CHAPITRE V Le gouvernement parlementaire ou gouvernement de cabinet

Le gouvernement parlementaire n'est pas antre chose que la responsabilité ministérielle poussée à ses dernières limites. Il est né en Angleterre, mais peu à peu il fait en Europe le tour des pays libres. L'Angleterre et les colonies anglaises dotées d'un Parlement, la France, la Belgique, la Hollande, l'Italie, l'Espagne, l'Autriche et la Hongrie, la Grèce, la Roumanie, la Suède, la Norvège, le Danemark, pour ne citer que les principaux pays, le pratiquent également. Seuls y sont franchement réfractaires, parmi les nations qui ont adopté le gouvernement représentatif : en Amérique, les États-Unis et les Républiques du Centre et du Sud qui ont imité la Constitution des États-Unis ; en Europe, la démocratie suisse, l'Empire d'Allemagne et la plupart des États partfeuliers qui le composent. Le gouvernement parlemementaire s'est ' d'abord adapté exclusivement aux monarchies constitutionnelles. Mais l'exemple de la France montre qu'il est parfaitement compatible avec la forme républicaine. Il est même probable que, si les monarchies, qui le pratiquent aujourd'hui en Europe, subissent jamais les mêmes transformations que la France, et se changent en États républicains, elles deviendront aussi des Républiques parlementaires. Je me propose ici d'exposer les points suivants : 1* Quelles sont les règles essentielles du gouvernement parlementaire; V Gomment s'est-il développé en Angleterre; 3® Quelles ont été ses vicissitudes en France.

§ 1". — LA LOOIQUB DU OOOVBRNRMENT DB CABINET ET SON DâVBLOPPBMBNT EN ANOLBTERRB.

Le gouvernement parlementaire, que les Anglais appellent le plus souvent gouvernemeinJt de cabinet^ suppose tout d'abord le

goavernemeot représentatif, dont il est une variété. Il suppose anssi la séparation jaridiqne du pouvoir législatif et du pouvoir exécatif, qui sont conférés à des titulaires distincts et indépendants. Le pouvoir exécutif, avec toutes ses prérogatives, est conféré à un chef, monarque ou président de la République, au nom et par 1 ordre duquel se font tous les actes qui constituent Texercîce de ce pouvoir. Mais tous ces actes ou du moins les plus importants doivent être préalablement délibérés et décidés par les ministres, statuant en corps et comme conseil délibérant. D'autre part, le titulaire du pouvoir exécutif a bien le droit formel et apparent de nommer et de révoquer ces ministres; mais son pouvoir effectif, quant à leur choix, est singulièrement restreint par une série de règles et de conditions auxquelles doit satisfaire le mi- DÎstère, et qui constituent l'essence même du gouvernement parlementaire. Elles se ramènent à trois principales' :

P Les ministres doivent être pris dans le parti qui réunit la majorité dans le Parlement, ou tout au moins dans la Chambre popnlaire, dans la Chambre des députés, lorsqu'il y en a deux. C'est nne conséquence nécessaire de ce qu'ils sont responsables de tous leurs actes devant cette Chambre, comme on le verra plus loin. De plus, bien que ce ne soit ni une règle légale, ni même une condition toujours observée, il est dans la logique du système que les ministres soient eux-mêmes membres du Parlement, unissant ainsi les fonctions législatives à celles d'agents supérieurs du pouvoir exécutif. Ce sont, par suite, naturellement et ordinairement les chefs de la majorité dans les Chambres et spécialement dans la Chambre des députés, qui sont appelés au ministère '.

On a même de nos jours présenté souvent cette désignation des ministres comme une véritable élection, quoique non en forme,

1 On peut comparer à la nôtre la définition que M. Burgess donne du gouvernement parlementaire, Politieaï soienoe^ t. Il, p. IH : « C'est la forme dans laquelle F Etat coafère à la législature le contrôle complet de l'administration de U loi. Dans cette forme, c'est de la législature que dériye Tattribution du pouvoir exécutif réel (qui peut n^étre pas le nominal) et c'est elle qui y met fin à sa ▼oIoQté. Dans cette forme, l'exercice d'aucune prérogative du pouvoir exécutif, en aacun sens et en aucune manière, ne peut être entrepris avec succès s'il D'est pas approuvé par la législature ».

' La première, la Constitution d'Australie a fait un pas de plus dans cette Toic. Pour être ministre, il faut, d'après elle, être membre du Parlement ou le devenir dans un délai très court. Sect. 64 : « Après la première élection gênénie aucun ministre d'État ne pourra conserver ses fonctions pendant plus de trois mois s'il n'est ou ne devient sénateur ou membre de la Chambre des représentants ».

* Dicey, Law of the Constitution, p. 345 : « The party who for the time eommands a majority in the House of Commons hâve, in gênerai, a right to ^▼e their leaders in office 0.

par la Chambre populaire ^ Oelni qai a proposé le premier cette idée est, je crois, M. Bagehot, dans son livre si remarquable sur la Constitution anglaise. Voici comment il s'exprime en parlant dn Cabinet : ^ Par ce mot nouveau, nous entendons une commission du Corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le Corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande. Il choisit pour elle, pour cette principale commission, les hommes en qui il a le plus de confiance. Il ne les choisit pas directement; mais il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement. Il y a un siècle, la Couronne avait réellement le choix des ministres, bien qu^elle n'eût plus le choix de la politique à suivre... Mais, en règle générale, le Premier ministre en titre est choisi par la législature; et celui qui à bien des égards représente le Premier ministre efiFectif — c'est-à-dire le leader de la Chambre des Communes — Test toujours sans exception. Presque toujours dans le parti qui prédomine à la Chambre des Communes, la branche prédominante de la législature, il y a un homme nettement choisi par la voix de ce parti pour être son chef et par conséquent pour gouverner la nation. Nous avons en Angleterre un premier magistrat électif, aussi véritablement que les Américains en ont un... Cependant notre premier magistrat diffère de celui des Américains. Il n'est pas élu directement par le peuple; il est éln par les représentants du peuple. CW un exemple d'élection à deux degrés* ».

Mais c'est là très certainement une erreur juridique, une exagération de langage. La Chambre n'élit pas le Cabinet, qui en droit ne tient ses pouvoirs que du chef de l'État*. Tout au plus a-t-elle à cet égard un droit de présentation indirect et tacite; ou plutôt,

i Voyez mon étude intitalée : Deux formes de gouvernement^ dans la Revue du droit publie et de la soienee politique, février 1894, p. 33.

> Bagehot, Tfu British GorutittUion, A^ éd,, London, 1885, p. 11. Cf. ci-dessus, p. 88-9.

3 Voyez mon étude sur Deitx formes de gouvernement, toc. cit., p. 34. Chez nous le droit du Président de la République à cet égard a même été nettement revendiqué devant la Chambre des députés. Dans la séance du 13 juin 1898, le Président du Conseil des ministres se présentant devant la Chambre nouvellement élue et sollicitant d*elle un vote de confiance, avait dit {Journ, off, du 14, Ch. des dép.j p. 1763) : « Quant au point de savoir dans quelles conditions le cabinet sera reconstitué (deux de ses membres non réélus à la Chambre avaient donné leur démission) après votre vote, et s'il m*y autorise, c'est une question de demain ». M. Léon Bourgeois critiqua cette attitude comme contraire aux principes (p. 1769) : « Il se fait, dit-il, en ce moment devant vous une sorte de confusion de pouvoirs entre la Chambre et une autre autorité, dont nous n'avons pas à parler ici, et qui seule a le droit de désigner et de choisir, et à laquelle |)ar je ne sais quelle habileté de procédure parlementaire on essaye de substituer une autre désignation, qui serait faite par vous ».

elle ne désigne les ministres ni par élection ni par présentation» elle les désigne par nn mode qui n'a rien de juridique, par voie de sélection naturelle. Lorsque les partis sont vraiment disciplinés et organisés dans la Chambre, et que l'un d*eux y a conquis une majorité certaine, le chef de TEtat ne peut constituer un cabinet viable qu'en appelant au ministère les chefs de la majorité. Le Cabinet, en effet, ne peut vivre qu'avec l'appui de la majorité, et ceUe-oi ne l'accordera que si le Cabinet comprend ceux qu elle a reconnus comme ses directeurs et ses guides. Mais lorsque ce travail de sélection et d'organisation ne s'est produit que d'une manière imparfaite^ lorsque la majorité est incertaine ou qu elle n'a point d'hommes qui s'imposent à elle pour la diriger, le chef de rÉtat reprend, dans une large mesure, le libre choixdes ministres. M. Bagehot le reconnaît lui-même.

2^ Le Cabinet doit être Jwmoffène^ puisqu'il agit comme corps décidant en conseil les actes gouvernementaux. Il faut qu'entre ses membres existe une unité de vues, pour qu'il puisse imprimer an gouvernement une direction ferme et sûre. Pour faciliter cette composition homogène, en fait, le chef de l'Etat ne choisit pas bi-même et directement tous les membres du ministère. Il appelle le chef de la majorité, lorsqu'il en existe un, reconnu et incontesté^ oa, à son défaut, l'homme qui est momentanément le plus en vue dans la majorité, et le charge de choisir les autres ministres, ses fotnrs collaborateurs, et de former, comme on dit, un cabinet. Ce personnage porte chez les Anglais le titre de Premier Ministre; chez nous, celui de Président du Conseil des Ministres. Son action dirigeante ne se borne pas à cet acte initial : il est le chef naturel dn ministère, présidant à ses délibérations (lorsque le chef de rÊtat n'y préside pas); c'est lui qui doit j coordonner Taction'; c'est aussi lui qui, d'ordinaire, parle devant les Chambres au nom da Cabinet tout entier, du moins dans notre pays'.

3® Les ministres sont politiquement et solidairement responsables de la politique du gouvernement devant les Chambres, qui les contrôlent et les interrogent au besoin. Cette responsabilité est ^o2û2air^

1 Dicey, Law oftke Corutitution, p. 345 : « The most influencial of the leaders (generâlly speaking) ought to be the Premier or head of the cabinet ».

' Ea Angleterre, il en est autrement parfois, parce que, suivant la coutume, le gouvernement a un leader particulier dans chacune des Chambres ; Tun est membre de la Chambre des Lords, et Tautre membre de la Chambre des CommoDes. Lorsque le premier Ministre est un pair, il laisse forcément à un autre nembre du cabinet, à un oommoner^ le management de la Chambre des Communes. — Todd-Walpole, t. II, p. 105-106. Traduct. française, t. II, p. 160 et 9. Sidnej Low, op. cit., p. 143, citant les paroles de M. Combes, Président da CoDseii des Ministres en France.

dès qn'il s'agit d'un acte intéressant la politique générale, c'est-àdire que les conséquences doivent en rejaillir contre la Cabinettontentier. C'est en corps qu'il a pris on dû prendre la résolution dont il s'agit; c'est aussi en corps qa'il est responsable ^ La responsabilitépeut, au contraire, être simplement individuelle, particulière à un ministre, lorsqu'il s'agit d'un acte qui n'intéresse qu'un département ministériel déterminé, et que, par suite, le titulaire de ce département l'a seul décidé ou l'a seul proposé au chef de l'État en le contresignant. Mais c'est une question fort délicate que de déterminer les actes qui intéressent ou n'intéressent pas la politique générale*. Chez nous l'intervention du Président du Conseil, posant ce qu on appelle la question de cabinet, écarte généralement la ditSculté.

Dans tous les cas, la responsabilité dont il s'agit ici est proprement et purement politique. Elle se distingue de la responsabilité pénale, plus haut examinée^ et a pour sanction unique la perte du pouvoir. Le Cabinet, qui, par un vote précis, a perdu la majorité dans la Chambre populaire doit démissionner en entier*. Le ministre, qui, sur une question restreinte à son département, a été également battu par la majorité, doit aussi donner sa démission. En leur refusant sa confiance, la majorité de la Chambre révoque indirectement les ministres. Ici encore il ne s'agit pas d'une révocation juridique : c'est une simple indication, donnée aux ministres d'un côté et d'autre part au chef de TÉtat. Mais en fait cette indication est un ordre.

On le voit, le gouvernement parlementaire n'admet pas la séparation tranchée du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il ne les confond pas cependant, comme on l'a quelquefois prétendu*. II admet seulement entre eux une certaine pénétration réciproque. Les ministres sont bien, dans un certain sens, les représentants du Corps législatif pour l'exercice du pouvoir exécutif; mais ils sont aussi et avant tout les agents nommés par le chef de l'État et ses

^ Dicey, Lato of the Constitution^ p. 344 : « The cabinet are responsible to Parliament as a body for the général conduct of affaire ».

s Dicey, Laio ofthe Constitution, p. 444 : « They are further responsible, to an extent not however very definitely fixed^ for the appointments made by any of their number, or, to speak, in more accurate languagc, made by the Grown under the advice of any member of the cabinet ».

» Dicey, Law ofthe Constitution, p. .S44 : « A minislry which is outvoled in the House of Gommons are, in many cases, boucd to retire from office ».

^ Bagehot, The Bt^itish Constitution, p. 10 . « The efficient secret ot the cnglish Gonstitution may be described as the close union, the nearly complète fusion of the executive and legislatiTe powers ». — Gf. Bryce, American Com^ monwealth, U II, p. 215. Traduction française, t. I, p. 316.

représentants devant le Corps législatif. II sait de là qn'ils ne sont point simplement, comme on cherche souvent à le faire admettre, les commissaires du Corps législatif on même delà senle Chambre des députés, chargés seulement d'exécuter ses volontés. Ils doivent aa contraire guider la majorité, la discipliner et la commander. C'est le seul moyen de maintenir une allure régulière et suivieaa pouvoir exécutif. C'est, d^autre part, un résultat naturel : les ministres ne s'imposent véritablement au choix du pouvoir exécutif que lorsqu'ils ont acquis d*avance la qualité de chefs d'unemajorité consciente. Ce rôle qui les a faits, ils né sauraient Tabandonner lorsqu'il a plus que jamais sa raison d'être. Sous le gouvernement parlementaire, il est désirable et logique que l'initiative parlementaire soit très discrètement exercée par les membres dn Parlement qui appartiennent à la majorité. La proposition des mesures importantes doit être réservée aux ministres. C'est la majorité qui les proposera par leur organe, mais avec ordre et discipline, c'est-à-dire dans les meilleures conditions.

Quant au titulaire même du pouvoir exécutif, président temporaire ou monarque héréditaire, quel rôle lui reste -t-il dans le gonvemement parlementaire? Un rôle très grand et très utile. Ce n est pas ce rôle cérémonial et figuratif qui paraît si important à M. Bagehot', et qui peut être surtout conçu chez le repré^ sentant d'une antique dynastie. Je veux parler d'une action réelle et très efGcace. Le chef du pouvoir exécutif n'est pas une simple figuration: il a voix au chapitre pour tous les actes du gouvernement. Cela est vrai surtout pour un Président de la République, qui tire son origine de l'élection et qui préside, comme nous le verrons, les principaux conseils des ministres. Dans tous les cas, c'est au nom du chef de TÉtat, quel qu'il soit, que se font les actes par lesquels s'exerce le pouvoir exécutif : il faut donc sa signature sur chacun d'eux. Si l'acte décidé par les ministres lui paraît impolitique ou dangereux il ne la donnera pas sans résistance et sans observations. Sans doute il n'ira guère jusqu'à la refuser catégoriquement; car alors le ministère pourrait donner sa démission ^ «t, si la politique qu'il a soutenue était approuvée par le Parlement, le chef du pouvoir exécutif devrait se soumettre, à moins qu'il ne pût user d'un moyen extrême et périlleux, qui sera indiqué un peu plus loin. Mais il discutera avec ses ministres et, plus d'une fois, sa sagesse et son expérience pourront les persuader. N'étant pas responsable, il ne pourra point prendre l'initia-

* Bagehot, op. cit., eh. in, La monarchie.

138 LA LIBERTÉ MODEKNE.

tive ni imposer sa volonté; mais il pourra utilement ralentir ou détourner certains courants. Entre le chef de TÉtat et ses ministres la relation, telle qu'elle se présentait d'abord avec la simple responsabilité ministérielle, est renversée dans le gouvememenfc parlementaire. Jadis, c'était le premier qui décidait, mais à condition d'obtenir le contre-seing des seconds; maintenant, ce sont ceux-ci qui décident, mais il leur faut obtenir la signature du premier. Le chef de l'Etat apparaît donc d'une façon permanente comme un élément pondérateur et modérateur; dans les crises ministérielles il prend une autre importance encore. Lorsque la situation n'est point toute réglée d'avance par l'état des partis en présence, il devient véritablement ce grand électeur que jadis Siéjës voulait établir en France*. 0*est lui qui peut alors, par un choix perspicace, rétablir le gouvernement momentanément interrompu.

Le gouvernement parlementaire comporte aussi normalement pour le titulaire du pouvoir exécutif une prérogative spéciale^ de la plus grande importance, qui lui permet de réagir contre une majorité de la Chambre populaire qui voudrait lui imposer un ministère et, par conséquent, une politique déterminée. C'est le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration de ses pouvoirs, et de faire appel au corps des électeurs par de nouvelles élections^. Le droit de dissolution ainsi compris peut se concevoir sans le gouvernement parlementaire : il a existé chez nous dans des Constitutions qui n'admettaient pas ce dernier '; aujourd'hui encore il existe dans les pays qui repoussent le gouvernement parlementaire, comme dans l'Empire d'Allemagne. Mais dans ces constitutions le droit de dissolution a nettement le caractère d'une arme offensive donnée au chef de l'État contre la liégislature, qu'il domine et qu'il veut réduire à la soumission. Avec le gouvernement parlementaire, il est naturel, légitime et presque nécessaire; il est simplement la garantie d'une suffisante séparation des pouvoirs. Sans lui, la Chambre des députés, alors même qu'elle n'est plus soutenue par l'opinion du pays, pourrait imposer un gouvernement et annihiler l'indépendance du pouvoir exécutif. Mais, pour user du droit de dissolution, (en dehors d'autres conditions que la Constitution peut avoir expressément imposées),

i Bagehot, The British Constitution , p. 44.

