CHAPITRE IV La responsabUUô des ministres

Une condition essentielle de la liberté politique est, semble-t-il, la responsabilité du ponvoir exécatif . Sons le règne de la loi, c'est Iniqni doit assurer l'exécution de celle-ci; mais par là même il peut chercher à la violer, à s'en affranchir; en outre c'est lui oatarellement qui décide les actes que la loi ne saurait réglementer dWnce*,et l'exercice de cette autorité arbitraire peut être abusif et malfaisant.

D'autre part cette responsabilité parait une chimère, presque impossible à faire passer dans la pratique, lorsqu'elle vise le titulaire même du pouvoir exécutif. Gela est évident sous la Monarchie : rendre un monarque responsable d'un acte illégal ou funeste aa pays, c'est le détrôner, c'est une révolution. Dans la République, là où la séparation des pouvoirs est admise et où le pouvoir exécutif a un titulaire indépendant, cela n'est pas beaucoup plus réalisable. Mettre un président en accusation avant l'expiration de ses pouvoirs, cela est possible en droit et en fait ; mais c'est une crise violente presque aussi grave qu'une Révolution, à laquelle on ne recourra qu'à la dernière extrémité. Il n'existe alors qu'une responsabilité indirecte mais très efficace : elle se produit lorsque les pouvoirs du Président arrivent à leur terme et que la Constitution ne défend pas de le réélire.

Mais, dans un gouvernement suffisamment développé, le titulaire du pouvoir exécutif ne saurait tout faire ou décider par lui-même. Il aura nécessairement, comme organes, un certain nombre d'agents supérieurs et immédiats, dont chacun sera préposé à on grand service public, décidera et ordonnera au nom du titulaire du pouvoir exécutif. Ce sont les ministres, en prenant le mot dans un sens large, et l'on trouve des ministres à peu près dans tous les gouvernements*. Ceux-là ne sont pas tellement

1 G-dessus, p. 18.

^ Il 7 a cependant exception pour la Saisse. Là, le pouToir exécatif se prévale fons forme de gonverçements collectifs ou directoriaux, dont chacan

élevés qu'on ne paisse sérieusement mettre en jeu leur responsabilité. Les Anglais ont résoin le problème de la responsabilité dn pouvoir exécutif, en transportant celle ci du roi aux ministres. Par là même ils ont été amenés à transporter aussi le pouvoir de décision du roi aux ministres, car il ne peut y avoir responsabilité que là où il y a liberté de décision. Ils ont rendu les ministres res* ponsables devant les tribunaux et devant les Chambres du Parlement. Devant les tribunaux ils sont devenus responsables de leurs actes illégaux, et, devant les Chambres, non seulement de ceuxlà, mais aussi de leurs actes simplement fautifs et préjudiciables à la nation.

Cette solution est devenue l'un des principes de la liberté moderne. On trouve cependant aussi à titre d'exception la solution opposée, c'est-à-dire le titulaire du pouvoir exécutif pleinement responsable, et sa responsabilité fait alors naturellement disparaître celle des ministres. Mais cela suppose deux formes anormales de gouvernement. Ou le titulaire du pouvoir exécutif, nommé par le Corps législatif^ est aussi révocable par lui, comme il l'a été chez nous de 1871 à 1873' ; ou bien le chef de l'État, dictateur ou César, élu par le peuple, se déclare responsable devant lui. C'est ce que fit Louis-Napoléon après le coup d'État de 185 1^ d'abord comme Président de la République, puis comme Empereur* : mais cette responsabilité n*était guère qu'une étiquette. Elle n'avait qu'une conséquence juridique : c'était de permettre au chef de TÉtat de soumettre directement ses actes au peuple, en le consultant par un plébiscite. Mais cette consultation ne s'ouvrait qu*à son gré et à son heure*

L'Angleterre n'est pas le seul pays, parmi les monarchies anciennes, qui ait cherché à organiser ainsi la responsabilité du pouvoir exécutif, en la faisant porter sur les ministres. Des tentatives en ce sens se sont produites ailleurs, particulièrement en Hongrie, où elles furent conduites avec cette activité, intermittente et un peu désordonnée, qui caractérisait l'action des Diètes', et en Suède

des membres est en même temps placé à la tête d'an service ou département, fiela est vrai, non seulement pour les directoires des cantons, mais aussi pour le Conseil fédéral. Le président de la Confédération n*est qu'un membre da Conseil fédéral, élu président pour un an : en prenant cette qualité, ce membre acquiert quelques prérogatives nouvelles, surtout honorifiques; mais il n'abandonne pas pour cela le département auquel il était préposé.

