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* /ta fiatwrv, t. ViU, § 39 : « Imperium a poptilo in alium transferi potest tel

Sur oe point, Iloassean opposa une contradiction précise et décisive : il soutint que la souveraineté nationale était inaliénable. Ce n'était point, à proprement parier, une nouveauté. Bien d'autres avant lui avaient affirmé que cette ioaliénabilité était un caractère essentiel de la souveraineté, en quelques mains qu'elle résidât \ C est en particulier ce qu'on disait, au xviii* siècle, en France, de la souveraineté royale. Rousseau transportait cela à la souveraineté nationale', telle qu'il la fondait sur le contrat social. Sa démonstration était fort simple. Il identifiait, nous le savons, la souveraineté avec la volonté générale. Or, € la souveraineté n'étant que l'exercice de la volonté générale ne peut jamais s'aliéner... Le pouvoir peut bien* se transmettre mais non pas la volonté... Le souverain peut bien dire : oc Je veux actuellement ce que veut tel homme ou du moins ce qu'il dit vouloir 3> ; mais il ne peut pas dire : € Ce que cet homme voudra demain, je le voudrai encore >, puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l'avenir, et puisqu'il ne dépend d'aucune volonté de consentir à rien de contraire au bien de Tètre qui veut ' »,

La force de cette démonstration tombe, il est vrai, avec la théorie du contrat social; mais l'idée même n'en reste pas moins vraie, et peut s'établir autrement. L'aliénation ne se conçoit, en effet, que dans le droit privé, quant aux produits de l'activité humaine, qui ont une valeur d'échange. Elle ne se conçoit pas dans le droit public et quant à la personnalité ou aux facultés humaines. Pas plus qu'im individu, un peuple en droit ne peut se vendre ou se donner ; comme la liberté individuelle, la liberté politique est naturellement inaliénable. Mais même en admettant que la souveraineté ne se conçoive pas comme nécessairement incessible en elle-même, l'acte par lequel une nation la céderait à an moment donné doit être considéré comme nul et inefficace en droit. On n'aliène, en effet, que ce qui nous appartient. Or, la souveraineté nationale n'appartient pas en propriété à la génération présente, qui nécessairement et légitimement en a le libre exercice, mais

quoad exercitiam vel quoad ipsam substantiam ». § 41 : « Qai imperiom io civitate habet vel usofructuarius imperii est rel proprietarios ». § 59 : a Quoniam populus sommitatem imperii io rectorem civitatis traasferre potest, summitat imperii non semper necetsario pênes popolam est, consequenter populo non semper jus aliquod compatit in actas rectoris ciritatis, adeoque nec jus coercendi atque puniendi reges imperio abutentes »,

1 Bodin, Les six livres de la Réj^lique, liv. I, ch. x, n<>« 9 et soiv., p. 125 ; — Hancke, Bodin, p. 42; — Gierke, Althtêsius, p. 152.

* Cela se trouve dans Althusius ; ~- Oierke. AlthusitM, p. 157. C*6tait déjà la théorie, quoique moins ferme, des monarchomaques.

s ContrtU social,' ]iy. II, ch. j.

simplemenfc Texercice : elle appartient à la nation, incamée dans rÉiat, c'est-à-dire à la série des générations successives; elle appartient aux hommes de demain comme aux hommes d'aujourd'hui. (Test un dépôt sacré que les générations se transmettent l'une à l'autre.

Cet axiome a d ailleurs passé dans le texte des Constitutions françaises. Constitution de 1791. tit. III, art. 1 : <! La souverain neté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible ; elle appartient à la nation ]>. Constitution de 1848, art. 1 : « La souveraineté réside dans luniversalité des citoyens français. Elle est inaliénable et imprescriptible 3>.

