Esprit des lois, Uv. XI, ch. vi

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inlérèl de la rejeter dans Terreur, lô mal, quoique très considé-" rable, ne seroit cependant pas extrême; parce qu'une telle assemblée n'étant jamais appelée à se décider que sur le oui oa sur le non, c'est-à-dire n'ayant jamais que deux partis à prendre,il y a chance égale pour chacun d'eux, et on pourroil, du moins^ espérer que de d<*.ux fois l'une elle rencontreroit le bon. Mais la ligue de ceux qui ont part à lautorité, ou à ses avantages, ne reste pas ainsi dans Fiuaction... Ce sont eux qui convoquent l'assemblée et qui la dissolvent, ce sont eux qui lui proposent... Lui faisant plusieurs propositions à la fois et qu'il faut accepter en bloc^ ils cachent ce qui va à leurs vues particulières ou le colorent, en le joignant à des choses qu'ils savent devoir frapper agréablement le grand nombre ^ ».

Enfin Siéyès, pourtant si peu admirateur de la Constitution anglaise, apporta successivement devant l'Assemblée Constituante, puis à la Convention en l'an III, la même démonstration. C'est lui, plus que tout autre contemporain, qui montra la nécessité du gouvernement représentatif en matière législative el en exalta les avantages par rapport au gouvernement direct ou, comme on disait alors, au gouvernement démocratique. ËQ 4789, il prononçait à TAssemblée Constituante ces paroles, qui contiennent vraiment la prévision d'un avenir qui ne pouvait guère qu'être entrevu à cette époque : « Les peuples européens modernes ressemblent bienpeu aux peuples anciens. Une s'agit parmi nous que de commerce, d'agriculture, de fabriques, etc. ; le désir des richesses semble ne faire de tous les Étals de l'Europe que de vastes ateliers; on y songe bien plus à la consommation et à la production qu'au bonheur ; aussi Icssystèmes politiques aujourd'hui sont exclusivement fondés sur le travail. Nous sommes donc forcés de ne voir dans la plus grande partie des hommes que des machines de travail. Cependant, vous ne pouvez pas refuser la qualité de citoyen et les droits du civisme à cette multitude sans instruction, qu'un travail forcé absorbe en entier ; puisqu'ils doivent obéir à la loi , tout comme vous, ils doivent aussi, tout comme vous, concourir à la faire; ce concours doit être égal. Il peut s'exercer de deux manières. Les citoyens peuvent donner leur confiance

l. Cwuftitulion de r Angleterre, liv. H, ch. v, Geoève, 1190, 1. 1, p. 241 et suiv.

à quialques-uDs d'entre eux ;saiisaliénerleur8droils,ilsen commet lt*nl l'exercice ;ceslpourrutililé commune qu'ils nomment df^s représentants, bien plus capables qu'eux-mêmes de connaîtra l'intérêt général et d'interpréter à cet égard leur propre volonté. L'autre manière d'exercer son droit à la formation de la loi est de concourir soi-même immédiatement a la faire. Ce concours immédiat est ce qui caractérise la véritable démocratie; le concours médiat désigne le gouvernement représentatif; la différence entre les deux systèmes politiques est énorme. Le choix entre ces deux méthodes de faire la loi n'est pas douteuse parmi nous. D'abord, la très grande pluralité de nos concitoyens n'a ni assez d'instruction ni assez de loisir pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France; leur avis est donc de nommer des représentants; et puisque c'est l'avis du plus grand nombre, les hommes éclairés doivent s'y soumettre comme les autres; quand une société est formée, on sait que l'avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour tes plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s'agit ici des lois qui doivent gouverner vingts]K millions d'hommes* ». Devant la Convention, dans la discussion de la Constitution de Tan III, son langage n'était pas moins caractéristique : « Tout est représentation dans l'ordre sucîrtL Elle se trouve partout, dans l'ordre privé comme dans Tordre public ; elle est la mère de l'industrie productive et commerciale, comme des progrès libéraux et politiques. Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J^vais entrepris, il y a plus de deux ans, de démontrer que c'est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de liberté et de prospérité dont il soit possible, dejouir. Les amis du peuple de ce temps-là firent arrêter mon travail à riinpression après la première feuille. Dans leur ignorance crasise, ils croyaient lesystème représentatif incompatible avec la démocratie, comme si un édifice était incompatible avec sa base naturelle ; ou bien ils voulaient s'en tenir à la base, imaginant sans doute que l'état social doit condamner les hommes a bivaquer toute leur vie. Je voulais prouver qu'il y a tout à

» i. Archives parlementaires y !«■« série, t. Ylll, p. 592.

