POLITIQUE
La nation, en qui réside la souveraineté, étant non pas une personne réelle', mais une collectivité d'individus, ne peut avoir par elle-même de volonté. L'équivalent de cette volonté, indispensable pour Texercice de la souveraineté, ne peut se trouver que dans les volontés concordantes d'un certain nombre d'individus pris dans le corps de la nation. La résultante de leurs voia ou votes sera considérée comme l'expression de la volonté nationale. Le droit de prendre part à cette consultation est ce qu'on appelle le droit de suffrage politique; ceux qui le possèdent, ou électeurs politit/ues^ constituent la nation légale.
L'exercice du droit de suffrage politique, qui n'est pas autre chose que l'exercice de la souveraineté elle-même, peut se faire de deux manières. On bien les électeurs politiques décident euxmêmes et immédiatement l'acte de souveraineté à accomplir, en votant, par exemple, sur un projet de loi, c'est alors le gouvernement direct. Ou ils élisent des représentants, qui exerceront au nom de la nation les attributs de la souveraineté, et c'est alors le gou-
i Hancke, Bodin^ p. 41 et suiv.
s Const. de 1791, lit. III, art. 1, ci-dessus, p. 245.
* Voyez cependant ce qui a été dit plus haut, p. 238.
vemement représentatif ^ . Il poarra même se faire qae leà électeurs pûlitiques ne soient pas appelés à élire immédiatement les représentants du penple, mais simplement à ohoisir un certain nombre, mi nombre restreint de nouveaux électeurs qui, eux, éliront ces représentants, ou qui même parfois n'éliront eux-mêmes que de nomreanx électeurs : oii a alors le suffrage indirect ou à plusieurs degrés. Parfois, enfin, les représentants élus du peuple, quoique leurs fonctions soient limitées à l'exercice de certains attributs de Il souveraineté, pourront être appelés par la Constitution à choisir ceux auxquels elle remettra l'exercice des autres attributs, et se trouveront à leur tour momentanément transformés en électeurs. Mais toujours à la base de ces diverses combinaisons on retrouve TacdoQ des électeurs politiques tels que je les ai d'abord définis.
Toutes les fois que, sous Tune de ces formes, le suffrage est mis enjeu pour décider un acte de souveraineté et dégager en cela Il volonté nationale, c'est nécessairement la majorité des suffrages exprimés dans un même sens qui sera considérée comme l'exprèsâon de cette volonté. Cela ne vient point, comme le disaient les pirtisans du contrat social, de ce que les hommes, en fondant la société civile, en ont fait unanimement la condition future de leur usociation. Cela vient de ce que cette règle est naturelle et nécessaire, oomme étant la seule pacifique et acceptable par tous. On ne voit, en effet, que deux autres solutions possibles, également ^ples et satisfaisantes : Tune serait d'exiger l'unanimité des votants, et l'autre de s'en rapporter au jugement des plus sages. Mais la recherche de l'unanimité est une chimère dans une collectivité dlommes quelque peu étendue et disparate : on n a jamais pu la prendre pour règle que dans des milieux très étroits et génénlement primitifs*, où elle est plus apparente que réelle, consistant simplement en ce que dans la feule aucune voix ne s'élève pour contredire l'avis proposé par un personnage influent. Ce serait ^ une société adulte l'immobilisation du corps social. Quant «a plus sages, on ne saurait trouver de signes certains pour les ^^i^guer^ lorsqu'on s'éloigne des communautés primitives, où la ^eillesBe est nniversellement acceptée comme le signe de la sai^see. La loi de majorité est une de ces idées simples qui se font accepter d'emblée'; elle présente ce caractère que d'avance elle
' Voyez mon étude sar UunanimUé et la majorité dans Us éUotians eanomques, dans l«s Mélanges Fitting, U I, 1W8. ' HUtoriqnement elle ne s'est point imposée toot d'abord dans toutes les coju-
254 Là liberté MODERNB.
ne favorise personne et met tous les votants sur le même rang ' . Organiser le suffrage politique, c'est établir quels membres de la nation auront le droit de sufirage et comment leurs votes se combineront pour former la majorité : il faut nous demander si, sur Tun et l'autre points, le principe de la souveraineté nationale n'impose pas certaines solutions. La question de savoir quelles personnes auront le droit de sufi&age est logiquement la première ; mais, comme elle soulève de grosses difficultés théoriques, c'est l'autre que j'examinerai tout d'abord ; car, en ce qui la concerne, les principes sont très clairs.
Les électeurs politiques sont désignés, nous le supposons, et je suppose aussi pour plus de simplicité que tous les citoyens ont cette qualité. C'est le corps entier de ces électeurs qui a Texercice de la souveraineté, et c'est le vote dans un certain sens de la majorité de ce corps électoral qui doit exprimer la volonté nationale. Dans certains cas, cette conséquence naturelle du principe s'applique manifestement et sans détours : c'est lorsque la votation conserve effectivement son unité et comprend réellement dans un scrutin unique le vote de tous les électeurs. Il en est ainsi là où
manautés qui renonçaient à la loi de Tunanimité: ce qni le montre c'est remploi du sort, du tirage au sort, assez usité dans divers milieux antiques, même pour des élections.
* C'est ainsi que la justifie Wolfl, Jiu naturWj t. VïII, § 978. Les pnblicistes qui faisaient reposer la société civile sur le Contrat social, expliquaient, par là même, la loi de la majorité pour les acte? de souveraineté : c'était une clause nécessaire du Contrat social, explicite ou sous-entendue; voyez Rousseau, Contrat social^ 1. IV, ch. ii, Des suffrages. Mais Locke parait l'envisager comme la condition même de la société civile plutôt que comme une clause proprement dite du Contrat social, Essay on civil gooemment, n» 97 : « Ainsi tout homme qui consent avec d'autres à faire un corps politique sous un gouvernement contracte envers tout membre de cette société l'obligation de se soumettre à la décision de la majorité et d'être Hé par elle ; car autrement ce contrat par lequel il s'incorpore avec d'autres dans une société ne sigpûfierait rien et ne serait pas un contrat... Étant donnée la variété d'opinions et la contrariété d'intérêts qui existent inévitablement dans toute réunion d'hommes, Tunanimité est comme impossible à obtenir. Par conséquent, si rentrée en société se faisait sous une telle condition, ce serait comme l'entrée de Caton au théfttre, tantum ut exiret, » II y a là, sous une forme simple, une remarque profonde. Là où il n*y a point de souveraineté monarchique et où la souveraineté réside dans la nation, sans la loi de la majorité, il n'y a ni droit, ni société possibles ; c'est l'anarchie et par suite, Toppression des faibles par les forts. •*> Mably, qui sHnqniète assez peu du contrat social, considère comme évidente la loi de la majorité; Dimtes sur tordre naturel des sociétés (Œuvres, édit. de Tan III, t. XI, p. 199) : « Bn attendant que l'infaillibilité soit accordée aux hommes, souffrez, s'il voas plaît, que la société se décide à la pluralité des sofirages ». Cf. p. 283.
s'exerce le gouvernement direct du peuple : lorsque, par ezem pie, une loi est soumise à l'approbation du corps électoral entier. II en est encore ainsi, dans le gouvernement représentatif, lorsqu'on voit un représentant élu par tous les électeurs, soit au suffrage direct, soit au suffrage indirect : comme cela avait lieu pour 1 élection du Président de la République d'après la Constitution de 1848 (art. 46); comme cela a lieu pour réiection du Président des États- Dnis; les plébiscites du premier et du second Empire en fournissent encore d'autres exemples.
Mais quand il s'agit d'élire des assemblées représentatives, co qui est l'exercice le plus ordinaire du droit de suffrage politique dans les temps modernes, la votation ne saurait garder cette unité. On n'a jamais proposé sérieusement (bien que l'idée ait été émise) de faire de la nation un seul collège électoral élisant tous les députés\ On se heurterait à des obstacles insurmontables. Matériellement le dépouillement du scrutin offrirait d'immenses difficultés, et la plupart des citoyens ne connaîtraient point personnellement un nombre suffisant de candidats pour pouvoir élire à toutes les places. Le nombre des personnes qui sont connues dans le pays entier est nécessairement fort limité : la plupart des candidats ou De pourraient réunir une majorité ou seraient élus à l'aventure. On est donc obligé de diviser le corps électoral en un grand nom bre de sections ou collèges particuliers, dont chacun élit. à la majorité des voix un ou plusieurs députés. Mais, en procédant à ces électioDs séparées, chaque collège particulier n'agit point en vertu d'un droit propre, et ne fait point en son propre nom un acte de souveraineté. Il ne saurait par lui-même conférer leurs pouvoirs aux députés élus ; ceux-ci ne peuvent les tenir que de la souveraineté nationale, c'est-à-dire de la nation entière.
Chaque collège ne fait en réalité que proposer les élus au choix de la nation, qui, d'ailleurs, les confirme d'avance et les investit de leurs fonctions. Il agit au nom de la nation et par une délégation particulière que celle-ci lui a consentie. C'est une question qui revient très fréquemment dans les débats de l'Assemblée constituante. € Il y a une première base incontestable, disait Thouret au nom des comités de constitution et de revision, c'est que, quand iin peuple ne se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière;
' Gela est possible, au contraire, dans les États particuliers d*ane République fidirale.
par conséquent, ajoutaît-îl, la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui peuvent être commises par le résultat des sections partielles' 2>. Four démontrer que les juges pouvaient être élus par les districts ou les départements, Bamave disait aussi : o: La nation ne fera autre chose que de communiquer à des sections le pouvoir qu'elle a d'élire les juges ; elle ne fera que ce qu'elle a fait en donnant à ses sections le droit de nommer des députés pour tout le royaume... QuWez-vous fait autre chose que de charger le département de cette commission pour la souveraineté'? ]> Le même orateur avait déjà dit auparavant : € Je propose qu'on déclare que la nation, en commettant aux différents départements le choix des députés, est maltresse de prescrire les règles de Télection j>. De cette conception découlent des conséquences très importantes.
V Les divers collèges électoraux ne doivent être que des fractions du corps électoral entier. Ils doivent, par conséquent, être composés d'électeurs de même qualité, choisis tous au même titre, en d'autres termes, simplement de citoyens. C'est ainsi seulement que le sectionnement peut fractionner l'exercice de la souveraineté nationale dans son exercice, sans la dénaturer. Les fractions ne restent telles qu'autant qu'elles possèdent toutes les qualités de rentier.
Le principe de la souveraineté nationale exclut donc logiquement, dans le suffrage politique, ce qu'on appelle la représentation des intérêts. C'est là pourtant une combinaison que beaucoup d'esprits envisagent aujourd'hui avec faveur et qui d'ailleurs n'est point nouvelle. Elle consiste à grouper les citoyens qui ont, surtout par leur profession, les mêmes intérêts matériels ou moraux, pour élire des représentants, qui naturellement seront chargés avant tout de la défense de ces intérêts. Mais cela peut se faire de plusieurs manières.
Tantôt on transforme ainsi en collèges électoraux des groupes antérieurement organisés et ayant une existence permanente, qui répond à de certains besoins; ainsi, en Autriche, la loi a donné longtempe cette qualité aux Chambres de commerce et d'industrie, et sûrement la pensée du parti socialiste serait de faire élire au moins la plus grande partie des députés par les sjnndicats ouvriers. Mais cela parait inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale. Si ces groupes ont un droit à une représentation propre, c'est
« Séance da 11 août 1791.
» Séance du C mai 1790 (BéimpresHon de F ancien MonUeur, L IV, p. 299 .
que chacun d'eux doit être reoonnu oomme possédant une fraction de la souveraineté, sans qn'on ait à respecter aucune proportion entre le nombre de leurs membres et la population nationale dans son entier'.
On a pourtant tenté une conciliation en s'emparant d une idée, énoncée plus haut : ne peut-on pas considérer que la nation confie et commet à des groupes, professionnels ou autres, le droit d'élire, en son nom et pour elle, un certain nombre de députés, comme elle le commet aux sections électorales? C'est à ce point de vue que parait s'être placée la loi espagnole du 20 juin 1890 qui, tout en consacrant le raffinage universel, donne aux Universités litfcéraires, aux sociétés économiques d'amis du pays, aux Chambres de commerce, industrielles et agricoles, officiellement organisées, le droit d'élire, sous le nom de collèges spéciaux, un certain nombre de députés'. En effet, l'art. 21 déclare que les députés nommés par les électeurs d'on district ou d*un collège spécial, <r une fois élus et admis, représentent chacun et tous la nation ]>. Mais c'est là abuser d'une fiction légale, qui, légitime lorsqu'elle sert à exalter la vérité, devient insoutenable lorsqu*eUe contredit le principe dont elle sort : id le principe de la souveraineté nationale.
On peut entendre autrement encore la représentation des intérêts. Ce ne sont plus alors des corps antérieurement organisés et permanents qui constituent les collèges électoraux ; on ne réunit que momentanément, en vue du vote, tous les citoyens qui exercent la même profession ou des professions similaires, pour les faire participer à 1 élection d'un certain nombre de députés. Déjà Siejès, dans ses curieux discours de Tan III à la Convention, indiquait «t prônait ce système, sans d'ailleurs en préciser les détails : € Si Ton voulait, dit-il, instituer le mieux en ce genre, dans mon opinion on adopterait une combinaison propre à donner à la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués aux trois grands travaux, aux trois grandes industries qui comportent le mouvement «tla yie d*une société qui prospère, je parle de l'industrie rurale,
' L'on des partisans les plus coii7aincas de la représentation des intérêts, M. Charles Benoist, reconnaît très nettement qn'eile est incompatible avec le principe de la souTeraineté nationale, mais il n*hésite pas à sacrifier ce dernier; ^ crue de VÉtat moderne, Torganisation du suffrage universel, Paris, 1897, p. 90 : c Organiser le suffrage universel, fixer dans le suffrage universel sa place > tout ce qui vit dans la nation, c'est sans doute abjurer la doctrine, renoncer ^ U théorie de la souveraineté nationale. Car, on le répète, le suffi^age universel inorganique lui est lié indissolublement, l'un correspond à 1 autre et Tun découle de Tautre. » M. Benoist va plus loin; il sacrifie le principe de la souvenineté elle-même, lac. c^., p. 31. Voyez ci-dessus, p. 38.
' Art. 24 et suiv., Annuaire de législation étrangère, 1881, p. 423.
tK8 LA LIBERTÉ MODERNE.
de Tindustrie citadine et de celle dont le lieu est partout et qui a. pour objet la culture de l'homme. Un jour viendra où. Ton s'apercevra que ce sont là des questions importantes^ ». Cette idée a éto reprise de notre temps, et il semble qu^elle n est pas inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale, à condition que lo nombre des députés attribué à chaque groupe professionnel soit dans la proportion du chiffre de ses membres par rapport à celui de la population totale*. Mais le système se heurte à d autres objections. La raison d'être môme du gouvernement représentatif &t libre, c'est la supposition que le vote des citoyens et de leurs représentants dégagera Tintérêt général et le fera passer dans Ia législation. Mais pour cela il faut que les uns et les autres fassent abstraction, autant que cela est possible, de leurs intérêts particoliers, en se laissant guider par la raison et par la justice. Pour assurer ce résultat, certai^s penseurs du xviu* siècle, Boussean', et Sieyès lui-même en 1789 S voulaient interdire toutes les associations et corporations, qui créent entre leurs membres un intérêt commun et puissant, mais pourtant particulier par rapport à la nation entière. C'était une erreur grave ; c'était sacrifier un des droits individuels les plus précieux ; mais ce serait une erreur non moins grave en sens contraire que d organiser le suffrage politique de telle manière que les dtoyens seraient invités, presque forcés par cette organisation même, à ne consulter que leurs intérêts particuliers et à oublier Tintérêt général. Ce serait favoriser la lutte des intérêts et des forces, qui, par eux-mêmes, subissent déjà si difficilement le joug de la raison*.
1 Réimpression de Tancien Moniteur^ t. XXV, p. 294. VAote additionnel de 1815 contenait aussi ane représentation des intérêts, ingénieusement combinée; art. 33 : « Llndastrie et la propriété manafacturiëre et commerciale auront une représentation spéciale. L*élection des représentants commerciaux et manufacturiers sera faite par le collège de département sur une liste d'éligi blés dressée par les chambres de commerce et les chambres consultatives réunies sui- Tant Tacte et le tableau ù-dessus annexé n<» 2 ».
> C'est ainsi que M. Benoist propose d'attribuer à chaque département un nombre de députés exactement proportionnel à sa population, et ce serait seulement dans l'intérieur de chaque département, que la répartition des sièges se ferait entre les différents groupes professionnels; cette dernière, dans le plan proposé, est d'ailleurs très arbitraire. — Op cit., p. 880 et s.
» Contrat social, L. II, ch. in.
♦ Qu'est-ee le tiers État? p. 160.
• C'est ce qu*ont très bien exposé différents membres de l'Académie des seiences politiques dans un débat qui s'y est ouvert sur le livre de M. Charles Benoist, Séanoés et travaux, 1898, p. 425 et s.; voyez en particulier ce qu'ont dit MM. Anatole Leroy-Beaulieu, p. 445, et Paul Leroy-BeauUeu, p. 452. Ce dernier Toudrait, au contraire, Tunité de collège pour la France entière, ou tout au moins, à côté des députés élus par la majorité des différents collèges, d'autres députés qu'il appelle nationanta. Ce seraient ceux qui obtiendraient dans
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LA SOUVERAINETÉ MATIONALB. »0
Ce qui, tu oontraire, est possible et correct, c'est d'atiliser, comme ooUège électoral, des groupes dont tous les eitoyens d'une région font nëcessairement partie, parce qu'il s'agit alors de oirconscriptions créées en vne de l'administration locale, le département par exemple : cela est parfaitement légitime si on attribue à dncone de ces ciroonscriptions nn nombre de députés proportionsel à sa population. Il en serait autrement si Ton attribuait à ces diCDDScriptions, quel que fût le chiffre de leur population, un nombre de députés invariable et toujours le même. On retombendt alors dans une hypothèse déjà examinée et ce serait en réalité tniter ces circonscriptions comme de petites souverainetés. Par là même ce mode de représentation convient fort bien, au contraire, dans les États fédératifs pour la composition de l'une des chambres fédérales', ce sont alors en réalité des souverainetés distinct tes qui sont représentées.
Mais si, comme on vient de le voir, la représentation des intérêts et des groupes dans les assemblées législatives s'accommode mal avec le principe de la souveraineté nationale, il est ce{>endant utile et désirable que les grands intérêts économiques et les groupes professionnels importants puissent exprimer et Sûre entendre aa gouvernement leurs vœux, par des organes qui les représentent et soient librement élus. Cela oondnit à organiser des assemblées élues d'après le principe de la représentation des intérêts, mais simplement eansuUaiwes*. Elles serviront à éclairer les pou- Toirs puÛies, mais ne participeront point à Texeroice de la sou- T«raiMté.
V n semble que la répartition des députés à élire doive être faite entre les diverses circonscriptions électorales proportionoeflemeKt au nombre d'électeurs que contiennent celles-oi par rapport au corps électoral tout entier : elles ne sont en effet que des fractions^ des subdivisions de ce corps. Ce n'est pas cependant la règle qui a été adoptée chez nous. Suivant une formule qni a été trouvée de bonne heure, la représentation a pour base la population. Cela veut dire que l'on tient compte, non pas seulement du nombre d'électeurs que comprend une circonscription,
U France entière un nombre de voix déterminé, par exemple 20.000. On ad- «iîtioQnerait les voix que les candidats à ces places auraient obtennes sur un P<^t quelconque du territoire.
* Nos anciens Etats généraux, lorsqu'ils devinrent totalement électifs, et ancicoDement la Chambre des Communes en Angleterre étaient des assemblées élaes sur le principe de la représentation des intérêts et des groupes ; mais, ils Qe se heurtaient point au principe de la souveraineté nationale, qui n'était pas ^ors reconnu, et ce furent d'abord des assemblécjs simplement consultatives.
260 LA LIBBRTË MODERNK.
mais de tonte la population qn'elle contient, y compriB les citoyens qni ne sont pas électenrs, tels qne les femmes et les en&nts. Cela d'aillenrs est parfaitement conforme an principe de la souveraineté nationale ; la sonyeraineté réside dans la nation entière et non pas seulement en ceux qni jouissent du droit électoral. Aujourd'hui, on compte même chez nous pour ce calcul les étrangers résidants; mais cela parait être une exagération et même une erreur, car ils* ne font point partie de la nation.
La population doit être la seule hase de la représentation. Toute autre répartition dénaturerait encore la souveraineté nationale, qui suit la loi du nomhre. Dans la mesure où un collège recevrait un nombre d'électeurs inférieur à celui que comporte cette pro* portionnalité, ily aurait incontestablement une représentation particulière de certains intérêts ou de certaines classes, et Ton retomberait dans le cas précédent. L'Assemblée Constituante n^avait point cependant rigoureusement appliqué cette donnée; elle décida que « les représentants seraient distribués entre les quatre-vingttrois départements, selon les trois proportions : du territoire, de la population et de la contribution directe 2>. Mais la solution correcte fui proclamée par la Constitution de 1793 * et par celle de l'an III', et reproduite dans la Constitution de 1848 '.
3^ Les représentants ne tiennent pas leurs pouvoirs, en droit, du collège électoral qui les a élus, mais de la nation tout entière. Ils participent, en effet, à l'exercice de la souveraiueté. Or, celleci <E appartient à la nation, aucune èeetion du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer Texercice^ ]>, ni encore moins le déléguer. Cette vérité a été traduite dans la Constitution de 1791 par une formule heureuse, répétée depuis lors par bien des Constitutions' : <£ Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat >.
U résulte de là que le député élu ne saurait être considéré comme le mandataire de ses électeurs *. L'idée contraire a pourtant été bien souvent affirmée, soit au xviu* siècle, soit de nos jours.
> Art. 21 : « La population est la seule base de la représentation nationale ».
* Art. 49 : « Chaque département concourt, à raison de sa population seulement, à la nomination des membres du Conseil des anciens et des membres du Conseil des Cinq-Cents ».
* Art. 29 : a L'élection a pour base la population ».
* Const. de 1791, t. m, art. 1.
> Titre III, ch. i, sect. 3, art. 7.
> C*est ce que dit d'ailleurs |e texte cité de la Constitution de 1791, qui exclut toiU mandat.
EDe a rarement reçu une expressioo plus nette qne dans un discours de Pëtion à rAssemblée Constituante : € Les membres dn Corps législatif sont des mandataires ; les citoyens qui les ont choisis sont des commettants : donc, ces représentants sont assujettis à la volonté de ceux de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs. Nous ne voyons aucune différence entre ces mandataires et les mandataires ordinaires ; les uns et les autres agissent au même titre, ils ont les mêmes obligations et les mêmes devoirs', i» Dans notre langue même» non seulement courante, mais officielle et technique, dans nos lois, dans notre Constitution, le mot € mandat > a été employé pour désigner les pouvoirs des députés : nous aurons l'occasion de le rencontrer plus tard. Mais il ne peut être entendu comme impliquant dans notre droit la théorie soutenue par Pétion. Si ces pouvoirs reposaient sur un mandat, celui-ci ne pourrait provenir, en tout cas, que de l'autorité qui les confère, c Wà-dire de la nation entière. Mais c'est autrement que s'analyse legouvemement représentatif, comme on l'a déjà vu, et comme on l'expliquera encore plus loin. L'emploi du mot <i mandat ]b en cette matière est un accident des plus fftcheux, qui a singulièrement contribué à troubler les idées'. Mais il a une origine historique très claire, et tout d'abord il se justifiait très bien.
Il remonte, en effet, aux premiers temps où la royauté convoquait en France les États généraux, en Angleterre un Parlement. Elle s'adressait à des collectivités déjà existantes et reconnues, à deTéritables personnes publiques : villes, bourgs ou comtés, corporations ecclésiastiques. Elle leur demandait de comparaître par des procureurs élus, la comparution personnelle leur étant matériellement impossible, comme elle faisait comparaître en personne les seigneurs laïques et les prélats. Alors les députés élus étaient bien véritablement les mandataires des électeurs qui, agissant en Tcrto d'un droit propre, ou plutôt en exécution d'un devoir collectif qui s'imposait à leur corporation ou à leur groupe, leur conféraient réellement leurs pouvoirs : ils donnaient aux élus un mandat suffisant pour engager la corporation ou le groupe et traiter en son nom avec le roi. Alors même que nos anciens États généraux furent devenus totalement électifs, le droit d y députer fut toujours considéré comme un droit propre de chaque bailliage'.
* Arehioes pat Umentaires^ 1'* série, t. VIII, p. 582.
* Voyez la ducassion qai s'est engagée sur ce point à VAccMmiê des soien^ ce« morales et politiqt^es, en 1889 (Sicmceê et travaux dé V Académie des seien" cet moraUs et poUtiques, 1889, t. CXXXI, p. 297 et sniv.).
* Voyei mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 8* Mition, p. 508.
En Angleterre aussi, le droit d'élire les députés à la Chambre des Oommanes résidait et réside toujours légalement dans les comtés et dans les bourgs ^ Mais il n'en est plus ainsi là où, comme dans la France moderne, le droit de sufiÂ*age politique a pour base la souveraineté nationale. C'est de la nation seule que procèdent les pouvoirs des députés comme tous les autres pouvoirs. Sieyèa le disait à TAssemblée Constituante : € Ici les faux principes devien— nent extrêmement dangereux, ils ne vont à rien moins qn'k déchirer la France en une infinité de petites démocraties, qui s'u niraient ensuite par les liens d'une confédération générale ».
Si le député élu ne tient pas, en droit, ses pouvoirs de ses élec* teurs, il s'ensuit nécessairement que ceux-ci ne peuvent point juridiquement lui imposer ce qu'on appelle un mandat impératifs lequel, au contraire, était la règle pour nos États généraux * et anciennement pour les députés élus du Parlement anglais *. Voici ce que disait encore Siejès à cet égard : « Un député est nommé par un bailliage au nom de la totalité des bailliages ; un député l'est de la nation entière ; tous les citoyens sont ses commettants : or, puisque, dans une assemblée bailliagère, vous ne voudriez pas que celui qui vient d'être élu se chargeât du vœu du petit nombre contre le vœu de la majorité, vous ne devez pas vouloir, à plus forte raison, qu'un député de tons les citoyens du royaume écoute le vœu des seuls habitants d'un bailliage ou d'une municipalité contre le vœu de la nation entière. Ainsi il n'y a et il ne peut y avoir pour un député de mandat impératif, ou même de vœu positif, que le vœu national : il ne se doit aux conseils de ses commettants directs qu'autant que ces conseils seront conformes au vœu national. Ce vœu, où peut-il être, où peut-on le reconnaître, si ce n'est dans l'Assemblée nationale elle-même? Ce n'est pas en compulsant les cahiers particuliers, s'il y en a, qu'il découvrira le vœu de ses oommettants ; il ne s'agit pas ici de recenser un scrutin démocratique, mais de proposer, d'écouter, de se concerter, de modifier son avis^ enfin de former en commun une volonté commune ]>.
Le mandat impératif n'est pas seulement contraire au principe
* M. Balfour disait encore le 13 avril 1894 à la Chambre des Communes : « 1 havealways been of opinion that the trholebaais of repMsentatioa in tins Hous* is a local basis and that the varions localities, when they send représentatives hère, while conscious, of conrse, of the impenal obligations, resting npon them, mnst vote as localities and bave regard U> tb« inlerest of localities • Hamâard^s parliamentary dêbaU8, A^ séries, vol. XXIV, p. 3S6).
> Voyez mon Court éUmemaire d^hûtoire du droit trançaù, 8* édition*
* Ci-dessus, p. 81.
LA SOUVERAINETE NATIONALE. «8ft
même du goayernenieiit représentatif*; il ne Test pas moins an principe de la sonveraineté nationale. C'est en le rattachant à ce dernier que la Constitution de 1791 le prosKsrivit tout d'abord" : et cette prohibition a été fréquemment reproduite dans les Condfeitntioiis modernes, même les plus démocratiques'.