B autres conciliations ont été tentées ou réalisées entre la'souveraineté nationale et la forme monarchique. Et, tout d'abord, il faut noter que Bousseau ne voyait entre elles aucune incompatibilité logique; mais cela tenait à ses idées particulières sur la souveraineté. En effet, je l'ai dit, il identifiait celle-ci avec le pouvoir législatif, et, d*autre part, comme on le verra plus loin, il ne concevait le pouvoir législatif que comme directement exercé par le corps même de la nation. Quant au pouvoir exécutif, il n'en considérait pas l'exercice comme un acte de souveraineté; il tenait qu'il ne pouvait être exercé par le peuple en qualité de souverain * et qu'il valait toujours mieux qu'il ne fût pas exercé par l'ensemble des citoyens. Le pouvoir exécutif devait être nécessairement délégué par le peuple à une ou à plusieurs personnes, et il admettait parfaitement qu'il pût l'être à un monarque, pourvu que le pouvoir législatif, ou souveraineté, restât toujours entre les mains du peuple entier*. A vrai dire, il appelait république une monarchie de cette nature, car la souveraineté j était démocratique et républicaine*. D'ailleurs, d'autres principes rentrant dans sa théorie garantissaient que le monarque aurait seulement le simple exercice dn pouvoir exécutif, et que celui-ci pourrait même lui être retiré

» C3-de8gas, p. 229, note 1.

» Contrat social AivAll, ch. il, p. 190; liv. III, ch. m, p. 193; IW. ÏÏI, ch. vi, p. 202 et soÎT.; Cf. Lettres écrites de la montagne, partie I, lettre 5, chap. ix, p. 319.

• Contrat social^ lit. IT, ch. vi, p. 155 : « Tout gouvernement légitime est wpablicain ». Et en note : « Je n'entends pas par ce mot une aristocratie ou une démocratie, mais en général tout gouvernement guidé par la volonté générale, qui est la loi. Pour être légitime, il ne faut pas que le gouvernement se confonde avec le souverain, mais qu'il en soit le ministre; alors la monarchie elle-méms ^répubUqtte ».

an gré da peuple. Il déclarait, en efiFet, que le souverain avait tonjours le droit et la faculté de changer la forme du gouvernement*, et que même, dès que le peuple était assemblé pour exercer sa souveraineté législative, le pouvoir de tous les magistrats (et le monarque en était un) cessait immédiatement et de plein droit. C'était appliquer à la souveraineté populaire le même principe par lequel, en l'appliquant à la souveraineté royale^ on expliquait dans l'ancien droit français, les effets du lit de justice*.

La combinaison imaginée par Rousseau ne se comprend que si l'on admet les principes qui lui sont propres, et jamais elle n a été pratiquée ni essayée. Mais diverses constitutions modernes^ acceptant et proclamant le principe de la souveraineté nationale, Toot accouplé cependant avec la forme monarchique. Elles diffèrent du système de Rousseau en ce qu'elles admetteat le gouvernement représentatif en matière législative et en ce qu'elles considèrent le pouvoir législatif, non comme la souveraineté elle-même^ mais simplement comme l'un des attributs de la souveraineté, le pouvoir exécutif en étant un autre. Elles s'en rapprochent eu ce qu elles concèdent au monarque simplement V exercice de certains attributs de la souveraineté, non la propriété de ces attributs, qui reste toujours à la Nation'. Deux constitutions surtout ont cherché à concilier correctement ces règles diverses.

La première, celle qui a maintenu le plus intact dans cette juxtaposition le principe de la souveraineté nationale, c'est la Constitution française de 1791. Elle commence par poser le principe essentiel du gouvernement représentatif : <c La nation de qui seule émanent tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation. La Constitution française est représentative; les représentants sont le Corps législatif et le roi* ». Le roi, simple représentant de la nation (quoique représentant héréditaire), était nette-

1 Contrai tocial^ liv. III, ch. xyiii, p. 245 : « L*acte qai institue un gouvernement n^est point un contrat, mais une loi... Quand donc il arrive que le peuple Institue un gouvernement héréditaire, soit monarchique dans une famille, soit aristocratique dans un ordre de citoyens, ce n'est point un engagement qu'il prend : c'est une forme provisionnelle qu'il donne à l'administra tion jusqu'à ce qu'il lui plaise d*en ordonner autrement ».

s Contrat social, liv. III, ch. xiv; — Cf. mon Cours élémentaire cthistoire du droit français, 8* édit., p. 527-528^ — Bance, Bodin^ p. 63, note 2.