> Sur ce sujet, voyez Paul Matter, De la dissolution des assemblées parlementaires. Paris, 1898.

s Sénatus-consulte du 16 thermidor, an X, art. 55; ~ Gonstitntioa de 1852, art 46.

il faudra que le chef de l'Etat agisse, comme poar tout autre Acte, pari organe d'nn ministère responsable; il faudra qu'il en trouve an qui veuille bien en prendre la responsabilité et en tenter Taventore. Aussi, en Angleterre, le droit de dissolution est*il ordinairement considéré aujourd'hui (en dehors d'une autre utilité dont il sera parlé plus loin) ^ comme le dernier moyen qui reste à un Cabinet de se maintenir au pouvoir, lorsqu'il n'a plus la majorité dans la Chambre des Communes, et qu'il échoue devant elle sur quelque proposition capitale. On admet qu'il peut faire appel au [lajB par le moyen d'une dissolution de cette Chambre. Mais, quel que soit le résultat des élections nouvelles qui interviennent alors, la dissolution qui les a amenées ne saurait être suivie d'une dissolution nouvelle. Le droit est épuisé, quand il en a été usé une fois*.

Le gouvernement parlementaire, par son jeu complexe et délicat, échappe dans une large mesure à une réglementation légale. U vit surtout d'usages, de traditions, de conventions communément acceptées. Il en est tout d'abord ainsi dans son pays d'origine, où d'ailleurs tant de règles importantes rentrant dans le droit public sont simplement fixées par des précédents. La lettre des lois anglaises ignore encore Texistence du cabinet ministériel ', et les ministres qui le composent, et que les convocations officielles appellent encore aujourd'hui les serviteurs de Sa Majesté (Her Majesty's servants), n'ont aucun caractère légal, si ce n'est par ce fait qu'ils prêtent serment comme membres du Conseil privé *. En passant à Té tranger, et particulièrement en France, le gouvernement parlementaire a vu quelques-unes de ses règles essentielles inscrites dans la loi. Spécialement la loi constitutionnelle du 25 février 1875

* Q s'agit de mettre fin aTaot terme aux pouvoirs d'une Chambre, élue pour sept ans. Cf. Burgess, Politioal soienoe, t. U, p. 73, 213.

* Dicey, Law of the Constitution, p. 344 : « À cabinet, when outvoted OD any Tital question, may appeal at once at thn coutry by means of a dis- 9olatioa« If aa appeal lo the electors goes against the ministry, tbey are boand to retire from office and haye no right to dissolve Parliament a second tiine ».

' Cf. Bagehot, op. oit., p. 14. — De Pranqueville, Le Gouvernement et le Ptrlement britanniqt&ee, t. I, p. 445. — Jenks, Parliamentary England, 397-8.

^ Todd- Walpole, t. I, p. 62 : « The position and privilège of cabinet ministers tre in factderived (rom their being sworn members of the Privy Counçil ». îrtdoct française, t. I, p. 97. — Anson, Law and oustom, t. U, p. 100. — C'est au commencement de la session de 1900 que le Cabinet a été pour la première fois visé dans un document officiel, dans un amendement à l'adresse ?otée par la Chambre des Communes en réponse au discours du trône; cet amendement cootenait aassi le terme Prime MinisUr, Sidney Low, op, cit., p. 28, 29.

140 LA LIBBRTÉ MODERNE.

est plus explicite à cet égard qu'aucune des Constitutions antërieares. Mais, par la force des choses^ beaucoup des règles de ce régime manquent de détermination légale et de sanction directe . Comment obliger les ministres battus devant la Chambre à don ner leur démission, et comment les empêcher de rester malgré cela en fonctions, si le chef du pouvoir exécutif ne les révoque pas ' ? Comment, d'antre part, obliger celui-ci à prendre ses ministres dans le parti qui a la majorité au Parlement? Le Parlement, pour faire respecter les règles du gouvernement parlementaire par les ministres et par le chef du pouvoir exécutif, ne dispose que de moyens de contrainte indirects. Ces moyens sont, il est vrai, très puissants : c'est le refus du budget annuel; c'est aussi, en Angleterre, le refas de Tautorisation renouvelée tous le» ans, nécessaire pour le maintien d'une armée permanente ^. Mais leur énergie même rend ces moyens difficiles à employer; ou plutôt elle fait que la simple menace est suffisante. En Angleterre, depuis 1688, il n a jamais été nécessaire d'en faire emploi V

Voilà les règles et la logique du gouvernement de cabinet; voyons maintenant comment il s'est développé en Angleterre.

Comme l'institution des deux Chambres, le gouvernement parlementaire est un produit de l'histoire et non de la raison inventive. On y est arrivé progressivement; si bien que, dans sa forme

1 Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte^ Paris, 1816, ch. xxxix» p. 46: (( Si l'on dit que les ministres peuvent toujours demeurer en place, malgré la majorité, parce que cette majorité ne peut pas physiquement les prendre par le manteau et les mettre dehors, cela est vrai. Mais si c'est garder sa place que de recevoir tous les jours des humiliations, que de s'entendre dire les choses les plus désagréables, que de n'être jamais sûr qu^une loi passera, tout ce que je sais alors, c>8t que le ministre reste et que le gouvernement s'en va ».

« Ci-dessus, p. 76.

« Todd-Walpole, t. 1, p. 4 : « The undoubted right of Ihe Gommons to withold supplies from the crown has not been exercised in a single instance slnce 1688 ». Traduct. française, t. I, p. 6. Dans la séance du 21 avril 1896, le Sénat français a utilisé le refus de l'impôt pour forcera se retirer un ministère auquel il avait formellement et à plusieurs reprises refusé sa confiance. Saisi de demandes de crédits importants votés par la Chambre des députés et ouverts au ministre de la Guerre au compte spécial de Madagascar, il a adopté la résolution suivante présentée par M. Demôle (Journ. off. du 22 avr., Sénat, p. 384) : « Nous proposons au Sénat d'en ajourner le vote jusqu'à ce qu'il ait devant lui un ministère constitutionnel, ayant la confiance des deux Chambres ». J'examinerai plus loin (deuxième partie, ch. vi, n» ix) la portée de ce vote et la question de savoir s'il est conforme aux principes du gouvernement parlementaire.

dernière, c'est une solation qui s'est imposée d'elle-même. Il s'est introduit sous l'apparence d'un expédient et est devenu cependant le principal système de gouyemement dans le monde de la liberté moderne ^

Les monarques anglais pendant des siècles ont eu, pour organes supérieurs de leur gouvernement, des officiers et des conseils tout i fait analogues à ceux qu'on trouve dans notre ancienne monarchie : d'an côté, des fonctionnaires qui répondaient à peu près à nos grands officiers de la Couronne, et, plus tard, à côté d'eux, des secrétairee d'État* ; d'autre part, un Conseil {Permanent or privy CouncU) très semblable à notre Conseil du roi'. Cette ressembisDce alla même si loin que, sous les Tudors et les Stuarts, le Conseil privé exerça en concurrence avec les tribunaux ordinaires des attributions judiciaires très importantes. La célèbre Chambre étcXUe était, par excellence, la section judiciaire de ce Conseil, et cette juridiction ne fut supprimée qu'en 1641*. Ce Conseil, composé de membres choisis par le roi, outre les officiers qui y avaient séance de droit, fut pendant longtemps l'assemljlée délibérante où étaient discutés et arrêtés habituellement, et quelquefois nécessairement, d'après la loi, les actes importants de la puissance royale. Son apogée se place aux xiv', xv* et xvi* siècles.

A la fin du xvi" siècle et au commencement du xvii*', un groupe restreint de ministres et de conseillers fut souvent détaché des autres poar constituer une sorte de comité secret, auquel le roi soumettait les afiaires les plus délicates et les plus importantes. La décision, an lieu de se prendre en plein conseil, était prise dans ce petit comité, qui reçut successivement et suivant le temps les noms de commUUe of êtatey junto, cabinet^. Une semblable pratique avait fait de bonne heure quelques apparitions : de toat temps il était arrivé que le roi consultait parfois en secret ses amis intimes et

1 Voyez 6Q particoUer sur le dÔTeioppement du gouvernement parlementaire, Léonard Gourtney, The working oonsiitution of the United kingdom» 1901 ; — Mary Tajlor Blauvelt, The development of cabinet government in England, 190Î; — Jenks, ParUamefitary England^ 1903.

^ Ansoa, Law and cttsiom^ t. II, p. 143 et suiv.

' Dicey, The Prioy Counoil^ the Arnold Prizo Essay, 1860.

^Anaet for regulating thA Privy CounoU a/nd for taking a way the Court eommonly caUed the Star Chamher, dans Gardiner, Consiitutional documents^ p. 106.

• Anaon, Law and custom, t. Il, p. 93; — Todd-Walpole, 1. 1, p. 223 et suiv. ; *- De FranquoTille, t I, p. 436 et suiv. — Philip Massinger, The duke of MUan (1623), act. 1, se. 2 : « Those are cabinet councils and not to becommunicated but to sunch as are bis own and sure ». The maid of honour (avant 1^1), act. I. se. 1. a Althongh a CounciUor of state, I am not of the cabinet Council 1».

142 LA LIBERTÉ MODEhNE.

ses hommes de confiance. Mais cela tendit à devenir un usage presque constant et comme un mode de gouvernement sous les Stuarts. Ce (ilomité ou Conseil de cabinet n'avait d'ailleurs aucunement le caractère d une institution légale ; il était même généralement réprouvé comme contraire au droit public anglais * ; c'était l'un des griefs du Parlement contre Charles I*'*. La pratique reprit cependant après la Restauration, sans doute parce qu'elle répondait, non seulement aux idées particulières du monarque, mais aussi aux besoins réels du gouvernement. Sous Charles II fut constitué en particulier un cabinet fameux, qui reçut le nom de Cabale^. Manifestement la discussion des afiaires d'État en plein Conseil privé, selon lancienne méthode, ne pouvait pas être suivie dans la plupart des cas : le gouvernement s'étant compliqué avec l'accroissement de la puissance de TÉtat et les progrès du pouvoir royal, devait être concentré en un petit noml3re de mains expérimentées. Le Conseil privé, trop nombreux pour gouverner, devait peu à peu perdre son importance entre le Cabinet et le Parlement, dont le rôle grandissait au contraire. Les efforts qui furent faits sous le règne même de Charles II poar Tadapter à la situation nouvelle, furent complètement vains ^.

Ce Cabinet de la première moitié du xvii* siècle est Torigine première du Cabinet moderne ; il était pourtant exactement Topposé de celui-ci. C'était, en effet, le ministère du roi et du pouvoir personnel. La transformation devait consister à donner virtuellement au Parlement la désignation du Cabinet, en le rendant largement indépendant à l'égard de la Couronne et vraiment homogène dans sa constitution.

Cela se fit graduellement après la Révolution de 1688, et cela résulta d'une nécessité subie par le pouvoir royal. La victoire du Parlement avait été si complète, son contrôle sur la prérogative royale était devenu si puissant, grâce au vote annuel de l'armée et de l'impôt, qu'il devenait impossible ou du moins très difficile à la Couronne de gouverner si elle n'était pas en parfait accord avec la majorité du Parlement. Or, le moyen le plus simple et le plus sûr d'établir cette union était de prendre les membres du cabinet entier dans le parti qui possédait la majorité au Parlement, ou, tout au moins, d'y faire entreries hommes qui pouvaient sùre-

* Todd-Walpole, t. I, p. 224; traduct. française, 1. 1, p. 359; Sidney Low, op. cil,, p. 26 et s.

3 Gardiner, Gonstitutional dooumenU^ p. 171.

> De Franqueville, t. I, p. 438; — Jenks, op. ciU^ p. 24 et soiv.

* Todd-Walpole, t. l, p. 228; traduct. française, t. I, p. 364, 365.

mest agir sur cette majorité et en disposer. Mais tout d'abord et jusqu'à la fin du xvu^ siècle ce ne fut là qu*un expédient politique, dont la Couronne était souvent forcée de se servir, non une règle qu'elle se crût en droit tenue de respecter. Il paraît bien que, sur l'avis <ia duo de Sunderland, Guillaume III entra dans cette voie et refondit peu à peu son Cabinet de manière à n 7 comprendre que des vhigs de couleur bien nette, résultat qui était obtenu en 1695 *. Mais, dans la suite et pendant les deux premiers tiers du xvm^ siècle, les ministères furent loin de présenter cette homogénéité. Dans toute cette période il j eut même ce phénomène singulier que le cabinet comportait en réalité deux éléments distincts : les membres effectifs, ceux qui avaient la direction des affiiires et auxquels seuls étaient communiqués les pièces secrètes et les papiers d'État, et des membres en quelque sorte honoraires, qui pourtant avaient droit de séance, bien qu'ils n'eussent point part ao gouvernement. De cette façon, des ministres tombés, forcés de se retirer des affiiires, pouvaient continuer de siéger au Conseil de Cabinet, même à côté de leurs adversaires politiques qui avaient pris le pouvoir^. M. Anson affirme que ces membres non effectifs ne disparurent qu'à partir de 1782'. L'administration dans ces oonditioDS devait être fort difficile, et le Cabinet restait dans la dépendance de la Couronne.

Cependant, d'assez bonne heure, quoique par une cause accidentelle, le ministère avait été émancipé d'un certain côté. Tout d'abord Guillaume III, comme ses prédécesseurs, rassemblait ses ministres dans son <i Cabinet J> et présidait à leurs délibérations*. Cet usage se maintint pendant le règne de la reine Anne (1702- 1714), qui présidait, tous les dimanches, le Conseil de Cabinet; mais il cessa sous le règne de George I^. Cet Allemand entendait mal la langue anglaise ; suivant difficilement les délibérations des ministre, et par suite, incapable de les diriger, il cessa d'y assister*. Cela fonda une nouvelle coutume. Sous George II, c'était

< Todd-Walpole, 1. 1, p. 232; traduct. française, t. h p. 371 ; — De Franque- Tifle, t. I, p. 440 ; — Jenks» op. oit., p. 385 ; — BlauTelt, ch. 4.

^ Voyez la lamineuse et probante exposition de M. Anson, Lato and oustom of the Constitution, t. II, p. 107 et suir. Cela provenait de deux causes : 1« Le Cabinet et le Privy Counoil n'étaient pas encore complètement séparés l'un de Untre; aujourd'hui encore on peut dire que légalement le Cabinet est simplement on Comité du Privy Counoil; 2^ Les membres des cabinets disparus font tra- <iitioDQellcment partie du Privy Coitncil. Sidney Low, op. cit., p. 15, 27, 32.

' Law and custom, t. II, p. 108, 110; Fauteur rappelle même dans ce dernier passage une survivance de cette ancienne théorie qui se manifesta en 1801.

^ Anson, Law and ctMtom^ t II, p. 105.

' Ânion, Law and ottstom, t. II. p. 30.

144 LA. LIBERTÉ MODKRNE.

un usage établi qne les ministres délibéraient hors de la présence •dn roi. Sons George III, on trouve de nouveau un exemple de l'ancienne pratique, mais c'est le dernier. Les ministres, qnî tenaient ainsi par ensL-mêmes un Conseil de Cabinet, transmettaient au roi le résultat de leur délibération, par Tintermédiaire d*un membre éminent du Cabinet ou par Torgane du ministre dans le département duquel rentrait l'objet visé^ Mais il fallut bien du temps avant qu'ils reçussent le chef régulier et autorisé, qui forme et conduit les ministères modernes, c'est-ji-dire le premier ministre.

Sous la monarchie antérieure à 1688, plus d une fois on avait TU un premier ministre, au sens qu'avait ce mot en France sous Tancien régime ; mais c'était une maxime qu'un pareil fonctionnaire était odieux à la loi anglaise*. Depuis la Révolution, il y ent bien, de temps à autre, un homme prépondérant dans le Cabinet, il raison surtout de l'action qu'il exerçait sur le monarque, mais il n'avait aucun rôle constitutionnel différent de ceux de ses collègues ; c'étaient là seulement des premiers ministres de fait'. Telle était même encore la condition réelle de Robert Walpole, quoiqu'il dût sa longue et décisive influence à la majorité dont il disposait dans la Chambre des Communes ; il produisait cette majorité par des moyens tout gouvernementaux, par les faveurs et les places dont il disposait; il n en était pas le produit V C est seulement à la fin du xviii* siècle que la fonction de premier ministre se dégagea nettement avec Pitt, qui en donna même la définition lors de la formation du Cabinet de 1803*. C'est une pièce essentielle du gouvernement parlementaire anglais. Chef reconnu d'un parti, le premier ministre s'impose à la Couronne par la victoire de ce parti dans la Chambre des Communes. C'est lui qui forme le Cabinet. C'est lui encore qui le préside* et le dirige. En principe, lui seul

* Todd, Parliamentary governement, t. Il, ch. m, n» ii, 3.

a Todd- Walpole, t. I. p. 265; traduct. française, 1. 1, p. 424-426. — Cf. Anson, Lato and oustom^ t. II, p. 119. En 1741, après un débat à la Chambre des Lords sur une adresse demandant au Roi « d'éloigner pour jamais sir Robert Walpole de sa présence et de ses conseils », trente et un paii-s firent insérer au Journal une protestation portant que « a sole, or even a first minister is an officer unknown to the law of Brîtain, inoonsistent with the constitution of this country, an destmctÎTe of Uberty in any gorermiMnt what8oeT«r ».

* Anson, Law and otutom, t. II, p. 118 : d'après lui {ibid., note 2), Swift aurait été cependant le premier à employer le mot prime minister comme in. •diquant une fonction usuelle.

* Anson, Lato and ettstom, t. Il, p. 118, 119.

* AnsoQ, Lato and oustom, t. II, p. 121.

^ Avant que le droit eût été admis pour le premier ministre de convoquer e| •de présider les conseils de cabinet, ceux-ci étaient le plus souvent remplacé»

«et en contact avec le monarque ponr les affidres politiques ; les autres ministres ne communiquent avec la Couronne que par rintermédiaire du premier ministre ' .

