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Capétiens'. Cependant elles n'avaient en réalité aucnn pouvoir. Sans doute le roi j exposait parfois ses intentions et prenait con* seildes principaux personnages, mais cela ne pouvait s'appeler ime consultation nationale. Ces réunions servaient surtout pour la solution de quelques litiges importants qui étaient soumis, selon I ancien usage, au jugement du roi; l'assemblée lui servait alors de Conseil, mais on ne saurait dire qu'elle formait un corps judiciaire, car le seul juge en droit étant alors le roi, elle ne fonctionnait point comme cour des pairs féodale.

Cet état de choses se modifia dans le cours duxn® siècle, avant même que les barons coalisés eussent arraché à Jean sans Terre les garanties contenues dans la Grande Charte. La coutume s'établit que, lorsque le roi voulait édicter quelque réglementation importante et nouvelle, il devait la soumettre d'abord à un Connlium ou assemblée, à laquelle il convoquait les prélats et les principaux barons, vassaux de la couronne*. Ce ConctYiMm prenait ainsi le caractère d'un corps au moins consultatif en matière de législation*. En même temps, il acquérait des attributions plus précises et très importantes comme corps judiciaire, si bien que les jnges qui ont formé les Cours supérieures d'Angleterre ne furent d abord que ses délégués, et qu'il conserva sur ces cours, deyenues permanentes, une autorité supérieure^.

Une des causes qui paraissent avoir engagé la royauté dans cette voie, c'est la difficulté qu'elle éprouvait à arrêter les empiétements du clergé sur le pouvoir civil*. Pour donner plus d'autorité à ses actes, sur ce point, elle j associa le haut baronnage. Quoi qu'il en soit, cela devint un principe du droit anglais, assez bien établi dès le règne d'Henri II pour que Glanville en fît la théorie*. Ces assemblées, dont les droits s'affirment ainsi, portent,

ï Voyez à cet égard, Ltike[Owen Pike, A constitutional hisiory of the House of Lords, from origiaal sources, London. 1S94, chap. m et iv, La ressemblance tvec la Curia régis des Capétiens aux xi« et xii- siècles est frappante, d'après ce tableau.

' Sar le caractère des décisions ainsi prises par le pouvoir royal el qui sont à P^iae des lois, voyez Pollock et Maitland, Hûcory ofihe english law before the iim of Edward, t. I, p. 1^ et s. L. 0. Fike, op, cit., ch. xiv, p. 310 et s.

' L. 0. Pike, op. ciz., ch. iv et passim.

* Pike, op. cit., ch. m. Qneist, Englische Verfassungsgcschichte, §15, p. îiO() et suir.

iCaeist, Englische Verfassungsgesohiohte^ § 16, p. 235etsuiv. La première application de cette politique fut faite, semble-t-il, à l'Assise de Glarendon en

< Traetatus de Ugibus et eonsuetudinibus regni Anglix^ prolog. : « Leges &imqQe Anglicanas, licet non scriptas, appellari non videturabsurdum, cumboc ipsam lex sit qood principi placet et legishabct vigorem, eas scilicet quas super

à côté du nom générique de Concilium, les noms d'Assises ou de Parlement dans le sens général que ce dernier mot reçut tout d*abord en France ^ Dans le cours du xixi® siècle, cette pratique se précise et se consolide. Le Parlement des prélats et des principaux barons, sous le nom de Magnum Concilium, prend une périodicité, sinon fixe et régulière, du moins fréquente; sous Edouard I^*", il est convoqué tous les ans, souvent plusieurs fois par an. Il fonctionne comme Cour de justice, soit pour juger les causes que le Roi réserve à sa propre connaissance, soit pour statuer sur les recours admis contre les décisions des autres juridictions. Bientôt sous Edouard III, il jugera des accusations intentées contre ses membres, appelés dorénavant les Pairs de la Terre. Il jugeait aussi les poursuites ouvertes contre les hauts fonctionnaires du royaume. Le Magnum Concilium est en même temps un Conseil législatif, auquel le roi soumet toutes les ordonnances importantes, sans être pourtant tenu en droit de demander ou de suivre ses avis. A la fin du règne d'Edouard III seulement, la règle s'introduira que le roi ne pourra plus, de sa seule autorité^ abroger un statut rendu en Parlement. Enfin, le Magnum Concilium était appelé à consentir les subsides que demandait le roi en dehors des aides féodales*. L^n article de la Grande Charte, qui ne fut pas d'ailleurs reproduit dans les confirmations postérieures, promettait qn^en dehors des trois cas anciens de l'aide féodale le roi ne lèverait aucune aide ou escuage sans l'assentiment du Commune Concilium r^^m'^; et ce dernier devait comprendre, outre les prélats et les barons, tous ceux qui tenaient des terres directement de la couronne*. Le Commune Concilium ^ ainsi conçu, ne paraît pas avoir fonctionné; l'aide extraordinaire était simplement demandée au Magnum Concilium^ dont les membres, figurant les plus hants

dabiis in consilio deflniendia, procerum quidem consilio et principis accedente auctoritate, constat esse promulgatas ».

* Gneist, Englische Verfàsstmgsgesehichu, § 18, p. 273; cf. mon Cours éiémentaire d'histoire du droit français, 8« édit., p. 382.

« Sur tous ces points, voyez Oneist, Englische Verfassungsgesehiehte, § 22 ; — Stubbs, Gonstitutional History^ ch. xv, no 220. L. 0. Pike, A constitution nal history of the House of Lords^ p. 347 et s.

8 Art. 12 : « Nullum scatagium yel aaxilium ponatar in regno nostro nisi per commune consilium regni nostri, nisi ad corpus nostrum redimendum et prinxogenitum filium nostrum militem faciendum et ad fiUam nostram primogenitam semei maritandam >». Dans Bémont, Chartes des libertés anglaises, p. 29.

^ Art. 14 : a Et ad habendum commune consilium regni de auxilio assideado aliter quam in tribus casibus prsediclis, faciemus submoneri archiepiscopos, episcopos, abbates, comités et majores barones... et prseterea faciemus sabmo> neri in generali per yicecomites et baiiiivos nostros omnes illos qui de nobis tenent in capite ».

imposes, étaient censés représenter tous les tenantes in capite. Tel fut d abord le Parlement; mais le Magnum Concilium^ qui alors le composait seni, ne devait produire qu'une branche du Parlement futur, la Chambre des Lords. Voyons d'où sortît la Chambre des Communes.

Les mêmes causes, qui amenèrent aux Certes espagnoles, aux Etats généraux de France et à la Diète de l'Empire germanique, les représentants des villes privilégiées*, opérèrent aussi en Angleterre. Là même, ce ne furent pas seulement les députés des villes et bourgs privilégiés, qui furent convoqués à côté des membres du clergé et des seigneurs laïques; ce furent aussi, et avant tout, les représentants des comtés, le comté formant, je l'ai dit, un corps organique, et, dans une certaine mesure, indépendant*, habitué dopais longtemps à élire des représentants pour diverses fonctions locales'. C'est en 1254 que l'on voit, pour la première fois, à l'occasiou d'une aide, deux chevaliers de chaque comté convoqués au Parlement à côté des prélats et des barons*. Cela se reproduisit en 1261 et en 1264 : aux chevaliers des comtés furent joints deux représentants de chaque ville ou bourg privilégié. Cela s'était fait par l'avis et sur l'initiative de Simon de Montfort; aussi a-t-on voulu voir dans celui-ci le véritable créateur du Parlement anglais*. Cela fut également pratiqué dans la suite, tout au moins aax Parlements de 1273,1275, 1283.Maisles Anglais considèrent, comme ayant fourni le précédent décisif, le Parlement convoqué en 1295 par Edouard I**, qu'ils appellent le Parlement modèle (great and model Parliament) *. En effet, celui-ci contenait définitivement une représentation de la nation entière, constituée par les trois États du royaume. A côté des éléments qui formaient le Ma- 'jhum Concilium, il comprenait une représentation distincte du clergé et les députés des comtés, des villes et des bourgs.

J'aurai Toccasion d*exposer plus loin comment disparut la représentation propre du clergé, comment les éléments restants se par-

* Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français^ 8« édit., p. 484. - Stubbs, Constilutional History, ch. xv,no" 202etsuiv., traduite en français.

— Sur la condition médiévale des villes et bourgs au point de vue des impôts et *^r lear première représentation au Parlement, voyez Jenks, An outline of Local ^f^Ush govemmeru^ 1894, p. 189 et suiv., ouvrage traduit en français.

' Voyez par exemple, Grande Charte, art. 18 : « Mittemus duos justiciarios p«r unumquemque comitatum per quatuor vices in anno qui, cum quatuor militibus cujuslibet comitatus electisper comitatum, capiantin comitatu et in die «Uoco comitatus assisas predictas ».

* Stubbs, Constitiuional Ilistory, ch. xv, n® 214.

* R. Pauli, Simon de Monfort the creator of the House o^ Gommons, trans- ^ted{and revised by the authorjby U. Goodwin, London, 1876.

* Anson, The law and custom ofthe Constitution^ 1 3, p. 46.

tagèrent en deux Chambres; ce qu'il faut voir pour le moment, c'est comment ces deux Chambres conquirent le pouvoir législatif.

Tout d'abord les députés des comtés, des villes et des bourgs ne furent convoqués, comme nos anciens États généraux, que pour donner à la Couronne et sur sa demande a aide et conseil 2> '. 11 ne semble même pas qu'on leur soumît alors les statuts que le roi projetait de faire; on continuait à demander sur ce point lavis seul du Magnum ConcUiur/ij qui, quoique faisant partie du Parlement général, conservait encore son individualité et ses attributions antérieures*. Mais Timportance des Communes grandit rapidement; dès le premier tiers du xiv® siècle, leur assentiment aux statuts est demandé comme celui des Prélats et des Lords temporels ^. Ce sont elles surtout qui conquerront au Parlement le pouvoir législatif proprement dit, lequel comprend nécessairementledroitd'initiative, le droit de proposer les lois. Jusque-là l'initiative appartenait au Roi seul, comme d'ailleurs le pouvoir législatif dans son entier; c'était lui seul qui faisait la loi, il est vrai avec Tassentiment des Lords et des Communes. Celles-ci se servirent habilement de deux droits précieux : le droit de consentir l'impôt et le droit de pétition.

Le droit de consentir l'impôt se consolida à la fin du xiii* siècle dans des conditions nouvelles. Les jurisconsultes anglais l'ont expressément rattaché à un soi-disant statut d'Edouard I^, dit statutum de tallagio non concedendo^^ dont en effet les termes sont formels ^ En réalité, ce n'est pas là une loi, mais seulement une pétition du Parlement adressée au Roi en 1297 *. Seulement, cette même année, Edouard I" posait en effet le principe dans la con-

1 ÂnsoQ, Law and ctuttom, I ', 18, 49. Gomme nos députés du Tiers État, les membres des Communes se montraient souvent fort réservés quant aux aris qui leur étaient demandés, craignant de se compromettre en approuvant des actes, qui nécessiteraient plus tard le vote de nouveaux subsides. Anson, op, et loc. cit., p. 18, 49; — Stubbs, Comtitiuional History, ch. xvi, n» 294.

2 Anson, Law and custom, I>, p. 17; — Stubbs, Consiitutional History^ ch. XV, u9 224.

' Un Act de 1322 reconnaît expressément le droit des Communes, elil le préscote comme étant déjà sanctionné par Tusage. Anson, Law and custom, !>, p. 235, 236. L. 0. Pike, op. cit., ch. xiv.

* Voyez la Pétition of Right de 1628, dans Gardincr, The Constitutional documents of the puriian Révolution, p. 1 : « It is declared and enacted by a statute made in the time of the king Edward the First, commonly called Statututn de tallagio non conoedendo, that no tallage or aid shall be laid or levied by the king or his heirs in this Realm without the goodwill and assent of the Archbishops, Bishops, Earls, Barons, Knights, Burgesses and other Freemen of the Commonaltj of this Realm ».

• Bémont, Chartes des libertés anglaises, p. 88, art. 1. « Bémont, op. cit., p. 87.

firmation des Chartes \ Depuis lors, en tant qne principe, il n'a pu été contesté. Quant an droit de pétition an roi, il avait été de bonne heure exercé par les particuliers; et lorsque le Magnum ConciUum prit une périodicité fréquente, le roi choisit parmi ses membres des commissaires chargés d'examiner les pétitions. Plus tard, les Communes, comme les Lords, en reçurent elles-mêmes^ pofor les présenter au roi^ si elles le jugeaient convenable; et, dès leurs premiers temps, elles en présentèrent, spontanément, de collectives^ comme nos États généraux présentaient des doléances. Ce fut même là, d'abord, leur seul droit, en dehors du consentement de l'impôt. C'est par là qu'elles prirent Tinitiative de la législation, demandant au roi de faire une loi nouvelle dans nn certain sens, lorsque les abus signalés indiquaient une lacune on une erreur dans la législation. Ce n'était cependant qu'une rapplique; et deux dangers étaient à craindre : ou que le roi refusât de rendre Tordonnance demandée, ou, s'il voulait bien l'édicter, qu'elle ne fût pas exactement rédigée selon le vœu des Communes. Celles-ci, pour imposer leur volonté, usèrent avec habileté et persévérance de leur droit de consentir Timpôt. Elles cherchèrent à faire de Tordonnance la condition même de l'aide accordée. Mais cela était difficile à organiser dans une forme juridique. Obtenir une promesse du roi était chose relativement aisée; mais comment être sûr qu'elle serait tenue ? Les Communes employèrent les moyens les plus divers : ainsi elles exigeaient des réponses par écrit, ou insistaient pour que des règlements demandés fassent faits avant la dissolution du Parlement, ou encore pour qu'ils fassent préparés dans un comité où figureraient des députés à coté de lords et de juges. Tout cela n'était pas toujours efficace; on constate cependant que a: presque toute la législation du xiv^ siècle a pour fondement des pétitions du Parlement. . . Une comparaison entre les Rôles du Parlement et le Livre des Statuts {Statute Book) démontre que la grande masse des lois nouvelles sont dues à l'initiative des États et principalement à celle des Communes* ^.

Lorsqu'une pétition émanait des Communes, elle était également soumise aux Lords ; et, lorsque ceux-ci se déclaraient contndres, le roi, en le constatant, paraissait avoir un motif suffisant

* ConUrmation des Chartes, art. 6, dans Bémont, op. cit., p. 98.

' Stabbs, Congtitutional History^ ch. xvii, nP 290. Un phénomène parallèle P«ut 6tre constaté en France. Bien qne nos États généraux n'eussent en droit tncune participation au poavoir législatif, en réalité les grandes ordonnances du xv« et du xvi« siècles sont principalement fondées sur les doléances des États généraux.

pour répondre négativement*. Ainsi s'établissait la coopération égale des deux Chambres en matière de législation^, comme elle s*établissait pour le vote de subsides'. Sans aucun doute, les Lords pouvaient également prendre Tinitiative d'une loi par voie de pétition, et alors le projet de statut, dressé par ordre du roi sur leur pétition, devait être soumis aux Communes*. Mais presque toujours les Communes admettaient, sur la liste de leurs propres pétitions, celles qui avaient été présentées par les Lords'; aussi la formule officielle, dans le préambule des lois, mentionnait la pétition des Communes et l'assentiment des Lords'.

Pour que ce système, compliqué et assez peu net, se changeât en un véritable partage du pouvoir législatif entre le Roi et les^ deux Chambres, il fallait peu de chose : un simple changement de forme suffit. Au lieu de rédiger leur proposition sous la forme d'une pétition demandant la rédaction d'une loi par la Couronne, les Communes (ou les Lords) la rédigèrent en forme de projet de loi ou Bill. Lorsque ce projet avait été successivement adopté par les deux chambres et qu'il était présenté au roi, celui-ci, à moins de le rejeter, le transformait immédiatement et nécessairement en loi ou Statutey en lui donnant son assentiment. Après le vote des deux Chambres, c'était une loi toute faite, sauf la volonté royale, qui lui donnait la force. Ce procédé s'introduisit au(xv^ siècle pendant le règne d'Henri VI' (1422-1461). Dès lors, en réalité, la prérogative de la Couronne en matière de législation était réduite à un droit d'initiative, lorsque c'était elle qui proposait la loi; à un droit de veto^ lorsqu'elle était proposée par les Chambres. Aussi, sons

1 Stubbs, Constitutional History, ch. xvii, n» 290, t. II, p. 573.

2 Stubbs, ConstitiUional History, ch. xvii, no 293, t. II, p. 598. Il est vrai que pendant longtemps, en même temps que les barons et prélats composant le Magnum Concilium, et comme faisant partie de celui-ci, étaient conyoqaé» au Parlement les grands officiers du royaume, les membres du Conseil étroit du Roi et les juges des Cours supérieures. Alors la Chambre des Lords n'avait pas encore pris son individualité propre ; c'était encore le Roi en son Conseil et en Parlement qui approuvait les pétitions des Communes. Il en fut autrement lorsque, sous Richard II, le Conseil privé du Roi et les juges supérieurs cessé* rent de siéger au Parlement. Le Conseil du Roi, le futur Privy Council^ se sépara alors définitivement du Magnum Concilium qui devint la Chambre de» Lordjt, une branche du Parlement parallèle à la Chambre des Communes. L. (). Fike. op. cit., p. 44, 251, 28U, 321-2, 326, 333.

^ Stubbs, Constitutional History, ch. xx, n« 759.

4 Stubbs, Constitutional History, ch. xx, no»760, 761.

5 Stubbs, ConstitiUional History, ch. xvii, n» 293, t. II, p. 591.

6 Stubbs, Constitutional History ^ t. TI, p. 591.

1 Stubbs, Constitutional History, n" 290, t. II, p. 577-578; — Ânson, Lata and custom,l^, p. 242: il en cite un exemple de Tannée 1429. L. Owen Pike, op, cit., p. 326.

le même règne d*Henri V I, la formule qnî précédait la loi changeât-elle très logiquement ; on ne dit plus que celle-ci avait été rendue à la reqnête ou sur la supplique des Communes et des Grands, mais qu'eUe avait été rendue <i par l'autorité du Parlement* d. Il semble qne, dès lors, la liberté était établie en Angleterre et le pouvoir législatif suffisamment séparé de Texécutif. Il n*en était rien cependant.

Le roi, en effet, n'avait pas entièrement perdu le droit de légiférer. Ce qui dorénavant nécessitait toujours le consentement des denz Chambres du Parlement dans les conditions ci-dessus indiquées, c'était le Statute ou loi proprement dite. Mais le roi pouvait, de sa seule autorité, avec Tavis de son conseil privé, faire des ordonnances obligatoires pour tous les sujets. On faisait bien une différence entre les deux. Le statut était une vraie loi, destinée à toujours durer ; il était solennellement inséré sur les Rôles du Parlement, et mis au Statute Book. Xiordinance ou proclamation^ comme on dira plus tard, était un règlement provisoire, quoique général ; elle était simplement promulguée dans des lettres patentes ou dans une charte '. Il fut aussi admis, dès le xm® siècle, que le statut ne pouvait être abrogé ou modifié que par un statut, rendu sur l'avis du Parlement'. Mais le domaine respectif du statut et de l'ordonnance était mal déterminé, et même, sous forme de mesures executives, le roi pouvait aisément tourner ou modifier un statut. On s'en plaignait ouvertement à la fin du xiv^ siècle *, et cela restera vrai jusqu'à la Révolution de 1688.