1 Voyez plus loin, 2* part., ch. i.

s Constitution du 14 janvier 1852, art. 5; ^ Constitution du 20 mai 1870, art. 13.

s Julius Schwarcz, Montesquieu und die Verantwortliohheit der Ràthe des

OÙ elles aboutirent eflfectiyement*. £n France même, sans parler de l'initiative hardie prise en 1356 par les États généraux sous le règne du roi Jean, nous trouvons exprimées au x vi^ siècle les idées essentielles sur lesquelles le système repose*. Mais c'est véritablement l'Angleterre qui l'a établi, d'abord dans la pratique, puis dégagé dans la théorie; c'est à elle que Tout emprunté les autres nations de l'Occident.

Le système du droit anglais sur la responsabilité des ministres 86 ramène aux trois principes suivants : V Firresponsabilitédu monarque, titulaire du pouvoir exécutif; 2° la responsabilité des ministres à raison de tout acte illégal, ou même simplement âiutif et dommageable pour le pays, qu'ils ont accompli ou auquel ils ont participé; 3® la nécessité pour le roi de faire participer un ministre à tous les actes par lesquels s'exerce la prérogative de la Couronne. II faut reprendre cos trois termes.

1^ En édictant l'irresponsabilité du monarque, la coutume anglaise n a fait que traduire en droit cette vérité de fait indiquée pins baut : la responsabilité personnelle d'un roi ne peut être mise

Uonarehen in England, Aragonien, Ungam^ Siebenbûrgen und Sohweden (1139-1748), Leipzig, 1892, p. 56 et «uît.

' Schwarcz, op. ciL, p. 86 et saiv. M. Schwarcz, p. 105, reproche à Moatesqoiea de ne pas avoir conna ou utilisé les faits se rapportant à Thistoire de la Suéde. Mais d*aatres publicistes français du xviii* siècle les ont mis en lumière, spécialement Mably qui, on le sait, met en présence, dans son traité De talégUlatiùn ou principes des loisj un Anglais et un Suédois : voici comment s'exprime ce dernier, t. I, p. 262 : « Le gouvernement de Suède me paraît préférable à cet égard ; nous avons parfaitement cUstingué et séparé la puissance législative de la puissance exécutrice. L'ambition de nos magistrats ne nous caase aucune inquiétude : ils nous gouvernent, mais de la manière dont nous TouloQS être gouvernés; et s'ils trahissent nos espérances^ notis les punis-

SOJIS».

' Pierre Âyraalt, L'ordre, formalité et instruction judiciaire dont les Grecs et Romains ont tuées accusations publiques ooinparé au sHl et usage de notre France, liv. I, art. 6, n» 23 : « La vérité est que la vraie façon de faire le procès aux princes est de le faire à ceux qui les entretiennent. Car jamais prince ne peut faiUir que la faute ne vienne de son conseil, ou pour luy avoir induict ou pour ne Ten avoir pas dissuadé, ou pour luy avoir trop tost obéi en chose injuste. C'est chose répugnante à la majesté royale que le Prince fasse et exécute rien de sa main... Les pieds du Prince, ses mains, ses oreilles, ses yeux, sont ses flatteurs, serviteurs et domestiques; par quoy, en punissant ceux-là, le crime est proprement puny où il réside; et le Prince Test assez de sa part quind ses mauvais membres le sont n. — La Rocbe-Flavin, Treize livres des Parlements de France, chap. xiv, n*» 2 : « On a veu souvent dos grands seigneurs renvoyez par eux (les Parlements) sur un échafaud et d'autres à un gibet nonobstant leurs lettres de grâce. Dont il advient que bien peu de gens, mesme sjant à perdre, soient si osez de faire, voire par le commandement d'un prince volontaire, chose digne de punition ; pource que ce commandement ne les excus«roitpat d'être tost ou tard punis, quand Texercice de la justice seroit en pleine liberté».

en jeu que par UDe révolntioo. Mais elle a donné à cette idëe une forme tonte partioalîère et énergique : <r Le roi ne peut mal faire * j> . On en tire cette conséquence : qu'aucune cour de justice ne peut connaître des actes qu'il accomplit; alors même qu^ils oonsti* tueraient des crimes de droit commun, ils sont couverts par cette présomption irréfragable. « Si la reine, dit le professeur Dioej, tuait de sa propre main le premier ministre, aucun tribunal ne pourrait connaître de cet acte* 3>. De la même présomption légale résulte une autre règle très importante : aucune personne ne peut invoquer un ordre du roi pour justifier l'acte illégal qu'elle a commis elle-même; un pareil ordre en droit n'a pas d'existence*.