3 Cette distinction, si exacte en elle-même, entre la propriété et l'exercice de la souveraineté, était familière aux écrivains des xvi«, xvu* et xviii* siècles qui en abusaient souvent, à la façon scolastiqne. M. Chénon a essayé de la rajeunir tout en lui conservant son sens ancien, Théorie catholique de la souveraineté nationaUj p. 28 et s.

♦Titre II, art. 2.

ment qualifié magistrat dn peuple, € le premier fonctionnaire pabUo >, comme le (lisait la loi elle-même ^ 11 recevait Texercice dn pouvoir executif, pins un droit de veto sur les lois, simplement suspensif. D'antre part, la Constitution, sans donner à la nation le droit de révoquer le roi et tont en déclarant sa personne inviolable et sacrée, avait prévn un certain nombre de cas dans lesquels celnici, manquant à ses devoirs, était déclaré déchn de plein droit'. Elle cachait ce résultat logique sons une fiction lé- ^8 : le roi était alors <r censé avoir abdiqué i^, et rentrait dans la classe des simples citoyens^. Enfin la nation n'était pas liée indéfiniment et nécessairement à la forme monarchique. La Con* sdtntion ouvrait une procédure pour reviser les divers articles constitutionnels; ceux qui établissaient la royauté n'étaient pas exceptés*, et, très logiquement, les décisions émises par les assemblées et portant qu'il y avait Heu à reviser tel ou tel article, n étaient pas sujettes à la sanction royale ', pas plus évidemment qne celles de 1* Assemblée Constituante de revision.

La Constitution belge du 7 février 1831 procède des mêmes idées, mais appliquées avec moins de rigueur. Si, en effet, elle proclame, art. 25 : <t Tous les pouvoirs émanent de la nation. Ils sont exercés de la manière établie par la Constitution }>, et si elle associe le roi (art. 26) simplement à l'exercice du pouvoir législatif; si elle ajoute (art. 78) : <i Le roi n'a d autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois particnlières portées en vertu de la Constitution même ]>, elle déôde, en termes un peu ambigus (art. 28), qu' a: au roi appartient

' Décret du 12 septembre 1791, § 111, art. 3. Voyez la discussion de cette disposition dans les séances de rÀssemblée constituante des 25 février, 25, 28 tt » mars 1791.

* Cependant la Constitution disait, tit. UI, ch. iv, art. 1 : « Le pouvoir exécatîfsaprême réside exclusivement dans la personne du roi ». Mais pour empêcher qu'on ne vit dans ces mots, qui voulaient seulement bien marquer la séparation des pouvoirs, une aliénation du pouvoir exécutif au profit du roi, elle ijoutait : « Le roi est le c?uf suprême de l'administration générale du nyaame : le soin de veiller au maintien de Tordre et de la tranquillité publique lai est confié. Il est le chef de l'armée de terre et de Tarmée navale : an roi ett délégué le soin de veiller à la sûreté extérieure du royaume ». D'ailleurs on ne s'y trompait pas. Voyez ce passage d'un discours de Duport, séance du 26 décembre 1790 [Réimpreesion de V ancien Moniteur, t. VI, p. 729) : « En Angleterre, le roi est à lui seul le pouvoir eiécutif. En France, le roi n'est que le chef suprême du pouvoir exécutif »•

*TîtreIII»ch. u, art. 5, 7.

^ i6td«m, art. 8 : « Après l'abdication expresse ou légale, le roi sera dans là classe des citoyens, et pourra être accusé et jugé comme eux pour les actes VotUrieurs à son abdication ».

» Titre VII.

« Titre VII, art 4.

le pouvoir exécntif, tel qu'il est réglé par la Considtntion ». Ue pins, elle ne prévoit expressément ancnn cas de déchéance da monarqne, visant seulement (art. 82), a: le cas où il est dans Timpossibilité de régner ». Enfin, si la revision de la Constitution est admise et peut porter indifféremment sur tout article que le pouvoir législatif désigne (art. 131), elle ne peut se faire par les deux Chambres, renouvelées à cet effet, que <e de commun accord avec le roi' 3>.

