De FranqueviUe, t. 1, p

5* Todd-Wilpotc, t, I, p. 228.

106 U Ifl^ERTfi MQ96KNE

Cela se fit graduollenaent après la Révolution de 1688. et cela résulla d'une nécessité subie par le pouvoir royal. La vicr toire du Parlement avait été si connplèlo, son contrôle sur la prérogative royale était devenu si puissant, grâce au vote annuel de Tarmée et de Timpôt, qu'il devenait impossible ou du moins très difficile à la Couronne de gouverner si elle n'était pas en parfait accord avec la majorité du Parlement. Or, le moyen le plus simple et le plus sûr d'établir cette union était de prendre les membres du Cabinet entier dans le parti qui possédait la majorité au Parlement, ou tout au moins dV faire entrer les hommes qui pouvaient sûrement agir sur cette majorité et en disposer. Mais pendant bien longtemps et jusqu'à la fin du xviii^ siècle, ce ne fut là qu'un expédient politique, dont la Couronne était souvent forcée de se servir, non une règle qu'elle se crût en droit tenue de respecter. Il parait bien que, sur Tavis du duc de Snnderland, Guillaume III entra dans cette voie et refondit peu à peu son Cabinet de manière à n'y comprendre que des whigs, résultat qui était obtenu en ifi95^ Mais, dans la suite et pendant les deux premiers tiers du xvni« siècle, les ministères furent loin de présenter cette homogénéité. Dans toute cette période il y eut même ce phénomène singulier que le Cabinet comportait en réalité deux éléments distincts : les membres effectifs, ceux qui avaient en réalité la direction des affaires et auxquels seuls étaient communiqués les pièces secrètes et les papiers d'État, et des membres en quelque sorte honoraires, qui pourtant avaient droit de séance, bien qu'ils n'eussent point part au gouvernement. De cette façon, des ministres tombés, forcés de se retirer des affaires, pouvaient continuer de siéger au Conseil de Cabinet, même à côté de leurs adversaires politiques qui avaient pris le pouvoir*. M. Anson affirme que ces membres non effectifs ne disparurent qu'à partir de 1782*. L'administration dans ces conditions devait être fort difficile, et le Cabinet restait dans la dépendance de la Couronne.

1. Todd-Walpole, t. I, p. 232; — De Franqneville, t.I, p. 440.

2. Voyez la lumioeuse et probaote exposition de M. Aason, Law and qusUm ofthe Conxlilution, t. U, p. 107 et suiv,

3. Law and cuslotn, t. Il, p. 108, 110; Tauleur rappelle môme dans ce dernier passage une surTivance de cette ancienne théorie qui s^ otacifeat^ fin iSpl.

LE OOtl VERNE MENT P A ELEMENT A IRE 107

Cependant, d'assez bonne heure, quoique par une cause aesidonielle, le miciîslcre avall *^Lé émancipé par un corlaîn côié* Tout d'abord Guillaume HI, comme ses prédécesseurs^ rassemblait ses ministres dans son « Cabinet " et présidait à leurs délibérations \ Cet u^age se maintint pondant le règ^ne de la reine Anne ( 1 702-i 7 1 4) , qui présidai t, tous les d imancln^s^ le Conseil de Cabinet; mais il cessa sous le règne de George* I-', Cet Allemand entendait mal la langue* anglaise; suivant diffi* lernent les délibérations des minlslres^et, par suite, incapable de les diriger, il cessa d'y assister*. Cela fonda une nouvelle coutume. Sous George IL c'était un usage établi que les ministres délibéraient hors de la présence du roi. Sous George 111, ûû trouve encore un exemple de l'ancienne pratique, mais c'est le dernier- Les ministres, qui tenaient ainsi par eux-mêmes un Conseil de Cabinet, transmettaient au roi leur le résultat de lear délibération, par Tintermédiaire d'un membre émiuent dn Cabinet ou par T organe du minisire dans le département duquel rentrait Tobj et viséV Mais il fallut bien du temps avant qails reçussent le chef régulier et autorisé, qui forme et conduit les ministères modernes^ c'est-à-dire le premier ministre.