La responsabilité politique et solidaire des ministres devant le Parlement a été également très longue à s'introduire. Sans doute, on trouve au xvin* siècle, quoiqu'on bien petit nombre, des exemples de ministres résignant leurs fonctions par suite d'un échec devant la Chambre des Communes*. Mais pendant tout le xvni* siècle^ la doctrine était que cette Chambre ne pouvait directement imposer au roi le choix ou le renvoi de ses ministres. Le seul moyen légal qu'elle eût contre ces derniers était Vimpeachment. Or celui-ci, comme toute accusation criminelle, était nécessairement personnel ; il supposait chez le ministre une culpabilité individuelle, des actes qui lai fussent propres, comme auteur principal ou comme complice. La responsabilité pénale des ministres ne peut^ par sa nature même, être solidaire. <k La responsabilité du ministère avait pour les hommes d'État du siècle dernier (xvin*) un tout autre sens que celui qu'elle a parmi nous. Pour eux, elle signifiait la responsabilité légale, celle qui expose à un impeachment. Pour nous, elle signifie la responsabilité devant l'opinion publique, celle qui expose à la perte du pouvoir d. La responsabilité légale ne pouvait point équitahlement être mise à la charge du Cabinet tout entier à raison de l'acte de Tun de ses membres; cela se dégage clairement d'un débat qui eut lieu en 1806, lorsque lord EUenborough, Chief Justice du IS,Tig^9 Bench, accepta une place dans le Cabinet. On Gont^tala régularité de cette nomination, par ce motif que le

par des dioera fréquents, où le premier ministre de fait réunissait les plus influents de ses collègues ou tous les membres du ministère. — Todd-Walpole, 1.1, p. 262.

1 Anson, Lato and custom^ t. II, p. 122 et suiv.; — Todd-Walpole, t. I, p. 116. C'est aussi de notre temps que le titre de Premier ministre s*est introduit dans les pièces officielles, et tout d'abord dans le traité de Berlio de 1878 qui porte, parmi les noms des plénipotentiaires désignés, Lord Beaconsfield, comme « First Lord of Her Majestj^s Treasury, Pritne Minuter of England ». Sidney Low, op, cit., p. 154.

* Anson, Law and custom, t. II, p. 130 : « The only ministers before 1830 who resigned in conséquence of defeats in the House of Gommons were sir Robert Walpole in 1741 and Lord Shelburne in 1783 ». — Todd-Walpole, t. I, p. 260 : «c The first instance on record of the résignation of a prime minister in déférence to an adverse vote of the House of Gommons is that of sir Robert Walpole ». — Walpole se retira, mais non les autres ministres; aussi Todd sjoote-t-il (t. 1, p. 260) : « L'avènement au pouvoir du ministère de lord Rockiogham en 1782 est notable comme le premier exemple d^un changement simultané de Tadministrationtout entière et par déférence aux sentiments de la Chambre des Communes (bien qu'il n'y ait pas eu de vote de défiance proprement ^t)... Sauf que lord Thurlow resta comme chancelier du roi, le changement de l'administration fut total, ce qui était une chose sans précédent ».

146 LA UBERTÉ MODKRNB.

Chief Justice pouvait être responsable comme membre da Cabinet, à raison des procédures légales auxquelles il pouvait avoir à présider comme juge. Les partisans du gouvernement repoussèrent cette théorie qui admettait la responsabilité de chaque membre du Cabinet pour les actes du Corps tout entier, soutenant que chacun était responsable pour son propre département. <l Le Cabinet n'est pas responsable en tant que Cabinet, disait lord Temple, mais les ministres sont responsables comme fonctionnaires de la Couronne i>. Fox maintenait qu*il y avait un avantage pratique à ne point faire peser la responsabilité sur le Cabinet et à la fixer sur un fonctionnaire individuellement considéré : « L'auteur immédiat peut toujours être atteint par une voie simple, facile et directe, si on la compare à celle par laquelle vous pourriez atteindre ses inspirateurs ». Il est très remarquable que Hallam^ qui écrivait en 1827, envisage de la même manière la responsabilité ministérielle*. « Nous; maintenant, nous craignons, non pas tant que les ministres violent la loi, mais plutôt qu^ils dirigent mal nos affaires ; ils agissent soumis à une critique étroite et constante, et. comme la perte du pouvoir et de Testime publique est la seule pénalité que les ministres encourent pour leurs fautes politiques, il est possible d'admettre que Tacte du Cabinet est Tacte de touB les membres du Cabinet et de chacun d'entre eux' j>.

C'est en invoquant cette conception ancienne et étroite que sir Robert Walpole se défendit en 1741 devant la Chambre des Communes. Une adresse avait été proposée invitant la Couronne à récarter de ses conseils, comme entièrement responsable de la mauvaise direction des affaires. Il déclara « qu'une adresse au monarque l'invitant à écarter un de ses serviteurs, sans alléguer contre lui aucun crime particulier, était l'un des plus grands empiétements qui eût jamais été commis sur les prérogatives de la Couronne* ».

Malgré cela, la conception nouvelle de la responsabilité ministérielle, qui devait créer vraiment le gouvernement parlementaire,

t HaUam, Histoire Gonstitutionnè lie, i, III, p. 187, note : « Je ne puis pas absolument comprendre comment on pourrait faire reposer un chef d'tmpeac/iment sur le fait de siéger comme ministre du Cabinet; je ne conçois pas non pins qu*un conseiller privé ait le droit de résigner sa place à la table du Conseil ou de s*absenter lorsqu'il est convoqué; de sorte qu'il serait hautement injuste et illégal de présumer une participation à des mesures coupables, par ce seul fait qu'on appartient au Conseil. Si Vimpeachmenty comme on Ta parfois soutenu, peut être fondé sur la seule notoriété, elle ne saurait suffire pour la conviction ».

> Anson, Lato and ct^tom, t. II, p. 112.

» Todd- Walpole, t. I, p. 269, traduct. française, 1. 1, p. 416.

LE GOUVERNEMENT PARLBMRNTAIHE. 147

se dégageait peu à peu dans le oonrant du xvm* siècle. Walpole luimême, an des premiers, yooniriboa puissamment, non par ses doctrioes, mais par sa conduite ; € il est le premier exemple d'une élévation au rang de premier ministre de la Couronne, et d une perte subséquente du pouvoir, se produisant sans égard pour les vœux persomiels du souverain, et par Tinfluenoe du parti dominant dans la Chambre des Communes * ». En 1792, lorsque tomba le ministère de lord North, ce fut la conséquence de deux motions de blâme et de défiance, suooessivement présentées à la Chambre des Communes; la première n'avait pas obtenu la majorité, mais lord North n'attendit pas la discussion de la seconde : il résigna avec tous ses collègues. La responsabilité devenait dès lors politique et en même temps collective. Cela était naturel, puisque le ministère allait dorénavant présenter une unité véritable ; cela n'avait rien d'injuste, puisque cette responsabilité n*était point pénale. La responsabilité pénale, comme on l'a dit plus haut, était une arme destinée dorénavant à se rouiller ; elle était remplacée par un instmment plus souple et plus sûr.

Cependant, « il nj a pas d'exemple avant 1830 d'un ministère se retirant parce qu'il avait été battu sur une question de législation ou même de taxation. Encore, en 1841, Macaulay, parlant à la Chambre des Communes en qualité de ministre, maintenait qu'un gonvemement n'était pas tenu de quitter le pouvoir parce qu'il ne ponTait pas faire adopter une réforme législative, excepté dans le cas spécial où il était convaincu que, sans telle ou telle loi^ il ne pourrait pas faire marcher les services publics' }>. Pour renverser nn Cabinet, il fallait alors une motion expresse votée par la majorité, et portant que les ministres avaient perdu la confiance de la Chambre. € Mais pendant les cinquante dernières années l'intérêt politique s'est largement développé, et les extensions successives du droit de suffirage ont fait de la Chambre des Communes le reflet exact de l'opinion du pays. Par suite, on s'attend à voir le ministère apporter quelque nouveauté législative à la fin de chaque session : s'il est en minorité à la Chambre des Communes, il ne pent sur ce point satisfaire lattente du pays )>. Il semble résulter de là que tout échec devant la Chambre des Communes d'une

* Todd- Walpole, t. I, p. 269, traduct. française, t. I, p. 416. Jenks, op, cit., P' 394 : « L'indépendaDce du Cabinet dans ses rapports avec la Couronne, la nécessité de l'union parmi ses membres au moins au dehors, le Cabinet dépenàaat du bon Toaloir de la Chambre des Communes, l'importance des finances contre la politique pratique, tous ces traits du gouTernement de Cabinet furent c^ûrement dégagés pendant qu'il fut au pouvoir ».

* Anson, Law and otsêtom, t. II, p. 131.

148 LA U6ERTÉ MODERNE.

réforme législatÎTe proposée par le ministère doit entraîner la chute de celui-ci'. Cela n'est point complètement exact. Conformément à un principe pins haat indiqué, le ministre ainsi mis en échec peut faire intervenir en sa faveur le droit de dissoudre la Chambre des Communes^, droit qu'a conservé la Couronne et qui, comme ses autres prérogatives^ s'exerce par la volonté du Cabinet'. La question est ainsi portée devant le corps électoral^ et c'est le résultat des élections qui décide si le Cabinet restera au pouvoir ou sera remplacé par le parti opposé : ^ Depuis 1867 (jusqu'en 1892) il 7 a eu six changements de ministère. Dans quatre de ces occasions les ministres se sont démis, non parce qu'ils avaient été battus dans la Chambre des Communes, mais parce que le verdict des électeurs, lors d'une élection générale, avait été décidément contre eux. Le pouvoir qui détermine l'existence et la chute des cabinets a ainsi passé de la Couronne aux Communes et des Communes au pays^ d.

Il résulte de là que, de plus en plus, c'est le résultat d'une élection générale qui décide du sort des ministères. Le ministère, battu dans ces conditions, n'attend pas le plus souvent un vote de blâme émané de la nouvelle Chambre des Communes et se retire aussitôt que le résultat des élections est connu. Il en résulte aussi que presque toujours les élections générales se font sur une ou deux questions biens nettes, qui se posent, pour ainsi dire d'ellesmêmes devant les électeurs, dans tous les cas, sur une ligne politique bien déterminée. Il 7 a là un système admirable, qui, sans l'étroitesse du référendum^ fait le pays juge de tous les grands problèmes nationaux*.

f Sur la question de saroir quand un ministère est tenu de démissionner on de demander la dissolution du Parlement, voyez le débat à la Chambre des Communes, le 24 juillet 1905.

* Anson, Law and oustom, t. II, p. 131. C'est en 1784 que pour la première fois le droit de dissolution fut employé dans ce sens. Jenks, op, oit.,, p. 395 : « Les véritables représentants du nouveau parti Tory n'étaient pas les séniles corrompus qui suivaient lord North, mais les hommes qnia£9uèrent au Parlement après les élections de 1784, pour soutenir le jeune Pitt. Ce fut lai qui, par son appel hardi aux électeurs contre une Chambre factieuse, igouta le principe dernier au nouveau système ».

* Ci-dessus, p. 139.

*■ Anson, Law and eustom, t. II, p. 131.

» Léonard Courtney, op, cit,^ part, i, ch. i-m, xii, xv, xvi. — M. Campbell- Bannerman, le 24 juin 1907, à la Chambre des Communes {Hansardi parlia» mentary débattes, A^ séries, t. 176, p. 924) : c II y a, il est vrai, des propositions très vagues et, je crois, très mal informées, en faveur d'une institution appelée référendum et d'après laqueUe un bill peut être soumis à un vote spécial des électeurs du pays. Je vois à de telles propositions les objections les plus fortes. L'isolement, alors nécessaire, du sujet donné de tout le champ du

Legoayernement parlementaire suppose naturellement chez les membres du Cabinet la double qualité de minbtre et de membre du Parlement. Pour les Lords^ la compatibilité de ces deux qualités n a jamais été contestée ; l'acceptation d'une fonction publique ne pouvait pas faire perdre la pairie, droit éminemment personnel et héréditaire. Mais, pour les membres de la Chambre des Communes, la ohose n'a pas été aussi simple. Pendant fort longtemps cependant la Chambre des Communes, avant la Révolution de 1688, parut ne pas redouter la présence, dans son enceinte, de fonctionnaires royaux. Dès la seconde moitié du xvi* siècle, certains ministres ou secrétaires d^État assistaient souvent aux séances, et lexur présence était tolérée. D'autre part, l'éligibilité des officiers royaux à la Chambre des Communes, même celle des privy cauncUlorSj avait été admise sans trop de difficultés. Enfin, lorsqu'un membre de la Chambre était, pendant la durée d'un Parlement, nommé à une fonction de la Couronne, la Chambre, en principe et sauf quelques exceptions, avait admis qu'il conservait néanmoins son siégea Mais à la fin du xvii® siècle et au commencement du xvm*, une réaction des plus prononcées se manifesta contre un pareil système. Les inconvénients en étaient sensibles. La Chambre des Communes comptait parmi ses membres nombre de personnes en place, salariées par la Couronne, et son indépendances'en trouvait fortcompromise. Cependant la mesure législative, qui devait porter un remède à ces inconvénients, fut très difficile à obtenir, mais lorsqu'elle passa enfin, elle prit d abord une portée excessive. En 1700, YAct qui appelait au trône éventuellement la princesse Sophie de Hanovre et ses héritiers, décida qu'à l'avenir € aucune personne tenant du roi une charge, une place ou un profit, ou recevant une pension de la Couronne, ne serait capable de servir comme membre de la Chambre des Communes i>. Mais cette disposition ne devait s'appliquer qu'à l'avènement de la maison de Hanovre. Lorsque ce fait se produisit en 1714, on avait déjà senti l'exagération de cette mesure. Elle aurait eu pour résultat d'exclure nécessairement de la Chambre des Communes tout député

seatiment politique est à pea près impossible. Il est incompatible arec le gouvernement parlemeatâire et est, à moQ avis, la destructioa de celui-ci, tel que nous le comprenons. U présente ce trait particulier que tous introduiriez dans notre Coostitution un nouvel élément qui ne fonctionnerait jamais tant qu'un certain ordre de choses serait représenté au gouvernemeut, mais qui, quand les libéraux auraient la majorité, serait employé pour déjouer et ruiner le gooTemement du jour, la majorité de la Chambre des Communes et le Corps électoral lui-même ».

* Todd-Walpole, 1. 1, p. 234 et suiv., traduct. française, t. 1, p. 375.

choisipar leroi comme ministre. Or, (ianarintervalle, Guillaume III avait constitué un Cabinet pris dans le parti dominant et comprenant un certain nombre de membres de la Chambre des Communes ; on sentait déjà vivement les avantages de cette combinaison. En 1707, une retouche fut apportée. On maintint le principe en ce sens que tout membre de la Chambre des Communes, acceptant de la Couronne une fonction rétribuée {office, of profit) ^ autre qu'un emploi supérieur dans l'armée, perdrait son siège par ce seul fait; mais on décida, d autre part, qu'il pourrait être réélu, si remploi par lui accepté n'était pas un de ceux qui étaient ou seraient déclarés incompatibles avec la qualité de membre de la Chambre des Communes^ . Depuis lors, les fonctions des divers ministres ont toujours été préservées de cette incompatibilité,'. De là cette règle, qui a été adoptée par un certain nombre de constitutions modernes : le député qui entre dans le ministère cesse par là même d'appartenir à la Chambre et son siège devient vacant ; mais il peut être réélu, et naturellement il se représente à cet efiFet devant les électeurs. C'est une règle en soi peu raisonnable; car, sous le gouvernement parlementaire, l'accession d'un député au ministère ne peut vraiment être considérée comme une tentative de corruption exercée sur lui par le titulaire du pouvoir exécutif. Elle impose simplement au nouveau ministre les frais et la gêne d'une nouvelle campagne électorale, aux électeurs le trouble d'une nouvelle élection : cet inconvénient, il est vrai, est quelque peu tempéré par le système électoral suivi

« Todd-Walpole, t. I, p. 247, traduct. française, 1 1, p. 395-6.

* Lact de 1707 déclarait incompatibles avec la qualité de membre de la Chambre des Communes toutes les charges et emplois créés postérieurement au 25 octobre i7(fô. Par suite, lorsque de nouveaux départements ministériels ont été créés depuis lors, il a fallu une loi pour déclarer la fonction de ministre compatible; c^est ce qui a été fait quant aux secrétaires d'État pour Tlnde et pour la Guerre. — Todd-Walpole, t. I, p. 246, traduct. t française, t. f, p. 394.

1 On donne, il est vrai, une autre raison, très respectueuse en apparence pour les électeurs. Ceux-ci, dit-on, ont choisi leur représentant, alors qu'il était encore libre et indépendant et pouvait consacrer tout son temps à servir leurs intérêts. Peut-être ne le choisiraient-ils plus, maintenant qu'il a pris la charge et la responsabilité du pouvoir. Todd-AValpole, t. II, p. 44, traduct. française, t. II, p. G6. Mais cette considération est difficilement acceptable, dès lors que les députés sont considérés comme les représentants non de la circonscription qui les a élus, mais du pays tout entier. La Constitution australienne a naturellement supprimé cette exigence. Elle maintient bien le vieux principe (Sect. 44, n^ IV), qui rend incapable d'être élu ou de siéger comme sénateur ou membre de la Chambre des représentants « toute personne qui tient de la Couronne un offioe of profit ou qui reçoit une pension payable au bon plaisir de la Couronne sur quelqu'un des revenus de la CommonweaUh ». Mais elle ajoute : « La soussection IV ne s'applique pas aux ministres d'État de la Heine pour la Commonwealth ou aux ministres de la Reine pour nn État ».

en Angleterre et par les mœars politiques de ce pays, la réélection dans ce cas étant souvent seulement pour la forme. Cependant bien des fois l'abrogation de cette règle a été proposée et discutée au Parlen:ent*. Elle n'a jamais pu être votée ; un tempérament y a été seulement apporté en 1867. Les membres de la Chambre des ^k)mmuDes, entrés dans un ministère, soumis par suite à la réélection et effectivement réélus, conservent leurs sièges, alors même qa'ils viennent à changer ensuite de département ou d'emploi dans le gouvernement où ils sont entrés.