» Stobbs, Constitutional History, no 293, t. II, p. 591 ; — Anaon, Law and custom;i*^ p. 24i.

^ Stabbs, Constitutional Hittory, n» 292, t. II, p. 584. Sur la conception ancienne de Vordinanee ot du Statute, loyez Pollock et Maitland, History of tngliih law, t. 1, p. 160 ; — L. 0. Pike, A constitutional History of the House of Lords, p. 230 et s. Ce dernier auteur estime (p. 321-2) que le Roi perdit seulement son droit propre de légiférer lorsque son Conseil privé cessa de figurer lu Parlement et ne s*y confondit plus avec la Chambre des Lords.

• Edouard !•' refusa expressément, pour cette cause, d'abroger, sur la demande du clergé, le statut de religiosis : « Illud statutum de consilio magnatom suoram fuerat editum et ordinatum, et ideo absque eorum consilio non crat peTocandum ».Stubbs, Constitutional History, t. Il, p. 2:n et 126. — Voici comment Bracton présente la théorie, Delegibus Anglûv, lib. I, ch. ii : « Leges Anglican»..., cum fuerint approbatpe consensu utentium et sacramealo rcgum confirmât», mutari non possunt nec destrui sine communi consilio omnium quorum consensu et concilio fuerunt promulgatse ». Il ajoute, il est vrai : « In melios tamen converti possunt sine illorum consensu ».

* Voyez le texte cité par Stubbs, II, p. 587, note 1, et se rapportant an Parlement de 1382 : « Quid juvant statuta parliamentorum, cum penitus expost nul- Inm sortiantur effectum ? Rez nempe cum privato consilio cuncta vel mutare vel deJere solebat quse in parliamentis antehabitis totaregni non solum commuflitas sed et ipsa nobilitas statuerat ».

Le roî avait encore un antre pouvoîr quî lui permettait, sans abroger la loi, de la rendre souvent inefficace ; c'était le jus dispensandi^ le droit de dispenser, dans un cas donné, de l'application de la loi, soit pour le présent, soit même pour le passé, sans lui enlever sa force générale. Cette faculté, qui paraît avoir pour origine la théorie du droit canonique S était, pour les -anciens jurisconsultes, un attribut naturel de la souveraineté'; au xvi* siècle, on ne la contestait pas au roi d'Angleterre'.

Enfin, le roi pouvait dans une certaine mesure échapper à Tautorité la plus gênante du Parlement, celle que celui-ci avait acquise en matière de subsides. Sans doute les impôts devaient en principe être votés par les Chambres, mais assez souvent la Couronne pouvait s'en passer. Le monarque, en efiPet, avait un revenu permanent, héréditaire, analogue au domaine des rois de France. De pins, traditionnellement les Chambres votaient, au commencement de chaque règne, certains impôts indirects, fort importants, pour la vie entière du roi*. Celui-ci également se procurait des ressources par des impositions déguisées, qu'il établissait de sa propre autorité, soit par la réglementation du commerce avec l'étranger, laquelle lui appartenait*, soit parles amendes énormes infligées aux violateurs des ordonnances , soit en invoquant les besoins de ladéfense nationale, dont il avait la charge^. Sauf la question d'argent, tout ce quî concernait la guerre et l'armée ne relevait que de lui '.

Les monarques de la dynastie desTudors, tout en s'efforçant de développer à leur profit la théorie et même les pratiques du pouvoir absolu, tel qu'il existait alors en France, vécurent généralement en bonne harmonie avec les deux Chambres, qui leur furent complaisantes. Elles abdiquèrent même en quelque sorte leur pouvoir

< Esmein, Le maHage en droit canonique, t. II, p. 316 et suiv. * GovarruviaB, Variarum resolutionum^ lih. I, c. 1, n* 7 : « Princeps quî habet potestatem leges condendi et cooditis derogandi ».

> Thom. Smith, De rep, Anglorum, Ub. II, c. iv, p. 185 : « Potestatis monarchicse leges relaxaadi jus est, ubî œquitatis benignitas moderationem patitur ».

^ AnsoD, Laïc and oiistom, I', p. 19, 24, 320 et suiv.

» Anson, Law and custom, l>, 320 et suiv. ; II, 286 et suiv. ; — Dicey, The privy Councilf p. 160.

> C^est ainsi que, dans les années 1634 et suivantes, le roi adressa un ordre au tthériff de chnqae comté lui demandant de fournir un ou plusieurs navires d*un tonnage déterminé, la somme nécessaire devant être répartie entre les habitants. Cela donna lieu au célèbre procès de Hamden et la prétention de la Couronne fut admise par les juges. Anson, Law and oustonif I', p. 327.

7 Th. Smith, De rep. Anglorum^ lib. II, c. iv : o Rex reginave summam paois bellique denunciandi potestatem habet... Militi» quoque et in castris, Princeps absolutam potestatem nuUis legum repagulis coercitam habet ; ejus placita vim legifl sustinent ».

législatif ad profit d'Henri VIII, qui reçut d'elles le droit de faire des proclamations ayant force de loi '. Mais sous les Stuarts il en fat antrement. Pénétré du principe de la monarchie de droit dirâ', Charles I** entra dans le long et tragique conflit avec le Parlement qui devait le conduire à Téchafaud. Il en résulta la proclamation momentanée de la pleine souveraineté nationale', la République établie et la suppression de la Chambre des Lords en même temps que celle de la royauté. La Chambre haute pourtant fut rétablie par Cromwell lui-même et, bientôt après sa mort, la ntonarchie restaurée *.

Après la Restauration, la dynastie des Stuarts reprit ses prétentions et ses pratiques antérieures ; et cela aboutit à la Révolution de 1688. Les deux Chambres du Parlement prononcèrent la déchéance de Jacques II et appelèrent au trône Guillaume d^Orange. En même temps elles condamnèrent solennellement toutes les prétentions de la royauté, qui étaient l'affirmation d'un pouvoir personnel et absolu ; elles restreignirent ses prérogatives de manière à la mettre dans la dépendance assurée du Parlement. Ce fut l'objet du Bill of RiglUs'^, ou Déclaration des droits, du 13 février 1688, que les deux Chambres votèrent et remirent au prince d'Orange, et qui, avec la Pétition of Rights de 1629 *, a été pour la moderne Angleterre ce que la Grande Charte et ses confirmations avaient été pour l'Angleterre du Moyen âge. Il refusait expressément au roi le pouvoir de suspendre les lois ou l'exécution des lois (art. 1), — ainsi que le pouvoir de dispenser des lois ou de leur application (art. 2;. Il niait absolument (art: 4) le droit pour la Couronne de lever aucun impôt ou taxe sans Toctroi du Parlement et de maintenir en temps de paix une armée perma-

> Eo 1539, 31, Henri VIII, c. viii; — Dicey, Introduction, p. 48. — Stubbs, Cwutit. Bistory^ n« 292, t. II, p. 588, qui appelle cet Act la Ujo regia de l'histoire d'Angleterre.

' Voyez, par exemple, la Déclaration royale da 10 mars 1628 (Gardiner, Documents, p. 17) : « Howsoever princes are not boand to give account of their actions bat to Ood alone ».

^Memoirs of Edmund Ludlow, London, 1751, p. 106: « They Toted ; that the people ai-e ander God the original of ail just power; that the House of Gommons being chosen by and representing the people, are the suprême power in the nation; that wathsoever is enacted.or declared for law by the Gommons in Pariiament bath the force of a law and the people are concluded thereby though the consent of king and peers be not had thereto ».

* Voyez sur le droit constitutionnel de cette période mon étude mûlaïét : Les <ionnitutionê du protectorat de Cromwell^ dans la Revue du droit public et de h teience politique, 1900.

> Stubbs, Select heurter sand other illustrations of English Constitutiona l Bistory, Appendix, p. 583 et suiv.

eOardiner, Documents, p. 1.

nente dans Tintérieur du royaume, sans la même autorisation (art. 6). Par une précaution devenue traditionnelle et constante à partir de cette époque, a le consentement du Parlement à Texistence continue d'une armée permanente a été donné seulement pour une période d'un an, par une résolution formelle de la Chambre des Communes fixant le nombre d'hommes dont l'armée se composera^ i>. Ajoutons que le revenu héréditaire de la Couronne était considérablement réduit*. « Depuis cette époque (1688), les revenus publics delà Couronne ont absolument dépendu du Parlement et sont dérivés ou d'octrois annuels poui; les services publics spécifiés, ou de paiements déjà autorisés et affectés par les Acts du Parlement' d. Les plus importantes dépenses, en particulier celles pour l'armée et pour la marine, n'étaient votées que pour un an. D autre part, alors entra véritablement dans la pratique le principe d après lequel « les sommes accordées et affectées par les Communes à un service spécial doivent être employées par le pouvoir exécutif seulement pour défrayer les dépenses de ce service d. Il avait été proclamé déjà auparavant et même législativement sanctionné, après la Restauration, sous Charles II, mais c'est seulement après la Révolution de 1688 qu'il fut définitivement appliqué et incorporé dans le système de gouvernement*. Enfin, les proclamations royales furent, vers la même époque, non pas supprimées, mais rendues inoffensives : il fut établi qu'elles devaient seulement servir à rappeler les citoyens au respect des lois, sans pouvoir rien y ajouter ou rien en retrancher'..

Par cette longue évolution, le droit anglais avait non seulement assuré la liberté britannique, mais aussi produit une forme non* velle de gouvernement, destinée à une large propagation, le gou-

1 Todd-Walpole, t. J, p. 154, traduction française pabliée par MM. Boocardet Jèze, Paris, 1900, t. I, p. 2A2.

2 Blackstone, Commentaries, B. F, ch. vm, p. 306. » May, Parliamentayy Practice^ 3« éd., p. 591.

♦ Todd-Walpole, II, p. 230, trad. française, t. II, p. 356.

* Dicey, Introduction^ p. 51 : « En 1610, une opinion solennelle ou protestation des juges établit la doctrine moderne, d'après laquelle \q% proclamatiotis royales n'ont en aucun sens force de loi ; elles servent à rappeler la loi à l'attention du public, mais elles ne peuvent par elles-mêmes imposer à qui que ce soit une obligation ou un devoir légal qui ne lui seraient pas imposés par une loi ou Act du Parlement. En 1766, lord Chatham essaya de prohiber l'exportation du blé par voie de proclamation^ et VAct of indemnity (7 Geor. III, ch. vu), passé en conséquence de cette entreprise, peut être considéré comme la condamnation législative et définitive de toute prétention de la Couronne à légiférer par voie à^ j^roclamation ».

vemenient représentatif des temps modernes. Voyons quels en étaient les traits dîstinctifs.

En premier lien, les divers pouvoirs qui exerçaient les attributs dd la souveraineté étaient considérés comme agissant non en vertu d'un droit propre, mais en tant que représentants de la nation et au nom de celle-ci. Cela était reconnu dès le xiv^ siècle, quant au Parlement, réunion de ces divers pouvoirs et possédant par suite la souveraineté intégrale'. Cela n'était pas moins vrai de chacun de ces pouvoirs isolément considéré.

Pour la Chambre des Communes, issue tout entière de Télection, son caractère représentatif était évident. Il était moins clair pour la Chambre des Lords ; les Pairs semblaientposséder chacun un droit propre, et parfois Ton a tiré de là certaines conséquences ou explications'. En réalité cependant la Chambre des Lords était considérée comme représentant la nation entière', ou comme représentant

^Tbom. Smilh, De rep. Angl., lib. II, ch. ii, p. 169 : « Post bene longum délibéra ndi spatinm ter recitata more loci schedula et in u traque domo rationibus agitata seorsimque ambarum partium calculis comprobala, regio demum asseDsaconfirmatur; quodque sic gestum ul Prinaipû et universi regni factum interpretamur »< P. 170 : <( Quidquid in ceaturiatis comitiis aut in tribunitiis popolas Romanus efficere potuiaset, id omne in commitiis anglicanis (Parlamentls) UmqtMm in cœtu prinoipem popuîumque représentante commode transigitar. Interesse enim illo conventu omnes intelligimur, cujascumque amplitudinis, status aut dignitatis, Princepsve aut plebs fuerit, sive per seipsum id fiât sive per proouratorem ».

* RoBsi, Cours de droit constitutionnel ^ 2» éd., t. IV, p. 57 : « La pairie anglaise en effet n'est pas une représentation du pays... Elle se représente elle-même, elle délibère pour son propre compte. En voici la preuve : un pair anglais a le droit de voter par procuration... S'il était là comme représentant du pays, son premier devoir serait d'assister à la discussion. Il vote par procuration parce qu'il exerce un droit tout personnel ». Mais le fait sur lequel s'appuie Rossi s'explique autrement : les auteurs anglais attribuent à une grâce du roi le droit pour les pairs de voter par procureur. — May, Parliam. practice, 8' éd., p. 213 : « A member of the upper House bas tbe privilège ofserving by proxy, byvirtue of royal licence which autborises him to be personally absent, and to appoint another Lord of Parliament as bis proxy ; but since 1868 the use of this privilege bas been discontinued ». La désuétude de ce droit était encore en 1907 constatée dans un débat solennel, Hausard*s parliamentary debates^ 6th séries, t. 173, p. 1241. — Courtney, op, cit., p. 104. — Cf. Stubbs, Cont. Ilistory, n»772, t. III, p. 487. Quant au droit qui appartient à tout Pair de prolester contre une décision de la Cbambre des Lords, et qui paraît être une survivance des principes féodaux, voyez Stubbs, op, cie., u^ 773.

' Au xviii» siècle, en France, on discutait ce problème. Les vrais principes du gouvernement français (par Gin), Genève, 1782, p. 150 : « Tel est le système du gouvernement anglais. Le monarque y partage le droit de faire des lois non avec les tribunaux, mais avec les représentants de la nation; car celte qaalité ne peut être contestée aux Pairs qui forment la Chambre des Nobles

78 LA LIBERTÉ ^fODERNE.

l'un des États (Estâtes) dont se composait la nation'. Enfin la royauté était elle-même représentative; le monarqne tenait ses pouvoirs de la nation et ne pouvait les exercer que dans l'intérêt national , conformément aux lois. Cela a été reconnu de bonne heure * et exprimé par les auteurs modernes dans les termes juridiques les plus nets*. Bien plus, à diverses reprises, en dehors de la Révolution puritaine, les Lords et les Communes réunis ont déposé des rois comme ayant manqué aux obligations essentielles de leur charge. Lors de la déposition d'Edouard II et de Richard II, cela ne souffrit aucune difficulté; en 1688, on eut, au contraire, beaucoup de scrupules pour déclarer la déchéance de Jacques II. C^est que, ce depuis la dernière occasion dans laquelle le Parlement avait réglé la succession à la Couronne, la théorie du droit divin avait

et aax députés des Tilles qoi composent la Chambre des Communes ». Sieyès, Qu^est-ce que le Tiers État^ 3» éd., 1789, p. 118, note 1. « On dit en Angleterre que la Chambre des Communes représente la nation. Cela n'est pas exact. Peutêtre Tai-je déjà remarqué ; en ce cas, je répète que si les Communes seules représentaient la volonté nationale, elles formeraient seules tout le corps législatif. La Constitution ayant décidé qu'elles n'en étaient qu'une partie sur trois, il faut bien que le Roi et les Lords soient regardés comme des représentants de la Nation ». Le jugement des auteurs modernes est encore À peu près le même» Burgess, Political science and comparative constitutional law, 1896, examinant la question (t. II, p,67 et s.), se demande ce que représente la Chambre des Lords ; après avoir émis Tidée qu'on pourrait la considérer comme représentant les intérêts des campagnes par opposition à ceux des villes, il écarte cette idée et conclut ainsi : a In fact, l think, we must come to the conclusion that the Lords represent, in principle, the interests of the whole Empire, and of ail classe? as truly as the Commons. Thej diiïer from the Commons only in the manner of their sélection ».

I En 1788, lorsque George III fut atteint de folie pour la première fois et qull fallut assurer malgré cela la marche du gouvernement, Pitt soutint et fit admettre que les deux Chambres pouvaient prendre les mesures nécessaires, parce que réunies elles représentaient tous les Etats delà nation. Todd-Walpole, t. I, p. 119 : « It was argued by Mr. Pitt who was then prime minister, thaï in conformity oftheprinciples established by the Révolution of lt)88 and by the Bill of Rights, ihe Lords and Commons represented the whole Estâtes of the people and were therefore, legally as well as constitationaly, empowered to supply any deficiency in the kingly office ». -— Anson, t. II, p. 61, parlant des décision» prises par les deux Chambres en 1688, pour Tavènement de Guillaume d'Orange, dit aussi : « It was thus declared by the assembly of the Estâtes of the realm ».

3 Portescue, De LaudibitSyC. xiii : « Ad tutelam namque regni, sabditorum ac eorum corporum et bonorum rex hujusmodi creatus est, et banc potestatem a populo effluxam ipse habet, quo ei non licet potestate alla suo populo dominari ».

3 Todd-Walpole, t. I, p. 108: « It must be observed of ail the royal prérogatives, that they are held in trust for the benefit of the whole nation, and mast be exercisedin conformity with the constitutional maxim » ; traduction française, t. I, p. 169. Le traducteur a rendu les mots imprimés en italiques de la façon suivante : « Ce qu'il faut remarquer c'est que toutes les prérogatives royales n^cjcistent que pour le plus grand bien de la nation ». Le texte est plus préci» to hold anything in trusta c'est tenir une ch')se d'une autre personne et la posséder comme le représentant de celle-ci.

surgi et rehaussé le droit héréditaire: la conception d'nne prérogative royale supérieure à toutes les lois avait survécu à la catastrophe de la Bébellion. Le Boi, représentant officiel du peuple, disparaissait derrière le directeur choisi par Dieu' d. On s'en tira par un détour; la Déclaration des droits supposa que Jacques avait abdiqué. D'ailleurs, le Parlement perdit ces scrupules au bout de quelques années; car en 1700, par VAct of Seulement^ il régla la succession à la Couronne, en lui donnant une dévolution et des règles nouvelles'.

