SUIT

^ Thiert, DiBoours parlem,entaires, Discours à la Chambre des députés du 13

L'antre opinion reconnaissait, au contraire, an chef de l'État^ personne moralement libre et responsable qnoiqne constitutionnel* lement irresponsable, le droit € d'être nne partie active et réelledu gonvernement d. Elle Ini reconnaissait le droit de chercher à faire triompher ses idées personnelles, mais à deux conditions, à savoir : qne, d'nn côté, il trouvât un cabinet ministériel qui prît la responsabilité de leur application et qui obtînt en le faisant on conservât la majorité dans la Chambre, et que, d'autre part, les ministres couvrant toujours le chef de l'État ne permissent jamai» que sa personne ou ses actes fussent discutés devant les Cham-bres, les actes du gouvernement ne devant être pour elles que le fait des ministres ou du ministère. Le principal représentant de cette idée fut M. Guizot*. On peut trouver cette seconde conception moins simple que la première; on peut soutenir que c'est une complication nouvelle dans un système déjà bien complexe : mais on ne saurait prétendre qu'elle est inconciliable avec le gouvernement parlementaire, dont elle respecte tous les principe» essentiels.

La Constitution de 1848, qui pour la première fois organisa en France la République avec un Président, allait-elle maintenir sous cette forme le gouvernement parlementaire, ou chercheraitelle sa direction dans les constitutions républicaines antérieures, qui avaient établi la séparation tranchée des pouvoirs? Chose singulière, ses auteurs qui pourtant étaient pour la plupart rompus au jeu du parlementarisme, ne surent pas nettement trancher cette question capitale. Certains traits de la Constitution semblaient impliquer le gouvernement parlementaire. Elle n'excluait pas du ministère les membres de l'Assemblée législative, et la loi du 15 mars 1849 repoussa expressément Tincompatibilité qu on prétendait établir, comme en 1791 et en Fan III, entre le mandat de député et les fonctions de ministre '. La Constitution décidait (art. 49) que le Président avait le droit <^ de faire présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale par les ministres i», que ceuxci (art. 69) a: avaient entrée dans le sein de l'Assemblée nationale;

mars 1846, t. VU, p. 144 : « J^avaîs écrit en 1829 ce mot devenu célèbre : « Le roi règne et ne goaTerne pas ». Je i^avais écrit en 1829. Est-ce que vous croyez gue ce que j*ai écrit en 1829 je ne le pense pas en 1846? Non Je le pense encore^ je le penserai toujours ».

< Guizot, Histoire de mon temps, t. V, p. 227.

« Art. 85.

et qu'ils étaient eotendns chaque fois qii*ils le demandaient i>. Il faut ajouter avec l'art. 67 qne <£ les actes dn Président de la Bépublique, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, ne pouvaient avoir d'effet que s'ils étaient contresignés par on ministre D. Enfin la Constitution mentionnait le Conseil des ministres et rendait parfois son intervention nécessaire (art. 64). Mais en sens inverse certaines dispositions paraissent repousser le gouvernement de cabinet. En premier lieu le Président de la République était responsable de tous ses actes. Il est vrai que cette responsabilité n'excluait pas celle des ministres* : mais cela ne devait-il pas s'entendre de leur responsabilité pénale et personnelle, non d'une responsabilité politique et solidaire ~ ? Le Président n^avait pas non plus le droit de dissoudre le Corps législatif, et le droit de dissolution est un trait naturel, presque essentiel, du gOQyemement parlementaire.

La question qui était engagée, et mal engagée, par ces textes devait nécessairement se poser et se résoudre dans la pratique. Linitiative à cet égard vint d'abord du Président de la Républiqoe. Dans son message à l'Assemblée du 31 octobre 1849 \ il revendiquait nettement le droit de choisir et de révoquer ses ministres et de diriger personnellement le gouvernement par l'organe d'hommes absolument dévoués à sa politique, a L'accord, disaitil, qui doit régner entre les différents pouvoirs de l'État, ne peut se maintenir que si, animés d'une confiance mutuelle, ils s'expliquent franchement l'un vis-à-vis de l'autre. Afin de donner l'exemple de cette sincérité je viens faire connutre à l'Assemblée quelles sont les raisons qui m'ont déterminé à changer le ministère et à me séparer d'hommes dont je me plais à reconnaître les services éminentn et auxquels j'ai voué amitié et reconnaissance. . . Ia France, inquiète parce qu'elle ne voit pas de direction, cherche la main, la volonté de l'élu du 10 décembre. Or, cette volonté

< Art. 68 : « Le Président delà République, les ministres, les agents et dépositaires de Tautorité publique, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration »,

^ Manifestement il y avait lÀ une combinaison mal venue ; Toyez de Tocque- ▼ille, Souvenirs, Paris, 1S93, p. 280 : « On décida que la responsabilité du Président s'étendrait aux ministres, que leur contreseing serait nécessaire comme da temps de la monarchie. Ainsi le Président était responsable, et cependant il n'était pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couvrir ses agents ».

' Art. 68 : « Toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l'assemblée nationale, la proroj^e ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est on crime de haute trahison ».

^ Sur les événements qui précédèrent ce message, voyez Spuller, Histoire porlemetuaire de la seconde Républiqiief p. 268.

ne peut être sentie que s'il j a commonanté entière d'idées, de vnes, de convictions entre le Président et ses ministres, si TAssemblce nationale elle-même s'associe à la pensée nationale, dont l'élection dn pouvoir exécntif a été l'expression^ y>. Cela était bien net et l'Assemblée ne protesta pas. Mais la conduite du ministère ne fut point conforme à cette orientation; il vint demander la confiance de l'Assemblée, comme celle-ci le constata pins tard '• On resta ainsi dans nn état trouble et indécis quant à ce point fondamental de droit constitutionnel, jusqu'à ce qu'un incident plus grave que les autres vint imposer une solution précise. Cet incident fut la révocation du général Chaugarnier quant à ses fonctions de commandant de l'armée de Paris et des gardes nationales de la Seine. Cet acte fut accompli sous le couvert d'un ministère reformé le 9 janvier 1851, à la suite d'une interpellation soulevée dans l'Assemblée par certains actes du général Changarnier lui-même, et au cours de laquelle celui-ci avait obtenu un ordre du jour de confiance delà majorité*.

Un conflit était inévitable entre la majorité et le pouvoir exécutif. M. de Rémusat demanda et obtint la nomination d'une commission chargée d'aviser aux mesures que la situation commandait; et, sur le rapport présenté au nom de cette commission par M. Lanjuinais, un débat solennel s'ouvrit devant l'Assemblée dans les séances des 15, 16, 17 et 18 janvier 1851 *. Ce fut une discussion mémorable à laquelle prirent part les premiers orateurs de cette époque, Berryer, Lamartine, Dufaure et Thiers. Ce qui y tint le premier plan, ce furent les questions de personnes et les passions politiques : la marche du Président de la République contre le pouvoir législatif qui s'accentuait chaque jour, et, d'autre part, les espérances de restauration monarchique, qui animaient une partie de la majorité. C'est alors que M. ïhiers prononça le mot prophétique : ^ L'Empire est &it ]>. Mais le débat eut aussi son côté juridique. La Commission voulait, en effet, rendre le

« Œuvres de Napoléon III, Paris, 1856, t. 111, p. 111, 112.

« M. Fresneau, à l'Assemblée législatire, séance du 15 janvier 1851, MoniUûr da 16, p. 156 : « Le message d'octobre avait posé nettement, franchement, complètement, la politique d'isolement, qu'il réclamait comme un droit, et ce droit, je le reconnais dans une certaine mesure. Le lendemain, le général d'Hautpoul, chef du Cabinet, venait nous déclarer lui aussi qu'il demandait la confiance de l'assemblée, el qu'il entendait ne pas marcher sans elle ». — Lanjuinais, dans la séance du 14 janvier 1851, Moniteur du 15, p. 147 : « Sous le rapport de la pratique, plusieurs exemples montrent que les ministres n'ont jamais professé la prétention d'être toujours couverts par le Président de la République ».

) SpuUer, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 304.

* Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 305 et suir.

Cabinet politiqaement responsable de la destitution dn général Changarnier et proposait nne motion ainsi oonçae : c L* Assemblée nationale, tout en reconnaissant que le pouvoir exécutif a le droit incontestable de disposer des commandements militaires, blâme Tnsage que le ministère a fait de ce droit ]». C'était Tapplication même du gouvernement parlementaire : la Constitution le permettait-elle? Certains orateurs le contestèrent énergiquement. Ce ne forant point cependant les ministres eux-mêmes. Ceux-ci, sans oonvrir le Président, qui tenait certainement à prendre la responsabilité de Tacte incriminé, se déclarèrent personnellement responsables ^ Mais d'autres soutenaient que, pour les actes de gouvernement et non de simple administration, les ministres n'étaient pas constitutionnellement responsables, que le Président avait la direction et par suite la responsabilité de sa politique ' ; tel fut en particulier le sentiment de Lamartine'. Mais cette opinion ne remporta pas. Malgré le message du 31 octobre, le gouvernement, dans la forme tout au moins, n'avait pas rompu avec les pratiques du gouvernement parlementaire, et, les ministres étant déclarés responsables par la Constitution, il était bien difficile d'admettre

< M. Baroche, ministre de riatériear, séance du 15 janvier 1851, Moniteur au 16, p. 158 : « Sous la République de 1848, comme sous Tempire des Constilatioos monarchiques, on prétend pouvoir isoler la responsabilité ministérielle de U responsabilité que Tart. 68 de la Constitution fait peser sur le Président <ie la République; je n*entrerai pas dans la discussion de cette théorie... Nous acceptons la responsabilité de tous les actes que nous avons contresignés... Ainsi, que M. le Président de la République soit ou ne soit pas responsable <lans certains cas, que les ministres soient seuls responsables dans certains autres cas, peu nous importe; tout ce que nous retenons de cette discussion, c'est que les ministres le sont toujours... Nous acceptons dans tous les cas la respoosabilité, mais nous ne nous faisons pas illusion et toutes les protestations théoriqnes n'empêcheront pas que le fait ne soit ce qu'il sera aox yeux detoQs; ce n'est pas seulement contre le ministère que Tattaque est dirigée m.

' M. de Goulard, séance du 15 janvier, Moniteur du 16, p. 154 : « J'aurais conçu parfaitement pour ma part, sous le dernier gouvernement monarchique, que des votes de non-confiance, des votes de blâme contre le Cabinet fussent apportés à cette tribune : alors c'était quelque chose de régulier et de normal; I« roi était inviolable... Il n*est pas possible aujourd'hui d'introduire dans le gouvernement de la République, sous Tempire de la Constitution de 1848, les discussions constitutionnelles qui, à une autre époque, pouvaient avoir leur fondement dans un principe vrai, dont on a abusé quelquefois, mais qui, aujourd'hui, seraient un véritable anachronisme... Aujourd'hui il n'en est plus de même. M. le Président de la République est responsable ; il est responsable d'iprès les termes de la Constitution, d'après l'esprit de cette Constitution >>.