On ne saurait échapper aux solutions que je viens d'exposer que d'une seule manière. II faudrait alors considérer chaque électeur-citoyen comme possédant en lui une fraction de la souveraineté nationale, comme exerçant par suite dans l'acte électoral nn droit propre et individuel. Alors il serait vrai de dire que le député tient juridiquement ses pouvoirs des électeurs ; et ces ponvoirs ne pourraient consister logiquement qu'à traduire dans^ rassemblée délibérante la volonté expresse des électeurs, qui pourraient alors le lier par un mandat impératif. Il s'ensuivrait aussi qne la minorité aurait, comme la majorité des électeurs, un droit ferme à être représentée par des députés, en proportion de son chiffie. J'essaierai de montrer un peu plus loin que cette conception de la souveraineté nationale est inexacte et inadmissible.
Mais le droit des minorités à une représentation électorale, la représentation proportionnelle, peut se défendre par d'autres arguments. C'est une des institutions qui aujourd'hui jouissent de la pins grande faveur près de la plupart des publicistes. Il faut donc 1 étudier avec le soin qu'elle mérite.
Elle suppose d'abord certains principes établis, certaines règles adoptées. En effet pour qu'on puisse songer à une pareille prétention, il faut que la circonscription électorale qu'on envisage ait plusieurs représentants à élire. Si elle n*en nomme qu'un seul, celui-ci, ne pouvant être partagé, sera fatalement l'élu de la majorité. Or le système des collèges électoraux qui n'élisent qu'un ^membre présente, nous le verrons, de grands avantages et a pour lai l'exemple des peuples les plus libres. C'est celui qui est pratiqué en Angleterre ; c'est aassi celui qui est établi en France pour Télection des députés depuis 1889. Doit-on y renoncer uniquement pour introduire la représentation proportionnelle ?
* Ci-dessDS, p. 83.
s Ci-<le8sas, p. 83.
' CoQstitatioQ de la GonfédéTatioii suisse de 1874, art. 91 : « Les membres <les deux Conseils Totent ssds iostructions ».
Aux denx types de circonscriptions ëleotorales — celle qui élit nn seul candidat et celle qui en élit plusieurs — répondent naturellement deux formes de scrutin : le scrutin uninominal et le scrutin de liste*.
Dans ce dernier système, le collège électoral est appelé à élire nn certain nombre de députés, proportionnel à sa population , et chaque électeur a le droit de porter sur son bulletin de vote autazit de noms quHI y a de députés à élire. Il dresse ainsi une liste de» candidats auxquels il donne son suffi*age. Dans le scrutin uninominai au contraire, le collège électoral n*a qu'un seul député à élire, et chaque électeur, par suite, ne vote que pour un seul candidat. Chacun des deux modes a des avantages incontestables et des défauts non moins certains'.
En faveur du scrutin de liste on peut faire valoir des raisons diverses et également séduisantes'.
1^ Il multiplie et exalte en quelque sorte le droit de chaque électeur, en lui permettant de contribuer à l'élection, non pas d'un seul député, mais de plusieurs.
2^ Il donne naturellement aux élections une valeur et une signification politique plus grandes. Pour réunir sur son nom les votes de la majorité dans une province ou dans un département, il faat en effet qu'un candidat, ou un groupe de candidats, élargisse suffisamment son programme et ses vues pour les porter au delà et au-dessus de la préoccupation des seuls intérêts locaux. La plupart des questions qui intéressent un département tout entier touchent vraiment aux intérêts généraux du pays. Par là même, le scrutin de liste semble propre à dégager les grands courants d*opinion qui existent dans la nation ; il serait, par suite, le meilleur instrument pour constituer dans la Chambre des députés ces majorités fortes et compactes qu'exige le bon fonctionnement du gouvernement parlementaire.
3^ Il assure mieux que le scrutin uninominal la liberté des rotes et rend plus difficile la corruption électorale. La pression administrative s'exerce plus difficilement sur une circonscription
A Cela n'est point absolument nécessaire, car, en étndiaot les principaax sys> tèmes de représentation proportionnelle, nous en verrons an moins un dans lequel chaque électeur ne peut effectivement voter que pour un candidat Mais en France la question se pose ainsi.
s Pour comprendre ce qui suit, il faut savoir qu*en France le scrutin de liste, lorsqu'il était en vigueur, fonctionnait par département; le scrutin uninominal suppose une circonscription plus petite, d'ordinaire chez nous Tarrondissement.
* Elles ont été présentées avec beaucoup de clarté et de force dans le rapport de M. Constans, lu à la Chambre des députés, séance du 6 juin 1885 {Journal officiel du 7, DébaU parlementaire^ p. 1016}.
plvsélendne; les largesses on les trafics pëcnniaires, par lesquels un candidat cherche à acquérir des voix, tendent naturellement à diq)araître qnand la circonscription électorale comprend tout nn département, par cela senl qne la dépense, pour être efficace, doit être alors considérable.
De ces qualités, qne Ton signale dans le scrutin de liste, qnelqnearunes sont certaines et d'antres très douteuses ; mais il pré* aeate aussi des défauts incontestables : ils sautent aux yeux lors* qa'oQ se reporte de la théorie à la pratique. C'est, en effet, un infitniment délicat et perfectionné, qui s'adapte assez mal aux mains lourdes et rudes du suffrage universel. II n'est pas en fait à h portée d'un grand nombre d'électeurs. Beaucoup d'entre eux^ la majorité peut-être, ne connaissent pas suffisamment et par des notioos personnelles les candidats divers qui se présentent dans le département. Ils ne sauraient donc composer une liste de leur propre choix ; ils ne peuvent pas davantage contrôler efficacement celles qui sont dressées par les comités électoraux des divers partis^ En réalité, ce qui entraîne une liste de candidats, ce qui la fait passer, ce sont les premiers noms qu'elle porte {la tête de liste, comme on dit), que chaque parti choisit avec soin parmi les hommes qui ont une large notoriété dans le département. Sous le couvert de ceox-Ià, beaucoup d'électeurs votent pour les inconnus dont les noms suivent. Mais par là même, on fausse le gouvernement rq^réaentatif, tel qu'il a été exposé ci-dessus'. S'il est vrai que ce r^[ime implique nécessairement, chez le député élu^ une entière Hbarté de décision, la faculté de modifier au cours des discussions lea chinions qu'il avait manifestées devant les électeurs, ne faut-il pas que ceux-ci connaissent la personne et le caractère du candidat qu'ils choisissent, et non pas seulement l'expression générale et vague de ses opinions au jour de l'élection?
Le principal avantage du scrutin uninominal, c'est qu'il est d'un maniement fi&oile pour tous : il rend possible et presque certain an choix personnel de la part des électeurs. II est à la portée de tous. Les candidats qui se présentent dans un arrondissement n'y seront pas, pour la plupart, étrangers. Ils sont généralement connus de tous : c'est la condition même de leur succès. Tout électeur, en donnant son vote à l'un d'eux, choisit im homme de confiance. Sans doute le scrutin par arrondissement restreint l'horizon électoral. La préoccupation des intérêts strict^nent locaux pourra souvent être dominante. Mais cela ne sau-
• Ci-dtMas, p. 77 et suiv.
rait déplaire à cenx qui veulent donner ponr base aaz assemblées législatives la représentation des intérêts. D'autre part, on conserve mieux àTopinion des villes son expression électorale qu'avec le scrutin de liste, qui la noie dans le suffrage des campagnes. Enfin, on peut affirmer que, avec la diffosion de la presse quotidienne & bon marché, toutes les fois qu^une question générale ot importante se posera vraiment devant le pays, elle s'imposera aux collèges d'arrondissement comme à ceux de département. Restent la pression et la corruption, qui, étant ici plus faciles, sont pins à craindre. Mais la vérification des pouvoirs donne aux Assemblées des moyens efficaces de répression, et la législation peut efficacement agir contre ces fraudes, comme le montre l'exemple de l'An» gleterre^
Pour qu'on puisse songer à donner une représentation propre aux minorités, il ne suffit pas que le collège électoral soit appelé à élire plusieurs députés, il faut encore (sauf quand il s'agit du vote cumulatif) que les élections se fassent, non à la majorité absolue^ mais à la majorité relative ou simple pluralité des voix. Dans le premier système il faut, pour être élu, qnele candidat obtienne, au moins, la moitié plus un des suffrages valablement exprimés; dans le second il suffit, si le collège n'élit qu*nn représentant, qu'il obtienne simplement plus de voix qu'aucun des autres candidats ; si le collège élit plusieurs représentants il faut et il suffit qu'il n'y ait pas avant lui, ayant obtenu plus de voix que lui, des candidats en nombre égal à celui des députés à élire, et que lui-même ait obtenu plus de voix qu'aucun des candidats qui reviennent après lui. Mais l'adoption de l'un ou de l'autre système dépend de certaines autres conditions : il s'agit surtout de savoir si le collège électoral est considéré comme un simple bureau de vote, où viennent déposer leurs suffrages des électeurs isolés, ou si on le regarde comme une sorte d'assemblée organique, dont les électeurs sont les membres et dont l'élection est la décision. Lorsqu'on effet une assemblée
* Voici ce que dit M. Harrison, op. cit,^ p. 88, du scrutin de liste en Australie : « Il est trop tôt poar généraliser en ce qui cooceme les effets de Télection au scrutia de liste en Australie, mais un on deux points sont évidents. Il place une puissance énorme entre les maias de toute organisation politique active, comme Ta montré le succès du Labour party au Queensland ou d'un journal influent oomnie cela 8*est vu à Victoria. Là où n*opère aucune de ces deux forces, il pa> rait engager un grand nombre de personnes à tenter la chance dans une lutte qui n'exige ni le dur labeur ni la dépense d'un combat dans nne circonscription où le candidat peut étve en contact avec un grand nombre d^électeurs. L'électeur est embarrassé pour faire son choix dans la longue liste des candidats, et le résultat est que la notoriété, de quelque manière qu'elle ait été obtenue, confère un avantage très marqué ».
LA SOUViDRAINBTÉ NATIONAIX. J67
proràde à une votation proprement dite, prend nne décision, rë^ jxmdant par <mi on par non à nne question qu'elle doit résoudre, OD s'oi rapporte naturellement à la moitié plus un des votants; et loraqu'elle procède à nne éleetion, au choix d'une personne, on est alors tenté de suivre la même règle. Lorsqu'au contraire on appelle des cîtojens isolés à faire une élection, rien n empêche de suivre celte donnée simple, fournie par le hon sens : celui qui obtiendra le plus de voix (quel qu'en soit le chiffire) sera préféré auix intree.
Chez les Romains, le principe général en matière d'élections pinit avoir été celui de la majorité relative*, quoique les élections te fissent par curies, centuries^ ou tribiut, lesquelles constituaient ospendant, à certains égards, des groupes organiques, et que cha^ CDU d'eux eût dans l'élection définitive un seul suffirage collectif, dont la majorité de ses membres votants déterminait lattributiott. Le principe était suivi, en ce sens du moins qu'au sein de chacune de ces sections le candidat qui était considéré comme ayant oUenn le vote d'ensemble de la section, était celui qui 7 avait obtenu le plus de voix individuelles, alors même qu'il n'avait pas rénni la majorité absolue. Il suffisait aussi, pour être élu, que le candidat eût obtenu la majorité relative des voix collectives (cen-' taries ou tribus). Mais pour les Comices de Rome cela se compliqna. Ils étaient appelés à rendre des décisions proprement dites, à voter des lois, à statuer sur des accusations criminelles. Lorsqu'ils votaient sur ces rogationes, répondant par oui ou par non^ c ébdt la majorité absolue des voix collectives qui décidait, comme il est naturel *. C'était la règle pour les Comices judiciaires et, sauf quelques exceptions', pour les Comices législatifs. Dans la suite cela devint aussi la règle pour les Comices électoraux : le candidat, pour triompher, dut obtenir les voix de la moitié plus tme des centuries ou tribus*".
Lorsque se firent en Angleterre les élections à la Chambre des ^/ommunes et qu'on se départit deTunanimité fictive à laquelle on s'était d'abord .attaché, ce fut la règle de la majorité relative qn^on adopta, d'instinct en quelque sorte. C'est resté la règle du droit anglais, même avec le scrutin uninominal et elle semble si naturelle aux juristes anglais qu'ils l'énoncent sans prendre la
1 Monunsen, RômUehes SiaaUrechi^ t III, i, p. 406.
1 Momnisen, op, cit., III, 1, p. 412.
< Moaimsen, op. est., III, l, p. 304.
« Mommsen, op. cit., 111, 1, p. 304, note 3, 412.
peine de la jnsiifier^ C'était aussi à la maiorité relative que se faisait l'élection des députés à nos anciens Etats généraux.
Mais une autre conception se forma sous l'influence principale des romanistes et des canonistes. L'idée était que le coUège électoral formait un corps et qu'un corps n'était censé vouloir que si la plus grande partie de ses membres, à défaut de l'unanimité, exprimait une même volonté. C'est ce qui résultait des textes du droit romain et du droit canonique. Sons l'Empire (en dehors des defensores civitatis de la décadence) les seules élections qui subsistaient encore dans la forme étaient celles qui émanaient du Sénat ou de la Curie (Sénat municipal) ; et pour tons les actes de la Curie le vote de la major pars était exigé*. De même dans le droit canonique classique, où les élections étaient fréquentes, le corps électoral était ordinairement le chapitre (cathédral ou collégial). Or tous les actes émanés du chapitre devaient être décidés à la majorité absolue * et le Concile de Latran de 1215 avait expressémennt exigé pour les élections les suffrages de la major para capittdi^. Dans ce système, Télection est considérée comme l'acte d'un corps, le collège électoral, non comme le résultat des votes individuels et additionnés des électeurs. C'est le système qui fut adopté en France pour les électiens aux États généraux de 1789' et depuis, il est resté dominant dans notre droit public.
1 Stephea, Commentaries on the lawt of England, 13* th., édition by Archibald BrowD, t. III, p. 310 : « Le résultat da vote [poil) est obtena ea comptant les voix données à chaque candidat et alors Tofflcier proclame le nom da candidat, ou des candidats, saivant les cas, à qoi la majorité a été donnée. En cas d'égalité de suflfrages, mais dans ce cas seulement, s'il est lui-même on électeur porté sur la liste électorale, il émet un Tote »,
s L. 19, D. ad munioip, L. i : « Quod major pars cari» fadt pro eo habetur ac si omnes egissent », L. 45, C. de deourion,^ X, 31 (élections).
» De his quœ fiant a majore parte eapituli, X, L, II!, T. 11.
^ C. quia propter, X, de eleot., I, 6.
> Voyez mon Cours élémentaire cThistoire du droit français^ 8* édit., p. 491 . En 1789 le règlement du 24 janvier substitua pour les élections aux États généraux la majorité absolue à la majorité relative, art. 47 : « La'pluralité sera censée acquise par une seule voix au-dessus de la moitié des suffrages de rassemblée. Tous ceux qui auront obtenu cette pluralité seront déclarés élus. An défaut de ladite pluralité, on ira une seconde fois au scrutin... Si le choix de l'assemblée n*est pas encore déterminé par la pluralité, les scrutateurs déclareront les deux sujets qui ont obtena le plus de voix et ce sera ceox-là seuls qui pourront concourir à Télection qui sera déterminée par le troisième tour de scrutin, en telle sorte qu'il ne sera, en aucun cas, nécessaire de recourir plus de trois fois au scrutin ». Nos lois modernes ont établi un système mixte. On cherche d*abord à obtenir la majorité absolue, qui est nécessaire pour être élu au premier tour de scrutin ; si elle n'est pas obtenue (au deuxième ou troisième toar de scrotio), la loi se contente de la majorité relaUve.
Cependant les législations qni exigent, en principe, la majorité absolue sont obligées souvent de se contenter, comme pis aller, de la iiiaj<wité relative. Sans doute parfois elles commandent de faire indéfiniment de nouveaux tours de scrutin jusqu'à ce qu'un candidat ait obtenu la migorité absolue : elles espèrent qu'on y arriven par lassitude. Mais cela suppose un collège électoral restreint et oamposé d'hommes cultivés et sages. Cela ne peut s'appliquer auia£frage populaire. Le législateur par un autre moyen peut d'avance, lorsqu'aucun candidat n'a obtenu au premier tour de scrutin la majorité absolue, déclarer seules valables et subsistantes an second tour les candidatures des deux candidats qui avaient obtenu la première fois le plus grand nombre de voix : l'un d'eux obtiendra alors fatalement la majorité absolue des suffrages valablement exprimés. Enfin un troisième procédé (c'est celui qu'ont généralement adopté les lois françaises) consiste à admettre, au saeond tour de scrutin, l'élection à la majorité relative.
Aux États-Unis d'Amérique les deux systèmes de la majorité relative et de la majorité absolue ont été en concurrence. Ils font été d'abord dans les colonies anglaises avant la Révolution, avec une certaine préférence pour la simple pluralité : € Les lois ne fiizaient pas d'une manière précise la proportion de votes émis nécessaire pour qu'un candidat fût élu. Une distinction claire n'était pas établie dans tous les cas entre le sens des mots majoriti ^pluralité: cela résulte au moins d'un statut qui emploie les deux termes comme synonymes. Au milieu du xvm* siècle, le Oonnecticut déclara que tous les fonctionnaires, pour être élus^ devaient avoir obtenu la majorité (absolue) des votes émis; s'il n'en était pas ainsi rélection devait être décidée par l'Assemblée (législative) . Dans les colonies de Massachusetts, New-York, New-Jersey, Caroline du Sud et Géorgie, la majorité (absolue) semble avoir été requise. Dans les autres colonies, en règle générale, la simple pluralité suffisait. Ainsi Bhode-Island légiféra que, d'autant qu'il pourrait se produire ^ des divisions dans le vote, de telle sorte que la plus forte moitié ne pût pas se réunir directement sur une personne déterminée, néanmoins la personne qui aura obtenu le plus grand nombre de voix sera proclamée élue i>. Il n'y a point de doute que les passages qui viennent d'être cités d'après les archives du Connecticut et de Bhode-Island montrent les deux colonies directement opposées l'une à l'autre en ce point; mais quant aux antres colonies, l'auteur n'est pas aussi sûr de son fait* ».
> Bisbop, Élections in the amorioan colonies^ p. 175 et s.
Daos la salte, le principe de la pluralité l'emporta oomplÀtement. Yoici ce que dii un auteur américain contemporain r « L'idée originelle ponr les électionfl américaines, c'est que tout candidat doit avoir, ponr être élu, nne majorité certaine. Alujourd*hai presque partout aux États-Unis la pluralité suffit pour feire l'élection, et le résultat est que la personne désignée pont n'avoir pour elle pas plus que le tiers des votants; on peut Ar«ès bien concevoir que les amis des deux autres candidats auraient pu s'unir pour battre celui qui l'^nporte. Cependant, neuf fois sur dix, celui qui obtient la pluralité aurait eu la majorité s'il y avait eu seulement deux candidats. Le système est instantané et si oommode, qu'il est appliqué même au groupe d'électeurs présidentiejs que doit choisir un État particulier. Les seules élections importantes, pour lesquelles la majorité absolue est encore reqnise, sont les cas où, dans un petit nombre d'États, la législature élit le gouverneur, si aucun candidat n'a obtenu la majorité voaliie du corps électoral, et pour l'élection des sénateurs des États- Unis, laquelle se fait dans une session de la législature où il e^t aisé de faire une série de tours de scrutin successifs^ 9»
Il parait bien résulter de là que si les Anglo-Saxons, Anglais et Américains, ont adopté le même système, celui de la majorité relative, c'est simplement à raison de sa commodité pratique et non point par de profondes considérations politiques, ccMnme le veulent quelques-uns.
Jusqu'au milieu du xix® siècle environ, on ne paraît guère avoir douté que, dans le gouvernement représentatif, la majorité des électeurs eût le droit strict de choisir la représentation nationale dans son entier. Ce n'est point qu'on ignorât ou qu'on méconnût le rôle utile et même indispensable des oppositions dans une assemblée délibérante, mais on s'en rapportait, pour leur donner dans le Parlement une place assurée, à la variété naturelle des circonscriptions électorales, qui fait qu'une minorité, importante dans le pays tout entier, est inévitablement majorité dans un certain nombre de circonscriptions électorales. Le système d'un collège électoral unique, comprenant la nation entière, eût empêché ce résultat de se produire; mais ce système était à juste titre considéré comme une chimère, irréalisable dans tout pays quelque peu étendu.
1 Bushndl Hart, Aûtual gwernment^ p. 77.
Mais des oonceptions oppoaées et des pçétentioiis contraires se ]krodaisireDt entre 1840 et 1850 ^ Elles se présentèrent d*abord sons une forme modeste et transactionnelle, comme visant sim plementi la représerUatùm des minorités. N'était-il pas équitable et bon de réserrer aux minorités nne part fixée d*ayance, celle qne la majorité, par l'organe de la loi, tronyerait bon de lenr kiaier, on certain nombre de sièges qn*elles pourraient conquérir dtfiB chaque circonscription, à condition d atteindre un chiffre préfixe et d'être bien disciplinées? Mais ce fut là seulement un pranier pas et Ton arriva bientôt à la théorie de la représentation proportionnelle^ c'est-à-dire d'une règle d'après laquelle les sièges multiples attribués à une même circonscription électorale devraient se répartir entre les divers partis, ayant pris part à l'élection, proportionnellement au nombre des électeurs qui se sont déclarés pour chacun d'entre eux'. Cette idée a été habituellement présentée comme un postulat de la justice et de la raison. On a facilement intéressé les esprits généreux en montrant, dans une cir- Gonscription qui élit plusieurs députés au scrutin de liste et à la majorité absolue des voix (d'après le système majoritaire ^ comme on dit dans un barbarisme courant), un parti emportant tous les sièges, et une minorité, qui le balance presque, qui n'est inférieure que de quelques unités, n'en obtenant aucun. On a exhumé une phrase pittoresque de Mirabeau, à laquelle on donne une portée qu'elle n'avait point originairement', et l'on en tire cet axiome
* M. Klôti, Die Proportionalwahl in der Schtoeig, p. .20, attribue à Victor Conndéitiit Tidée première de la représentation proportionnelle. II vise, outre des articles plus anciens de la Démocratie pacifique et de la Phalange^ l'action de Considérant en Snisse, à partir de 1842, et particnlièrement son écrit intitulé : De la sincérité du Gouvernement représentatifs ou exposition de V élection viridique, lettre adressée à Messieurs les membres du Grand Conseil Constiloant de FÉtat de Qenève, 1846. Cet opuscule a été publié à Zurich en i»2.
' Pour fonctionner normalement, le système suppose de grandes circonscriptions électorales nommant chacune un. assez grand nombre de députés. L'unité de collège serait ici Tidéal. Un point important et délicat, comme on le verra, est de déterminer le nombre minimum de voix que derra recueillir on parti poor aToir droit à nne représentation.
' Klôti, op. cit., p. 178, note 1 : « Les assemblées représentatives peuvent être comparées à des cartes géographiques, qui doivent reproduire tous les éléments dnpajs avec leurs proportions, sans que les éléments les plus considérables fassent disparaître les moindres ». La phrase citée est fort différente dans les (Zuvres de Miraheau^ édition Mérilhou, t. 1, p. 6. On y lit : « LMmportance de chaque agrégation est bien plus difficile encore à déterminer pour nne nation qni, comme la nôtre, est divisée en trois ordres qui, se réunissant en corps de nation, n'entrent dans le tout qu'avec la mesure relative de leur importance. hn État» »ont pour la nation oe qu^est une carte réduite pour une étendue physiqtie; sait en petit, soit en grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportUms que Voriginal, » Cette phrase extraite d'un discours que prononça
de science politique, qn'nne Assemblée représentative, par s& nature même, doit être un miroir fidèle où le corps électorctl se reflète exactement, non pas seulement k majorité, mais aussi la minorité, avec les divers éléments qui les composent. Elle doit avoir les mêmes éléments que le corps électoral, réduits en quantité, mais conservant tous leur importance respective.
Ce soi-disant principe séduisit un certain nombre d*esprits et la propagande commença, active et persistante : pour beaucoup, c'ost devenu un dogme politique. H existe sur la question une littëra* ture abondante et remarquable ^ Dans les principaux pays libres, des associations se sont formées pour faire triompher Tidée; et en effet elle semble gagner de proche en proche, par un progrès véritable, disent les uns, par une contagion malsaine, selon les autres. Des hommes ingénieux se sont mis à Touvrage popr lui donner une formule exacte et pratique. Ce n'étaient point toujours des juristes ou des philosophes politiques; le plus souvent même c'étaient des mathématiciens, car il s'agissait avant tout de résoudre un problème de mathématiques. Ce fait, je l'avoue, suffirait à me mettre en méfiance contre le système, car je crois que l'edprît juridique est totalement différent de l'esprit mathématique et je me rappelle les calculs et les subtilités que les mathématiciens
Mirabeau aux États de Provence le 30 janvier 1789, au moment où ]*on se préparait aux élections des États généraux, montre clairement le but qu'il visait. Il protestait contre la représentation distincte des trois ordres avec égalité d'influence pour chacun d*eux dans les États généraux. Gomme il le dit, plus loia (p. 8) : « La nation n'y est point (dans les États généraux) si les représentants des agrégations égales en importance ne sont pas égaux en nombre. La nation ne peut être liée par un vœu, si les représentants des agrégations égales ne aonl pas égaux en suffrages •». Mais Mirabeau est un des hommes qui ont le mienx senti les droits nécessaires des majorités, et il est singulier de le présenter comme un partisan de la représentation proportionnelle. Voici encore ce qa*il dit dans le même discours, p. 6 : « Lorsqu'une nation n*a point de représentants, chaque individu donne son vœu par lui-même. Lorsque la nation est trop nombreuse pour être réunie dans une seule assemblée, elle en forme plusieurs et tous les individus de chaque assemblée donnent à un seul le droit de voter pour eux ^. C'est là la formule même du scrutin uninominal, la forme antinomique à la représentation proportionnelle.
I Je citerai particulièrement : La représentation proportionnelle, études de législation et de statistique comparées, publiées sous les auspices de la Société pour l'étude de la représentation proportionnelle, Paris, 1889; les travaux de M. E. Na ville, et spécialement : La question électorale en Europe et en Amérique^ 2« édition, Genève, 1871 ; La démocratie représentative, Paris, 1881 ; — N. Saripolos, La démocratie et Vélection proportionnelle, 2 vol., Paris, 1899; D' Emil KlÔti, Die Proportionwahl in der Schweiz, Geschichte, Darstellung und Kritik, Bem, 1901. On trouvera, d'ailleurs, dans ce dernier ouvrage, dont je me suis beaucoup servi, une bibliographie abondante, p. 472 et suiv. Il faut y joindre les travaux préparatoires de la loi belge du 30 décembre 1899, dont la discussion a duré à la Chambre des représentants du 12 septembre au 24 novembre 1899 et au Sénat du 12 au 22 décembre 1899.
LA SOUVERAINBTË NATJONALE. 278
accnmnlaient jadis pour Tinterprétaiion de laiiicle 757 du Code civil, lorsque plusieurs enfants naturels se trouvaient en conoours aree lears frères ou autres parents légitimes. Mais, comme on va le Toir, j'ai à faire valoir contre la représentation proportionnelle des raisons plus sérieuses.