Par un procédé juridique ingénieux et profond, le droit anglais tradidsit de bonne heure ce caractère représentatif de la royauté. Cela consista à distinguer le Souverain et la Couronnejen attribuant à cette dernière tous les attributs de la souveraineté dont le monarque a rezercice. La Couronne, personne fictive, fut d'abord elle-même la représentation de la dignité royale, conçue dans sa perpétuité, en dehors des princes qui la revêtant successivement : < La Couronne d'Angleterre est une hypothèse qui fonctionne bien. Il n'y a pas, dit M. Gladstone, de distinction plus vitale pour la pratique de la constitution anglaise ou pour le jugement exact à porter sur elle que la distinction entre le Souverain et la Couronne. Cette distinction passe souvent inaperçue, et cela est d'autant plus facile qu'on n'en tient aucun compte dans notre termi* nologie légale ou cérémonielle. La loi et les conventions ne distinguent pas entre les droits, les pouvoirs et les prérogatives du souverain actuel et ceux de la personnalité ou institution mythique, immortelle, omnipotente, embrassant tout, infaillible, omnisciente, qui est au point de vue technique la force centrale et le lien commun de tout notre système. La Couronne est comme Téther, qui est, pour les physiciens modernes, le postulat delà matière et de 1 énergie... Le gouvernement de ce pays n'est point celui d'un despote demi-divin. Le souverain, qui est le chef héréditaire et cérémonîel d'une démocratie parlementaire, a beaucoup de privilèges et d'attributs de la plus haute importance ; mais ces pouvoirs terribles, qui, au point de vue technique, lui sont attribués, il ne les possède pas. Ils appartiennent à un mythe opportun qui s'appelle la Couronne, mais qu'on pourrait tout aussi bien appeler la Nation ou la volonté du peuple, ou du nom de toute autre abstraction équivalente ' j>.

* Ansoo, Zaïa and ctutom, t. II, p. 61, 59. » Anson, Law and ciutom, t II, p. 62.

' Sidnejr Low, The govemance of England^ p. 254. Notre ancien droit usait iosii de la même fiction. On la trouve dans le nom et la théorie des Grands

Mais si, dans un sens large, les trois branches du Parlement étaient devenues des autorités représentatives de la nation, le roi et la Chambre des Lords ne le sont que légalement et fictivement ^ Seule, la Chambre des Communes représente effectivement le peuple, tenant de lui tous ses pouvoirs par des élections périodiques. C'est cette représentation particulière et propre par des députés élus que Ton a l'habitude, soit en Angleterre, soit à l'étranger, de désigner sous le nom de gouvernement représentatifs pris dans un sens étroit; et voici la théorie et les règles de cette forme de gouvernement, absolument inconnue au monde antique, telles qu'elles se sont fixées chez les Anglais' dans la première moitié du xix* siècle.

1® Les députés tiennent leurs pouvoirs du peuple : celui- ci leur transmet par Télection un droit qui réside en lui. Mais en même temps il est considéré comme incapable d'excercer lui-même et directement ce droit, cela pour des raisons qui seront exposées plus tard. Il ne saurait se substituer aux députés et agir par lui-même'.

2* Les députés, quoique élus par circonscriptions, représentent chacun le peuple entier ; ils peuvent délibérer et statuer sur toutes les affaires d'intérêt général ou d'intérêt locaï qui rentrent dans les attributions de l'assemblée dont ils font partie *.

officiers de la Couronne de France^ du Domaine de la Coitronne; dans les traités cooclus au nom de la Couronne de Frauce. Mais chez nous elle ne produisit que des effets restreints, arrôtée dans son développement par la monarchie absolue. Chez nous aussi la Couronne représenta d*abord la dignité royale personnifiée; mais aux Etats généraux de 1576, Bodin déclarait que, si le roi ne pouvait pas aliéner le domaine de la Couronne, c*était parce que celui-ci appartenait à la Nation.

1 Voici comment s'exprimait M. John Morlej à la Chambre des Communes, le 1*1' septembre 1893, dans le débat sur le Home rule {Dailly News du 2 septembre) : « To think that one who bas been himself the leader of the bouse... should now appeal from the décision of the représentative Chamber. . . to the Chamber that is not représentative ». Plus loin il appelle la Chambre des Communes : « This branch of the Sovereign Législature of the realm, freely chosen populary représentative and virtuaUy suprême ». Dans la campagne qui de nouveau est, depuis deux ans, dirigée contre la Chambre des Lords, lexpression de Chambre non représentative revient à chaque instant. C'est l'idée exposée dans la résolution votée par la Chambre des Communes le 14 mai 1907.

2 Sur ce qui suit, voir lord Brougham, The Britisk Constitution^ iu history, structure and working (Works ^i. XI, Edinbupgh, 1873), les huit premiers chapitres, spécialement ch. iv et vii.

3 Lord Brougham, op. cit., p. 34 : « The power must be parted with and giveo over. It is not a représentation it the constituents so far retain a .control as to act for themselves ». — George Cornewali Lewis, An essay on the govemment of depedenoies, London, 1841, p. 49 : « The électoral or constituent bodj cannot itseif exercise the powers which it enabies its représentant or depaty to exercice ».

^ Blackstone, Comment., B. I., ch. II, p. 159 : « Chaque membre, bien ^ae

3^ Les députés ont une entière indépendance, une pleine liberté d appréciation, quant à l'exercice de leurs pouvoirs et quant aux actes qui rentrent dans leurs fonctions, tant que celles-ci ne sont pas arrivées à leur terme légal. Non seulement leurs électeurs ne peuvent pas les révoquer, mais ils ne peuvent pas non plus limiter leurs pouvoirs par des instructions précises et initiales, ni les obliger à statuer dans un certain sens, sous peine de nullité de leurs actes. Les députés ne sont pas les simples délégués ou mandataires des électeurs ou du peuple : ils sont, pour un temps donné et pour Fexercice de certains attributs de la souveraineté, les représentants légaux de la nation qui leur a transmis son droit. Ils doivent agir «1 conscience pour le mieux et dans l'intérêt général ; mais pour atteindre ce but, toute liberté leur est laissée dans les limites de la Constitution ^ Quoique devant opérersur un autre terrain, ils sont semblables à des magistrats élus par le peuple pour excercerle pouvoir exécutif ou judiciaire '. Cette dernière règle, qui paraît absolument essentielleaux publicistes et jurisconsultes modernes, n'est pointcependant, il s en faut de beaucoup, aussi ancienne que les élections des députés pour les comtés et pour les bourgs. Celles-ci, au contraire, se firent anciennement, comme toutes les élections semblables en Eu-

choisi par uq district particulier, sert pour tout le royaume. Car la fin pour laqaeUe il est envoyé est, non pas particulière, mais générale ; ce n'est pas dans l'intérêt seul de ses constituants, mais dans celui de la communauté, pour conseiller Sa Majesté (comme il apparaît par les lettres de convocation) : de cornmuiti consilio fuper negotiis quibusdam arduis et urgentibtés^ regem^ statum ^t defensionem regni Anglicanx et Ecclesise anglicanas ooncementibus ». — LordBrougham, op. ctt., p. 35« n^ 4.

* G. Corndwal Lewis, op. oit., p. 48.

^ Lord Brougham, op, cit., p. 39 : « Indeed the élection of magistrales, thougii apparently less like représentation, is in reality more akin to it; for the powers of executive govemment are given over by the people to the functionaries cho- 9?n. This was necessary because of the impossibility of a whole people exercising those functions. If then any of the old republics had been as extensive as to make assemblies of the peopln impossible, it is likely that the expédient would bave been adopted of delegating the législative functions to a smaller body ». On peut remarquer que le terme gouvernement représentatif a été quelquefois pris dans un sens exactement inverse à celui-là; c'est un exemple des difficultés que crée en droit constitutionnel l'incertitude de la langue, souvent mal fixée; voici ce que disait en 1816 Royer-Collard dans la discussion de la loi électorale (de Barante, La vie politique de M. Royer-Collard, ses discours et ses écrits, 2* édit., t. I, p. 227) : « Le mot représentation est une métaphore. Pour ^ae Ja métaphore soit juste, il est nécessaire que le représentant ait une véritable ressemblance avec le représenté; et, pour cela, il faut, dans le cas présent, que ce que fait le représentant soit précisément ce que ferait le représenté. Il ntit de Id que la représentation politique suppose le mandat impératif déterminé à un objet lui-même déterminé, tel que la paix ou la guerre, une loi proposée. En effet c'est seulement alors qu'il est prouvé et visible que le manda- ^ire ^it ce qu'aurait fait le mandant et que le mandant aurait fait ce que fait ^e aandataire ».

rope, sur le principe du mandat proprement dit et des pouvoirs exprès et impératifs donnés au mandataire. Cela était d'ailleurs logique; car dans les temps anciens, les comtés, les villes et les bourgsétaient comme autant de petites républiques, qui se faisaient représenter par des plénipotentiaires à une sorte de diète féodale. Comme nos députés aux États généraux * , les députés des comtéset des bourgs recevaient alors de leurs électeurs des pouvoirs écrits plus ou moins larges* : et ce qui montre bien qu'ils ne pouvaient les dépasser, c'est que le roi, dans les lettres de convocation adressées aux shériffs, demandait que les représentants des Communes^ reçussent des pouvoirs assez amples : ita qtcod pro defectu hujustnodipotestatis negotium infectum non reinaneat^. On les voit d'ailleurs, après la session du Parlement, rendre compte à leurs mandants \ Quand et comment disparut cet usage? Je ne le trouve point indiqué dans les auteurs anglais; mais cela dut nécessairement coïncider avec la pleine acquisition du pouvoir législatif par les deux Chambres : ce vieux système était incompatible avec l'exercice d'un semblable pouvoir. Biackstone constatait déjà la pleine indépendance du député, et l'expliquait par cette raison que celui-ci était le représentant, non de ses électeurs seuls, mais du royaume tout entier*. Pendant les deux premiers tiers du XIX® siècle, c'est un des points sur lesquels insistent le plus énergiquement les auteurs anglais. Ils distinguent soigneusement d'un simple délégué le représentant du peuple à la Chambre des Communes; et, pour montrer que tel n'est pas son caractère, ils citent spécialement ce qui s'est passé en 1716, quand fut voté

* Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit français^ 8« édit., p. 498 et s.

» Stubbs, Const, History, n*» 747, t. III, p. 425. 3 Aqsod, Lavo and custom, t. I«, p. 49.

* Stubbs, Const, fTwtory, n» 746, t. III, p. 424.

s Voici la suite du passage cité plus haut, p. 80, note 4 : « Par conséquent it n'est pas teoa (le député), comme un député des Proyinces-Unies, de consulter ses constitu&nts ou de prendre leur avis sur aucun point particulier, à moins que lui-même ne juge convenable ou prudent d'agir ainsi ». On doit noter le» termes dans lesquels, avant lui, Montesquieu parlait du mandat impératif dans le célèbre chapitre de Y Esprit des lois, intitulé De la constitution de VAngleterre (L. XI, ch. 6) : « Il n est pas nécessaire que les représentants, qui ont reçu, de ceux qui les ont choisis, une instruction générale, en reçoivent une particulière sur chaque altaire, comme cela se pratique dans les diètes d^Allemagne. Il est vrai que de cette manière la parole des dépotés seroit plus Texpression de la voix de la nation; mais cela jetteroit dans des longueurs infinies, rendroit chaque député le maître de tous les autres ; et dans les occasions les plus pressantes, toute la force de la nation poorroit être arrêtée par un caprice ». Ne sent-on pas là comme une transition entre Tétat de droit dan» lequel le mandat impératif était la règle et celui dans lequel il sera légalement exclu?

le Septennial Act. La durée de la législature était alors limitée à trois ans par nn Act de 1694, et les élections nouvelles à la Chambre des Communes ne pouvaient pas être différées, par suite, au delà de Tannée 1717. Le roi et le ministère étaient persuadés qn un appel aux électeurs, dont beaucoup étaient jacobites, serait faneste à la tranquillité du pays. Le ministère fit alors voter TAct aujourd'hui encore en vigueur, qui fixe à sept ans la durée des pouvoirs des députés à la Chambre des Communes, et qui, s'appliquant même aux députés alors en fonctions, prorogeait de quatre ans leurs pouvoirs. <c C*est la preuve démonstrative, dit M. Dicey', qu'au point de vue légal le Parlement n'est pas le commis (agent) des électeurs, ni en aucun sens un trustée pour ses commettants ]>. £n effet, un délégué ou préposé ne pourrait de sa propre autorité proroger la durée des pouvoirs qu'il a reçus.

Par suite, les auteurs anglais présentent, à juste titre, l'exclusion de tout mandat impératif, comme une des conditions essentielles du gouvernement représentatif. Sans doute, pour que le système fonctionne régulièrement, il faut que les députés reflètent l'opinion du pays; c'est la volonté de celui-ci qui doit être suivie. Pour cela, il est nécessaire que le candidat fasse connaître aux électeurs ses vues sur les principales questions qui préoccupent les esprits et peuvent être portées devant le Parlement. Dans aucun pays cela ne se fait plus largement qu'en Angleterre. D'autre part, l'honneur commande au député élu de ne point voter, si ce n'est pour les motifs les plus graves, contrairement aux idées qu'il a ainsi émises. Mais on n'admettrait pas qu'une instruction éma* née des électeurs puisse l'enchaîner et restreindre son pouvoir ni même qu'il puisse prendre envers eux des engagements formels*. Dans la polémique abondante, au milieu de laquelle se sont faites leeélections à la Chambre des Communes après la dissolution prononcée au mois de septembre 1900, ces idées ont été souvent agi-

* Introduction, p. 42.

' Lord Broogham, op. cit., p. 35; — Todd-Walpole, t. I, p. 129, 130, et les aotears cités; — Cox, The Bristish Commonwealih, 1854, cb. xiii,p. 139 etsuiv. n faot coQStater cependant que, dans le débat sur le Home rule, il a été plus dcoe fois objecté par Topposition que les députés de la Chambre des Commu- Qes n'avaient pas reçu des électeurs le mandat de TOter une semblable mesure; 10^^ TOid ce que répondait, à la Chambre des Lords, le marquis de Ripon {(^aîiy Seics du! sept. 189B) : « In reply to the contention that this Parliament had no mandate to carry thii bill, he would point out that the Parliament which repealedthe Corn Laws had no mandate lo do so. If ithad any mandate at ail, it was to maintain those law. He believed that the Bristish people had fuUy made np their mind to grant the Irish people self-govemment *.

tées. Le ministère, qui avait une majorité considérable et solide dans la Chambre dissoute, justifiait la dissolution en disant qn*il avait besoin d'une approbation formelle de la nation pour accomplir les deux grandes tâches qui s'imposaient à lui : l'organisation en colonies anglaises (settlement) des Républiques Sud-Âfricaines» dont Tannexion avait été prononcée, et la réorganisation de larmée. L'opposition au contraire qui protestait contre la dissolution soutenait que, selon les principes, le Parlement et le gouvernement n'avaient besoin pour cela d'aucun mandat spécial. Il est vrai que dans la suite l'opposition a reproché au gouvernement de présenter V Education Mil de 1902, sans une consultation du corps électorale Ces formes souples dans lesquelles sont posées aux élections générales les grandes questions que doivent résoudre implicitement les électeurs anglais, sont aussi éloignées du système des mandats impératifs que de celui des plébiscites. Il n'en est pas moins vrai que, de plus en plus, en Angleterre, on considère le verdict ainsi implicitement prononcé par les collèges électoraux comme l'expression même de la volonté nationale ^« Quand il est

< Adresse de Sir Campbell Bannerman aux électeurs des Stirliag Burghs {Daily News du 22 sept. 1900) : « Le fait le plus remarquable dans la situation politique actuelle se trouve dans la dissolution eile-méme. L'excuse que l'oo met en avant, c'est qu'un mandat donné par le pays est nécessaire pour certain» projets que le gouvernement a en vue. J'ai en méfiance cette doctrine de mandats spéciaux on plébiscites, doctrine étrangère à notre Constitution et associée, en d'autres pa^s, à des combinaisons pour maintenir le pouvoir arbitraire o. — Discours de Sir William Harcourt à Ebbw Vale {Daily News du 26 sept. 1900) : « Le gouverncmeut de S. M. a aujourd'hui le sang-froid de nous dicter sur quoi nous aurons à discuter à l'élection générale et sur quelles questions cette élection portera. Je voudrais lui demander qui lui a donné le droit de limiter à Télection générale la discussion sur la conduite du gouvernement. M. Chamberlain commence son adresse en ces termes : « La question que. comme le reste du royaume, vous êtes appelés à trancher » ; et il vous ditceque vous êtes appelés à décider. Jamais, depuis que l!Angleterre a un Parlement, aucun ministre n'a eu l'audace de dire au pays ce qu*il aurait ou non à décider ».

« Sir H. Fowler à Wolverhampton, le 5 octobre 1902 {Stctadard du 6) : « Il n'est pas partisan des mandats. Il est opposé à Tidée que les membres du Parlement sont des délégués, ce sont des représentants. Mais il est des questions d'une importance nationale, auxquelles on ne devrait pas toucher avant que rélectorat ait eu une opportunité d'exprimer clairement son opinion. Si dans ce pays il y a jamais eu une élection qui se soit faite sur une seule question, c'est bien la dernière élection générale. Le Parlement a été élu sur une seule question (l'Afrique du Sud) et, cette question réglée, il n'a pas le droit d'en mettre une autre sur le feu sans que son autorité représentative soit précisée ».

3 L. Courtney, op. cit., p. 6 : « La volonté de la nation trouve son expression la plus absolue dans le jufçement d'une Chambre des Communes élue dans le but de dégager cette volonlé sur quelque question {issues) précise et ce principe est aujourd'hui admis par tous les partis comme hors de controverse. Nul ne met en question rorientation fournie par une élection générale ».

clair, c'est-à-dire quand les questions {ùsues) ont été nettement dégagées, ils 'imposeà tons. On admet qu'il doit faire cesser toute résistance en sens contraire de la Chambre des Lords * .

V" Les députés doivent nécessairement être élus à temps. C'est le seul moyen dWganiser un régime yéritablement représentatif. Dans ce système, les élections souvent renouvelées sont le seul contrôle légitime et efficace que le peuple puisse exercer sur ceux auxquels il a, pour un certain temps, remis son pouvoir^. Le député, qui aurait abusé de l'arbitraire qui lui est laissé pour trom per la confiance de ses électeurs, n oserait se présenter à une élection nouvelle, une fois ses pouvoirs expirés, ou serait sûr de ne pas être réélu.

5® Chez les Anglais, le système représentatif s'est établi historiquement de manière à fournir, non la représentation directe de la population nationale, — ce qui supposerait que les députés à éUre seraient répartis entre les districts proportionnellement au nombre des habitants, — mais la représentation particulièred'agglomérations ayant une existence corporative, de groupes organiques constitués par l'histoire : les comtés, les villes et les bourgs, auxquels ont été jointes les Universités. Cette organisation, qui dérivait simplement de la formation historique du Parlement, a été, elle aussi, ramenée à un principe. On l'a présentée comme bonne en soi et destinée à empêcher la simple loi du nombre de dominer rÉtat. C'est le thème que Pitt développait en 1785 et en 1793, opposant, cette dernière fois, la base du Parlement anglais au principe qui avait produit la Convention française*. Dans les Camns tiu gcuvemement représentatif, de Lord Brougham, il est dit encore : « La population seule ne peut pas sans danger être prise pour oritérium du nombre des représentants à élire, et l'on doit réprouTor toute combinaison qui attribuerait à une très grande ville le choix d'un trop grand nombre de représentants, en lui accordant un nombre de représentants proportionnel à sa population* >.