' Séance du 17 janvier, Moniteur du 18, p. 172 : « Quant à moi, dans mes doctrines constitutionnelles, ce n'est pas tant aux ministres que je demanderais compte, si j'étais offensé d'un acte pareil; j'en demanderais compte, comme cela se fera peat-étre toat à l'heure, au pouvoir exécutif lui-môme; car c'est on acte de gouvernement et non pas d'administration; c'est un acte de pouvoir * pouvoir et non pat un simple acte de cabinet ».

que tantôt ils le fassent et tantôt ils ne le fussent pas ^ Ce qui parut surtout décisif, c'est un passage du rapport d'Armand Marrast présenté à la Constituante de 1848 au nom du Comité de Constitution, et qui semble cependant alors avoir passé inaperçu^. Voici ce passage : <£ La majorité n'a pas craint que le Président abusât de son indépendance, car la Constitution Tenferme dans un cercle dont il ne peut pas sortir. L'assemblée seule demeure maîtresse de tout système politique; ce que le Président propose par ses ministres, elle aie droit de le repousser; si la direction de Tadministration lui déplaît, elle renverse les ministres; si le président persiste à violer l'opinion, elle le traduit devant la haute Cour de justice et Taccuse i>. Le commentaire était clair, en effet, quoiqu'il ne parût pas avoir exercé une sérieuse influence sur le vote de la Constitution. L'Assemblée législative se rangea à l'avis que le gouvernement parlementaire avait été maintenu par la Constitution et vota la motion de blâme contre les ministres, que sa commission lui proposait. Après ce vote les ministres, conformément à Tattitude qu'ils avaient prise^ donnèrent leur démission et le Président de la République l'accepta. Cependant celui-ci n'accepta point le vote de l'Assemblée, en tant qu'il impliquait une interprétation certaine de la Constitution. Il ne prit point dans la majorité les éléments du nouveau ministère, ce qui, d'ailleurs, eût été difficile. Il forma un ministère d'affaires, et adressa à l'Assemblée un message dans lequel il exposait ses vues sur le conflit et enlevait à sa conduite toute apparence de capitulation : € L'union des deux pouvoirs, disait-il, est indispensable au repos du pays; mais comme la Constitution les a rend us indépendants, la seule condition de cette union est la confiance réciproque. . . Pour ne point prolonger une dissidence pénible, j'ai accepté, après le vote récent de l'Assemblée, la démission d'un ministère qui avait donné au pays et à la cause de Tordre des gages éclatants de son dévouement. Voulant toutefois reformer un cabinet avec des chances de durée, je ne pouvais prendre ses éléments dans une majorité née de circonstances exceptionnelles, et je me suis vu, à regret, dans Tim-

« M. Fresneaa, séance du 15 janvier, Moniteur du 16, p. 156 : « Voilà donc un Cabinet à double face qui a à la fois le caractère. américain et le caractère parlementaire, qui marche avec ou sans rassemblée ».

s Ce passage fut porté à la tribune, dans la séance du 15 janvier 1851, par M. Monet (Moniteur du. 16, p. 156) : « Lisez cette Constitution et le rapport qui la précède, vous y trouverez que rassemblée est toujours maîtresse de la situation politique ; qu'elle peut renvoyer le ministère ». Le Président de TAssemblée législative fit alors cette observation ; « Ce rapport n'a jamais été adopté par la Commission à laquelle il n'a pas été lu ».

LE GOUVBRNBMENT PARLEMENTAIRE. 189

possibilité de troayer tme combinaison parmi les membres de la majorité, malgré son importance. Dans cette conjoncture je me s&is résolu à former un ministère de transition, composé d^hommes spéciaux, n'appartenant à aucune fraction de l'Assemblée et décidés à se livrer aux affaires sans préoccupation de parti * ». Cette conduite par laquelle le Président se maintenait sur ses positions, quoique battu, lui était sans doute facile : car le coup d'État était déjà arrêté dans sa pensée. Mais, parmi les causes multiples qui Vj décidèrent^ ces frottements d'une Constitution mal Tenue sur ce point doivent figurer en ligne de compte.

La Constitution du 14 janvier 1852, issue du coup d*État, et rédigée par Louis Napoléon en vertu des pouvoirs qu'il s'était fait déléguer par la nation dans le plébiscite des 20 et 21 décembre 1851, était dirigée contre le gouvernement représentatif en général, mais plus spécialement contre le gouvernement parlementaire. Le préambule contient l'expression très nette de cette idée : « Écrire en tête d une charte que le chef (du gouvernement) est irresponsable, c'est mentir au sentiment public ; c'est ronloir établir une fiction, qui s'est trois fois évanouie au bruit des révolutions. La constitution actuelle proclame, au contraire^ que le chef que vous avez élu est responsable devant vous... Étant responsable, il faut que son action soit libre et sans entraves. De là Vobligatîon d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l'impulsion particulière du chef de TÉtat, expression d'une politique émanée des Chambres, et par là même exposés à des changements fréquents qui empêchent tout esprit de suite, toute application d'un système régulier... La Chambre n'étant plus en présence des ministres, et les projets de loi étant soutenus par les orateurs du Conseil d'Etat, le temps ne se perd pas en vaines interpellations, en accusations frivoles, en luttes passionnées, dont Innique but est de renverser les ministres pour les remplacer ». Non moins nette était l'indication que la nouvelle Constitution reprenait les règles constitutionnelles du Consulat et du premier Empire. Elle les précisait et les renforçait encore, quant à Texdosion du gouvernement parlementaire. Elle décidait, art. 13 :

' Message du 24 janTier 1851, Œuvres de NapoUon III, t. III, p. 208.

190 Là liberté moderne.

<E Les ministres ne dépendent que du chef de l'État ; ils ne son responsables que chacun en ce qai le concerne des actes dn gonvemement ; il n'y a point de solidarité entre eux ; ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat 3>. Ainsi disparaissait la responsabilité politique et même en réalité la responsabilité pénale, celle-ci ne pouvant plus être mise en action que par un corps dont les membres étaient choisis par le chef de TÉtat. Bien plus les ministres étaient systématiquement isolés du Corps législatif. Ils ne pouvaient en être membres d'après l'art. 44 et ils n^y avaient pas entrée, pas plus d ailleurs qu'au Sénat ; c'étaient des conseillers d'État désignés par le chef de TÉtat qui soutenaient la discussion des projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif (art. 51)*. Le Corps législatif, réduit au vote des lois et du budget, n'avait aucun moyen d'exprimer son avis sur la politique du gouvernement, si ce n'est dans la discussion générale du budget. Il ne pouvait pas saisir Toccasion et le prétexte des pétitions adreslëes par les citoyens, comme cela s'était fait à d'autres époques ; car le droit de pétition ne s'exerçait qu'auprès du Sénat (art. 45). Jamais en France on n'avait été plus loin du gouvernement parlementaire. Cependant ce régime, alors si décrié et déconsidéré^ devait par une force intime rentrer en vigueur avant même la chute du second Empire. Celui-ci devait peu à peu rouvrir la porte aux institutions qu'il avait condamnées et abolies en 1852. La cause en est assez simple. Après les années de liberté fougueuse qu'avait connues la Révolution, après le régime si dur du premier Empire, c'était avec le gouvernement parlementaire que la France, sous la Eestauration, la Monarchie de Juillet et la seconde République, avait fait l'expérience et acquis le goût de la liberté politique réglée et pacifique, si bien que dans l'esprit public les deux choses paraissaient aller de pair, le gouvernement parlementaire semblant la forme naturelle de la liberté politique. En 1851, la majorité du peuple français, séduite par le souvenir des gloires impériales ou prise de peur devant le développement des doctrines socialistes, s'était désintéressée de la liberté politique et en avait consenti le sacrifice dans les plébiscites de 1851 et de 1852. Mais ce n'était là qu'une faiblesse passagère; peu à peu l'amour et le besoin des institutionslibres devaient se réveiller ; et le gouvernement impérial, habile et prévoyant en ce point, lorsqu'il reconnut les symptômes certains de ce réveil, ne songea pas à lutter obstinément contre

> Cependant un décret des 22-27 janvier 1852 avait créé un ministre d*Ëtat ayant dans ses attributions les rapports du gouvernement avec le Sénat, le Corps léRislatif et le Conseil d'État.

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE. 19t

1U6 force irrésistible. II voalnt donner à ces aspirations quelques satisfactions, les pins restreintes d'abord qu'il serait possible d'imaginer. Mais une fois engagé dans cette voie, poussé par l'opinion et par la logique immanente des institutions, il devait faire succèssivementde nouvelles concessions; on vit ainsi reparaître une à nne, quoique sensiblement déformées, les principales pièces qui constituent le mécanisme du gouvernement parlementaire; puis dans les deux dernières années du second Empire, le système entier entra en vigueur, complet et correct, au moins en ce qui concerqe les textes constitutionnels.

Le point de départ fut le décret impérial des 24 novembre- 11 décembre 1860 qui introduisit deux réformes importantes. Il y était dit : < Le Sénat et le Corps législatif voteront tous les ans, à Touverture de la session, une adresse en réponse à notre discours. L'adresse sera discutée en présence des commissaires du gonvemement, qui donneront aux Chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de VEm-pire T>. L'adresse votée par les Chambres en réponse au discours dn trône, par lequel chaque session s'ouvrait d'après la tradition anglaise, avait été, sous la Monarchie de Juillet, le principal mojen du contrôle que les Chambres exerçaient sur la politique générale du gouvernement. C'était le plus souvent dans cette discnssion qu'on mettait en jeu la responsabilité politique des ministres, l'opposition s*eiForçant d'introduire dans le projet d'adresse des amendements qui entraînaient un vote de défiance et par suite la chute du ministère. De semblables amendements dorénavant étaient possibles*; mais ils n'avaient aucun effet direct et légal snr le sort des ministres. La Constitution n*en proclamait pas moins le droit pour les Chambres d'instituer une fois par an une rerision et une critique générale de la politique gouvernementale. Le décret contenait une autre innovation. Il ne rouvrait point aux ministres, chargés des divers départements et toujours pris en dehors du Corps législatif, la porte du Parlement ; mais il créait tme nouvelle catégorie de ministres dits <r sans portefeuille 2>, dont la seule fonction était de a défendre devant les Chambres, de concert avec le Président et les membres du Conseil d'État, les projets de loi du gouvernement i> ; d*ailleurs, ils faisaient a partie du Conseil des ministres i>.