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gagner pour le peuple à mettre en représeu talion toutes les Qalures fie pouvoir dont se coniposo rétablissement public, en se réservant 1** seul pouvoir de commettre tous les ans des hommes sensés et immédiatement connus de lui pour renouveler la portion sortante de ses représentants pétitionnaires. Mais alors, comme à présent encore, il rt'^gnait une erreur grandement préjudiciable : c'est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu*il ne peut exercer lui-même* On attache à ce prétendu principe la sauvegarde de la liberté : c>st comme si l'on voulait prouver aux citoyens qui onlbesoiii d'écrire à Bordeaux, par exemple, qu'ils cousorveront bien mieux toute leur liberté, s*ils veulent se réserver le droit de porter leur lettres eux-mêmes, car ils le peuvent au lieu rren confier le soin a celte partie de rétablissement public qui en i^st chargée, Peut-oo voir dans un si mauvais calcul les vérîlahles principes ^? ».

Pour résumer en quelques mots U^s arguments^ rationnellement décisifs, contre le gouvernement direct du peuple dans lieuvre si délicate et si importante de la législation, je dirai que ce système présente à la fois les inconvénients les plus graves et dans le fond et dans la forme. Il est vicieux dans le J! tond, en ce que la très grande majorité des citoyens, très capable de choisir des représentants d'après leurs opinions counues et d'orienter ainsi la législation et le gouvernement^ esl incapable d*apprécier les lois ou projets de lois qui lui seraient soumis. Il lui manque pour cela, comme le disait Siéyès, deux choses nécessaires : Tinstructiou pour comprendre ces {>rojeta, et le loisir pour les étudier, Qu'on suppose un code de commerce ou une loi sur la marine soumis au vote des paysans t*tdi?s montagnards. Il arrivera fatalement de denx choses Timo; ou la majorité votera, les yeux fermés, un projetquVIle ne comprend pas ; ou ce projet, peut-être excellenten 1 ui-môme, stTa repoussé à raison de quelque disposition, peut-ôtre seùindaire, contre laquelle se sera formé un de ces préjugés populaires, si prompts à naître et si difficiles a détruire.

Le système est non moins vicieux dans la forme. Il écarte Sabord toute discussion sérieuse devant le Corps qui doit don-

t.SL*amîe du 3 Ibermiâoract Ul {Iléimpremnn de l'ancien àlonitem^ t. XXV,

236 LA LIBKhTÉ MODERNE

ucr à la loi sa sanction définitive. Cette discussion était possible encore dans les petites républiques antiques, lorsque rassemblée du peuple entier pouvait se presser sur une raème place publique autour de la tribune aux harangues, où montaient tour à tour les plus illustres citoyens et les premiers orateurs de la nation. Elle est impossible dans les milliers d^assemblées primaires, entre lesquelles se répartirait nécessairement une grande nation, pour procéder à un vote populaire. Qu'on ne dise pas que les sociétés modernes possèdent, dans la presse quotidienne, un moyen d'information et un instrumentdediscussionplus puissant mille fois que les harangues des orateurs antiques. La voix de la presse est radicalement insuffisante pour instruire le peuple sur les lois en discussion. Elle n'établit pas, en fait, une discussion contradictoire; car, si chaque homme du peuple lit aujourd'hui un journal, au moins de temps à autre, d'ordinaire il n'en lit qu'un seul. D'autre part, l'expérience montre malheureusement combien sont non seulement passionnés, mais surtout superficiels, les débats qui se poursuivent dans les journaux spécialement destinés aux classes populaires. Mais ce n'est pas tout : le système est plus défectueux encore par un autre côté. Ce qu ou soumet aux votes du peuple, c'est une loi tout entière, iiu bloc indivisible : car, pratiquement, on tomberait dans des complications inextricables, si l'on voulait faire voter séparément sur chacun des articles. Le vote dans ces conditions n'est plus libre, le votant étant souvent pris dans cette alternative : ou repousser une loi qu'il croit bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il juge inadmissible; ou admettre cependant cette disposition pour ne pas repousser la loi tout entière.

