CHAPITRE PREMIER

Comment la Constltatlon anglaise est devenae Ton des éléments de la liberté moderne.

Pendant des siècles la Constitution anglaise, orientée de bonne henrevers la liberté, suivit son développement sans attirer sérieusement lattention du reste de TEurope. Ce n'est pas qu'elle fÙt restée inconnue en dehors de son pays natal. Elle avait eu ses théoriciens, qui en avaient exposé les règles et signalé les avantages dans la langue savante de leur temps, c'est-à-dire en latin : Fortescue au xv® siècle* et Thomas Smith au xvi**. Leurs ou^ vrages et d'autres encore avaient été lus dans notre pays. Les écrivainsFrançais,protestantsou catholiques, qui, dans la seconde moitié du XVI* siècle, s'efforçaient d'établir chez nous les principes de liberté politique, ceux qu'on appelle les Monarclio moques^, connais-' saient bien le droit politique anglais. Ils en invoquaient l'exemple et voulaient en faire, quant aux pouvoirs des États du royaume, le droit commun des nations chrétiennes. Mais Bodin discrédita péremptoirement la Constitution anglaise, qu'il connaissait mieux que personne ; construisant au profit de la monarchie, dans son

* Fortescue» De laudîbùs legum Anglise. L'ouvrage ne fut publié qu'au xvi» siècle. Voyez une nouTelle édition de la traduction anglaise : Fortescue, The govemment of Engîand otherwise called the différence bettoeen an absolute and a limited monaréhy, Oxford, Clarcndon Press.

' Thomœ Smithii, De republica Anglorum libri tresy Elzevir, 1630.

* Voyez quant h eux l'étude claire et substantielle de M. R. Treumann, Die nonarchomachen, Î895; W. A. Dunning, The monarchomachsj Political science î««<wi«rty, juin 1904.

admirable livre, la théorie de la souveraineté intégrale et absolue, il présenta celle-oi comme le chef-d'œuvre même de la science politique, et condamna, comme des formes malvenues et contraires aux principes, tous les États et gouvernements mixtes. Cette doctrine, qui répondait jau sentiment public, s'imposa et devait dominer pendant plus d'un siècle. Loyseau, disciple de Bodin, a encore quelque préoccupation des institutions anglaises et cite Thomas Smith S mais il répète en même temps l'axiome du maître, que la monarchie absolue est la perfection même de la science politique'.

Il est vrai qu'au moment où Bodin écrivait, les libertés anglaises sommeillaient en quelque sorte et semblaient devoir se fondre dans l'absolutisme rojaP. Le réveil, qui se manifesta si terrible au xvii*^ siècle et qui amena les deux révolutions, ne pouvait paraître qu*une prodigieuse aberration aux contemporains de Louis XI Y \ Mais au xviii® siècle il en fut autrement. L'esprit philosophique, en s'appliquant alors, pour le bonheur de l'humanité, à la science politique, ne fit pas appel seulement aux lumières delà raison et aux données de Téternelle justice ; il se livra aussi à une immense enquête sur les gouvernements et les États de l'antiquité et des temps modernes, non seulement de l'Occident, mais aussi del'Oxient. Sur bien des points cette enquête fut conduite avec des connaissances historiquesetune critique insuffisantes ; elle rapprocha parfois des institutions de valeur fort inégale, et répondant à des formations et à des

1 Loyseau, Des ordres, ch. u, n© 10.

s Loyseau, Des seigneuries, ch. Il, n^ 92 : « Le rojaame de France est la mieux establie monarchie gai soit, voire qui ait jamais esté, estant en premier lien une monarchie royale et non pas seigneuriale, t*ne souveraineté parfaiu à laqttelle les Estais n'ont aucune part.,, » Cf. ch. m, n« 46. — Le Bret, De la souveraineté du roi, L. I, ch. u : « Quant à moi, j*estime qu'on ne doit attribuer le nom et la qualité d'une souveraineté parfaite et accomplie qu*à celles qui ne dépendent que de Dieu seul et qui ne sont sujettes qu'à ses lois ». — Piganiol de la Force, Nouvelle description de la France, 1718, 1. 1, p. 41 : « Le roi de France est le premier potentat et le monarque le plus puissant et le plus absolu qu'il y ait en Europe ».