Le Cabinet anglais, dont j'ai montré le développement successif, présente deux traits qui le distinguent nettement des ministères, tels qu'ils sont constitués dans les divers pays d'Europe, et qu'il tient de son histoire. — P II ne comprend pas nécessairement un nombre de ministres déterminé et limité d'avance. En outre ceux qui remplissent, en Angleterre, les fonctions de ministres portent des titres divers, et leurs emplois ont souvent des origines fort différentes. La loi ni la coutume ne déterminent quels sont ceux de ces fonctionnaires qui doivent faire partie du Cabinet et prendre part à ses délibérations, a: Le Cabinet est composé de la portion la pins éminente de l'administration ; mais le nombre de ses membres est indéfini et variable. Il appartient à l'homme d'État qui est chargé de la formation d'un ministère de déterminer, avec le consentement du souverain, le nombre de ministres qui auront des sièges dans le Cabinet* ». Il y a simplement des usages et des tra-

1 Todd-Walpole, t. II, p. 35 et suiv., traduct. française, t. II, p. 52 et suW.

^ Todd-Waipole, t. I, p. 282, traduct. française, t. I, p. 453. Avant la dissolution de septembre 1900, le Cabinet de lord Salisbury était fort nombreux; les remaniements opérés après les élections en avaient encore augmenté le nombre; Toici ce qu*on lit à cet égard dans le Standard du 14 novembre 1900: « Le nombre total de ses membres ne sera pas inférieur à vingt. Un si large corps délient facilement peu maniable. Et en fait l'impression dominante était que l'on des buts visés par lord Salisbury, en entreprenant le remaniement du Cabinet, c'était de le réduire à de plus commodes dimensions. Mais les circonstances et la crue constante des besoins nouveaux sont trop puissants pour c^der à aucune idée de bon arrangement. Il y a eu de sérieuses additions aux grands Départements d'État, et dans chacun d'eux le domaine embrassé par la fonction a été largement étendu. Chacun d'eux doit avoir son chef qui puisse le représenter lorsque viennent en discussion les intérêts dont il est responsable. Ainsi peu à peu le petit Comité des ministres s'est élargi jusqu'à ses présentes dimensions. Mais parallèlement à. cet accroissement de grandeur s'est manifestée une tendance à assurer l'examen prompt et centralisé des questions vitales dlntèrét national par une délégation tacite de l'initiative à un petit groupe de ministres. Il s'est développé en fait au sein du Cabinet un Conseil de direction, qui a la confiance du corps tout entier et est en contact constant avec lui. Ainsi le problème de concilier la bonne expédition des affaires avec le principe de rbomogénéité et de la responsabilité collective a reçu, d'une façon bien anglaise, une solution pratique et acceptable ». Voyez sur ces faits le discours incisit de lord Rosebery à la Chambre des Lords le 6 décembre 1900. Aujourd'hui,

i&2 LA LIBERTÉ MODERNE.

ditions. — 2* Les ministres n^ont point en général et en oette qualité l'entrée et la parole dans les Chambres du Parlement' ; ils siègent seulement dans la Chambre dont ils sont membres, bien qu'ils y représentent le gouvernement.

Les Anglais appellent le gouvernement parlementaire le gouvernement de partij parce que son fonctionnement normal suppose dans la nation et, par suite, dans le Parlement, l'existence de deux grands partis adverses, disciplinés et reconnus, dont l'un fournit le ministère et l'autre constitue l'opposition, et qui alternent dans ces positions suivant que l'un ou l'autre Temporte dans la Chambre des Communes, ou définitivement devant le corps électoral. Mais il ne faudrait pas croire que, dès le début, le gouver* nement parlementaire ait fonctionné dans un semblable milieu. Sans doute de bonne heure il se forma deux partis, lun surtout conservateur, disposé à défendre les anciennes prérogatives de la Couronne, — l'autre progressiste, jaloux surtout des libertés publiques. Â partir de 1679 cela se précise et bientôt on voit apparaître les Tories et les WJiiffs^. Mais il se trouva qu'après la Révolution de 1688, à raison des conditions dans lesquelles elle s'était accomplie, fatalement et pour un temps très long, le parti tort/ fut exclu du pouvoir; ses membres étaient suspects, considérés comme Jacobites, partisans de la dynastie déchue. Les grandes familles du parti Wbig formaient comme une vraie coalition pour défendre le nouvel établissement et seuls leurs membres pouvaient arriver aux affaires. Dans ces conditions, la Chambre des Communes, tout en ayant un parti ministériel et une opposition, n'ouvrait point, en renversant un ministère, la voie libre au parti opposé. Le ministère ne pouvait être pris que dans le parti Whig et il fallait qu^il fût en majorité à la Chambre. C'était entre les divers groupes

cette existence de denx cercles concentriques dans le Cabinet est exposée comme une théorie; Sidney Low, op. oit,, ch. ix, The Prime Minister and ihe Inner Cabinet.

> En 1834, une proposition fat faite pour donner aux ministres des sièges &r officio dans la Chambre des Communes, mais sans qu*ils eussent le droit de Toter, à moins d*être députés; cela n'eut aucun succès. — Todd-Walpole, t. II, p. 41. — Il n'y a pas fort longtemps, la question a été portée, sous une forme plus réduite, devant la Chambre des Communes. Dans la séance du 17 mai 1898 (Standard du 18), M. W. Allan a demandé si le gouvernement ne considérait pas qu'il serait opportun de faire donner au premier ministre le droit de prendre la parole dans les deux Chambres. M. Balfour a répondu : « Je pense qu'en théorie il y a beaucoup k dire en faveur de ce plan; mais il répugne si complètement aux traditions et à la pratique nationale que je ne voudrais pas prendre la responsabilité d'un tel changement ». La presse politique ne parait pas s*être monrée très favorable à ce projet. Voyez, tn/Và, p. 170.

* BUuvelt, op. oit.f p. 65 et soiv.

LE GOUVERNEMENT PARLEBdENTAIRK. 155

da parti Whig que la compétition s'établissait et le maintien d'une majorité ministérielle était fort difficile. Anssi les meilleurs ministres, comme Walpole, qui contribua tant à organiser le parti ministériel et aussi l'opposition, étaient-ils obligés de créer et conserver leur majorité par des moyens factices et peu recommandables : les relations et négociations particulières, même la corruption ou, tout au moins, l'octroi des faveurs ^ Sous George I£I^ mais en partie pour d'autres causes, l'Angleterre connut aussi la ancoession des ministères éphémères ou morts-nés*. C'est seulement sous William Pitt, lorsque les élections de 1784 eurent brisé la puissance des grandes familles Whigs, et que les Tories revinrent an pouvoir, que commença vraiment le gouvernement de parti, tel qu'il s'est continué depuis lors en Angleterre.

Avec le développement du gouvernement parlementaire en Angleterre ont coïncidé deux faits importants : 1^ la prépondérance progressive de la Chambre des Communes et l'affaiblissement correspondant de la Chambre des Lords ; 2** la désuétude ou l'emploi dans un nouveau sens de certaines prérogatives de la Couronne.

PL'application du gouvernement parlementaire, c'est-à-dire le choix des ministres dans le parti dominant au Parlement, eut d'abord pour effet d'assurer la domination politiqueà la Chambre des Lords. C'était elle qui fournissait les principaux ministres et qui dirigeait en réalité le gouvernement*. Sans doute, dès la fin du xvn* siècle, la Chambre des Communes avait* conquis ses prérogatives essentielles, particulièrement quant au vote des impôts ; le Cabinet ne pouvait se passer de son appui, et il devait contenir un ou plusieurs membres de la Chambre basse, capables de la conduire et d y conserver la majorité. Mais, en réalité, la Chambre des Lords tenait 1a plus souvent la Chambre des Communes dans sa dépendance. Cela venait surtout de ce que les Lords, grands propriétaires et forts de leur influence locale, disposaient effectivement d'un grand nombre de sièges à la Chambre des Communes ; ils pouvaient dans beaucoup de collèges électoraux faire élire leurs candidats*.

* Jeaks, op. cit., p. 387. 392 et suiv.; — Blaavelt, op. cit., p. 201 et suiv.

* Blaavelt, op. cit., p. 252 et suiy.,

> Todd-Walpole, 1. 1, p. 234, tradact. française, 1. 1, p. 370 ; — Gneist, Englisçhe ^'«rfassungsgeschichte, p. 693; — Dicey, Law of the Constitution, p. 388. ^ Bagehot, The English ConstittUion, 4* édit., 1885, p. 95. Voici comment en

D'autre part, la majorité de la Chambre des Communes était, dans une large mesure, à la disposition des ministres. Ils 7 pratiquaient «ouvent la corruption, achetant par des pensions et des faveurs les votes et Tappui des députés. Ils pouvaient, comme les Lords, y faire entrer facilement un grand nombre de leurs créatures. En effet, un assez grand nombre de bourgs existaient alors, qui avaient conservé le privilège, très anciennement acquis, d^élireun ou plusieurs députés : ces bourgs, cependant, n'avaient point grandi dans le cours du temps ou même avaient décru. Ils ne fournissaient plus qu'un. collège électoral très restreint, composé de quelques personnes', ou encore le droit d'élire était resté aux seuls officiers municipaux^. Là, dans ces bourgs pourris (rotten horoughs)y Tinfiuence gouvernementale avait beau jeu. Enfin, ces abus étaient possibles, parce que la presse était encore dans Tenfance, l'opinion publique peu attentive aux débats du Parlement ; les Lords, qui gouvernaient en réalité le pays, étaient aussi la classe la plus instruite, la plus indépendante, la plus patriotique.

Mais avec le temps tout changea. Le système électoral fut élargi, refondu, assaini par la grande réforme de 1832. La presse périodique, excellente et à bon marché, éclairant et stimulant Topinion publique, rendit impossible l'ancien système de corruption, et le pays tout entier devint attentif aux débats de son Parlement. Dans ce milieu nouveau, la Chambre des Communes, librement élue et indépendante, eut la pleine disposition des droits qu'elle avait acquis depuis longtemps, mais qu'elle exerçait jusque-là sous la tutelle peu dissimulée de la Chambre des Lords, sous la pression troublante et corruptrice du gouvernement. Le résultat fut des plus simples. L'équilibre changea dans le Parlement anglais. La Chambre des Communes prit le dessus et accapara presque toute l'influence du Parlement dans le gouvernement de Cabinet. Cela se traduisit dans

1817 un écrivain français appréciait ce fait : Stendhal, Œuvres posthume éditées par J. de Mitty, De l'Angleterre et de Vesprit anglais^ p. 154 : « Les aristocrates de la Chambre des Pairs nomment la majorité de la Chambre des Communes. La liberté ne peut donc plus exister de droitf mais seulement par les habitudes ». Voici encore ce que disait à la Chambre des Pairs, le 20 avril 18^3, Chateaubriand, ministre des Affaires étrangères, parlant de la Chambre des Lords anglaise : « A.vez-yous une Chambre des Pairs qui possède la majeure partie des terres du royaume et dont la Chambre élective n'est qu'une sorte de branche ou d'écoulement? »

I Anson, Laio and custom^ t. I^, p. 124 : u It is enough to say that it was alleged and with apparent truth, at the end of the last century, that 906 members were virtually retumed by the influence of 160 persons; it is certain that the Reform Bill of 1832 had to deal with nine boroughs in which the constituencies did not exceed fifteen votera ».

' Anson, Law and oustom^ 1. 1*, p. 103.

une règle, nne maxime de droit constitutionnel, à savoir qn'un Cabinet ne tombait jamais qne sur nn vote de la Chambre des Commîmes. La Chambre des Lords ne pouvait pas mettre en jeu la responsabilité politique des ministres. Il y en a une raison profonde et simple ; c'est que la Chambre des Communes a derrière elle toute la force que donne l'élection par le pays. Bien que le principe de la souveraineté nationale n'ait jamais été juridiquement admis en Angleterre, il pénètre peu à peu toute la vieille Constitution anglaise, il en devient l'âme et la transforme progressivement. Dans les ouvrages anglais les plus récents sur la Constitotion de l'Angleterre, le principe de la souveraineté du peuple est d ailleurs affirmé sans ambages ^ C'est là, croyons-nous, un effet de l'influence qu'exercent les idées françaises. Les écrivains anglais y rattachent même une doctrine qne nous croyons fausse, à savoir que le choix des ministères et l'élection du premier ministre émanent du corps électoral, c'est-à-dire du peuple lui-

La Chambre des Lords a également perdu de bonne heure le droit d'initiative et d'amendement quant aux lois de finances, a: ce point le plus important de la législation i>, comme disait Montesquieu. C est un privilège qui s'est établi dans le cours du temps au profit de la Chambre des Communes et qui a largement contribué à assurer sa prépondérance. Mais là il a pris une physionomie toute spéciale ; il a pour fondement un principe tout particulier du droit public anglais. Par diverses résolutions, qui remontent au XYii* siècle (167 1 et 1678), la Chambre des Communes a affirmé et fait admettre ce principe : qu'à elle seule appartient en réalité le droit de consentir des subsides à la Couronne et d'imposer des charges à la nation*. Si la Chambre des Lords est associée à cet octroi, c est uniquement parce qu'il se présente sous la forme d'une loi, et que le consentement des deux Chambres est nécessaire pour faire la loi^. On en a tiré logiquement deux conséquences :

* Sidney Low, op, cit., ch. x, thb LiutTATioNs of DBBtocRAcr; the sovereign Peo- P^y p. 172 : c Le Parlement est au point de Tue légal le souverain absolu de l'Empire britannique.. .Mais la souveraineté politique distinguée de la souveraineté t^çale réside dans le corps électoral. Le corps électoral est le « souverain » réel, et les conventions de la Constitution sont supposées maintenir sa suprématie... A. celte souveraineté ne sont établies aucunes limites ».

' Ci-dessus, p. 88-9, 133-4. Sidney Low, op. ctf., p. 101 : « Le pouvoir qui déttrooine la distance et la chute des cabinets est passé de la Couronne aux Comsianes et des Communes aux collèges électoraux ».

* Anson, Law and cuttom oftke Constitution, 1. 1', p. 231 ; — Erskine May, ^a^iatnentdry prctotioe, 8' édition, p. 590 et suiv.

* Erskine May, op. ctt., p. 591 : « A grant from the Gommons is not effectuai ^ Uw without the assent of the Queen and of the House of Lords ».

1^ toute loi de finances doit prendre naissance dans la Chambre des Commnnes, émaner d*elle; 2^ les Lords ne peuvent pas amen* der une semblable loi, mais seulement l'adopter telle quelle on la rejeter. Ce ne sont pas eux qui concèdent l'impôt; ils n'interviens nent que pour donner la forme de la loi à la concession faite par la Chambre des Communes'. <s Jusque-là les Lords apparaissent comme ayant conservé le pouvoir de rejeter, et, bien que rarement exercé, il ne fut pas dénié jusqu'à Tannée 1860. En cette années les Communes, entre autres provisions concernant les subsides & accorder, opérèrent une réforme des impôts, augmentant Timpôt foncier et l'impôt du timbre et supprimant les droits sur le papier. Les Lords donnèrent leur assentiment aux bills portant sur l'an^mentation d'impôts proposée ; mais lorsque lebUl portant suppression des droits sur le papier vint devant eux, ils le rejetèrent. Les Communes répondirent à cet acte des Lords par des résolutions qui établissaient les privilèges de la Chambre en matière de taxation et qui, sans dénier que les Lords eussent le pouvoir de rejeter les lois de finances, affirmaient que les Communes avaient toujours le moyen de combiner les projets de lois de finances, de telle sorte que ce droit de rejet deviendrait illusoire >*.

On ne présente plus aujourd'hui les lois de finances du budget annuel que pour la forme à la Chambre des Lords;; aussi les loi envoie-t-on parfois au dernier moment, sans lui donner aucun délai pour la délibération'.

< Résolutions de la Chambre des Communes de 1860 (Anson, Law and custom, t. IS p. 231) : « The flrst (resolution) recites that the right of granting aids ând supplies to the Crown is in the Commons alone u.

* Ânson« Law and euêtom.^ t. [>, p. 231. Le procédé, dont devaient se servir les Commnnes, était très simple. Voici comment le décrit M. Léonard Courtney, op. cit., p. 26 : « Cela produisit une certaine excitation, et Tacte fut dénoncé, pour ce motif que de maintenir une taxe contre la volonté des Communes à en établir une il n'y avait pas loin. Mais les Lords avaient agi en leur capacité législative et il n'y avait pas de remède immédiat. A la session suivante cependant, la suppression des droits sur le papier fut effectuée par l'insertion d'ane clause dans le Bill annuel contenant la réimposition nécessaire des impôts annuels. Les Lords avaient sans doute quelque désir de maiotenir leur acte de la précédente session, mais ils n'osèrent pas rejeter le hiU général qui leur était soumis et ils ne pouvaient pas l'amender. En joignant ainsi un article supprimant ou modifiant un impôt à des articles réimposant des taxes absolument nécessaires, les Communes ont acquis un contrôle complet sur toute la matière de la taxation ». On voit que les Anglais connaissent aussi, en matière de finances il est vrai, des réformes par voie budgétaire.

s Voici ce que rapporte M. Sidney Low, op.^ oit, p. 248, en note : « Le 29 juillet 1904, la Chambre des Lords avait devant elle la loi de finances qui était sortie de la Chambre des Communes la veille, un jeudi. Il ne restait que l'aprèsmidi du vendredi pour faire passer le bill par toutes les phases de la procédure à la Chambre Hante, puisque la Chambre des Communes s'ajournait ce jour-là

LE GOUVERNKMENT PARLEMENTAIRE. 157

Sans doute, la règle diaprés laquelle le Cabinet dépend, dans son exifltenoe, de la senle Chambre des Communes, est seulement, comme tant d'autres, une convention admise, une tradition établie. Mais elle s'est fait accepter promptement et définitivement* Elle repose aujourd'hui sur des antécédents formidables. Depuis plus d'un demi-siècle, il a existé fréquemment des ministères qui n'avaient pas la confiance de la Chambre haute, et cependant ils ont pn vivre, et même ils ont pu suivre, sans trop soufErir de l'opposition des Pairs, une politique désapprouvée par ceux-ci*. Cet axiome de droit constitutionnel a même été nettement admis par lord Salisbury, au commencement du grand conflit sur le Home rule. € D'après notre Constitution, disait-il, la Chambre des Communes a la détermination exclusive, en ce qui concerne les personnes (le Cabinet). Mais quand les hommes ont été choisis, après viennent les mesures. Alors cesse le droit exclusif de la Chambre des Communes, et, par rapport à toutes matières, sauf celles de finances^ la part qu'ont Vos Seigneuries dans la législation est aussi large que celle de la Chambre des Communes » '.

Ceqneles Lords ont donc gardé, c'est une participation complète au pouvoir législatif, sauf en ce qui concerne les lois de fiDanoes : droit d'initiative (dont d'ailleurs ils usent bien rarement) ', droit de veto et d'amendement quant aux Mils qui viennent de la Chambre des Communes ou du gouvernement. Cependant il est également admis que les Lords ne peuvent pas résister indéfiniment à la volonté exprimée par la Chambre des

à 5 h. 30 et que Tassentiment royal à la loi de finances — qai doit être donné en présence des deux Chambres — ne pouvait être autrement signifié en fon&e arant le lundi suivant, l«r août. A cette date expiraient les taxes imposées par la loi de finances de l'année précédente. Aucune autorité législative o'auxait pu autrement sanctionner leur continuation et un Bill d'indemnité eût été nécessaire pour légaliser la perception des droits à la douane. Cependant les Pairs libéranz, pour protester contre la hâte peu cérémonieuse avec laquelle OD leur demandait de traiter une matière de cette importance, insistèrent pour discuter le BUl jusque .près de six heures» heure à laquelle la séance des Gommooes avaitété levée et l'assentiment royal ne pouvait plus être donné. En fait il n'en résulta rien. Les Pairs opposants avaient oublié que le i*' août est une fête légale pour la banque (a Bank Holiday)^ que ce jour-là la douane serait fermée et qu'il ne serait point levé de droits. La Chambre des Communes siégeait le lundi ei Tasseatiment royal fut donné à la loi de finances en temps QtUe pour la reprise des afiaires dans les ports le mardi ».