En 1867, par le décret des 19-31 janvier, un nouveau progrès était accompli. L'adresse était supprimée (art. 8), mais pour être

» Décret des 3-7 fémer 1861, art 90.

m LA LIBERTÉ MODERNE.

remplacée par un moyen de oontrôle politique pins commode et; plus sûr. Il était dit (art. 1) : <£ Les membres du Sénat et du Corps législatif peuvent adresser des interpellations au gouvernement}). Or, le droit d'interpellation, ouvrant à volonté un débat devant une Chambre sur la politique générale ou sur tel acte particulier du gouvernement, et se terminant par le vote d'un ordre du jour, a toujours paru en France loutil naturel du gouvernement parlementaire. Sans doute, d après le décret de 1867 , la demande d'interpellation ne s'imposait pas; elle ne pouvait venir en discussion qu'en suivant une route hérissée de difficultés (art. 2, 3). Sans doute aussi le vote émis sur Tinterpellation, 'lorsque oe n'était pas Tordre du jour pur et simple (art. 4, 5)^ était bien inoffensif en apparence. Ce ne pouvait être qu'un renvoi de l'affaire au gouvernement (art. 6), <i la Chambre (ou le Sénat) appelant l'attention du gouvernement sur les obje ts des interpellations i>. Mais, même ainsi émoussée, l'arme pouvait devenir redoutable entre des mains habiles. D'antre part, le droit d'interpellation ramenait nécessairement les ministres devant les Chambres. Ils n'y étaient point encore admis de plein droit; mais (art. 7) € chacnn d'eux pouvait, par délégation spéciale de l'Emperear, être chargé, de concert avec le ministre d'État, les Présidents et les membres du Conseil d'État, de représenter le gouvernement devant le Sénat ou le Corps législatif, dans la discussion des affaires ou des projets de loi ]».

A cette époque aussi l'Empire modifiait ses organes constitutionnels. Le Sénat qui jusque-là, comme dans la Constitution de l'an y III, n'avait éfcé qu'une sorte d'Assemblée constituante en permanence, en même temps qu'une sorte de jury constitutionnel chargé de s'opposer à la promulgation des lois contraires à la Constitution ou aux principes essentiels du droit public, le Sénat tendait à se transformer en une seconde Chambre selon le type de l'ancienne Chambre des Pairs. D'après un Sénatus-consulte des 14- 16 mars 1867, tout en conservant ses attributions antérieures, il acquérait le droit de renvoyer une loi quelconque au Corps législatif, par une résolution motivée décidant qu'elle y serait soumise à une nouvelle délibération. Le Sénat ne pouvait point d'ailleurs amender cette loi, et si le Corps législatif dans une seconde délibération l'adoptait sans changements, il ne pouvait s'opposer à la promulgation que pour inconstitutionnalité ou autre cause assimilée. Dès 1861 (Sénatus-consulte des 2-4 février 1861), les débats du Sénat, jusque-là complètement secrets, avaient reçu la publicité de la presse par la publication des comptes rendus

tu extenso et analTtiqaes. Enfin un djécret des 19*22 juillet 1869 supprimait le ministère d'État, organe d'un régime qui mainte* aant tombait morceau par morceau.

Le moment était venu où le gouvernement parlementaire allait rentrer dans la Constitution avec tous ses traits et ses conséquen- <x& naturelles. Avant d'arriver à ce résultat, on passa cependant par une nouvelle ébauche : ce fut le Sénatus-consulte des 8-10 septembre 1869. La disposition essentielle du système, celle dont IBrabean se fût oontenté jadis, y était écrite cette fois, art. 3 : € Les ministres peuvent être membres du Sénat ou du Corps législatif. Ils ont eiitrée dans Tune et l'autre Assemblée^ et doivent être «otendus toutes les fois qu'ils le demandent i>. Le droit d'interpellation, pouvant toujours aboutir au vote d'un ordre du jour motivé (ut. 7), était pleinement ouvert. Le Corps légblatif recouvrait d'ailleurs les autres droits essentiels d'une assemblée libre, l'initiatiye des lois (art. 1) et le droit d'élire son bureau (art; 6). Enfin le Sénat, dont les séances étaient désormais publiques (art. 4), se rapprochait encore davantage d'une seconde Chambre selon le type anglais : en renvoyant une loi au Corps législatif, pour y être soomîse à une nouvelle délibération, il pouvait indiquer les modifications dont elle lui paraissait susceptible; il pouvait dans tous les cas s'opposer à la promulgation des lois. Mais, d'autre part, l'Empire, tout en concédant ces dispositions qui devaient inévitablement conduire à la responsabilité politique des ministres, se refusait à admettre celle-ci dans les termes : il affirmait encore le principe opposé, celui qui avait servi de base à la Constitution de 1852. Le Sénatus-consulte contenait un article 2 ainsi conçu : a Les ministres ne dépendent que de l'Empereur. — Ils sont responsables. — Ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat >. Il est impossible de rédiger un texte plus incohérent, non seulementavec les dispositions précédemment relevées, mais encore a?ec lui-même. Le second alinéa était en contradiction manifeste avec le premier, à moins qu'il ne voulût simplement indiquer la responsabilité des ministres envers l'Empereur; mais alors c'était an trompe-l'oeil.

Cette antinomie devait disparaître dans la Constitution du 21 mai 1870, ratifiée par le plébiscite du 8 mai. L'Empire définitivement, si l'on s'en tient à la lettre de cette loi, se transformait en monarchie constitutionnelle avec le gouvernement parlementaire. Non seulement les ministres pouvaient être membres des Chambres, et y avaient toujours l'entrée et la parole (art. 20), mais leur responsabilité était affirmée sans restriction ainsi que

leur action collective comme conseil délibérant (art. 19) t <c L'Empereur nomme et révoque les ministres. — Les ministresdélibèrent en conseil sous la présidence de l'Empereur. — Uâ sont responsables ]». Le Sénat achevait aussi l'évolution dont j'ai montré les premières phases; ildevenait, à côté du Corps législatif, une seconde Chambre ayant en principe les mêmes attributions et le même pouvoir, l'un et l'autre ayant également l'initiative (art. 12), la discussion et le vote des lois (art. 30), et pouvant recevoir de» pétitions (art. 61). Le droit de dissoudre le Corps législatif était reconnu à TEmpereur (art. 85). Il avait été inséré déjà dans la Constitution de 1852 (art. 46) ; mais là il se présentait simplement comme une arme, d'ailleurs superflue, du pouvoir personnel : il figurait maintenant comme l'un des contrepoids du gouvernement parlementaire.

La Constitution du 21 mai 1870 contenait, il est vrai, certaines dispositions qui juraient avec ce régime : telle était la responsabilité personnelle de l'Empereur qui y était affirmée (art. 13) dans les mêmes termes qu'en 1852 (art. 5). Il y était dit également (art. 10) : « L'Empereur gouverne avec le concours des ministres^ du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d'État i> . Mais une contradiction plus profonde et plus grave se trouvait sans doute au fond de cette combinaison. Le régime impérial pourrait-il supporter le sang étranger qu'il venait d'infuser dans ses veines? L'expérience ne put se faire, et la Constitution éphémère du 21 mai tombait avec la dynastie impériale, le 4 septembre 1870, dans une catastrophe inouïe, résultat fatal des fautes et des erreurs accumulées pendant les longues années d'un pouvoir presque absolu.

Lorsque l'Assemblée nationale se réunit à Bordeaux au mois de février 1871, bien qu'elle fût souveraine, ce fut le gouvernement parlementaire qu'elle organisa tout d'abord, autant que la situation le comportait, comme gouvernement de la République provisoire. Ce fut d'instinct, pour ainsi dire, qu'elle adopta cette solution; et, lorsqu'en 1875 elle se décida à donner à la France une constitution républicaine, ce fut encore le gouvernement parlementaire qu'elle y inscrivit, en termes clairs cette fois, comme la forme naturelle de la liberté politique dans notre pays. Chaque fois qu'il y a pénétré, il a été ainsi introduit par une évolution naturelle, comme une solution demandée ou acceptée d'avance par l'opinion moyenne.

Le gouvernement de cabinet, importé d'Angleterre, est au fond partout le même dans les divers pays où il a été introduit; par*

tont il présente lee caractères essentiels qui ont été relevés plus bsni. Chaque pays l'a pourtant adapté à ses mœurs politiques et à son génie propre : cela était inévitable, étant donné surtout que oe régime comporte des éléments purement conventionnels ou teiditionnelsy qui 7 tiennent une grande place. Comme celui de tous les organismes supérieurs, son fonctionnemé&t est par là même complexe et délicat. Les conditions les plus favorables pour son application régulière sont sûrement «elles qui ont existé pendant loDgiemps en Angleterre, c'est-à-dire la formation dans le pays de deux grands partis politiques rivaux, auprès desquels tous les antres ne sont que des quantités négligeables. £n effet, dès que Tim de ces partis a perdu la majorité dans le Parlement, c'est le parti opposé qui l'a conquise, et ses chefs sont forcément désignés pour prendre le pouvoir. Cette solution peut seulement être retardée par la dissolution de la Chambre basse ; mais le résultat définitif n'en est que plus indiscutable. L'Angleterre a eu cet avantage que la formation de ses deux grands partis, les Whigs et les Torys, y a précédé le gouvernement de cabinet et est plus ancienne que lui. Lorsqu'il s'est établi, il a donc trouvé son milieu naturel, et cette harmonie une fois établie s'est maintenue jusqu'à ne» jours. Bans d'autres pays, en France en particulier, les conditions du milieu ont été moins propices. Cependant chez toate nation, où la forme même de l'État a cessé d'être mise en question, et qui a trouvé ainsi son équilibre politique, on peut espérer avec le temps d'obtenir un agencement semblable des partis. Dans le rythme qui règle le jeu des lois naturelles, l'opposition des forces élémentaires et contraires figure au premier rang. Il en est ainsi dans le monde physique et dans le monde intellectuel et moral. Chez toute nation civilisée se produisent inévitablement deux tendances opposées qui rallient et groupent les hommes : lesprlt de progrès et d'initiative, et lesprit de résistance et de conservation. C'est de leur lutte constante, de leurs triomphes alternés, que résulte la vie des institutions, qui ne saurait rester stationoaire sans produire un arrêt de développement, comme celai que l'on constate en Chine, mais qui ne saurait non plus se précipiter d'un élan trop rapide sans produire le dérèglement et la décomposition sociale. La constitution de deux grands partis, l'un conservateur, l'autre progressiste^ destinés à se succéder alternativement au pouvoir sous le gouvernement parlementaire, ^t donc un phénomène probable, presque inévitable, si des causes particulières ne l'empêchent pas de se dégager. De nos jours, il est vrai, dans les divers pays d'Occident, même dans ceux où la

liberté politique est le mieux acclimatée, s accuse une tendance à la désagrégation des anciens partis, à la formation des partis noaveaux. C'est un &it bien saisissable, même en Angleterre, et qui j rend bien plus difficile que par le passé le fonctionnement du gouvernement parlementaire. Cela provient de causes multiples, au premier rang descelles il faut placer l'esprit d'indépendance, que produit la diffusion de l'instruction et la facilité des communications, l'extrême importance des questions économiques qui se superposent aux questions politiques et tendent à diviser les partis politiques, Tapparition enfin dans les divers parlements de groupes d'hommes qui se prétendent les seuls représentants autorisés des classes ouvrières. D'autre part, pour conquérir ou conserver le pouvoir, il faut que les divers partis sachent reconnaître leurs chefs, les suivre et se laisser diriger par eux; or, ipanifestement cet esprit de discipline tend à s'affaiblir. Tous ces faits rendent plus difficile la formation des cabinets, plus instable leur durée. De là des doutes et des critiques, qu'il nous faut examiner.