Cette dernière règle n'a pas pu, aussi facilement que les autres, s'acclimater chez toutes les nations qui ont emprunté aux Anglais

* L. Coartney, op. cit. y p. 101 : « Il a été également noté comme uaiversellement admis que la Chambre des Lords doit déférer à la volonté de la nation «iprimée eo réponse à Tappel qai lui était adressé par une élection générale ». Voir plus loin, ch. ni.

' Lord Broogham, op. cit., p. 34, n» 3.

3 Wilhem Rosegarten, DU Volkstcahlen und die Volknherrêchaft in ihren poliiitehen und soeialen Wirkungen, Leipzig, 1864, p. 270-1.

* Op. cit., p. 95, canon VIÏL

86 ^ LA LIBERTÉ MODERNK.

le gouverDement représentatif; elle ne pouvait se maintenir^ comoie on le verra plus loin, là où était ouvertement proclamée, comme un principe fondamental, la souveraineté du peuple. En Angleterre même elle est condamnée à disparaître. La dernière loi électorale s'appelle VAct sur la rei^résentation du peuple : c'est un nom significatif*. £llea été suivie d'une autre loi, celle du 25 juin 1885, sur la répartition des sièges pour les élections parlemen* taires'. Celle-ci n'a point abandonné Tancien principe'. Ëllepread toujours pour base apparente de la représentation la distinction des bourgs et des comtés ; elle a maintenu une représentation particulière aux Universités : Oxford, Cambridge, Dublin, Londres, Glasgow et Aberdeen, Edimbourg et Saînt-Andrews. Mais, au fond, pour les bourgs et les comtés, c'est le principe de la représentation proportionnelle au nombre des habitants qu'elle a introduit et appliqué dans une large mesure. Bourgs et comtés sont en principe découpés en circonscriptions électorales, comprenant une population d'environ 54.000 habitants, et chaque circonscription élit, en principe, un seul représentant. Il est vrai que le système subit quant aux bourgs d'assez notables déviations; si, en effet, on a supprimé, en leur enlevant leur représentation distincte, tous les anciens bourgs parlementaires qui comptaient moins de 15.000 habitants, ceux qui dépassent ce chifi&e et jusqu*à 50.000 habitants ont obtenu ou conservé un siège; de 50.000 à 165.000 ils en ont uniformément deux. Enfin certaines Universités, Oxford, Cambridge et Dublin ont deux représentants ^ Mais le principe ainsi déposé ne saurait manquer d'exercer la force d'expansion qui est en lui et de faire éclater Tantique récipient dans lequel on a voulu le comprimer et le restreindre*.

L'Act de 1885 n'a point fourni et ne pouvait fournir une solution définitive du problème. Depuis une dizaine d*années, les de-

1 Loi du 6 décembre 1S84, sur U représeaUtion du peuple dans le Royaume- Uoi, Annitaire de législation étrangère ^ publié par la Société de légial. comparée, 1885, p. 69.

* Annuaire de législation comparée^ 1886, p. 44 et s.

3 Annuaire de législation comparée^ 1886, notice par M. Henri Morgand, p. 46 : « Le principe de la représentation matbématiquement proportionnelle, vers lequel, en réalité, on a fait un nouveau pas, ne paraît pas avoir été admis dans les données théoriques du travail. Dès le début, M. Gladstone Ta écarté. Pour rirlande les aots d*union semblent s'opposer à son application ».

^ Cf. sur le système établi par T^at de 1885, Burgess, Political science^ t. II, p. 65 et s.

s Eq 1885, M. Bryce combattit à la Ghambredes Communes la représentation particulière des Universités [Annuaire delég, comparée, 1886, p. 46). M. Sidney Low, op. cit., p. 245, parle des membres élus par les Universités comme d'une pure anomalie, impuissante, dans la Chambre d«s Communes.

mandes tendant à xin remaniement des circonscriptions électorales, t an RedistribiUicn billy se répètent à la Chambre des Commones, de plus en plus vives. Un oratear affirmait en 1898 qne le dûffire des électeurs inscrits dans les diverses circonscriptions wiait entre 1.994 (le chiffire le plus bas) et 24.911 (le chiffre le plus élevé). Depuis lors, la disparité n'a pu que croître encore. Le gouvernement, qui seul peut prendre l'initiative d'une pareiDe mesure, a paru décidé à répondre au vœu de Topinion publique. Le 14 février 1905, le discours du trône disait aux membres da Parlement : <c Votre attention sera appelée sur des propositions tendant à réduire les anomalies qui existent dans la détermination actuelle des districts électoraux et qui sont dues i Faocroissement du mouvement de la population durant ces dernières années». Effectivement le 11 juillet 1905, M. Balfour a annoncé un important Redistribution biU, Il ne modifiait pas le nombre des membres composant la Chambre des Communes (670). n conservait aussi les principes traditionnels, la représentation distincte des comtés, des bourgs et des Universités ; mais tout comté ou bourg dont la population était inférieure à 18 500 habitants cessait de former un collège électoral indépendant. Le chiffire de 65.000 habitants était pris en principe comme l'unité ayant droit à un député. D'autres retouches s'ajoutaient à ^application de ces données principales. La représentation . de rÊcosae et du pays de Gralles n'était que légèrement modifiée, mais l'Angleterre gagnait 17 députés et l'Irlande en perdait 22. Hait jours après, le premier ministre a retiré le projet. Il a expliqué qu'après une consultation avec le Président de la Chambre (speaker) j il était arrivé à cette conclusion, que les débats sur un tel projet seraient tellement longs qu'il faudrait prolonger la session de plus d'un mois; il a déclaré qu'il comptait présenter le projet à la prochaine session. Dans le débat du 24 juillet suivant snr le maintien du ministère aux affures, l'opposition lui a reproché, comme un échec, l'avortement du projet. Le cabinet libéral, qoi est actuellement aux affaires, allant au plus pressé, a simplement fait adopter par les Communes un bUl sur le vote plural, qni a été rejeté par la Chambre des Lords et dont il sera parlé pins lom.

Le gouvernement représentatif dont les Anglais avaient ainsi dégagé et fixé les règles et que leur avaient emprunté les États constitutionnels du continent, s'est maintenu intact pendant les denx premiers tiers du xix* siècle environ. Mais dans le dernier tiers de ce siècle, et au début du xx*, tout en continuant à fonc-

88 LA LIBERTÉ MOOERNB.

tionner , il a été fort ébranlé dans son équilibre et dans ses principes propres. Des efforts se sont produits poar 7 introduire un certain nombre d'éléments vraiment hétérogènes : le mandat impératif, le référendum^ la représentation des minorités ; l'institution des deux Chambres, qui fait aussi partie de ce système, a été souvent attaquée. Ces éléments nouveaux sont en réalité des emprunts plus ou moins déguisés au système du gouvernement direct par la nation; et ceux qui les préconisent veulent en réalité changer la nature du gouvernement représentatif en faisant des représentants de simples délégués'.

En Angleterre même ces idées font rapidement leur chemin. Voici quelques appréciations que je prends dans un livre remarquable et récent, «c II est de Tessence de notre système parlementaire actuel, tel qu'il s'est développé depuis quelques années, que les votes ne soient pas retournés. Un membre du Parlement est élu pour voter en faveur d*un ministère déterminé ou contre lui- Il est le délégué de ses électeurs, ou plutôt de cette section active des électeurs qui prend la direction des affaires locales d '. — <i: Ce sont donc les électeurs qui, en fait, décident à quelle combinaison de chefs de parti ils veulent déléguer pour un temps leur autorité. Mais leur verdict est rendu au moyen d'un procédé qui est virtuellement une élection à deux degrés, correspondant en gros à la méthode par laquelle est choisi le président des États-Unis. Les collèges électoraux en Amérique ont théoriquement le droit d*élire toute personne qui leur plaît ; mais quand ils sont nommés il est entendu, — et en pratique l'entente n'a jamais été violée, — qu'ils voteront pour le candidat qui a été désigné dans les grandes conventions du parti. Semblablement le membre du Parlement, envoyé à la Chambre des Communes par les électeurs^ y entre avec l'obligation, presque aussi étroite, sans l'être autant cependant, que pendant toute l'existence du Parlement, dans toutes les occasions normales, il donnera son vote aux chefs autorisés de son parti. La différence principale consiste en ce que les électeurs présidentiels, lorsqu'ils ont installé le président en charge, en ont fini avec la matière, tandis que les électeurs ministériels continuent leurs fonctions jusqu'à ce que le moment soit venu d'élire un nouveau Premier-Ministre-Président i>'. Et plus loin, parlant du Home rule billj l'auteur montre, d'un côté la prédominance d'un parti

< Voyez mon étade intitulée Dettx formes de gouvernement^ dans la RetJtte du droit public et delà science politique^ t. I (1894), p. 15 et suir.

* Sidney Low, The govemance of Engtand^ p. 63.

• Sidnej Low, op. cit.^ p. 101.

dans la Chambre d^ Commnnes et, d'antre part, la toute-pnissaDceda verdict des électeurs anx élections générales qui suivirent. U voit dans ces phénomènes presque Téquivalentdn gouvernement direct : c Supposons que M. Qladstone et ses collègues eussent été élus directement par les électeurs au lieu de l'être par la Chambre def communes au moyen d'une élection à deux degrés. Au lien d'envoyer à Londres un nombre de délégués pour soutenir H. Gladstone jusqu'à ce qu*il trouvât bon de donner sa démission on de dissoudre la Chambre des Communes, les électeurs libéraux et nationalistes auraient pu d'un seul coup donner leurs votes à Iliomme d'État libéral et aux autres hommes publics qu'il désirait avoir pour collaborateurs dans le gouvernement du pays. .. On est porté à se demander quelle différence cela aurait produit quant au résultat général. . . Si l'on admet que toute l'éloquence de Westminster ne peut retourner une demi-douzaine de votes dans un sens oa dans l'autre dans toute question d'un intérêt public réel, la principale valeur théorique des débats disparaît, la Chambre est à peine une assemblée législative, c'est une machine pour discuter les projets des ministres et seulement Tun des instruments par lesquels aujourd'hui se fait la discussion politique^ d.

* Sidney Low, op, cit., p. 74-75.

La division du Corps législatif en deux Chambres ou Assemblées est, au xx* siècle, une institution presque générale chez les peuples qui pratiquent le gouvernement représentatif. On verra plus loin combien sont rares les Constitutions qui admettent une assemblée unique. La nécessité de cette division est presque un axiome du droit constitutionnel moderne. D'autre part, à une exception près, toutes les nations qui ont adopté ce système Font, directement ou indirectement, emprunté à l'Angleterre; seule la Hongrie, par une évolution propre et distincte, a divisé sa Diète en deux chambres au commencement du xvii' siècle*. £n Angleterre cependant le système des deux Chambres n'a point été le produit de la science, ni le résultat de prévoyantes combinaisons. Il est sorti du développement historique, presque inconsciemment ; il est résulté presque d'un heureux accident. C'est ce que savaient déjà les hommes du xviii* siècle, et l'esprit français tirait alors de cette formation, due au hasard, un préjugé défavorable à Tinstitution*. En réalité,

1 De Bertha, La constitution hongroise, précis historiqae, d'après le docteur Samuel Rado, Paris, 1897, ch. viii, p. 110 : « La date de rorganisatioa séparée d'une Chambre haute remonte à Tan 1608. C'est à ce moment que la délibération séparée des États d'un côté, et des seigneurs à banneret, des éréques et des magnats de Tautie, — ayant été d'ailleurs souvent employée auparavant, — est devenue une disposition définitive ». — Voyez un exposé substantiel et excellent de l'ancienne constitution hongroise et de son développement dans : Louis Eiseamann, Le oompromis austro-hongroi* de 1867 , p. 29 et suiv. — La Suéde avait bien développé ses États par une évolution propre, et les avait divisés en quatre ordres : noblesse, clergé, bourgeoisie et paysans. Mais en 1866 elle a supprimé cette ancienne division et adopté le système des deux chambres. — Dareste, Les constitutions modernes, 2* édit., t. Il, p. 39 et 42.

2 Rabaud Sûnt-Étienne, à l'Assemblée constituante, sept. 1789. {Archives parlem,, i^ série, t. VIU, p. 568) : « Il me parait qu'une Chambre hante, une Chambre séparée, n'est point dans son institution un moyen imaginé pour arrêter les dangereux efforts d'une nation assemblée. J'accorde, pour un instant* qu'elle produit cet effet et que le résultat d'un équilibre nécessité par les circonstances est devenu de la sagesse, mais il n'était pas de la sagesse originai-

c est ainsi que se forment très souvent les institutions les plus viables. Parmi les combinaisons maltiples que Thistoire peut amener dans l'organisation des peuples progressifs, il s'en trouve quelqu'une qui, grâce à un heureux concours de circonstances, est particulièment bien venue; elle répond par là même à des besoins, non pas simplement particularistes, mais généraux, et à une époque où les idées s'échangent constamment entre nations, elle gagne de proche en proche, par une force naturelle et irrésistible.

Il faut voir comment le systèifte des deux Chambres s'est coustitaé en Angleterre et pourquoi il s*est répandu au dehors.

Lorsque le Parlement-modèle fut convoqué en 1295, sa composition, sauf la représentation propre des comtés, était fort semblable à celle de nos États généraux du xiv* siècle. A côté des barons, des prélats et abbés, convoqués en personne, et des députés élus par les comtés, les villes et les bourgs, le clergé était aussi représenté comme rm ordre particulier : les dojens des chapitres cathédraux, les arcbidiacres devaient comparaître, ainsi que des mandataires ou procfor« représentant les chapitres et le clergé paroissiale II pouvait résulter de là une assemblée délibérante unique, comme le Parlement écossais*, et beaucoup d'auteurs anglais admettent en effet qu'au Parlement la délibération eut d'abord lieu en commun'. D pouvait en résulterquatre corps distincts, commeles Etats de Suède, et, en fait, il semble que parfois il y ait eu quatre délibérations

remeat L*idôe des deux Chambres n'est donc pas dans son origine nn calcul de forces politiques; elle n'a point été imaginée pour saspendre la marche précipitée des représentants dn peuple ».

1 Anson* Law and otulom, t. I', 46. Le lorit of iummoru, par lequel l'évôqae était personnellement convoqué, contenait à cet effet une clause dite de PrmnunienteMf du premier mot de cette clause. Elle le chargeait de prévenir le chapitre de son église cathédrale et tout le clergé de son diocèse, qu'ils eussent à comparaître avec lui au Parlement. Le prieur ou prévôt de la cathédrale, les archidiacres, parfois les doyens, devaient comparaître en personne; le chapitre cathédral et le clergé du diocèse, pris en corps, comparaissaient le premier par an procureur, le second par deux. La clause de prxmunientes continua de figurer dans le writ de convocation des évêques après que le clergé eut cessé de figurer, comme ordre, au Parlement, et vota ses subsides dans les convocations. U 0. Pike, A ConstUutional HUtory of the House of Lords, p. 154 et s., 346, :S2.

^ Lord Brongham, The BritUh Constitution, p. 51 : « The Scotch Parliament, in some very material respects, differed from the Ënglish. The différent Estâtes always sat and voted together ». — L. Courtney, op. oit. , p. 69.

'Stubbs, ConstitutioncU Eistory, n«228, t. II, p. 552; n« 740, t. III, p. 430.

n LA LIBERTÉ MODERNK

distinctes* . Ce qui, en apparence, était le moins probable, c^est que le Parlement se ramenât à denx Chambres. C'est pourtant ce qni eat lieu grâce à deux simplifications qui se produisirent d'elles-mêmes. D'un côté, le clergé renonça à être représenté au Parlement comme un ordre à part. Les prélats continuèrent à siéger an Magnum Concilium; mais les doyens des chapitres, les archidia* cres et les proctors des églises cessèrent de figurer aux Parlements convoqués. La raison en est très simple. La principale cause, qui faisait convoquer un Parlement, était le subside demandé par le pouvoir royal. Or, le clergé préféra voter séparément et îndépendumment ses contributions. Cela se fît dans des assemblées, appelées Convocations, tout à fait analogues à nos anciennes assemblées du Clergé de France. Le clergé, d'ailleurs, conserva très longtemps ae privilège en Angleterre. Cela avait, il est vrai, dégénéré en une simple entente entre le lord chancelier et l'archevêque primat. A partir de 1664 seulement, le clergé anglais fut soumis aux mêmes impôts que les autres citoyens et dans les mêmes conditions ^. De ce développement il résulta que Tordre du clergé cessa de figurer au Parlement dans le cours du xiv® siècle'.

* Slubbs, Constitutional History, n» 749, t. IH, p. 431 : « The fact that the money was voted by the différent Estâtes in différent proportions might suggest even a wider distribution; possibly the prêtâtes and clergy, the lords temporal, the knights of the shire and the borough members may hâve set in four companies aod in four chambers ».

2 Anson, Lawani custom, 1. 1>, p. 47; ii, p. 298; — Ooeist, Verfassungsgeschichte, § 37, p. 597. Les Convocations d'ailleurs ont subsisté et subsistent encore dans le droit public anglais, mais seulement comme des assemblées destinées à légiférer en matière ecclébiastiqae, émettant des canons sur la discipline ecclésiastique, le rituel et le dogme. Mais ces canons ne peuyeol être votés par elles qu'avec la permission (licence) de la Couronne et ne peuvent être promulgués qu'avec Tautorisation de celle-ci : à ces conditions ils obligent le clergé; pour obliger les laïques, il faut de plus qu^ils soient approuvés par le Parlement. U y a en Angleterre deux Convocations répondant aux deux provinces eccléeiastiques, celle d'York et celle de Canterbnry. Chacane est divisée en deux chambres, une chambre haute composée des évéques, que préside Tarchevêque, et une chambre basse comprenant les doyens, les archidiacres et les procureurs des chapitres et du diocèse (le clergé paroissial a une représentation plus nombreuse dans la province dTork que dans celle de Canterbnry). Cette organisation manifestement reflète celle du Parlement anglais; mais l'organisation même du clergé en fournissait les éléments; on peut remarquer que dans nos anciennes assemblées du Clergé de France chaque province était représentée par deux membres du clergé supérieur et deux membres du clergé inférieur. Cf. Anson, Law and custom, t. II« p. 284 et s.