s Voyez dans VOraison funèbre de Henriette de France l'appréciation de Bossuet sur les règnes qui ont précédé immédiatement celui de Charles I*** : « Quand on considère de plus près l'histoire de ce grand royaume et particulier rement les derniers règnes... on ne trouve ni la nation si rebelle, ni ses parlements si fiers et si factieux ». Le peu d'impression que produisit sur l'esprit des Français la Révolution puritaine d'Angleterre, dont la crise suprême coïncide avec le moment le plus critique de la Fronde, est chose remarquable, d'autant plus que, dans les écrits du docteur politique de la Révolution anglaise, Milton, on trouve très saisissable l'influence de nos Monarohomaques,

^ Sur Charles I*' et la Révolution qui le renversa, voyez toute VOraison funèbre de Henriette de France, et sur la Révolution de 1688 consultez les lettres de M"* de Sévigné, à cette année.

milieux bien éloignés les uns des autres. Cependant, parmi ces travailleurs se trouvait un homme de génie, Montesquieu, le véritable père de l'histoire du droit et de la sociologie ; et, non seulement par sa yne pénétrante, mais aussi par la force même de Tévidence, une idée se dégagea et se fit communément accepter : c'est que la Oonstitotion anglaise fournissait une solution des plus heureuses da problème politique et, que la sagesse commandait aux pays d Occident de Timiter autant que le permettait leur caractère national^. Sur ce point le bon sens génial de Voltaire concordait avec le jugement scientifique de Montesquieu. Ce n'est pas que des notes discordantes ne se reproduisissent : un courant contraire était représenté par ceux qui, présentant les institutions anglaises comme un empirisme imparfait, voulaient s'en rapporter aux seules lumières de la raison, ou, s^il fallait suivre les enseignements de l'histoire, préféraient chercher ailleurs leurs modèles, priuc paiement dans les républiques de l'antiquité, à Rome et en Grèce. Tel était Jean-Jacques Bousseau, qui, d'ailleurs, connaissait bien les institutions anglaises'; tel était encore Mably^ Mais, en définitive, l'infiuence de TÂngleterre domina d'abord dans la doctrine politique qui se formait peu à peu. Â l'Assemblée Constituante ce fut d'abord l'école anglaise qui domina également, et si, sur des points essentiels, l'école rationaliste française l'emporta dans la rédaction de la Constitution de 1791, dans les débats de la Constituante les références à la Constitution anglaise étaient de chaque instant\

Ceux qui répandirent surtout, en France et en Europe, au xviii'' siècle, la connaissance de cette Constitution, qui en furent les inter-

t Esprit des lois, liv. XI, ch. v : « Il y a aussi une nation (F Angleterre) dans le monde qui a pour objet direct de sa Constitution la liberté politique. Nous allons examiner les principes sur lesquels elle se fonde. S'ils soat bons, la li- ^^fi^ y paraîtra, comme dans un miroir. Pour découvrir la liberté politique <iaiis la Constitution, il ne faut pas tant de peine. Si on peut la voir où elle est, si on Ta trouvée, pourquoi la chercher? »

* Cela se voit en particulier dans les Lettres écrites de la montagne et dans ^ Considérations sur le gouvernement de Pologne.

^ Mably, dans son livre De la législation^ met eu présence un lord Anglais «t Qa Suédois philosophe, qui cherche à rabaisser la Constitution anglaise, non s^emeat au nom de la raison, mais aussi en la comparant à la Constitution ^ la Saède ; voyez spécialement tome II, Amsterdam, 1776, p. 262.