^ Dicey, Law of the Constitution, p. 381 ; — Todd-Walpole, t. I, p. 5, 8, tra- <lttet. française, t. I» p. 8, 13.

' U marquis de Salisbury à la Chambre des Lords, le 8 août 1892, Dailly V«w du 9 août 1892, p. 3.

• Todd-Walpole, 1. 1, p. 6, traduct. française, t. I, p. 9, 10; Courtney, op, oit. p. 101-2.

Communes sous forme de bilL "La, raison en est très simple et a. été souvent donnée : c'est que, n'étant pas les élus du pays et^ agissant pourtant comme ses représentants, ils doivent accepter l'expression de la volonté nationale telle qu'elle se dégage des élections à la Chambre des Communes. Ils doivent dono céder ; mais à quel moment, à quelles conditions, cela n'est; point exactement déterminé et peut difficilement l'être \ On a essayé pourtant de le préciser devant la Chambre haute ellemême, a La Chambre des Lords, a dit le duc de Devonshire» a deux fonctions à remplir. La première de ces fonctions, sans aucun doute très importante, est de méditer et de suggérer les amendements de détail qui, à notre avis, peuvent améliorer le fonctionnement des mesures proposées et éviter les injustices. C'est une fonction qui est de la plus haute importance, et il est de notre devoir de l'exercer par rapport à toute mesure grave qui nous vient de l'autre Chambre. Dans quelle mesure cette Chambre serait-elle disposée à insister sur ces amendements, lorsque nous sommes sûrs, par ce qui s'est passé dans la Chambre des Communes, que celle-ci les regarde comme une question vitale quant à l'existence du Mil, c'est une autre question, et qui, à mon avis, devrait être décidée, non au point de vue des principes, mais à celui de l'opportunité. Cela me conduit à la seconde fonction de cette Chambre, pour moi plus importante encore, quant aux mesures qui lui sont envoyées. Cette Chambre est la seule barrière à l'adoption des mesures qui sont désapprouvées en principe, non seulement par la majorité de la Chambre des Lords, mais aussi par de fortes minorités, peut-être par des majorités, dans le pays. Cette Chambre est la barrière opposée à l'adoption de ces mesures, jusqu'au moment où il serait établi d'une façon définitive qu'elles concordent avec la volonté et la détermination du peuple, arrêtée et fixée* ».

Les écrivains anglais les plus favorables aux droits de la Chain bre des Lords émettent cet axiome que, dans le cas d'un bill im portant auquel elle est opposée, elle peut en appeler du jugement de la Chambre des Communes au jugement des électeurs, et qu'elle a ainsi droit à une élection générale, devant s'incliner si le verdict des constituencies lui est contraire '. Mais même une pa-

1 Dicey, Lau? ofthe Constitution^ p. 346 : « If there is a difterenca betwean he House o( Lords aad the House of Gommons, the Hoosa of Lords ought, at some point, not definitely flzed, to give way ».

2 Chambre des Lords, du 23 février 1892, Standard dn 24 féTrier, p. 2.

3 Jenks, op, cit,, p. 411 et s.; Coartney, op. ci/., p. 114.

reille règle rencontre de fortes objections, non parce que le système des deux Chambres paraîtrait mauvais, mais parce qn'actnellement et en fait la Chambre des Lords appartient au parti Tory et n arrête qne les réformes proposées par le parti libéral qnand il est an ponvoir^

Pour forcer la main à la Chambre des Lords, la Couronne disposait d'nn moyen en quelque sorte classique, qui, dans le gouvernement parlementaire, se trouvait à la disposition du Cabinet, c'est-à-dire de la majorité de la Chambre des Communes. La Couronne pouvant créer des pairs en nombre illimité, il était possible, à on moment donné, d'introduire dans la Chambre haute un nombre suffisant de nouveaux membres, choisis dans le parti qui sV trouvait en minorité, quoique possédant la majorité dans la Chambre des Ck>mmunes. De cette manière, la majorité était changée dans la Chambre des Lords et l'harmonie rétablie entre les deux Chambres et le gouvernement. Les théoriciens français de la première moitié du xix* siècle donnaient même ce procédé comme un des traits naturels, un des contrepoids de la monarchie constitutionnelle et parlementaire ; cela s'appelait une fournie de pairs. En réalité, en Angleterre, le moyen n'a servi que deux fois. En 1712, pour faire tomber l'opposition que le traité d'Utrecht rencontrait dans la Chambre des Lords, il fut nécessaire d*y enlever la majorité au parti Whig, qui l'y possédait alors. À cet effet, douze nouveaux pairs furent créés, choisis dans le parti opposé^. (Jne seconde fois, la simple, mais sérieuse menace d'une pareille création suffit pour obtenir le résultat désiré. Le 17 mai 1832, le roi Guillaume IV donna, bien qu'à contre-cœur, au ministre lord Grey l'autorisation écrite de créer le nombre de pairs nécessaire pour imposer à la Chambre des Lords l'acceptation du Reform Act. La haute assemblée s'inclina et préféra donner son vote. Ce sont là des précédents bien peu nombreux, quoique décisifs; et dans l'Angleterre contemporaine, personne ne ^nge aujourd'hui à tirer du fourreau cette arme d'un autre âge'.

La Chambre des Lords, telle qu'elle est constituée et ainsi ré-

* Jenk», op. cit.j p. 411.

* Ausoûf Law and ottstom, t. I', p. 345.

^ M. Bargess en parle cependant comme d^an moyen toujours Tirtoellement «xistant, Political science, t. II, p. 213 : « The cabinet may demand of the King or Qoeen régnant the whole power of the Crown in every direction and the i^jai person must confer it. The Cabinet may require tbe Crown to patch the Hoase of Lords to its liking and to dissolve the Commons, and the Crown mast ?>ve car thereto and can now hardly be said to bave the power to refuse ». ^•f t. I, p. 96. — Cf. Jenks, Parliamt. England, p. 413.

leO LA LIBERTÉ MODERNE.

daite aa seul pouvoir législatif dans le sens le pins étroit du mot, est aujourd'hui fortement attaquée jusque dans cette dernière position. Elle présente, en efiPet, ce phénomène singulier : un corps profondément aristocratique exerçant la puissance législative dans un pays qui se dit profondément démocratique. Depuis quinze ans elle a subi deux assauts formidables.

En 1893, lorsqu'elle repoussa le Home ruU bill irlandais, qae M. Gladstone avait fait passer aux Communes, une immense agitation fut organisée par le parti libéral contre la Chambre non représentative*. On trouva même de ces formules pittoresques et assonancées qui entrent dans l'esprit du peuple et résument une situation*. Mais les élections générales de 1895^ qui se firent principalement sur la question du Home rule^ condamnèrent cette mesure et amenèrent au pouvoir les conservateurs et les unionistes. Les Lords avaient avec eux le pays et Tagitation tomba.

Elle s'est réveillée plus forte, plus menaçante en 1906. Aux élections générales du mois de janvier de cette année-là, le parti libéral, déjà au pouvoir avec le cabinet formé par M. Campbell- Bannerman après la retraite de M. Balfour, obtint une énorme majorité. Dans une session extraordinaire d'automne, le gouvernement s'empressa de soumettre aux Communes des billa réalisant les principales réformes sur la proposition desquelles s'étaient faites les élections : deux étaient au premier rang, le Plural voting bill^ qui supprimait le vote plural inorganique dont il sera parlé plus loin, et X Education billy qui avait pour but de réformer profondément YEdu>cation Act de 1902, voté sous la direction du parti conservateur '. Le nouveau projet augmentait l'autorité de l'Éfcat sur les écoles primaires, introduisait sous une forme timide une demi-laïcité et surtout était beaucoup moins favorable que celui de 1902 aux intérêts de la High Church d'Angleterre. Le plural voting bill fut repoussé par les Lords et V Education bill tellement amendé par eux qu'il devint méconnaissable étant presque retourné ; il en resta là.

Alors commença contre la Chambre des Lords une campagne formidable, dont le gouvernement prit, en quelque sorte, la direction. Les vices de l'institution n'étaient que trop nombreux et trop réels. Non seulement elle repose presque entièrement sur le principe héréditaire, incompatible avec l'esprit démocratique, et le

1 Voyez la deuxième édition de ces Éléments^ p 112.

2 Od disait que la Chambre des Lords doit « to mend or to end » ; quelquesuns «goûtaient « or to blend ■».

' Vialntte, La vie politique dctns les deux mondes, p. 85 et s.

plus grand nombre de cenx qui j siègent à ce titre ne daignent pas assister à ses séances^ on même prêter le serment initial. Non seulement elle s'est accrne oonsidërablement et démesurément an cours dn temps, le nombre de ses membres dépassant 600^ ce qni est contre la natnre d'nne Chambre hante. Mais surtout elle est devenue^ oomme je Tai dit plus haut, une assemblée formidablement conservatrice et d'une façon permanente. Gela tient, non à son caractère naturel de Chambre haute, mais à ce que, le parti conservateur ayant été souvent et longtemps au pouvoir dans le cours du XIX* siècle, la plupart des pairs créés dans cette période ont été choisis par lui ; les pairs libéraux ne sont qu'une faible minorité'. De là ce résultat : lorsque les conservateurs sont au pouvoir, les Lords votent sans résistance, sans retard et le plus souvent sans modifications, les lois, même de parti, que le parti conserva* tenr a fait passer à la Chambre des Communes. Dans la discussion du mois de mai 1907 à la Chambre des Lords^ on a relevé à grand peine trois hypothèses ob il en avait été autrement et encore une seule attestait-elle une véritable indépendance. Quand les libéraux sont au gouvernement, leurs Parti/ bUU sont le plus souvent repousses ou défigurés par la Chambre des Lords, et, dans l'état de choses actuel, iï n'y a aucun espoir que cela change. Le système est faussé. U n'y a plus aucune harmonie entre les deux Chambres, ou, du moins, le veto de la Chambre des Lords ne joue que périodiquement et dans un sens seulement. Des hommes fort modérés ont parlé à cette occasion de dés pipés et de cartes biseautées'. Le pouvoir exécutif n'a même plus la ressource d'une fournie de pairs. H faudrait aujourd'hui introduire des centaines de pairs libéraux dans la Chambre des Lords pour y changer la majorité.

Aussi les plans pour la réforme de la Chambre des Lords, question qui dormait depuis 1895, abondent-ils de nouveau ; non seulement ils fourmillent dans la presse, mais le problème a donné lieu à des débats remarquables et importants soit à la Chambre des Lords, soit à la Chambre des Communes.

* Lord Newton aux Lords le 6 mai 1907 : « J'ai relevé les chififres aussi exaotemeut que j*ai pu, et en comprenant tous les douteux, je n*ai pu porter le nombre des pairs libéraux au delà de soixante-dix, c*e8t-à-dire, en gros, le hui- ^hut de la âiambre entière ».

' Hansard/M parliamentary debates, 4tb séries, t. 73, p. 1224; Lord Gaw- ^ : « Tbe lord président of the Council some mouths ago used the words : «Thougb Englisbmen were not greatly affected by anomalies, they were .^''eatly affected by fair play, and wben people sat down to a game tbey did nJt like to see a party to play with marked cards and loaden dices ».

La liste des bUls ajant poar but cette réforme et déposés dans le passé est fort longue. Elle commence avec celui de 1719 qui limitait le nombre des membres, permettant seulement à la Couronne d'en nommer six an delà du chifiEre alors existant, et se termine avec ceux déposés par Lord Salisburj en 1882 et 1883, bientôt retirés par lui, et par ceux que proposèrent en 1888 Lord Renry (comte de Dunraven) ^ et lord Camarvon en 1889. Les nouveaux projets peuvent se ramener à trois catégories.

1* Ceux qui laissent intacts les pouvoirs actuels de la Chambre des Lords et laissent également à la Couronne le droit de nommer les pairs en nombre illimité^ mais qui modifient cependant la composition de la Chambre haute en entamant le principe héréditaire et en éliminant les membres inactifs et inutiles, les frelons de la ruche. Le principe qui paraît avoir les préférences est une large création de pairs à vie et, par là, en effet, l'avenir serait réservé dans une certaine mesure*. Quelques-uns combinent avec la pairie à vie la représentation désintérêts'.

2^ D'autres vont beaucoup plus loine^'^pP^posent de remplacer la Chambre des Lords par un Sénat, totalement électif. Il est même intéressant de constater combien Tinfluence des idées et des institutions françaises se fait sentir sur ce point. Non seulement certains envisagent sans crainte le système d'une chambre unique* et la suppression pure et simple de la Chambre des Lords

' 0. Pike, op. cit,, p. 480 et s.

2 Sidney Low, op. et'/., p. 234 : « La méthode la plus simple consisterait dans la création de pairs à Tie, qai, d'après les meilleures autorités, ne serait point du tout une innovation constitutionnelle, mais simplement un retour aux anciens usages ». — P. 236 : « Pour faire place aux pairs à rie, il serait nécessaire de retirer aux législateurs héréditaires le droit de siéger à la Chambre ».

' Sidney Low, op. cit., p. 244*245 : « Quelque chose pourrait être fait dans la Chambre des Lords. Des ordres et des intérêts importants et divers pourraient ainsi avoir voix dans cette assemblée. Les* pairs à vie judiciaires et ecclésiastiques auraient d'utiles collègues... On peut soutenir que pour le bien de notre société moderne la profession médicale est plus importante encore que la légale; et le service public gagnerait à ce que des pairies à vie fussent régulièrement conférées aux présidents du collège royal des chirurgiens et de celai des méde* dos. Le savoir et la science peuvent encore être directement représentés dans d'autres sens. Les membres des Universités, simple anomalie impuissante à la Chambre des Communes, peuvent être transférés à la Chambre des Lords et renforcés par les représentants d'autres centres d'éducation, à côté de ceux qui sont maintenant capricieusement reconnus dans. un but politique. Les Chambres de commerce et l'Institut des banquiers et les autres organisations autorisées du trafic et du commerce pourraient aussi obtenir un certain nombre de sièges. Enfin on pourrait permettre aux Traders Unions de former le levain de l'auguste assemblée en y envoyant quelques-uns de leurs meilleurs fonctionnaires ».

^ Alfred R. Wallace, A new House of Lords^ dans Fortnightly RevieWy

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE. itô

8 pu êire proposée et disoatée par des membres da Labeur Party à la Chambre des Communes, où elle a obtenu 100 voixS mais Toici im plan pour réformer la Chambre hante qn*a publié la Fortniffhtltf Review en janvier 1907*.

Les membres de la nouvelle Chambre des Lords seraient tous élactifis, élus pour 15 ans, et la Chambre se renouvellerait par tiers tons les Sans; mais ils ne pourraient être pris que dans certaines catégories d'illustrations ou de notabilités, système qu'adopta un instant chez nous en 1875, pour le Sénat, la majorité de l'Assemblée nationale.

Ils serai^it élus à raison de deux par chaque comté (ou circonscription équivalente sous un autre nom), ce qui donnerait en tont 242 membres. Le corps électoral dans chaque comté se composerait des membres des conseils de paroisse^ de district, de bonrg et de comté, réunis (combined) à cet effet'. C'est encore là (sanf quelques variantes de détail), le mécanisme qui produit le Sénat français. L'auteur (cela est intéressant pour nous) trouve à ce système de grands avantages par rapport au suffrage à deux degrés proprement dit^.

Mais cette transformation de la Chambre des Lords en chambre élective soulève d'autre part de grandes objections. On sent très bien qu'un Sénat de cette nature, issu, quoique par un suffirage indirect, du choix de la nation, n'accepterait pas, quant à l'action gonvemementale, le rôle amoindri et effacé qu a fait à la Chambre des Lords l'histoire parlementaire du xix** siècle * . Elle trouverait en

1907, 1. 1, p. 206 : 4c II est Ti*ai que beaucoup de peaseurs sont opposés à une seconde chambre quelconque, comme étant d'ailleurs inutile ».

* Séances des 24 et 25 juin 1907, Hansard, 4th séries, t. 176, p. 1193 et s.; 1M4.

. ' Alfred R. Wallace, A new Hottse of Lords, loo, cit., p. 204 et s.

' D'après le projet déposé en 1888 par Lord Kenry, chaque Conseil de comté poayait recommander à la Couronne un candidat pour être nommé par elle membre de la Chambre des Lords, et les Lords ainsi présentés et nommés ne devaient rester en fonctions que pendant neuf ans, pouvant toujours être présentés et nommés de nouveau. C'est là uo système de transition : la présentation précédant l'élection.

* Loe, àL, p. 210 : « lia sont affranchis de ces sinistres influences (exercées par Caucus ou organisation de parti), qui se font sentir lorsqu'il s'agit de choisir des représentants pour Télection du président des États-Unis ».

* M. Balfour anx Communes le 24 juin 1907, Hansard, loe. cit,, p. 934 : « Si la Chambre des Lords, disons la seconde Chambre, avait réellement une base élective, je pense qu'elle se trouverait inévitablement en conflit avec cette CHiambre, non seulement en ce qui concerne la législation, ce qui est une matière relativement secondaire, mais en ce qui concerne ces responsabilités de l'admiBiatration •. Le Président of the Counûild^MX Lords {Hansard, 1. 173, p. 1233) : • Naturellement si cette commission recommandait Tabolition de la Chambre des Lords et la substitution d'un Sénat électif, mes observations ne porteraient

164 LA LIBERTâ MODERNE.

même temps dans son origine la force nécessaire pour soutenir ses prétentions. L'exemple de notre Sénat français prouve la justesse de ces observations.