Sous la monarchie antérieure à 1688, plus d'une fois on avait va un premier ministre, au sens qu'avait ce mot en France 8ÛUS l'ancien rdgime; mais c'était une maxime qu'un pareil fûnctinîinaire était odieux à la loi anglaise ^ Depuis la Révolution, il y eut bleu, de temps a autre, un homme prépondérant dans le Cabinet, à raison surtout do l'action qu'if exerçait < sur le monarque, mais il n'avait aucun r(ile constitutionnel diflféreat de cenx de ses collègues : c^'étaient là seulement des premiers ministres de fait *. Telle était même encore la condi*

t. A^DiC^D, Law nnê cn^iam, t. U, p. 105,

1 Aqsoq, Lam artd custom^ t. 1, p, 2S.

3^ Todil, Fariiamenfary goiiemmeni, t. !T, ch, m, d* n, 3,

4, Told-Walpolt*, t. I, p. a63; — Cf. Aoson, Lavo nnd cui^iom, L tl, p. 119. En!7tl,«près un débat à la Ctiamhrf* des Lords sur uue adresse detriaoïiaulau foi M d'éLot^Der pour jnfnals sir Roberl Wiilpola de sa pr^Bcncc et de sf^a conm\i i, trente-un pairs fir^pt !Uft^îr»3r au Jou' nal une ppotc^^tatton portatit que *a >riie, or evnu a Ûv^t vnm'iêU^T i« au olflcor uukmjwtï to IhR Uiw of rïrltaiu, mcuiJAt^teol writb tbe cou ati lu lion of tbi» couutry, aoJ dfl?tructive of libetty la anj govomment whalpoe^er n.

I. Aui^on, Law and aatomt t. H, p. 113; d'aprèa lui {lùid.y noie ^), Swift

Uoïi réelle de Roberl Walpole, quoiqu'il dût sa longue et décisive influence à la majorité dont il disposait dans la Chanibre des Communes; il produisait celte majorité par des moyens tout gouvernementaux, par les faveurs et les places dont il disposait; il n^en était pas le produit*. C'est seulement à la fin du xviir siècle que la fonction de premier ministre se dégagea nettement avec Pitt, qui en donna même la définition lors de la formation du Cabinet de 1803*. C'est une pièce essentielle du gouvernement parlementaire anglais. Chef reconnu d'un parti, le premier ministre s'impose à la Couronne par la victoire de ce parti dans la Chambre des Communes. C'est lui qui forme le Cabinet, C'est lui encore qui le préside 'et le dirige. En principe, lui seul est en contact avec le monarque pour les affaires politiques; les autres ministres ne communiquent avec la Couronne que par l'intermédiaire du premier ministre*.

La responsabilité politique et solidaire des ministres devant le Parlement a été également très longue à s'introduire. Sans doule^ on trouve au svin* siècle, quoique en bien petit nombre, des exemples de minisîres résignant leurs fonctions par suite d'un échec devant la Chambre des Communes*. Mais pendant tout le xvin" stècle^ la doctrine était que cette Chambre ne

aurait élé cependant le premier à employer le mot prime mmister comme iiidiqtiRat iiae fotjctioû uisuelle.

i. Au3on, Latt andrusiom, t lï, p. 118, 119.

2, A[I90Q» Lam and custùm, t. II. p. 121.

3. Avaut qun le dri)ït tiût élé aElm'i^ pour le premier miDistre de convoquer et de préaider \m coQSHile de cabiuet, ceux-ci étnient le plus souvent remploi cé^s par des dinerâ fn^quenls, où Uj premier miaistre de fait réunissait les plus iQlldeot^ dd SES cotlègue» ou tous les membres du ministère; — Todd- Walpole, i. t, p. ifiS.

4 Aii^ïOii, Lnwand custom^ U M, p. 122 et suiv.; — Todd-Walpole, t. 1, p. 116.

5. Anaoa haioandcusiom, t/lï, p. t30 : a The only rainisters before 1830 who resigneii h\ caQsequeuce ofderiiaïa m tiie House of Gommons were sir Roberl Wilpole in Uk\ sud Lord Shelburat* in 1183 ». — Todd-Walpole, 1. 1, p. 260: « Tije firât in^tauce ou record of tbe résignation of a prime minister in defereuce to »n adifersc vcile of tlie House of Gommons is that of sir Robert Wulpole ■■. — Wnlprile se relir^ii mais non les autres minisires; aussi Todd ajoutH-t-il (t. Tp 2eO) ; u L'avènenieut au pouvoir du ministère de lord Rockiugbiim eu 1182 ^st notable coraine le premier exemple d'un changement simultané de radmlriidtr.itïoii tout eutlèr^i et pir déférence aux sentiments de la Chambre dea Communes fhîen qull n'y ait pas eu de vole de défiance proprement dit)... Sauf que lord Thurlow resta comme chancelier du roi, le changement de I admtnîKtratLûn fut totaL ce qoi était une chose sans précédent ».