Le gouvernement parlementaire qui est, en Europe, la forme presque unique de la pleine liberté politique, est un système admirable, qui unit et concilie deux termes presque opposés : la libre action du pouvoir exécutif et l'action toute-puissante des Chambres sur le Gouvernement. Cependant dans son application a-t-il rencontré de grandes difficultés, spécialement en France, en Italie, en Hongrie; il en rencontre aussi dans certaines colonies anglaises, notamment en Australie. Aussi, dans ces derniers temps, a-t-il soulevé de nombreuses critiques, soit dans son pays d'origine, en , Angleterre, soit dans les pays d'adoption. Tantôt on l'attaque dans son principe même; tantôt on se plaint seulement de ce qu'il anrait été déformé, dénaturé dans la pratique. Je voudrais rapidement examiner la question, soit pour l'Angleterre, soit pour la France. Les Anglais appellent, nouslesavons, le gouvernement parlementaire gouvernement de parti. Il suppose en effet, dans son véritable équilibre, l'existence de grands partis, de deux partis contraires qui se succèdent au pouvoir. Or, cette formation et ce règne alternatif de grands partis disciplinés, paraît à certains esprits, non seulement difficile à réaliser, mais peu désirable en soi, contraire à la bonne harmonie de la société et à la pleine utilisation des forces sociales ^

' Voyez les citatloas empruntées aux discours de Lord Rosebery dans la 4* édition de ces Éléments^ p. 168-9.

Bans un livre remarquable, pablié en 1901, M. Léonard Courinej s'exprime ainsi à propos des partis : € L'emploi de la machine (l'organisation de parti) ainsi tenue en oonstante activité ne pent être considéré comme dépourvu de mauvais effets. Beaucoup sont incontestables^ et la constatation de leur nombre et de leur portée a souvent conduit les hommes à se demander si Tnsage de la machine produit, en définitive, du bien ou du mal et, dans le cas où Ton ne pourrait pas absolument s'en passer, si qiielque retouche ne serait pas possible, promettant une diminution des conséquences f&cheuses, qui ne sont que trop flagrantes. Lorsque ces questions sont posées, on répond d'ordinaire que le gouvernement de parti est indispensable et qu^il faut le prendre avec ses défauts. Il est besoin d'une certaine force intellectuelle pour imaginer d'autres modes de vie que ceux que nous suivons et les hommes qui ont été appelés à diriger une grande machine sont naturellement tentés de discréditer les suggestions qui tendent à sa transformation ou à sa destruction ; mais les mécontents reviendront à la charge et le sujet doit être examiné. II est certain que dans une nation il doit 7 avoir un esprit d'hésitation et on esprit d'aventure, mais des tendances semblables existent dans le cœur de chaque homme et Teffort de l'individu ne tend pas à s'abandonner alternativement à des crises d*inaction et de précipitation, mais à se maintenir dans un état équilibré de travail régalier. Le but de l'éducation est de substituer à la discontinuité U continuité, un écoulement ininterrompu à la place des profusions et des arrêts. Si la vie nationale est ainsi organisée que ses manifestations sont habituellement caractérisées par la discontinoité, dans des périodes de temps successives, nous pouvons soupçonner quelque vice dans son organisation, alors même que nous ne sommes pas capables de voir comment on pourraitj porter remède. U n'y a pas en fait une pareille discontinuité dans la vie réelle et c'est un fait digne de remarque que la conduite des partisan pouvoir est combinée habituellement de manière à corriger cette discontinuité que tend à produire l'organisation de parti. Chaque parti au pouvoir penche dans le sens de la politique qu'avait suivie l'opposition. Un gouvernement conservateur est libéral, un goQvemement libéral est conservateur. C'est le sort commun de chacun d'eux, à son tour, d'être contraint par l'arrière-garde de ses partisans de suivre la politique de ses adversaires. Le reproche est fondé et il montre que les libéraux comme les conservateurs ont la conscience que le mouvement national suit une ligne intermédiaire entre leurs politiques respectives. S'il était possible d'or-

ganiser la représentation de la vie nationale de telle manière qn'elle soit habituellement contenue dans quelque chose qui reproduirait cette ligne centrale de mouvement, nous nous épargnerions les erreurs et les déchets qui résultent d'une organisation produisant toujours des déviations, plus ou moins sérieuses. Une telle vision est au moins concevable. Elle doit faire l'objet de recherches ultérieures avant qu'elle puisse être déclarée applicable à aucun degré. Dès maintenant on peut faire remarquer que, si elle pouvait se réaliser, le gouvernement de l'avenir aurait des promesses de permanence et de stabilité correspondantes à la permanence et à la stabilité de la nation elle-même. Il pourrait vraiment être appelé national, titre que réclament vainement tant de gouvernements. De temps à autre il éliminerait certains éléments et en accueillerait d'autres. Au cours des ans, il serait renouvelé entièrement, mais il j aurait rarement une solution de continuité dans son existence. Une pareille transformation ne peut pas s'accomplir d'un bond. Les pas qui y conduiront devront être graduels; c'en est assez si le mouvement nous donne une réelle promesse d'approche* d.

Ce sont là des idées à la fois élevées et ingénieuses. Malheureusement la conception reste dans le vague. On voit bien le moyen par lequel M. Courtney voudrait constituer cette représentation rationnelle, qui serait le miroir fidèle de la nation dans toutes ses parties. 0 est la représentation proportionnelle et luimême le dit expressément'. C'est une question que nous étudierons plus loin. Nous voyons bien encore comment, dans des Assemblées ainsi composées, on arriverait péniblement à faire des lois. Ce serait par voie de transaction entre leurs éléments constitutifs et hétérogènes. Mais ce qu'on voit moins bien, c'est comment serait organisé, choisi et renouvelé ce futur Qouvemement chargé d'exercer le pouvoir exécutif : sur ce point le mystère n'est point encore dévoilé.

Un publiciste de grand talent, M. Ostrogorski, a fait dans nn grand ouvrage le procès des partis'. Il condamne leur formation et leur organisation, qu'il a étudiée, mieux que personne avant lui, non seulement en Angleterre, mais aussi aux Etats-Unis, où règne une forme de gouvernement libre très diffé-

* The working Constitution of England^ p. 141, 142.

s Ibidem, p. 150 et soiv.

s La démocratie et l'organisation des partis politiques, 2 voL, 1903. Voyez mon étude sar ce livre dans la Revue politique et parlementaire^ juillet-août

LE GOUVERNSMENT PARLEBIBNTÂIRE. 199

rente du gonvemement parlementaire et que nous examinerons plus loin : car, par un phénomène notable, cette forme antinomique de gouTemement repose aussi sor l'existence de deux grands partis riranx. M. Ostrogorski ne se contente pas de mettre à na les manx trop réels et trop nombreux qu entraîne avec elle lorganisatien des partis chez les Anglo-Saxons du Royaume- Uni et des États-Unis. Il présente aussi un plan de réforme, un modèle de Constitution pour lès pays libres : mais, sauf un moyen proposé ponr faire désigner par les électeurs eux-mêmes les candidats à la future élection, son système n*est guère qu'une combinaison de certains traits du gouvernement parlementaire avec certains autres fournis par le gouvernement en vigueur aux États-Unis ^ Ce n'est point enoore là le gouvernement de l'avenir.

Malgré les critiques, l'organisation des partis se maintient et se complète chaque jour en«Angleterre et aux États-Unis; dans ce <iemier pays, les lois des États particuliers sanctionnent déjà certains points essentiels de cette organisation*.

Peut-on d'ailleurs éliminer les partis là où existe la liberté politique? Sans doute c'est une idée noble et séduisante que celle qui pousse à les condamner. C'est celle qu'eurent, après Rousseau, nos aïeux de la Révolution, qui pourtant ont connu tant de partis et de si terribles partis. Tous affirmaient n'avoir d'autre parti que la raison, la justice et l'amour de la patrie et cela conduisit les Ja^ cobins à considérer leurs adversaires comme des brigands et des traîtres. La liberté politique, c'est essentiellement la participation des citoyens au gouvernement, par eux-mêmes ou par leurs représentants. Il est naturel, inévitable que les citoyens, qui ont les mêmesopinions,cherchent à influer sur le gouvernement d'un commun effort, pour faire triompher et appliquer leurs idées; et, si la loi. permet les associations politiques, si les citoyens savent se servir des libertés individuelles, ces groupes sympathiques s'organise* ront à l'état permanent. Pour l'empêcher, il faudrait prohiber toute as.sociation particulière, tout corps politique, comme le voulaient Rousseau et Sieyès. M. Ostrogorski ne voudrait que des ligues momentanées, qui, formées pour faire aboutir une réforme donnée, se dissoudraient lorsque le but serait atteint. Mais les hommes ont, en outre, des tendances générales durables et diverses, des intérêts permanents, des traditions ou des passions, qui leur font voir sous un jour spécial tous les problèmes que pose la vie

* Voyez mon étude, sur le liTre de M, Ostrogorski, daos la Revue polUiqus << parlementaire, p. 53 do tiré à part.

• Ihidem, p. 20.

des États. Ponrqaoi ces forces élémentaires ne pourraient-elles pas^ s'organiser? On ne saurait les supprimer, et, somme tonte, malgré leurs préventions et leur tyrannie, il vaut mieux avoir devant soi de^ grands partis organisés, par suite conscients et moralement responsables, que de la poussière d'hommes, comme disait Burke. Étant données les passions humaines, il n'y a point de libertépolitique sans partis. C'est ce que reconnaissaient déjà nos phjsiocrates du xviii* siècle. C'était même une des raisons pour lesqueUes ils condamnaient la liberté politique et lui préféraient la monarchie absolue : là point de partis légitimes; tout parti est une faction.