Reste pourtant l'argument de droit, Targument capital de Rousseau. La loi avec la souveraineté nationale, c'est Texpression de la volonté générale, et, de sa nature, la volonté ne se délègue pas. Mais la définition de Rousseau n'est pas rigoureusement exacte, elle contient un abus de langage. La loi doit nécessairement procéder de la nation, en ce sens que la nation souveraine peut seule faire les lois ou conférer le pouvoir de les faire ; mais il n'est pas vrai que la loi soit nécessairement et simplement l'expression directe et immédiate de

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la volonté gfénérale, formulée d'une façon précise par la majorilé des citoyens. Elle est, avant tout, une règle de justice et d'intérêt public. Si elle a nécessairement à sa base Tautorité (lu souverain, personne n^oserait dire que le souverain pourrait, départi pris, édicter des lois injustes ou nuisibles; et le système de gouvernement qui, tout en faisant de la nation la source de toute autorité, pourra le mieux assurer que de semblables lois ne seront pas non plus votées de bonne foi, mais par erreur, ce système sera le meilleur et le plus légitime. Le gouvernement représentatif fournit-il plus de chances que le gouvernement direct pour obtenir une législation juste, utile, rationnelle? Là est toute la question *, et cette question ne saurait être douteuse.

On pourrait objecter cependant que le gouvernement direct , lel qu'il se présente dans les temps modernes, paraît joindre, à ses avantages propres, les garanties du gouvernement représentatif. En effet (sauf ce qui sera dit plus loin de l'initiative populaire), le peuple ne vote directement que sur des lois d'abord disculées et délibérées dans les assemblées représentatives : le vote, la sanction populaire n'est-elle pas alors simplement une contre-épreuve, une dernière précaution ? Mais qu'on ne s'y trompe pas : sous cette apparence débonnaire, le gouvernement direct présente des dangers très réels.

En premier lieu, il peut avoir pour résultat, bien plus que l'institution des deux Chambres, l'obstruction des réformes rationnelles et la stagnation législative. De très bonnes lois onl échoué en Suisse devant le référendum^ et c'est une éventualité que prévoyaient très bien, sans d'ailleurs s'en alarmer, les auteurs de notre Constitution de 17932. Mais ce qui est

1. CependaDl on trouve la contradiction très nette de cette idée dans les <iebat« qui eurent lieu en 1834 dans le canton de Saint-Gall pour Tintroduc- UoQ du veto populaire. L'un des orateurs, Diog, disait : m Le principe, le fondelueut semble manquer sous nos pieds. On voudra poser comme principe fondamendal le bien dn peuple. Mais il ne s'agit pas du mieux ^ mais du droit, (ie ce qui appartient au peuple... Je répète que je ne cberche pas le mieux, mais le droit {dos RechlUche), En déânitive, on pourrait soutenir que le mieux est une monarchie constitutionnelle. Je vous mets en défiance contre le principe du mieux; le droit seul est la vraie règle ». Th. Curti, Geschichte der ^chweizerischen Volkagesetzgebung, 2« édit., p. 132.

2. Happort de Hérault-Séchelles {Réimpression de Vancien Moniteur^ t. XVI p. 61Tj: «. On nous dira pput-^tre : Pourquoi consulter le peuple >»iir toutes le**

]>lus pravo encore, c*est que ce système a pour effet de diminuer fnlalemont la valeur et raclivité utile, le pouvoir éclairatil des assemblées représentatives. N'étant point sûres de ne pas voir 11» résultat de leurs travaux, la loi qu'elles auront élaboréti après de longs débats, échouer devant un préjugé populaire, ellos tendront forcément à raccourcir les débats législalifs et à restreindre les travaux préparatoires. 11 y a déjà di.'s constatations dans ce sens, faites là où fonctionne cett^ forme de gouvernement, et cette tendance ne pourra que s'ac- ( enLuer dans la suite. On peut craindre aussi que, rechorfliant la popularité, la majorité d'une assemblée n'adopte quelque mesure, qu'elle sent dangereuse pour l'avenir, mais qui jouit momentanément de la faveur populaire : elle sentira sa responsabilité dégagée parle vote du peuple qui couvrira tout. Le système du référendum combine deux principes opposés, contradictoires : le plus fort doit prendre le dessus.