pouvait directement imposer au roi le rhoir ou le renvoi de ses mîaistrea. Lo seul moyen légal qu*elle eût contre ces derniers était Vimpeachment. Or celui-ci, comme toute a^xusatioQ cHmlnellef était nécessairement personnel; il supposait chez le ministre une culpalKtité individuelle, des actes qui lui fussent propres^ comme auteur principal ou comme complice. La responsabilité pénale des ministres ne peut, par sa nature même, êlre solidaire, t^ La responsabilité du ministère avait pour les hommes d'Etat du siècle dernier un tout autre sens que celui qu'elle a parmi nous. Pour eux, elle signiGaît la respoosabîlité lég-ale, celle qui expose à nn impeachmpnL Pour noLis, elle si^niGe la responsabililé devaoL i'opinion publique, celle qui expose à la perte du pouvoirs. La responsabilité légale lïe pouvait point équitablement être mise à la charge du Cabinet loul entier à raison de Tarte de Tun de ses membres; cela le dégage clairement d'un débat qui eut lif*u en !806, lorsque lo ni 1*] 1 1 e n b o ro u g h , Ch ief Justice à u Kings Beneh , ac ce p ta u n e place dans le Cabinet. On contesta la régularîlc de cette nomination, par ce motif que le Chief Justice pouvait être responsable comme membre du Cabinet, à raison des procédures légales auxquelles il pouvait avoir â présider comme juge- Les partisans du gouvernement contestèrent cette tbéoi-ie qui admettait la responsabilité de chaque membre du Cabinet pour les actes du Corps tout entier^ soutenant que chacun était responsable pour son propre département. « Le Cabinet n'est pas responsable en tant que Cabinet, disait lord Temple, mais les

. ministres sont responsables comme fonctionuaires de la Couronne »; et Fox maintenait qu'il y avait un avantage pratique

I a ne point faire peser la responsabilité sur le Cabinet et à la fixer sur un fonctionnaire individuellement considéré ; « Tauleur immédiat peut toujours être atteint par une voie simple, facile et directe, si on la compare à celle par laquelle vous pourriez atteindre ses inspirateurs ", Il est très remarquable qiicHallam, qui écrivait en 1827, envisage de laméme manière la responsabilité ministérielle'. Nous, maintenant^ nous crai-

l. HalUm, Histoire co fis tiiutLonnetle^ t. lU, p. 187, note v «Je Dopuî» paa ahsofuŒieut compreudre commetil ou pourrait Taire reposer ud clief dimpeack^ ment tur te îbM ù& aiêger comuie miuistce du Cabinet; je ne couqoU paâ uan plua qa'uu conseiller privé ait te droil d& résigner sa place k la table du Coii<

110 hk LIBERTÉ MODERNR

gnon!^, non pas tant que les ministres violent laloi, maïs plutôl quiU dirigent mal nos affaires; ils agissent, soumis à ane critique étroile et constante, et, comme la perte du pouvoir et de Tesiime publique est la seule pénalité que les ministres encourent pour leurs fautes politiques, il est possible d'admettre que l'acLe du Cabinet est Tacte de tous les membres du Cabinet et de chacun d'entre eux* ».

C*cst en invoquant cette conception ancienne et étroite que sîr Ri)berl Walpole se défendit en 1741 devant la Chambre des Communes. Une adresse avait été proposée invitant la Couronne à TécarLer de ses conseils, comme enliôremenl responsable de la mauvaise direclion des atîaires. 11 déclara n qu'une adresse au monarque Tinvilant à écarter un de ses serviteurs, sans alléguer contre lui aucun crime particulier, était l'un des plus grands empiétements qui eût jamais été commis sur les prérogatives de la Couronne* ».

Malgré cela, la conception nouvelle de la responsabilité minisLcrielle, qui devait créer vraiment le gouvernement parJementaire, se dégageait peu à peu dans le courant du xvm* siècle. Walpole, un des premiers, y contribua puissamment, non par ses doctrines mais par sa conduite ; « il est le premier exemple d*une élévation au rang de premier ministre de la Couronne, et d'une perte subséquente du pouvoir, se produisant sans égard pour les vœux personnels du souverain, et par l'inlluence du parti dominant dans la Chambre des Communes* ». Kn 1782, lorsque tomba le ministère de lord North, ce fut la conséquence de deux motions de blâme et de défiance, successivement présentées à la Chambre des Communes; la première n'avait pas obtenu la majorité, mais lord North n'attendit pas la discussion de la seconde ; il résigna avec tous ses collègues. La responsabilité devenait dès lors politique el eu mémo temps collective. Cela était naturel, puisque le

wU« on dft »*ab^enter lorsqu'il est couvoqac; de sorte qu'il serait hautement injkiste et Uh^gal de présumer une parUcipHtion à des mesures coupables, par ce aeuL Tait iju'ou app.irUent au Coost^il. Si Yimpeachment^ comme oq Ta parfois ^oiitnuu, peut être foudé sar la seule poloriété, elle ne saurait suffire pour La couvtctfoa ».

tp Anpoti, Law and custom^ t. II, p. H2.