* En 1789, Sieyès constate et cherche à combattre en même temps Tinfluence Qv'exercent sur les esprits les institutions anglaises. Qu'est-ce que le Tiers Etatt ^* éd., 1789, p. 96 : « Nous n*aurions pas tant de foi aux institutions angloises, si les connoissances politiques étoient plus anciennes ou plus répandues PUBû neus... Qu*on ne s*étonne donc pas de voir une nation ouvrante peine 1m yeax à la lumière se tourner vers la Constitution d'Angleterre et vouloir la pnndre pour modèle en tout ».

prêtes antorisés, sont au nombre de trois. C'est d'abord Montesquieu dans son Esprit des lois paru en 1748. Non seulement les institutions anglaises y sont visées en maint passage, mais elles forment en quelque sorte le point central du livre. Je veux parler du chapitre célèbre (liv. XI, chap. VI) intitulé De la Constitution de r Angleterre ; il y a là quelques pages qui ont exercé rinfluence la plus profonde sur le droit constitutionnel de l'Occident. Le second en importance est le Genevois de Lolme, qui publia en 1771 son traité sur la Constitution de V Angleterre. C'est un livre ingénieux et clair, où assez souvent le droit anglais est quelque peu déformé, mais dont le succès fut immense. Enfin, le troisième auteur est un Anglais, Blackstone, dont les Commentaries on the laws of England parurent en 1765. Celui-là est avant tout un jurisconsulte, qui a exposé, dans un traité technique, le droit privé en même temps que le droit public des Anglais. Mais c'était un disciple de Montesquieu, et il a présenté, par suite, les principes constitutionnels de son pays de manière à être facilement compris des Français, parmi lesquels son ouvrage se répandit rapidement, bientôt traduit en langue française.

Dans cette première diffusion, le droit constitutionnel anglais subit, il faut le dire, quelques déviations assez marquées. On y vit, au dehors, certains éléments qui en réalité n'y figuraient pas (la séparation complète des pouvoirs) ; on ni'y vit pas très clairement certains autres qui pourtant y étaient déjà entrés (le gouvernement de cabinet). Ces exagérations ou ces omissions étaient d'ailleurs assez naturelles, étant donné l'état des textes législatifs et les maximes traditionnelles qui avaient cours en Angleterre ; deux faits suffisent à le montrer. Elles ne se trouvent pas seulement dans les ouvrages français du xvni® siècle, mais aussi, en partie, dans le traité de l'Anglais Blakstone. D'autre part, les Anglais émancipés, qui fondèrent les Etats-Unis d'Amérique, firent tout naturellement entrer dans leur Constitution les principes essentiels du droit public anglais ; c'était pour eux le lait qu'ils avaient sucé au berceau ; mais ils les acceptèrent de bonne foi, tels que Montesquieu les avait exposés ^

Pendant la période révolutionnaire, l'esprit français s'écarta peu à peu, en matière do droit constitutionnel, des principes anglais*.

< Sur riaflaence qu*exerça en France, dans les années qui précédèrent la Révolution, la littérature américaine en même temps que la littérature anglaise, ▼oyez le remarquable ouvrage de M. Maxime Kovalevsky, Les origines de la démocratie contemporaine (en russe), 2*» édit., 1899, t. I, p. 259-339.

< Constitutions des 3-14 septembre 1791, du 24 juin 1793 (qui ne fut jamais appliquée), du 5 fructidor an III.

SoQsIe Ûonsnlat^ et le premier Empire '. cela devint un éloi* gnement prononcé, une opposition diamétrale dans les institutions, et en même temps la liberté française subissait une éclipse.