2^ Le second terme, la responsabilité personnelle des ministres, se présente, dans le droit moderne, sous la forme d'une règle de droit commun, a: En Angleterre, dit Dicej, l'idée de l'égalité devant la loi ou de la sujétion universelle de toutes les classes à un seul et même droit, administré par les tribunaux ordinaires, a été poussée à ses dernières limites. Chez nous, tout fonctionnaire public, depuis le premier ministre jusqu'au constable ou au receveur d^impôts, est soumis à la même responsabilité que tout autre citoyen, à raison des actes accomplis par lui et non justifiés par la loi. Les Reports abondent en causes dans lesquelles des fonc* tionnaires ont été traduits devant les tribunaux et ont été condamnés, en leur nom personnel, à une peine ou à des dommages intérêts pour des actes accomplis en leur caractère officiel mais dépassant leur autorité légale. Le gouverneur d*une colonie, un

1 « The king can do no wrong ». Voyez Dicey, Introduction to the lato of the Constitution, 3" édit., p. 24, traduct, p. 90.

2 Dicey, op, cit., p. 24. Au fond, il y a là une surWyance de l'état premier dans lequel le roi anglain était un souverain absolu ; ci-dessus, p. 67. Les juges ne tirant leur pouvoir que de lui, ne peuvent Texercer contre lui. — Cf. Todd, Parliamentary govemmetit of England, new édition abridged and revised by Spencer Walpole, London, 1892, t. I, p. 121. Mais il ajoute : « Néanmoins la loi a procuré un remède pour les atteintes émanant de la Couronne qui affectent le droit de propriété : sMl est allégué par exemple que la Couronne possède injustement une propriété réelle ou personnelle, à laquelle un sujet a un titre légal, ou une somme d'argent qui est due au sujet par la Couronne, à titre de dette ou de dommages-intérêts à raison de la violation d*un contrat, et toutes les fois que manque tout moyen de contrainte contre la Couronne. On ne saurait présumer que la Couronne participe sciemment à une injustice contre un sujet; cependant elle peut commettre une injustice faute d'être exactement informée, ou par inadvertance, par Tintermédiaire d'un agent responsable. Il est alors convenable que le sujet soit autorisé à représenter respectueusement au souverain la nature du grief allégué pour que le remède approprié y soit appli. que. Ce remède se produit sons la forme d'une pétition de droit (Pétition of right) ».

* Dicay, Law of the Cotutitution, p. 25, traduct., p. 31.

secrétaire d'État, un ofBcier militaire, et toas leurs subordonnés, alors même qu'ils montreraient n'avoir agi que par Tordre de leurs supérieurs hiérarchiques, sont, à raison d'un acte quelconque non autorisé par la loi, tout aussi responsables qu un particulier dépourvu de tout caractère officiel* ».

Mab cette responsabilité de droit commun, qui ne vise d^ailleurs que les actes contraires aux lois, n'est point la forme la plus ancienne de la responsabilité ministérielle. A l'époque reculée où celle-ci a pris naissance, elle eût fourni contre les grands officiers

^ Dicey, Law of the Canstitutionj p. 181 ; — Jeaks, An outline of English local govemment^ London, 1894, p. 14 : « Le gouvernement local anglais est légal et Don arbitraire. Aucun corps local, aucun fonctionnaire local ne peut agir sans y être autorisé par la loi d'une façon précise. Si Ton prétend que tel corps OD fonctionnaire a commis un acte qui, émanant d'un particulier, serait illicite, Taccusé doit établir en sa faveur une autorité légale et précise. Aucune idée générale de pouvoir discrétionnaire ne peut suffire comme défense ou jus* tificatioD. Et de plus Taccusé sera jugé exactement par les mêmes tribunaux et exactement de la même manière qu'un simple particulier. Si la charge est prouvée, sans aacnn doute une réprimande ou la destitution seront prononcées par le supérieur hiérarchique, mais la peine légale ordinaire est aussi prononcée. Cette règle, qui s'étend même aux organes du gouvernement central, et qui comporte très peu d'exceptions, est justement regardée comme un des traits dislioctifs du système politique anglais. Les actes du Corps souverain, c'est-à- ^re de la Reine en Parlement» ne peuvent jamais naturellement être mis en question au point de vue légal ; mais les actes de tout autre personnage ou corps officiel peuvent être mis en question exactement de la même manière que ceux d'oQ simple citoyen. Supposons qu'un secrétaire d'État, pour les raisons les pins hautes, mais sans aucune autorité légale, viole le domicile de X. pour y faire la perquisition de ses papiers. Il peut être poursuivi par l'action de trespo» exactement comme s*il était un charbonnier». La règle cependant n'est pas absolue, comme le fait observer l'auteur; elle admet des exceptions, dont il indique les principales dans la suite de son remarquable ouvrage, et qui en diminoent sensiblement la portée. Ainsi (p. 183) « le constable de police (policeman) Mt absoloment protégé contre toutes poursuites, lorsqu'il agit en vertu d'un tearraru émané d'un juge, alors même que le warrant se trouve être irrégulier, n a le droit d'arrêter sans warrant toute personne soupçonnée d'avoir commis un crime [felony)^ et s'il agit bona fide, il n'est passible d'aucuns dommages-intérêts, alors même qu'il se trouve qu'en fait le crime n*avait pas été commis ». De même (p. 161) : « Le juge de paix jouit d'une protection quelque peu anormale en droit anglais. Aucune action ne peut être intentée contre lui snr le seul motif qu'il aurait mal à propos {torongly) exercé un pouvoir discrétionnaire qui lui est accordé par un statut ; pour réussir, le demandeur doit prouver que le juge a agi malicieusement et sans motif admissible. Aucune action absolument n'est ouverte contre un juge de paix à raison d*un acte qui lui avait été commAidé par une cour supérieure, ni pour avoir accordé un warrant d'arrestation ou de saisie (distress)^ lorsque l'octroi de ce warrant a été confirmé en appel. Même lorsque le demandeur allègue qu'un acte totalement illégal a été accompli par le juge, il doit attendre pour produire son action que Tacte ait été formellement cassé par une autorité supérieure ». Enfin (p. 122) : • Les membres d'une autorité sanitaire sont exempts de toute responsabilité pour les actes bona fide accomplis par eux dans l'exécution de leurs fonctions publiques et avec la sanction des autorités auxquelles ils sont soumis o.