Des combinaisons du même genre se trouvent dans les Constitutions françaises du premier et du second Empire. Le Sénatusconsulte du 28 floréal an XII présentait même la dignité impériale comme une sorte de magistrature républicaine (tit. I, art. 1) : « Le gouvernement de la République est confié à un empereur qui prend le titre d'Empereur des Français». La Constitution, encore républicaine de nom, du 14 janvier 1852, disait également, art. 2 : ^ Le gouvernement de la République française est confié pour dix ans à Louis-Napoléon Bonaparte, président actuel de la République »• Et elle ajoutait (art. 5) : <! Le Président de la République est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit défaire appel ». Le Sénatus-consulte des 7 et 10 novembre 1852 superposa simplement à cette substructure la dignité impériale héréditaire. La Constitution dernière du second Empire finis* sant, celle du 21 mai 1870 répète également, art. 13 : <e L'empereur est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel ». Elle décidait encore (art. 5) que, l'empereur venant à mourir sans aucun parent habile à lui succéder^ <i le peuple (par un plébiscite) nommait l'empereur et réglait dans sa famille l'ordre héréditaire de mâle en mâle ». Mais, si le césarisme prenait ainsi la souveraineté nationale pour point de départ, il ne cherchait que dans la forme à en respecter le principe. Ces Constitutions organisaient efficacement le pouvoir personnel et contenaient parfois, comme un aveu, des expressions qui contredisaient nettement le principe invoqué. Ainsi non seulement le président ou empereur était qualifié <c de chef de l'État* »,

* Ea fait, la Monarchie de Juillet reposait, ea France, sur les mêmes principes, et c'était elle qui avait en 1831 servi de principal modèle à la Belgique,, mais sa Constitution n'avait essayé aucune conciliation théorique entre la royauté et la souveraineté nationale. Cela venait de ce fait qu'à la Révolatâoo de Juillet les Chambres avaient purement et simplement amendé la Charte de 1814, qui partait d'un tout autre principe, pour en faire disparaître ce qu'elle contenait d'incompatible avec la révolution accomplie. Puis Louis-Philippe, par une sorte de contrat passé avec les Chambres stipulant au nom da la Nation, avait accepté la Charte ainsi revisée et l'avait promulguée.

* Const. de 1852, art. 6; -> Const. de 1870. art. 14. — Cependant Rousseau, qui

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mais il était dit que ^ la justice se rendait en son nom^ }>.

Les Anglais, on le sait, ont efiFectivement organisé le gonvernement d eia nation par la nation , tont en gardant la forme monar* chique. Us savent bien qu'an fond c'est la volonté nationale qui s'impose souverainement, et que la royauté ne subsiste que par elle '.Mais jamais ils n'ont reconnu et proclamé en droit, dans leur droit public, le principe de la souveraineté nationale. Se tenant sur le terrain du droit historique et positif, ils considèrent que la souveraineté réside dans le Parlement', sans remonter plus haut.

Parmi les diverses conciliations ainsi tentées entre le principe de la souveraineté nationale et la forme monarchique, il en est qui semblent correctes au point de vue de la logique, celle tout an moins contenue dans la Constitution de 1791. Cependant elle» me paraissent toutes receler un vice certain. Bien entendu, je n'eiamine pas ici la question de savoir si la pleine liberté politique peut se concilier et se maintenir avec la forme monarchique. L'équivalence possible à cet égard de la monarchie et de la république est un fait attesté par l'histoire contemporaine : on n est pa& moios libre en Angleterre qu'aux États-Unis^ bien qu'on le soit par des procédés différents. La question que j'examine est tout autue : c'est de savoir si, en proclamant dans la même constitution la souveraineté nationale et le gouvernement monarchique, on n y introduit pas, quoi qu'on fasse, des principes antinomiques. <Je n'est pas là une pure querelle de mots, une dispute d'école. Les institutions ont leur logique, comme les idées. Si, dans un milieu oii Tesprit conservateur et traditionnaliste est très puissant, des institutions peuvent vivre très longtemps, bien qu'elles accouplent et combinent dans un équilibre instable des principes opposés, partout ailleurs, dans une pareille combinaison, ces forces divergentes entrent fatalement en lutte, et Tune d'elles tend à rétablir l'harmonie en éliminant des éléments hétérogènes.