Avec le réveil de Tesprit public coïncida un retour vers les institutions anglaises. Pour Torganisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, elles forment le fond de l'Acte additionnel aux Constitutions de TEmpire aussi bien que des chartes de 1814 et de 1830. La monarchie constitutionnelle de 1814 à 1848 s'efforce d imiter le gouvernement parlementaire anglais, alors connu dans sa réalité. Elle présente pourtant, en un point, une originalité profonde : tandis que le gouvernement est organisé et conduit à langlaise, autant que le permet Tétat des partis en France, l'administration, au contraire, reste à peu près telle que Tavait faite le premier Empire, les libertés locales étant seulement rétablies, dans une mesure restreinte, par la monarchie de Juillet. ])ans cette période, le droit constitutionnel de TAngleterre était d'ailleurs étudié chez nous avec une ardeur nouvelle ; au premier rang de ceux qui s appliquaient à le faire connaître à leurs contemporains se placent successivement Benjamin Constant', Guizot*, et Rossi*.

La Révolution de 1848 donna à notre droit constitutionnel une orientation nouvelle. A l'Assemblée Constituante dominèrent les principes rationels et abstraits, et la Constitution qu'elle rédigea en porte la marque. Avec le coup d'État de 1851 se produisit un retour, non déguisé, aux institutions du Consulat; et bientôt» sous le second Empire, se montra, dans la littérature officielle, ce mépris de la liberté anglaise qui avait déjà caractérisé le premier Empire, Celle-ci conservait pourtant ses partisans et ses défenseurs, parmi les anciens parlementaires de la monarchie de Juillet; elle continuait à être étudiée et admirée dans les revues et dans les livres. Duvergier de Hauranne*, le duc de Broglie' et Prévost-Para-

I GoQstitation du 22 frimaire an VI 11, sénatus-coDsulte du 14 thermidor an X, et sénatus-consalte organique de la GoQstitutioQ du 16 thermidor an X (Consolât à vie).

' Séoatns-coiisulte organiqae du 28 floréal, an XII.

' Cours de politique constitutionnelle ou collection d'ouvrages publiés sur le goaTemement représentatif, par Benjamin Constant, avec une introduction et des notes, par Ed. Laboulaye, 2« édition, 1874.

* Parmi les ouvrages de Guizot on peut citer surtout : Histoire des origines ^v gouveirnement représentatifs et Histoire parlementaire (recueil de ses diswnrs, de 1819 à 1848), 6 vol.

* Cours de droit constitutionnel professé à la Faculté de droit de Paris, 4 vol.

* Histoire du gouvernement parlementaire en France^ 2* édit., 1870.

^ Vtées sur le gouvernement de la France^ ouvrage inédit, par le duc de Broglie, publié par son fils, 1870. L'avant-propos indique (p. i) que cet ouvrage.

doP, soDt à citer comme représentants de cette école, tandis qne Labonlayenons familiarisait surtout avec les institutions des États- Unis. Par leur force propre, avec le réveil de Tesprit public et les aspirations vers la liberté politique, les principes du parlementarisme anglais rentrèrent en faveur et bientôt en vigueur dans notre pays. Les divers actes, qui caractérisent ce qu'on appela TEmpire libéral, consistèrent à les réintroduire peu à peu dans la Constitution : ils triomphaient presque complètement dans la Constitution du 21 mai 1870.

Sous la troisième République, ce courant se renforça encore. Le parlementarisme à l'anglaise fut pratiqué, dans la mesure du possible, par l'Assemblée Nationale de 1871 à 1875 : il a inspiré largement nos lois constitutionnelles de 1875.

C'est en passant par les États-Unis d'Amérique et parla France que les principes du droit constitutionnel anglais sont sortis de leur pays natal. C'est par ces intermédiaires qu'ils se sont communiqués, plus ou moins complètement, aux autres nations libresde l'Occident. Les nations d'Amérique ont presque exclusivement imité les États-Unis*. En Europe, c'est surtout l'influence des idées françaises qui s'est fait sentir. Souvent les nations étrangères, au lieu d'emprunter directement à l'Angleterre ses principes ou ses institutions, les ont adoptés sous leur forme française. Peut-être cela provient-il principalement du fait suivant. Souvent ces principes, dans leur pays d'origine, n'étaient pas fixés par la loi; ils résultaient seulement de la coutume, de la tradition ou de la pra~ tique; ils n*avaientpas été formulés dans une règle nette et impéralive. L'esprit français, suivant son génie propre, leur a donne la consécration législative ou, tout au moins, une expression précise. Quoi qu*il en soit, il y a là un phénomène qui, avec la diffusion du droit romain dans le monde civilisé, offre l'exemple le plus frappant de la propagation des institutions par voie d 'imita ~ tion.