» Anson, Law and custom, 1. 1«, p. 47; Stubbs, ConêtUuHonal History, n« 755. L'unité ancienne du Parlement et des Convocations est encore attestée par ce fait que, quand le roi dissout le Parlement, il dissout en même temps les Convocations et ordonne de procéder à de nouvelles élections en ce qui concerne leurs membres électifs. Voici, par exemple, les deux dernières des cinq proclamations que la feue reine Victoria a signées le 17 sept. 1900. « Il est ordonné par S. M.,

D'autre parfc, les éléments qni restaient, une fbis le clergé éliminé, se groupèrent en deox corps distincts : les lords temporels et les prélats, — les chevaliers des comtés et les députés des communes. Cela résulta d'affinités naturelles ou de causes extérieures. Les barons et prélats, tout en siégeant au Parlement, continuaient leurs anciennes fonctions dans le Mcurnum Coneilium : à ce titre, ils formaient une assemblée à part ' ; l'habitude devait les porter à faire de même au sein du Parlement. S*il était naturel que les barons et les prélats se séparassent du reste des membres, il ne Tétait pas moins que les chevaliers des comtés se réunissent aux députés des Tilles et des bourgs. Un premier trait les rapprochait, c'est qu'ils étaient les uns comme les autres des mandataires élus. Mais ils ayaient d'autres points de ressemblance, plus intimes et plus anciens. Si, en effet, les chevaliers semblaient, par leur origine et lenr noblesse même, devoir maintenir une distinction entre eux et les bourgeois', en réalité il s'était fait, dans le cours du temps, une égalisation progressive de tous les freelwlders du comté, opposés aux barons, et les institutions autonomes et représentatives dn comté j donnaient aux simples chevaliers un rôle social fort semblable à celui des bourgeois dans les cités '.

C'est en 1332 qu'on constate nettement pour la première fois une délibération séparée des prélats et des grands, — et des chevaliers, citoyens et bourgeois, quoique probablement encore dans ime même Chambre^. Kn 1341, les deux assemblées sont bien

par et avec Tavis de son Conseil, que les Convocations respectives des provinces de Canterbory et d'York sont dissoutes à partir du mardi vingt-cinquième jour de septembre prochain o — « Il est ce jour ordonné par S. M., par et avec Tavis desoQ Conseil, que le très honorable Lord Grand Chancelier de cette partie du rojaome Uni appelée la Grande-Bretagne, sur la notification du présent ordre de S. M., le vingt-cioq septembre prochain, fera émettre en due forme de loi les writt nécessaires pour élire de nouveaux membres des Convocations du Clergé ».

1 Stubbs, Constitutional History, n" 749, t. III, p. 430 : « Thatthe baronage, wether assembled in pariiament or not, could hold sessions apart from the, clergy or the commons, is a tact as clear as the clergy could and did meet tpart from the barooage... But on the other hand the barons had iheir own issemblj as a great council ».

^ Slobbs, Constiiutional HUtoryyTi9 191, t. Il, p. 184 : « For several reasons the minor freeholders might bave beeu expected to throw in their lot with the hapons, with whom they shared the character oi landowners and the common bonds of chivalry and consanguinity. For a long time they voted their taxes in ihe same proportion with them, and it was not by any means clear, at ihe end '>f the rcign of Edward I, that they might not furnish a fourth estate of Parliameat ».

' Sobbs, Constitutional History, n»» 19E et suiv.

* Stubbs, ConstitiUional History, n» 749.

marquées', et en 1351, les Oomœanes ont un lieu de réunion particulier^. A partir de 1377, les Communes ont un Président en titre élu par elles, le Speaker*.

En même temps que le Parlement se divisait ainsi en deux Chambres, le principe se dégageait qu'elles avaient, sauf exception, un droit égal, et que leur délibération concordante, prise de part et d'autre à la majorité, était nécessaire pour engager le corps entier. Nous avons dit comment cela s'établit pour la délibération des lois^ ; il en fut de même pour le vote des impôts. Nous savons qu'originairement chaque État (Estate) votait séparément ses subsides et dans des proportions souvent diverses : il en était encore

> « Ad il chargez et priez ea chargeante manière lesditz grantz et autres de la commane, qu'ils se treissent ensemble et s'avisent cotre eux ; c'est assaver les grantz de par eux, et les chivalers de counteez, citeyns et burgeys de par eux «.Rot. ParL, II, 127.

> Stubbs, Comtitulional Bistory, n» 749.

' Stubbs, Constitutional History, n" 758. Speaker sigbifle orateur. Cela marque qu'originairement sa principale fonction était de transmettre publiquement au Roi la délibération des Communes. Ainsi, dans nos anciens États généraux, chacun des ordres élisait un orateur en vue des séances royales, où les États se mettaient en contact avec la royauté. Cf. Eiward Lummis, The Speakers Chair, 1901, p. 7 et suiv. — La question de savoir quand et comment se fit la séparation des deux Chambres est encore obscure en partie : voici comment la présente M. L. 0. Pike, A ConstUutional History ofthe House of Lords, p. 322 et s. : « Il est difficile, dit-il, de prouver à quel moment une barrière physique permanente a été établie entre les deux Chambres ; il est aisé de montrer que les deux assemblées furent toujours distinctes. La Curia régis ou Goor du Roi, le Roi en son conseil dans son Parlement (tfye king in his eouneU in Parliamen:) d'une époque quelque peu postérieure, ne comprirent jamais les Communes. Les grands offtciera de l'Etat et les juges y étaient convoqués et y siégeaient parmi les Lords spirituels et temporels, mais les représentants des Communes, ou tout an moins les bourgeois, ne furent jamais admis dans leurs rangs. Il importerait assez peu que les Communes, qui aux premiers temps du Parlement se présentent surtout comme pétitionnaires, aient formulé leurs pétitions au bas bout d'une salle, tandis que les Lords étaient en haut, ou dans une chambre ou bâtiment distinct, tandis que les Lords étaient dans un autre. Aucun mur ne pouvait i*endre les deux corps plus distincts qu'ils ne Tétaient déjà par leur nature ». D'autre part, le même auteur soutient que, même après le xiv* siècle, le Parlement n'avait pas encore totalement perdu son unité primitive et que parfois Lords et Communes se réunissaient encore dans une même assemblée : « Le Roi et les trois États, dit-il, formaient un tout organique et parfois encore ils avaient à agir collectivement en tant que Parlement; des occasions se présentèrent à des dates considérablement plus récentes que celles qui ont été habituellement assignées à la séparation des deux Chambres. Il y a plusieurs cas dans lesquels un Pair, nouvellement promu k une dignité particulière, prend séance en présence des Lords et des Communes. Cela se présente au moins encore sous le règne d'Henri V, lorsque Thomas Beaafort, comte de Dorset, fut créé en Parlement duc d'Exeter ». Enfin M. Pike ajoute : « Les Rôles du Parlement ( RolU of Parliament) remontent jusqu'au règne d'Henri VU et il n'y a point de Journal séparé des Lords avant le règne d'Henri VIÎI ».

♦ Ci-dessus, p. 71-72.

ainsi en 1295*. Mais dans le cours du xiv* siècle, lorsque les deux Chambres furent formées^ elles cessèrent de voter leurs subsides séparément, faisant leur octroi, d*après un seul et même plan, et loi donnant la forme d'impôts qui atteignaient toutes les classes.

La fixation s'en faisait par des conférences entre les deux assemblées, et, bien que les demandes de la Couronne fussent d'abord présentées aux Lords, depuis la fin du règne de Richard II (1395), tons les subsides furent accordés par les Communes, avec l'avis et assentiment des Lords, dans une forme qui peut être regardée comme oonstituant un acte du parlement*. En 1407, il fut nettement établi que, pour la concession des subsides, le roi devait recevoir par la bouche du Speaker des communes la détermination des deux Chambres. C'était déjà reconnaître qu'aux Communes appartenait vraiment le droit de consentir Timpôt'.

Enfin la formation bien nette des deux Chambres du Parlement produisit une dernière conséquence. La Chambre des Lords, dissociée du Conseil du Roi et n'existant plus qu'en tant que partie intégrante du Parlement, comme la Chambre des Communes, ne pouvait plus siéger et agir que lorsqu'un Parlement complet existait etétait en action. Par suite, la dissolution de la Chambre des Communes, la prorogation de la session la réduisaient à l'inactivité forcée*, jusqu'à ce qu'une nouvelle Chambre des Communes fût convoquée ou qu'une session fût rouverte. De là vint la règle d'après laquelle, dans le système des deux chambres, lune d'elles en principe ne peut siéger si l'autre n'est également en session. Voilà ce que l'on peut entrevoir sur la formation de ce système chez les Anglais ; disons maintenant comment se fixa au cours du temps la composition de la Chambre des Lords.

La (%ambre des Lords, ou plutôt le Jl/a^wm Cond/tum, dont elle était la continuation, était originairement une assemblée de vassaax, une cour féodale. Cétait le titre de la tenure qui y donnait séance, tous les ducs, contes et majorée borones y étant persoDoellement convoqués. Mais à partir du règne d'Edouard I*' (1272-1307), une transformation s'accomplit qui devait donner à la Chambre des Lords une autre base. Ce roi, en effet, restreignit le nombre des barons qui étaient antérieurement convoqués*.

'Stnbbs, Constitutional Hûtory, n» 223.

'Stnbbs, Constitutional Riitory^ &<>• 760, 761. On peat cependant constater encore, maii à titre exeptionnel, quelques octrois séparés des divers ordres, ihiàem, n» 693.

'Slabss, ConstittUional Bistory, n* 691; L. 0. Pike, op, cit., 337 et s.

* L. 0. Kke, op. cit., p. 333.

' L. 0. Pike, op, cit., ch. vi et vu.

Dès lors, c'était la volonté royale et non la tenure par elle-même qui conférait le droit de siéger. Cela s'accentua par une jurisprudence qui s'établit au cours du xiv*' siècle : toute personne, qui avait été convoquée une fois au Parlement en qualité de pair et qui avait obéi à la convocation, avait le droit ferme d'être convoquée aux Parlements suivants, et laissait après elle ce même droit à sonhéritier, pour le transmettre héréditairement et indéfiniment dans sa famille^ selon la loi anglaise de primogéniture*. De là à permettre au roi de conférer par un acte précis et formel des pairies héréditaires, emportant le droit de siéger à la Chambre des Lords, il n'y avait qu'un pas, et il fut vite franchi. Le roi put par a patent» créer des pairs*, sauf cette limitation, qui fut imposée dans la suite, qu'il ne peut les créer simplement à vie : la pairie conférée est nécessairement héréditaire'. On arriva à oe résultat que tous les Lords temporels composant la chambre haute furent censés avoir également le droit d'y siéger en vertu de titres de noblesse que le roi avait conférés, à eux ou à leurs ancêtres^. Ainsi s'est établie en Angleterre cette règle qui a longtemps passé pour un des principes essentiels de la monarchie

• Stubbs, ConstitvUional History^ n» 190.

s Cela eut en particulier cet avantage, que cela permit de limiter la transmission de la pairie aux seuls héritiers mâles. D'après la coutume, au contraire, la pairie pouvait passer aux femmes à défaut de mâle ; et, bien qu'aucune pairesse nait jamais été convoquée au Parlement, en personne ou par procureur, Thomme qu'elle épousait acquérait le droit d'y siéger. Stubbi, Constitutional History, n. 751, t. III, p. 437.

3 Bien que les précédents, sur lesquels repose la décision de ce point de droit, soient fort anciens, c'est seulement en 1856 que la question s'est posée réellement. La Couronne à cette époque créa départi pris un pair à vie. Mais la Chambre des Lords décida que ni les lettres patentes de cette création, ni le writ of summons qui les avait suivies, ne pouvait conférer au bénéficiaire le droit de siéger et de voter au Parlement. Malgré les protestations d'un certain nombre de pairs, celte décision fixa le droit constitationnel sur ce point. Cela ne rendait point impossible cependant qu'un Act du Parlement, changeant, en ce point, la Constitution, permit pour l'avenir la création de pairs à vie. Des projets dans ce sens furent présentés en 1856, 1869 et 1888. Ils n*ont pas abouti. Mais, comme on le verra plus loin, parla création des Lords d'appel ordinaires, le principe de la pairie viagère a reçu une application. Sur cette question voyez L. 0. Pike, op, cit., p. 376 et s. .

^ Cela vint en partie de ce que définitivement sous Charles II furent abolis le service militaire attaché aux fiefs, ainsi que les autres devoirs analogues dus par le vassal au seigneur, y compris le devoir de conseil. Mais cette même législation conserva expressément aux pairs du royaume leurs titres d'honneur et le droit de siéger au parlement, titres et droits qui, att tachés auparavent à leurs fiefs, en devinrent désormais indépendants. Cf. L. O. Pike, op, oit., p. 356-7. Cependant l'influence du principe féodal s'est encore fait sentir accessoirement pendant des siècles. C'était en eifet une question discutée que celle de savoir si la propriété de certains ûefs ne conférait pas la qualité de pair ; elle a été résolue négativement, mais seulement de nos jours.

oonstitiitionnelle : le droit pour le roi de nommer, sans limite de nombre, les membres de la Chambre hante. Ainsi se fixa la composition de la Chambre des Lords qnant anx pairs temporels d'Angleterre. Par l'nnion de TÉcosse et de l'Irlande elle se oom* pliqna. £n effet, ces denx pays, dont le développement propre avait été symétrique à celui de TAngleterre, avaient chacun leur ooUège de pairs, qui subsista après la réunion. Mais le droit de si^er au Parlement britannique ne fut accordé qu*à un certain nombre d'entre eux élus par les autres : seize pairs d^Écosse, élus à nouveau pour chaque législature, et vingt-huit pairs d'Irlande élus à vie. Cest ainsi que la Chambre des Lords se trouve compter un certain nombre de membres électifs.

Le Magnum ConeUiumy comme les autres assemblées féodales, comprenait, à côté des grands vassaux laïques, les hauts dignitaires ecclésiastiques. Il en résulta que la Cl^ambre des Lords comprit aussi des Lords spirihieh (spiritual lords). C'étaient d'abord les deux archevêques et les évêques du royaume; puis, dans l'Angleterre catholique, un grand nombre d'abbés, prieurs et chefs d'ordres monastiques. Le nombre des prélats réguHera y décrut d'aflleurs à partir du règne d*Edouard lll, conformément à leur propre vœu '• Cependant ils étaient assez nombreux pour former, joints aux archevêques et évêques, la majorité de la Chambre des Lords. Aussi ce fut un changement d'une grande portée lorsque, sons Henri VIII, les monastères ayant été supprimés, les abbés et les prieurs disparurent du Parlement*. Les archevêques et évêques anglicans y demeurèrent, mais sans grande influence à raison de leur petit nombre. Ils en furent même exclus en 1640, «ons Charles I*', par un Act du Parlement qui, ayant reçu l'approbation du roi, fut considéré comme valable et maintenu lors de la Restauration; mais en 1661 il fut rapporté par une loi contraire', et les archevêques et évêques anglicans, ainsi réintroduits dans la Chambre des Lords, n'ont jamais cessé depuis lors d y «éger*. Cependant des modifications se produisirent en un cer-

' Stnbbfl, Conuitutional History, n^ 7&3. Les prélats régaliers considéraient comme une lourde charge Tobligation de se rendre au Parlement.

* L. 0. Pike, op. cit., p. 348 et s.

' L. 0. Pike, op. cit., p. 327 et s.

^Cependant en 1834 un bill fut proposé à la Chambre des Lords « pour repérer les archeTéqnes et évêques de TEglise établie de leurs devoirs législatifs et JQdidaires au Parlement », c'est-à-dire pour les exclure. Le même projet repris en 1834 et 1837 fut toujours repoussé par la Chambre des Lords. Celle-ci poortaat reprit sans succès l'entreprise eo 1870. — L. 0. Pike, op. ott., p. 369,

tain sens. Jnsqn'en 1847 tons les évêqnes anglicans étaient membres de la Chambre des Lords; mais en cette année fnt créé nn nouvel évèché» celni de Manchester, et il fat expressément établi qne le nombre des Lords spirituels siégeant et votant an Parlement ne serait pas augmenté par le &it de cette création; fnrent ensuite successivement créés les évêchésde Saint- Albans en 1875, de Truro en 1876, de Liverpool, Newcastle, Southwell et Wakefield en 1878, toujours avec la même réserve. Il en résulte qu'actuellement il 7 a toujours sept évêques anglicans qui ne siègent pas à la Chambre des Lords. Les deux archevêques de Canterbury et d*York, les évêques de Londres, de Durham et de Winchester ont nécessairement un siège; pour les autres évêques, quand un siège devient vacant, il est attribué, sans distinction entre les évêchés, à l'évêque lejplus ancien dans ses fonctions ^ Cesont là des Lords de dxoity et en même temps des membres nécessairement viagers, puisque la dignité eccl^iastique, qui emporte la pairie, est elle-même viagère'.

La Chambre des Lords a pris au cours du temps, dans une large mesure, le caractère et les fonctions d'une Coursuprême d'appel par rapport aux Cours supérieures anglaises de Common lawou d'Equité. Elle recevait et jugeait les propositions d'erreur (writ of error) contre les sentences des premières et les appels intentés contre le&

1 L. O. Pike, op. oit.^ p. 166 et s. Par suite de l'union de l'Irlande à TAngl»terre, il avait été décidé qu*à chaque session du Parlement anglais siégeraient à la Chambre des Lords l'un des quatre archevêques d'Irlande et trois de ses dixhuit évêques ; un roulement entre eux avait été établi à cet eSet. Mais les prélats irlandais dontil s'agit étaleutles archevêquesou évêques anglicans d'Irlande. Un Act de 1869 ayant prononcé le disestablishment de cette Église dirlande, les prélats irlandais ont cessé depuis 1870 de siéger à la Chambre des Lords. — L. O. Pike, op. oit., p. 364-6.

2 C'est une question agitée parmi les auleurs anglais que de savoir à quel titre au juste les prélats sont appelés à la Chambre des Lords; si c'est à raison de leur dignité ecclésiastique, les prélats, en tant que tels, étant, d'après la tradition antique, les conseillers de la Couronne, — ou à raison de leur temporel et des relations féodales qu'il entraînait jadis. C'est la première explication qui est généralement adoptée par Jes auteurs anglais, bien que les abbés et prieurs paraissent avoir été convoqués jadis seulement à raison de leurs tenures, et bien que les évêques et archevêques fassent encore l'hommage â la Couronne : c'est même justement à partir de cet hommage, concomitant à leur consécration, qu'ils sont aptes à siéger à la Chambre des Lords. Voyez Anson, Law and eus» tom, t. II, p. 199; L. 0. Pike, op. cit.^ p. 156 et s. Ce qui est certain, c'est que, depuis Henri VIII, les Lords spirituels, membres du Parlement, ne sont plus des Pairs (L. O. Pike, op. cit., p. 164 et s.), la qualité de pair supposant la noblesse du sang. C'est la doctrine très nette de Blackstone, Commentaries, B. I, ch. 12, p. 401 : « Bishops, though they are lords of parliament and sit there by virtue of tbeir haronies which they hold Jure ecclesiastioo, yet are not ennobled in blood and consequently not peers with nobility ».