Le principe même de la représentation proportionnelle me paraît être une illusion et un faux principe. Le gouvernement représentatif, en effet, est nécessairement le gouvernement de la majorité. Il repose essentiellement sur cette idée que le gouver* nement du pays va appartenir pour un temps déterminé (pour la dorée de la législature) aux représentants que choisit dans ce but la majorité des électeurs. Si le pays tout entier constituait un seul coQège électoral, la majorité aurait le droit strict de nommer tous les députés, comme elle nomme le titulaire ou les titulaires du poavoir exécutif, là où celui-ci est désigné par le suffrage populaire. En le faisant, elle ne demanderait qu'à gouverner par ses représentants dans la partie la plus importante du gouvernement, c'esi-à-dire dans le pouvoir législatif, comme elle gouverne, dans le pouvoir exécutif, par le Président ou les directeurs qu'elle a élus. Elle légiférerait seule par le mode représentatif, comme elle seule légiférerait si le pouvoir légblatif était directement exercé par le peuple. Il n'y a dans ce système, même poussé à Textréme, aucune injustice envers la minorité, puisque la majorité n obtient que son droit ferme et rien de plus. Il ne faut donc point insister sur cette prétendue injustice et les partisans de la représentation proportionnelle eux-mêmes abandonnent presque ce grief. Voici comment il a été présenté au Parlement belge par l'orateur qui a peut-être le mieux défenda le projet de loi, M. Van den Heuvel^ ministre de la Justice : <c Le gouvernement a présenté la représentation proportionnelle comme une œuvre de jnstice. A-t-il entendu parler de la justice absolue, philosophique, morale ou théologique? Mais le prétendre, serait lui prêter une opinion insoutenable. II n'est pas question dans ce débat de cette justice absolue, dont les préceptes doivent régner immuables et immanents dans tous les pays et à travers toutes les époques. Le régime parlementaire lui-même n'a qu'une valeur contins gente et relative; il est parfait pour telle nation, il peut ne rien ▼aloir pour d'autres. Comment aurait-on, dès lors, eu la pensée de dire qu*un mode de désignation des membres du Parlement relèverait de règles absolues et invariables ? Mais ce qui est vrai, c'est que la représentation proportionnelle apparaît, à Vheure présente, comme le système qui répond le mieux dans notre pays
aux exigences da gonvemement parlementaire. Il est la justice politique *i>.
Est-ce à dire qu'une assemblée représentative, qui ne comprendrait que des représentants de la majorité, serait bien composée ? Elle le serait au plus mal. Car le régime représentatif est essentiellement un régime de débat et de libre discussion, et l'on ne discute pas utilement, on résout souvent imprudemment, si Ton n'a pas devant soi des contradicteurs et des adversaires. Une majorité, sans minorité opposante, peut être le plus dangereux de tous les modes de gouvernement. II est utile, nécessaire même, que chaque parti sérieux et honnête puisse faire entendre sa voix et proposer sa doctrine au Parlement. Mais, pour cela, peu importe le nombre de ses représentants. Et, je l'ai dit', il n'est pas une minorité de quelque importance qui ne devienne majorité dans quelques circonscriptions, surtout avec le scrutin uninominal. Là elle pourra faire passer les candidats de son choix; c'est à elle de choisir ses chefs et ses représentants les plus utiles pour les porter dans les collèges dont elle dispose. Même dans la première période du Second Empire, cinq républicains. Les Cinq, avaient pn entrer ainsi au Corps législatif, et leur talent et leur conras[e, leur voix infatigable suffisaient pour maintenir hauts et clairs les reproches et les revendications du parti républicain. Tant qu une minorité reste telle dans le pays, son rôle légitime ne consiste point à réclamer une part dans le gouvernement, mais à s'efforcer de gagner des adhérents pour devenir la majorité'. L'histoire même de la représentation proportionnelle montre que cette conquête n a rien d'impossible; dans les pays où elle s'est fait admettre, c'est une minorité active et hardie qui a fini par la faire adopter au moyen de représentants élus selon le système majoritaire.
La thèse de la représentation proportionnelle, considérée comme
1 Chambre des représentants, séance du 27 septembre 1889, AnnaUs paHementaireê belges, p. 2666.
s Gi-dessuR, p. 2^4 et suit.
' On trouve dans Touvrage souvent cité de M. Siduey Low une excellente définition de Tesprit mtgoritaire, combiné ayec Tesprit de parti, bien que l'aoteur ait quelque faiblesse pour la représentation proportionnelle, p. 114 : « En Térité, comme le disait Cobden, la minorité n'a qu'un droit, celui de faire loua ses etforts pour devenir la majorité à son tour, et jusqu à ce qu'elle réussisse dans cette entreprise elle doit accepter llmpuissance et l'exclusion. Nous ne cherchons point à atténuer le désastre infligé au parti battu dans une élection générale en donnant à ses membres une part utile, soit dans le pouvoir exécutif, soit dans la formation des lois. Nous n'avons adopté aucun des expédients au moyen desquels la rigueur du conflit est adoucie dans d'autres pays, au moins en apparence ».
LA SOUYERAINETÉ NATIONALE. 275
un droit, ne ponrrait être fondée qne si le droit de représentation ëiait personnel anz individus : alors, sans descendre cependant jnsqa aux infiniment petits par nécessité pratique, la représentation des minorités s'imposerait. Mais nons avons reponssé cette conception, et montré qne le droit de désigner les représentants du peuple appartenait an corps électoral pris dans son ensemble; qne la décomposition de ce corps en collèges électoraux particn- Bars résultait simplement d'une nécessité pratique, et qu'elle ne confluait aucun droit propre à ceux-ci, qui statuent toujours au nom dn corps tout entier.
Beste la seconde idée sur laquelle insistent les proportionnalistes : une assemblée représentative doit être, en plus petit, l'image exacte du corps électoral qu'elle représente. Gela paraît, en quelque sorte, évident; et cependant il 7 a là une confusion. L'axiome senit exact si la fonction d'une assemblée législative était simplement d'être représentative. Il devrait incontestablement en être ainsi d'une assemblée élective, mais simplement consultative. Une pareille formation n'aurait, en effet, qu'un but : faire entrer dans rassemblée et, par suite, introduire dans les débats les représentants de tous les intérêts distincts et toutes les opinions sérieuses qui existent dans le corps électoral que Ion consulte. On veut que 1 autorité supérieure qui décidera, ayant entendu tous les avis, pmase statuer en pleine connaissance de cause. Mais nos assemblées représentatives-législatives n'existent pas seulement pour la discussion ; elles ne débattent pas seulement, elles statuent et exercent par là nn attribut de la souveraineté. C'est là leur fonction essentielle, et les proportionnalistes eux-mêmes reconnaissent que c*est à la majorité qu'il appartient de décider et de statuer * . Les assemblées législatives doivent donc^ par cela même, être con-
I * KJôti, op, cit.f p. 21, d'après Considérant : « Considérant critique vivement
les vices du système électoral « barbare » en vigueur jusqu'ici; il en explique Feiistence par ce fait qu'on ne s'est pas clairement rendu compte de la diffénoce qui existe entre la votation (vote délibéra tif décisif) et V élection (vote représentatif]. Lorsque dans une assemblée on discute des mesures et qu'en dé- Hoitive on vote sur elles, alors naturellement la minorité doit se soumettre à la majorité {voU délihératif^ décisif). Dans le vote représentatif, au contraire, il M i^agit pas de résoudre une question par votation, mais de déléguer le droit dedécitioa, qui en principe appartient à tous les citoyens, à un plus petit nombre de citoyens dignes et capables ». Qui ne voit que le vote représentatif est simplement le moyen pour arriver au vote décisifs et, par suite, pour que la majorité domine dans ce dernier il faut qu'elle domine aussi dans le premier. Cf. M.. HeilepDtte à la Chambredes représentants belge (séance du 15 septembre 1899, Ann. parLf p. 2547) : « La fameuse maxime des proportionnalistes, dont on nousa tairt ressassé les oreilles : la délibération à tous^ la décision à la majorité •.
struiies et composées d'après le principe majoritaire j pour assurer le droit de décision qui appartient à la majorité, et non d'après le génie propre aux assemblées purement consultatives ^ Nous verrons dans un instant comment on a cherché à réfuter cet argument ; mais, en vérité, il me parait décisif. Dans les pays où fonctionne le référendum législatif, la représentation proportionnelle se comprend' encore moins; car la majorité des électeurs saura bien repousser les lois qui ne répondraient point à sa volonté : mais là elle peut encore empêcher d'aboutir les lois désirées par la majorité, en dehors du moins de l'initiative populaire.
Il me semble que c'est dans un tout autre ordre d'idées qu'on doit chercher le ressort caché qui a fait surgir et grandir la représentation proportionnelle; il me paraît se trouver dans des sentiments beaucoup moins élevés que ceux que proclament ses partisans. £1 me paraît résider dans une conception d'après laquelle les sièges des membres du Parlement (et probablement aussi les autres fonctions publiques), considérés comme une somme totale de places honorifiques, influentes et rémunérées, doivent, au nom de l'équité et de l'égalité, se répartir entre tous les divers partis proportionnellement à leur importance. C'est comme une rectification équitable de la maxime américaine : les dépouilles au vainqueur I C'est un produit de cet esprit de compromission et de tolérance politiques, si différent des fortes convictions d'autrefois, qui distingue à certains égards le parlementarisme moderne. Cette conception se révèle par la formule même dont on se sert volontiers pour critiquer et condamner le système dit majoritaire : on dit qu'avec lui « la majorité a tout et la minorité rien » '. Dans les discussions de la loi belge, l'idée a été émise dans toute sa brutalité par M. Woeste : <t Si vous considérez la Chambre comme étant, comment dirai-je?... une espèce de pomme que les coparticipants doivent se partager suivant leur appétit, il est évident que la justice proportionnelle a pour elle la justice absolue. C'est l'ap-
1 C*est ainsi que, selon nous, la représentation distincte des intérêts est dans le génie des assemblées consultatives, non dans celui des assemblées, légialati- ▼es ; ci-dessus, p. 259.
> En prenant les choses à un tout autre point de vue, le professeur suisse Hiltj soutient que la représentation proportionnelle est inutile et même déplacée en Suisse, par suite de l'introduction du référendum législatif, garantie suffisante contre les assemblées élues au système majoritaire ; K15ti, op. cU,y
' Voyez, par exemple, ces paroles de M. Bertrand à la Chambre des Représentants belge, le 15 septembre 1889, Ann, pari,, p. 2596 : « Si M. de Helleputte avait raison, la minorité n'a pas de droits ; il faudrait être logique et faire de tout le pays un seul coUège électoral. De cette façon le parti le plue fort jouêraU les ISi Hèges et la minorité rien ».
parencel Mais s'il fant considérer le Parlement comme étant destiné, d'nne part, à servir de contrôle an gonvemement, et, d'antre part, à Ini fonmir nne base assez solide ponr sanvegarder les intérêts socianx, ponr préserver les intérêts de Tordre pnblic et de la justice, alors la B. P. est nne iniquité suprême, parce que, par suite des groupements et des émiettements qu'elle produit, elle enlèTe précisément à cet instrument qu'on appelle les Chambres laiTertu qu'il doit avoir, c'est-à-dire celle d'aider le Gouvernemoit et de le mettre à même de remplir sa mission > \
Mais sortons de la région des principes et recherchons quels peavent être les résultats politiques et pratiques de la représentation proportionnelle, quelles tendances elle recèle ponr l'avenir. Deux considérations me frappent surtout.
Augmentant la force de la minorité par rapport à la majorité et, 6D même temps, accentuant la diversité des opinions dans la Chambre, elle rendra certainement la formation des lois plus pénible. Les projets de lois pourront plus difficilement se faire adopter et, pour passer, ils devront subir des modifications, dont chacune sera nne concession faite à l'une quelconque des fractions de la minorité et qui seront en même temps autant de déviations (parfois dans les sens les plus divers) des principes adoptés par l'auteur du projet, s'écartaut des dispositions harmoniques combinées par lui. Il est vrai qu'on a présenté ce résultat inévitable comme un des principaux avantages de la représentation proportionnelle : € La tftche de la représentation nationale est de concilier dans un seul texte de loi toutes les variantes de la législation désirable qui existent dans toutes les têtes des citoyens, de manière à les satisfaire tons, s'il est possible, qu tout au moins la moitié plus un. Toute loi doit être ainsi un acte de transaction, cela résulte de la force dee choses. Dans les démocraties, en particulier, la législation par voie de compromis est la seule voie droite, et la voie la plus sûre pour conduire à une civilisation qui progresse lentement mais constamment, de la façon qui est encore la plus rapide. Ce tait incontestable a été signalé récemment dans les États améri-
i Séance da 22 septembre 1899, Ann. par^,p. 2643. Dans les formules mêmes des propordonnalistes, cette idée départage revient constamment. M. deTrooz, ministre de Tlntérieur, au Sénat belge, séance du 18 décembre [Ann, P<trl,, p. 39) : « La représentation proportionnelle est intégralement appliepiée par le prcyel de loi. Dans chaque arrondissement électoral, soit pour la Chambre, soit ponr le Sénat, les partis pourront obtenir une part de représentation correspondante à leur force... Tous les partis sont placés sur un pied d*égalité. Chacun rtçait exœtemenZ la part de représentation à laquelle ses forces électorales loi donnent droit, ancan avantage n'est accordé au parti le ploa fort ».
278 lA LIBERTÉ MODERNE.
caîns, comme appelant rintroduction de la représentation proportionnelle^ 2».
Bien qne nons soyons là loin de cette noble conception, d'après laquelle la loi n'est pas seulement un acte de souveraineté, mais doit être aussi une règle de justice, il y a dans ces paroles un élément de vérité, que l'on exagère d'ailleurs amplement. Il est vrai que toute réforme doit être suffisamment mûrie pour s'aocomplir utilement" et que, d autre part, le principe qui lui sert de base doit subir des restrictions et des limitations pour se faire accepter par la moyenne des esprits. Mais est-ce à dire que, de parti pris, il faille organiser le pouvoir législatif de manière à rendre ces déviations plus nombreuses et plus divergentes, de manière à rendre plus incohérente la formation des lois, déjà si pénible? Pour empêcher les réformes prématurées, les votes d'entraînement, les résolutions extrêmes qui dépassent le tempérament national, le gouvernement représentatif de droit commun a établi, comme précaution sage et suffisante, l'institution des deux Chambres. Vouloir la doubler, à ce point de vue, de la représentation proportionnelle, c est faire d'un remède un véritable poison ; c'est organiser le désordre et éroasculer le pouvoir législatif. C est d ailleurs ce que reconnaît un partisan convaincu de la représentation proportionnelle, un magistrat suisse, M. Brenno Bertoni, vice-président du tribunal d'appel de Lugano, dont M. Defuisseaux a lu au Parlement belge une lettre des plus intéressantes : € Mon honorable correspondant, a dit M. Defuisseaux, examine la <luestion de savoir si la représentation proportionnelle est compatible avec l'institution des deux Chambres et il n'hésite pas à déclarer que la représentation proportionnelle ne peut pas être appliquée là où il y a deux Chambres. Il dit que la seconde Chambre est généralement dans tous les pays un élément de conservation, qu'il ne faut pas établir un second élément conservateur parmi les électeurs; or, la représentation proportionnelle est l'élément conservateur par excellence. — Pour ma part (c'est un passage de la lettre de M. Brentoni), je nie très catégoriquement que la Suisse, ayant dans son organisme fédéral le système des deux Chambres, puisse l'appliquer à une seule ^ ]>. Dès 1895, je signalais cette incompatibilii;é naturelle entre le système des deux Chambres et la
^ Klôti, op, ctt., p. 190. L'auteur cite, en effet, dans ce sens, un passage de la Proportional Représentation Revieto de Chicago. Cf. Saripolos, 1. 1, p. 136. * Ci-dessus, p. 113.
> Chambre des Représentants, séance du 6 octobre 1899, Ann, pari,, p. 2741.
lepréseniation proportionnelle ^ qu'on peut songer à employer, an contraire, ponr affaiblir le tempérament d*ane Chambre uni* que, le remède d'ailleurs étant peut-être pire que le mal.
Mais les assemblées représentatives n'ont pas pour nniqne fonction de légiférer. Dans les pays de gonvernement parlementaire, «Iles ont aussi (da moins la Chambre des députés) la mission de fournir, de sout^iir et de renverser le Cabinet. On sait au milieu de quelles difficultés, dans beaucoup de pays^ fonctionne cette forme snpérieure du gouvernement représentatif, à raison de l'organisatiou imparfaite des partis politiques et de leur multiplicité. La majorité stable et le Cabinet homogène, qui en sont les conditions normales, se font de pins en plus rares (sauf en Angleterre). Dans an pareil milieu, vouloir faire élire la Chambre des députés sur le principe de la représentation proportionnelle, n'est-ce pas miner de parti pris le système lui-même ? N'est-ce pas aux éléments de trouble, que fournissent l'histoire et le caractère national et que l'on ne peut éviter, ajouter d'autres éléments de trouble, artificiels et voulus? Dans la longue et remarquable discussion qni s'est poursuivie devant le Parlement belge, bien des fois ces vérités ont été énoncées. On peut s'étonner da calme avec lequel les parlementaires proportionnalistes ont envisagé ces conséquences possibles. Us n'ont guère répondu qu'une chose, c'est que, s'il existe dans le pays une majorité réelle, le système proportionnel ne l'empêchera point de se dégager, et que, si elle n existe pas, la faute n'en est point à ce système : comme si son pouvoir dispersant était niable et comme s^il ne portait pas en lui-même et par son génie propre une tendance aux sécessions dans le corps électoral et aux coalitions d'intérêts, bâtardes et temporaires, au sein du Parlement! On a plus d'une fois, dans ces débats, envisagé, comme un résultat durable et normal, le règne des cabinets cTaffaires, c'est-à-dire la stagnation du gouvernement parlementaire.
Ce n'est pas tout. La représentation proportionnelle n'est guère demandée aujourd'hui que pour l'élection des assemblées législatives. Mais il est dans la logique de son principe (le partage des phces) qu'on en vienne à l'appliquer aussi à Télection du pouvoir exécutif, là où celui-ci est à la fois électif et collectif. Les écrivains proportionnalistes répudient d'ordinaire cette conséquence et trouvent de bonnes raisons pour cela. On remet en honneur cette maxime, qui servait de base à nos lois de Tan YIII et que
1 Voyez mon article intitulé : Deitx formes de gouvernement dans la Révise du droit public et de ^ soienoe politiqtte, 1895.
:e80 LA UBERTÉ MODERNE.
répétait si soavent notre regretté maître, M. Ynatiin : € Agir Bsh le fait d'un senl, délibérer est le fait de plosienrB ]>; Tunité d'ori* gine et de Ynes, à défaut de runité de personnes, est naturelle an pouvoir exécutif ^ Certains acousent même de vouloir discréditeir le système ceux qui proposent d'étendre la représentation propor^ tionnelleàTélection du pouvoir exécutif '. Même en Suisse, où les cantons ont tous un gouvernement collectif^ on tient, en général, pour ces idées. Mais la logique est puissante. Le système convieniï au fond aussi bien (ou aussi mal) à Texécutif qu'au législatif; les Suisses eux-mêmes le reconnaissent parfois 'et dans deux cantons, ceux de Zug et du Tessin, il a été introduit pour l'élection dot pouvoir exécutif en produisant d'ailleurs des résultats assez peu satisfaisants. On ne peut guère concevoir raisonnablement an pareil régime qu'après des guerres civiles, lorsque les partis corn-» battants de lassitude posent les armes et concluent une paix momentanée.
Là où les juges sont électifs, pourquoi ne pas appliquer à leur élection la représentation proportionnelle ou tout au moins celle des minorités*? C'est ce qui a été fait dans certains états de l'Union américaine * et dans les cantons suisses de Zug et du Tessin*. Mais qui ne voit encore que c'est faire perdre à la justice le caractère autoritaire et impartial qui lui est essentiel, pour revenir, retomber en quelque sorte, aux tribunaux d'arbitres des temps primitifs? Cela rappelle, en pleine paix, les Chambres mi-partie composées de catholiques et de protestants, qu'établissait l'Edit de Nantes pour juger en dernier ressort les procès où figuraient des protestants. Cela sent la guerre civile à peine finie ou menaçante; ce n'est pas l'équilibre de la paix et de l'égalité.
* Klôti, op. cil,, p. 217.
s Saripolos, t. II, p. 223.
> K15ti, op. ait, y p. 219 : « On peut même aujoard*hui rejeter comme idéal la toi-disant homogénéité da gouTernement collectif. Le Téritabie idéal ici, c'est de le composer des meilleurs et des pins yertuenz, et une présomption en ce sens est le moins acceptable, lorsqu'il ne comprend que des hommes du même parti. L'opinion sou?ent combattue, d'après laquelle un gouvernement non homogène ne peut convenablement remplir sa mission, parce que les membres appartenant à la minorité empAchent par une opposition constante l'unité et l'esprit de suite dans- Tadministration, a été déjà démentie par la pratique. Presque tons les gouvernements collectifs de nos cantons et de la Confédération sont ce qu'on appelle des gouvernements mixtes (gemischte Regierung^n) et ils fonctionnent plutôt mieux que les homogènes. Même dans les pays parlementaires, nous voyons coastamment que les Ministères tCaffairu produisent plus que les ministères d» combat ».
« Klôti, «1^. cit., p. 223.
« Ibidem^ p. 231.
• Ibidem, f^ 236.
Je ne voudrais rien exagérer ni noircir le tableau : mais il me paraît que logiquement la représentation proportionnelle menace le principe même d'autorité, de souveraineté politique. En Tintrodnisant dans la démocratie, là où règne le gouvernement de la Nation par elle-même au mojen des assemblées élues, il semble qu'on veuille qu'aucun organe de la nation, par l'action d'une majorité certaine, ne puisse imposer sa volonté légale, et que la législation et le gouvernement soient seulement possibles avec l'acoeptation de tous les partis. Ce n'est point qu'on ait foi dans la puissance de la vérité et qu'on espère réunir toutes les adhésions par la force de la raison. Tout au contraire, comme l'a dit M. de Helleputte au Parlement belge, la représentation proportionnelle procède d'un scepticisme profond, aux yeux duquel toutes les opinions sont égales. C'est par lassitude ou indifférence que Ton finira par tomber quelquefois d'accord. Logiquement la représentation proportionnelle est à l'entrée d'une voie au bout de laquelle se trouve l'anarchie ' .
Mais sans aller jusqu'au dernier terme de la logique des institatioDS, sans invoquer des conséquences qui, heureusement, sont lointaines, le simple bon sens devrait suffire à faire condamner ce système. Évidemment ceux qui le préconisent espèrent, par son
1 Chambre des Représentants belge, séance du 22 septembre 1899, Ann. par/., p. 2643 : « M.Woeste. — Au lieu d'une majorité, il n'y aura plus dans la Ghambse qu'une juxtaposition de minorités. Aussi, on Ta compris, et quand nous avons discuté ce système en Section centrale autour du tapis yert, où l'on est obligé de répondre à tous les arguments, tandis qu'à la Chambre on peut passer à cdté et avoir Pair de ne pas a?oir entendu, Thonorable M. Lorand, mis au pied da mur par Thonorable M. de Helleputte, s'est exprimé comme suit... Un membre interrompant. — Dans votre système, comment gouvernez-vous?
L'orateur (c'était M. Lorand). — Qu'en tendez- vous par gouverner? Si c'est user du pouvoir au gré des intérêts d'un parti, je désire qu'on nous gouverne le moins possible...
Un membre interrompant — Et s'il n'y a que des minorités?
Vorateur, — C est qu*il n'y aura pas de majorité dans le pays. Encore y aurait-il cet avantage que la Chambre, représentant exactement le pays grâce à la représentation proportionnelle, fera des lois qui auront été librement délibéra entre les représentants des diverses opinions, et mon idéal, je ne le cache ]Ms, ce que je considère comme l'aboutissant nécessaire du gouvernement du pays par le pays, c'est la eubstitution au régime de Vautorité imposé par la force du nombre de celui du contrat librement débattu, librement consenti.
Un membre interrompant. — C'est Tanarcbisme. '
L'orateur — Parfaitement ».
M.de Hellepute (15 septembre 1899, ibid., p. 2587) : « C'est le cas d'un état aoarchiqae, qui est l'idéal de M. Lorand et où la paix et Tordre sont le résultat de la satisfaction complète et normale des besoins harmoniques. Dans Tétat anarc^ae, il ne faut pas de gouvernement au sens propre du mot. 11 suffit que les opinions soient émises pour que l'accord se produise. La représentation proportioimelle serait à sa place, puisqu'elle fournirait la représentation des opinions ».
application, enlever un certain nombre de sièges à la majorité qrii peut entrer aujourd'hui dans rassemblée par Télection : sans cela. la réforme n aurait pas de sens. Or le moment où Ton propose oe changement est celui où de tous les côtés, dans les pays les pins divers (sauf en Angleterre), les majorités se désagrègent| on se cherchent en vain. Si la législation devait intervenir aujourd'hui en cette matière, la science politique conseillerait de l'employer à renforcer, s'il était possible, la majorité élue, et noa les minorités, en faveur desquelles conspirent toutes les forces du monde moderne. C'est, d'un côté, Tindépendance de la pensée^ qu'ont créée les xviii* etxix* siècles et qui, comme le faisait remarquer Bossuet pour expliquer la multiplicité des sectes protestantes ^ tend inévitablement à la multiplication des opinions et des credo particuliers. C'est l'amour du nouveau, si puissant sur nos contemporains et surtout sur les Français. C'est l'audace dans la calomnie et le goût du scandale, dont profitent surtout les minorités tumultueuses et sans responsabilité. C'est enfin la plus formidable puissance de ce temps, la presse quotidienne et à bon marché, qui multiplie l'action de toutes ces forces, principale ~ ment au profit des partis extrêmes, c'est-à-dire des minorités. Rien n'est moins paradoxal ; c'est aujourd'hui la majorité qui a besoin de protection.
Si l'on passe au mécanisme delà représentation proportionnelle, les difficultés augmentent et les objections se multiplient. C'est en effet, de l'aveu même de ses partisans, le point faible dn système. Je n'entrerai point (bien s'en faut) dans l'étude de tous les procédés qui ont été imaginés pour atteindre le but visé. Au Parlement belge, M. Defnisseaux en a donné (encore pas au complet) la liste interminable, avec un résumé des principaux ', et l'on ne lira pas sans étonnement le catalogue de cette prodigieuse fécondité. D'autre part, pour expliquer et .faire comprendre un certain nombre de ces systèmes, les auteurs renvoient de préférence aux traités de mathématiques', et, sur ce point, j'avoue mon incompétence. Je n'indiquerai donc que quelques unes de
1 Histoire des varicuions des Églises protestantes, préface : « Deaz choses causent ce désordre dans les hérétiques : Tune est tirée du génie de Tesprit humain qui, depuis qu*il a une fois goûté de la nouveauté, ne cesse de rechercher avec un appétit déréglé cette trompeuse douceur ».
* Chambre des Représentants, séance du 4 octobre 1899, Ann, parl.^ p. 2736. Voyez le remarquable rapport présenté par M. Charles Benoist à la Chambre des députés. Annexe au procès-Terbal de la séance du 2 juillet 1906.
3 Klôti, op. oit., p. 2T7.
ces combiiuiisonSf les principales, celles qui ont été effectivement appliquées.
Les pins simples ont apparu les premières, et correspondent à la simple représentation des minorités. C'est d'abord le vote imparfait on limité. Il consiste, dans nne circonscription qui doit élire des députés multiples, à faire d^avance sa part possible à la minorité, en limitant le nombre des candidats pour lesquels chaque électear pourra voter (ce sont, bien entendu, en réalité, les élec* teoTâ composant la majorité que vise cette limitation). Si, par exemple, une circonscription a trois candidats à élire, il est établi que chaque électeur ne pourra voter que pour deux. De la sorte la minorité a, non pas la certitude, mais de grandes chances d'obtenir le troisième siège, si elle forme le tiers du corps électoral; car les élections se font dans ce système à la majorité relative. A partir de 1861, ce mode d'élection a reçu des applications en Espagne, au Portugal, dans l'île de Malte et dans certains États deTUnion Américaine (là pour l'élection des jnges). L'Angleterre, £Eiit plus notable, en fit Texpérience de 1867 à 1884 dans les treize circonscriptions électorales qui élisaient trois députés à la Chambre des Communes (les autres en élisant deux au plus), celles que Ton appelait les three eornered constituencies. Mais le système a été complètement supprimé par le Représentation of the people Act de 1884, et il y a là une forte présomption contre la valeur de ce mode. Il a été assez souvent parlé de cette expérience au Parlement belge et, pour en atténuer la portée, on a rappelé que néanmoins en 1884, certains hommes politiques anglais, notamment H. Balfour, s'étaient montrés partisans du vote imparfait, Maisona constaté, en sens contraire, qu'en 18841e Gouvernement et l'opposition étaient, eu somme, d'accord pour sa suppression, et qne, lorsqu'il est devenu le leader de la Chambre des Communes, M. Balfour n'a point songé à en proposer le rétablissement. D'ailleurs une expérience du même genre, conduisant à un pareil abandon, a été faite en Italie de 1882 à 1891 et au Brésil de 1875 à 1881.