de la Couronne, les ministres d'alors, une arme bien faible, qui se fut émoussée facilement. Les juges ordinaires n'auraient pas ea alors lautorité nécessaire pour les condamner. Il fallait une juridiction toute spéciale et une procédure particulière pour les atteindre : elles furent fournies par la pratique de Vimpeachment.

Jjimpeachment n'est pas autre chose qu'une accusation intentée contre un ministre par la Chambre des communes devant la Chambre des Lords, qui statue comme tribunal. C'est au xiv^ siècle qu'il a fait son apparition, et, comme tant d'autres, la théorie en a été fixée par la série des précédents; Là aussi, comme sur d'autres points^ la Chambre des Communes n'a tout d'abord pris cette initiative hardie que sur la suggestion des Lords. Mais une fois la procédure admise par la coutume, les jurisconsultes ont cherché à l'expliquer par les principes généraux du droit. La compétence de la Chambre des Lords était facile à justifier*. Cette Chambre, en effet, a conservé une compétence judiciaire de ses premières origines, du temps où elle était le Magnum Concilium; et nous savons que, traditionnellement, on portait devant elle les accusations intentées contre les grands officiers de l'État ^ Restait le droit d accusation reconnu à la Chambre des Communes; on le ramena fîEu^ilement aux principes du droit commun. Le droit anglais posait, en effpt, comme fondement de toute poursuite criminelle, une accusation admise par un grand jury ou jury d'accusation, qui siégeait périodiquement dans chaque comté du royaume. Or, la Chambre des Communes était éminemment la représentation des comtés : elle pouvait être considérée comme le grand jury de l'Angleterre entière*. Quoi qu'il en soit, c'est en 1376 que Vimpeachment fait son apparition sous le règne d'Edouard III, et d'assez nombreux exemples s'en présentent sous

i Dicey, Lato of Constitution^ p. 302, tradact., p. 351 : « Dans certains cas, il est vrai, le seul moyen de réprimer Tacte (accompli par qd ministre) est un impeachment. Mais Vimpeachment est an mode régulier, quoique non usuel, de procédure légale, deyant un tribunal reconnu, à savoir la Haute-Cour de Parlement ».

* Ci dessus, p. 68, 94.

3 Biackstone, Commentariesy B. VI, ch. six, n» 1 : « An impeachment before the lords by the commons of Great Britain, in Parliament, is a prosecution of the already known and established law, and bas been frequently put inpractice; being a presentment to the most high and suprême court of eriminal juris^ dition by the most solemn grand inquest of the whole hingdom ». — Stubbs, Constit, History, n^ 2S6 (à propos du premier précédent de 1376) : « As the grand jury of the nation, tbe sworn recognitors of national rights and grievances, tbey tbus entered on the most painful but not the least needful of their functions ».