JQgements de la Cour d'Équité ^ . Cela secomprend facilement, étant données les attributions jndiciaires de l'ancien Magnum Conciliiim. Mais cette juridiction en appel a été à un moment fort compromise dans les temps modernes'. L'Act de 1873 sur la Cour suprême de jndicature la supprimait radicalement; mais la mise en vigueur de cette disposition fut retardée d'abord jusqu'en 1874, puis jusqu'au l^ novembre 1876, et la juridiction en appel de la Chambre des Lords provisoirement maintenue. Avant le terme fixé, un autre Act de 1876 intervenait sur la matière et maintenait définitivement, en la réglementant, la juridiction d'appel de la Chambre des Lords', dans la mesure où elle existait antérieurement sur les Cours supérieures d^Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande. Mais si ces attributions judiciaires ont pu se maintenir, c^est qu'elles n'appartiennent plus qu'en apparence et en théorie à la Chambre tout entière. Une assemblée nombreuse, législative, non profession-

I Àoson, Law omd custom, t. II, p. 499 et s.; L. O. Pike, op. cit., p. 295-

< L. O. Pike, op. oU., p. 304 et s.

sActda 11 août 1876 sur la juridiction d'appel de la Chambre des Lords, Annuaire de législation étrangère. 1877, p. 16. — La Chambre des Lords n'est pas la seule Goar de final appeal qui existe ea Angleterre. En principe cette sorte de révision a pour juge le roi {King in Parliament ou King in Council)\ en réalité elle est jugée tantôt par la Chambre des Lord.s, comme il vient d'être dit. tantôt par le judicial Comittee ou Privy Council tel qu'il a été constitué en 1833 et les deux Toies de droit ont chacune leurs principes particuliers. Cette compétence judiciaire du Privy Council a des origines fort anciennes ; mais, lorsque le Long Parlement eut aboli la Chambre Étoilée, il semblait quïl n'y eût pins de place pour aucune attribution judiciaire du Conseil. En réalité r.4e( du Long Parlement ne s'appliquait qu'au Royaume-Uni, et les sujets habitant les dependeneies conservèrent le droit de s'adresser au roi pour demander justice s'ils ne l'obtenaient pas des tribunaux constitués. Ce droit fut successivement invoqué par les Ghannel Islands, puis par les plantations d'Amérique (1667); et ainsi le Privy Council est devenu la Cour of final appeal pour toutes les colonies. Il a recueilli anssi les appels en matière d'aliénation mentale (lunacy) et en matière religieuse, même en Angleterre, lorsqu'il y a appel de la Cour des archevêques. V. Anson, op. cit., II, p. 440 et s. Le débat ci-dessus indiqué (p. 11), dans lequel il s'agissait de maintenir ou non le ressort du Privy Council sur la Haute>Cour d'Australie, a attiré naturellement l'attention sur son Comité judiciaire. Celui-ci, dans la presse et au Parlement, a été assez vivement attaqué comme une institution vieillie, et l'on a vu reparaître l'idée, déjà émise, de constituer, par une création nouvelle, une seule et même Cour de final appeal pour tout l'Empire anglais. Sans aller jusque-là, le gouvernement a manifesté Tintention d*ajouter au Judir.iai Comittee quatre représentants des grandes colonies {Australie, Canada, Afrique du Sud, Inde) élus pour sept ans, membres appointés du Conseil et siégeant avec les Lords d'appel. Dans la séance delà Chambre des Communes du 2 juin 1900, M. Chamberlain a annoncé cependant que le gouvernement ne produirait pas le bill qu'il avait l'intention de proposer pour Tadjonction de ces quatre juges, mais qu'il saisirait la première occasion favorable pour s*entendre avec les colonies, y compris le Canada et la Nonvelle-Zélande, quant à l'établissement d'une Cour d'appel permanente.

nelle, est en effet naturellement peu apte à administrer la justice ordinaire, civile ou criminelle. L'Act de 1876 dispose qu'aucun appel ne pourra être débattu et terminé dans la Chambre des Lords si ce n'est en présence de trois au moins des personnes suivantes qui portent le titre de Lords d'appel : le chancelier en fonctions, les pairs qui ont antérieurement rempli ces fonctions, les pairs qui sont ou ont été, soit Lord chancelier d'Irlande, soit juge rétribué du comité judiciaire du Privy Council, soit juge de l'une des Cours supérieures de Grande-Bretagne ou d'Irlande, enfin les Juges ordinaires d^ appel y dont il va être parlé. Cela revient à dire qu'en réalité la juridiction en appel de la Chambre des Lords est transférée aux seuls Lords qui viennent d'être énumérés. Sans doute en droit et en théorie, c*est la Chambre tout entière qui est censée exercer cette attribution; c*est elle que vise encore dans ses termes l'Act de 1876. Mais on n'admettrait pas que les membres qui ne sont pas Lords d^appel participassent an jugement des causes. C*est une des nombreuses fictions ou conventions que présente le droit anglais. L'Act de 1876 a fait plus; complété par un autre Act de 1887 ', il permet aux Lords d* appel de siéger et de remplir leurs fonctions judiciaires pendant la prorogation du Parlement et même, avec Tautorisation delà Couronne, pendant la dissolution de la Chambre des Communes'; ce qui encore est très logique,

L*Act de 1876, en arrêtant la liste des Lords d'appel n'a fait que régulariser un usage assez ancien. Depuis longtemps on n'admettait à Texercice des attributions judiciaires que les Lords lawy ers y ceux qui avaient des connaissances juridiques et techniques; depuis 1845 Tabstention était une obligation morale pour les autres pairs. Mais en plus il a permis à la Couronne de créer des Lords d^appel ordinaires au nombre d'abord de deux, puis dans l'avenir de quatre, choisis dans des catégories déterminées de juristes et recevant 6.000 livres sterling d'appointements, pour servir à la Chambre des Lords. Ces Lords d'appel ordinaires prenaient le rang de barons et étaient convoqués au Parlement comme membres de la Chambre des Lords ; mais ils ne conservaient le droit d'y siéger que tant qu'ils conservaient leur fonc-

s Annuaire de la législation étrangère, 1888, p. 27.

2 L'Act de 1876 s'exprime toujours comme sll s'agissait de la Chambre tout entière, et même Tart. 8, pariant des séances tenues pendant une prorogation, se termine ainsi : « Toutes décisions et mesures ainsi prises pendant la prorogation seront aussi valables que si le Parlement était réuni, mais la Chambre ne pourra s'occuper d'aucune affaire d'autre nature ».

LE SYSTÈME DE DEUX CHAMBRES LÉGISLATIVES. iOl

don principale de Lords dCappel ordinaires. Or, il« ponvaient perdre oelle-ci par démission, par mise à la retraite demandée ; ils sont même révocables, comme les autres jnges, sur une pétition présentée par les deux Chambres. L'Act de 1887 leur conféra le droit de siéger et de voter an Parlement pendant leur vie entière, alors même qu'ils auraient volontairement perdu leur fonction principale ^ Ce sont donc de véritables pairs à vie créés en vertu de la loL

La Chambre des Communes, durant sa longue histoire, a toujours conservé, en un sens, le même caractère; elle a toujours été élective, et ses membres ont toujours été élus par les comtés, les Tilles et les bourgs dotés de la franchise. Ce qui a considérablement varié, c'est la capacité électorale. Toujours elle a été autre dans les comtés d^une part, dans les villes et les bourgs d'autre part. Cependant ces deux systèmes tendent à se rapprocher depuis la grande réforme de 1832 : ils se rapprochent surtout dans l' Act de 1884, qui a considérablement élargi le droit de suffrage. Mais ce sont là des détails propres à Thistoire du droit constitutionnel anglais'.

Depuis leur séparation originelle, les deux Chambres du Parlement anglais ont toujours coexisté, sauf une courte interruption. La Chambre des Lords fut supprimée par un Act du Long Parlement le 19 mars 1649'. Mais au mois de décembre 1657, Cromwell lançait des convocations pour reconstituer une Chambre des Lords*. Après la mort de Cromwell, lorsque le Long Parlement ent été rappelé, représenté par la seule Chambre des Communes à laquelle il avait été réduit en 1649, Topinion semblait aussi pencher vers la constitution d'une seconde Chambre ou Sénat*. A la Restauration, l'ancienne Chambre des Lords fut reconstituée et depuis elle a toujours subsisté.

Il résulta de là que l'institution des deux Chambres fut considérée par nn grand nombre de publicistes, à partir du xviii*^ siècle, comme un élément nécessaire de ce libre gouvernement représen-

< L. 0. Pike, op. oit., p. 382-384. fl résulte da système introduit en 1887 qu'an Inrd d'appel ordinaire, qui a obtenu sa retraite, étant encore membre de la Chambre des Lord», peut siéger dans le jugement des causes comme Lord d'appel, et i'Act de 1887 Tautorise spécialement à le faire pendant la prorogation du Parlement.

' J'aurai dans la suite l'occasion de reprendre quelques-uns de ces points.

^ Jardiner, Constitutional documents ofthe puritan Révolution^ n*» 79, p. 396.

• Ibidem, n» 93, p. 350.

' Ludlow, Memoirs, éd. London, 1751, p. 257. Sur le PaHemenl de Cromwell, voyez L. 0. Pike, op. cit., p. 328, 356, et mon étude déjà citée : Les Constiii^tlons du Protectorat de Cromwell.

tatif, qae, seuls, les Anglais avaient su dégager et pratiquer en Europe. Avec d'antres institutions anglaises, elle a peu à peu fait le tour du monde occidental. Elle forme aujourd'hui le droit commun chez les peuples libres, et nous verrons plus loin combien sont rares les exceptions. Mais ce mouvement de propagande comporta deux nouveautés. En premier lieu, on fit la théorie du système des deux Chambres, que les Anglais tenaient simplement de l'histoire, et qu'ils avaient pratiqué sans un plan préconçu : on rechercha rationnellement les mérites qu'il pouvait présenter partout et en tout temps. D'autre part, les peuples, qui l'empruntèrent aux Anglais, l'appliquèrent parfois, de parti-pris, à la sauvegarde d'intérêts divers. Voilà deux nouveaux aspects de la question qui se présentent à nous, et c'est le second que je me propose d'examiner d'abord.

Le premier intérêt que servit l'institution d'une seconde Chambre, ce fut de donner une représentation spéciale à une aristocratie existant dans la nation. Telle est la fonction propre delà Chambre des Lords, qui représenta d'abord la haute féodalité anglaise, puis une aristocratie terrienne et héréditaire ayant pour source première un acte de volonté royale; si bien que cela paraissait à Montesquieu l'objet principal de la création d'une Chambre haute, o: II y a toujours dans un Etat, disait-il, des gens distingués par la naissance, les richesses ou les honneurs; mais s'ils étoient confondus parmi le peuple, et s'ils n'y avoient qu'une voix comme les autres, la liberté commune seroit leur esclavage, et ils n'auroient aucun intérêt à la défendre, parce que la plupart des résolutions ser oient contre eux. La part qu'ils ont à la législation doit donc être proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans l'Etat; ce qui arrivera s'ils forment un corps qui ait droit d'arrêter les entreprises du peuple, comme le peuple a le droit d'arrêter les leurs. Ainsi la puissance législative sera confiée et au corps des nobles et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part et des intérêts séparés^ :!>. C'est en ce sens qu'ont été constituées un grand nombre de chambres hautes en Europe. La Chambre des Magnats en Hongrie, la Chambre des Seigneurs en Prusse, ont des noms significatifs; la Chambre des Pairs de notre Charte de

1 Esprit des Lois, l. X[, ch. vi.

1814, ei même, dans une certaine mesure, celle de la Monarchie de Joillet, présentaienfc aussi des variantes de la même institution.

Un second intérêt, tout différent, a été également satisfait par rinstîtution d'une seconde Chambre. U s'agit ici des républiques fédératives. Elles contiennent, nous le savons, deux éléments fondamentaux : à certains égards elles forment un État unique, comprenant la nation entière ; d'un autre côté, elles se composent d'une série d'États particuliers, dont chacun garde, en principe, sa souveraineté intérieure. Il est nécessaire, pour que cet équilibre quelque («u instable se maintienne, que ces deux éléments aient chacun leur représentation et leur organe propre dans le gouvernement fédéral. De là deux Chambres électives : l'une, élue proportionnellement à la population, représente la nation considérée comme un corps unique et homogène; l'autre, élue par la législature ou parla population des divers Étais individuellement considérés, représente ceux-ci ou plutôt représente encore la nation, mais décomposée en États particnliers. Aussi cette seconde Chambre est-elle établie sur le principe de Tégalité des États : quelle que soit leur importance respective^ chacun j élit un nombre égal de représentants. C'est sur ce type que sont établies les deux Chambres du Congrès des États- Unis et les deux Chambres de l'Assemblée fédérale suisse. Ce second exemple est même le plus significatif pour démontrer cette application spéciale du système des deux Chambres. En Amérique en effet, étant données les traditions anglaises et la constitution antérieure des diverses colonies, chez qui on trouvait comme un trait commun l'équivalent d'une Chambre haute, il était presque fatal que la législature fédérale comprît deux assemblées. En Suisse au contraire, les divers cantons n'avaient et n'ont encore qu'une assemblée unique, et l'esprit de la démocratie suisse répugne manifestement à l'institution des deux Chambres. Cependant on établit les deux Chambres fédérales dans la Constitution de 1848, afin de protéger l'égalité et l'indépendance des cantons, afin d'empêcher les plus grands de dominer les plus petits ^

Enfin, dans des pays neufs et très démocratiques, où les questions économiques tendent àprévaloirsur les problèmes proprementpolitiques, l'institution des deux Chambres pourrait trouver une utilité nouvelle, que les auteurs et leurs Constitutions n'avaient ni voulue ni prévue, mais qu'a dégagée l'évolution sociale. Voici, en effet, comment le professeur Jenks justifie l'existence des deux Chambres

* Rfiltimann, Dcu Nordamerikanisohe Bundesstaatsreohtf vergliohen mit den politiêchen EinHchtungen der Sohweit, § 109.

dans le gouvernement de Victoria (Australie) : il voit, dans l'une, la représentation du travail, et, dansFaatre, celle da capital. « £)n termes généranx, dit-il, le Conseil législatif (chambre haute) est Torgane du capital. Le suffrage restreint qui le nomme, la justification qui est exigée quant à la propriété pour Téligibilité de ses membres, la vaste étendue des circonscriptions électorales, et, par suite, la dépense qu'entraînent les élections, le fait que ses membres ne sont pas payés, tout cela assure en pratique qu*il sera composé d'hommes ridies, qui tout naturellement jugent la situation au point de vue capitaliste. Les traits opposés, qui caractérisent rAjSsemblée législative font, tout aussi naturellement, de celle-ci le porte- voix du travail. Et, comme il est évidemment nécessaire que chacun de ces deux grands partis soit dûment représenté dans le gouvernement du pays, Fétat de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure : toute proposition, tendant à supprimer Tune ou l'autre branche de la législature, porte au front cette injustice manifeste qu'elle aurait pour effet de priver l'un ou Tautre parti de toute voix dans la décision des a&ires' i».

C'était surtout en vue de TAustralie qu'écrivait M. Jenks * ; là ses prévisions ne se sont pas réalisées. Sans doute il existe là, dans chaque État, un parti ouvrier très fort, Labour party. C'est même, dit un Australien, <l avec le civil service^ la seule force politique permanente et organisée d. Mais il tend manifestement à dominer le gouvernement, plutôt qu'à en prendre la direction : 41 se tenant en dehors de TordoDuance habituelle des forces par* lementaires, il tient la balance entre le gouvernement et l'opposition ' x>. L'histoire parlementaire de la Cominonwealth est instructive à cet égard. Aux élections fédérales dé décembre 1903, le Labour party a remporté de grands succès, gagnant d'ailleurs presque autant au Sénat (14 sièges sur 36) qu'à la Chambre des

1 Jenks, The govoyiment of Victoria (Aiutralia), London,1891,p. 379. Comme celle du Canada, la nouvelle Constitution fédérale d^Australie contient deux Chambres, un Sénat et une Chambre des Représentants.

3 Dans la discussion sur la Chambre des Lords qui 8*est déroulée à la Chambre des Communes en juin 1907, M. Herbert Samuel, soas-secrétaire d'État au ministère de rintérieur, a formellement désigné la Chambre des Lords comme représentant le capital k rencontre du travail. Hansard's parliamentary debates^ 4* série, vol. 176, p. 1011 : « Nous ne soumettrons pas, année par année, notre législation à un corps constitué comme la Chambre [des Lords, ^ un corps de grands propriétaires appelé à juger les points contestés entre le propriétaire et le tenancier, uo corps d'hommes d'Église (de la Haute Église), qui siègent comme arbitres eotreTÉglise et les non-conformistes ; un corps de eapitalistes^ pour décider les points contestés entre le Capital et le Travail. »

> W. Harrisson Moore, I7i£ AtutraUan Commonivealthj dans Annale of Amerioan academy for political and social êcienee^ mars 1^, p. 54.

représentants (37 sièges sur 75). Mais après avoir renversé le cabinet Deakin par une alliance avec les libre-écbangisies, le parti onvrier, qnî prit le pouvoir avec M. Watson, ne put s'y maintenir que trois mois. Un ministère libéral présidé par M. Reid fat formé, puis renversé en 1905 par une coalition du parti conservateur et du parti ouvrier. M. Deakin prit alors le pouvoir^ qu'il détient encore aujourd'hui. Les élections générales de décembre 1906 ont consolidé cette combinaison peu homogène en donnant à la Chambre basse 26 sièges au parti ouvrier, 18 aux conservateurs et 31 aux libéraux ^

Les intérêts particuliers, auxquels je viens de montrer que l'institution des deux Chambres s'est successivement adaptée, ji' existent pas, sauf le dernier, dans les États unitaires et égalitaires; là o& il n'y a qu^une seule souveraineté et où, tous les citoyens étant égaux en droits, on ne saurait parler de la représentation de classes distinctes. Quant à établir, par Torgane de deux assemblées, la représentation distincte du capital et du travail, ce serait en réalité reconnaître et rétablir légalement nn système de classes sociales différentes et hostiles. Cependant, chez ces nations aussi, les deux Chambres ont leur raison d'être. En effet, en dehors des intérêts particuliers qu'elles peuvent servir, grâce à leur composition diverse et diversement combinée, elles ont, par leur existence seule, une utilité générale et considérable, qui apparaît partout où fonctionne le libre gouvernement représentatif. Cette utilité fondamentale se décompose d'ailleurs en un certain nombre d'effets portant sur des points différents.