Le vote cumulaiif présente la même simplicité que le vote imparfait^ mais il n'a rien d'arbitraire et l'on peut même soutenir qnil repose sur un principe autre que le seul droit des minorités. U suppose le scrutin de liste et, donnant à chaque électeur autant de snffirages qu'il y a de candidats à élire, il lui permet d*en disposer à son gré, soit en votant pour plusieurs candidats, soit en attribuant à un seul tous les suffrages dont il dispose. Il peut, à pins forte raison, distribuer ses suffrages entre un nombre de can-
didats moindre que celai qne le collège doit élire. J'ai dît pinâ hant que le gcrntin de liste, comparé an scrutin nninominal, exalte le droit de l'électeur; le vote cumulatif l'exalte encore davantage en lui donnant, non seulement plusieurs suffrages, mais la libre disposition de ces suffirages. Il a enfin cet avantage, qa*il peut fonctionner même avec le principe de la majorité absolue : si la majorité est bien disciplinée il faudra même que le candidat de la minorité, pour être élu, obtienne un nombre de sufi^ges sapérieur à la moitié plus un. De tous les systèmes de représentation proportionnelle, le vote cumulatif est le plus simple et le meilleur.
Il a été introduit dans la colonie anglaise du Cap en 1853. Depuis 1870, il est employé en Angleterre pour les élections des School'boards et, pour certaines élections locales, dans divers États de l'Union Américaine.
Mais les procédés les plus en faveur tendent à une représentation proprement proportionnelle. Les plus goûtés (les seuls dont je parlerai) sont fondés sur cette double idée que les élections doivent se faire au scrutin de liste et à la simple majorité relative, même à une majorité légalement limitée, et que, pour fixer cette majorité, il faut diviser le nombre des votants par le nombre des députés à élire dans la circonscription. Dès qu'un candidat a obtenu ce quotient électoral, il doit être proclamé élu. D^aillenrs, pour faire la division qui dégage ce quotient, il y a des systèmes divers et la méthode qui paraît jouir de la plus grande faveur, celle qui donne ce que M. Klôti appelle le quotient rectifié (Ver/ahren mit echten Quotienten), consiste à diviser le nombre des votants, non par le nombre des sièges à pourvoir, mais par ce nombre plus un. Cela semble d*abord bizarre, mais la raison est qu^en prenant le diviseur réel (nombre des sièges), lequel fournit le quotient simple, peu de candidats ou de listes obtiennent intégralement et exactement ce quotient ou l'un de ses multiples ; de sorte que la question se pose alors de savoir à quels restes et suivant quelles règles il faut attribuer les sièges non directement gagnés. En diminuant le qaotient par addition d'une unité au diviseur, l'opération devient plus facile. Enfin, souvent, pour empêcher qu'on obtienne un siège avec un reste trop petit, on fixe un quorum qui devra être atteint pour que l'élection soit acquise.
A un autre point de vue, il faut signaler deux types distincts de scrutin proportionnel. Le premier (système Hare') donne à l'électeur les mêmes droits, la même faculté de choix que lui as-
* Hare, The élection of représentatives parliamentary and municipal^ 4* ôdit. London, 1873.
lA SOUVERAINETÉ NATIONALE. 285
snremi les systèmes dits majoritaires. Pour cela, dans la combinaison la plus simple et la plus claire, on domie à l'électear le droit de porter snr sa liste autant de candidats que la circonscription doit en élire, mais cependant son vote ne ponrra valoir que pour nn senl d'entre eux. Aussi, doit-il les inscrire dans Tordre de ses préférences, car il ne sait pas d'avance an profit daqnel son vote sera compté; cela est subordonné à des conditions fournies en partie par le hasard; comme on Ta dit, son vote est éventuel. Cela étant, voici comment les choses se passent. Supposons un collège qui doit élire cinq candidats et 50.000 votants. Le quotient électoral simple, le nombre de voix suffisant pour être élu, est de 10.000.. Tous les bulletins de vote sont recueillis et réunis pour être soumis à un dépouillement non fractionné. On appelle et Ton enregistre seulement, pour commencer, le nom qui est porté en tète de ^aque bulletin. Dès qu'un candidat a été ainsi pointé 10.000 fois, il est élu, et, dorénavant, s'il se présente encore d autres bulletins portant son nom en première ligne, on ne tient plus compte de ce nom; le vote profite au candidat que l'électeur a porté en wconde ligne sur le bulletin, et ainsi de suite. Cela paraît ingénieux et facilement compréhensible; mais, — outre la question des restes qui n'atteignent pas le quotient, lorsque celui-ci n'est pas obtenu par nn nombre de candidats égal à celui des sièges à pourvoir, — deux feits rendent le système presque impraticable. En premier lieu, le résultat, pour tel ou tel candidat porté, par exemple, en seconde ligne, peut être tout autre suivant que le dépouillement commence et se continue par tels bulletins ou par tels autres. Supposons, en effet, 20.000 bulletins portant en première ligne Aj mais dont une moitié porte en seconde ligne B et l'autre moitié en seconde ligne C. Suivant que l'on dépouille d'abord les premiers ou les seconds, c'est B ou C qui sortira \ D'autre part, et surtout, le travail du dépouillement, nécessairement centralisé à nn seul bureau, devient interminable lorsque, dans une ciroonscription étendue, il 7 a un grand nombre de candidats. Cependant ce système a été adopté au Danemark en 1855 pour
* £lÔti, op. cit., p. 16 : « Oa a aussi iavoqué, contre le système de Hare, ce ItU qne Tordre dans lequel les bulletins sont retirés de Tume, et, par suite, le hasard, jouent ici un grand rôle. Lorsque, par exemple, le quotient étant de 6.000 for 10.000 bulletins X est inscrit comme premier candidat et que, sur 5.000 de ces bulletins, A figure en seconde ligne et B sur les 5.000 autres, 4.000 voix doivent être retranchées des 10.000 que X a obtenues et attribuées à A et B. SoÎTant que 10.000 bulletins avec A ou B en seconde ligne sont dépouillés les preimers et comptés au profit de ce candidat éventuel, c'est A ou B qui est élu. Ursqa'oQ mêle tons les bulletins a?ant de les dépouiller, rinfluence du hasard Mt très faible, comme on peut le démontrer par le calcul des probabilités ».
Sélection des 52 membres du Landsthing. Ceux-ci, il est vrai, sont élus par des électeurs du second degré élus eux-mêmes selon le système majoritaire \ II a été adopté aussi en 1894 par la République de Oosta-Bica pour le choix des députés '•
Le système qui paraît prévaloir est celui de la concurrence des listes : on pourrait dire plus exactement celui de la concurrence des partis; car c'est le parti qui figure au premier plan, le candidat et l'électeur devenant, en quelque sorte, des personnages secondaires. C*est celui qui s'est assez largement propagé en Suisse de canton en canton; c'est également celui qui a été introduit en Belgique ; et c'est là que je vais Tétudier principalement.
Il s'agit avant tout de savoir comment les sièges seront répartis entre les divers partis selon le nombre de voix que chacun d'eux peut revendiquer. Du libre choix de l'électeur, de rapports personnels s'établissant entre lui et Télu, il n^est plus question. Cependant^ comme l'élection se traduit encore par des noms portés sur les bulletins déposés dans les urnes, il faut bien faire voter l'électeur sur des noms et ne point se contenter de lui demander à quel parti il appartient. De là une procédure compliquée, une discipline sévère imposée par la loi. Cela fait songer à cette loi qu'on attribue à Solon et d'après laquelle tout citoyen d'Athènes était obligé de prendre parti dans les discordes civiles et de se ranger d'un côté ou d'un autre. Le système de la concurrence des listes appelle en effet logiquement avec lui le vote obligatoire (il existe déjà en Belgique et souvent en Suisse) ; il comporte aussi naturellement le mandat impératif, car, comme Télecteur, et plus encore que celui-ci, l'élu est lié au parti avec lequel il se confond.
L'affiiire capitale est ici la confection des listes officielles de candidats. En fait, et nécessairement, elles sont dressées par les chefs du parti ou par les comités électoraux. En droit, elles sont présentées par un nombre minimum d'électeurs déterminé par la loi '. Tout groupe d'électeurs atteignant ce chiffre peut faire une liste particulière et, du moins en Belgique, ils peuvent porter sur leur liste un nombre de candidats inférieur à celui des sièges à pourvoir. C'est cette désignation du candidat par la liste de pré-
1 Klôti, op. oit., p. 14.
« Ibid., p, 17.
> £q Belgique, ce chiffre est de 100 électeurs, quelquefois 50 pour le Sénat, art. 164 (modifié) du Code électoral. Mais d'après Tart. 254 nouveau. « Un électeur ne peut signer plus d'un acte de présentation de candidats. L'électeur qui contrevient à cette disposition est passible des peines édictées à Tart. 255 du présent Gode ».
aeotation qui est aa fond rélément génëratear de l'élection. Aussi k loi belge, transposant une règle da droit anglais, admet qne, si le nombre des candidats présentés ne dépasse pas celui des sièges, tofos sont élns sans scrutin ^ .
Les listes ayant été, dans les formes voulues, produites et enregistrées, Télecieur est-il libre de choisir entre tous les candidats dent elles contiennent les noms ? En aucune façon ; des règles étroites Tenserrent de tous côtés.
1* Aucun candidat ne peut être porté sur plus d'une liste ^, car on ne peut appartenir à deux partis, pas plus qu'en droit romain (m ne pouvait appartenir à deux familles.
V L'électeur ne peut pas non plus se composer une liste, qui lui soit propre, en choisissant à son gré les candidats qu'il préfère parmi ceux qui sont inscrits sur les diverses listes régulièrement présentées. C'est là ce que les Belges appellent le € panachage t> ', et il est défendu par la nouvelle loi*. Il était admis, au contraire, dans le système de représentation proportionnelle déjà reçu en Belgique pour les élections provinciales et communales ; mais alors le vote donné au candidat hétérogène ne valait pour celui-ci que comme suffirage purement personnel et non comme vote de liste. Or conmie chaque candidat pour être élu devait réunir un nombre de votes de liste, il arrivait qu'un candidat, choisi pour panacher, pouvait, sans être élu, avoir obtenu un nombre de voix supérieur
» Code électoral, art. 257 nouveau : « Lorsqu'il n'est présenté qu'une seule liste, si le nombre des candidats titulaires correspond au «nombre des mandats effisetifs, ces candidats sont proclamés élus par le bureau principal sans autre fonnalilé... Lorsque plusieurs listes sont régulièrement présentées, si le nombre des candidats effectifs et suppléants ne dépasse pas celui des mandats effectif» à conférer, ces candidats sont proclamés élus titulaires par le bureau principal sans autre formalité. Si le nombre des candidats effectifs et suppléants est supémur à celni des mandats effectifs à conférer, il y a lieu aux opérations électonies ». La loi belge, comme on le voit, connaît des candidats titulaires et des candidats suppléant?, ces derniers dans certains cas (art. 165) pouvant être prodamés élus.
1 Loi belge, art. 256 : « Un candidat ne peut flgurer sur plus d'une liste dans ta même élection; mais il peut être porté à la fois comme titulaire et suppléant sarla même liste ».
> M. Woeste, citant M. Bernaert (Chambre des représentants, 14 septembre 1899, Ann, pari., p. 2584) : « L'électeur ne pourrait plus yoter qne pour les candidats d'une même liste. Ce que nous appelons en français un peu belge le « paoBchage » serait interdit. A mon avis, ce serait là une atteinte inadmissible à la liberté des «lecteurs ». Cf. M. Defuisseaux, ibid., p. 2742.
» Voici comment M. de Trooz présentait cette disposition au Sénat belge (séance du 12 décembre 1899, Ann, parL, p. 39) : a D'autres dispositions ont pour eâet de maintenir la loyauté du scrutin. Ainsi, il est interdit, après avoir voté pour le parti auquel on appartient, ôl exercer iHie influence sur le choix çM font les autres électeurs chacun dans leur parti ».
268 LA LIBERTÉ MODBRNE.
à ceux dont Télection était acquise. C*ëtait là une autre beauté du système.
3® En votant pour un candidat d^une liste, Félecteur ne pent pas faire que son vote ne vaille pour la liste elle-même ; il ne peut adopter un candidat de la liste sans adopter la liste ellemême ^
4^ D'après la même logique, Télecteur ne devrait point pouvoir changer Tordre de préférence entre les candidats, tel que l*oiit établi ceux qui ont présenté la liste, pas plus qu^il ne peut rayer un ou plusieurs candidats. La loi belge a pourtant adopté une antre règle. Elle lui permet de voter nommément pour un candidat (un seul) parmi ceux portés sur la liste, — ce qui entraine d'ailleurs le vote en faveur du parti, — et il est tenu compte de cette préférence, comme on va le voir '•
Mais, en dehors de toutes ces gênes, que de complications pour que l'électeur, s'il veut user du peu de liberté de choix qu'on lui laisse encore, apporte dans Turne un bulletin régulier et valable I Dans le canton de Zug, une expérience, il j a dix ans, a montré à quels résultats le système peut conduire. Il est vrai qu'on nous dit qu^il ^ est difficile de rien imaginer de plus compliqué que le bulletin de vote de Zug ' ]> ; mais la plupart des combinaisons admises ou proposées méritent ce reproche. Quoi qu'il en soit, au mois de novembre 1898, les électeurs de ce canton se sont complètement trompés dans lusage qu'ils faisaient du système, et la votation a abouti aux résultats les plus inattendus, les moins voulus et les plus déraisonnables ^. Dans une précédente édition de ce livre *, analysant sommairement la procédure électorale du canton de Zug, je concluais ainsi : « Il parait que la démocratie suisse
f M. Bara an Sénat belge (séance dn 25 janvier 1899, Ann. pari,, p. 9S) : « Ainsi, j'apprends qu'un des candidats de mon parti est nn fripon ; jVn ai la preuve et je ne veux pas roter pour Ini. Or, si je fais quelque chose pour l'éliminer, mon bulletin est nul. De sorte qu'il faut que je yole pour ce fripon. Voilà la morale de votre projet ». Dans certains systèmes, comme celui adopté par le canton de Zug, l'électeur en votant pour un candidat adopte bien la liste en principe ; mais on lui permet cependant le vote cumulatif en faveur d'un candidat de cette liste; voyez AnntJtaire de la Société de législation comparée publié en 1895, p. 695.
s En Belgique, cependant, par suite du vote plural, l'électeur qui jouit de ce privilège, jouit aussi d'une certaine liberté peu compatible d'ailleurs avec le système lui-même. Il dispose comme il l'entend de chacun de ses votes. Lorsqu'il en a trois, par exemple, il est considéré comme se décomposant en trois électeurs distincts, et il peut voter successivement pour trois listes différentes.
> Klôti, ùp, cit., p. 62.
* Klôti, op. cit.n p. 60 et suiv.
»;P. 630, 2- édition.
lA SOUVERAINBTÂ NATIONALE. 28»
adopte, sans diffioulié^ ces procédures tortueuses, gênantes et artifideUes ; je doute que la démocratie française puisse s'en accommoder B. Je ne croyais pas, en écrivant ces lignes, que les faits me donneraient une si prompte justification. Il est vrai qu'on cherche à en atténuer la portée. « Les résultats des élections du 27 novembre 1898, dit M. Klôti, ont attiré l'attention de la Suisse tout entière. Comme les erreurs auxquelles elles ont donné lieu ont été souvent proposées comme un exemple qui doit détourner de l'adoption de la représentation proportionnelle, il nous sera permis de nous arrêter un instant sur elles, car elles ne sont pas vérita- Uement Tefiet du nouveau système t^ ^ . Mais les faits en eux-mêmes sont indéniables et parlent haut.
La conséquence forcée de tout cela, c'est que l'électeur peu instruit, embarrassé pour traduire son choix vrai dans la forme nooyelle, ne sachant comment se servir de l'outil délicat que Ion met entre see mains, se contentera de voter purement et simplement pour une liste ^. Par là encore, la représentation proportionnelle par la concurrence des listes^ le procédé le plus pratique de tons, aboutit à la consécration de ce qu'il y a peut-être de plus dangereux dans la démocratie moderne : la toute-puissance et la tyrannie du parti. C'est lui qui est légalement reconnu, érigé en maître, consacré dans ce qu'il a de plus bas, c'est-à-dire dans ses organes inférieurs, les comités électoraux.
Pour terminer ce qui concerne la procédure, disons comment, d'après la loi belge du 30 décembre 1899, les sièges se répartissent entre les partis et comment ils sont attribués aux candidats. Sur le premier point, le système adopté est celui de M. d'Hondt. Voici en quels termes il est formulé : n Le bureau principal divise suooeasiTement par 1, 2, 3, 4, 5, etc., le chiffire électoral de chacune des listes ^ et range les quotients dans l'ordre de leur importance
> Op. cit., p. 60.
' M. Bar a au Sénat belge (séance du 15 décembre 1899, Ann. pari., p. 88) : " Je défie bien un électeur, fûtril même d'une intelligence supérieure, d'émettre un aatre vole qu'un yote de liste. Quand il sera dans l'isoloir, il sera tellement incertain d'émettre à coup sûr un vote valable, qu'il se dira fatalement : « Je vais voter en tète de la liste du parti auquel j'appartiens ! » Voilà, Messieurs, i'aboatissement de votre système : c'est la carte, le vote forcé. Et ce droit de suffrage, pour la conquête duquel on a dépensé tant d'efforts, il se réduit à rien. Vous dites à l'électeur : « Tu voteras obligatoirement, sinon tu paieras l'amende. Ta voteras comme le voudra ton association, sinon ton vote sera nul ! » Et voilï pourquoi on a fait couler des flots d'encre; voiU pourquoi on a prononcé des discours éloquents; voilà pourquoi on a fait même des émeutes dans la rue. Tous ces efforts n'ont abouti qu'à faire de l'électeur un pantin de son association, dont quelques hommes tiennent les ficelles! ».
* Art. 262 nouveau : « Le total des bulletins valables, favorables à une liste,
jnsqti^à concurrence d'an nombre total de quotients égal à celui des membres à élire. Le dernier qnotient sert de diviseur électoral. La répartition entre les listes s'opère en attribuant à chacune d'elles autant de sièges que son chiffre électoral comprend de fois ce diviseur, sauf application de l'art. 264 ' ».
Pour un profane, ce texte n'est point parfaitement clair et je doute que tout citoyen^ en le lisant, entende cette loi. Voici un commentaire qui la fait comprendre : « Supposons une circonscription qui élit cinq députés. L-es radicaux, les libéraux, et les démocrates-socialistes dressent trois listes, I, II et III, et celles-ci obtiennent le nombre de voix suivant : liste I, 1.500; liste II, 800; liste III, 600*. A laquelle allons-nous attribuer le premier siège? Â la liste I; car, évidemment, elle obtient au moins un siège. A qui attribuons-nous maintenant le second siège? Si nous le donnons à la liste I, cela fait pour elle un représentant par 750 votants (moitié de 1.500). Mais la liste II a obtenu 800 voix; par conséquent, nous lui attribuons le second siège. Nous ne pouvons pas attribuer le troisième siège à la liste III : car cela ferait un représentant pour 600 votants, tandis que la liste I, avec deux fois 750 voix n'a d'abord obtenu qu'un siège dans la répartition. Le troisième siège revient donc à la liste 1. Si nous donnions le quatrième siège à la liste I, les radicaux auraient un représentant par 500 votants (1.500 » 500 x 3); si nous l'attribuons à la liste II, celle-ci aurait un mandat par 400 votants (800 = 400 X 2). Mais la liste III a recueilli 600 voix et elle n'a encore obtenu aucun représentant; elle obtient donc, enfin, un siège (le quatrième). Je donne le cinquième mandat à la liste I parce que cela ne lui fait qu'un mandat par 500 votants, tandis que si je l'attribuais à la liste II ou III, cela ferait respectivement un mandat par 400 on
soit qu*il8 contienaent un vote de liste, soit qu'ils contiennent un vote nomi> natif, constitue le chifire électoral de la liste. Ce total est déterminé par Taddi* tion des votes de liste et des votes nominatifs obtenus par les candidats titulaires ; les candidatures isolées sont considérées comme constituant chacune une liste distincte ».
1 L'article 263 nouveau continue ainsi : « Si une liste obtient plus de sièges qu'elle ne porte de candidats titulaires et suppléants, les sièges non attribnés sont ajoutés à ceux revenant aux autres listes : la répartition entre celles-ci se fait en poursuivant l'opération indiquée au premier alinéa, chaque quotient noD> veau déterminant au profit de la liste à laquelle il appartient Tattributioa d*an siège ». — Art. 264 : « Lorsqu'un siège revient à titre égal à plusieurs listes, il est attribué à celle qui a obt.enu le ckiffre électoral le plus élevé et, en cas de parité des chiffres électoraux, à la liste où figure le candidat dont l'élection est en cause qui a obtenu le plus de voix, ou subsidiairement qui est le plus âgé ».
s Pour comprendre ces termes et ces chiffres peu élevés, il faut savoir que c*est un Suisse qui parle.
300 Toiz. Voilà la répartition opérée. Le résultat final s'établit ainsi : liste I, 1.500 voix et 3 représentants; liste II, 800 voix et 1 représentant; liste III, 600 Toix et 1 représentant. La répartition est aossi proportionnelle qne le rend possible l'indivisibilité des loandats... An point de Tne des mathématiqnes, la méthode d'Hondt est inattaquable. Maintenant, par qnelle formule mécanique pent-on exprimer ce mode de répartition?... Dans notre exemple, j'écris d'abord pour chaque liste le nombre de voix qu elle a effectivement obtenu. A côté du plus fort de ces nombres j'écris le ehifire 1; puis je divise ce nombre 1.500 par 2, et j'écris à côté dnplns grand des trois nombres 750, 800 et 600, le chiffre 2 ; je divise alors 800 par 2 et je compare les trois nouveaux nombres 750, 400, 600, et j'écris à côté de 750, le chiffre 3. Je divise ensuite 1.500 par 3, et je vois que des nouveaux nombres 500, 400, 600, le dernier est le plus grand, et ainsi de suite jusqu'à ce que j'aie le nombre de sièges voulu' 7>.
Quant an second point indiqué plus haut, à savoir l'attribution des sièges aux candidats, voici comment il est réglé par la loi belge : c Lorsque le nombre des candidats titulaires' d'une liste est égal à celui des sièges revenant à la liste, ces candidats sont tous élus. Lorsque ce nombre est supérieur, les sièges sont conférés aux candidats titulaires qui ont obtenu le plus grand nombre de voix. En cas de parité, l'ordre de présentation prévaut. Préalablement à la désignation des élus, le bureau principal procède à l'attribution individuelle aux candidats titulaires des votes de liste favorables à l'ordre de présentation. Cette attribution se fait diaprés un mode dévolutif. Les votes de liste sont ajoutés aux suffrages nominatifs obtenus par le premier candidat de la liste jusqu'à concorrence de ce qui est nécessaire pour parfaire le diviseur électoral; l'excédent, s'il y en a, est attribué, dans une mesure semblable, au deuxième candidat; et ainsi de suite, jusqu'à ce quêtons les votes de liste aient été attribués. Lorsque le nombre des candidats titulaires d'une liste est inférieur à celui des sièges qui lui reviennent, ces candidats sont élus et les sièges en surplus sont conférés aux: candidats suppléants qui arrivent les premiers dans Tordre indiqué à l'art. 266 '. A défautde suppléants en nombre suffisant, la répartition de l'excédent est réglée conformément à l'art. 263 j>.
*Kloti, op. c»«.,p. 379, 382.
* L'art 266 répète pour les suppléants ce qne le texte cité (art. 265) dit pour les candidaU titulaires.
' Art. 265 iioa?ean.
292 lA LIBERTÉ MODERNE.
Bien que la propagation de la représentation proportionnelle n'ait point jnsqn'ici été très large', et qn'elle n'ait été encore adoptée par anonne grande nation, l'idée en fait son ohemin en Europe avec une puissance incontestable. Elle a généralement séduit la doctrine, et, par sa simplicité apparente, tend à conquérir les esprits. Des applications d'ailleurs importantes en ont été faites.
En 1900 (ou plutôt le 30 décembre 1899), la Belgique, nous le savons, a adopté le suffirage proportionnel pour les élections politiques, après une discussion longue et approfondie. U a p&ssé dans la Chambre des représentants à une assez petite majorité et les discours les plus nombreux et les plus remarquables émanaient des opposants. La loi était cependant, en quelque sorte, votée d'avance; car le vote résultait de coalitions préparées. La raison profonde qui l'a fait adopter, c'est que le pays, dans sou ensemble, répudiait le régime électoral antérieur. C'était le scrutin de liste, avec le système majoritaire, mais appliqué à des circonscriptions anciennes, qui élisaient un nombre de candidats très variable et disproportionné. Ces inégalités étaient le produit du temps, certaines circonscriptions ayant vu croître énormément leur popalation et leur représentation augmenter en conséquence. C'est ainsi que la circonscription de Bruxelles en était arrivée à élire 18 députés. D'autre part, ni à la Chambre ni au Sénat, n*avaient pu se faire prendre en considération les projets qui introduisaient le scrutin uninominal, comme en France, en Angleterre, en Hollande, en Allemagne. C'est le système électoral le plus simple , et celui qui laisse le mieux à l'élection le caractère d'un libre choix fait par l'électeur. Malgré ses défauts signalés plus haut, il paraît avoir pour lui, somme toute, la raison et l'expérience. Mais en Belgique, il présente une difficulté d'application particulière. Il faudrait découper dans le pays, par une opération nécessaireuoient quelque peu arbitraire, les circonscriptions nouvelles destinées à élire chacune un candidat. En France cette circonscription existe déjà depuis plus d'un siècle, c'est l'arrondissement; et, par cette existence administrative déjà si longue, elle a pris, comme le département, une individualité et une vie propres, qui en font une circonscription électorale non artificielle. Quoi qu'il en soit, dans la discussion au Parlement belge, on a reconnu qu'il n'y avait vraiment que deux systèmes entre lesquels on pût hésiter : la représentation proportionnelle et le scrutin uninominal*.
* M. Bethune k la Chambre des représentaDts, séance da 21 septembre 1899, -4nn. |)aW., p. 2620.
s M. de Jaer, rapporteur à la Chambre des représentants, séance du 22 sep-
Les élections politiques belges ont en lien d'après la nonvelle loi, poDT k première fois le 27 mai 1900, et les résultats n'ont point trompé les prévisions émises par les opposants. Il s'en est dégagé deox &its prineipanz : 1® la difficulté et la complication dn déponil* lement ont été extrêmes * ; 2^ la majorité dans la Chambre des dépn* tés n'a point passé d'un parti à nn antre; mais elle a été considé-' raUement diminuée. Les catholiques, auxquels elle est restée, aTadent, avant les élections, une majorité de 72 voix sur 152 sièges; «De est tombée à 18. Malgré cela, une grande partie des journaux belges et même français se sont réjouis de ces résultats, constatant UD apaisement produit par l'application de la loi nouvelle. Il est vrai qu'elle a ressuscité» en quelque sorte, le parti libéral belge, a lui donnant presque le même nombre de représentants qu'aux soGÎalîstes (31 libéraux, 33 socialistes). Aux élections qui eurent lieo postérieurement la majorité gouvernementale à la Chambre des représentants tomba progressivement jusqu'à douze voix. Aux élections du 24 mai 1908, elle est tombée à huit. Dans ces eonditions le ministère catholique qui est au pouvoir s'affaiblit graduellement et les libéraux ne peuvent cependant gagner la majo* rite. Il 7 a sans doute d'autres causes de cet état de choses ; mais k représentation proportionnelle est une des principales*. N'est-ce pas la démonstration des vues développées plus haut ?