I^ règnes suivants'. Pais, poar diverses caases, sons la dynastie des Tndors, il cessa de fonctionner pendant nne longne période ^ Sons les Stnarts, la pratique fut reprise et devint un puissant mstmment de lutte pour les Communes. C'est vraiment cette juridiction» au fond toute politique, et par cela même qu'elle était politique, qui a créé en Angleterre la responsabilité ministérielle. Cependant Yimpeachment avait deux côtés faibles. D'une part, étant une procédure régulière en matière pénale, il était logique de Tadmetire seulement dans le cas où l'acte commis par le ministre constituait une infraction prévue par le droit pénal, an indictabU offense. Mais au xvn^ siècle on se départit de cette rigueur logique, et Vimpeackment fut admis, même pour des actes qui ne constituaient ni crime ni délit, mais sealement une faute grave, préjudiciable au pays, par exemple pour le fait d'avoir conseillé on négocié un traité manifestement désavantageux ; il servit dès lors à demander aux ministres un compte, bien sévère il est vrai, delà justice, de l'honnêteté et de l'utilité de leur administration'. Dftns oes hypothèses, la Chambre des Lords avait un pouvoir entier d'appréciation quant au fait et quant à la peine \ D'ailleurs, le Parlement, pour frapper ses adversaires et les ennemis du pays, aTait à sa disposition un autre moyen singulièrement énergique et bien plus arbitraire : le Bill ofattainder. C'était une application du pouvoir souverain reconnu au Parlement, et, en même

1 Stabbs, Const, HUtory, qo» 266, 286; — May, Parliamentary Practice, 8« édît., p. 55. — L. 0. Pike, A Constitutional history of the House of Lords, p. lis, 204 et s., 228 et s. En 1396, les Communes présentèrent au roi en plein Parlement une protestation affirmant leur droit d*accuser (impeaoh) ainsi toute penoone et aussi souvent qn^elles le Tondraient.

* L. 0. Pike, OTp. cit., p. 228 : « Although there wcre impeach^nenu in the wign of Henry IV and eren of Henry VI, there were none between the year 1449 (when the Duke of Suffolk wa impeached) and the year 1621 (when accusatioos were made against sir Giles Mompesson), unless the doubtful case of Bishop of London in 1534 be regarded as one ». L'une des causes principales qsi, selon Fauteur, expliquent cette apparente désuétude, c'est la confusion, qui snit toujours existé dans une certaine mesure entre le pouvoir législatif des Lords et leur pouvoir judiciaire. Dans cette période contre les grands coupables de crimes politiques, au lieu de procéder par impeachment, on aurait procédé par VAct of altainder^ dont il va être parlé.

' Gneist, BnglUohe Verfaasungsgeschiehte, § 37, p. 601 ; — Todd-Walpole, M. p. 54. Même, selon M. Unks {Parliamentary England, 1903, p. 383) ; « Il p'avsit jamais été nécessaire pour le succès d*un impeachment de prouver une iliégalitô actuelle de la part de l'accusé. Il suffisait que sa conduite fût désapproQTée par le plus haut tribunal du pays dont le jugement avait été invoqué ptr les représentants du peuple n.

^ Même antérieurement, lorsque Vimpea^hment était intenté à raison d'un crime véritable, légalement puni et non capital, le principe s'était fait admettre, Qoa sans résistance, que la Chambre des Lords était libre de choisir et de détenainer la peine qu'elle infligeait. — - L. 0. Pike, op. cit., p. 2S0, 231.

temps, la confusion la pins complète du pouvoir législatif et da pouvoir judiciaire, la violation la plus scandaleuse des principes élémentaires de la justice. On admettait qu'un acte du Parlement, c'est-à-dire un vote des deux Chambres sanctionné par le roi, pouvait atteindre une personne dans sa vie ou dans ses biens, lui infligeant une peine quelconque (généralement la peine de mort et la confiscation des biens), sans qu'aucune loi existante au moment des faits reprochés les eût prévus et punis d'une peine. IjAct of attainder intervenait parfois comme succédané de Vimpeachmenûj lorsque la personne impeacJied refusait de répondre à l'accusation et se dérobait aux poursuites. 11 était présenté et voté comme les lois ordinaires. C'est une loi véritable, odieusement personnelle et rétroactive * .

Ij impeachment présentait encore une autre faiblesse. Le roi possédait en Angleterre, comme jadis en France, le droit de grâce et d'amnistie même individuelle, reprieve and pardon. Il pouvait s'en servir pour sauver le ministre visé par un impeachment : admettant le crime, il pouvait juridiquement l'abolir et faire tomber ainsi Taocusation et la peine. Mais YAct of Seulement supprima cette faculté; il déclara qu'aucun pardon, muni du grand sceau, ne pourrait être invoqué pour écarter un impeachment intenté par les Communes'.