Il est vrai que l'intervention directe du peuple dans lalégislation se conçoit aussi sous une autre forme qu'on appelle parfois le référendum consultatif on de consultation. Le législateur, perplexe sur une réforme très discutée, soutenue et combattue par des partis divers, en soumet directement le principe au vote populaire dans une formule claire et simple, mais forcément générale et compréhensive. Mais quel avantage sérieux peut-on voir clans une telle pratique, si ce n'est de décharger lamajoriti' des assemblées d'une responsabilité morale qu'elle doit nécessairement assumer dans le gouvernement représentatif ? Une fois la réponse donnée par le suffrage national, fei le priiiciiie est adopté, il faudra le mettre en œuvre, le rédiger en loi ; el comment être sur que la forme et l'applicatiou que lui donurra le législateur correspondent exactement aux désirs, peul-ètre au fond assez divergents, de la majorité qui a voté le principe? Cette sorte d'abdication des assemblées législatives, sous prétexte de faire la lumière et de trancher les

lois?.,. Nùij^ ivpuaririons : avec les iuroies et les coDdiiiuus dont ce qui s'ap- ].ii'Jle pruprtînn'iii: lai sera entouré, ne croyez pas que les mandataires lasseul itîi f^ï graud DomUre de lois dans une année. On se guérira peu à peudeceUe aiauitî de législalionj qui écrase la législation au lieu de la relever; et dans tous X^a ca^ iV vaut mieax attendre et se passer même d'une bonne loi que de se voir C3pu?ê « U multiplicité de? mauvaises ».

querelles des partis, n'est-eile pas la source de complications nouvelles et de nouvelles disputes ?

Pour une classe particulière de lois, pour les lois constitutionnelles, le vote direct par le peuple a été réclamé pour des raisons qui leur seraient spéciales : alors même que le gouvernement représentatif serait admissible pour les lois ordinaires, on prétend qu'ici il ne pourrait pas s'appliquer. La raison donnée (en dehors des considérations purement politiques), c'est que la Constitution est le fondement même de toutes les autres lois ; c'est par elle que le peuple adopte le gouvernement représentatif au lieu du gouvernement direct ; c'est par elle qu'il consent la délégation môme du pouvoir législatif : il doit donc la consentir lui-même. Mais ce raisonnement, qui paraît si serré, et dont l'influence a été très grande, comme on le verra un peu plus loin, vient en réalité d'une illusion des publicistes du xvnr siècle. Alors qu'ils admettaient le gouvernement représentatif pour les lois ordinaires, beaucoup l'ont écarté par rapport aux Constitutions, uniquement parce qu'ils regardaient celles-ci comme un véritable contrat social, comme Tacte constitutif de l'Etat luimême*. Mais, nous le savons, c'est là une conception erronée. La Constitution n'a pas pour but de créer l'État, qui lui est préexistant et qui résulte du fait naturel de la formation nationale; elle a pour objet de déterminer simplement la forme

l. Séance de la Convention du 21 septembre ildifCouihou {Réimpression de tancien Moniteur^ t. XIV, p. 6) : « Nous sommes appelés de toutes les parties de l'Empire pour rédiger un projet de contrat social; je dis projet, car je pense bien qu'il n'y aura qu'un vœu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la Constitution ». • — Isnard, à la Convention, séance du Il mai 1793 {Réimpression de Vancien Moniteur, t. XVf p. 378) : « Nous cherchons à former une réassociation qui n'est que désirée. Ce que nous ferons n'aura force et valeur qu'après ratification. Chacun de nous a le droit de stipuler, avant tout, les conditions auxquelles il veut s associer ; car tout homme a certainement le droit de ne s'engager que comme il lui plaît. Il faut, pour suivre Tordre naturel de l'organisation sociale, procéder, antérieurement à toute loi coustitutiouneile, à la rédaction d'un pacte social. Cet acte doit être intermédiaire entre la Déclaration des droits, qui lui sert de base, et la Constitution à laquelle il sert de barrière et de régulateur ». — Rapport de Boissy d'Anglas sur le projet de CoDstitution de l'an \\i : « La garantie que la société demande, lorsqu'elle va déléguer an de ses pouvoirs, est un résultat de ce droit collectif de sa volonté générale ; c'est après s'être organisée, qu'elle détermine les conditions qu'elle exigera de ses magistrats. Mais lorsqu'elle se rassemble pour exercer cette première fonction, elle est composée de membres égaux ».