La Suisse est peut-être le pays, où, sous des influences d'ailleurs françaises, le principe de la représentation proportionnelle a fait sa première apparition'. C'est un de ceux, en tout cas, où il a
tembrei899, Ann. pari., p. 2633 : « U y a donc à choisir entre la représentation proportionnelle et l'uninominal ». — Discours de M. Van den Heuvel, séance dn 27 septembre, Ann, pari,, p. 267 et sniv. — M. de Trooz au Sénat, séance du 12 décembre 1899, Ann. pari., p. 39. « La réforme électorale devait être intégrale, slnspirer d'un principe unique pour tout le pays. Deux systèmes se trouvaient seuls en présence : la représentation proportionnelle et Tuninominal >».
« Lettre de Bruxelles du 29 mai 1900 dans le Temps du 30 : « Le travail de recensement des votes, de répartition des voix et de désignation des élus s'est poursuivi tonte la journée d'hier et même bien avant dans la nuit pour les bamnz principaux, dont la besogne est rude en ce premier essai ».
* Ci-dessus, p. 271, note 3.
> Le Temps, du 21 mai 1908 : « Il s'agit de savoir si le mouvement favorable aux libéraux qui s'est dessiné aux élections de 1904 et de 1906 (la Chambre se renouvelle par moitié tous les deux ans) va continuer et réduire encore la majorité de douze voix dont dispose le ministère catholique. La perte de trois OQ quatre sièges, c'est-à-dire un déplacement de six ou huit voix ne suffirait pis à rendre possible Tarrivée au pouvoir d*un cabinet de gauche. Mais vu Tindixipline de certains éléments de gauche, elle empêcherait probablement M. Schollaert de gouverner. Il y aurait là une situation des plus critiques, que même une dissolution et des élections générales seraient peut-être impuissantes à résoudre ». D*autre part, pour conjurer la dispersion que produit la représentation proportionnelle, les libéraux avaient été amenés à conclure avec
m LA LIBERTÉ MODERNE.
trouvé le pins de faveur, et l'an des apôtres de oe mouvement, M. Naville, est particnlièrement connu et estime en France. Hie mouveipent a successivement gagné du terrain dans les cantons et il a reçQ des applications plus ou moins étendues dans ceux de Genève, Tessin, Lausanne, Fribourg, Zag, Soleure, Berne (ville^ et Scbwytz. Ce n'est pas que ses partisans mêmes n'aient poussé quelquefois le cri d'alarme, devant les dangers qu^il recèle et voici ce que M. Brenno Bertoni écrivait en 1889 à M. Defuisseaux ' : € Ma consultation pourra difficilement servir à votre cause, puisque vous êtes anti-proportionnaliste. Néanmoins, je ne trouve pas l'occasion mauvaise pour mettre en garde les amis et les ennemis de la proportionnelle, dans un pays où il s'agit de l'introduire, contre les surprises et les déceptions auxquelles elle peut donner lieu ; car, on a beau être proportionnaliste, on ne peut nier que ce mécanisme compliqué et délicat est une arme dangereuse, qui, mal appliquée, pourrait vite amener le désordre et la révolution au lieu de l'apaisement espéré. Nous en avons fait Texpérience, et ce jour-là je vous assure que mes amis et moi avons passé un moment terrible' :ù.
Mais la consécration suprême du principe (bien que certains de ses défenseurs, comme M. Bertoni, j soient opposés) serait de faire admettre la représentation proportionnelle pour l'élection de l'Assemblée fédérale. £n 1899, une demande d'initiative populaire était régulièrement formée en ce sens'. Le 22 septembre 1899, le Conseil fédéral la transmettait avec un rapport à TÂssem* blée fédérale et celle-ci^ le 21 juin 1900, prenait un arrêté ainsi conçu : € Ne pas adhérer au projet présenté et en recommander le rejet au peuple ». La votation fut fixée au dimanche, 4 novembre^ et le projet a été repoussé par 244.666 non contre 169.008 oui et par 11 1/2 États contre 10 1/2 \ Beaucoup avaient espéré un autre résultat*. Bien que j'aie, on le sait, une médiocre con-
les socialistes an earul, se traduisant par des listes communes. Ce fat eacor« une déception ; d*après le Temps du 27 mai 1908, « les libéraux modérés constatent que le cartel ne les a guère serris qu'à Huy ». 1 Ci-dessus, p. 278.
* Chambre des représentants belge, séance du 5 octobre 18d9, Ann, parL^ p. 2740.
> « Sur rintroduction da système proportionnel dans les élections aa Conseil national; revision de Tart. 73 de la Constitution fédérale ».
* Feuille fédérale suisse du 5 décembre 1900, n<» 49, p. 982 et suiv.
* Voyez par exemple, lettre de Berne du 20 juin 1900 adressée au Tetnps {n9 du 21] : « Le retentissement des dernières élections qui se sont effectuées en Belgique, la satisfaction, l'apaisement même qo*on a pu constater parmi les divers partis devant les résultats obtenus, le mouvement si marqué qui se decsine en France (?) en faveur d'un système analogue, donneront à cette décision an
fianœ dans le référendum^ je dois reconnaître qne ce jour-là, sur 06 point comme sur un autre précédemment indiqué, le suffrage populaire a été clairvoyant et décisif.
Malgré une propagande constante dans la presse, le principe de la représentation proportionnelle ne s'est pas introduit encore dans la législation française. TiO 17 mars 1902, la Chambre des députés a discuté une proposition de loi déposée par M. Jules Dansette, tendant à Torganiser, avec le scrutin de liste, pour les élections législatives. La Chambre a refusé de passer à la discussion des articles.
Mais dans la législature actuellement en cours, de nouvelles et importantes propositions ont été faites dans ce sens; nous en parlerons plus loin.
La réforme électorale opérée en Suède en 1907 comporte la représentation proportionnelle d'après le système de Hondt, introduite en même temps que le suffrage universel. Mais la loi qui la contient ne deviendra définitive, d*après la Constitution, que lorsqn elle aura été votée de nouveau par le Bigsdag élu en 1903'. La loi autrichienne du 26 janvier 1907, en introduisant aussi le suffi-age universel, a établi, mais en Galicie seulement (au profit des Polonais), le vote cumulatif ^
En Angleterre le principe de la représentation proportionnelle gagne faveur dans la doctrine, bien que le génie pratique et politique des Ânglo-Saxons sente nettement les difficultés presque insurmontables qu'en présenterait l'application. M. Courtney voudrait que, par une méthode expérimentale, en réunissant un certain nombre des circonscriptions actuelles (celles des grandes riUes par exemple) en un seul collège qui élirait un assez grand nombre de députés, on y fît les élections d'après le système de Hare, le plus connu en Angleterre. Il vante le succès que, par cette méthode, la représentatien proportionnelle a obtenu dans une colonie australienne, la Tasmanie'. M. Sidney Low, tout en louant le principe, en écarte Tapplication : (c La plupart des systèmes de représentation proportionnelle, dit-il, ont pour objet de corriger les raideurs du hasard et les inégalités possibles, qui sont ou peuvent être le résultat du système actuel. Quelques-uns de ces pro-
iatérél particalier pour tons ceux qui se préoccupent de mettre le fonctionne' méat des institutions démocratiques en meilleur accord avec les principes dont elles émanent ».
* Vialatte, La vie politique dans les deux mondes, p. 242-4.
* Henry Nézard, Le suffrage politiqi^e en AtUHche, p. 41-2. < Thauporhing ConsUuuion of England^ ch. zxi, p. 173-S.
jets sont très ingénieux, comme le plan suggéré par M. Hare, qui a conquis Tapprobation de M. Mill, ou comme oelui aaquel M. Courtnej a donné son appui. Le pointfaible de ces projets, c'est leur complexité ; à moins d'être maniés avec beaucoup de précaution , ils produiraient beaucoup d'injustice et auraient presque à coup sûr pour résultat de donner la conduite des élections au manipulateur professionnel. Même la tentative pour assurer une sorte de repré* sentaiion delà minorité par les tkree-comeredconatituencies n'apa» bien marché et a dû être abandonnée. La difficulté pratique de faire représenter, soit les minorités, soit les a états > à la Chambre des Communes ira en augmentant plutôt qu^en diminuant ]d ^. Aux États-Unis, il ne paraît pas que, pour les élections politiques, la représentation proportionnelle ait trouvé beaucoup de &* veur. Et, pourtant, dit M. Bushnell Hart, <l dans les États où un parti a la prépondérance dans toutes les sections, une minorité qni compte des milliers d'électeurs a peu ou point de membres dans la législature. Ainsi, dans le Yermont, où les démocrates forment à peu près le cinquième des électeurs, parfois ils n'ont pas un seul représentant dans la législature J> '. Cependant il y a certains États, rillinois, par exemple, où fonctionne le vote cumulatif dans des circonscriptions élisant chacune trois députés. <r Mais, dit l'auteur, cette méthode a l'inconvénient sensible que, si la majorité porte seulement deux candidats et la minorité un, ils sont presque sûrs d'être élus, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de mettre en avant des candidats de valeur 2>. Il n'est pas plus favorable à la représentation proportionnelle : <i La représentation proportionnelle, sous ses formes multiples, tend à tenir compte des choix de seconde ligne, en enlevant au candidat qui a obtenu le chi£&e de voix le plus élevé toutes celles qui dépassent la majorité nécessaire et en les attribuant à une autre personne qui sera désignée par Télecteur. Naturellement, tant que tous les bulletins n*ont pas été réunis, examinés et comptés, on ne sait pas qui est élu. En Suisse^ sous ce régime, on a trouvé qu'au moyen d'une judicieuse présentation de candidatures, toutes les élections, à l'exception de quelques candidats, sont assurées d'avance. Derrière toutes ces combinaisons, on trouve cette idée qu'un citoyen n'est pas représenté dans la législature, s'il n'a pas voté pour lun des membres qui y siègent; en pratique habituellement les députés consultent aussi les électeurs de la minorité et l'un des principaux éléments de force chez un homme public, c'est qu'il ait des amis en dehors de
• Op. cit., p. 243-4.
> Aotual govemmentf p. 76.
flon propre parti. ActoeUement, ni la représentation des minorités, ni la représentation proportionnelle ne paraissent susciter un mouvement anz Etats-Unis >.
Ces réflexions me paraissent empreintes d'un véritable bon sens pob'tîqne. Mais, si je repousse et combats la représentation proportionnelle dans les élections politiques, c'est parce que j y vois un germe de divisions de plus en plus multiples et de faiblesse croissante dans les assemblées législatives et représentatives; je ny verrais point les mêmes inconvénients pour les élections aux assemblées locales et administratives. Là, en effet, il n'y a point délectation à élaborer ni de direction gouyemementale à donner. La représentation proportionnelle enlèverait en partie à l'action de ces assemblées la tendance politique qu'elle affecte dans les pajs libres et faciliterait la représentation des divers intérêts, ici tout à fait légitime.
Étant donné le principe de la souveraineté nationale, à quelles personnes doit être reconnu le droit de suffrage politique ? Deux coDoeptions à cet égard sont en présence et se partagent les esprits depuis le xvm' siècle.
A. D'après l'une, le droit de suffrage politique appartient nécessairement à chaque citoyen : il est attaché à la qualité de membre de la société, à la qualité même d'être humain*. C'est, par conséquent, un droit individuel et propre à celui qui l'exerce.
Cest ridée que Rousseau a exprimée très nettement, sans d ailleurs la justifier : n J'aurois, dit-il, bien des réflexions à faire sur le simple droit de voter dans tout acte de souveraineté ^ droit que rien ne peut ôter aux citoyens; mais cette importante matière deman droit un traité à part et je ne puis tout dire dans celui-ci' :».
< En Angleterre, cettt'théorie est appelée the manhood suffrage. Voyez, par exemple, le discours de M. Chamberlain, à la Chambre des Commanes, le 5 mai 1S94 : « I want to appeal to my radical friends. Is it really their prétention that withoat regard to fttness at ail every man bas a right to vote? Is manhood withoat any condition of every kind, to be theone qualification 7 Granting thatwe my be in favoar of absolate manhood suffrage... ». Thé parliamentary de* ^««, 4tii séries, vol. XXIV, p. 391, 392.
^ CùntriU social. Ut. IV, ch. i, p. 250. Il ifant bien remarquer d'ailleurs que, dans ce passage, Rousseau ne parle que des actes de souveraineté, c'est-à-dire ^rkvote des lois, qui, pour lui, ne peut se faire que directement parle peuple; et toQies les Toix étant comptées. C'est ce qu'il explique encore aiUeurs (Contrat iocial, L. Il, ch. u, en note) : « Pour qu'une Tolonté soit générale, il n'est pas nécesiaire qu'elle soit unanime, mais il est nécessaire que toutes les voix soient
298 LA LIBERTÉ MODERNB.
Mais ses disciples ont présenté la démonstration. Ce serait la conséquence nécessaire du principe de la souveraineté nationale, surtout quand on le rattache au contrat social. En e£Eet, dit-on, la nation souveraine n'est pas autre chose que la réunion et le total de tous les individus qui la composent; pour avoir Texpression de la souveraineté nationale, il faut donc consulter tous les membres de la nation; si l'on en exclut quelques-uns, l'opération devient fausse. On dit encore : la loi, selon la définition de Boussean, n'est pas autre chose que lexpression de la volonté générale; mais cela suppose que tous, sans exception, seront comptés dans l'acte qui la dégage. Ce sont les idées que Robespierre exposait avec une grande clarté à l'Assemblée constituante, le 22 octobre 1789 : € Tous les citoyens, quels qu'ils soient, ont le droit de prétendre à tons les degrés de représentation. Bien n'est plus conforme à votre Déclaration des droits, devant laquelle tout privilège, tonte distinction, toute exception, doivent disparaître. La Constitution établit qiie la souveraineté réside dans le peuple^ dans tous les individus du peuple. Chaque individu a donc droit de concourir à la loi par laquelle il est obligé, et à Tadministration de la chose publique qui est la sienne. Sinon il n est pas vrai que tous les hommes sont égaux en droits, que tout homme est citoyen* ». — <£ Tous les individus qui composent l'association, disait aussi Pétion, ont le droit inaliénable et sacré de concourir à la formation * de la loi, et, si chacun pouvait faire eqtendre sa volonté particnlière, la réunion de toutes Tes volontés formerait véritablement la volonté générale... Nul ne doit être privé de ce droit sous aucnn
comptées; toute exclusion formelle rompt la généralité ». Mais pour Rousseau rélection des chefs (et il en dirait autant des députés, s'il les admettait) n'est pas un acte de souveraineté, mais une fonction du gouvemement (voir Contrat social, L. IV, cb. m, Des éleotions). Or, il admet parfaitement que, même en démocratie, le nombre des citoyens qui participent au gouvernement peut être restreint, L. III, ch. m : a Le souverain peut commettre le dépôt du gouverne* ment à tout le peuple ou à la plus grande partie du peuple.,. On donne à cette forme de gouvernement le nom de démocratie ». Les disciples de Rousseau coqfondant ces distinctions ont étendu aux élections ce qu'il disait du vote des lois. Montesquieu qui, lui, parle bien des élections, exprime la conception môme qu'appliquèrent les lois de la Révolution ; Esprit <2e« /où, liv. XI, ch. vi : «Tous les citoyens dans les divers districts doivent avoir le droit de donner leur voix pour le représentant, excepté ceux qui sont dans un tel état de hoMesse qu^ils sont réputés n'avoir point de volonté propre a.
1 Rétmpresiion de Vancien Moniteur, t. II, p. 91. Dans le même sens et dans la même séance, Duport : « Il faut savoir à qui vous accorderez, à qui vous re» fuserez la qualité de citoyen. Cet article compte pour quelque chose la fortune qui n'est rien dans Tordre de la nature. U est contraire à la Déclaration des droits ».
prétexte ei dans anotiii gouvernemeat^ :p. Condorcet exprimait les mêmes idées, le 23 février 1793, en présentant à la Conventûm le premier projet de Constitution qui lai fut soumis '. C'est Musi le point de vue auquel se plaçait Boissy d'Ânglas dans son rapport sur le projet de Constitution, présenté à la Convention le 5 messidor an III : a: Nous n'avons pas cru qu'il fût possible de restreindre le droit de citoyen, de proposer à la majorité des Français, ou même à une proportion quelconque d entre eux d'abdiquer ce caractère auguste. La garantie que la société demande lorsqu'elle va déléguer un de ses pouvoirs est un résultat de ce droit collectif, de sa volonté générale. C'est après s'être organisée qu'elle délibère sur les conditions qu'elle exigera de ses magistrats ; son intérêt est son principe, et il ne peut j en avoir d'autres; mais lorsqu'elle se rassemble pour exercer cette première fonction, elle est composée de membres tous égaux; elle ne peut en expulser aucun de son sein }> ' .
Pas plus que le sufiPrage restreint, soumis à de certaines conditions, cette théorie ne comporte, en bonne logique, le suffrage luiversel mais indirect, à deux ou plusieurs degrés. Chacun peut toujours prétendre à exercer en personne un droit qui lui est personnel, lorpqu'aucune impossibilité matérielle ne s'y oppose; et le suffrage indirect rompt Tégalité entre les électeurs en donnant une valeur multiple aux électeurs du second degré.
Mais cette conception du droit de suffrage politique me paraît
* Séance da 4 septembre 1789.
* R&mpression de Vanoien MoniUwr, t. XV, p. 466, 467 : « Les uns ont regardé Texercice des droits politiques comme une sorte de fonction publiqu»,.. d'aatres ont pensé, au contraire, que les droits politiques devraient appartenir i tous les iadividus avec une entière égalité... Presque tous les peuples libres oïl suivi la première opinion; la Constitution de 1791 s*y était aussi conformée, mais la seconde nous a paru plus conforme à la raison, à la justice... D'autres eoosidéTations nous ont déterminés : telle est la difficulté de fixer les limites, dans la chaîne des dépendances qu'entraîne Tordre social, où commence celle qai rend on individu de Tespèce humaine incapable d'exercer ses droits ».
> Cependant la Constitution de Tan III n'admettait pas, comme on le verra, le suffrage universel. Le rapport«9ar se tirait de cette contradiction par un procédé qni rappelle la formule de Montesquieu, citée plus haut (p. 297, note 2) : < Nous avons toatefois examiné, disait-il, s'il n'était pas quelques exceptions iudispensablement nécessaires et rigoureusement justes à l'exercice des droits politiqnes. Nous avons cru que tout citoyen devait, pour les exercer, être libre et indépendant. » Après avoir exclu de ce chef les domestiques, ceux qui à l'aîenir ne sauraient pas lire et écrire et n'auraient pas appris un art mécanique, les mendiants et les vagabonds, il terminait par cette clause finale : « Ordonner qne nui citoyen ne pourra exercer les droits s'il n*est inscrit au rôle des contributions publiques, ce n'est pas non plus en gdner l'exercice, c'est consacrer le principe que tout membre de la société doit contribuer à ses dépenses, quelque faible que soit sa fortune ».
fiiusse dans son principe et condamnée, d'antre part, par les con— séqnences logiqnes qn'elle entraîne. Elle part de cette affirmation qne la sonveraineté nationale est fractionnée entre tons les membresde la société, de telle sorte qn'nne même fraction en appartiendrait en propre à chacun d^eux. Dans nne nation de trente millions d*habii»nts, par exemple, chaque habitant posséderait en propre^ nn trente millionième de la souveraineté. Mais cela est faux. [NTon seulement cela rendrait difficile à expliquer la soumission politique et nécessaire de la minorité à la majorité, mais surtout cela rendrait possible, légitime en droit, Taliénatioii de la souveraineté nationale, si tous les membres de la société étaient unanimes à la consentir. Or, nous lavons ru, cette aliénation est impossible en droit, alors même que cette unanimité pourrait s'établir en fait, et cela parce que la souveraineté appartient en réalité à la nation elle-même, distincte des individus, comprenant le développement des générations successives. Les citoyens actuellement existants ont nécessairement l'exercice de la souveraineté, mais ils n'en ont que l'exercice : ils sont en quelque sorte les premiers et nécessaires représentants de la souveraineté nationale.
Les conséquences logiques de la conception que j'ai exposée ne sont pas moins inacceptables que son principe. Voici, en effet^ les principales :
1^ Le suffrage des femmes. Tout membre adulte de la société doit, sans distinction de sexe, être admis au vote politique. C'est ce que proclament en particulier les écoles socialistes ^ Mais elles sont loin d'être les seules à le proclamer; c'est au contraire une idée qui se répand de proche en proche dans le monde moderne.
C'est surtout chez les Anglo-Saxons qu'elle a trouvé fiiveur, car là la femme a toujours été particulièrement honorée, libre et influente'. Cependant, en Angleterre, ce ne sont encore que de» projets qui ont vu le jour : <r Une première revendication tendant
< L*uii des points qui ont été affirmés par le Congrès socialiste d'Erfartb, en octobre 1891, est a le suârage universel sans distinction de sexe ». On peut remarquer cependant qu'une proposition de loi,« tendant à assurer runiversalité du suffrage dit universel », déposée à la Chambre des députés, le BO janvier 1894, par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues {Joum, ojf,^ 1894, Chambre des députés, annexe 3B7), ne contient pas le suffrage féminin ; Texposé des motifs débute seulement en ces termes : « Le suffrage universel — même limité à la partie masculine de la nation — n'est que nominativement universel ».
^ Pour l'Angleterre, plus d'une fois la question a été agitée à la Chambre des Communes ; de Franqueville, La drotto poUxiq^9* des femmes en Angleterre^ dans les Séances et travaux de V Académie des soienees morales et politiquesy 1890, t. XXXIII, p. il5etsuiv.
à donner le droit de vote aax femmes qui jostifieraieiit des mêmes qualifications que les hommes a été produite en 1867. Mais depuis lors, elle n*a été adoptée par aucun ministère. Les gouvernements sucoessif s l'ont pourtant traitée comme une question ouverte lorsqu'elle n'était pas introduite comme une addition embarrassanta à leurs propres projets législatifs; et toutes les fois que» depuis les élections générales de 1880, elle a été soumise à la Chambre des Communes, comme une question devant être résolue 6D dehors de Tinflnence ministérielle, elle a obtenu Tapprobation de la majorité des votants. Il est évident que lorsque viendra le moment de discuter sérieusement les conditions de l'électorat, la solution de cette question s'imposera, bien qu'il soit téméraire de* hasarder une opinion précise quant au résultat v ^ . Un bill en ce sens, émanant de l'initiative parlementaire, a de nouveau été présenté en 1907 à la Chambre des Communes; la seconde lecture a été discutée le 9 mars 1907 et a même été votée. Il y a plus. Le premier ministre, sir Campbell Bannerman, a déclaré, en principe, qu'il était partisan du vote des femmes et qu'il voterait pour le bill. Mais il a agi ainsi comme aingle member ; il n'a pas Toula lui donner l'appui du gouvernement, laissant la Chambre libre d en décider, d'après le sentiment de chacun; car dans chaque iraction de la Chambre et même sur chaque banc il y avait des divergences sur cette (Question. Pour lui il se décidait, non par des raisons abstraites de principe, mais par des motifs d'utilité pratique. Sur nombre de questions soumises aujourd'hui en Parle* ment et très importantes, Tinstruction élémentaire, la protection des enfants en bas ftge, l'hygiène et la salubrité des habitations, les femmes sont aussi compétentes, peut-être plus compétentes que les hommes. Le biU n'a point abouti. U faut dire que pour l'électorat il soumettait les femmes aux règles du droit commun, exigeant d'elles les mêmes qualifications que pour les hommes et certaines d'entre elles, en particulier la lodger franchise^ ne cadrent pas bien avec la position de beaucoup de femmes mariées ou vivant avec leurs père et mère. Il est clair en effet que le vote des femmes suppose d'abord le suffirage universel.
Aux États-Unis, le suffirage des femmes s'est fait recevoir dans quelques États particuliers : <( L'exclusion des femmes du droit de voter, dit M. Bushnell Hart, était la pratique uniforme de tout
' Ck>artQey. The working constitution^ p. 18. Cf. Alfred R. Wallace, Personal suffrage^ dans Fortnightly Review, janvier 1907, p. 4. « Od ne peut guère douter que la prochaine grande réforme électorale mettra les hommes «t les femmes sur nn pied d'égalité à cet égard ».
pays possédant le gouvernement représentatif, lorsqu'il y a trente ans environ^ qnelqnes-nns des territoires américains inaugurèrent un nouveau système. Il y a maintenant quatre États, Colorado, Wyoming, Idabo et Utah, dans lesquels les femmes ont le droit de vote; et un, Washington, dans lequel elles lont eu, mais Font perdu depuis. Dans plusieurs États, des amendements tendant à introduire le suffrage des femmes ont été soumis au peuple, mais n'ont pas obtenu son approbation ; d'autres, parmi lesquels Eansas, leur donnent le droit de suffirage municipal ; Lowa et Montana leur accordent le droit de voter sur l'émission des obligations (bonds) et autres questions financières; beaucoup d'autres le leur 'donnent pour l'élection des fonctionnaires scolaires. Environ vingtcinq États sur quarante-cinq reconnaissent aux femmes un certain droit de participer au choix des fonctionnaires publics et à la décision des affaires publiques. Le droit de vote implique ordinairement l'éligibilité. Par suite, dans les États qui admettent pleinement le suffirage des femmes, les femmes siègent souvent dans le jury; là où les femmes ont le suffrage scolaire, elles peuvent être et sont parfois élues surintendantes locales ou d'État ; là où elles ont le suffrage municipal, comme au Eansas, les femmes sont parfois élues maires, et dans tous les États, les femmes, à l'occasion, sont nommées membres des bureaux administratifs (boards) surtout quand il s'agit de charité ou de correction* 3>.
L'Australie, le pays des expériences aventureuses, a également admis, dans la plupart de ses colonies, le suffrage des femmes. Voici quel était en 1902, après l'adoption de la Constitution fédérale, l'état de la législation à cet égard : d Deux des États, TAustralie du Sud et TAustralie Occidentale, ont adopté le suffrage des adultes (les femmes comprises), suivant en cela l'exemple de la Nouvelle-Zélande, qui pourra aussi devenir un État dé la Commonwealth. Les législatures de la Nouvelle-Galles du Sud et de Victoria étaient aussi vivement sollicitées d'accorder le suffrage des femmes. Par suite, on fit aux États une concession quiy dans ses effets politiques, devait faciliter Tadoption de la (constitution fédérale par chaque État, eu égard à sa propre législation }>'. La Constitution fédérale, tout en permettant au Parlement de la Commonwealth de faire des lois sur les élections fédérales, maintint le droit de suffrage à tout adulte l'ayant acquis par les lois d^un État particulier. Depuis lors le vote des femmes
I Actualgovemmentj'p.'Ki.
s Harisson Moore, The constitution of the Commonwealth of Aut^ralia, London 1902, p. 106.
a été admis par la lïoiiYelle-Galles du Sud eo 1902, par la Tasnumie en 1903 et par le Qneensland ea 1905. La oolonie de Vie* toria seule, parmi celles qui oonstitaent la CommontoealthyU^SL^as adopté le soffirage féminin : la Chambre hante j a toujours repoussé les bilU nombreux présentés pour l'inti^uire, et votés par ia Chambre basse.