Cette mise en accusation des ministres par une Chambre élue est un des traits généraux que les peuples libres ont inscrit dans leurs constitutions, en l'empruntant à l'Angleterre, alors même que, pour diverses raisons, ils n'admettaient pas la responsabilité politique des ministres, ni leur responsabilité civile devant les tri* bunaux de droit commun. La juridiction change de pays en pays : souvent, lorsqu'il y a deux Chambres, c'est la Chambre haute qui remplit la fonction de jage; ailleurs, c'est une Haute-Cour de

1 Blackstooe, Comment., B., IX, ch. xix, a» 1 : « For acts oi* Parliamtint to attaiat particular persoQS of treason or felony, or to iaflict pains and penalties, beyond or contrary to the common law, to serve a spécial parpose, I speak not of them ; being to ail intents and purposes new laws, made pro re nota, and by no means an exécution of such as are already in being ». Âoson, Law and citstom, t. P, p. 355 : « Those acts, in form législative, in snbstance judicial, which we know as acts of attainder or of pains and penalties. An act of Parliament can, as we know, do anything. It can make that an offence, which was not when done an offence against any existing law. it can assign to the offender so created a punishment which no court could inflict. The procédure is législative ».

8 Art. 3 in fine; cf. Todd-Walpole, t. I, p. 55, traduct. française, t. 1, p. 87. Blackstone et d'autres jurisconsultes ont interprété ce texte comme enlevant à la Couronne le droit d'amnistie, mais non le droit de grâce, après la condamnation prononcée.

justice, distincte des assemblées législatives et présentant des types divers. Mais partent le système anglais a été pins on moins fidèlement reproduit. Anx États-Unis, il a gardé son nom et sa forme : c'est Vtmpeaehment intenté par la Chambre des représentants devant le Sénat. D'ailleurs, il ne vise pas spécialement les ministres, mais à la fois le Président, le Yice-Pr^ident et tons les fonctionnaires civils des États-Unis ^ Cela se conçoit aisément; car comme on le verra pins loin, la responsabilité ministérielle ne jone presque aucun rôle dans le système politique des États-Unis.

Chez nous, le système anglais, diversement adapté, a toujours été admis depuis 1791. Il figure non seulement dans les Constitutions qui admettent la responsabilité politique des ministres, comme les Chartes de 1814 et de 1830, l'Acte additionnel anx Constitutions deTEmpire, la Constitution impériale de 1870, les lois constitutionnelles de 1875; mais aussi dans celles qui repoussaient cette responsabilité politique, comme la Constitution de 1791, celle de I ao III et celle de 1848 '. On le trouve enfin dans la forme, jusque dans les constitutions qui avaient pour but certain d'affranchir le pouvoir exécutif du contrôle des Chambres, dans la Constitution de l'an YIII, même dans le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, où il était singulièrement compliqué et affaibli (art. 101, 110 et suiv.)* même dans la Constitution du 14 janvier 1852 (art. 13), qui réservait au Sénat le droit de mettre les ministres en accusation devant la Haute-Cour de justice.

Cependant cette institution (yimpeachmeni), qui a paru assez importantepour s'imposer avec une pareille généralité aux Constitutions modernes, est aujourd'hui considérée par les Anglais comme tombée en désuétude'. Dans les cent et quelques dernières années^

* Constitution des États-Unis^ art. 2, sect. 4 : « The Président, Vice-Président and ail civil officers of the United States, shall be removed from office on impeadunent for and conTiction of treason, bribery and other high crimes and oûsdemeanoars ». Une seale fois cette disposition a été invoquée contre an mi. Qistre et celui-ci a donné sa démission avant que Taccusation fût votée contre lui; il fut par suite acquitté. Bryce, American CommontoeaUhj t. I*, p. 86, aote2, traduct. française, 1. 1, p. 165. Voyez la liste des impeachments intentés depuis que la constitution des Etats-Unis est entrée en vigueur dans Th. Hudson Me. Kee, A manucU of congressional praotioe, 1892, p. 100.

* U question de savoir si la Constitution de 1848 admettait la responsabilité politique des ministres est douteuse : elle sera examinée plus loin.

» Uicey^ I^wof the Constitution^ p. 302 : «« Impeachment indeed may, though one took place as late as i^sGô, bc thought now obsolète ». Burgess, Politioal 'cienee, t. II, p. 344 : « The last impeachment was that of Lord Melville in the ye» t8Q5-18û6. The failure of. the attempt to impeach Lord Palmerston in the )eai> 1848 shows that the procédure has become nearly obsolète in the english sjstem ».