3® Dans une troisième conception, on laisse intacte la composition de la Chambre des Lords, mais on limite la portée de son veto. Lorsqu'un biU voté par les Communes aurait été reponssé par la Chambre des Lords, dans un certain délai, au cours du même Parlement (ou même, selon certains, de la même session), les Communes pourraient le voter de nouveau, et, si cette fois la Chambre des Lords le repoussait encore, il n'en deviendrait pas moins loi, sans leur assentiment. C'est un système analogue^ quoique moins rigoureux, que contenait le projet de revision consdtutionnelle présenté en 1884 aux deux Chambres françaises en ce qui concerne le pouvoir du Sénat, sur les lois de finances ; mais la Haute Assemblée refusa de s 7 associer. Les Lords seraient ainsi réduits à un veto simplement suspensif, moins énergique et moins durable que celui qu'accordait à Louis XVI la Constitution de 1791.

Le Conflit ouvert en 1906 entre les deux Chambres du Parlement anglais n'est point encore terminé. A l'ouverture de la session de 1907, le discours du trône contenait cette phrase : <rDe sérieuses questions affectant le fonctionnement du système parlementaire sont nées de malheureuses difficultés entre les denx Chambres. Mes ministres ont pris cet important sujet en considération et ont en vue la solution de la question d. Mais les mesures dont ils devaient prendre l'initiative se faisaient attendre. A la Chambre des Lords, où Ton sentait sans doute la gravité de la situation, on prit les devants. Un bUl pour la réforme de la Chambre des Lords fut déposé par Lord Newton, et la délibération sur le passage à la seconde lecture eut lieu les 6 et 7 mai 1907, ample et solennelle.

Le projet, que son auteur expliqua fort clairement, était très ingénieux. Le principe héréditaire était entamé, en même temps que tourné. Auraient seuls le droit de siéger et de "voter à la Chambre des Lords les pairs qtuili/iés. Cela comprenait : 1^ les pairs à titre héréditaire, mais de nouvelle création, c*est'à-dire le premier titulaire d*une pairie; 2® les pairs à vie que la Couronne pourrait créer jusqu'à concurrence de cent; 3* parmi les pairs qui ne pou-

plas. Mais je présume que cela ne sera pas le cas, en partie parce qae cela ne rentre pas dans les termes da mandat qui serait donné à cette commission et en partie parce que cela impliquerait l'abolition de la Chambre des Lorda telle que nous la connaûisons aujourd'hui »

vaient invoquer que le droit héréditaire, ceux qni avaient exercé de hantes fonctions pnbliqnes déterminées, on qni, avant lenr acceasion à la pairie, avaient été élns denx fois à la Ohambre des Commnnes. Qnant anx pairs simplement héréditaires ils étaient appelés senlement à élire, ponr siéger et voter à la Ohambre des Lords dans chaqne parlement, nn certain nombre d'entre enx à titre de représentants (représentatives). Cette élection devait se faire d ailleurs en appliquant le principe de la représentation des minorités; sans quoi la réforme anrait encore rédnit le nombre des pairs libéranx. Les pairs d'Ecosse et d'Irlande conservaient à peu près dans ce système lenr condition actuelle. Les Pairs spirituels ne disparaissaient point, mais les prélats qni siégeraient à ce titre devaient être élns par nn collège composé de tons les évêqnes dn royaume. Ce qni prouve que ce plan répond à des idées sérieuses et jouissant d'une certaine faveur, c'est que les deux traits capitaux, la création des pairs à vie et l'élection par les autres d'un certain nombre de pairs héréditaires, se retrouvent dans le livre de M. Sidnej Low, The govemance of England, dont la première édition est de 1904 et la seconde de 1906 ^

Mais la seconde lecture du bUl de Lord Newton n'a pas été votée. Un autre membre, le comte de Cawdor, détourna le cours du débat en déposant un amendement dans lequel il demandait' Télection d'nne commission (sélect Committee) chargée d'étudier toQsles projets antérieurement déposés (celui de lord Nevtrton compris) en vue de la réforme de la Chambre, et de faire rapport sur le point de savoir s'il y avait lieu d'en adopter quelqu'un^ sous sa forme première ou modifié *. Le Gouvernement de son côté, par Torgane du Président of ttie Councilj déposa un amendement à celui du coûite Cawdor. Dégageant la pensée profonde du parti libéral, ii proposait de ne pas se livrer à Texamen des divers projets de réforme de la Chambre des Lords <c jusqu'à ce qu'il ait été pourvu à une méthode efficace, pour régler les différends qui peuvent s'élever entre cette Chambre et Tautre Chambre du Parlement']). lia très nettement développé sa pensée. Elle se résume ainsi : la Chambre des Lords n'est plus qu'un instrument de parti, un instrument du

* P. 236 : « Il y a beaucoup à dire en faveur de l'introduction de pairs à Tie, dans la Chambre fiante, spécialement si la pairie n'était pas nécessairement attachée à un ti(re de noblesse ». — P. 237 : « Si l'on permettait aux pairs de choisir, mettons deux cents d'entre eux, pour être Lords du Parlement, tous les hommes d'État, les chefs de parti et tous les politiques expérimentés que contient le peerage y trouTeraient leurs places ».

3 Bansard, 4tli séries, t. 173, p. 1216.

> Bansardj 4Ui séries, t. 173, p. 1223.

parti conservatear; ne tirant point son origine de l'élection et ne changeant point, lorsque change la majorité du Corps électoral, elle ne saurait prévaloir contre la volonté de la Chambre élective qui est la volonté du peuple même; ce qu'il fallait réformer, c'était non la composition, mais les pouvoirs de la Chambre des Lords. On avait ainsi ce spectacle singulier d'une Chambre qui semblait vouloir se réformer et se rajeunir pour répondre aux critiques du parti libéral, et d'un repr^ntant du gouvernement libéral qai repoussait toute réforme. La motion du comte Cawdor fut d'ailleurs votée par la Chambre haute.

Le Gouvernement prit nettement position aux Communes, où il déposa un projet de résolution, ainsi conçu : ^ Pour donner effet à la volonté du peuple telle qu'elle est exprimée par les représentants élus, il est nécessaire que le pouvoir de l'autre Chambre d'altérer ou de rejeter les bills passés par cette Chambre soit restreint par la loi de manière à assurer que dans le cours d'un seul Parlement la décision finale des Communes prévaudra* ».

La discussion eut lieu, intéressante et approfondie, les 24, 25 et 26 juin 1907. Le Premier ministre, sir Campbell-Bannerman, a exposé avec' force et clarté les griefs du parti libéral contre la Chambre des Lords. Il a insisté sur largnment capital, c'est que seule la Chambre des Communes est une assemblée représentative et que seule elle traduit légalement la volonté du peuple. Il a indiqué les grandes lignes d'un bUl qui serait destiné à appliquer le principe contenu dans la résolution. Lorsqu'un bill voté par les Communes aurait été repoussé ou profondément amendé par la Chambre des Lords, une conférence aurait lien dans une Commission mixte composée de membres nommés par les deux Chambres et peu nombreux. C'est un procédé déjà légal; mais il n'en a pas été fait usage depuis 1836, soit parce que les commissaires des Communes devaient se rendre tête nue à la Chambre des Lords, soit parce que, ces Commissions mixtes étant trop nombreuses, étaient stériles ^ Si un accord ne se produisait pas dans ces conférences, on laisserait six mois s'écouler. Puis le bUl originaire, ou un autre semblable, serait introduit par le Gouvernement aux Communes. Il pourrait être rapidement voté par celles-ci et serait renvoyé aux Lords; si ceux-ci ne l'acceptaient pas, de nouvelles conférences auraient lieu dans une Commission mixte; dans le cas où elles seraient vaines, le bill

* Hansard, 4Ui séries, t. 176, p. 910. ^ Hamard, loe, oit,, p. 922.

LE GOUVERNBMBNT PARLEMENTAIRE. m

joié par les Communes a: passerait par dessus la tète des Lords 3> et deviendrait loi sans lenr assentiment. La résolution proposée a été votée par 432 voix eontre 147.

Mais oe n'est là qu'une résolution, votée par une seule Chambre; elle n*a pas foroe de loi. Elle est grave cependant. Le Pre* mier ministre a déclaré qu'il espérait qu'elle aurait le même effet qneles résolutions de 1678 et de 1860 S auxquelles la Chambre des Lords s'est soumise et qui Tout privée du droit d'amender les lois de finances. D'autres côtés encore a été exprimée la oonviction qu'elle aurait une immense influence*.

Les Pairs sans doute, et les conservateurs qui les soutiennent aux Communes, protestent énergiquement et donnent des rai- 8GD8 pour défendre leur droit traditionnel. La meilleure incontestablement, c'est que, faire ainsi d'eux une assemblée simplement consultative^ ce serait faire de la Chambre des Communes une assemblée souveraine et sans frein, le veto royal étant tombé en désuétude. Ils s'efforcent aussi de défendre leur prérogative par des arguments directs. Ils soutiennent que, lorsque les Communes ont voté une loi d'importance capitale, qui introduit un changement profond, ils traduisent la volonté vraie du peuple en arrêtant la mesure jusqu'à ce qu'il soit certain, indu* biiable, que telle est bien la volonté de la nation. Ils se disent les repr^ntants de la nation, en ce sens qu'ils prétendent reprér seuter la volonté, non passagère^ mais réfléchie et durable du peuple, the setded will of the peopU*. Et à cette occasion, a été produit plus d'une fois contre la valeur représentative des Commanee, cet argument, emprunté à Bousseau et qui paraît trouver &venr aujourd'hui, d'après lequel les députés représentent peutêtre la volonté de leurs commettants au moment de l'élection, mais rien ne garantit la concordance ultérieure \ M. Campbell-

1 Hiuuardy loc. cit., p. 909.

'M.Swift Mac Neil {Hansardy loc, cit., p. 1187) : « Une résolution de cette espèce, alors même qa*elle ne serait jamais incorporée dans un Acte de parlement on qae U substance n'en serait jamais placée dans le Statuu Book^ aura ««pendant un immense effet, parce que c^est la première résolution de cette espèce dans tonte Thistoire du Parlement. C'est la première fois dans l'histoire do Parlement qae le pouvoir exécutif a pris llnitiatiTe d'une sérieuse motion <pû, si elle est mise en œuvre, signifiera pratiquement l'abolition du veto de ^ Chambre des liOrds >».

I Lord Baltour of Burleigh {Hansardy loc. cit.y p. 1246) : cr Si Ton me deman- <isit de définir quelle est la fonction d'une seconde Chambre, je serais incliné à dire qoe son devoir est d'assurer qu'aucun régime {policy) ne sera définitivenent adopté qui n'est pas conforme à la volonté arrêtée du peuple ».

* M. Herbert Samuel,sous-secrétaire d'État au ministère de l'Intérieur (Hansardy ^- i'76, p. 1000) : « Nous trouvons ici cette étrange doctrine que la Chambra

Bannerman apara cependant tenir compte de ce qne l'observation pent avoir de fondé en proposant de rëiinire de sept à cinq la durée des pouvoirs des membres de la Chambre des Communes.

Mais quels moyens sûrs et légaux ont les Lords de connaître la véritable volonté du peuple ? Il est clair qu'ils n^en ont pas d'autres que ceux qui sont à la disposition de tout observateur sagace. On joue sur les mots en prenant le terme assemblée représentative dans un sens particulier et trop technique ^ Les Lords ne peuvent même pas invoquer l'argument que faisait valoir Mirabeau lorsqu'il réclamait pour le roi le veto absolu : € Le Prince est le représentant perpétuel du peuple, comme les députés sont ses représentants élus à de certaines époques. Les droits de Vwn comme des autres ne sont fondés que sur Tutilité de ceux qui les ont établis. Pourquoi donc réclamer contre le veto du Prince, qui n'est aussi qu'un droit du peuple confié spécialement au Prince ^ parce que le Prince est aussi intéressé que le peuple à empêcher l'établissement de Taristocratie ]>*. Les Lords sont justement une aristocratie. D'autres, comme Lord Hennage', invoquant les théories sur la représentation proportionnelle, accusent la Chambre des Communes de n'être pas vraiment représentative elle-même; mais, si la Chambre des Lords se donne ainsi comme le représentant de la minorité du corps électoral, cela n*est vrai, mais est alors trop vrai, que lorsque cette minorité est le parti conservateur.

On affirme que le Gouvernement soutenu par la majorité de la Chambre des Communes a un moyen de briser la résistance des Lords, s'il a pour lui réellement la majorité du corps électoral. C'est de dissoudre la Chambre des Communes et de faire procéder à de nouvelles élections générales, qui se feront alors sur le principe du bUl contesté. Les Lords admettent, en efiPet, que dans ces conditions, si la majorité est favorable au Cabinet, ils

des Communes ne représente pas le peuple, si ce n'est pendant quelques semaines après Télection ».

i Le Président of Vie Counoil aux Lords {Hatuard, t. 172, p. 1230) : « Le mot représentants (representatiTes) employé au sens politique désigne et peut seulement désigner ceux qui sont établis dans des postes politiques par le moyen de l'élection politique ». — M. Herbert Samuel aux Communes {Hansard^ loc, cit.y p. 1026) : « Tout ce qu*on dit au sujet de l'interprétation de la volonté du peuple est une vaine prétention. Nous proposons que la Tolonté de la Chambre des Communes prévaille seulement ' après un intervalle suffisant^ pendant lequel Topinion du pays pourra se manifester ».

s Courrier de Provence^ n» 35, p. 10. Mirabeau considérait « qu'il résulterait toujours du choix des représentants du peuple une espèce d'aristocratie de fait ». 11 prévoyait que sous un prince faible « pourrait s'établir légalement la domination de douze cents aristocrates ».

< Hansardy loo. oït., p. 1250.

flont forcés de céder. Mais comment admettre que les Lords puissent ainsi indirectement imposer xme dissolution, et cela alors même que la Chambre des Communes est toute jeune, encore fraîche du contact ayec les électeurs? Et même si la dissolution et les élections ne suivent pas immédiatement le refus opposé par la Chambre des Lords à la Chambre des Communes, le verdict peut donner lieu à des contestations, car il est rare dans ce cas que les élections se BE^ssent sur une seule issue.

Voilà le grave problème qui oe pose dans le pays qui a fourni an monde presque entier le système des deux Chambres. J'en ai un peu longuement exposé les données, parce que la solution qui lui sera donnée peut exercer une profonde influence sur l'avenir de FÂngleterre et même de bien d'autres pays. D*ailleurs les choses jusqu'ici en restent là. Au mois de décembre 1907 M. Asquiih (devenu depuis Premier ministre) a prononcé au EiglUy Club un remarquable discours sur la question. Avec une ingénieuse élévation d'esprit, il a cherché à montrer que le plan da Gouvernement ne vise aucunement à supprimer ou à abaisser la Chambre des Lords et que même elle en retirera probablement nne autorité réelle plus grande que par le passé. La royauté n'at-elle pas perdu son veto et pourtant, comme on va le voir, les pnbticistes contemporains s accordent à reconnaître que, dans la seconde moitié du xix* siècle et dans les premières années du xx*» le prestige et l'influence réelle de la royauté anglaisé ont grandi; peu de monarques ont eu autant d'influence que le roi Edouard VIL Eh bien I les Lords aussi, en perdant leur veto absolu, en conservant seulement un veto suspensif et de courte durée, pourront voir se rajeunir et se régénérer leur influence : leur pouvoir de conseil pourra, sur la législation moderne, avoir plus d'influence réelle que leur pouvoir de décision disparu. Cela est séduisant, mais on fait remarquer avec justesse que les moyens d'action d'un corps ne sont pas les mêmes que ceux d'un individu.

Le coup porté par la résolution du 26 juin 1907 paraît avoir été vivement senti par le parti conservateur. Sans doute les Lords peuvent soutenir que dans les grandes occasions où ils ont résisté aux lois votées sous la direction d'un ministère libéral, ils ont eu le pays pour eux : les souvenirs du Home raie sont encore présents à tous les esprits. Il y a encore, et peut-être surtout à relever, la formation historique et naturelle de la Chambre des Lords dans nn pays dont la constitution presque entière est un produit de l'histoire, ses profondes racines dans le passé, le prestige encore si grand du nobleman chez une nation restée si respectueuse. Il est

vrai qne Tesprit démocratiqae y fait des pas de géant. Fuis le côté partisan de la Chambre hante paraît Tavoir largement desservie dans l'opinion. Voici oe qn'on ponvait lire dans nn des organes notables du parti conservatenr à Toocasion dn disconrs de M. Asquith : n La grande fante commise par la Chambre des Lords, comme ses leaders doivent aujourd'hui le voir clairement, c'est qu'elle n'a pas exercé son pouvoir d'amender ou de rejeter les bills, lorsqu'un gouvernement conservateur était au pouvoir. La difficulté d*éviter ce résultat est très grande, parce que, quand nn gouvernement conservateur est aux affidres, le leader de la majorité à la Chambre des Lords est un ministre du Cabinet et, en cette qualité, est tenu d'engager les Lords à accepter les propositions du Gouvernement. Un moyen de faire de la seconde Chambre une branche vraiment indépendante et critique de la législa* ture serait d'exclure des affiiires (du cabinet) tous les pairs. Cela priverait le pouvoir exécutif des services de quelques-uns des hommes les plus habiles de la nation et rendrait nécessaire la présence à la Chambre des Lords des ministres sortis de la Chambre des Communes, pour expliquer et défendre les projets de lois. Nous ne voyons aucune raison pour laquelle un ministre du Cabinet, naturellement membre de la Chambre des Communes, ne pourrait pas entrer à la Chambre des Lords et prendre part aux débats^ D. L auteur de l'article ajoute que si le plan du Gouvernement se fait adopter, il n'y aura plus qu'à introduire en Angleterre le référendum législatif.

En voyant la facilité, la promptitude avec laquelle s'accomplirait cette grande réforme politique, si les Lords étaient disposés à céder, on ne peut s'empêcher de remarquer combien la souplesse de la Constitution anglaise peut présenter de dangers. N'y a-t-il pas plus de sagesse dans le système des constitutions écrites, qui ne peuvent être révisées que dans des formes particulières, par une procédure autre et plus difficile que celle qui produit les lois ordinaires ? La remarque a été faite dans le débat à la Chambre des Communes'.