Le suffrage politique a été récemment accordé aux femmes en Norvège pur la loi du 14 juin 11)07; mais elle ne les a point mises sur un pied d'égalité avec les hommes, qui eux, jouissent du suffrage universel. Toute citoyenne norvégienne âgée de 25 ans accomplis a droit de voter « à condition qu'elle ait payé Timpôt à l'Etat ou à la commune à raison d'un revenu annuel d'au moins 400 couronnes pour les villes et 300 dans les circonscriptions rurales. Si la femme est mariée et vit en communauté de biens avec SCO mari, il sufiSt que celui-ci ait payé cet impôt ]>. On estime qu'en fiût la très grande majorité des femmes mariées pourra voter dorénavant, et que 300.000 femmes deviendront électeurs \
Je crois cependant que le suffrage politique des femmes n'est ni conforme aux principes, ni utile à la société. Sans doute, il n'existe en eUes aucune infériorité originelle, aucune incapacité naturelle qui doive leur faire refuser le droit de sufiRrage. Leur intelligence est égale à celle de l'homme, souvent même plus développée dans les classes ouvrières. Mais il y a d'autres motifs : c'est là une innovation à laquelle est hostile le sentiment commun et instinctif du monde civilisé; et la raison me paraît parler dans le même sens. Depuis les origines mêmes des sociétés, une division naturelle du travail et des fonctions s'est établie, perpétuée et constamment accentuée entre les deux sexes. A l'homme sont échoes la vie publique et les fonctions qui s'y rapportent; à la femme appartient la garde et le soin du foyer domestique, et la tâche capitale de la première éducation des enfants. L'éducation différente pour les deux sexes, les influences héréditaires, ont, par snite, développé et fixé chez l'homme et chez la femme des aptitudes correspondantes à leur destination sociale ainsi différenciée. Faire entrer les femmes aujourd'hui dans la vie publique, sans tenir compte de cette bifurcation tant de fois séculaire, ce serait mtroduire, sans aucune utilité, des éléments de trouble dans l'organisation politique des sociétés modernes, déjà compliquée par bien d'autres problèmes» Le progrès véritable consisterait^ non pas à attirer les femmes vers la vie politique ou vers les profes-
^ VUIlate, La vU politiqtêe dans les deua mondes, p. 250-1.
904 LA UBSRTâ MODERNE.
sions jusqu'ici réservées aux hommes, mais à leur rendre le mariage plus facile et plus sûr, à les délivrer de la servitude da travail manuel en dehors du ménage. Leur lot alors ne serait point le pire.
Ainsi, Texclusioi^ des femmes n'est point arbitraire. Elle dérive d'une loi naturelle, de la fondamentale division du travail entre les deux sexes, qui est aussi ancienne, sinon que rhumaziité, au moins que la civilisation. Il est aussi peu raisonnable de ré» clamer pour elles le suffi*age politique, qu'il le serait de vouloir les assujettir au service militaire.
Voici, pour finir, quels ont été aux États-Unis les effets produits par le suffrage féminin : € Dans les États qui admettent le suffrage des femmes, Bien que leur présence aux bureaux de vote tende à en écarter la rudesse et la violence, Texpérience montre que les femmes s'intéressent aux élections moins que les hommes, et, au bout de quelques années, il n'y a plus qu'une faible proportion d'entre elles qui vote. C'est particulièrement le cas pour les élections scolaires dans les États où elles ont le suffiage scolaire, quoique à Boston et à Cambridge le vote des femmes tienne la balance du pouvoir dans les élections aux comités scolaires... Bien que le plein suffrage des femmes fasse maintenant son chemin dans les communautés du Nord-Ouest, dont beaucoup comprennent peu de femmes en proportion des hommes, depuis bien des années, il n'a fait aucun progrès dans les États plus anciens. D'autre part, le suffrage scolaire, municipal et fiscal, n'a pas eu pour les femmes autant d'intérêt quW aurait pu s'y attendre i» '. En Australie et en Nouvelle-Zélande les femmes se sont montrées en général exactes à remplir leurs devoirs électoraux. Elles se sont^ semble-t-il, divisées entre les divers partis, à peu près dans la même proportion que les hommes. Elles ont surtout donné leur appui aux mesures tendant à prohiber ou à restreindre le débit des boissons spiritueuses et à combattre l'alcoolisme.
2^ Pas plus que le sexe, l'âge ne peut être, dans ce système, une condition de Téiectorat politique, si ce n'estcelui au-4^E^ous duquel le discernement n*existe pas encore. Cela conduirait à ouvrir le droit de vote dès l'âge adulte, comme les monarques carolingiens exigeaient le serment de fidélité de leurs sujets depuis l'âge de douze ans.
3® Tous les systèmes électoraux des temps modernes, même les plus élargis, s'accordent à exiger de l'électe ur la justification d'un
1 Bushnell Hart, op, oit,, p. 71.
domicile fixe et légal ou d'une certaine résidence, dont la durée a ^té abaissée à six mois par notre législation actuelle. C'est un mimmiim de garanties que prend la société ; elle veut être sûre que celui à qui elle reconnaît le droit électoral lui appartient véritablement et fait partie de ses cadres réguliers; elle n'exclut par là que les vagabonds et les nomades '. Mais cela est incompatible avec la théorie qui rattache nécessairement le droit de vote politique à la qualité d'être humain, et en fait, sans autre condition, un droit personnel de chaque membre de la nation. Aussi l'école socialiste demande-t-elle la suppression de cette exigence *.
l^Tous les systèmes électoraux, même les plus élargis, admettent que les citoyens, qui remplissent d'ailleurs toutes les autres conditions pour être électeurs, peuvent perdre à temps ou à toujoars la jouissance de leur droit électoral pour cause d'indignité : c'esleo particulier la conséquence de certaines condamnations pénales. Il est bien difficile de repousser cette idée. Personne sûrement ne songerait à recueillir des votes dans les bagnes ou dans les prisons ; et même après la peine subie, la conscience publique rrfnsera toujours le droit de suffrage politique à certains condamnés '. Mais oela se concilie difficilement avec le principe que j'é-
4 Discoars de M. Chamberlain à la Chambre des Communes, le 4 mai 1894 : • I saj that a man is not a capable citizen, who goes from place to place, who Bas no fixed domicile, who slicks from the first daty of a citizen and who refuses to hare bis proper share of civic obligations ». The parliamentat'y debaUs^ 4^ séries, toL XXIV, p. 392.
1 Voyez la proposition de loi, plus haut citée (p. 300, note 1), présentée à la Chambce des députés par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues. Exposé desmotiû : c S'il a été possible, sans une trop grande entorse an bon sens, de coadîtioaner l'électorat communal, de réclamer des électeurs municipaux on certain stage domiciliai, il n'en est pas de même, tout le monde le comprend, de Téiectorat politique... Aussi soumettons-nous avec confiance à la Chambre la proposition de loi snivante, qui supprime en matière d'élections législatives toute condition de résidence et réunit ce qui n*aurait jamais dû être séparé : la joaissance et l'exercice du droit électoral ». Cette proposition de loi cependant n'inroque pas en première ligne le principe auquel elle se rattache directement. Ses auteurs ont voulu surtout la légitimer par des considérations pratiques et favorables. Ils se fondent sur ce que, les charges du Français restant partout ki mêmes en quelque partie du territoire qu'il se transporte, ses droits doivent aussi rester partout les mêmes ; ils font en plus ressortir ce fait que les déplacements des ouvriers sont « déterminés, nécessités parles transformations 6t les sii grattons de la plus mouvante des industries ». Mais l'idée fondamentale réparait cependant : « On accepte que cette qualité de Français se perde, en France même, dans le passage d'un département à un autre département, d'aae commune à une autre commune, et ce sans compensation d'aucune sorte ».
' La proposition de loi, présentée par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues, maintient le cas d'indignité ou d'incapacité électorale : <' Art. !•'. A chaque citoyen ayant accompli sa vingt et unième année, et ne se trouvant dans aucun des cas étincapOGilé prévus par la Zot, il est délivré un carnet civi-
tudie : la qualité d'être humain est inefiEeu^ble ; si le droit de Tote y est attaché, il doit être Ini-même indélébile. Bonssean ne disaitil pas que « rien ne peut ôter anx citoyens le droit de voter dan» tons les actes de la souveraineté ' ? :».
5^ A plus forte raison, ne peut-on pas admettre que Tezercice du droit électoral soit momentanément suspendu pour des raison» tenant seulement au bon ordre et à Futilité générale. Telle est celiendaut la disposition très sage de notre loi du 30 novembre 1875^ art. 2, d après laquelle <l les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes, des armées de terre et de mer, ne prennent part à aucun vote quand ils seront présents à leur corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions >. C*est encore une règle dont la suppression est demandée par le parti socialiste '.
6^ Une idée tend, de divers côtés, à pénétrer aujourd'hui dan» le droit électoral. C'est celle de rendre le vote obligatoire pour rélecteur. Elle a inspiré, en France, un certain nombre de propositions de loi, dont aucune n*a abouti jusqu*ici. Elle a passé dan» diverses lois étrangères, et en particulier dans la Constitution belge, telle qu'elle est sortie de la révision de 1893 '. On peut douter très sérieusement de l'utilité et de Teffet pratique d'une semblable règle ; mais, en tout cas, elle est inconciliable avec le ])rincipedont je poursuis les conséquences. Si le droit de suffirage est un droit individuel, inhérent à la personne, chaque individu doit pouvoir en user à son gré comme de tout autre droit qui lui est propre.
B. La seconde conception voit dans le suffrage politique, non pas un droit individuel et absolu, attaché à la qualité même d'être humain et appartenant nécessairement à tout membre de la nation, — mais une fonction sociale. Elle dérive naturellement de ridée plus haut émise, d après laquelle la souveraineté nationale ne se fractionne point entre les membres de la nation, mais reste Tattribut indivisible et inaliénable de la nation elle-même dans le développement continu des générations successives. Les hommes qui, aux divers moments de cette évolution, exercent le droit de
qae. — Art. 3. Il sera retiré à titre définitif ou proTÎsoire, à la saite de condamnations entraînant soit la perte, soit la suspension des droits civils et politiques •».
1 Ci-dessus, p. 297.
' Proposition de loi, déposée à la Chambre des députés, le 8 mars 1894, par M. Guesde et plusieurs de ses collègues {Journ, off., 1894, Chambre, annexe 475). La règle de la loi française sur ce point a été également admise par la loi autrichienne de 1906.
s Art. 86, 2« alinéa : « Le vote est obligatoire ».
suffrage politique, agissent donc en réalité, non en leur propre nom, mais an nom de la nation dont ils sont les représentants. Par là même, ils remplissent une fonction. Sans donte, il résulte da principe même de la souveraineté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale ; car en restreindre l'exercice de parti pris, au profit d'une classe particulière de citoyens, équivaudrait^ en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante, car sans cela il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterminer les conditions. Elle peut très légitimement interdire aux femmes cette fonction, pour laquelle le développement historique de Thumanité a rendu fort douteuse lear capacité politique, en les faisant au contraire éminemment propres aux fonctions familiales; elle peut en subordonner Texercice chez les hommes à la justification d'un âge suffisamment mûr, d'un domicile fixe ou d'une certaine résidence; elle peut en déclarer incapables ou déchus les indignes et les condamnés ; elle peut en suspendre Texercice chez les militaires en service an nom et dans l'intérêt même de la patrie; elle peut enfin, si cela paraît vraiment utile et opportun, rendre le vote obligatoire. Tont cela est alors parfaitement logique et ce sont les conséquences justement contraires à celles que nous avons tirées du principe opposé. II faut ajouter que la loi peut aussi substituer le suffrage indirect au suffrage direct, s'il était démontré que par ce moyen la fonction électorale sera mieux et plus intelligemment remplie*.
Cette seconde conception a eu des partisans dès notre première Assemblée Constituante, et voici, en particulier, comment Tun deux l'exprimait en termes d'une netteté absolue : <k La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt. .. li où le gouvernement est représentatif, et là surtout où il existe îm degré intermédiaire d'électeurs, comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société, au nom et en faveur de qui on élit, a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesquelles elle veut que soient fondés les choix que les individus font
' Si ToQ traduit en langage contemporain les véritables idées de Rousseau sur cette matière (ci-dessus, p. 297, note 2), on doit dire que, quand il s*agit du vote des lois par le peuple, du référendum^ il considère le droit de vote comme un droit de Tindivida; lorsqu'il s'agit au contraire des élections, il le considère certainement comme une fonction sociale.
308 LA LIBERTÉ MODEKNE.
ponr elle... La foDction d'électeur ii*est pas un droit ; c'est, encore une fois, pour tous que chacun l'exerce ; c'est pour tous que les ci* toyens actifs nomment les électeurs ^ :d . C'est une conception, nous allons le voir, qui domine dans les Constitutions de la Révolution, sauf dans celle de 1793. L'on peut ajouter que le Gouvernement provisoire et la Constitution de 1848 ne l'ont pas abandonnée en proclamant et organisant le suffrage universel. Le décret du 5 mars 1848, après avoir décidé dans son article 5 : c Jje € suffrage sera universel et direct 2>, ajoutait, en effet, art. 7 : a: Sont électeurs tous les Français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois et non judiciairement privés ou suspendus de l'exercice des droits civiques }>. La Constitution de 1848 décida également, art. 25 : a Sont électeurs, sans condition de cens, tous les Français âgés de vingt et un ans et jouissant de leurs droits civils et politiques » ; — art. 27 : « La loi électorale déterminera les causes qui peuvent priver un Français du droit d'élire et d'être élu i>. Et cette loi (du 15 mars 1849) non seulement édictait (art. 3) un assez grand nombre d'incapacités, mais, encore exigeait une habitation de six mois dans une commune (art. 2, n® 1). C'est également le principe qui a passé dans les lois postérieures et qu'ont recueilli nos lois constitutionnelles de 1875. C'est enfin en le prenant pour guide et pour régulateur que s'est accomplie, en 1893, la révision de la Constitution belge ; à chaque page, dans les travaux préparatoires, on trouve cette affirmation que le suffrage politique est une fonction sociale.
Souvent aussi on a invoqué ce principe pour justifier le cens électoral, la possession d'une certaine propriété ou le paiement de certains impôts exigés de l'électeur. C'est même un raisonnement qu'ont produit plus d'une fois les orateurs de laBévolution : a: Les citoyens qui, obligés immédiatement et sans cesse, par la nullité absolue de leur fortune, de travailler pour leurs besoins, ne peuvent acquérir aucune des lumières nécessaires pour faire les choix, n'ont pas un intérêt assez puissant à la conservation de l'ordre social existant* 2>. — (L L'homme sans propriété a besoin d'un effort constant de
1 Barnave, séance du 11 août 1791 ; Thouret, dans la même sâance, parlant aa nom des Comités de constitution et de révision : « Il y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pour élire et qu^ii est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière ; par coaséquent la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui peuvent être commises par le résultat des élections partielles... Alors la qualité d'électeur est fondée sur une commission publique^ dont la puissance publique du pays a le droit de régler la délégation ».
2 Barnave, à TÂssemblée Constituante, séance du 11 août 1791.
Tertn pour s'întëresser à l'ordre qm ne Inî conserve rien, et pour s'opposer aux mouvements qui Ini donnent quelques espérances ; il lui faut supposer des convictions bien fixes et bien profondes pour qu'il préfère le bien .réel au bien apparent, l'intérêt de rayenir à celui du jour. Si vous donnez à des hommes sans propriété les droits politiques sans réserve, et s'ils se trouvent jamais sur les bancs des législateurs, ils exciteront ou laisseront exciter des agitations sans en craindre l'efiFet : ils établiront ou laisseront établir des taxes funestes au commerce et à Tagriculture... Un pays gouverné par les propriétaires est dans Tordre social, celui où les non-propriétaires gouvernent est dans l'état de nature ]> ^ Mais il me semble que là il j a erreur et que le régime censitaire est logiquement incompatible avec le principe de la souveraineté nationale. En effet, si le suffrage politique est une fonction, tons les membres de la nation sont naturellement, virtuellement, appelés à l'exercer, comme je l'ai dit plus haut; aucun ne doit être exclu de parti pris. Il faut donc que les conditions de capacité que la loi exige de Télecteur soient sûrement et facilement accessibles à tous, n en est ainsi pour les conditions d'âge, de domicile ou de résidence, d*instruction élémentaire; mais il n'en est point ainsi de la condition de fortune et de cens. Il est vrai qu'on pourrait combattre par le même raisonnement l'exclusion des femmes, en ce qui concerne le droit de suffrage politique. Mais s'il y a là un parti pris qui écarte résolument toute une moitié de l'espèce humaine, il repose au moins sur un fait naturel; la détermination des exclus et des admis ne comporte ici, le point de départ une fois accepté, aucun arbitraire.
Le vote plural, qui attribue à certains électeurs plusieurs suffrages, tandis que d'autres n'en ont qu'un, ne me paraît pas incompatible logiquement avec cette conception du suffrage politique; niais à une condition, c'est que la pluralité de voix ne repose pas sur le cenSy sur la fortune, mais seulement sur des qualités que tout citoyen puisse sûrement acquérir. Bien qu'un semblable système présente de nombreux inconvénients, il n'est pas inconciliable avec le principe : on peut soutenir que celui-là, qui est le plus apte à remplir une fonction, d'ailleurs ouverte à tous, peut en lecevoir l'exercice dans une plus large mesure.
Voilà ce que fournissent les principes abstraits sur cette question
1 Rapport de Boissy d^Âaglas sur le projet de constitatioa lu & la Convention le 5 messidor an III. Il est vrai que Boissy d'Anglas n*appliquait directement ces idées qu'aux conditions d'éligibilité, soit aux Conseils législatifs, soit aux ioDCtions d'électeur du second degré.
capitale de Tétendae du droit de suffrage politique. Il faut voir maintenant quels sont sur le même point les enseignements de rhistoire moderne, que je consulte seule : les démocraties antiques appartiennent à un monde différent.
Lorsque se constituèrent les premières assemblées représentatives et électives dans les temps modernes, c'est le suffrage universel qui fut d'abord appliqué, naturellement et comme par instinct. C'est du moins ce qu'on peut constater pour nos anciens États généraux et pour le Parlement d'Angleterre. Lorsque la représentation aux États généraux devint totalement élective dans le cours du xv® siècle, le procédé qui parait avoir été d'abord employé fut des plus simples : tous les habitants du bailliage étaient convoqués au chef-lieu pour procéder à l'élection des députés; y venait qui voulait, sans aucune distinction, et tous les assistants pouvaient participer à l'élection ^ 11 est vrai que ce système ne dura pas longtemps : ce suSreige universel et direct se changea, pour les élections du Tiers-Etat, en un suffrage indirect, dans lequel les électeurs du second degré étaient nommés, d'un côté, par les villes et, d'autre part, par les communautés d'habitants des campagnes. Mais même alors, si dans les villes les électeurs primaires furent généralement réduits à un groupe de notables, le suffrage universel ou quasi-universel persista dans les campagnes, tous les habitants taillables prenant part au premier degré d'élection. Pour les élections au Parlement anglais, en ce qui concerne les comtés, c'est aussi l'opinion aujourd'hui dominante parmi les érudits que, tout d'abord et dans les temps anciens, tous les habitants du comté sans distinction étaient admis à l'assemblée dans laquelle les quatre chevaliers étaient élus*. Mais, d'autre part, ces élections étaient informes : elles se faisaient par acclamation ou par tacite acceptation. Des personnages influents proposaient les candidats, et ceux-ci étaient considérés comme élus s'il ne s'élevait pas dans l'assemblée de protestation proprement dite'. De cette manière l'élu paraissait
* Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 8* édit, p. 491. s Stubbs, ConstUutional history, t. II, p. 225 et sût., t. III, p. 400 et soît. ;
— Coz, Ancient parliamenUtry élections^ p. 80 et soir. ; — Riess, Oesohichte des WahlreohXs xum Snglisohen Parliament, p. 48 et suIt. ; — Gortland Bishop, History of élections in the American colonies ; Golambia Collège, 1893, p, 17-
* Rie», op. cit., p. 50. Quant aax électioas daas les bourgs et cités, le shérif
aroir réuni rananimité des snffiragesS alors qu'en réalité il ne devait 7 aToir le pins sonvent qn'nn simnlacre d'élection; si bien qne les lois dn XY^siède, qui restreignirent le droit de suffrage dans les comtés, apparurent en même temps comme des mesures tendant à consolider la liberté politique, à rendre plus efficace le droit Rectoral. Tous n'étaient plus appelés à élire, mais ceux qui conservaient ce droit avaient dorénavant un vote sérieux et effectif; on pouvait toujours demander que les voix fussent comptées, et c'était la majorité qui décidait*. C'est en 1430 et 1432 que des statuts du règne d'Henri VI (8 Hen. VI, c. 7; 10 Hen. VI, c. 2) deddërent qne, pour avoir le droit de voter dans les comtés aux élections du Parlement, il faudrait posséder un franc tènement donnant annuellement un revenu net de quarante shellings. Cette < franchise des quarante shellings ^ s'implanta dans les institutions et dans les idées anglaises; elle apparaissait comme la condition naturelle pour l'exercice des droits politiques, tous les dtojens qui ne possédaient pas un pareil avoir étant considérés comme n'ajant pas un intérêt suffisant à la chose publique pour faire de bons choix. C'était devenu en quelque sorte xm axiome de la science politique; cela se fit bien voir dans les colonies anglaises de rAmérique du Nord. Dans la Virginie et dans les colonies delà Nouvelle- Angleterre, le Massachusetts, le Rhode-Island et le Connecticut, le suffirage politique était d'abord universel, aucune justification de propriété n'était exigée de Télecteur. Mus la c franchise de quarante shellings t^ s'y introduisit, sous Vinflnence et peut-être même sur l'ordre de la mère-patrie'. Dans les colonies plus méridionales, l'East Jersej, la Pensylvanie, le Uelaware, le Maryland, la Caroline du Nord et la Géorgie^ le droit électoral était bien] attaché à la possession de certaines ter-
mit de larges pouvoirs poor composer et déterminer le coUège électoral Ihid.y p. 39 et soiv.
* Cette TÎeUle et première forme d'élection se retrouve encore dans le droit ugbis contemporain. Sélection commence nécessairement par la présenta tioD [nomination) des candidats. Chaque candidat doit être présenté dans les bonnes voulaes par deux électeurs dont Tun prodoit la candidature, tandis que Tantre Tappoie (proposed and seconded). Si, au jour et à Theure fixés pour l'élection, il n'y a pas un plus grand nombre de candidats présentés qu'il y a de dépotés à élire, tous sont immédiatement et de plein droit considérés comme élus. Anson, Law and eustom of the eonstitutiont 1. 1*, p. 133. C'est toojoars, quoique bien transformée, la vieille élection par acceptation taciie présamée unanime. Le principe de l'élection unanime régna aussi dans le vieux droit canonique ; voyez mon étude sur Vunanivnité et la majorité dans les élections canoniques, dans les Mélanges Fitting, 1. 1, 1906.
' Riess, GeschiehU des Wahlreohts^ p. 88 et suiv.
' Gortland Bishop, History of élections in Amerioan colonies^ p. 69 et soir.
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res, mais suivant nn système particulier ^ D'ailleurs, en imitant la métropole et en restreignant ainsi le droit de suffrage (ce qui était devenu chez elles un trait général au xvm* siècle), les colo* nies anglaises s'étaient cependant montrées plus libérales que* celle-ci : d*ordinaire, la possession de propriétés foncières déterminées n'était pas absolument exigée; celle de valeurs mobilières, ou plutôt d'une personal property^ pouvait équivaloir, ou même le paiement de certains impôts '.
Il résulte de ces constatations qu*au xviii^ siècle, d'après le» précédents anglais et américains, le régime censitaire apparaissait comme la forme naturelle de l'électorat politique. Le suffrage universel se présentait comme une organisation rudimentaire repoussée par une civilisation plus avancée. Il recelait* pourtant en lui une force indéfinie^ reposant sur une idée simple, égalitaire, d'apparence équitable; il allait bientôt commencer cette conquête pacifique du monde occidental, qui s'est en grande partie accomplie 80US nos yeux et qui progresse tous les jours. C'est par le sufi&age universel, ou quasi-universel, que le principe démocratique pénètre successivement dans les États de formes les plus diverses. Pour étudier ce développement nouveau, je me propose d'abord de suivre l'histoire du droit de suffrage politique en France depuis la Révolution; je dirai ensuite ce qu'il est devenu aux États-Unis d'Amérique; je montrerai enfin quelle place le suffrage universel s'est déjà faite ou tend à se faire en Europe.
L'Assemblée Constituante détermina le droit de suffrage politique en se référant aux principes abstraits et généraux. Cependant, sans s'en rendre peat-être un compte exact, elle paraît avoir été grandement influencée par les précédents que fournissait en cette matière notre ancien droit public. Le système qu'elle adopta sons une terminologie nouvelle, en l'adaptant aux nouvelles institutions, se rapprochait beaucoup de celui qui était suivi depuis le XVI* siècle pour l'élection des députés du Tiers-État aux États généraux, spécialement de celui qui avait été inséré dans le règlement du 24 janvier 1789, art. 25*.
L'assemblée, considérant en grande majorité le droit de suffrage
> Cortland Bishop, p. 76.
> Cortland Bishop, HUtory of élections in American colonies, p. 79. < Isambert, Anciennes Lois, t. XXVIII, p. 641.
comme une fonction politique, n'admit ni le suffrage universel, ni le niffirage direct. Elle divisa les citoyens français en denx classes. Les uns, dits ettoyens actifs^ avaient seuls l'exercice des droits poIitiqnes*;les autres, ou cUcyenêpcusifa*^ avaient seulement la joDiflsanee des droit civils^ c'est-à-dire du droit privé et des droits publics ou droits individuels. Pour être citoyen actif, c'est-à-dire exercer le droit de suffrage politique, il fallait réunir les conditions snirantes' : V être né ou devenu Français; 2** être âgé de vingtcinq ans accomplis^; 8^ être domicilié dans la ville ou«dans le canton depuis le temps déterminé par la loi; 4^ n'être pas dans un état de domesticité, c'est-à-dire de serviteur à gages'; 5^ payer dans un lieu quelconque du royaume une imposition directe au ffldos égale à la valeur de trois journées de travail, et en représenter la quittance; 6® être inscrit, dans la municipalité de son domicile, au rôle des gardes nationales; 7*^ avoir prêté le serment civique. Etaient exclus de l'exercice des droits de citoyen actif ceux qui étaient en état d'accusation; ceux qui, après avoir été constitués en état de faOlite ou d'insolvabilité prouvé par pièces authentiques» ne rapportaient pas un acquit général de leurs créanciers.
Cela se rapprochait beaucoup^ comme je le disais plus haut, du
i Gonatitation de 1791, tit. III, ch. i, sect. 2, art. 1 et 2.
' Cette terminologie fut d^aillears critiquée, séance du 20 octobre 1789 {Rémpressian de tancUn Moniteur^ t II, p. 72) : « M. de Montlosier, en euminapt le projet du Comité, attaque l'expression de citoyens aotifs ^i passifs. Tout dtoyen est actif dans TÉtat, quand il 8*agit de s'occuper des droits de tous 1« citoyens ».
* Constitution de 1791, loo. oit., art. 2.
* li'Ag» de ▼ingt-cioq ans fut choisi, non pour assurer chez le citoyen actif une matorité d'esprit plus complète, mais parce que c'était l'âge de la pleine majorité dans le droit commun de Tancienne France ; séance du 20 octobre i^, loe, cU.^ p. 72. M. Legrand : « L'âge de Tingt-cinq ans, auquel la majonié est fixée par * nos usag'es, est trop éloigné pour qa'un citoyen exerce ses propres droits; il ne l'est point assez pour exercer ceux des autres ».
' L'idée que la qualité de domestique ravalait le citoyen et lui enlevait toute indépendance était courante parmi les hommes de la Révolution. Siéyàs, Qu'estât que le liers-ÉUUy p. 37-38 : « Dans tous les pays la loi a fixé des caractères certains, sans lesquels on ne peut être ni électeur ni éligible... Un domestique, et tout ce qui est dans la dépendance d'un maître, un étranger non naturalisé Mraient-ils admis à figurer parmi les représentants de la nation ? » Dans le premier projet cette condition était ainsi exprimée : n'être pas de condition fervile. On proposa ensuite de dire : nétre pas dans un état de domesticité. Mais Pétion fit cette observation (séance du 27 octobre 1789, loo. cit., p. 94) : « Par domestiques on entend les commensaux, tels que les instituteurs, secrétiires, bibliothécaires, et par serviteur celui qui vaque à des œuvres serviles. Celui-ci ne peut pas être éln, mais cette exclusion ne doit pas s'étendre aux commensaux ». On rédigea alors Tarticle de manière qu'il ne pût s'entendre ^Qe do serviteur à gages. Il y a là de curieux traits de mœurs.
droit électoral qui avait fonctionné pour Télection des États généraux. Avaient, en effet, été admis en 1789 à rassemblée ëlec* torale da Tiers dans les paroisses, commnnantés, bonrgs et petites villes, <£ tons les habitants composant le Tiers-État, nés Français on naturalisés, âgés de vingt-cinq ans, domiciliés et compris au rôle des impositions ' :». Même Texclasion des domestiques était implicitement comprise dans ce système antérieur; car pour avoir entrée dans l'assemblée électorale, il fallait être inscrit au rôle des tailiables, et les domestiques ne payaient point la taille per* sonnelle *.