128 LA LIBERTÉ MODERNB.

il y a eu seulement deux impeachmenis, celui de Warreu HastingSy en 1788, et celui de Lord Melville en 1805 : depuis an siècle la procédure a sommeillé. La raison en est bien simple. La responsabilité politique des ministras, sous le gouvernement parlementaire, a rendu inutile cette arme ancienne, et la condamne à se rouiller. Le moyen préventif a remplacé le moyen répressif : la Chambre des Communes pouvant à volonté renvoyer les ministres, n'a plus jamais besoin de les mettre en accusation. Le même résultat se produit nécessairement dans tous les pays qui ont admis le gouvernement parlementaire ^

8* La troisième règle, celle qui veut qu'un ministre participe à tout acte par lequel s*exerce la prérogative de la Couronne, n*a pas été édictée, en Angleterre, comme une maxime générale. Elle n'a pris ce caractère de généralité qu'avec le temps et s'est établie successivement et fragmentairement. Elle est résultée, comme tant d^autres principes importants du droit anglais, d'une question de forme. Les Anglais ont établi, dans toute une série de cas, que Texpression de la volonté royale, pour être juridiquement obligatoire, devait se présenter sous la forme d'un acte écrit et revêtu de certains sceaux ou cachets. Chacun de ces sceaux a été remis par la coutume à la garde d'un officier supérieur ou ministre, qui seul a qualité pour l'apposer. En l'apposant, il fait un acte personnel et engage par là même sa responsabilité. De cette manière on est arrivé à avoir un répondant pour tout acte du roi devant se manifester dans ces formes écrites et scellées*. On n*en est pas resté là; on a adjoint Tassistance nécessaire d'un ministre pour des actes même qui n*avaient pas de valeur juridique et se présentaient sous la forme d une conversation ou d'une communication orale, mais qui pouvaient cependant engager en fait la Couronne. C'est ainsi qu'il est du devoir du secrétaire d'État aux ÂfEetires

1 Cf. Barg;ei8, Politioal soienocy t. II, p. 357; — Léonard Courtney, The woi^ king Constitution of ihe united kingdom and its otUgrowths^ 1901, p. 120 : « Cette forme de poursuite, bien que copiée et même mise en vigueur dans d*aulre8 Constitutions, doit être regardée comme tombée eu désuétude chez

nous Siduey Low, op. otc, p. 137: « Peut-être si les ministres ayaient fait

un acte éridemment criminel, — s'ils empochaient Tor d*un ennemi étranger, si même il pouvait être prouvé qu'ils se sont rendus coupables de corruption flagrante et de malhonnêteté, — il serait peut-être possible de soulever Topinion publique au point de les faire mettre en jugement. Mais il faudrait pour cela presque un coup d'État ou une série d'émeutes révolutionnaires pour en arriver là ; et après tout en de pareilles circonstances il serait possible de mettre en jeu même la responsabilité d'un tsar russe ou d'un sultan de Turquie ».

' Dicey, Lan? of the Constitution, p. 301 ; du même, The privy Council^ p. 34 et suiv.; — Anson, Law and oustom of the Conseittttion, t. II, p. 43 et &uiv. — Jenks, Parliamentary England^ p. 20.

étnDgères d'assister à toate entrevue entre le souverain et le ministre d'une puissance étrangère. Toute communication privée entre un roi d* Angleterre et les ministres étrangers est contraire à l'asprit et à la pratique de la Constitution britannique ^ Les actes, en apparence les plus personnels, tels que l'exercice du droit de grâce, se font nécessairement par Tintervention et avec le consentement d'un ministre'. Cela s'est résumé à une maxime générale qu'on exprime ainsi : Le roi ne peut jamais agir seul'.

D autre part, la coutume a successivement interdit au roi un certain nombre d'actes, qu'il ne saurait faire même avec l'assistance d*un ministre. <i: Bien qu'aux yeux de la loi le roi soit tou* joars présent dans ses tribunaux, il n'est pas au-dessus de la loi et ne peut prendre sur lui de décider en personne aucune cause civile ou criminelle; il ne doit le faire que par ses juges ^ ]>. Il ne peut assister, même comme spectateur, aux débats de la Chambre des Lords, quoi qu*il j ait souvent assisté dans le passé : € Cette pratique, d'une correction douteuse, qui pourrait être employée pour dominer l'Assemblée et influencer des débats, a été sagement abandonnée*^ i^. Le roi ne pourrait pas non plus donner personnellement un ordre d'emprisonnement*; enfin, bien qu'il floit le chef reconnu des forces militaires de Tempire, aucun monarque anglais, depuis le règne de George II, n'a commandé les troupes en campagne, a Une pratique contraire, dit un écrivain moderne snr la Constitution anglaise, ne serait pas en accord avec Tusage parlementaire moderne^ i>.

L'ensemble de ces règles forme un réseau, dont les mailles se sont peu à peu resserrées, au point de ne plus laisser passer aucune manifestation de la volonté royale, réduite à elle-même. Mais c'est là un système très particulier, propre au génie anglais et fort complexe. Lorsque nos pères voulurent faire passer dans la pre-

< Todd-Walpole» t. I, p. 83-84, traduct. française, t. I, p. 131 et 132.