1' La division du Corps légiférant en deux Chambres a tout d'abord pour butd'affaiblir la puissance effective du pouvoir législatif, laquelle est immense et par conséquent dangerease^ dans le gouvernement représentatif. Le pouvoir législatif, par la nature de ses attributions, tend fatalement à la prépondérance dans le gouvernement. Par les lois qu'il fait, il peut régler à son gré, en tout ce que n'a pasdécidé la Constitution écrite, même le fonctionnement des autres pouvoirs; par le vote de l'impôt, il peut arrêter la marche du gouvernement tout entier. Cependant le gouvernement représentatif repose aussi sur la séparation des pouvoirs; il exige,

1 A. Vialatte, La vie politiqy^ dans leê deux mondes, 1908, p. 112.

pour être en équilibre, rindépendance du pouvoir exécutif sur son domaine propre, et aussi, selon beaucoup d'esprits, l'indépendance constitutionnelle du pouvoir judiciaire. Le despotisme des assemblées délibérantes, l'expérience l'a prouvé, n'est pas moins redoutable et moins funeste que le despotisme des monarques et des dictateurs. Pour éviter ces dangers, la division du Corps législatif en deux Chambres paraît le moyen le plus approprié : par là le pouvoir législatif, perdant avec l'unité son excès de force, redevient ce qu'il doit être, c'est-à-dire l'égal des autres pouvoirs. € La vérité est, dit le commentateur classique de la Constitution des États-Unis, que le pouvoir législatif est le grand et suprême pouvoir dans tout gouvernement libre. On a remarqué, avec autant de force que de sagacité, que le pouvoir législatif étend constamment en tous sens la sphère de son activité, et qu'il attire tout le pouvoir dans son tourbillon impétueux... Si le pouvoir législatif réside intégralement dans une seule assemblée, il n'y a plus pratiquement de restriction à l'exercice illimité de ce pouvoir; il n'y a plus d'obstacle à toute usurpation, qu'il pourra chercher à justifier par la nécessité ou par la considération supérieure du bien public* ». Écoutons maintenant l'éminent professeur et homme d'État anglais quia repris, un demi-siècle après Tocqueville, et avec le même éclat, l'étude de la grande République américaine : « Maintenant la nécessité de deux Chambres est devenue un axiome de la science politique; elle est fondée sur la croyance que la tendance innée de toute assemblée à devenir hâtive, tyrannique et corrompue doit être réprimée par Texistence d'une autre Chambre égale en autorité. Les Américains restreignent leurs législatures en les divisant, exactement comme les Romains restreignirent leur exécutif en remplaçant un roi par deux consuls' d.

2® Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif étant distincts et indépendants, au moins dans une certaine mesure, des conflits entre eux sont toujours possibles, parfois inévitables. Le danger est que ces conflits aboutissent à une lutte violente et sans merci et, en définitive, au Coup d'État; la solution désirable est qu'il intervienne une transaction pacifique qui rétablisse l'équilibre des pouvoirs. Cela sera grandement favorisé par la division du pouvoir législatif. Le plus souvent, le conflit éclatera seulement entre l'une des Chambres et le pouvoir exécutif, et l'autre Chambre

< Story, Commentixries on the ConstititHon of the United Statesy 4* édition, §§533 et 551.

* Bryce, The American Commontoealth, t. I, p. 461. Cf. traduct. française, t. II, p. 93.

semra alors d'obstacle à nn dael à mort et pourra jouer utilement le rôle d'nrbitre. Si les deux Chambres sont unies dans ce conâit, ii est presque certain que la raison et la justice seront de leur o6té et alors leur action deviendra invincible, pour le plus grand bien dupajs. Enfin, la pouvoir exécutif pourra de son côté agir comme modérateur, dans les conflits qui pourraient s*élever entre les deux Chambres*.

Ce jeu de contrepoids a surtout pour but, il faut le reconnaître, de sauvegarder Tindépendance du pouvoir exécutif; mais cela est bien juste, étant donnée la force naturelle et envahissante qui est le propre du pouvoir législatif. Cependant Thypothèse inverse pourrait se présenter. Le pouvoir exécutif pourrait se faire l'allié de l'une des Chambres afin d'écraser Tautre. C'est, dit-on, ce qui s'est produit au 18 brumaire lorsque Bonaparte s'est appuyé sur le Conseil des Anciens pour annihiler la résistance légale du Conseil des Cinq-Cents'. Mais cela n'est point tout à fait exact, car Tune des forces nécessaires à cet équilibre, c'est-à-dire le pou- Toir exécutif, avait déjà disparu, quatre sur cinq des directeurs ayant donné leur démission sans engager la lutte'; de plus l'agresseur n'était pas le pouvoir exécutif, mais un général ambitieux agissant pour son propre compte et par la violence.

3"* La division du Corps législatif en deux Chambres a cet arantage évident de remédier aux entraînements et aux erreurs, auxquels est si facilement exposée toute assemblée délibérante. Avec une assemblée unique, ces décisions irréfléchies et fautives ont des conséquenoes immédiates et définitives : elles passent nécessairement dans la loi. Elles deviennent irréparables, au moins pour un certain temps, et ne peuvent être réparées, par une loi

* Rapport de Lally ToUendal à TAssemblée constituante, sur le ch. Il de la Coastitation. séance du 31 août 1789 (Archives parlem.y 1'* série, t. VIII, Pl 515}. « Un pouToir unique finirait nécessairement par tout dévorer. Deux se combattraient jusqu'à ce que Tnn ait écrasé l'autre. Mais trois se maintiendront àius un parfait équilibre slls sont combinés de manière que, quand deux lutteront ensemble, le troisième, égalementintéresséaumaintien de l'un et de l'autre, K joigne è celui qui est opprimé contre celui qui opprime et ramène la paix «Qtre tous N.

' M. Naquet, à l'Assemblée nationale, séance du 28 janvier 1875 (Annales de ^Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 344) : « La meilleure preuve que la divi> son do pouvoir législatif en deux Chambres n'est pas suffisante à conjurer les éTeotoalités de révolutions et de coups d'État, c'est qu'au 18 brumaire le coup dEtat s'est effectué contre un pouvoir législatif partagé entre deux assemblées, €t, ai je ne me trompe, l'une de ces deux assemblées a singulièrement aidé Bonaparte à exécuter son coup d'État contre l'autre ».

^ Mignet, Histoire de la Révolution française^ 6* édition, t. Il, p. 159 : « Le Directoire fut dissous de fait, et il y eut un antagoniste de moins dans la lutte. Les Cinq-Cents et Bonaparte restèrent seuls en présence ».

qui les abroge, qn aux dépens de la dignité et de la oonsidération de l'Assemblée. Lorsqu'il existe deux Chambres, il y a des chances sérieuses pour que les entraînements de Tnne ne gagnent point l'autre, qui aura le temps de réfléchir; les méprises de Tune pourront être réparées par l'autre, avant que le projet qui les contient ne devienne une loi. Cela est précieux en particulier, étant donné l'usage toujours croissant, qui se fait chez nous, de l'initiative parlementaire : les propositions de loi présentées par les membres individuels du Parlement sont souvent rédigées d'une manière hâtive et peu scientifique; leur discussion par deux assemblées distinctes est une précaution bien nécessaire, et parfois même insuffisante. Il en est de même, à plus forte raison, pour les amendements introduits en cours de discussion ^ Tout cela enfin est plus vrai encore dans les pays où, comme aux Etats-Unis, l'initiative des lois est absolument réservée aux assemblées délibérantes.

Ces raisons suffisent à justifier et à faire comprendre la large diffusion du système des deux Chambres. En Europe, toui.es les grandes nations Tout adopté. Pour y trouver aujourd'hui une assemblée unique, il faut descendres aux petites puissances : la Grèce et le grand-duché de Luxembourg, la Serbie*; l'unité d'assemblée est aussi un trait caractéristique que présentent les constitutions particulières des divers cantons suisses, tandis que la Constitution fédérale a divisé en deux Chambres TAssemblée fédérale législative'. Dans le Nouveau-Monde, les deux Chambres sont un des fondements essentiels de l'organisation politique aux États-Unis : elles existent dans la Constitution fédérsde et se trou-

* L*atilitô de cette revision est souvent ouvertement reconnue dans les débats de nos Chambres : voyez par exemple, la séance de la Chambre des député» du 27 octobre 1904 (Doc. pari., p. 2216). Il s'agissait d'une proposition destinée à assurer le secret du vote. « AÏ. Paul Constans, Au cours de la discussion, j'entendais nn de mes coliègnes dire : « Nous ferons tomber cette loi au Sénat ». Il ne faut pas qu'on puisse se réfugier ici derrière le Sénat. — M. U comte de Lanjui/iais. J'avais fait cette motion (retrait de Turgence) non pas dans nn esprit d'hostilité contre la loi, mais dans la pensée qu'il serait sage de la reroir avant de l'envoyer au Sénat. Cette opinion n'est évidemment pas partagée par la Chambre qui a hâte d'en finir ».

» Quant à la Bulgarie, voyez Dareste, Les Constitutions modernes, 2« éd., t II. p. 275. Dans notre troisième édition, p. 89, note 1, nous constations que la Serbie n'avait d'abord eu qu'une Chambre, mais que la nouvelle Constitution serbe de 1901 établit au contraire deux Chambres, la Skouptchina et le Sénat, ce dernier composé en partie de membres nommés par le roi et en partie de membres élus par des électeurs censitaires. La revision qui a eu lieu au mois de juin 1903« après l'assassinat du roi Alexandre et de la reine Draga, a rétabli le système de l'assemblée unique. — J. Peritet, Là nouvelle Constitution du royaume de Serbie, 1903, p. 116.

* Bûttiman, op. ct^, § 109. — Bryce, American Commonwealth, 1. 1, p. 461. n«> 2. Traduct. française, t. II, p. 96.

vent dans la Constitution particulière de chacun des États ^ Le ^tème dualiste se retrouve aussi dans les Républiques de l'Amérique du Centre et du Sud, qui ont pris pour modèle la Constitution des États-Unis. Pour plusieurs d*entre elles il 7 a même ce fait caractéristique, qu'elles sont revenues à ce système après avoir établi, pendant un certain temps, une assemblée unique*. Les ooloniee anglaises, dotées d'un Parlement particulier, l'ont aussi divisé en deux Chambres, à l'exemple de la mère-patrie; cependant dans le Dominion du Canada, trois provinces, l'Ontario, le Manitoba et la Colombie britanniques ont établi chez elles une assemblée unique*. U n'est pas jusqu*au Japon, qui, voulant .acclimater chez lui la liberté occidentale, n'ait divisé en deux Chambres la Diète impériale, créée par la Constitution du 11 février 1889 *,

Malgré cet accord presque unanime des pays civilisés, le système de l'assemblée unique a ses partisans nombreux et décides. Deux fois en France, il a triomphé, dans la Constitution de 1791 et dans la Constitution de 1848.

Le projet présenté en 1789 à l'Assemblée constituante par son premier Comité de Constitution proposait la création d'une seconde Chambre ou Sénat, composée de deux cents membres âgés de trente-cinq ans au moins et nommés à vie par l'Assemblée législative, ou par les provinces avec la ratification du roi, pour la première fois, le roi nommant ensuite sur la présentation des provinces*. Alors s'ouvrit une discussion sur la division ou l'unité du Corps législatif qui dura du 31 août au 10 septembre 1789, et qui fut admirable par Téclat, la profondeur et la sincérité, comme tous les grands débats qui se déroulèrent

* Cependant originairement trois États, la Pensylvanie, la Géorgie et Vermont avaient ane seule Assemblée. Mais cette anomalie a dispara ponr la Pen- STitanie en 1780, pour la Géorgie en 1789, pour l'ÉUt de Vermont en 1836.

* C'est oe qui est arriyé pour le Mexique (1874), l'Equateur, le Pérou et la BoliTie. (Dareste, Le* Constitutions modernes, t. il, p. 467, 507, 509, 511. Pwir U Serbie, ci-dessus, p. 108, note 2).

* Munro, The Constitution of the Canada, Cambridge, 1889, p. 5.

* Dareste, Les Constitutions modernes , t. II, p. 497.

* Rapport de Lallj Tollendal, Archives parlem,, l'« série, t. VIII, p. 519. Il ajootait en note : « II est évident qu'à Tinstant de la création, la première nomi- QAiioo devrait être faite par les représentants, soit par les provinces avec la limpie ratification da roL On ne peut pas imaginer de donner à la couronne ane in/loence pareille à celle de deux cents nominations au même instant dans ie corps législatif »•

devant notre première Assemblée. Mais il fat bientôt visible qu'une grande majorité existait en faveur d'une Assembléo unique. Les partisans d'une seconde Chambre eurent beau in— Yoquer^ non seulement l'exemple de l'Angleterre, mais aussi celui de l'Amérique républicaine. Ils eurent beau diminuer leurs prétentions et consentir à ce que la seconde Chambre fiXt élective comme la première, les membres en étant nommés par les mêmes électeurs, mais avec une condition d'âge différente ; ils n'obtinrent rien. lien fut de même de propositions plus modestes encore, qui consistaient à partager les représentants, élus dans les mêmes conditions, en deux groupes, délibérant séparément, mais se réunissant pour voter en une seule assemblée. Quelquesuns proposaient ce vote en commun, comme un ultimum subsidium^ lorsque le Sénat aurait rejeté plusieurs fois les projets votés par l'Assemblée législative* ; d'autres, comme Sieyès, en faisaient la procédure ordinaire et unique, les Chambres (il en voulait trois) n'étant que les sections, pour la délibération, d'une assemblée statuant en commun^. Le débat fut clos le jeudi 10 septembre : 490 voix se prononcèrent pour une assemblée unique, et 89 seulement pour les deux Chambres. Mais on peut dire qu'en dehors des arguments de fond, de ceux qu'on pourra toujours invoquer pour établir l'unité du Corps législatif, deux considérations, tenant au moment et au milieu, emportèrent le vote. D'un côté, on crai-

1 DapoQt de Nemours (Archives parUm.^ loc. cit., p. 573) : « Jo demande que cette Assemblée, qui doit être une, soit divisée pour le travail en deux Chambres. Elies seront composées de membres choisis par les assemblées élémentaires sans aucune distinction. Je demande que sur trois députés celui an qui le peuple trouvera le plus de maturité soit destiné à entrer dans Tune de ces Chambres que Too nommera Séoat, si vous voulez, et que les deux autres soient membres de la Chambre des représentants. Le Sénat, composé de nos égaux, discutera les projets de la Chambre des représentants, fera ses représentations, développera les idées, les raisons qui lui feront adopter ou rejeter les opérations de la Chambre des représeatants. Le Sénat insistera jusqu*à trois fois. Après quoi, si les avis sont eocore partagés, les deux Chambres se réuniront pour prononcer sur le sujet en discussion à la pluralité des voix».

3 Archives parlent., loc. cit., p. 597 : « Il est évident qu'il est bon quelquefois de discuter deux et même trois fois la même question. Rien n'empêche que cette triple discussion se fasse dans trois salles séparées, devant trois divisions de TAssemblée, sur lesquelles dès lors vous n'avez plus à craindrcr Taction de la même cause d'erreur, de précipitation ou de séduction oratoire. Il suffira que la détermination ou le décret ne puisse être que le résultat de la pluralité des suffrages recueillis dans les trois sections de la même manière qu'ils léseraient si tous les députés se trouvaient réunis dans la même salle ; c*est-à-diré, pour me servir du langage usité, pourvu que les sufirages soient pris par têtes et non par Chambre... On n'a même plus besoin d'accorder le veto à personne, car il se trouve naturellement dans la division indiquée, puisque, si une section de l'Assemblée juge à propos de retarder la discussion, tous avez par cela même tout l'efiet du veto suspensif ».

LE SYSTÈME DE DEUX CHAMBRES LÉGISLATIVES. Hl

gnit, an moment où Ton abolissait l'ancienne aristocratie, de déposer dans une Chambre hante, même élective, le germe d'nne aristocratie nonvelle^ D'antre part, tons reconnaissaient que, seule, une assemblée nniqne avait pu posséder la force nécessaire peur opé* rer les réformée de la Bévolution : mais ces conquêtes étaient encore mal affermies ; ne fallait-il pas, pour les maintenir et les consolider, laisser dans Tavenir au Corps législatif toute sa force, c est-à-dire son unité'?

En 1848, il y eut aussi des raisons spéciales en faveur de TÂssemblée unique. M. de Tocqueville les fait connaître dans ses Souvenirs. La principale, outre le sentiment assez marqué de Topinion publique', était la nécessité d'opposer à un président élu directement par le peuple, et par conséquent très fort, un pouvoir législatif également fort et capable par là même de lui résister. Cette considération était, en effet, frappante ; elle put entraîner des hommes aussi sages que M. Dufaure*. C'était pourtant le conflit et la lutte sans merci fatalement organisés d'avance, comme Tocqueville essaya vainement de le montrer*. Un courant se forma ^ et, sans un l<mg débat, l'unité du Corps législatif fut adoptée.

' Toaret, Archives parUni., loc. oit.^ p. 580 : «J'ai voulu par une seule Chambre remédier à Taristocratie des ordres... Lo Sénat sera composé de 200 personoes; or 101 suffrages pourront l'emporter sur 99 >.. — Lanjuinais, ibid,, p.588: c L'Assemblée nationale serait paralysée, et, sur les ruines de cette noblesse qui maintenant n'est que ce qu'elle doit être, nous élèverions le plus monstrueux monument d'aristocratie qui puisse exister, aristocratie aussi funeste au roi qu*au peuple. On nous parle du Sénat américain ; là il peut être nécessaire, puisqull n'y a pas d'influence royale. Ce ue sont au plus que des sénateurs à rubans et à médailles ».

> Tbouret, Archives parUm., p. 580 : « J'ajoute qu'il faut se prémunir conlre les dangers qui peuvent attaquer le Corps législatif. On peut le corrompre; la sédaciion se modifie à l'infini, depuis l'adulation jusqu'à la séduction populaire et le gouvernement n'aura que cent suffrages à gagner ». M. de Montmorency, p. 584 : « Les deux Chambres sont inadmissibles, à cause des obstacles qu'elles opposeraient sans cesse à la réforme des abus ». — Meunier, p. 555 : « L'Assemblée présente, chargée de fixer Torganisation des pouvoirs et d'élever l'édifice de la liberté, devait être formée par un seul corps afin d'avoir plus de force «t de célérité ; mais ce même degré de force, s'il était conservé après la Constitution, finirait par tout détruire >».

' De Tocqueville, Souvenirs, Paris, 1893, p. 269 : h L'opinion publique s'était prononcée avec force en faveur de la Chambre unique, non seulement à Paris, mais dans presque tous les départements ».

* De Tocqueville, Souvenirs^ p. 270 : « La principale raison qu'il (M. Dufaure) fit Taloir cette fois en faveur de l'unité du Corps législatif (et c'était la meilleore, je crois, qu'il pût trouver) fut que parmi nous un pouvoir exécutif, exercé par un seul homme que le peuple élirait, deviendrait à coup sûr prépondérant, û on ne plaçait à côté de lui qu'un pouvoir législatif affaibli par sa division en deux branches ».

* De Tocqueville, Souvenirs, p. 270.