Des diverses conditions établies par l'Assemblée constituante, une seule doit nous arrêter un instant : c'est celle qui introduisait, très mitigé, le régime censitaire, exigeant de Télectenr le paiement d'un certain impôt direct. Elle fut présentée sous divers jours dans la discussion. D'un côté, il fut dit : <r Le paiement d'une imposition ne doit être exigé dans les assemblées primaires que comme preuve de cité; la pauvreté est un titre, et quelle que soit l'imposition, elle doit être suffisante pour exercer les droits du citoyen ' d. On ajoutait que la disposition proposée avait pour seul but d'exclure les mendiants \ Mais, d'autre part, certains soutenaient qu'elle était destinée à mettre les droits politiques aux mains des seuls propriétaires*. En réalité, elle dérivaitnaturellement des précédents que j'ai signalés. Oe qui le montre bien, c'est le calcul en valeur de journées de travail de l'imposition exigée; c'était de cette manière qu'était calculée la taille d'industrie et la capitation des artisans^ dans l'ancien régime *; et il n'y avait point de taillable qui ne payât une cote supérieure à la valeur de trois journées de travail : la Constitution de 1791 prenait, d'ailleurs,
i Règlement da 24 janvier 1789, art. 25.
> D*Arbois de Jubainville, V administration des ii}tendants d'après Us arohives de VAube^ p. 37.
s M. Legrand, séance da 20 octobre 1789, Réimpression de V ancien Moniteur, t. n, p. 72.
* M. Desmeaniers (séance da 22 octobre 1789, îoo. cit., p. 92) : # En n'exigeant aacuae contribution, on admettrait les mendiants aux assemblées primaires, car ils ne paient pas de tribat à TÉtat. Pourrait-on d'ailleurs penser qu'Us fussent à Tabri de la corruption 7 L'exclusion des pauvres dont on a tant parlé n'est qa^accidentelle ; die deviendra un objet d'annulation pour les artisans ».
> Ibidem^ M. Dupont : « Pour être électeur il faut avoir une propriété, il faut avoir un manoir. Les atfaires d*administration concernent les propriétés, les secours dus aux pauvres, etc., nul n'y a intérêt que celui qui est propriétaire... les propriétaires seuls peuvent être électeurs. Ceux qui n*ont pas de propriété ne sont pas encore de la société, mais la société est à eux ». Il est vrai que c'é* taient là les idées propres des physiocrates.
* D'Arbois de Jubainville, V administration des intendants, p. 31-47.
LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. 3l5
des précautions pour que cette évalnation ne fût point trop arbitraire ni trop Tariable suivant les lieux '.
Les citoyens actifs n'étaient que des électeurs du premier degré. Us se réunissaient en assemblées primaires au chef-lieu du canton, pour nommer un tant pour cent d'électeurs du second degré. En cela encore^ l'Âssemblce constituante restait encore fidèle aax précédents. Depuis le xvi* siècle, toujours les élections des députés du Tiers-État aux États généraux s'étaient faites au scrutin indirect. Seulement elle avait simplifié le système, car jadis le suffrage était souvent à trois degrés'. D'ailleurs, en prindpe l'élection à deux degrés était une précaution essentielle, aux yeux de TAssembléei pour l'exercice des droits politiques. Elle avait Touln, de parti pris, concentrer les fonctions d'électeur du second degré entre les mains de la classe moyenne et aisée '. Pour être éligible comme électeur du second degré, il fallait être proprié* taire, usufruitier, locataire ou métayer d'un bien dont le revenu, é?alué sur les rôles de contribution, devait atteindre suivant les cas la valeur de cent, cent cinquante, deux cents ou quatre cents journées de travail*. Mais, au contraire, pour être éligible au Corps
* Tit. m, ch. I, sect. 2, art. 3 : « Tous les six ans le Corps législatif Axera le minimum et le nnjunmum de la yaleur de U journée de travail, et les admiDistrateorsdes départements ea feront la détermination locale pour chaque district ». -* Voici comment Chapelier appréciait et évaluait cette imposition dans son rapport anr le droit de pétition (Séance du 9 mai 1791) : « Les impôts étant presque tona directs, et Timposition équivalente à trois journées de travail étant si faible que dans les lieux les plus opulents elle s'élève à trois livres et qa*elle est de trente sois dans les deux tiers de la France, il n'y a pas dlionuna digne du nom de citoyen, il n'y a pas d'ouvrier sans talent, sans indostriei sans autre moyen que ses bras qui ne puisse supporter cette taxe commune et qui ne soit glorieux de la payer ».
* Voyez mon Couva élémentaire d^histoire du droit français, 8« édit, p. 495. ' Barnave, séance du 11 août 1791 : « C'est dans la classe moyenne qu'il faut
chercher des électeurs, et je demande à tous ceux qui m'entendent si c'est une coatribalion de dix journées de travail qui constitue celte classe moyenne, et qoi peat asanrer à la société un degré certain de sécurité. Messieurs, vous avez établi, du moins par l'usage, que les électeurs ne seraient pas payés... Or, je <^ que du moment que l'électeur n'a pas la somme de propriété suffisante pour se passer de travail pendant un certain temps et pour faire les frais de trans* port dans le lien de l'élection, il faut qu'il arrive de ces trois choses l'une : ou qu'il s'abstienne de l'élection, ou qu*U soit payé par TËtat, ou bien enfin qu'il soit payé par celai qui veut être élu ».
^ Constitution de 1791, tit. III, ch. i, sect. 2, art. 7. Cet article fut voté au mois d'août 1791, lors de la révision des divers décrets constitutionnels précédemment arrêtés. Dans la loi du 22 décembre 1789 (sect. 1, art. 19), l'Assemblée avait d'abord exigé, pour être éligible dans les assemblées primaires, simplement une contribution égale an moins à la valeur locale de dix journées de trarail.
législatif comme représentant du peuple» il suffisait d'avoir la qualité de citoyen actif*.
C'est à peu près dans ces conditions que fut élue rAssemblée législative '. Mais, lorsqu'après le 10 août elle-même convoqua la Convention nationale, elle n'hésita pas à les modifier en vue des élections nouvelles : la Constitution de 1791 était considérée comme caduque dans son entier, par suite de la révolution nouvelle qui venait de s*accomplir. L'Assemblée législative, par le décret des 11^12 août 1792, maintint bien le suffrage indirect, à deux degrés, faisant, comme par le passé, nommer les électeurs par les assemblées primaires (art. 1). Mais elle supprimait le suffrage restreint et le transformait en sufi&age quasi-universel (art. 2). <i: La distinction des Français en citoyens actifs et non actifs était supprimée ; et pour être admis dans les assemblées primaires, il suffisait d'être Français, âgé de vingt et un ans, domicilié depuis un an, vivant de son revenu ou du produit de son travail, et n étant pas en état de domesticité d. Pour être éligible comuie député ou électeur, il suffisait (art. 3) de remplir les mêmes conditions et d'avoir en plus vingt-cinq ans, n les conditions d'éligibilité exigées pour les électeurs ou pour les représentants n'étant point applicables à une Convention nationale ^.
La Convention, dans sa première période d'élaboration constitutionnelle, celle qui aboutit à la Constitution du 24 juin 1793, se montra ardemment partisante du suffrage universel et direct
1 Gonstitation de 1791, tit. III, ch. i, sect. 3, art. 3 : « Tous les citoyens actifs, quel que soit leur état, profession ou contribution, pourront être élus représentants de la nation ». Mais c^est encore là une retouche apportée, dans la révision de 1791, au système d'abord adopté par 1* Assemblée. Celle-ci (séance du 29 octobre 1789) avait d'abord exigé pour l'éligibilité au Corps législatif, une contribution d'un marc d'argent. Mais cette condition avait soulevé de rives protestations dans Topinion publique. Elle fut supprimée au mois d'août 1791, après une discussion animée et brillante. Il y eut comme une compensation entre cette décision et celle qui rendait plus dif&clle Téligibilité comme électeur du second degré.
* L'Assemblée législative fut, en réalité, élue d'après le décret du 22 décembre 1789, car, lorsque l'Assemblée constituante décréta la convocation des assemblées primaires et d^s électeurs pour la nomination de la future législature (séance des 27 et 28 mai 1791, Réimpression de Vancien Moniteur, t. Vlll, p. 517 et s.), la Constitution n'était pas encore finie et définitivement votée. L'Assemblée constituante se référa simplement au décret du 22 décembre 1789 qu'elle modifia seulement quant à quelques dispositions secondaires. Le décret différait surtout en deux points de la Constitution de 1791. Il rendait éligible comme électeur du second degré tout citoyen qui payait une contribution di> recte de la valeur de dis journées de travail (art. 19}; d'autre part, il ne rendait éligible à l'Assemblée nationale que celui qui payait une contribution directe équivalente à un marc d'argent et qui, de plus, possédait une propriété foncière quelconque (art. 32).
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en matière politique. Oondorcet, dans le remarquable discours qu'il prononça le 23 février 1793, en présentant le premier projet de coostitation^ s'efforça de justifier rationnellement ce système. Dans les discussions, très décousues, qui suivirent, on en proclamait le principe comme un axiome évident. Il fut donc inscrit dans la Constitution de 1793 ^ Elle accordait le droit de suffrage à tout Français âgé de vingt et un ans, et même, à de certaines conditions, aux étrangers du mêmeftge résidanten France (art. 4). Mais, pour avoir entrée dans les assemblées primaires, il fallait avoir six mois de domicile dans le canton (art. 11). Chaque réunion d'assemblées primaires, résultant d'une population de trente-neuf à quarante mille âmes, nommait immédiatement un dépnté (art. 23) \ Mais la Constitution du 24 juin 1793 ne fut jamais appliquée. Elle fat suspendue par les décrets des 19 vendémiaire et 14 frimaire an II, qui établissaient le gouvernement rérolntionnaire jusqu'à la paix. Lorsqu'après Thermidor la Convention reprit, en Tan III, la question constitutionnelle, après d'assez longs tâtonnements pour compléter ou perfectionner la Constitution de 1793, elle se décida enfin à Tabandonner, pour en voter une entièrement nouvelle, qui fut celle du 5 fructidor an III.
Sur la question du droit de suffrage, comme sur bien d autres, la Constitution de l'an III revenait en arrière et reprenait les principes adoptés en 1791. Pour l'élection des deux assemblées qu'elle
* Rapport sur la Constitution du peuple français par Hérault-Séchelles dans la séance du 30 juin 1793 {Réimpresêion de V ancien Moniteur, t. XVI, p. 617) :
« Noaa ayons fait d'abord l'attention la plus sérieuse au principe de la représen- • tation. On sait qa^elle ne peut être fondée que sur la population, surtout dans Qae république aussi peuplée que la nôtre. Cette question ne saurait être douteuse aojourd'hui que dans Tesprit des riches, accoutumés à se calculer autrement que les autres hommes, n s'ensuit que la représentation doit être prise immédiatement dans le peuple ; autrement on ne la représente pas ».
* Chose notable, la Constitution de 1793 maintenait le suffrage indirect à deux <legrés pour l'élection des fonctionnaires administratifs et judiciaires (art. 37). Voici comment le rapport d'Hérault-Séchelles justifiait cette disposition (loc. ^^'^ p. 617) : « Qu*on ne nous reproche pas, d*un autre côté, d'avoir conservé des assemblées électorales, après avoir rendu hommage si entier à la souveraineté du peuple et à son droit d'élection. Nous avons cru essentiel d'établir une forte différence entre la représentation d'où dépendent les lois et les décrets, en un mot, la destinée de la République et la nomination de ce grand nombre <le foactionnaires publics, à qui, d'une part il est indispensable de faire sentir ieor dépendance dans leur origine et dans leurs fonctions ; tandis que de l'autre, |e peuple lui-même doit reconnaître que, la plupart du temps, il n'est pas en état de les choisir, soit parce que, dans les cantons, on ne connaît pas un assez gyand nombre d'individus capables, soit parce que leurs fonctions ne sont pas d'ua genre simple et unique, soit enfin parce que le recensement de leurs scrn- Uns consumerait trop de peines et de détails ».
instituait, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, elle établissait le suffrage restreint et indirect : seulement, on Télargissait, on le rapprochait de très près du suffrage universel. Était, en effet, déclaré citoyen français, c'est-à-dire citoyen actif (art. 8), d tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vingt et un ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre civique de son canton, qui avait demeuré depuis, pendant une année, sur le territoire de la République et qui payait une contribution directe, fcmcière impersonnelle i>. Le cens était ainsi réduit au minimum^ puisque le taux n'en était pas fixé : il suffisait de payer une contribution directe quelconque. La Constitution donnait même à tout Français le moyen de remplir cette condition à coup sûr et par an acte de sa seule volonté. D'après Tart. 304, tout individu qui n'avait pas été compris au rôle des contributions directes, avait <r le droit de se présenter à l'administration municipale de sa commune, et de s'y inscrire pour une contribution personnelle égale à la valeur locale de trois journées de travail agricole ]>. La Constitution de l'an III exigeait, d'ailleurs, pour ouvrir le droit électoral dans l'avenir, sinon dans le présent, d'autres conditions rentrant dans un ordre d'idées tout nouveau, mais parfaitement rationnel. Il y était dit (art. 16) : « Les jeunes gens ne peuvent être inscrits sur le registre civique (et cette inscription était indispensable pour exercer les droits politiques) s'ils ne prouvent qu'ils savent lire et écrire et exercer une profession mécanique. Les opérations manuelles de l'agriculture appartiennent aux professions, mécaniques. Cet article n'aura d'exécution qu'à partir de l'an XII de la République jd. Sauf en ce qui concerne l'exigence de la profession mécanique, o& Ton retrouvait l'influence directe des idées développées par Rousseau dans Y Emile, cette disposition ouvrait, presque un siècle d'avance, une voie dans laquelle sont entrées de nos jours plusieurs nations occidentales. La Constitution de l'an III admettait aussi un certain nombre de causes qui faisaient perdre la jouissance ou l'exercice des droits politiques (art. 12, 18). Parmi ces dernières figurait a: l'état de domestique à gages, attaché à la personne ou au ménage ]>, idée toujours persistante depuis le début de la Révolution.
Les citoyens actifs composaient les assemblées primaires formées par canton (tit. III), où le droit de voter appartenait à tous ceux qui avaient acquis domicile dans le canton par une résidence d'une année et ne l'avaient pas perdu par un an d'absence (art. 17). Elles élisaient des électeurs du second degré, composant les assemblées électorales (tit. III) qui nommaient les membres
des deux Conseils. Pour être électear du second degré, il fallait, comme en 1791, avoir vingt-cinq ans et justifier d'nne certaine propriété, nsnfmit, fermage on loyer (art. 35). Somme tonte, c'était le système électoral de l'Assemblée constituante qui, avec quel* qnes retouches pins apparentes que réelles, avait été repris par la Constitution de l'an III, et, sauf l'interruption produite en 1793, le droit électoral de la Révolution présentait jusque-là une même smte d'idées.
Avec le 18 Brumaire et le Consulat il allait prendre une direction nouvelle. Elle lui fut donnée, on le sait, par deux hommes : Siéjès, ponr la théorie, et Napoléon, pour la pratique. Cette phase, d'ailleurs, comme toujours en histoire, se relie étroitement à la précédente et s'explique par elle. Depuis 1789 le grand ressort politique avait été le principe électif; on l'avait introduit partout, non seulement dans le gouvernement, mais aussi dans I administration, dans l'organisation judiciaire, et momentanément même dans l'armée. Dans la lutte ardente des partis, il avait été bientôt faussé et énervé, et, par une réaction presque fatale, il allait maintenant faire place à l'action d'un pouvoir exécutif indépendant et très fort, nommé d'abord à long terme, puis à titre héréditaire. Cependant, et cela en vertu même des loi» de révolution, le principe électif subsistait en apparence, recouvrant, comme nne simple étiquette, les formes du gouvernement, de même que le pouvoir exécutif paraissait tirer de lui son origine.
C'était le snjB&age universel qui, cette fois, était établi à la base» Etait, en effet, citoyen français, citoyen actif, d'après la Constitution du 22 frimaire an YIII (art. 2), tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vingt et un ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre de son arrondissement communal et qui avait demenré depuis nn an sur le territoire de la République. Tonte condition de cens ou de capacité était supprimée, et quant ani cas d'incapacité ou d'indignité qui faisaient perdre le droit électoral ou en suspendaient l'exercice (art. 4, 5), ils étaient reprodaits de la Constitution de l'an III; « l'état de domestique à g&ges, attaché au service de la personne ou du ménage d figurait toujours sur la liste.
Mais ce large droit de suffrage à la base avait peu d'importance ; il n'était que d'une apparence; car ces électeurs ne faisaient plus des élus, des députés. Ils ne nommaient même plus des électeurs du second degré; ils présentaient seulement des listes de candidats sur lesquels le Sénat ou le premier Consul faisait les choix
véritables et définitifs ^ Ces présentations elles-mêmes étaient indirectes à plusieurs degrés *y on plutôt résultaient d'une série de sélections graduées qu'opéraient successivement parmi leurs mem* bres les diverses assemblées dites électorales. La Constitution décidait, en effet, art. 18 et suiv. : <c Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent par leurs suffirages ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer leurs affaires publiques. Il en résulte une liste de confiance, contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des citoyens ayant droitd y coopérer. C'est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionaires publics de l'arrondissement. — Les citoyens compris dans les listes communales d'un département désignent également un dixième d'entre eux. Il en résulte une seconde liste, dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département. — Les citoyens portés dans la liste départementale désignent pareillement un dixième d'entre eux; il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce département éligibles aux fonctions publiques nationales j>. Toutes les listes, ainsi faites dans les départementS| étaient adressées an Sénat^ et réunies, formaient la liste nationale (art. 19). Le Sénat élisait sur cette liste (art. 20) les législateurs (membres du Corps législatif), les tribuns (membres du Trîbunat), les consuls, les juges de cassation et les commissaires de la comptabilité '. Tons les trois ans les listes étaient revisées par ceux qui avaient droit de coopérer à leur formation (art. 10 et suiv.); et ceux-ci non seulement comblaient alors les vides qui s'étaient produits, mais encore pouvaient rayer, à la majorité absolue, de la liste d^éligibles ceux qui y étaient précédemment portés. Dans cette combinaison harmoniquement construite, dans ces rouages si bien engrenés les uns aux autres, on reconnaît la main habile de Siéyès: on retrouve
< Mémoires du chancelier Pasquier, 1. 1, p. 145 : « Oq fat également d'accord pour restreindre les élections populaires; on ne pouTait rien imaginer de mieux pour atteindre ce but que les assemblée» primaires, les assemblées de canton, les collèges de département et d'arrondissement qui n'avaient d'autre pouvoir que de désigner des candidats entre lesquels choisissait le Sénat conservateur ».
> Sauf pour les candidats aux fonctions publiques de Tarrondissement lui même.
s Pour le Sénat, la majorité en avait été nommée d'abord (art. 24} par Siéjès et Roger Ducos, ses premiers membres désignés par la Consti talion elle-même et réunis aux trois Consuls. 11 s'était ensuite complété par cooptation. A l'avenir il devait nommer ses membres sur une liste de trois noms présentés, l'un par le Corps législatif, l'autre par le Trîbunat, le troisième par le premier Consul (art. 16); si le môme candidat était présenté à la fois par ces trois autorités, le Sénat était tenu de l'admettre.
LK SOUVERAINKTâ NATIONALE. 321
aiissi 866 oonoeptions si dénuées de sens pratique, dès qu'il s'agissait non de juger les hommes, mais de réglementer les institutions. En même temps on avait touché à l'extrême décadence du principe électif, au point le plus has qu'il devait atteindre depuis 1789 jusqu'à nos jours*. Avec le Consulat à vie,, il eut plutôt m léger relèvement. Dans le sénatus-consulte du 16 thermidor an X, Napoléon se garda bien de renoncer à ce qui faisait la force pratique du système, c'est-à-dire à la nomination par le Sénat des membres du Tribunat et du Corps législatif; mais il rejeta le procédé compliqué et presque puéril des listes de confiance et d'éligibilité superposées. Il ne rendit point l'élection aux citoyens actifs, mais il leur donna, avec mille précautions, un véritable droit de présentation.
Le sénatus-consulte du 16 thermidor an X organisait trois sortes d'assemblées électorales. Les unes, assemblées primaires de cantouj comprenaient sans conditTon de cens tous les Français domiciliés dans le canton et qui y jouissaient des droits de citoyens : oes assemblées cantonales élisaient des collèges d'arrondissement et de département qui présentaient les candidats entre lesquels le Sénat devait choisir les membres des assemblées représentatives. £n apparence, c'était le suffrage à deux degrés réduit au droit de présentation ; en réalité, c'était un système différent, plus complexe et moins libéral encore.
En preinier lieu, en effet, les membres élus par les assemblées cantonales pour composer les collèges électoraux d'arrondissement et de département étaient à vie (art. 20). Us ne pouvaient être réyoqoés que dans des cas très rares, et aux trois quarts des voix (art. 21), par le collège cantonal dont ils faisaient partie. Le premier Consul pouvait leur adjoindre, suivant les cas, dix ou vingt membres (ait. 27), pris par lui dans certaines catégories de citoyens. Enfin, les assemblées cantonales ne pouvaient choisir
* Le sjstèm^ électoral établi par la Gonstitation de l'an VIII fonctionna k peioe une fois. En effet, ayant qoiaacone des listes de confiance ne fût dressée, 'iês les premiers joars de nÎTÔse an VIII, le Sénat, formé le premier, nomma <iirectement les membres du Tribunat et ceux du Corps législatif. Mais la Constitution décidait que le premier renouvellement du Tribunat et du Corps législatif (qui se renouvelaient Tun et Tautre par cinquième) aurait lieu en Tan X (art. 3S); eUe avait prescrit, d'autre part (art. 14), que les premières listes de confiance seraient formées au cours de Tan X. Il en résulta qu^en ventôse an X, le Sénat, procédant par voie d'élection, choisit les quatre cinquièmes des membres du Tribunat et du Corps législatif, les autorisant à continuer leurs fonctions ; il élimina ainsi tous les autres et choisit sur la liste nationale ceux qui devaient les remplacer; voyez Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolutûm française, t. XXVIII, p. ^, 397 et s.
382 LA UBBRTÉ MODERNE.
ceux qu'elles élisaient an collège électoral de département que parmi (art. 25) a les six cents citoyens pins imposés dn département aux rôles des contributions foncières, mobilières et somptnaires, et aux rôles des patentes ]>.
Les collèges électoraux d'arrondissement et de département avaient des fonctions distinctes et des fonctions communes. Chaque collège d'arrondissement (art. 29) présentait à chaque réunion c deux citoyens pour faire partie de la liste sur laquelle devaient être pris les membres da Tribunat ]>• Chaque collège de département présentait, à chaque réunion (art. 31) , <r deux citoyens pour former la liste sur laquelle devaient être pris les membres du Sénat ]>. Enfin les collèges d'arrondissement et de département présentaient chacun (art. 82) € deux citoyens, domicilié» dans le département, pour former la liste sur laquelle devaient être nommés les membres de la députation au Corps législatif 7> ; et des précautions étaient prises pour empêcher qu'en s'entendant sur les mêmes candidats les divers collèges du département ne dictassent, presque à coup sûr, le choix du Sénat ^
Le premier Empire conserva ce système avec de très légères additions : la plus importante consista en ce que les membres de la Légion d'honneur furent membres de droit, selon leur grade, des collèges électoraux d'arrondissement ou de département'. L<r Sénat qui continuait à élire les membres du Corps législatif et ceux du Tribunat (tant que le Tribunat subsista) était lui-même recruté d'une manière nouvelle. Outre les princes français et les grands dignitaires de l'Empire, il comprenait quatre-vingts mem-
1 Entre le système électoral de Tan VIII et celai de Tan X il y avait, sur an point, une différence assez profonde quant à la composition du corps légisIaUf. Étant donnée la base de la liste nationale, dans laquelle venaient se confoodr»^ les notables de tous les départements et sur laquelle le Sénat choisissait en principe librement, il n'y avait plus en réalité de représentation distincte de-% divers départements. Cela était absolument vrai pour le Tribunat; quant au Corps législatif, Tart. 31 de la Constitation de Tan VIII portait qu^il deTait « toujours 8*y trouver un citoyen an moins de chaque département de la République ». Dans le système de Tan X, au contraire, les membres du Corps législatif sont répartis entre les départements à raison de leur importance, et c*est seulement pour la nomination des députés du département que les collèges d'arrondissement et de département font des présentations. Dès lors le Corps législatif put prendre le nom qu'on lui donna dans la suite : Chambre des députés des départements. Voici d'ailleurs comment le définissait un article officiel, célèbre en son temps, inséré au Moniteur du 15 décembre 1806 : « Le Corps législatif, improprement appelé de ce nom, devrait être appelé Conseil 'législatif, puisqu'il n*a pas la faculté de faire des lois, n*en ayant pas la proposition. Le Conseil législatif est donc la réunion des mandataires des collèges électaranx. On les appelle députés des départements parce qu'ils sont nonunés par les départements ».
> Sénatus-consnlteduSS floréal an XII, art. 99.
bras représentant l'ancien fonds, nommés par le Sénat Ini-méme c sur la présentation de candidats choisis par l'Emperenr sur les listée formées par les collèges électoraux dn département :», et tous < les citoyens qne l'Empereur jugeait convenable d*éleyer à la dignité de sénateur ^ J>.
Tel fdt le système électoral du Consulat et du premier Empire. Ce sont les circonstances historiques, les désillusions et Tindifférence quant à la liberté politique, qui lui ont permis de naître et de végéter; mais une autre cause, une cause première^ contribua peut-être à ce résultat, à savoir le système de suffirage à deux degrés qu'avait établi l'Assemblée constituante et que la Convention avait repris en l'an III. Les électeurs du second degré formaient dans chaque département un véritable corps politique» et 1 on s'habituait ainsi par avance à voir les représentants choisis par an autre corps que le corps électoral.
Avec la Eestauration et par la Charte de 1814, une double transformation s'accomplit. D'un côté, le droit de suffrage politique Alt restreint étroitement; d*autre part, il redevint effectif pour l'élection de la Chambre des députés. La comédie électorale, qui se jonait depuis l'an VIII, cessa : les électeurs élurent directement les députés. Cela n^était cependant point formellement dit dans la Charte^ Mais cela fut décidé par la loi du 5 février 1817 ^ Pour être électeur il fiiUait, d'après la Charte (art. 40), payer un cens très élevé, une contribution directe de trois cents francs, et avoir trente ans d'âge. Le cens d'éligibilité était porté à mille francs de contribntion directe (art. 39), et il fallait avoir quarante ans pour être éln député. Cependant, si dans un département il y avait moins de cinquante personnes de quarante ans payant cette contriburion, les plus imposés après elles étaient ajoutés à la liste jusqu'an chifi&e de cinquante (art. 40), et ils devenaient alors éligibles. C'était une nouvelle orientation du suffrage politique : on voulait le mettre exclusivement entre les mains des classes riches, et spécialement des grands propriétaires fonciers. La première
' Ifndem, art. 57.
' L'art. 35 disait simplemeat : « La Chambre des dépatés sera composée des <i^pQtés élos par des collèges électoraux dont Torganisatioa sera déterminée par des lois ». L*art. 40 'déterminait les électeurs censitaires « qui concourent à la nomination des députés •. Aussi la Restauration conserra-t-ellQ d'abord les colliges électoraux de TEmpire, en augmentant leurs pouToirs : les collèges d'arrondissement présentaient des candidats parmi lesquels les collèges de département éltsaôent les députés.
