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2. Art. 7 : « Le Président de la République promalgne les lois dans le mois qui suit la trausmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. •> Cf. Loi constitutionnelle du 14 août 18S4, art. 2 : « La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de ré^Msion. >• — Dan» le gouvernement parlementaire anglais le mot govemment désigne le ministère, le cabinet.Le mot est aussi chez nous employé dans ce sens, et même semble avoir passé, avec cette signification, au moins dans une loi, celle du l^r juillet 1887. Elle décide dans son article 3 : « chaque année le gouvernement fera connailre par une décision prise en conseil des ministres et insérée au Journal officiel les fonctions qui seront mises à la disposition des auditeurs de 2* classe, etc.». Or cela se fait, non par un décret du Président de la Hépublique rendu en conseil des ministres, mais par une décision émanant directement de ce conseil : voyez le Journal officiel du 8 février 1895, p. 739 : o Le conseil des minipfres a décidé, dans sa séance du 2 février 1895, conformément à. l'art. 3 de la loi du !«' juillet 1887, etc... »

par la voie directe, ne se manifeste que par des lois. Le peuple souverain ne peut que légiférer, c'est-à-dire statuer, d'une façon abstraite et à Pégard de tous, sur des objets d'intérêt g-éuéral; il ne peut statuer sur un objet particulier et à Tégard d'an individu déterminé *. La volonté générale, dont la loi est l'expression, ne peut être juste qu'à ce prix. Comme l'exécution des lois consiste nécessairement en actes et décisions particuliers, spéciaux à tel ou tel individu, le peuple, en tant que souverain, ne peut, selon Rousseau, exercer le pouvoir exécutif. Il délègue donc ce pouvoir, et Tautorité, qui reçoit cette délégation, c'est le gouvernement^. Dans la langue de Rousseau, souverain est synonyme de pouvoir législatif et gouvernement synonyme de pouvoir exécutif*. Sans doute, c'est là une terminologie propre à l'auteur, correspondant à une idée subtile et peu exacte, mais elle a dû contribuer à habituer les Français à voir le gouvernement dans le pouvoir exécutif tout seul.

C'est en prenant dans ce sens le mot « gouvernement » qu'il est assez difficile de distinguer nettement le gouvernement de l'administration, comme je Tai dit plus haut\ La difficulté se

1. Du Contrat social, liv. II, cli. vi : c Quand je dis que l'objet des lois est toujours général, j'entends que la loi considère les sujets en corps et les actions comme abstraites, jamais un homme comme individu ni une action particulière... en un mot, toute fonction qui se rapporte à un objet indiTidnel n'appartient pas à la puissance législative. »

2. Du Contrai socialy liv. 111, ch. t : « La puissance législative appartient au peuple et ne peut appartenir qu'à lui. H est aisé de voir, au contraire, par les principes ci-devant établis, que la puissance exécutrice ne peut appartenir à la généralité, comme législatrice ou souveraine, parce que cette puissance ne consiste qu'en des actes particuliers, qui ne sont point du ressort de la loi. ni par conséquent du souverain, dont les actes ne peuvent être que des lois. 11 faut donc à la force publique un agent propre qui la réunisse et la melte en œuvre, selon les directions de la volonté générale. Voilà quelle est dans rÉtat la raison du gouvernement, confondu mal à propos avec le souverain, dont il n'est que le ministre ».

3. Du Contrai socialyMY. 111, ch. i : » J'appelle donc gouvernement ou suprême administration l'exercice légitime de la puissance executive, et prince ou magistrat l'homme ouïe corps chargé de cette administration. » — Latii^es écrites de la montagne, part. 1, lettre 6 : « Le pouvoir législatif, qui est le souverain^ a doQC besoin d'un autre pouvoir qui exécute, c'est-à-dire qui réduise la loi eu actes particuliers. » Lettre 3 : « Dans les République' s, surtout dans les démocraties, le souverain n'agit jamais par lui-môme. Le gouvernement n'est alors que la puissance executive, et il est absolument distinct de la souveraineté >'.

4. Voyez le passage précité de Rousseau, où il appelle le gouvernement la suprême administration.

complique de ce que, dans notre droit français, les organes du gouvernement proprement dit agissent souvent comme autorités administratives, accomplissant alors des actes réglementés par la loi et qui relèvent de la juridiction contentieuse ■administrative. C'est aux traités de droit administratif qu'il faut se reporter pour voir dans quelle ihesure, à ce point de vue. le gouvernement rentre dans Tadministration. Mais une remarque bien simple, empruntée à notre histoire contemporaine, peut faire saisir par les faits la différence qui existe «ntreTune et l'autre. Achacune de nos nombreusesrévolulions, la forme du gouvernement et, par suite, le gouvernement a changé; parfois on n'a même plus eu, pendant un temps plus ou moins long, de gouvernement légal, mais seulement un gouvernement provisoire; — cependant le fonctionnement de Tadministration n'a pas été interrompaun seul jour; elle a continué sa marche antérieure, tant que les lois qui la réglaient n'ont pas été changées*. En reprenant une comparaison plus haut employée, je dirai que le moteur était changé mais que la machine n'en continuait pas moins sa marche régulière.

1 . Cette observation se trouve dans le remarquable Cours de droit administratif. d« M. Ducrocq, 4« éd., u^ 30. On peut remarquer qu'il y a de nos jours aux États-Unis une tendance incontestable à constituer dans les États ane administration permanente et professionnelle, dont Faction se continue intacte parmi les luttes des partis et les changements du personnel gouvernemental. Un savant professeur, M. Francis Newton Tborpe, appelle même cette administration un quatrième pouvoir; voyez Récent Constitution making in the United States, p. 49 (193) et suiv. : « En politique, dit-il, la reconnaissance de ce quatrième pouvoir trouve son expression dans le service civil, dont la réforme implique une administration fixe des affaires. En d'autre termes, le peuple commence à apprendre qu'il est plus aisé et moins coûteux de changer le gouverneur, les membres de la législature et les juges, que de changer le corps des agents de Tadministration publique, qui, pratiquement, font le travail du gouvernement. Sans aucun doute nous tendons à la permanence.de la force administrative dans le gouvernement ». Ce substratum administratif, véritable sécurité de la société civiln, que les Américains cherchent à établir, nous le possédons complet et solide, par notre développement historique. Peut-être est-il permis de dire que, sinon l'Europe, au moins l'Amérique, •commence à nous envier cette administration.