Durant cette évolution, le droit constitutionnel anglais avait d'ailleurs suivi sa vie propre et restait digne de fournir, sur bien des points, de nouvelles leçons au monde moderne. Il est étudié de nos jours dans son développement complet, et on peut dire dans

ff tiré dans Tété de 1861 à un petit nombre d'exemplaires, fut saisi chez Timprimeur par la police ».

* La France nouvelle^ 1868.

s Même le Canada; M. Manro, Constitution of Canada, p. 2, fait sealement cette réserve : « U a été dit plus d'une fois que la* Constitution canadienne est une simple copie de Taméricaine (celle des Etats-Unis). Une telle affirmation est très éloignée de la vérité ».

no Douvel esprit. Notre temps aime la réalité plus que Tabstraction : par suite, on étudie la Constitution anglaise surtout dans sa formation historique ; on s'efforce de dégager non seulement les règles de droit qui en sont ou en ont été l'expression, mais aussi les ressorts cachés qui la font mouvoir et qui se trouvent dans la forte tradition des assemblées parlementaires, dans le caractère même de la nation, dans les rapports établis par l'histoire entre les diverses classes de la société et dans Tassise puissante des libertés locales. Parmi les livres innombrables qui ont été consacrés à cette étude, je signalerai : en Angleterre, ceux de Todd \ de Bagehot', de Dicey ', d'Anson*, de Léonard Courtney *, de Jenks *, de Sidney Low ^ ; en Allemagne, ceux de Qneist' ; en France, cenx de MM. Glasson*, Boutmy*° et de Franqueville'^ pour ne citer que les principaux.

Dans cette première partie de mon étude, je n'ai point Tinten-f tion d'exposer, même en raccourci, l'histoire ou le tableau de la Constitution anglaise. Comme je l'ai dit plus haut, j'étudie seulement les institutions-types qu'elle a communiquées au droit des peuples libres et particulièrement à celui de la France. Ces institutions sont au nombre de quatre, que j'examinerai successivement :

r Le gouTemement représentatif;

2** Le système des deux Chambres législatives ;

3^ La responsabilité ministérielle ;

4® Le gouvernement parlementaire ou gouvernement de cabinet.

* Parliamentari/ Government in England, its origin, development and practieal opération {new eôiiion abridged and revised by Spencer "Walpole), Uadon, )892, traduit en français.

^ Walter Bagehot, The EnglUh Constitution, 4« éd., 1885, traduit en français. 'Dicey, Introduction to the study of the law of the Constitution, S* éd., 1889. Traduction française, complétée par ]*autear, Paris, 1902.

* Sir William R. Ânson, The law and custom of the Constitution^ Oxford^ Clarendon Press, 2 vol., 1892. Une traduction française revue par l'auteur a été publiée.

' The uforhing Constitutions of the United Kingdom and its outgrowths, ^ édit, 1905.

' Parliamentary England, 1903.

' Thegovemance of England, 2« éd. 1906.

' Le principal ouvrage de R. Gaeist, celui qui résume tous les autres, est son Kngliaehe VerfoMungsgeschiohte^ Berlin, 1882.

'Glasson, Histoire du droit et des institutions de V Angleterre, 8 vol., 1881-

^^ Boutmy, ^tude» de droit constitutionnel ^ 1885; I/€ développement de la Constitution et de la société politique en Angleterre^ 1887; Essai sur la Psychologie politique du peuple anglais, 1901.

'* Comte de Franqneville, Le Parlement et le gouvernement britanniques^