L'Angleterre contemporaine se pose aussi la question de savoir si le gouvernement parlementaire pourra fonctionner dans l'avenir comme par le passé. Son équilibre véritable a reposé, en effet, sur l'existence de deux grands partis rivauj, les Whi^s et les Tories, Or, cette harmonie, qui ne se trouve point généralement en d'antres pays, commence à se troubler profondément même en Angleterre. Le parti libéral s'est, on peut le dire, scindé sur la question du Home rule irlandais. Il s'est divisé encore sur la guerre du TransvaaI. Enfin les questions ouvrières viennent aussi y apporter des éléments de trouble. Le parti conservateur, quoique maintenant mieux son unité, a aussi ses branches particulières, comme celle qui se manifeste dans la Primrose League^ et, sur la question fiscale et douanière, beaucoup de ses membres tendent à se diviser.

Mais Tesprit des Anglais ne s'alarme pas trop de cet état de choses \ Ds savent que des divisions et des difficultés plus grandes ont existé dans le passé, et ils ont confiance dans l'avenir. •M. Courtney, après avoir relevé la loi naturelle et fondamentale signalée plus haut', et d'après laquelle les hommes sont dominés les uns par l'esprit de progrès, les autres par 1* esprit de conser-

1 Sidney Low, op. ctt., p. 121 : « Comme les partis sont de plus en plus fractionnés en groupes, sans doute les ententes temporaires entre plusieurs d*entre eux, pour se soutenir mutuellement sous le principe du dont des, pourront devenir de plus en plus ordinaires. Mais il n*est pas du tout certain que ces cornbinaisoDS, même si elles produisaient de fréquents succès dans les couloirs à TOter {division lobbies), diminueraient réellement Tautorité du Cabinet. Les ministres auraient peut-être pour eux les électeurs, s*ils traitaient le vote (de la Chambre des Communes) comme n*étant rien de plus qu'une très emphatique expression d'opinion en fayeur d'une politique ou d'une mesure déterminée, qui n'entraînerait rien d'aussi sérieux que leur propre démission ». Cette dernière suggestion se rattache aux idées d'après lesquelles le premier ministre serait le délégué des électeurs eux-mêmes, le gouvernement direct remplaçant presque désormais le gouTernement représentatif. — Voyes ci-dessus, p. 88.

s Ci-dessus, p. 195.

vation, continue ainai : <c On pent dire qne, d'année en année, les deux grands partis perfectionnent leur organisation, et cela n'empêche point l'organisation de sons-sections, qni, sans être absolnment nonvelle, a pris dans ces dernières années nn développement sans précédent. D ja tonjonrs en des groupes dans les deux grands partis. Avant 1832 ils se distinguaient fréquemment par quelque personnage autour duquel ils se groupaient. Un certain nombre de membres pouvaient même être désignés oommeles hommes d'un grand marchand de bourgs, dont ils occupaient les sièges. Dans les années qui suivirent 1832, les Whigs ou réformateurs avaient à leur suite O'Connell et ses Repealers^ les membres de l'école de Manchester et les Radicaux philosophes, tandis que le parti oonservateur, celui des propriétaires fonciers, des grands commerçants et du Clergé, passait par toutes les nuances du Haut Torysme et de la protection inflexible, pour arriver au libre esprit onvert de Sir Bobert Peel. Le Majmooth Grant etles demandes des Repealers troublèrent les partis comme ils sont troublés aujourd'hui, etl'on vit même alors une migration d'esprits entreprenants qni, abandonnant le ministère, restèrent quelque temps à son aile, pais furent incorporés dans les rangs opposés. Il se peut que les sons-sections soient devenues quelque peu plus accentuées ces dernières années, par le tait qu'elles ont pris des formes d'organisation telles que les Comités ecclésiastiques, les Comités de service, les Labour parties y etc., et qu'elles se réunissent plus ouvertement et avec une plus grande affectation d'indépendance : mais des gronpes de même nature sont connus depuis longtemps, et ont peni-étre exercé sur la vie parlementaire autant d'influence dans le passé que dans le présent. Toutes ces sous-sections sont susceptibles de disparaître, lorsque les deux grands partis seront remis en ordre; et, lorsqu'on compare Texpérience actuelle avec ce que nons savons de l'expérience du passé, cinquante ou soixante ans en arrière, on ne pent pas dire que la difQculté de commander les armées parlementaires en lutte ait sérieusement augmenté ]> ^ Cependant tout naguère dans un solennel débat le premier ministre donnait cet avertissement à l'opposition : <i Nous pourrons tons vivre assez pour voir le temps où les deux grands partis historiques de cette Chambre seront à peu près égaux en nombre et où la balance entre eux sera tenue par des partis qui ne sont pas les partis historiques de cette nation. Alors il serait au pou-

* U Courtney, The Working Constitutions^ p. 139. Voyez aussi les passages ^ divers discours des leaders du parti libéral cités dans la 3* édition de ces BUmenU, p. 838, 839.

Toir d'an très petit groupe d'hommes, à tout moment, d'obliger 1<^ ministère à présenter sa démission au souverain et le souverain pratiquement à Taccepter^ ».

Voici d'autre part comment M. Sidney Low présente la question du gouvernement de parti : € Le parti/ sysiem est traito comme quelque chose d'anormal et de peu recommandable. On est prêt à mourir pour son parti, mais rarement on le loue. Depuis deux siècles, les Anglais, tout en dépensant une quantité incroyable d'ardeur et]d'énergie dans leur grande lutte de factions , l'ont systématiquement condamnée. Presque aucun écrivain de premier ordre, excepté Burke, presque aucun homme d'Etat de premier rang, excepté M. Balfour, n'a eu la préoccupation de regarder délibérément les faits en face. Depuis le grand-dao de Marlborough qui, vers le crépuscule de sa carrière, déclarait qu'il ne désirait rien au monde si ce n'est de vivre dans un pays où les noms détestés de Whig et de Tory seraient inconnus, jusqu'à l'heure présente, s'est produit un courant ininterrompu de critiques et de condamnations. Aucun sentiment n'a plus de chances de soulever les applaudissements dans une réunion publique que cette déclaration : <k Ceci, M. le Président, n'est pas une question départi et je n'ai pas l'intention de traiter la question au point de vue d'un parti d. — Cependant la division en partis est, en fait, essentielle pour le fonctionnement de notre machine constitutionnelle. Notre gouvernement, comme dit M. Bryce, « est un système dont le fonctionnement heureux suppose l'existence do deux grands partis et pas davantage; partis dont chacan est assez fort pour restreindre la violence de Tautre, mais dont Tun cependant a une prépondérance constante dans une Chambre des Communes quelconque D. Si les imitations et adaptations qui en ont été faites n'ont pas donné les résultats espérés, cela est dû, en grande partie, à ce fait que cette condition s'est trouvée non susceptible d'être transplantée. La Constitution de la troisième République française, repose, autant que la nôtre, sur un Cabinet parlementaire électif; mais tandis qu'elle a largement assimilé ce principe, elle n'a pas réussi à établir cette permanente dualité d'une opinion organisée qui a prévalu chez nous depuis la fin du xvii^ siècle. Au lieu de partis la France à eu des groupes * . 2>

Enfin c'est te fonctionnement même du gouvernement parlemen taire qui est l'objet de vives critiques. D'un côté on prétend qu'il

* M. Balfour à la Chambre des Communes le 24 juillet 1905. « Op, oit., p. 117-118.

rend les Chambres incapables de remplir leur fonction principale, qui est de faire bien et promptement les lois dont le pays a besoin, À Ton parle couramment de la paralysie du Parlement*. D'autre part, les débats politiques eux-mêmes, les questions aux ministres, les motions, les interpellations, se multiplient et se prolongent inntilement. Le mal est certain et le ministère Balfour en a dégagé les causes et a cherché à y porter remède. La cause principale, outre la complexité toujours grandissante de la civilisation moderne, c*est la participation aux débats d'un nombre démembrés toujours croissant. Jadis un petit nombre prenaient la parole; c'étoientles chefs, jes premiers rôles. Aujourd'hui chacun veut dire son mot : et le gouvernement parlementaire offre d*innombrables occasions à ceux que possède cette impatience. Le remède a consisté dans de nouvelles restrictions réglementaires, votées ou acceptées par la Chambre des Communes^ et permettant soit de prononcer facilement la clôture de la discussion, soit d'écarter un certain nombre de questions ou d'interpellations '. On se plaint aussi du gonvernement parlementaire quant à l'efficacité de l'action gouvernementale. Les plaintes sont parfois venues des ministres. Lord Salisbury, alors premier ministre, dans la première période de la guerre du Transvaal, la période des revers anglais, en a rejeté la fante sur la Constitution de l'Angleterre, à raison des difficultés qn'a le Gouvernement pour trouver à temps l'argent, le nerf do la guerre; et sir William Harcourt a relevé cette appréciation à la Chambre des Communes *.

En sens inverse — et nous constaterons chez nous la même contradiction — on accuse le ministère de dominer la Chambre, de ne lui laisser aucune indépendance, de la régenter impérieusement. Ce k quoi M. Chamberlain, alors ministre, répondait ainsi : Il reconnaissait « que le très honorable gentleman (Sir Campbell Bannerman) avait posé certains principes que lui-même acceptait. Mais il avait dit que l'exécutif ne devait pas être exalté au détriment de la Chambre tout entière. Après tout, le Gouvernement 6Bt le serviteur de la Chambre. L'approbation de la Chambre est le souffle de son existence, et il peut être renversé du pouvoir par

* Voyez les textes cités dans la 3« édition de ces Éléments^ p. 836.

' Séances de la Chambre des Communes des 30 janvier, 6 et 7 février 1902. L Courtney, op. cU„ p. 157, 179.