1 Saturday Heview, 21 déc. 1907, p. 755.

> M. Balfour à la Chambre des Communes, 24 juin 1907 (Bansard, t. 176, p. 932) : « Qui est intéressé lorsque nous prenons une décision dans laquelle est impliquée une grande ûme constitutionnelle ? Les adultes mâles d'une certaine année, qui ont acquis le droit électoral, sont-ils les seules personnes, dont les intérêts sont en jeu ? Ces adultes mâles sont, en premier lieu, les héritiers, et en second lieu lestrtuteet de siècles nombreux... Par conséquent, je le dis, vous devez faire dans ce pays ce qu*ont fait tous les autres pays avec des précautions et un soin jaloux, veiller i ce qu'il y ait dans vos institutions quelque permanence et quelque continuité ». Ne voilà-t-il pas des paroles étranges dans

Une prérogative de la Conronnef considérée jadis comme très importante, a disparu, est tombée en désaétnde avec le déreloppement dn gonvemement parlementaire. Je veux parler du droit de vOo^ par lequel le monarque refusait son assentiment à im bill présenté par Tinitiative d'un membre du Parlement et voté par les deux Chambres, l'empêchant ainsi de devenir loi. Le roi Guillaume m en usa fréquemment, même à Tégard des mesures importantes, au moins la première fois qu'elles lui furent présentées. En 1707, la reine Anne l'opposa encore au Scotch miUtia bill; mais c'est le dernier exemple. Depuis lors jamais le monarque n'a répondu aux hillê votés par le Parlement ces mots traditionnels par lesquels il refusait son assentiment : a le roi s'avisera :»^ Le veto royal est pleinement tombé en désuétude. Cela était fatal. Cette prérogative, comme toutes les autres, ne peut plus être exercée qu'avec 1 appui d'un cabinet; et, si les ministres au pouvoir n^ontpas eu assez d'influence pour empêcher le vote d'un bill qu'ils considèrent comme assez préjudiciable pour demander au roi d'y opposer son veto^ ils ont été gravement battus à la Chambre des Communes et ont dû démissionner. Ils ont été naturellement remplacés au pouvoir par le parti qui avait enlevé le vote devant lequel ils succombent, et les nouveaux ministres ne sauraient demander au monarque de s'opposer à une mesure qu'ils ont soutenue. D'ailleurs, dans l'Angleterre contemporaine, Finitiative parlementaire joue im rôle assez modeste : toutes les lois importantes sont proposées par les membres da Cabinet.

Il résulte de ce développement que tout le pouvoir effectif de la Couronne est passé au Cabinet, soutenu par la Chambre des Communes. Aussi, M. Jenks voit-il dans le Cabinet l'organe même de la souveraineté et il admire la force en même temps que la sou* plesse de ce système : « Le Cabinet en réalité manie, au moins pour les afEEÛres séculières, cette force immense et compréhensive qne les juristes appellent la souveraineté de TÉtat, parce que (lanf une importante réserve qui sera indiquée plus loin) il peut imprimer la direction qui lui plaît à cette force qui n'a pas de limites légales. Naturellement, son pouvoir, comme toute puissance homame, est limité par les possibilités humaines, mais il n'a pas d'antres limites. Et, qu'on le remarque, le Cabinet agit sans formalités, sans publicité, sans règles fixes de procédure. Quelques messieurs se réunissent de temps à autre dans Downing

ia boocàe d*aa homme d'État anglais, chef du parti coaserTatear, et n'est-ce pas la on ligne des temps ? * Anaon, Law and oustom, I*, p. 300-301.

Street et décident dn sort de cet organisme immense et compliqué qu'on appelle TEmpire britannique, avec ses centaines de millions d'habitants. Sans doute certaines de ces décisions ont besoin d'être ensuite sanctionnées par des Acts de Parlement ; mais si le Cabinet, comme cela est supposé^ représente la majorité dans le Parlement, ces Acts sont une chose qui va de soi. Sans doute son administration peut être traversée par des recours aux Cours de justice; mais les Cours de justice elles-mêmes, si cela est nécessaire, peuvent être ramenées à l'unisson par des Acts de Parlement. En théorie également et peut-être en fait (si la crise devenait assez pressante) le Cabinet peut, par les mêmes moyens, abattre Topposition de l'Église, si, par exemple, il décidait qu'une partie de la somme payée annuellement en Angleterre à titre de dîmes serait employée aux besoins de l'État. Sans doute le Cabinet agit à ses risques et périls; son autorité est simplement morale et non pas physique. Mais le grand avantage du Cabinet c'est que dans un moment de suprême crise nationale il pourrait, si ses membres avaient assez de poigne, mettre en activité toutes les énergies dormantes de l'Empire ; — il pourrait, par exemple, lever cinq millions d'hommes et imposer un income-tax de quinze shillings à la livre sur les possessions de la Couronne. Il pourrait faire cela et le faire avec une promptitude extraordinaire si, — et seulement si, — il avait derrière lui l'opinion unie de l'Empire; car, tandis que son pouvoir pour réaliser l'opinion publique est immense, son pouvoir pour aller contre l'opinion publique est relativement petit. C'est peutrêtre le plus grand éloge qu*on puisse faire d'un organe du gouvernement quelconque aux yeux de ceux qui croient en la vox populi^ et c'est peut-être au Cabinet System plus encore qu'à la souveraineté du Parlement que nous devons ce que M. Bryce a si heureusement appelé la € flexibilité de notre Constitution j>^.

Quels droits et quelle influence reste-t-il à la Couronne ? Elle conserve encore quelques prérogatives effectives. On se demande si le roi peut refuser à un Cabinet, mis en minorité devant la Chambre des Communes, la dissolution qui lui permettrait d'en appeler au pays par des élections générales; si, à l'inverse, il peut renvoyer un ministère qui a pour lui la majorité de la Chambre des Communes, en accordant au ministère nouveau, qu'il constituera, le moyen de solliciter par des élections générales la ratification suprême de la nation. Ces droits extrêmes ont de nos

i Jenks, op. cit., p. 409.

jours été exercés pins dVne fois par les gouverneurs dans oertaines colonies anglaises, dotées d'un parlement et da plein gouvernement parlementaire. Les auteurs anglais admettent que le roi pourrait en user aussi, à condition, bien entendu, de trouver un ministère qui en prenne la responsabilité ^ On admet aussi que le monarque choisisse certains fonctionnaires, surtout des postes honorifiques ou secondaires*.

Mais ce qui reste au monarque, en dehors de ses prérogatives légales, c*est la possibilité d'exercer une influence morale sur les ministres et, par là, une action réelle sur le gouvernement. Sans doute cette influence dépend de la valeur du monarque (ou Président), de son âge, de son expérience; mais, quand elle est justifiée, elle peut être très grande et cela suffit pour que le titulaire du pouvoir exécutif, dans le gouvernement parlementaire, ne soit pas simplement un personnage décoratif. M. Jenks constate qu'avec le plein développement du gouvernement de Cabinet le prestige de la royauté a grandi; il est vrai qu'à ses yeux cola vient beauconp de ce que la soumission commune à l'autorité du roi est le sed lien véritable qui unisse tous les sujets de Timmense empire britannique'. Mais à la mort de la reine Victoria les hommes d'État anglais ont constaté à l'envi l'immense influence qu'elle avait exercée sur le gouvernement, sans manquer à la réserve que loi imposait le gouvernement de Cabinet. Voici comment lord Salisbury s'exprimait à la Chambre des Lords le 25 janvier 1901 : c La position d'un souverain constitutionnel n'est pas fadle. Il faut concilier des devoirs qui semblent opposés; il faut accepter bien des choses qui ne sont pas toujours agréables. Mais elle a su, par un merveilleux pouvoir, d'un côté se maintenir avec la plus complète exactitude dans les limites de son action comme souverain constitutionnel, et, d'autre part, exercer one ferme et persistante influence sur l'action de ses ministres et sur la marche de la législation et du gouvernement, influence qae nul ne saurait méconnaître. Elle était capable d'accepter oertaines choses, qu^elle n'approuvait peut-être pas complètement, mais qu'elle se considérait comme obligée d'accepter dans sa position. Elle a toujours maintenu un rigoureux contrôle sur les afiEaires publiques^ donnant franchement son avis à 806 ministres, les avertissant du danger si elle apercevait qu'un danger était en vue. Elle a certainement impressionné beaucoup

i Coortney, op. cit., p. 8-11, 86. -* Cf. Aii3on, t. I>, p. 300.

> Coortoey, op, oit., p. 111 ; Sidney Low, op. oi'c, p. 108.

' J«nks, op. cit., p. 406 et s. Ct Sidaey Low, op. ciu^ ch. xiv et xt.

d'entre nons par la profonde pénétration, je dirai Tintnition, aTeo laquelle elle voyait les périls dont nons étions menacés à roooaBÎoci d*nne mesnre qne nons croyions expédient d'adopter. Elle a laissé dans mon -esprit, elle a laissé dans nos esprits, la conviction qu'il était toujours dangereux d'insister sur ane mesnre de Topportnnité de laquelle elle n'était pas entièrement convaincue, et, sans entrer dans les détails, je puis dire que, pendant son long règne, aucun ministre n'a passé outre malgré son avis, ou n'a insisté auprès d'elle pour qu'elle passât outre, sans se rendre compte plus tard qu'il avait assumé une périlleuse responsabilité. Elle avait une connaissance extraordinaire de ce que le penple pense* rait. J'ai dit depuis des années et j^ai toujours pensé qne^ lorsque je savais ce que pensait la reine, je savais parfaitement ce qne penseraient ses sujets, spécialement la classe moyenne de ses sujets, — telle était la pénétration extraordinaire de son esprit. Cependant elle ne s'en tenait jamais obstinément à ses propres conceptions, au contraire elle était toute pleine de concessions et d'attention, et elle n'épargnait aucun effort, je pourrais presque dire elle ne reculait devant aucun sacrifice, pour rendre à ses conseillers plus aisée qu'elle ne l'eût été autrement la tâche de conduire ce gouvernement difficile d. Il est impossible de mieux tracer le modèle du gouvernement parlementaire, tel qu'il est équilibré aujourd'hui; en droit les ministres sont bien toujours les conseillers du titulaire du pouvoir exécutif; en fait celui-ci ne peut plus être que le conseiller de ses ministres. Mais avec queUe utilité il peut remplir ce rôle, c'est ce que montre l'exemple de la reine Victoria. M. Bryce, Téminentpubliciste et homme politique, a également rendu hommage aux vertus constitutionnelles de la souveraine défunte*.

1 Voici en qaels termes un grand journal libéral, le Daily News^ résume cette appréciation : « Dans le « Libéral Magazine » de féTrier, M. James Bryce paie un juste et éloquent tribut aux services constitutionnels de la reine. Comme le dit M. Bryce, nous ne sentons pas toujours exactement dans quelle mesure la tradition constitutionnelle, maintenant universellement acceptée, est due à la reine elle-même... La reine n'a jamais essayé d'intervenir à Tégard d*Qn ministre qui avait la confiance de la Chambre des Communes. Lorsqu'elle exerça son influence, ce fut, ou pour éviter la guerre, comme en 1861 et 1864, ou pourprévenir un conflit entre les Chambres, comme en 1869 et en 1884. Elle montra assez ouvertement ses préférences personnelles, comme par exemple dans le cas de lord BeacoDsfield et de M. Gladstone. Mais elle ne traita jamais M. Gladstone comme son oncle (Guillaume IV) traitait lord Melbourne, et lorsqu'il démissionna en 1885 elle lui offrit un titre de Comte. En 1869 elle intervint, par l'intermédiaire de l'archevêque Tait, pour faire passer à la Chambre des Lords le biU sur l'Église d'Irlande sans agitation dangereuse et sans retards. En 1884 elle employa le duc de Richmond et suggéra le compromis grâce auquel la loi

Un deniier trait distingae le goaremement parlementaire an" glaifl. On a TU quel rôle important j jone la dissolation possible de la Chambre des Communes. Il a encore nne antre fonction notable. On sait qne la Chambre est élue ponr sept ans*. Ce sont là de bien longs ponvoirs, et le plus sonvent il arrive qu'avant même d*arriver an terme de ses pouvoirs l'Assemblée est Batiguée et comme usée par ses fonctions. Alors même que le Cabinet y a conserve une majorité, oelle-ci n'est plus très nombreuse, ni tarés constante. L'usage du droit de dissolution met fin à cet état d'énervement. Assez souvent des motions sont alors présentées aux Conmiunes, invitant les ministres à donner an roi le conseil de dissoudre la Chambre et de faire procéder à des élections générales. Il est rare qu'une Chambre dépasse sa sixième année '.-

Lorsque la France se donna sa première Constitution, de 1789 à 1791, le gouvernement parlementaire n'y trouva point sa place. La Constitution de 1791, comme celle de 1795, fut orientée vers une forme de goavemement libre diamétralement opposée, qui repose sur la séparation tranchée du pouvoir législatif et du pouvoir exécatif, et qui sera étudiée plus loin. Personne, pour ainsi dire, ne proposa alors d'introduire en France le gouvernement de Cabinet; il n'eut pas même les honneurs de la discussion dans l'Assemblée Constituante. On a prétendu que cela venait tout simple* meut de ce que les Français, comme les Américains de T Amérique du Nord, en ignoraient alors jusqu'à l'existence. De fait, il achevait seulement à ce moment de se dégager en Angleterre, avec tousses traits distinctifs, et ceux qui avaient surtout fait connaître anx étrangers les institutions politiques de l'Angleterre, Blackstone, de Lolme, ne l'avaient point signalé. Ils prétendaient au contraire trouver chez les Anglais la séparation tranchée des deux pouvoirs, comme nous le verrons dans la suite. Seul Montesquieu,

électorale et la loi sar la nonTelIe distribation des sièges des dépatés furent votées par les deux Chambres aa commencement de 1885. Les radicaux ardents, dènreox d'engager une bataille décisiTe avec les Lords, furent mécontents de cet inangement, dans lequel à la fois M. Oladstone et lord Salisbury étaient parties. Mais les traTailleurs agricoles obtinrent le droit de voter, quoique la solution du problème concernant la Chambre des Lords fût mdéfiniment différée. Il sertit difficile même au critique le plus minutieux de trouver en faute Taction politique de la reine Victoria ».

* a-dessos, p. 83.

*Conrtney, op, cit., p. 166.

tout en produisant le premier cette dernière oonoeptioQ, avait va, de son œil perçant, et clairement signalé les deux traits essentiels du gonvernement parlementaire tel qn'il existait en 1748, c'est-àdire Texistence des deux partis opposés et toujours en lutte, le libéral et le conservateur \ et la nécessité pour le roi de prendre ses ministres dans le parti dominant '• Mais dans le dernier tiers du xviu^ siàcle, cette ignorance prétendue était bien loin d'être générale, soit chez les Américains', soit chez les Français. Poar ces derniers, nous voyons Siéyès, à la veille de la réunion des États généraux, décrire exactement, tout en le raillant, Téquilibre du gouremement parlementaire S et, dans la séance da 22 octobre 1790, Barnave en montrait très nettement le fonctionnement* . Mais ceux qui le connaissaient, pour la plupart n'en voulaient point. Ils le trouvaient contraire aux principes abstraits, et surtout ils connaissaient en même temps la corruption, trop certaine, qui en était alors l'accompagnement ordinaire dans le Parlement anglais. Ils croyaient qu'il y avait entre cette cormp-

i Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : « Ces partis étant composés d*hommes libres, si Fan prenoit trop le dessus, l*effet de la liberté feroit que celoi-ci seroit abaissé, tandis que les citoyens, comme les mains qui secourent le corps, vien» droient relever l'autre ».'

^ Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : « Le monarque seroit dans le cas des particuliers, et, contre les maximes ordinaires de la prudence, il seroit souvent obligé de donner sa confiance à ceux qui Tauroient le plus choqué, et de disgracier ceuxqm Tauroient le mieux servi, faisant par nécessité ce que les autres princes font par choix ». — Ces passages de Montesquieu ne paraissent pas avoir frappé les contemporains. La raison en est peut-être qu'ils ne se trouvent pas dans le chapitre que Montesquieu a intitulé De la Constitution de V Angleterre (L. XI, ch. vi). Us se trouvent dans un autre chapitre (L. XIX, ch. xxvii)où il décrit les mœurs politiques des Anglais et là il parle de l'Angleterre sans la nommer et comme d'une nation hypothétique. Cependant au début de ce chapitre il renvoie au chapitre vi du Livre XI.

> Bryce, American Commonwealthy t. l<,p. 26,273, 279, traduct. française, 1. 1, p. 52, p. 397 et suiv.

^ Qu'est-ce que le tiers-étaty 3* édit., 1789, p. 99, note 1 : « Le gouvernement est en Angleterre le sujet d'un combat continuel entre le ministère et Taristocratie de l'opposition. La nation et le roi y paroissent presque comme de simples spectateurs. La politique du roi consiste à adopter toujours le parti le plus fort ».

* Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, t VII, p. 398 : « Vous dites au roi que ses ministres avoient perdu la confiance de la nation. Cet usage est constant chez un peuple qui depuis longtemps connaît l'art de se gouverner. On a à ce sujet bien altéré Thistoire. Toutes les fois qu*en Angleterre la proposition qu'on vous fait a été proposée on admise, elle a été comme une marche constitutionnelle, et nul ne l'a regardée comme un attentat à Tautorité royale, à la Constitution. On Ta rarement employée, parce que les ministres, délibérant dans la Chambre des Communes, ne peuvent servir utilement que quand ils ont la majorité ; quand ils ne l'ont plus, le roi, averti qu*il ne peut leur conserver plus longtemps sa confiance, la leur retire ».

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE. iT7

tioQ et le rôle -des ministres dans les Chambres anglaises une liaison nécessaire^ et, détestant Tnne, ils désapprouvaient Tautre également. L'homme politique dont les vues se rapprochaient le plus du gouvernement parlementaire était Mirabeau. Avec son coup d'œil d'aigle il en saisissait la puissance et la raison. H en voulait certaines règles qu'il considérait comme essentielles. Ainsi c'était pour lui un point capital que les ministres pussent être pris parmi les membres du Corps législatif et continuer à en faire partie ^ Il soutint hautement son opinion sur ce point, et c'est autant par crainte de le voir profiter de cette faculté que par respect des principes, que l'Assemblée Constituante statua en sens contraire*. II déclarait aussi que les ministres ne pouvaient gouverner qu'en ayant pour eux la majorité du Corps législatif. Mais il n'admet* tait pas qu'un vote de défiance formel pût directement et sûrement renverser le ministère \

Dans la Constitution de 1793, les ministres, appelés € agents en chef de Tadministration générale J> (art. 66), n'étaient que des agents individuels, ne formant pas un conseil et n'ajant aucune

* Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de Lamark pen^ dant le* années 1789, 1790 et 1791, publiée par M. de Bacourt, Bruxelles, 1851, 1. 1, p. 291 (fin de 1789} : « Un nouveau ministère sera toujours mal composé tant que les ministres ne seront pas membres de la législature. Il faut donc que Ton revienne sur le décret des ministres. On y reviendra on la Révolution ne sera jamais consolidée ». — Cf. Trentième note du comte de Mirabeau pour la Cour^ibid., t. II, p. 16.