de rÉtal et du gouvernement. C'est une loi qui, au fond, est de la même nature que les autres ; c'est artificielleinent, quoique par une combinaison très sage, qu'on a donné aux lois constitutionnelles une stabilité et une force particulières, en les soustrayant au pouvoir du législateur ordinaire. Elles sont simplement plus importantes et plus dHiiciles à établir ei à rédiger que les autres lois. Si donc le gouvernement représentatif est un meilleur instrument de législation que le gouvernement direct, il faut rappliquer à plus forte raison pour la législation constitutionnelle'. Il est vrai qu'une erreur daos la loi constitutionnelle est plus grave que dans une loi ordinaire, surtout en ce qu'elle est plus difficilement réparable, là où la Constitution est placée hors des atteintes du législateur ordinaire. Mais les conditionsparticuliëres dans lesquelles, en dehors des périodes révolutionnaires, s'élabore cette législation spéciale, oITrent, d'ordinaire, une garantie suffisante.

Voilà comment la question se présente au point de vue des principes abstraits ; mais, ici encore, il faut consulter l'histoire- Trois séries d'essais ou d'applications du gouvernement direct, tel qu'il a été défini ci-dessus, se sont produites dans les temps modernes : en France, en Amérique et en Suisse. Il est utiif de les étudier rapidement.

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On trouve, en France, toute une série d'applications du vole populaire aux lois constitutionnelles, et une seule tentative pour rappliquer aux lois ordinaires. C'est d^un même centre, d'ailleurs, quepartent l'un et l'autre mouvements: de laConven-

1. Aussi en Suisse, où la ratification des Constitutions par le vote populaire s'était introduit dès la fin du siècle dernier, on en a tiré argument pour établir dans les divers cantons le référendum, quant aux lois ordinaires : « Pour quoi, disait-ou, reconnaît- on au peuple la capacité nécessaire pour sanctionner la Constitution, et ne la lui reconnalt-on pas pour les lots moins difficiles qui doivent en découler ». Curti, Geschichte der Schweizerischen Volksgeaetzgêtfung, p. 136, 143, 147. - et. Rapport cité de Hérauit-Séchelles (loc. cit., p. 617) : >* Ne suffit-il pas de lui déférer (au peuple) les lois constitutionnelles et d*atteodre ses réclamations sur les autres? Nous répoudrions; c'est une offense au peuple que de détailler les divers actes de sa souveraineté ».

LA Sôu^^i:RAI^•ETÉ nationale 241

lîon nationale, dans la première phase de son gouvernement. A l'Assemblée Constituante, le système représentatif avait pour lui rimmense majorité des membres. Ce n'est pas que leprinc\pe contraire ne fût déjà affirmé. Pétion, en particulier, proposait de soumettre au peuple, non pas toutes les lois, mais celles auxquelles le roi aurait opposé son veto*. Mais ce projet n'avait aucune chance de succès, et l'Assemblée ne songea pas non plus à soumettre au peuple la Constitution de 1791.

Mais dès sa première séance, le 21 septembre 1792, la Convention affirma le principe, que ses orateurs rattachaient, comme je Tai dit plus haut, à l'idée que la Constitution était le contrat social*. A l'unanimité, elle vota la résolution suivante : « La Convention nationale déclare qu'il ne peut y avoir de constitution que lorsqu'elle est acceptée par le peuple^ ». r/était un principe qui devait exercer longtemps son influence. Il fut appliqué aux deux Constitutions que vota successivement la Convention, à celle du 24 juin 1793^ et à celle du îi fructidor an 111% que la majorité des assemblées primaires ratifia successivement. La Constitution du 22 frimaire an VIIl, rédigée après le Coup d'État du 18 brumaire par une commissiion prise dans les deux Conseils des Cinq-Cents et des An-

1. Archives parlementaires, !'« série, t. VllI, p. 582. 11 propose, « lorsque le veto du roi sera apposé, que la loi elle-m(^me soit soumise aux assemblées primaires, qui répoodront par oui ou par non, qu'on compte même les suffrages individuellement ». Dans le môme sens Rabaud-Saint-Étienne (4 septembre 1789), ibid,, p. 571 ; et Dupont de Nemours (5 septembre 1789), ibid., p. 573.

2. Réimpression de Vancien Moniteur, t. XIV, p. 7, Danton : « Il ne peut exister de constitution que celle qui sera textuellement, nominativement, acceptée par la majorité des assemblées primaires... » Cambon rend « hommag(^ \M grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du peuple français n'ont d'autre pouvoir que de faire un projet de «'oustitation ». Ci-dessus, p. 239.