' Séances du 6 février 1900 {Daily Neics) : « Selon le premier ministre, ils (lesministres) ont été victimes -de la Constitulion anglaise. Cette Constitution est prat-étre très défectueuse, mais depuis deux siècles elle a servi à ses fins. Elle saHsait au grand-duc de Marlborough et à lord Chatham. Le duc de Willington sea est accommodé. On n*a jamais entendu lord Palmerston s*en plaindre ».

un simple changement d'opinion qui lai enlèverait les sympathies de la majorité de la Chambre. Par conséqnenti lorsque des membres parlent de rogner les ponvoirs du gonvememeaty ce qu'ils entendent, c*est simplement de rogner le pouvoir de la majorité et d'accroître le pouvoir de la minorité. Il croit que le peuple qni élit la majorité de la Chambre a le droit de voir celle-ei investie du pouvoir qui lui est nécessaire pour réaliser ce que vent la majorité de la nation. Notre gouvernement représentatif serait une pure farce, si la majorité avait la faculté de choisir un gouvernement et que celui-ci îùt empêché de faire son œuvre propre ^ ]>. Ce reproche, qui consiste à déclarer la Chambre des Communes dominée et presque anéantie par le Cabinet, qui lui-même est mené par quelques-uns de ses membres, Vinner ryng^ a été présenté avec im éclat et une force particulière par M. Sidney Liow dont les observations pénétrantes sont souvent empreintes de quelque exagération. Cela cadre d'ailleurs avec l'idée qui lui est chère, et d'après laquelle le ministère est virtuellement choisi par le corps électoral et tient de lui ses pouvoirs. M. Sidney Low déclare qu'avec la cohésion du parti qui le soutient, le ministère exerce non seulement le pouvoir exécutif, mais aussi, en réalité, le pouvoir législatif, car lui seul propose toutes les lois importantes, est assuré de les faire passer et, par suite, ce sont des lois de parti. La discussion seule est possible à l'opposition, sans résultats à Tordi' naire et la presse peut souvent avoir plus d'influence pour obtenir le retrait ou la modification d'un bill gouvernemental que la Chambre des Communes. Le contrôle sur le gouvernement, ce contrôle incessant qui est la principale raison d'être du gouvernement parlementaire, serait également devenu illusoire, à l'égard d'un ministère sûr de sa majorité : presque jamais de nos jours un Cabinet ne tombe devant un vote hostile de la Chambre des Communes*. Seules les mniplQs questions adressées aux ministres, et dont beaucoupaujourd*hui reçoivent une réponse par écrit, conserveraient une véritable utilité : a La pluie de questions <i étoilées d ou <c non étoilées i^ * tombe sur la tête des ministres, jour par jour, pendant toute la durée de la session. Ce n^est pas la moins lourde partie de leur charge que d'opposer une parade à l'inquisiteur persistant, sans compromettre ni eux-mêmes ni leurs départements et sans avoir Tair de se dérober à Tinvestigation. Le fait connu qu'un oppo-

1 Chambre des Commnaes, 6 février 1903. « Op. cit., p. 70, 74, 76, 80, 85-6, 89.

* Sur le papier destiné à recevoir les questions, c'est par une étoile que se distinguent celles pour lesquelles est demandée une réponse écrite.

sant entêté pent à tout moment appeler nn membre du gouvernemoit à la barre des tëmoina (witnesê^x) est un certain frein à rtotocratie du Cabinet; car il empêche les ministres de travailler dans l'ombre, et les oblige à avoir un œil anxieux sur le public et sur la presse' ».

Cest là un résultat naturel de Tesprit de parti; mais quoiqu'on en dise, malgré l'introduction de la clôture, malgré le peu de temps laissé aux propositions des private members^ le gouvernement parlementaire conserve chez les Anglais son honneur suprême d'être on régime de large et publique discussion. Chose singulière et paradoxale, le gouvernement de Cabinet permettrait un contrôle plus efficace du gouvernement par la Chambre des députés là où, comme chez nous, il n'y a pas un petit nombre de partis fortement organisés; la chance d'un échec devant elle, et, par suite^ d'mie chute, serait plus grande et dernièrement le Président du Conseil élevait devant le Sénat français l'importance du contrôle des Chambres, spécialement en matière financière, et se défendait de vouloir violenter la Haute Assemblée'.

Malgré ces difficultés et ces critiques la nation anglaise est fermement attachée au Gouvernement parlementaire. C'est de tous celni qui pe\it le plus sûrement et le plus promptement faire triompher Topinion publique, la plus grande force politique des temps modernes. € C'est, dit M. Jenks, un système de gouverne* ment par persuasion; il a place pour tous les hommes qui peuvent persuader et pour toutes les mesures qu'on peut enlever par persnasion. L'une des plus curieuses méprises commises par im fin observateur, c'est la théorie de Carlyle, d'après laquelle la nation serait réellement gouvernée par l'action oratoire de la Chambre des Communes. Même du temps de Carlyle, la Chambre des Commmies — c'est-à-dire les débats publics qui s'y déroulent — n'était plus une réalité; et maintenant c'est devenu un truisme ^e rarement, si même jamais, les votes sont changés par un discours prononcé dans la Chambre. Même les grands discours prononcés dans les collèges électoraux sont plutôt une parade qu'un

« Op Ht., p. 92.

> Séance da 25 jain 1908, Journ. off. da 26, débats parlem.. Sénat, p. 830, ®1 (débat sur le rachat da chemin de fer de l'Ouest). « Vous avez dit très jastement qae les Chambres étaient et devaient être un instrument de contrôle. Ced se retourne contre la thèse de M. Prevet, puisque M. Prevet (rapporteur de la commission des chemins de fer) tend à gouverner à notre place... Je par^ iais dn contrôle financier des Chambres; je vous assure que ce contrôle est ^oeoop plus strict qae je ne le pensais avant d'arriver an gouvernement. Yondries-voQS me dire, mon cher coUègae, où et quand j*ai manifesté cette aatorite abusive? Parce que je pose la question de confiance ? »

combat réel ; le travail réel du Gouvernement, tont an moins les grandes questions de politique, se font et se décident dans les salles de commissions, dans les démarches personnelles, dans les colonnes des journaux et dans le Cabinet, c'est-à-dire par la discussion sans formes et par la persuasion^ i>. M. Jenks reconnaît seulement que le gouvernement parlementaire n'est pas favorable aux ministres de génie, d L*homme d'une grande force de caractère, dont la ténacité s'attache à obtenir un résultat lointain d'une suprême importance, n'y a point de place marquée ]>• Il écarterait a un Bismarck, ou un ministre du type machiavélique, tel qae Metternich, Tallejrand ou Cavour 2>. Mais de tels hommes sont souvent plus funestes qu'utiles à l'humanité.

Les colonies anglaises de self government pratiquent comme la mère-patrie le gouvernement parlementaire. Dans certaines, comme au Canada et au Cap, il fonctionne régulièrement et sans difficulté. Mais en Australie, il n'en est point de môme. <c II a été plus d une fois remarqué qu'un pays dans lequel il n*y a pas de partis bien tranchés et où des groupes tiennent la place de deux partis bien organisés^ se prête mal à un pareil système de gouvernement et rinstabilité des ministères australiens jusqu'à ces dernières années a certainement confirmé cette opinion' d. Cependant la Constitution fédérale australienne a adopté le gouvernement parlementaire : d II y a quelques années il y avait de bonnes raisons de douter que ce système se maintînt en Australie. La chute des ministères Tun après l'autre avait incontestablement un effet démoralisant sur la vie politique ; et la grande importance de la capacité, de l'expérience administrative rendait intolérable que les affaires fussent conduites par le personnel changeant que fournissaient les exigences parlementaires. Le système américain (le l'exécutif non parlementaire n'était pas regardé avec faveur, mais dans la plupart des colonies l'attention avait été largement attirée vers le système suisse d'un ministère élu par la législature pour un nombre déterminé d'années; on y voyait un système qui assurait la sécurité du pouvoir réunie à la responsabilité envers la législature, et qui, étant basé sur Télection proprement dite, paraissait plus démocratique que le système de cabinet, lequel dans une colonie implique dans la forme que le gouverneur fait seul

* Parliamentary England, p. 422.

> Harrisson Moore, article cité, p. 52. Sidney Low, op. cil,f p. 106, note : <r Dans les colonies qui se gouTeraeot eUes-mémes, où les majorités de parti aoat petites et les changements de miaistères fréquents, le droit du gouvemear de refuser la dissolution peut parfois s*exercer pour éviter au pays les dépenses et rexmoi d'élections générales superflues v.

certains choix (sans Favis de son Conseil exécutif). Dans ces der* nières années cependant nn grand changement s'est fait dans la politique de TAustralie et de la Nouvelle-Zélande. La longue durée des administrations et la stabilité du gonvemement ont remplacé les mouvements de kaléidoscope des années précéden* tes, et le trait le plus remarquable peut-être par lequel la Convention de 1897-1898 a différé de la Convention de 1891, c'est qae Taeceptation du système de cabinet n'y a pas fait question* ]>.

Lo gouvernement parlementaire en France, dans les périodes pendant lesquelles il y a fonctionné, a été vivement attaqué, sauf peut-être sous la Restauration. Ses conventions, factices en apparence, la complexité du système inquiètent quelque peu l'esprit français, qui se plaît aux conceptions simples et logiques; de plus nous tendons parfois à incliner son équilibre dans le sens vers lequel nous penchons naturellement. Aussi depuis quelques années, chez nous plus encore qu'en Angleterre, parle-t-on d'une ^^me du parlementarisme; nos journaux et nos revues en sont pleins', sans que d ailleurs on dise toujours exactement quel est an juste le vice précis dont on se plaint.

Sonvent ce dont on se plaint c'est que les Chambres consacrent trop peu de temps utile à la discussion et au vote des lois^ et que par là, les réformes désirées n^aboutissent pas; que la plus grande P&rt de leur activité est consacrée aux luttes des partis qui ^ disputent le pouvoir; que leur fonction gouvernementale, trop déreloppée, atrophie leur fonction législative. Il y a du vrai dans le reproche; malgré le nombre d'hommes de talent que contiennent nos Chambres, malgré la somme énorme de travail qu'attestent les rapports présentés au nom des Commissions, trop souvent tout ^la est stérile. Mais doit-on en accuser le régime parlementaire proprement dit? Sans doute, on Ta vu, les mêmes doléances se produisent en Angleterre'; mais aux États-Unis, où n'existe pas le gonvemement de cabinet, la production législative n'est pas

^ Harrisson Moore, p. 35.

^ Les hommes les plus modérés et les plus fermes s'associent parfois à ces plaintes. Discours de M. Poincaré au banquet de l'AUiance républicaine démo- «^ratique {Le Tempe du 18 Juin 1908) : « Il semble que depuis nn certain temps U oiachiDe parlementaire tourne le plus souvent à vide et que ses rouages affolés produisent moins de trayail que de fracas a*

'CHiessu$,p.203.

moins difficile et les réformes se font attendre. Ces diflfioaltéfr viennent en grande partie de la complexité de la civilisation contemporaine. Combien de rapports nouveaux se sont établis entre les hommes; combien de choses à réglementer qui n'existaient pas autrefois I Combien les réglementations deviennent plus ardues et plus toufiFues I

Mais prenons les vices signalés qui se rapportent au gouvernement parlementaire proprement dit. Le premier, c'est le rôle «ffacé, presque passif, qu'il donnerait au Président de la République. De fait trois présidents de la République ont donné leur démission avant Texpiration de leurs pouvoirs : le maréchal de Mac-Mahon en 1879, M. Grévy en 1887, et M. Casimir Périer •en 1895. Mais il faut noter que M. Qrévy ne donna sa démission que contraint et forcé et en protestant, devant l'attitude des deux Chambres qui la lui imposait ; c'est un point sur lequel nous reviendrons plus loin. Le maréchal de Mac-Mahon avait de parti pris engagé la lutte contre la majorité républicaine et avait été vaincu. C'était le vaincu du 16 mai. Pour M. Casimir Périer, lorsque le 15 janvier 1895 il donna sa démission après quelques mois de pouvoir, c'est bien sur l'autorité insuffisante qu'il tenait de la Constitution qu'il se fonda : <i Je ne me résigne pas, ditil, à comparer le poids des responsabilités morales qui pèsent sur moi et Timpuissance à laquelle je suis condamné d. Mais on peut «stimer qu'il y eut là un scrupule et une susceptibilité exagérés. Nous avons vu précédemment quel peut être le rôle utile et fécond du titulaire du pouvoir exécutif avec le gouvernement de cabinet. Le Président de la République française peut exercer son action modératrice dans les conseils du gouvernement plus directement que le roi d'Angleterre, car il préside le ConseU des ministres.