' Voyez Esmeio, (S^ouvemeur MorriSj p. 182.

^ Vingt-sùvième note du comte de Mirabeau pour la Cour, ibid., 1. 1, p. 413 :

'• 11 est impossible dans un gouvernement représentatif, pour que la nation ne soit pas exposée aux plus violentes secousses et l'autorité royale à des attaquas continuelles, que les ministres n'aient pas séance dans le Corps législatif. Lear présence seule peut y servir d'intermédiaire et de lien commun entre des pouvoirs qu'il est plus facile de séparer dans la théorie qne dans la pratique. Par là toutes les mesures actives du Corps législatif ne paraîtraient que les mesarei du pouvoir exécutif ». — Trente-sixième note pour la Cour, ibid,, t. II, p. 36: « Veut-on gouverner? On ne le peut que par la majorité, et l'on ne peut influer sur la majorité qu'en se rapprochant d'elle, qu'en lui donnant le 'ministère qoi paraîtra lui convenir, qu'en la forçant de le défendre, qu'en l'obligeant (ie composer par l'effet inévitable d'une confiance réciproque ».

^ Trente^deuJFiéme note du comte de Mirabeau pour la Cour, ibid,, t. II, P-20 : « Point de décret pour déclarer que les ministres n'ont pas la confiance pahliqae, car un fait de ce genre pourrait devenir un droit ; et un droit pareil» quoique exercé en Angleterre sans danger, gênerait pour longtemps, en France, le choix du monarque, prolongerait l'esprit de parti, serait tour à tour employé poor renverser les bons ministères comme les mauvais et deviendrait funeste à l'autorité dans un moment où elle n'est pas encore affermie. » Cf. t. II, p. 22, ^jet de lettre donné au roi par M. Berçasse. «< Il serait donc juste qu'on ne demandât la destitution d*un ministère qu'autant qu'en matière grave et après une délibération régulière il aurait été au moins prononcé qu'il y a lieu à accusation formelle contre lui ».

antoritë personnelle (art. 68). Nommés et surveillés parle Conseif exécutif^ dont c'était là, avec la négociation des traités, la principale fonction, ils n'avaient ancnn rapport avec le Corps législatif. Cette organisation, on le sait, n*entrft jamais en activité, et la Constitution de l'an JII reprit avec pins de netteté encore la complète séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif établie par la Constitution de 1791.

Avec la Constitution du 22 frimaire anYIII on entre dans un courant nouveau, mais qui ne s'éloignait pas moins du système anglais. Dans la partie de cette Constitution qui n'est pas purement et simplement une consécration, du pouvoir personnel et un retour vers Tancien régime, dans la mesure où elle conserve une apparence et comme un paravent de gouvernement représentatif, ce sont les idées abstraite de Siéyès qui étaient mises en application, n les avait exposées, sous leur forme première et originale, dans un discours étrange, plein d'aperçus profonds et de propositions subtiles et singulières, qu'il prononça à la Convention 1p 2 thermidor an III \ Elles consistaient surtout à séparer et à répartir entre des corps distincts les diverses attributions, qai, dans le régime représentatif, appartiennent naturellement aux assemblées. De là les trois assemblées de la Constitution de Tan VIII, le Sénat, le Tribunat et le Corps législatif, et les fonctions si incomplètes des deux dernières : organisation dont s^accommoda parfaitement TEmpire, en la simplifiant par la suppression dn Tribunat*. Mais dans cette forme de gouvernement, pas plus que dans les précédentes, les ministres ne jouaient le rôle que leur attribue le gouvernement parlementaire. La Constitution de Tan VIII portait bien, comme je l'ai dit plus haut *, n qu'aucun acte du gouvernement ne pouvait avoir effet s'il n'était signé par un ministre t> (art. 55) . Aucun article ne défendait même de prendre les ministres dans le Tribunat ou le Corps législatif, les sénateurs seuls étant inéligibles à toute autre fonction publique (art. 18), et ne déclarait incompatibles les deux fonctions. Mais les ministres n'étaient pourtant que de simples agents d'exécution. Ils n'avaient aucun rapport avec les assemblées ; ce n'étaient même pas [eux, mais bien des membres du Conseil d'Etat, qui venaient défendre les projets de loi au nom du gouvernement devant le Corps législatif (art. 53). D'ailleurs les ministres de Napoléon, premier con-

' Réimpression de Panoien Moniteur, t. XXV, p. 291 et saiv. * Mémoires duohaneelier Pasquier^ 1. 1, p. 145. ' Ci-dessus, p. 127.

salon empereur, n'ëtaient en réalité qne les serviteurs du dictateur ou du monarque, comme les ministres de l'ancien régime; ceux qui ont exercé une action vraiment propre dans le gouvernement ne lont dû qu'à l'ascendant personnel qu'ils avaient su acquérir sur leur maître'.

Mais lorsqu'aux derniers temps du premier Empire, Tamour ou plutôt le besoin de la liberté politique, se réveilla en France, naturellement les esprits éclairés tournèrent leur attention vers le gouvernement parlementaire, tel qu'il s'était développé en Angleterre. Les dangers et l'oppression du pouvoir personnel étaient vivement sentis de tous. Les essais qu'avaient tentés l'Assemblée Constituante et la Convention pour organiser la liberté et le gouvernement représentatif dans un autre sens, avaient échoué : bien qu'animées d'un esprit élevé et rédigées avec un rare talent, les Constitutions libérales de 1791 et de l'an III n'avaient eu qu'une existence très courte et de plus très pénible. Restait-il une autre solution que d'accueillir la forme de gouvernement qui avait si bien réussi aux Anglais et dont on s'était détourné jusque-là? Celleci, d autre part, commençait à être bien connue, car des publicistes éminents s'étaient faits sur ce point les éducateurs des Français; à leur tête il faut signaler Benjamin Constant'. Ce qui montra bien que cette forme s'imposait, c'est qu'elle fut adoptée par les deux hommes qui se détrônèrent successivement l'un l'autre en 1814 et 1815. Elle figure dans l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire des 22-28 avril 1815 plus nettement peut-être encore que dans la Charte de 1814 '•

C'est avec la Charte de 1814 que le gouvernement parlemen-

' Mémoires du chancelier Pasquier^ t. I, p. 334 et suiv. et les admirables P^ges de Stendhal, dans ses Œuvres posthumes^ éditées par M. de Mitty, Napolion. Us ministres, p. 531.

* Œuvres politiques^ composées de 17d7 à 1830, édit. LaboDlaye.

' Non seolement le préambule de l'Acte additioDnel déclare qu'il tend « à ilonaer aa système représentatif toute son extension », mais ses dispositions ^"^prodoisent les traits essentiels du gouvernement parlenfentaire. Les ministres peoTent être et rester membres des Chambres (art. 17-19), et ils donnent à celles-ci les éclaircissements qu'elles demandent. Le droit de dissoudre la Chambre des représentants à la condition de procéder à des élections nouvelles est rec^na au chef de l'État (art 21). La nécessité du contreseing ministériel est précisée (art. 38), et les ministres sont déclarés responsables des actes qu^ils ont signés (art. 39). U est vrai que les articles suivants (40-49) réglementent seuleneat leur responsabilité pénale, mais ils lui donnent la plus grande portée.

taire s est établi dans notre pays. A ne consulter que le texte, oelle-ci ne le contient pas cependant d'une manière explicite. Elle dit bien (art. 54) que <c les ministres peuvent être membres de la Chambre des pairs ou de la Chambre des députés, et qu'ils ont en outre leur entrée dans lune et l'autre Chambre et doivent être entendus quand ils le demandent i>. Elle dit aussi que le roi (art. 50) ^ peut dissoudre la Chambre des députés, mais que dans oe cas il doit en convoquer une nouvelle dans le délai de trois mois j> • Ce sont là des traits connus et caractéristiques. Mais elle n'établit expressément que la responsabilité pénale des ministres (art. 55y 56) pour faits de trahison et de concussion. Elle ne parle point de leur responsabilité politique, de leur responsabilité solidaii:e. Néanmoins on ne s'y trompa pas. Dès la première restauration, dès l'année 1814, Chateaubriand signalait cette insuffisance littérale de la Charte et en même temps indiquait que cependant ses conséquences naturelles se dégageraient '. Après la seconde restauration, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte^ il posait avec une fermeté absolue les véritables règles du gouvernement parlementaire. En voici quelques exemples : <c La doctrine, disait-il, sur la prérogative royale constitutionnelle est que rien ne procède directement du roi dans les actes du gouvernement, que tout est Tœuvre du ministère, même la chose qui se fait au nom du roi et avec sa signature, projets de loi, ordonnances, choix des hommes... Que fait donc le roi dans son conseil? Il juge, mais il ne force point le ministère. Si le ministre obtempère à Tordre du roi, il est sûr de faire une chose excellente et qui aura Tassentiment général; s'il s'en écarte et que, pour maintenir sa propre opinion, il argumente de sa responsabilité, le roi n'insiste plus : le ministre agit, fait une faute, tombe; le roi change son ministère' 2>. — <i Renoncer à la majorité (dans les Chambres) c'est vouloir marcher sans pieds, voler sans ailes; c'est briser le

1 Réflexiont politiques sur qt^elqites écrits du jour et sur les intérêts de tous les Français^ Paris, 1814, ch. ziv, p. 72 : « Mais, disent les Constitutioanels, la Charte est incomplète; il faudrait qu'il y eût un ministère et non pas des ministres ; que les ministres fussent membres des deux Chambres ; que ces ministres fussent de bonne foi ». — P. 74 : « On parle des ministres ; on se fait une idée ridicule et exagérée de leur influence. D*abord, ils sont responsables : et c'est déjà une chose assez menaçante pour eux qu^ ce glaive suspendu sur leurs têtes. Ensuite, nous avons contre leur incapacité une garantie qui tient à la nature même de nos Constitutionst... car un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place sous un gouyernement représentatif. Attaqué par la loi publique et dans les deux Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste où la seule faveur l'aurait fait monter ».

^ Delà monarchie selon la Charte, 2* édiL, Paris, 1816, cb. iv, et v, p. 4, 5.

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE. 18i

grand ressort dn gouvernement représentatif' :». — € Les Chambres ne se mêleront jamais d administration, ne feront jamais de demandes inquiétantes; elles n'exposeront jamais les ministres à se compromettre, si les ministres sontce qnlls doivent être, c'està-dire maîtres des Chambres par le fandy et lenrs serviteurs par k forme, Qael moyen conduit à cet henrenx résultat ? Le moyen le pins simple du monde : le ministère doit disposer de la majorité et marcher avec elle ; sans cela, point de gouvernement ' ^. — « Il manqne encore à cette Chambre (des députés) la connaissance de quelques-uns de ses pouvoirs, de quelques-unes de ces vérités, filles de Texpérience. U faut d'abord qu'elle sache se faire respecter. Elle ne doit pas souffrir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indépendants des Chambres; qu'ils peuvent refuser de venir, lorsqu'elles désirent leur présence. En Angleterre, Don seulement les ministres sont interrogés sur les bilh, mais encore sur des actes administratifs, sur des nominations, et même sardes nouvelles de gazette'' ]>. — oc Le ministère une fois formé doit être un. Cela ne veut pas dire que la di£Férence d'opinions politiques dans des hommes de mérite, lorsqu'ils sont encore isolés, soit un obstacle à leur réunion dans un ministère. Us y peuvent entrer par ce qu'on appelle en Angleterre un ministère de coalition, convenant d'abord entre eux d'un système général, faisant chacnn des sacrifices commandés par l'opinion et la position des afiyres. Mais une fois unis au timon de l'État, ils ne doivent pins gouverner que dans un même esprit. L'unité du ministère ne Tent pas dire encore que la Couronne ne puisse changer quelques membres du Conseil sans changer les autres; il suffit que les membres entrants forment un système homogène d'administration avec les membres restants. En Angleterre, il y a fréquemment des mutations partielles, dans le ministère; et la totalité ne tombe qne quand le premier ministre s'en va* ». — « Le ministère doit sortir de la majorité de la Chambre des députés, puisque les députés sont les principaux organes de l'opinion populaire 2>'. Il était impossible de mieux dire et d'exposer plus nettement ces principes délicats, le jeu harmonique de ces forces diverses et en

* Ibidem, ch. ix, p. U.

' Ibidem, ch. xv, p. 19.

» Ibidem, p. 18.

I pe la mcmarchie selon la Charte, ch. xxv, p. 30. Sur la nécessité pour les ministres de se retirer lorsqu'ils ont contre eux la majorité, voyez le passage ctê plus haut, p. 118, note 5.

' Ihidem, ch. xxiv, p. 30.

182 LA LIBERTË MODERNE

apparence opposées, qui constitnent le gonvemement parlementaire.

Il est vrai que d'autres publicistes, et des pins grands, soutenaient la thèse contraire, voulant restreindre à la seule responsabilité pénale la responsabilité des ministres, et voulant en laisser librement au roi le choix et le maintien : a: Je ne crois pas^ disait en 1816 Royer-CoUard à la Chambre des députés, qu'il soit nécessaire qu'ici, comme en Angleterre, les ministres aient une ma* jorité invariable et constante. Remarquez quelle est la différence des éléments constitutifs de chacun des gouvernements. En Angleterre^ Tinitiative, qui est le principe de l'action, la haute administration et une grande partie du gouvernement résident dans la Chambre des Communes; chez nous le gouvernement tout entier est dans la main du roi; le roi gouverne indépendamment des Chambres; leur concours, toujours utile, n'est cependant indispensable, que si le roi reconnaît la nécessité d'une loi nouvelle et pour le budget. Or, dans un pays où il 7 a tant de lois, le cas d'une loi nouvelle tellement nécessaire que le gouvernement s arrêterait si elle n'était pas rendue est presque un cas métaphysique, et, s'il existait en effet une nécessité absolue, nul doute que la Chambre n'adoptât la loi. — Quant au budget ce n'est pas plus l'affaire du roi que de la Chambre; c'est l'affedre de la nation tout entière, car il y va de son existence... et on ne peut pas supposer l'existence d'une Chambre qui, pour faire prévaloir ses vues particulières ou son opposition au gouvernement, mettrait la nation en péril par l'anéantissement ou la suspension des services publics. Si le cas pouvait arriver, ee serait alors qu\) bon droit et bien sûr d'être entendu le roi s'adresserait à son peuple^ qui l'aiderait à gouverner l'État d ^

Après une première période d'hésitation, le roi Louis XYIII entra dans la bonne voie; et pendant son règne le gouvernement parlementaire fonctionna assez régulièrement, quoique rudimentaire encore sur bien des points, penchant naturellement du côté de la prérogative royale*. Sous Charles X, cet équilibre, un peu instable, tendit bientôt à se rompre. Cela aboutit aux célèbres

i De Barante, La vie politique de M. Royer-Collard^ ses discours et ses écrits, t. I, p. 216.

* Duvergier de Hauranoe, Histoire du gouvernement parlementaire en France, t. II et suiv. ; Thiers, Discours parlementaires, édii.Csiimorï, Discours du 27 sept. 1832, t. 1, p. 124: « Sous le dernier gouvernement nous avions l'appareil du gouvernement représentatif; on acceptait les Chambres, on les écoutait quand elles étaient de Pavis du gouvernement ; mais dès qu*en 1829 cette obséquiosité cessa, on fit un 8 août, puis une révolution •.

LE QOUVERNBMENT PARLEMENTAIRE. 183

ordonnances de Juillet 1880, qui amenèrent une révolution et donoërent lieu à une première et éclatante application de la responflabilitë pénale des minisires \

Cest la cause du gouTernement parlementaire qui triomphait arec la Monarchie de Juillet. Cependant on n'éprouva pas le hœoixï d'en préciser et compléter les règles dans la Charte remisée de 1830. Celle-ci reproduisit purement et simplement sur ce point les dispositions de la Charte de 1814 ^ On sentait que la <!ontnme parlementaire saurait bien les compléter et leur faire pro* (inire toutes leurs conséquences naturelles. En effet, le gouvernement de cabinet s'établit pleinement sous la Monarchie de Juillet ; comme nous aurons ^occasion de le constater plus d'une fois dans la suite, il se perfectionna quant à sa procédure et quant à ses moyens légaux. On a pu se demander pourtant s'il fat toujours sincèrement pratiqué^ et c*est une opinion souvent produite que les luttes et les incidents, auxquels donna lieu la célèbre coalition de 1839, en auraient faussé les ressorts et dénaturé Tesprit'. Mais c est un reproche toujours facile à formuler, quand il s'agit d an sjTstème qui repose en partie sur de simples conventions et SOT des traditions, toujours un peu flottantes. Sur un autre point cependant plus précis, quoique rentrant dans le même ordre d'idées, nu débat solennel et du plus haut intérêt s'établit devant la Chambre des députés les 27, 28, 29 mai 1846. 11 s'agissait de cette question délicate et essentielle : quel doit être dans le gouvernement parlementaire le rôle du chef de TÉtat, du titulaire du ponvoir exécutif? En 1846, il s'agissait en outre d'un roicon*stitntionuel; et deux opinions furent en présence.

Selon la première, le chef de l'État ne devait avoir aucune part effective dans la direction du gouvernement : c'étaient toujours les ministres qui voulaient pour lui, et il ne pouvait qu'accéder à leurs volontés, tant qu'ils étaient soutenus par la majorité du Parlement. Celui qui défendit le plus énergiquement cette conception fut M. Thîers. Dès 1829, il en avait trouvé la formule pour la monarchie parlementaire : € Le roi règne et ne gouverne pasS.

* Sor le procès des ministres de Charles X, voyez Thureau-Dangin, Histoire <*«« gouvernement de Juillet, 1. 1, p. 148 et suiv.

* Art. 46, 47, 42, correspondant aux art. 54, 55 et 50 de la Charte de 1814. L'art. 42 prévoyant le droit de dissoudre la Chambre des députés i-éduisait seulement de six à trois mois le délai dans lequel la nouvelle Chambre devait être ■cooToquée.

' rhareau-Dan^^a, Hiêtoire du gouvernement de Juillet, t. III, p. 392 et