D'adaet pafr raliéDation de la souveraineté, emploie soavent ce mot pour désigner le titulaire du pouToÎP exécnlit ; il est souvent, encore employé chez nous poar désigner le Président de la République.

* Sénatas-consulte de floréal an XII, art. 1 ; — Const. de 1852, art. 8 ; — Const» de 1870, art. 15.

' Todd-Walpole, t.* II,lp. 1S7 : « His power (of the king) dépends on the long niQ 00 the national attacbônent of the people to the royal office », traduct. française, t II, p. 194.

' Cependant, voici la formule que donne M. Walpole (Todd-Walpole, t. I, p. 76, note 1) : « The sovereignty of the Bristish Empire is not vested in the Crown, bot in the /Crown, the Lords and the body of electors who choose the ■House of Gommons^», traduot. française, t I, p. 119, note 1. Cf. «upr<i, p. 1&5.

Toute conciliation tentée entre la souveraineté nationale et la monarchie renferme, me semble-t-îl,le vice suivant. La souveraineté du peuple n'implique pas seulement que tous les pouvoirs émanent de la nation et que celle-ci en confère le simple exercice ; elle implique aussi que tous ceux qui ont reçu Fexercice de oe?^ pouvoirs sont responsables de Tusage qu'ils en ont fait. C'est là un axiome évident : toute personne qui exerce, non pas un droit dont le principe est en elle, mais un droit qui appartient à autrui et dont l'exercice lui a été confié, en doit compte au titulaire. Mais nous verrons plus loin que la responsabilité directe et formelle par voie de poursuite pénale ou de révocation, à l'égard de ceux qui ont reçu la délégation des attributs de la souveraineté, est en grande partie impraticable et serait même nuisible le pins souvent. Il n'y a pour les représentants de la nation qu'une responsabilité véritable, indirecte il est vrai, mais effective : c'est celle qui résulte de la durée limitée de leurs pouvoirs. Celui dont les pouvoirs expirent à terme fixe, lorsque ce terme n'est pas trop long et qu'il doit ensuite rentrer dans la classe des simples citoyens à moins que sa délégation soit renouvelée, n'abusera pas vraisemblablement de l'autorité qui lui a été confiée. Dans tous les cas, il n'en abusera que pendant un temps limité. La collation à temps de tous les pouvoirs irrévocables, telle paraît donc être la conséquence naturelle, presque nécessaire, de la souveraineté na tionale : et pour que cette règle, simple et fondamentale, soit efficace, il faut que la durée des fonctions soit à terme fixe, inférieure dans tous les cas à la durée de la vie entière. Cela exclut même la monarchie élective'.

Ce que je viens de dire montre également l'incompatibilité logique de la souveraineté nationale et de l'aristocratie. Ici encore on a cherché à établir la conciliation, en faisant des personnes

1 Cette question de savoir si la concession de l'exercice rlager et irrévocable de la souveraineté équivaut à une aliénation de la souveraineté même était déjà examinée par Bodin, Les six livres de la Républiqtte^ 1. 1, ch. viu, p. 126. Il définissait la souveraineté une puissance absolue et perpétuelle, mais reconaaiasait pourtant que cette puissance absolue restait encore souveraine quand elle était viagère; cela était commandé par la théorie encore dominante de son temps d'après laquelle la souveraineté royale était fragmentaire, finissant à la mort de chaque roi; ci-dessus, p. 3, note 1. Cependant pour admettre que la puissance absolue et viagère conférât la souveraineté à celui qui l'exerçait, on voulait, soit une usurpation de la part de celui-ci, soit une concession émanant du véritable souverain, par exemple du peuple et faite sans réserve aucune. « Mais si le peuple octroyé sa puissance à quelqu'un tctnt quil vivra^ eo qualité d'ofRcier ou lieutenant, ou bien pour se décharger seulement de l'exercice de sa puissance, en ce cas il n'est point souverain, ain? simple officier ou lieutenant ou régent, ou gouvemeor, ou gardien et bail de la puissance d'aatray. »