Mais sont-ce chez nous les ministres qui gouvernent, au lieu dn Président de la République? On le conteste souvent; on affirme que c'est la majorité de la Chambre des députés, qui, au lien d'être conduite et guidée par eux, substitue sa volonté à la leur, leur donne des ordres et dicte leurs actes politiques. Il est certain qu'il y a en France une tendance à comprendre ainsi le gouvernement parlementaire*. On prétend même de certains côtés que c'est déjà un système organisé chez nous. L'organe en serait les grandes commissions permanentes que la Chambre à chaque législature nomme dans les bureaux à la majorité relative. Chacune correspond à un grand service public. Il n'y en a point actuelle -

^ Voyez mon étude citée Devuo formée de gouvernement, ■

ment une par ministère, comme on en a prédit la constitution àia l'avenir ' (elles sont an nombre de 9), mais on les a dénoncées i la tribnne de la Chambre, comme constituant nn vrai système degoaTememeut*. U j a là nne exagération évidente. S'il s'est tronré dee présidents du Conseil qui se laissaient de parti pris ^der par la majorité' , il en est d'autres qui la guident d'une mam ferme*, et nous avons entendu plus d'une fois, comme en Angleterre, adresser au Chef du cabinet le reproche de ne point lii^er à la Chambre sa liberté.

Mais la faiblesse principale que présenta pendant longtemps le gouvernement parlementaire sous la troisième République, ce fut Imstabilité des ministères, leur durée éphémère. Voici ce que disait de l'année 1883 le rédacteur de V Année politique : <c Pour la première fois, depuis l'élection de M, Grévy (1879), une année s'écoule sans que la Chambre ait renversé un cabinet' 2>. Cependant Jules Ferry constitua le 21 février 1883 un cabinet qui dura jusqu'au 30 mars 1885; encore ne tomba-t-il que sous le coup d'une incroyable panique causée par quelques insuccès momen-

t Le 24 octobre 1902, à la Chambre des dépatés, M. Charles Beooist disait : « Un jour oa l*aatre, tôt ou ttrd, je ne sais quaad, tous nous proposerez, -^ c'est û peote sur laquelle tous serez falement entraînés, — tous ne le Tooles pas à présent, mais tous serez emportés par le poids de Totre politique, — vous ea Tiendrez à nous proposer de nommer autant de grandes commissions qu'il 7 a de ministères {Applattdissements au centre. Mouvements divet's), — M. Edmond Lbpblletikr. C'est un excellent système, c'est même le meilleur et le plus libéral. — M. Dbjeantb. C'est le peuple souverain, c'eat le suffrage unitenel [liouvemenls divers). — M. Chaalks Benoist. C'est le Parlement souvendn! Le jour où tous y aurez réussi, tous nous aurez rapprochés d'autant du légime coQTeQtionnel, mais tous nous aurez écartés d'autant du régime parlemeotaire (Mouvements divers). Le jour où vous aurez fait cela, tous aurez déplacé l'axe des institutions, déplacé le siège du gouTornement. »

t G3iambre des députés, séance du 14 janTÎer 1908, Doo. pari., p. 1. Voici ce (fat diuLÎt en ouTrant la session M. Louis Passy (droite), président d'&ge : « Les Dsitres du mouTement politique, pour s'assurer la permanence du pouToir, Obt changé le règlement de la Chambre des députés et créé de grandes comattâons, Téritables instruments de règne, qui durent pendant toute la légialatore et constituent dans l'ensemble des affaires politiques une aristocratie tout À Uit contraire k l'esprit républicain « .

^ A la séance du 4 novembre 1903, un député (M. Maurice AUard) disait encore : « M. le Président du Conseil dans un excellent passage d'un de ses discoins laissait encore entendre qu'il n'était pas de ces chefs de gouTornement qui ont la prétention d'entraîner des majorités après eux mais qu'au contraire il se laissait guider par la majorité républicaine ; je suis absolument de son svis : dans nn Téritable régime républicain, ce n'est pas le gouTernement qui doit entraîner la majorité ; c'est la majorité représentant le pays qui doit gaider le gouTornement. — M. lb PaâsinsNT du gonsbil, ministre de V Intérieur et des Cultes, Oui, c'est mon système ».

* René Wallier, Le vingtième siècle politique^ année 1906, p. 81, 82.

* André Daniel, Lannée poUtigue^ 1884.

tanës de nos armées au Tonkîn. Mais après 1885 Tiiistabilité reprit de plus belle : on en était arrivé à souhaiter que les cabinetsdurassent an moins nne année, comme les pouvoirs des consulsde la République romaine.

Mais à partir de 1895 une amélioration sensible se produisit. Le Ministère présidé par M. Méline dura du 80 avril 1896 an 14 juin 1898. Celui formé le 6 juin 1899 par Waldeck-Rousseao dura jusqu'au 7 juin 1902 et il s'est retiré volontairement, après des élections qui lui avaient été favorables, à raison de l'état de santé de son chef, dont la mort en effet devait être proche. Ce fut M. Combes qui lui succéda et qui resta aux affitires jusqu^an 9 janvier 1905. Le cabinet alors constitué par M. Rouvier tomba, il est vrai, le 7 mars 1906. Il fut remplacé par le ministère que constitua M. Sarrien et où M. Clemenceau entra comme ministre de rintérieur. Le 19 octobre 1906, M. Sarrien se retirait pour raisons dosante et M. Clemenceau devenait président du Conseil; mais ce fut plutôt un remaniement du cabinet qu'un nouveau ministère. Tel qu'il fat alors organisé, il est encore aujourd'hui aux affaires.

Dans la période qui commence en 1895 parut aussi s'établir tout d'abord l'alternance au pouvoir des modérés et des radicaux : du 27 janvier 1895 au 6 juin 1899 les présidents du conseil furent successivement MM. Ribot, Léon Bourgeois, Méline, Brisson et Charles Dupuy. Mais depuis le mois de juin 1899 les radicaux sont restés aux affaires.

Cette stabilité plus grande fut parfois obtenue par des combinaisons particulières. La cause de l'instabilité venait principalement des groupes parlementaires trop nombreux, qui remplacent chez nous les partis \ Par une sorte d'irrésistible tendance propre à notre caractère, la grande majorité républicaine qui a toujours existé, plus ou moins forte, à la Chambre des députés depuis 1876, s'est constamment fractionnée en groupes représentant des tendances diverses. C'est un mal d'ailleurs qu'a connu jadis l'Angleterre elle-même, et qu'elle connaîtra peut-être encore dans Tavenir. C'est peut-être cette habitude de morcellement, plus encore que toute autre cause, qui gêne la formation des grands partis. Et Timportance de ces groupes, au lieu de diminuer, semble grandir. On a même vu dans une crise ministérielle, le Président de la République oonsulter tous les présidents des groupes républicains'.

* Oi-dessas, p. 195 et s.

> Dans le Temps du 20 janTier 1905, aux dernières nouvelles, on lisait : « La GRiSB MINISTERIELLE. Le Président de la République a commencé ce matin la consultation des présidents des groupes républicains des deux Chambres, par les représentants du Sénat, à savoir : MM. Leydet {gauche démocratique).

Cela n est œrtaiiieineiit pas là une bonne condition pour le fonctionnement du goayemement parlementaire ^ Aussi Oambetta recommandait-il jadis, comme un bon moyen politique, les réonions plénières des gauches. Sous le ministère Waldeck- Rousseau» on eut Tidée de faire une yéritable confédération des quatre groupes de gauche, qui reflétaient Ja composition du gouvernement et qui en approuTaient la politique '. Chaque groupe nomma un ou plusieurs délégués, et ceux-ci formèrent une sorte de Conseil, qui, examinant les questions portées devant la Chambre, tâchait de se mettre d'accord sur leur solution; il était bien probable qu'ensuite les membres des groupes ainsi représentés suivraient l'impulsion donnée. Cela s'appela la délégation des gauches; et cela devint un véritable moyen de gouvernement', dont la légitimité était d'ailleurs ardemment discutée. Les uns y voyaient l'effiacement complet du ministère responsable devant ce corps nouveau ^ ; les autres soutenaient au contraire que c'était

Antonin Dubost {union républicaine)^ Guéria (gauche républicaine)^ Prévet [aUianee républicaine), M. Loubet consacre raprès-midi à conférer avec les présidents des six groapes républicains de la Chambre : MM. Sarrien [gauche raâÀecLU)^ Dubief [extrême gauche radicale socialiste)^ Etienne [union démO" cratique), Reoaalt-Morlière [groupe progressiste) et Jaurès représentant le grimpe socialiste parlementaire, qui n'a pas de président permanent ».

' Chambre des députés, 2* séance du 25 mai 1905 [doc. pari., p. 1922) : > M. RsoT. Nous sommes à parler de groupes. C'est peut-être une décadence do régime parlementaire ».

* André Daniel, L'année politique 1903, p. 76 (février 1903) : « Suivant un système essayé déjÀ à plusieurs r^rises sous le précédent ministère, ayant atteint la pleine puissance de son fonctionnement occulte sous le ministère Combes, la majorité ministérielle de la Chambre délibéra à plusieurs reprises parTorgane des délégués des quatre groupes sur Tapplication de la loi contre les congrégations ». — M. Combes, discours du 11 janvier 1904 au banquet du Comité républicain du Commerce et de Tlndustrie (d*après le Temps du 12 janvier) : « Elle (la majorité) a inauguré sous le ministère de M. Waldeck-Boussean, eUe a continué de pratiquer sous le ministère actuel, un système d^action parlementaire que Vopposition s*évertue à discréditer parce qu'il ruine de fond en comble ses espérances. Vous le connaissez, il consiste dans Tunion des groupes de gauche, dans leur entente concertée, en rue des délibérations à engager et des résolutions à prendre. Ce système garantit la majorité contre les entraînements irréfléchis. Il déroute ses adversaires, parce qu'il ne donne rien au lusard. G*est pour le gouvernement un motif déterminant de s'y associer, dût son action propre n'apparaître que comme l'action de la majorité ».