^ De Tocqueville, Souvenirs, p. 272 : « Presque tous les anciens parlemen-

112 LA LIBERTÉ MODKHNE.

Ce sont là des constatations très instmotives; mais il fant ajonter que r Assemblée unique se défend par des arguments rationnels, bien connus des Constituants de 1789 et de 1848, et qui méritent d'être examinés en eux-mêmes. Ils se réduisent à deux principaux, Tun purement théorique, l'autre emprunté au contraire aux considérations pratiques .

1^ Dans les pays, où il n'existe pluB d'aristocratie et où règne la souveraineté nationale, il nepeut y avoir qu'une représentation^ celle de la souveraineté nationale ^ La loi elle-même, comme rétablit Rousseau, ne peut être que lexpression de la volonté nationale fixée par la majorité des électeurs politiques. Or cette volonté, sur un objet déterminé et à un moment donné, elle est on elle n'est pas, et le pouvoir législatif doit être organisé pour la dégager le plus sûrement possible; mais on ne saurait lui donner en même temps deux expressions contradictoires. Ce serait organiser l'absurde, et c'est ce qu'on fait cependant en établissant deux Assemblées législatives, qui peuvent faire dire au pays oui et non à la fois.

Si l'on accepte les prémisses de ce raisonnement^ la conclusion en est forcée. Mais ce ne sont pas là les principes du gouvernement représentatif. Sans doute, chez une nation égalitaire et unitaire, il ne peut y avoir d'autre représentation politique que celle de la souveraineté nationale ; mais il en résulte seulement que les deux Assemblées devront l'une et l'autre tirer leur origine et leurs pouvoirs de cette souveraineté. D'autre part, il n'est pas vrai que, sous le gouvernement représentatif, la loi soit simplement Texpression de la volonté nationale. Le système repose, au contraire, sur cette idée que la nation souveraine est et se reconnaît incapable de formuler elle-même sa volonté en forme de lois. Four avoir des lois sages, sérieusement préparées et scientifiquement rédigées, elle délègue à des représentants, qu'elle élit, le droit de légiférer en toute liberté, pour elle et en son nom. Mais comme Texercice de ce droit considérable parles représentants peut entraîner des erreurs et des abus, la nation confie le pouvoir législatif, non pas à une

taires opinèrent aussi contre les deux Chambres. La plupart cherchèrent des prétextes plus ou moins plausibles de leurs Totes. Lets uns voulaient trouver dans un Conseil d'État le contrepoids qu'ils reconnaissaient nécessaire ; les autres se promettaient d'assujettir l'Assemblée unique à des formes dont la lenteur l'assurerait contre ses propres entraînements et contre la surprise ».

1 Archives parîem., op. oit,, p. 569, Rabaut Saint-Ëtienne : « Le souverain e.st une chose une et simple, puisque c'est la collection de tous sans en excepter un seul; donc le pouvoir législatif est un et simple, et, si le souverain ne peut pas être divisé, le pouvoir législatif ne peut pas être divisé ; car il n'y a pas plus deux ou trois ou quatre pouvoirs législatifs qu'il n'y a deux ou trois ou quatre souverains ».

Assemblée nnique, mais à denx Assembléee, dont la volonté concordante sera nécessaire poar faire la loi, et qui par snite se contrôleront Tnne Tantre. Lorsque se sera établi entre elles Taccord nécessaire mais assez difficile à obtenir, il sera à pea près certain que la loi est juste, utile, conforme à l'opinion moyenne du pays, c'est-à-dire correspond à la volonté nationale. Il n'y a pas de système plus raisonnable, et les contradictions possibles des deux Assemblées sont simplement les tâtonnements d'un travail difficile.

2*^ L'objection pratique au système des deux Chambres a été souvent formulée. Il ralentit à l'excès le vote des lois, même les moins contestées dans leurs principes ; il faut souvent plusieurs législatures avant qu elles aboutissent. Il fait obstacle aux réformes, leur fermant longtemps la porte ou ne les admettant que diminuées et, par suite, inefficaces. <c Un corps législatif divisé en deux branches, disait jadis Franklin, c*est une charrette tirée par un cheval devant et par un cheval derrière en sens opposé ' ».

Le fait en lui-même est incontestable ; il est en partie regrettable, mais c'est encore un bon marché, que de payer à ce prix les airantages autrement importants que cette institution assure*.

L'inconvénient d'ailleurs, quand on y regarde de près, perd beaucoup de son importance et se change presque en un bienfait. Ce qui importe» en effet, à un peuple, ce n'est pas d'avoir beaueonp de lois, mais d'avoir de bonnes lois. Les changements trop fréquents dans la législation, alors même qu'ils paraissent justifiés en ndson, ont encore plus d'inconvénients que d'avantages. Les intérêts qui mènent la société ont besoin d'une sécurité suffisante, qui ne peut être assurée que par une certaine stabilité de la législation. Quant aux réformes importantes, rien n*est plus dangereux pour elles que d'être cueillies avant d'être mûres. Elles risquent alors d'être promptement rapportées, ayant été conçues par un travail hfltif, ou introduites alors que l'opinion moyenne ne leur était pas encore acquise. Le stage, que leur impose le système des deux Chambres, leur est le plus souvent éminemment salutaire ; la résistance même assure leur triomphe complet, lorsquelle est vaincue par la poussée toute-puissante de l'opinion pu-

» Story, Commentaries, § 527.

* Bryce, American Comynonwealtk, t. I*, p. 180; frad. française, t. II, p. 93. — BoUsty d*AiiglaB, Rapport à la Convention prononcé dans la séance du 5 messidor an ni: a 8i la question est douteuse, de l'acceptation d'une section et du refus de Tantre sortira une nouTcUe discussion, et, dût-on persister quelquefois daai un refus mal fondé, il n'y a pas la moindre comparaison entre le danger d'aroir une bonne loi de moins et celui d'avoir une mauvaise loi de plus ».

bliqne. Enfin, les solutions transactionnelles, qni souvent résultent du frottement entre les deux Assemblées, sont souvent aussi les meilleures en pratique. C'est la sagesse moyenne, la médiocrité qui gouverne le monde \

Quelle diversité doit exister soit dans la composition, soit dans les fonctions des deux Chambres? Ce qui dicte dans chaque pays la composition de la seconde Chambre, dite Chambre haute, c'est l'état social de la nation, la mesure plus ou moins complète dans laquelle a été admis le principe de la souveraineté nationale. Là où ce principe s'est fait Recevoir pleinement avec ses conséquences nécessaires ou naturelles, la seconde Chambre, comme la première, doit être nécessairement élective et doit avoir à sa base le suffirage le plus étendu. Mais il semble utile partout et toujours que la com-

1 La Constitution australienne fsect. 57) a organisé un système nouveau pour faire cesser les conflits législatits entre les deux Chambres. U comprend deux moyens : !<> leur dissolution simultanée et de nouvelles élections; 2» une délibération en commun, si le premier moyen n'a pas donné de résultat. Mais il faut remarquer que ce système suppose une loi votée par la Chambre des représentants et non votée par le Sénat et ne s'applique pas à l'hypothèse inverse. Voici d'ailleurs le texte : « Si la Chambre des représentants vote une loi proposée et que le Sénat la rejette ou omet de la voter {fails to poM U) ou la vote avec des amendements que la Cbambre des représentants n'adopte pas ensuite, et si, dans un délai de trois mois, la Chambre des représentants dans la même session ou dans la suivante vote de nouveau la loi proposée avec ou sans les amendements introduits, suggérés ou agréés par le Sénat et que le Sénat la rejette, ou omette de la voter, ou la vote avec des amendements que la Chambre des représentants n'aura pas adoptés ensuite, le gouverneur général peut dissoudre simultanément le Sénat et la Chambre des réprésentants. Mais une telle dissolution ne peut avoir lieu dans les six mois qui précèdent l'expiration des pouvoirs de la Chambre des représentants par l'arrivée de leur terme. Si, après une telle dissolution, la Chambre des représentants vote la loi proposée avec ou sans les amendements introduits, suggérés ou agréés par le Sénat, et que le Sénat la rejette ou omette d| la voter ou la vote avec des amendements que n*adoptera pas ensuite la Chambre des députés, le gouverneur général peut réunir en séance commune les membres du Sénat et ceux de la Chambre des députés. — Les membres présents aux séances communes pourront délibérer et devront voter ensemble sur la loi proposée telle qu'elle a été proposée la dernière fois par la Chambre des représentants et sur les amendements, s'il y en a, qui ont été introduits par l'une des Chambres et n'ont pas été adoptés par l'autre, et tous ceux de ces amendements qui auront été adoptés par la majorité absolue du nombre total des membres du Sénat et de la Chambre des représentants seront considérés comme admis, et si la loi, avec les amendements ainsi admis, s'il y en a, est adoptée par la majorité absolue du nombre total des membres du Sénat et de la Chambre des représentants, elle sera considérée comme ayant été votée par les deux Chambres du Parlement et sera présentée au gouverneur général pour recevoir l'assentiment de la Reine ». Il y a dans ce dernier pas. sage une sorte de Action légale ; la loi est telle que si elle avait été votée par les deux Chambres.

position des deux corps ne soit pas la même ; pour être vëritablement deux, il faut qne les Chambres soient diverses. Cela n'est point cependant absolument nécessaire ; même avec une composition identique, les deux Chambres conserveraient leur utilité^ et la seule force de l'esprit de corps finirait par les différencier : mais cela est très désirable pour que l'institution produise tous ses

•Cette diversité existe naturellement lorsque la seconde Chambre a pour but principal de représenter une classe distincte ou un intérêt spécial. Mais elle est plus difficile à établir dans les États miitaires, égalitaires et démocratiques. Là cependant, elle peut aussi être obtenue, et l'on peut scientifiquement lui trouver une orientation naturelle. Sans représenter autre chose que la souveraineté nationale, chacune des deux Chambres peut personnifier, par son esprit, Tune des grandes tendances élémentaires qui, partout et toujours, font la vie même des sociétés : d'un côté, Vesprit de progrès ; d'autre part, Tesprit de tradition et de conservation. On peut obtenir ce résultat, presque à coup sûr, même pour deux Chambres électives, par des moyens parfaitement légitimes et, en apparence, secondaires. Le premier, c'est le nombre dificrent des membres : une assemblée, moins nombreuse de moitié qu'une antre, aura fatalement un esprit et des tendances un peu différentes ^ Le second moyen, c'est la différence d'âge; en exigeant pour les membres de la seconde Chambre un âge plus avancé, on en fera naturellement un Sénat, au sens primitif du mot, ou Conseil des Anciens. Notre Constitution de l'an III s'était contentée de ces deux conditions pour individualiser [son Conseil des Anciens, qu'elle faisait nommer par les mêmes électeurs que le Conseil des Cinq-Cents', ou du moins elle en ajoutait seulement une autre, qui respire bien l'esprit du xviii® siècle. Elle voulait

' Lord Newton à la Chambre des Lords le 6 mai 1907 {Hansard*s parlamentary debates, 4^ séries, t. 173, p. 1210) : « Si quatre ou cinq cents commerçants ou agents de change, ou de tout autre corps que tous pourrez imaginer, pris au hasard, étaient misa nos places, je crois qu'au bout du compte ils arriveraient à pea près an même résultat que nous-mêmes. Je vais plus loin et je <iis que si tous preniez quatre ou cinq cents messieurs dans la majorité gouvernementale à la Chambre des Communes et que vous les mettiez ici, vous constateriez an changement très extraordinaire dans leurs opinions ».

* Rapport de Boissy d'Anglas prononcé à la Convention nationale dans la séance du ô messidor an III : n Nous proposons seulement de diviser le Corps législatif en deux conseils également élus par le peuple, nommés pour le même t^pace de temps, et ne différant Tun de l'antre que par le nombre et l'Age de lenrs membres. Le Conseil des Cinq-Cents sera la pensée et pour ainsi dire Hmagination de la République; le Conseil des Anciens en sera la raison >*.

qne ces sénateurs de quarante ans fussent mariés ou veufs ^ Mais on peut aller plus loin : donner un mandat plus long aux membres d'une Assemblée qu'à ceux de l'autre ; découper pour les élections de l'une des circonscriptions beaucoup plus larges que pour celles de Tautre, appliquera l'une le système du renouvellement partiel, à Tautrele renouvellement intégral. On peut enfin employer pour les élections, d'un côté, le suffi*age direct, d'autre part, le suffrage à plusieurs degrés, si l'on admet la légitimité de ce dernier. Dans les États particuliers de TUnion américaine, les Sénats di£Eèrent généralement des Chambres de représentants par les traits suivants :

« 1*^ Les districts électoraux pour les élections du Sénat sont toujours plus étendus, ordinairement deux ou trois fois aussi étendus que ceux où se font les élections de la Chambre des Beprésontants; et le nombre des sénateurs est naturellement, dans la même proportion, moindre que celui des Représentants.

a 2^ Les sénateurs sont ordinairement nommés pour un terme plus long que les représentants. Dans vingt-quatre États, ils sont élus pour quatre ans, dans un (New-Jersey) pour trois, daijs onze pour deux, dans deux (Massachusetts et Rhode-Island) pour une année seulement.

<{ 3^ Dans la plupart des cas, le Sénat, au lieu d'être réélu tout entier en une seule fois, comme la Chambre, est renouvelé partiellement, la moitié de ses membres sortant lorsqu'ils ont fini leurs quatre ou deux années, et une moitié nouvelle entrant alors. Cela donne un esprit de continuité qui manque à la Chambre.

<î 4^ Dans quelques États, l'âge auquel on devient éligible an Sénat est plus élevé que celui exigé pour entrer à la Chambre des Représentants; et dans un État (Delaware) il faut posséder en freeliold une propriété foncière de 200 acres ou une fortune en biens réels ou personnels d'une valeur de 1 .000 livres " »•

1 Constitution du 5 f^actidor an HT, art. 83. Je ne parle pas de la' condition de domicile prolongé sur le territoire de la République, art. 83, 84, 74.

2 Brice, American CommonweaUh, t. I, p. 462, traducl. française, t. Il, p. 96. Dans un excellent manuel publié en t903, Aibert Bushnell fiart, Aoiual Govern. ment as applied in A merican conditions, on ne relève même pas les diflférences qui existent, dans les États particuliers, entre les sénateurs et les membres des Chambres des représentants. L'auteur conclut pourtant ainsi, p. 130 : « Les deux corps représentent des réunions différentes d'électeurs et parfois montrent des différences de tempérament permanentes, et le système bi-camoral donne le temps de discuter à fond les mesures. Bien que la Chambre haute soit devenue plus faible que la Chambre basse dans beaucoup de pays étrangers, comme en Angleterre, en France, au Canada, dans les législatures des États, les deux Chambres ont à peu près le même pouvoir, bien que le Sénat, étant le moins nombreux, a plus de chances de faire bonne besogne ». L'auteur, soit dit en

La nouvelle Constitution australienne rapproche autant qu'il est possible, semble-t-il, Tëlection et la composition des deux Chambres du Parlement fédéral. Les Sénateurs comme les Représentants sont élus dans chaque État par les mêmes électeurs (sect. 8) ' ; et ce sont, jusqu'à ce que le Parlement fédéral en décide autrement fsect. 30), ceux qui dans chaque État élisent la plus nombreuse des deux Chambres. Les conditions d'éligibilité sont les mêmes pour les deux Chambres (sect. 16), et sauf modification ultérieure introduite par le Parlement fédéral, Tâge de vingt et un ans est suffisant pour être élu (sect. 34). La différence la plus notable, c'est que les Représentants sont élus pour trois ans et les Sénateurs pour six, que la Chambre des Représentants se renouvelle intégralement^ tandis que le Sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans. Actuellement aussi, les États sont divisés par circonscriptions pour l'élection des Représentants, tandis que pour Félection des Sénateurs, ils votent comme un seul collège, sauf le Queesnland ; mais cela pourra être modifié par une loi.

La diversité doit-elle se retrouver également dans les attributions, les fonctions des deux Chambres ? Ou Ta cru parfois, et c'est l'idée qui a passé dans notre Constitution de l'an III. On n'avait pas vouhi faire des deux assemblées un simple doublet Tune de lantre : le travail législatif était divisé entre elles. Le Conseil des Cinq-Cents avait seul l'initiative et la délibération des lois, article par article; le Conseil des Anciens ne pouvait qu'admettre en entier ou rejeter en bloc les projets votés par les Cinq-Cents*. Mais cette décomposition de l'œuvre législative, qui arriva à la pnre exagération dans la Constitution de l'an YIII, paraît être nne erreur. Le système anglais qui a pour lui l'expérience semble

passant, se trompe en ce qui concerne le Sénat français : son aatorité et sa puissance n^ont fait que croître au cours du temps.

* Il semble que la Ck>nstitation australienne en ce point ait subi l'influence de notre Constitution de Tan III, .comme lorsqu'elle décide (sect. 24) que la Chambre des représentants sera autant que possible deux fois plus nombreuse qoe le Sénat. On songe inTolontairement au Conseil des Cinq-Cents et au Conseil d«s Anciens.

'Rapport précité de Boissy d*Anglas : « Nous avons voulu garantir aussi le Conseil des Anciens de la tentation dangereuse d'entrer en rivalité avec celui des Cinq-Cents pour llnitiative et la confection des lois ; nous avons borné ses droits et ses fonctions, de sorte que, ne pouvant jamais proposer de lois, il ne paisse que sanctionner les résolutions qui lui sont fournies on leur refuser son consentement;... il n'aura d'autre emploi que d'examiner avec sagesse quelles seront les lois à admettre ou les lois à rejeter, sans pouvoir en proposer Jamais. L« contraire eût été dangereux; rien n'eût empêché qu'une faction, s'établissant dans le Conseil des Anciens, ne voulût conquérir l'opinion populaire par des propositions exagérées et ne rivalisât d'extravagance avec le Conseil qu'il doit contenir ».

118 LA LIBEHTÉ MODERNE.

bien préférable; il donne aux deux Chambres les mêmes attributions législatives et leur confère ainsi en droit une force égale. Je dis que les deux Chambres ont dans ce système les mêmes attributions législatives : c*est, en effet, seulement en ce qui concerne la proposition et le vote des lois qu'elles sont nécessairement investies en principe des mêmes droits. Mais la Constitution peut très bien, sans violer le dualisme, conférer à une seule d'entre elles des attributions d'une autre nature. Cela s'est produit pour la Chambre des Lords, en vertu de ses origines historiques: cela s'est fait en vertu d'un plan préconçu pour le Sénat des Etats* Unis, qui n'est pas seulement une Chambre législative, maisanssi un grand Conseil de gouvernement, quant à certains actes da pouvoir exécutif : ce sont même ces dernières attributions du Sénat qui avaient paru les plus importantes aux auteurs de la Constitution. Enfin nos lois constitutionnelles de 1875 ont aussi donné au Sénat certaines attributions extralégislatives, provisoires ou définitives, n'appartenant qu'à lui seul.