* Todd-Walpole, t. I, p. 85 : <« Eyen the prerogatiye of mercy cannot now b« ezercised except ander the direction of ministers ».

^« The king cannot act alone ». Anson, Lato and custom^ t. II, p. 41; — Todd-Walpole, 1. 1, p. 81, citant les discours des lords Eskine et HoUand : • There can be no exercise of crown's aathority for which it must not find some minister, wiling to make himself responible >». Traduct. française, t. I, p. 133.

^ Todd-Walpole, t. I, p. 85, traduct. française, t. F, p. 133.

» Todd-Walpole, t. I, p. 86, traduct. française, 1. 1, p. 134.

* Todd-Walpole, t. I, p. 81. « Although the king is the fountain of justice, a commitment by his own direction bas been held to be void, because there was no minister responsible for it », traduct. française, t. I, p. 127. Cela vient sans doute de ce qu'aucun ministre n'a compétence pour contresigner un pareil ordre.

^ Todd-Walpole, 1. 1, p. 86, traduct. française, t. I, p. 135.

mîère Constitution de la France la responsabilité des ministres^ il» simplifièrent nécessairement tout cela. Ils s'attachèrent à une règle que les Anglais avaient dégagée, comme nne partie de leur système : celle d'après laquelle, lorsque la signature manuelle du monarque devait figurer sur un acte, celui-ci devait aussi être contresigné par un secrétaire d'État. Elle leur parut tout à fait suffisante ; et telle est la formule que contient la Constitution de 1791 : il Aucun ordre du roi ne pourra être exécuté s'il n*est signé par lui et contresigné par un ministre ou Tordonnateur du départe ment' ». C'est la même formule, à peu de chose près, qu'a adoptée la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3 : « Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre 2>. Mais chose digne de remarque, les autres Constitutions françaises, sauf trois exceptions, ne portaient pas cette prescription. On la trouve bien dans la Constitution de Tan VIII *, dans l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire', et dans la Constitution de 1848* : mais elle ne figure point dans la Constitution de 1852', où d'ailleurs elle n'avait que faire, ni dans les Constitutions du Second Empire ; on ne la trouve pas non plus dans les Chartes de 1814 et de 1830, où son absence étonne davantage. D'ailleurs, dans l'usage, ce contreseing a toujours eu lieu pour les actes du pouvoir exécutif; il était même de règle dans l'ancien régime, où un secrétaire d'État signait toujours après le roi et « par le roi i>. Mais c'était alors une simple mesure

1 "ntre III, ch. 11, sect. 4, art. 4. Elle ajoutait, conformément à la tradition anglaise, art. 6 : « En aucun cas Tordre du roi, yerbal ou écrit, ne peut soustraire un ministre à la responsabilité ».

< Art. 55 : « Aucun acte du gouTernement ne peut aToir effet s'il n'est signé par un ministre ».

' Art. 38 : « Tous les actes du gouTernement doiyent être contresignés par un ministre ayant département ».

^ Art. 67 : « Les actes du Président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, n'ont d'effet que s'ils sont contresignés par un ministre ».

> Voyez cependant le décret des 22-27 janvier 1852, qui institue un ministre d'État : « Il est institué un ministre d'État qui aura les attributions suivantes :... le contreseing des décrets portant nomination des ministres, nomination des présidents du Sénat et du Corps législatif, nomination des sénateurs et concession des dotations qui peuvent leur être attribuées, nomination des membres du Conseil d'État ; le contreseing des décrets rendus par le Président en exécution des pouvoirs qui lui appartiennent conformément aux articles 24, 28,31, 46, 54 de la Constitution et de ceux concernant les matières qui ne sont pas spécialement attribuées à aucun département ministériel ». -^ Décret des 17-22 juillet 1869 qui supprime le ministre d'État : « Art. 2. Le contreseing des décrets portant nomination des ministres, des membres du conseil privé et du Sénat. est placé dans les attributions du garde des Sceaux... — Art. 3. Le contreseing des décrets portant nomination des membres du Conseil d'État est placé dans les attributions du niiniatre, président du Conseil d'État »•

ayant pour but, à la fois, d^attester ranthenticité et d'assurer l'exécntion de la volonté royale.

La règle précise, d'après laquelle tout acte du chef de l'État doit être contresigné par un ministre, a une portée moins étendue, qaant à la restriction de son action personnelle, que l'ensemble des maximes admises en Angleterre. Elle ne vise que les volontés qni se traduisent par un acte ayant une forme écrite et une valeur juridique, et laisse de côté tous les autres. Mais nous allons voir que, grâce au gouvernement parlementaire, pour ceux-là aussi, les ministres sont responsables à condition qu'ils les aient connus.