' Discoors de M. Combes au banquet des Comités républicains des Bouchesdn-Rhône, le 7 août 1908 [Joum. off. du 11, p. 5167) : « Pour moi, Messieurs, je n'ai accepté le pouvoir qu'en vue et à la condition expresse de celte union; j'ai déclaré à plusieurs reprises, je déclare aussi souvent que l'occasion m'en est donnée, que le jour où cette union cesserait d'exister, le jour où, pour une raison qaelconque, l'un des groupes de gauche reprendrait sa liberté d'action, j'abandonnerais aussitôt la direction des affaires ».

« Qiambre des députés, séance du 24 novembre 1902 [doc. parl.^ p. 2483}. ■ M. Gharlbs Benoist. Déjà il est à peine (le gouvernement), ou il parait être. Quand on vient nous parler de cette vieille fiction d'un ministère responsable

mettre la majorité dans la main dn Président dn Conseil et Ini permettre par là d'opprimer la minorité ^ Le lien se rompit enfin sur nn point ; le ministère, tronvant par trop rédnite la majorité qui lui restait encore', se retira. Après une sorte d'hésitation de sa part, la délégation des gauches surrécut au ministère qu'elle avait longtemps soutenu. Elle a même cherché à s organiser pins aimplètement encore : un des délégués a fait cette proposition, d'ailleurs repoussée, que toute décision prise par la délégation devînt obligatoire pour tous les membres des groupes représentés'. Sans aller ju8que*là, la délégation des gauches a joué encore un rôle important dans la discussion du projet de loi sur la sépara* tion des Églbes et de l'État devant la Chambre des députés, et parla même, a soulevé de nouvelles prostestations^. Après les élections générales du 6 mai 1906, la délégation des gauches se reforma et essaya encore de jouer un rôle, particulièrement dans les discussions sur les conséquences de la séparation des Eglises

au moins théoriquement, réfléchissez que dans Tétai présent des choses, ce n'est plus qu'une fiction vaine. 13 n ministère constitutionnel et responsable en théorie, oui sans doute, nous en avons un, mais chacun sait ici, et je ne blesserai personne en rindiquant, que nous avons aussi un second ministère extraconstitutionnel et irresponsable celui-là, en droit comme en fait, qui est la délégation permanente des groupes de gauche ».

< Chambre des députés, séance du 14 janvier 1905 (doo. pari., p. 35) : « M. le Président du Conseil. M. Lhopiteau m*a dit : votre devoir, c'est de diriger les groupes, ce n'est pas de les suivre. D'antres avant lui m^avaient accusé d'opprimer les groupes, de trop les dominer, de trop leur imposer ma volonté. En vérité. Messieurs, la méthode gouvernementale que -je pratique est fondée sur la collaboration intime des groupes. Elle suppose une entente préalable entre le gouveroement qui propose, et les groupes qui acceptent. Bile suppose une communauté d'idées et de vues, qui rend après tout fort indifférente la question de savoir si Tidée vient de la majorité, ou si elle vient du gouvernement. »

^ Voyez la lettre de démission du Président du Conseil insérée au Journal officiel du 19 janvier 1905.

> Voyez Tarticle intitulé « Le rôle de la délégation des gauches » inséré dans le Temps du 6 février i^Ob.

« Chambre des députés, 2« séance dn 24 mai 1905 {doo. paW.,p.l881). — M.Ch. Benoist : « Je dis qu'en ces jours malheureux, la délégation des gauches se substituait surtout au gouvernement; maintenant c'est le domaine législatif qu'elle prétend envahir. Si la commission trouve bon que la délégation des gauches se substitue à elle, lui apporte et lui impose un amendement impératif — l'amendement forcé — c'est son affaire ». — Séance du 25 mai 1905 (cEoo.parZ., p. 1921) : M. Ribot : « Nous avons une commission qui modifie quelquefois ses textes; c'est son droit. Nous avons à côté ce qu'on appelle une délégation et que l'on arrive à considérer comme une commission, car il est passé dans l'usage que Ton qualifie de rapporteur celui des membres de cette délégation qui monte à la tribune... ». — (P. 1922) : « Avec toutes ces excommunications que vous faites, avec ce pouvoir nouveau de la délégation des gauches qui excommunie tous ceux qui n'acceptent pas un certain schiboleth, c'est vous qui amenez cette décadence du régime parlementaire. Je suis obligé de m'abaisser aux proportions réduites du gouvernement parlementaire qu'on vous a fait »,

LE GOUVERNEMENT PARLEMËNTAIHE. 213

et de rÉtat qui se déroulèrent à la Chambre au oommencement de novembre 1906 ^ Mais Taccord allait se rompre bientôt. Le groupe socialiste, voulant garder son indépendance, refusa d'y nommer un délégué', et à la fin de l'année suivante le président de IMZliance répybliiCaine proclamait la nécessité pour chaque groupe de reprendre son action propre et indépendante'. Oe procédé degou- Teroement avait vécu. Il était peu conforme au génie naturel du gouvernement parlementaire. On ne saurait soutenir cependant qail soit constitutionnellement incorrect, pourvu qu'il respecte certaines conditions. 1^ Il ne faut point que ces pratiques aient pour effet de supprimer ou d'écarter la discussion dans la Chambre. Car c'est Thonneur du gouvernement parlementaire d'être un régime de libre discussion; et, bien que rarement les débats décident des votes et fassent changer les opinions arrêtées d'avance, il importe essentiellement qu'ils soient amples et complets. Chaque parti parle alors surtout pour le pays tout entier, pour Topinion publique à qui restera le dernier mot. 2° Il faut que les membres de chaque groupe conservent Tentière liberté de leurs opinions et de leurs votes. 3^ Il ne faut point qu'il y ait entre le ministère et Tunion des groupes un véritable contrat, qui puisse enchaîner la liberté d'action soit de chaque groupe soit du ministère. Quant aux Commissions des Chambres, c'est à elles de défendre leurs prérogatives et leur autorité.

Il est enfin, il faut en faire l'aveu, un dernier vice qui gâte notre gouvernement parlementaire : c'est l'intervention individuelle et trop fréquente des députés et des sénateurs, auprès des ministres ou de leurs bureaux, pour faire décider tel ou tel acte administratif, surtout pour obtenir ou empêcher la nomination de certaines personnes à des fonctions publiques. C'est là un empiétement déguisé, mais grave, sur le pouvoir exécutif. C'est hélas I un mal endémique chez nous. Il sévissait sous la Monarchie de Juillet^ et le suffirage restreint, qui rattachait de plus près le dé-

> René Wallier, Le vingtième siècle politiquey avril 1906, p. 80 et s.

^Ibidetn, p. 214, note 1; 215.

' Ihidem, année 1907, Discours de M. Jean Dapuy, p. 419 : u Llieare est ^nue pour chaque parti de reprendre sa place légitime et de combattre loyalemeat au grand jour, dans la République consolidée pour le triomphe de ses doctrines ■. Les vrais principes du gouvernement parlementaire étaient aussi ftifirmés p. 420 : « 11 est nécessaire que Tautorité gouvernementale soit entière, qu'elle 8*exerce réellement, sans injustice et sans faiblesse; gardant jalousement notre droit de contrôle et de sanction, nous avons le devoir de ne porter au- CQue atteinte à cette autorité. Laissons le gouvernement agir librement, laissonsle gouverner soas sa pleine responsabilité. »

^ HeUo, Du régime constitutionnel dans ses rapports aoec Véiat actuel de la tdence politique, 3* éd., p. 430 et s.

214 lA LIBERTÉ MODERNE.

pnté à ses éleoteurs, lai donnait une gravité pins grande encore. Sans doute les conseils du représentant d*un département ou d'un arrondissement sont utiles à l'administration. Il connaît bien les besoins de sa circonscription; il connaît les hommes qui l'habitent et peut signaler ceux qui sont capables de bien servir l'État ; mais trop souvent la requête se fait impérieuse et la recommandation est inspirée par cet intérêt électoral, dont la préoccupation trop grande ne peut qu'abaisser Tesprit parlementaire. Mais ce sont là de mauvaises mœurs, non des vices constitutionnels. On peut les corriger : les représentants et les ministres doivent j travailler courageusement.

Ce que nous venons de relever, soiten Angleterre, soit en France, montre quelles difficultés rencontre de nos jours le fonctionnement du gouvernement parlementaire. Nous continuons cependant à avoir en lui la foi la plus profonde *. Non seulement c'est la forme la plus souple et la plus perfectionnée du gouvernement représentatif; mais c'est aussi la seule sous la(]uelle la France ait vrai* ment connu la liberté réglée. Je l'ai déjà montré* et je reviendrai sur la démonstration en étudiant plus loin les formes opposées du gouvernement représentatif. Ceux qui aiment vraiment la liberté ne songent point à abandonner le gouvernement parlementaire, même ceux qui ont été les plus sévères pour les derniers ministères : j en atteste le discours que M. Ribot prononçait à Marseille le 3 mars 1.902 '.

* Voyez le Jivre de mon distingué collègue, M. Moreau : Pour le gouvernement parlementaire, Paris, 1903.

« Gi-dessus, p. 190-1.

s Discoure politiques de M. A. Ribot (1901-1905), 1. 1, p. 323. « Si je pensais ^*il suffit pour corriger ces abus de rétablir le scrutin de liste ou de rendre le Président de la République et ses ministres indépendants des Chambres, je fljBrais révisionniste et partisan du sera tin de liste. Mais aucun mode de scrutin n'y fera rien, on ne l'a que 'trop éprouvé. D*autre part, c'est une chimère de penser que dans un pays comme le nôtre, où le gouvernement a besoin de prendre des décisions rapides, où. il ne peut se passer même durant quelques jours du concours des Chambres, on établira une sorte d'indépendance, d'autonomie du pouvoir exécutif. Il ne suffit pas de décréter que les ministres sont on ne sont pas responsables, pour changer les fonds des choses .. C'est pourquoi, malgré les défauts du régime parlementaire tel qu'il fonctionne parmi nous et aussi dans d'autres pays, je demeure hostile à tous ces projets de révision, derrière lesquels se cachent assez mal des tendances plébiscitaires ». — Dans «on discours précité du 17 juin 1908, M. Potncaré demande simplement qu'on ait un idéal politique et un gouvernement qui ouvre délibérément la route qui y conduit : o Peut-être d'ailleurs ne se trouverait-il personne pour commettre d'aussi regrettables confusions, si la politique au lieu de raser le sol et de se traîner lamentablement au niveau de Tintérét électoral se décidait à s*élever enfin à la hauteur des considérations générales... A lui (au Président du Conseil) maintenant de nous Irajer la route qui nous rapprochera peu à peu de l'idéal entrevu ».