qui, dans certaines ooDstitations, possèdent, héréditairement on à vie, le droit de participer à l'exercice de la puissance pnbliqne, les simples représentants de la nation. C'est ce qu'on disait antre* fois de la Chambre des Lords d'Angleterre, des Sénats dn premier et du second Empire, des Chambres des Pairs sons la Restauration de la Monarchie de Juillet. Nous verrons même que nos lois constitutionnelles de 1875 avaient créé une classe de sénateurs à vie; mais la logique des principes Ta emporté en 1884. Quant à la Chambre des Lords, son caractère représentatif a été contesté depuis longtemps ^ Mais c'est peut-être seulement dans la crise sur le home rule qu'on a vraiment signalé la cause qui loi enlève nécessairement ce caractère : c'est qu'elle n'est pas obligée de venir périodiquement demander au peuple le renouvellement de ses pouvoirs, et recevoir de lui l'indication de sa volonté '.

On pourrait imaginer d'autres combinaisons entre la souveraineté nationale, d'un côté et, d'autre part, la monarchie ou Taristocratie. Elles consisteraient à démembrer la souveraineté, laissant à la nation entière certains attributs, conférant au monarque on à la classe aristocratique, non plus le simple exercice, mais la propriété de certains autres attributs. Mais on retrouverait alors devant soi le principe que la souveraineté est inaliénable ; elle l'est en effet en partie aussi bien qu'en entier. C'est ce que soutenait Rousseau en proclamant que la souveraineté est également indivisible'. Il appliquait à la souveraineté nationale ce que bien

1 ^i^^h^^QfbC est-ce que le Tiers-État ^^, 89, note 1 : « Le membre de la Chambre des pain est aa grand mandataire nommé par la loi pour exercer une partie de ia législation et les grandes fonctions judiciaires... Il est vrai que ces grandes fonctions sont attachées à la naissance, ou plutôt à la prlmogéniture ; c'est un hommage rendu à la féodalité, si prépondérante encore il y a cent ans ; c'est une institution gothique et ridicule en même temps, car, si les rois sont <ieTeoua héréditaires, pour éviter les troubles civils que leur élection serait capable d'occasionner, il n*y a pas de raison pour craindre rien de semblable à la QominatioD d^un simple Lord ». — Cf. ci -dessus, p. 77.

^ Daily News, 28 octobre 1892 : « If the Honse of Lords is a body co-ordi* oate with the House of Gommons, indépendant of the Crown, what has it to do vith fhe wiU of the nation ? Tke peers hâve no oonsiituents. They hâve no means of knoifring waht the mass of the nation thinks except through the House of Coounons, which represents the nation. If that does not bind them, there is nothÎQg tbat can ». Cf. suprà, p. 159 et s.

^Contrat social^ Uv. 11, ch. u. C'est pourtant dans un sens particulier et qui lui est propre que Rousseau déclare la souveraineté indivisible. Pour lui la souveraineté est uniquement le pouvoir législatif, qui appartient au peuple. Les autres attributs de la souveraineté, pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire, droit de paix et de guerre, droit de conclure les traités, qui tous sont organisés par la toi, ne sont point des parties de la souveraineté; ils en sont des émanations et loi sont subordonnés.

d'autres avant lui, et en particulier Bodîn, avaient dît de la souveraineté en général et spécialement de celle appartenant au monarque ^ La Constitution française de 1791 a enregistré ce principe*. Cependant, dans les temps modernes et dans les pays où la souveraineté nationale était pleinement reconnue, on a admis parfois sa divisibilité. Mais il s'agissait alors d*États fédératifs, comine les Etats-Unis. Là il n'y a pas véritablement aliénation de la soxiveraineté du peuple. Ceux qui participaient à la souveraineté dans chacun des États particuliers, dont la réunion va former l'État fédératif, y participeront également dans cet État élargi. Il y a là d'ailleurs un véritable contrat social, effectif et historique, lequel a pu déterminer les conditions de la société nouvelle qui en est sortie. Les divers États particuliers auraient pu se fondre complètement dans un État centralisé, où une seule souveraineté se serait exercée à tous les égards : n'ont-îls pas pu limiter à certains attributs cette souveraineté de création nouvelle* et conserver pour le surplus leur souveraineté antérieure?