' Art. 7 : • U n'y a dans chaque département qu'un seul collège électoral, il <st composé de tous les électeurs du département dont il nomme directement Itt dépotés à la Chambre ».
384 LA LIBERTÉ MODERNB.
pensée des rédacteurs de la Charte avait même été de ne compter pour le cens électoral que la contribution foncière, et c'est par voie de concession quony comprit anssi les autres contributions directes ^ Aussi une retouche dans ce sens ne tarda pas à être apportée par la loi du 29 juin 1820, dite du double vote. Elle créait, pour Télection des députés, deux sortes de collèges électoraux : V des collèges darrondissement, qui comprenaient tous les électeurs censitaires admis par la Charte, ayant là leur domicile politique, et qui nommaient chacun un député (art. 1 et 2) ; 2"* des collèges de département, <si composés des électeurs les plus imposés en nombre égal au quart de la totalité des électeurs du département », entre lesquels étaient répartis 172 non^ veaux députés à élire. Certains départements seuls, les plus petits, conservaient le système antérieur, tous les électeurs se réunissant en un seul collège départemental. Par cette combinaison, les électeurs les plus imposés de chaque département, jusqu^à concurrence du quart, votaient deux fois : d abord dans le collège d'arrondissement, puis dans celui du département; et dans ce dernier collège leur voix prenait une importance toute particulière puisqu'elle n'était pas contre-balancée par la voix des censitaires moins imposés. C'est, d'ailleurs, la seule application qui ait été faite, en France, du système du vote plural que nous retrouverons un peu plus loin dans certaines légblations étrangères.
La Révolution de 1830 maintint le régime censitaire, mais en Fatténuaût, en lui donnant par là même un caractère nouveau. C'était dorénavant, non plus aux grands propriétaires fonciers, mais à la classe moyenne, à la bourgeoisie enrichie, que la Constitution voulait réserver l'exercice des droits politiques. La Charte re visée de 1830 ne fixait pas elle-même le cens électoral ni le cens d'éligibiUté. Elle décidait seulement qu'il fallait avoir vingt-cinq ans pour être électeur (art. 34) et trente ans pour être élu député (art. 32). Elle laissait le surplus au domaine de la loi, et elle annonçait, à brève échéance (art. 69, § 9), une loi électorale portant n l'abolition du double vote et la fixation des conditions électorales et d'éligibilité i>. Cette loi fut celle du 19 avril 1831,
1 Davergier de Haaranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France, t. II, p. 171 : « MM. Chabaud-Latoar, Oaraier, Duhamel eurent beaucoup de peine à obtenir que la contribution foncière ne profitât pas seule au cens électoral et que les contributions personnelle et mobilière eussent le même aTantage. On fit pourtant droit & leur demande en substituant les mots contribution directe aux mots contribution foncière, mais personne ne songea aux patentes : « Si on y eût songé, dit M. Bengnot, jamais l'amendement n'e&t été adopté ».
qui donna lien à de vifs débats dans la presse et dans les Chambres. fille abaissait le cens électoral à denx cents francs de contributions directes (art. 1), et même, ponr certaines catégories de personnes, à cent francs, à raison de lenrs titres particuliers \ Le cens d'éligibilité était abaissé à cinq cents francs de contributions directes (art. 59). Tout double vote était supprimé (art. 12), et les élections des députés se faisaient par arrondissement, chaque arrondissement élisant un député.
Cette loi devait rester le dernier mot de la Monarchie de Juillet en cette matière; mais elle devait être pour elle comme un mal chroDique, et contribua puissamment à amener la crise définitive qni entraîna sa chute. La Révolution de 1830, en effet, représentait, pour nne bonne part, un renouveau de Tesprit qui avait inspiré la première Bévolution et le premier Empire, et cet esprit était épris d'égalité plus encore que de liberté politique. La question de la réforme électorale, dans le sens d'un élargissement du droit de suffrage, fut bientôt à l'ordre du jour, périodiquement introduite par le parti démocratique, sous forme de pétitions adressées aux Chambres ou de projets de loi déposés devant elles et dus à l'initiative parlementaire. Sous cette forme, les projets de réforme électorale prenaient, d'ordinaire, un caractère modéré. Ce qui était le plus souvent proposé, c'était ce qu'on appelait alors y adjonction de» capacités aux électeurs censitaires : on désignait par là des personnes inscrites à raison de leur profession sur la seconde partie de la liste du jury criminel, telle qu'elle était alors dressée. Souvent l'opposition d3mastique libérale adhérait à de semblables demandes ou même les présentait pour son propre compte. Mais le gouvernement opposa toujours une résistance obstinée et un refus absolu. Au mois de mai 1840, M. Thiers, alors président du Conseil, repoussait toute réforme électorale^, et nne campagne de banquets était vainement conduite en faveur
^ Art 3: « Sont, en entre, électeurs en payant cent francs de contributions <iirectes : 1» les membres et correspondants de l^Institut ; 2^ les officiers des années de terre et de mer jonissant d*nne pension de retraite de 1.200 francs aa moios, et justifiant d'un domicile réel de trois ans dans Tarrondissement commonal. Les officiers en retraite pourront compter, pour compléter les 1.200 francs ci-dessos, le traitement qu'ils toucheraient comme membre de la Légion d'bonaeur ».
^ Dans la séance du 16 mars, il proclamait la souveraineté, non pas de la nation, mais da Roi et des Chambres, selon la pure doctrine anglaise : w En langage constitationnel, quand vous dites souveraineté nationale, vous dites la ioaveraineté du Roi, des deux Chambres exprimant la souveraineté de la nation par des votes réguliers. De souveraineté nationale, je n*en connais pas d'autres ■.
ase LA. LIBERTÉ MODERNE.
de cette réforme ^ En février 1842, c'était M. Gnizot qui la coedbattait, répondant aux discours de Lamartine et de DuÊsiure^. C'était lui encore qui, inébranlable dans la résistance, repoussait , le 26 mars 1847 devant la Chambre des députés, une proposition très modérée de M. Duvergier de Hauranne et émettait cette prédiction, que les faits devaient démentir à si brève échéance : a: Il n'y a pas de jour pour le suffrage universel. Il n'y a pas de jour où toutes les créatures humaines, quelles qu'elles soient, pourront être appelées à exercer les droits politiques' ». C'est enfin en vue de la réforme électorale que s'organisa cette nouvelle campagne des banquets de 1847 et de février 1848, qui devait amener, comme dernier incident, la Révolution de février*.
Proclamé par le Gouvernement provisoire pour les élections à l'Assemblée constituante*, inscrit dans la Constitution de 1848 et organisé par la loi électorale du 15 mars 1849, le suffrage universel entrait désormais à titre définitif dans nos institutions. Une tentative fut faite cependant pour le restreindre par l'Assemblée législative dans la loi du 31 mai 1850. Le législatear ne pouvait pas alors l'atteindre directement; car il était garanti par xme disposition constitutionnelle; mais un détour fut employé d'une grande subtilité juridique. Ija Constitution ne déterminait pas les conditions de domicile nécessaires pour exercer le droit électoral : elle les avait implicitement laissées à la détermination de la loi, et la loi du 15 mars 1849 les avait fixées à six mois de résidence dans le canton^. Le gouvernement, répondant aux désirs de la majorité de TAssemblée^, proposa d'exiger un domicile de trois années dans la même commune ou dans le même canton (art. 1)^ et ce domicile électoral devait être constaté en principe, sauf dans quelques cas exceptionnels, par Tinscription de l'électeur au rôle de la taxe personnelle ou au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux*. L'exposé des
1 Tharea a-Dan gin. Histoire de la Monarchie de Juillet^ t. IV, p. 81 et soir. « Ibidem, t. V, p. 54 et suiv.
• Histoire de mon temps, t. V, p. 383.
♦ Thureau-Dangin, op, cit., t. VII, p. 78 et suiT., 394 et suiv. » Décret du 5 mars 1848.
« Ci-dessus, p. 308.
7 Spaller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 287 et snir.
> Art. 3 : c Le domicile électoral sera constaté : 1« par Tinscription au rôle de la taxe personnelle ou par Tinscription personnelle au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux; 2» par la déclaration des pères on mères, beaux-pères ou beUes^mères ou autres ascendants domiciliés depuis trois ans, en ce qui concerne les fils, gendres, petits-fils et autres descendants majeurs vivant dans la maison paternelle et qui, par application de l'art. 12 de la loi du 24 avril 1832, n'ont pas été portés au rôle de la contribution personnelle ; 9* par
motifs exprimait, d'ailleurs, le plus grand respect poiur la Oonstitation'. Ce projet donna lieu aux pins ardents débats : attaqué comme inconstitutionnel autant qne dangereux, il fut voté néaninoinSi et cette loi fut une mesure des plus impopulaires et des pins imprudentes. Elle manquait de franchise et paraissait dirigée exclusivement contre les électeurs ouvriers des villes. Louis- Napoléon, qui l'avait cependant fait présenter par son ministère, l'abrogea par un des décrets qui furent Texpression du Coup d'État du 2 décembre 1851', et le suffrage universel ainsi rétabli n a reçu aucune atteinte de la législation postérieure.
Après avoir suivi l'histoire du droit de suffirage politique en France, relevons les principales indications que fournissent les légidations étrangères'.
vn.
Nous avons vu dans notre pays la législation, depuis 1789, osciller autour du suffrage universel, tantôt s'en rapprochant, tantôt s'en éloignant, pour s'y fixer enfin dans une position inébranlable. Dans la grande démocratie de l'Amérique du Nord, la même évolution s'est produite conduisant au même résultat, mais d'une façon rectiligne, sans retour en arrière et par un progrès continu. Lorsque se fonda la République des États-Unis, les Constitutions particulières des divers États, qui déterminent en même temps la capacité électorale et pour les votations dans TÉtat et pour Vélection de la Chambre des représentants fédérale, contenaient en général le système censitaire*. Elles exigeaient, chez Télecteur, soit une propriété déterminée, souvent une propriété foncière, soit le paiement de certains impôts. Mais peu à peu ces restrictions ont été supprimées, et il n'en reste plus aujourd'hui que quelques traces. Voici ce qu'a constaté M. Bryce :
la déclaration des maîtres et patrons, en ce qui concerne les majeurs qui servent on travaillent habituellement chez eux, lorsque ceux-ci demeurent dans la même maison que leurs maîtres ou patrons ou dans les bâtiments d'exploitation B.
* « On doit respecter la Constitution dans sa lettre et dans son esprit ; il n'est pennis ni de Fenfreindre, ni de Téluder ; mais le législateur peut et doit user ioyilement et avec courage des droits que lui donne cette Constitution pour défendre la sodélé menacée i».
* Le Président de la République décrète : « Art. l*'. L* Assemblée nationale «st dissoute ; — Art. 2. Le suffrage universel est rétabli. La loi du 31 mai est abrogée ».
> Vojpez : Edmond Ville y, LégUlcttion éleotarale comparée des principaux pays étBwnype, Paris, 1900.
« Cf. d-dessos, p. 311.
328 LA LIBERTâ MODERNE.
€ Le snffirage universel pour tout homme majeur a été établi dans presque tous les États. Ne sont frappés d'incapacité que les hommes condamnés pour un crime (j compris la corroption et la polygamie) et ceux qui reçoivent les secours accordés par la loi des pauvres. Ces exceptions existent dans presque tous les États et dans huit aucun indigent n'a aucun droit de voter... Il fallait autrefois dans beaucoup d'États un certain cens électoral et il a été exigé jusqu'en 1888 dans Rhode-Island, où tous les citoyens qui n'étaient pas originaires des États-Unis n'étaient électeurs que s'ils possédaient des biens immeubles de la valeur de 134 dollars, ou s'ils payaient un impôt d'un dollar. Cinq autres États (Delaware, Pensylvanie, Massachusetts, Tennessee et Mississipi) exigent que l'électeur paie un impôt dans l'État ou dans le comté (le Massachusetts et le Tennessee l'appellent capitation) ; mais s'il ne le paie pas, son parti le paie d'ordinaire pour lui, de sorte que cette restriction n'a aucune importance. Le Massachusetts exige que l'électeur sache lire la Constitution en anglais et écrire son nom (amendement de 1857); le Connecticut, qu'il sache lire n'importe quelle partie de la Constitution et des lois et qu*il soit de bonnes vie et mœurs ' (amendements de 1855 et 1845) . Cette épreuve montrant que Ton est instruit n'a pas une grande importance, d'abord parce que les illettrés sont peu nombreux dans ces deux États, et avec les nouvelles lois sur le scrutin elle sera à peu près inutile... Le Mississipi ordonne que toute personne qui voudra se &ire inscrire sur les registres a sache lire une partie de la Constitution et la comprenne quand on la lit devant eue et puisse l'interpréter convenablement j> (Const. de 1890) * ; on exige aussi que l'élec-
1 Le texte anglais de Bryee porte to suatain a yood moral charaeter, ce que M. Lestang (t. II, p. 100) traduit par « qu'il soit honorable i* ; cela n*est point assez précis.
* Bryce, traduction française, t. II, p. 100. Sur les derniers mois, M. Bryce ajoute en note : « L'interprétation de cette remarquable clause semble être celle-ci : elle serait faite pour trouver un moyen paiàflque d*6carter les nègres illettrés et d'accepter les blancs illettrés. Ce résultat a été atteint en fait et quoiqu'il soit contraire à l'esprit du quinzième amendement de la Constitution fédérale (qui défend aux États de refuser le droit de suffrage à raison de la race, de la couleur ou d'un état antérieur de servitude), c'est peut-être pour le Mississipi la meilleure solution d'un problème difficile ». Le mouvement signalé par M. Bryce et qui consiste à exclure les nègres du droit de suffrage, en subordonnant celui-ci à des conditions qui ne leur sont point spéciales, mais qui en fait les visent surtout, parait s'étendre dans les États du Sud. Voyez PoHHeal science qt*autrly, 1899, p. 369 : « Quant aux amendements, aux Constitations dont les législatures ont eu à s'occuper dans la présente période, les plus importants sont ceux qui concernent le diifranckUemefU des nègres dans le Sud. La législature de la Caroline du Nord a voté des amendements empruntés à la nouvelle Constitution de la Louisiane, à savoir des conditions d'éducation, de pro>
teor ait résidé pendant an certain temps dans l'État on dans le district où il demande à voter; la durée de ce séjour, très variable d'un État à l'autre, est généralement très courte 3».
Depuis lors, le tableau n'a pas sensiblement changé; le triomphe du sY^frage universel n'a fiât que s'aiBrmer davantage. Cependant il 7 a une' tendance manifeste à refuser le droit électoral à ceux qui ne savent pas lire et écrire \ Cette irUeUigence gualification, comme on dit là-bas, a été introduite ou proposée dans la Californie, le Wjoming et la Louisiane'. U ne faut pas oublier que dans presque tous les États ces amendements constitutionnels sont soumis an vote du corps électoral, qui se restreint ainsi lui-même.
Si nous tournons maintenant nos regards vers le continent européen, en dehors de France, nous saisissons immédiatement deux faits très nets et très importants.
£n premier lieu, le suffrage universel s'est déjà fait une très large place. Il est en pleine vigueur dans la Confédération suisse, soit pour les votations cantonales^ soit pour les votations fédérales. Il a été établi en Grèce par la Constitution de 1864'. Introduit une première fois en Espagne par la Constitution éphémère de 1869, il fut supprimé en 1877; mais il a été rétabli par la loi du 26 juin 1890 \ C'est le suffrage universel, ou à peu près, qu'a admis la Constitution danoise pour les élections au Folketing (ou Chambre basse), avec une réglementation qui rappelle, par certains traits, nos Constitutions de la Révolution, par certains antres, quelques dispositions des constitutions américaines*. Chose
priétë et de cens {poU-tax), saaf exception en iaTeur de tous ceux qui aTaienl le droit de vote ayant le l*** janvier 18^7 et de tous leurs descendants. Lalégisialura de TAlabama a discuté de semblables mesures ». L^exceplion mentionnée prodoit l'effet voulu, c'est-à-dire de restreindre l'exigence aux nègres, mais «lie paraît bien inconstitutionnelle. Si Texigence est générale, applicable à tous^ il est curieux de voir reparaître les conditions de cens employée» comme arme défensive contre les nègres. Ce mouvement s'accentue dans les États du Sud.
* Il est vrai que la clause parait souvent être dirigée contre les étrangers natonlisés ou coutre les nègres, conmie on vient de le voir à la note précédente. EUe exige d'ordinaire que l'électeur ' puisse lire la Constitution en anglais et sifmer son nom.
^ Politieal scienoe quaUrly, 1898, p. 17, et le Record of politioal eventSj pamm.
> Art 66; — Dareste, Les VonetituHons modernes, t. fl<, p. 289, loi du 5 (17) <lécembre 1877, art. 4 ; — Annuaire de législation étrangère de 1878, p. 707.
^Annuaire de Ugiêlation étrangère de 1891, p. 418.
' Constitution revisée de 1866 (Dareste, Les Constitutions modernes, t. IP, P- 9), art. 90 : « Est électeur pour le Folkething tout homme de bonne riputa- <ion, régnicole et Agé de trente ans accomplis, à moins que : a) il ne soit au service d'im particulier, sans avoir de ménage pour son compte ; h) il ne reçoive <^ n'ait reçu des secours de Vassistanoe publique, dont il ne lui ait point été
390 LA LIBERTÉ MODBBNE.
remarquable, c'est le suffrage universel et direct qu'a aussi adopté la Constitution de l'Empire d* Allemagne du 16 avril 1871 pour les élections au Beichstag^ Elle s*est montrée en cela plus hardie et plus libérale que les Constitutions particulières de la plupart des États qui composent l'Empire'. Si celles-ci, en effist, font souvent une place au suffrage universel, c'est seulement sous le mode du suffrage indirect, ou en le tempérant par une prépondérance accordée dans le choix des députés aux propriétaires fonciers ou anx plus haut imposés, qui forment des collèges spéciaux. La cause de cette hardiesse est d'ailleurs facile à trouver. Le suffrage universel est la plus grande forc^ politique des temps modernes, et les créateurs de l'Empire allemand lui ont fait appel pour contrebalancer et dompter au besoin une autre force, dont ils redon talent les effets pour la durée de leur œuvre : l'esprit de particularisme qui pourrait dissocier les divers États réunis dans la nonvelle fédération'. Le suffrage universel donnant une commune vie politique à tous les citoyens de l'Empire a seul paru capable de maintenir Tunité créée. Enfin la Belgique, opérant une révision constitutionnelle qui n'a pas demandé moins de onze mois, a adopté, le 25 septembre 1898, le suffrage universel*, mais en le tempérant par deux procédés. D'un côté, elle n'ouvre l'électorat, comme la Constitution française de 1791, qu'à Tâge de vingt-cinq ans. D'autre part, elle a introduit le vote plural. Si chaque citoyen âgé de vingt-cinq ans a une voix, beaucoup de citoyens peuvent en avoir plus d*une. Le nouvel article 47 de la Constitution belge, après avoir attribué un vote à tous les citoyens âgés de vingtcinq ans accomplis, domiciliés depuis un an au moins dans la même commune, accorde un vote supplémentaire à raison de l'âge (35 ans) et de l'impôt payé joints à la qualité de chef de
fait de remise ou qu'il n'ait point remboursés; o) il n*ait point la disposition de ses biens; d) il n'ait point eu de domicile fbce, depuis un an, dans la circonscription électorale ou dans la ville où il réside au moment de Télection.
^ Art. 20; — bareste. Les Corutitutions modernes, t. 1*, p. 160 : « Le Reichs* tag est nommé au suârage unirersel et direct, au scrutin secret ».
s Voyez en particulier les Constitutions de Prusse, de Bade, de Saxe-Weîmar, de Wurtemberg, de Bavière et de Saxe.
> Albert Sorel, La vieille Allemagne et le nouvel Empire {Le Temps dn 80 avril 1890) : <r II n'y a pas beaucoup de moyens de créer une force nationale supérieure et extérieure aux dynasties et aux États. L'organisateur de l*Empire n'a pas eu le choix. Bon gré mal gré, il a été droit au! fond, et il a donné à l'Allemagne, d'un seul coup, le suffrage universel et un Parlement »,
^ L'art. 47 de la Constitution de lâl ne donnait le droit do sofeige politique qu'aux citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel, étaitil dit, « ne peut excéder 100 florins d'impôts directs ni être au-dessous de 20 florins ».
famille (marie oa veuf ayant enfants) on à raison de la propriété de certains biens; il accorde deux votes supplémentaires à raison de la capacité intelleetnelle attestée par des justifications qui se rapportent à l'enseignement sapérienr on à Renseignement moyen dn degré supérieur. Nul cependant ne peut cumuler plus de trois votes. Ce système très complexe repose sur une idée qui a des partisans très convaincus ^ En tant qu'il ne rattache pas à Virapôt ou à la propriété, mais seulement à l'instruction les votes additionnels, il peut paraître l'exacte application du principe sur lequel nous avons fait reposer le droit électoral lui-même. N'a-t-il pas alors pour but de mesurer à la capacité la fonction électorale? Cependant il contient sûrement une contradiction logique. Si l'on augmente le droit, le pouvoir électoral, des citoyens les plus capables, c'est en réalité {k)ur corriger l'incapacité des autres : mais s'il est ainsi, on aurait dû logiquement refuser tout droit électoral à ces derniers. En les admettant au suffrage la loi reconnaît en eux QQe capacité suffisante : pourquoi alors donner à d'autres, dans 1 exercice de la même fonction, une autorité supérieure? On retombe forcément dans la représentation des intérêts^.
' Voyez plos loin, p. 336 et s. Cf. Arthur Desjardins, La liberté politique dont ÏÈtat moderrUy p. 239 et saiv. On lit dans la Gorrespondanoe de Flau- ^rt, IV* série, Paris, 1893, p. 82, ce curieux passage d'une lettre adressée par lai à George Sand en 1879 : c Tout homme (selon moi), si infime qu'il soit, a <iroit à une voix, la sienne, mais n'est pas l'égal de son voiain, lequel peut le valoir cent fois. Dana une entreprise industrielle (Société anonyme), chaque actioDiiaire Taut à raison de son apport. Il en devrait être de même dans le goaTemement d'une nation. Je Taux bien vingt électeurs de Groisset. L'argent, i'espiit et la race même doivent être comptés, bref, toutes les forces. Or jus- <Io'< présent je n'en vois qu*une, le nombre »,
* Ceà» est presque toujours évident lorsqu'un ou plusieurs des votes supplémentaires sont attachés à une condition de propriété ou de cens. C'est ce qui s'est fait jour rapidement en Belgique et la revision de 1893 n'a point arrêté le fflOQvement d*opinion qui réclame le suffrage universel pur et simple. Lors de U présentation et de la discussion de la loi du 30 décembre 1899, appliquant BOX élections du Parlement belge le système de la représentation proportionn<ïUe, une fraction importante du parti socialiste refusa de s'associer à cette réforme, doAt celui-ci était pourtant partisan, tant que le suffrage universel par et simple ne serait pas adopté. La loi du 30 décembre 1899, résultat d'une transaction, n*a rien terminé. On peut même dire que le suffrage univer^l a été doublement faussé par ces deux mesures qui s*aggravent l'une l'autre : le vote plural et la représentation proportionnelle. Quoi qu'il en soit, une agitation en faveur du suffrage universel pur et simple à laquelle coopèrent des représentants de divers partis a repris depuis lors. Il a été déposé à la Chambre <les représentants une motion tendant à ce que le peuple belge tout entier, votant par têtes, filit consulté par voie de référendum sur le point de savoir sHl vent le suffrage universel et en même temps une organisation sincère de la représentation proportionnelle. Cette motion a été discutée à partir du 21 juin t901 pendant plusieurs séances. La prise en considération a été repoussée par S5 voix eontre 50 et 2 abstentions.
Depuis qo'a paru la précédente édition de oe livre deux pays ont été conquis an suffrage universel. C'est d'un côté la Suède. D'après la loi de 1907 ' sera électeur tout citoyen qui a atteint l'âge de vingt-quatre ans, n'a pas de casier judiciaire, a régnlièrement acquitté ses impôts, rempli ses devoirs militaires et ne figare pas parmi les assistés*. Dans un pays voisin, la Norvège, où existait déjà le suffrage universel, il est devenu direct au lieu d'être à plusieurs degrés*.
Enfin, il y a près de dix ans, le suffrage universel avait pénétré, quoique d'abord par une porte étroite, dans la législation d'an grand pays, TEmpire d'Autriche, pour l'élection de la Chambre des députés. Celle-ci avait été composée, par les lois des 2 avril 1873 et 4 octobre 1882, de 353 députés, répartis entre quatre séries de collèges distincts ou Curies^ comme on dit en* Autriche : 85 étaient élus par les grands propriétaires fonciers; 21 par les Chambres de commerce et d'industrie; 118 par les villes, marchés et lieux industriels^ et 129 par les Communes rurales. C'est, on le voit, le système delà représentation des intérêts. Mais les lois de TEmpirene déterminaient pas directement ceux qui étaient appelés à voter dans chacune de ces curies; elles se référaient en principe aux lois particulières qui, dans chaque pays de TEmpire (Land), accordaient le droit électoral pour Télection de l'assemblée particulière du pays {Landtag) et elles donnaient à ceux-là le même droit de vote pour l'élection de la Chambre des députés au Reicfisrath autrichien. De plus, la loi de chaque pays qui était prise en considération, c'était celle qui était en vigueur le 2 avril 1873, quand même elle aurait été modifiée depuis lors. Cela dit, voici en quelques mots comment étaient composées les quatre curies.
Ce qui donnait le droit de vote dans la classe des grands propriétaires fonciers, ce n'était pas par elle-même l'étenduedela propriété immobilière ou le chiffre de l'impôt foncier. Le droit de vote était ici attaché à certaines terres nobles ou ecclésiastiques. C'étaient des propriétés qui avaient, dans une certaine mesure, un caractère historique^ et qui étaient inscrites sur des registres, ou tables^ particyliers [Land und LeherUafel); le propriétaire, quel qu'il f&t, avait, en cette qualité, le droit de voter dans la première curie; c'est la propriété féodale et noble qui y était représentée. Sans doute les lois des divers pays exigeaient aussi que la propriété, pour donner droit au vote, payât un certain chiffre d'impôt foncier, mais sauf
1 Ci-dessas, p. 295.
< Viallatte, La vie politiqtée dans les Deux-Mondes^ p. 243.
» Ibidem, p. 249.
«n Dalmatie, où il j avait vraiment une onrie des pins haut imposés, 06 n'était là qu'une condition secondaire; les terres roturières, quelle que fût leur importance {RusticaJboden baûerlicher Grand) ^ ne pouvaient j donner accès. Très logiquement, les femmes propriétaires d un de ces biens privilégiés, si elles jouissaient de leurs droits d'une façon indépendante, et qu'elles eussent l'âge électoral (24 ans), figuraient parmi les électeurs à condition de voter par procureur. Les propriétaires fonciers d'ailleurs pouvaient toujours exercer le droit de vote par procuration *.
Mais l'Autriche était, elle aussi, en mal de suffrage universel . Des projets, élargissant le droit de vote, furent successivement préparés par divers cabinet»; l'un d'eux enfin aboutit à la loi du 14 juin 1896*. Cette loi laissa intact le système ci-dessus exposé; elle maintint telles quelles les quatre curies déjà décrites; mais elle en créa une cinquième qui nommait 72 députés (ajoutés aux 853 déjà existants) et celle-là c'était la curie du suffirage universel. Avait le droit d'y voter tout citoyen ayant atteint sa vingt-quatrième année ; étaient exclus cependant les indigents assistés sur les fonds de l'État ou des communes ou qui vivaient de la charité pnblique. Les électeurs qui appartenaient aux quatre premières curies votaient aussi dans la curie du suffirage universel, ce qui constituait un système de double vote. Le suffrage y était indirect, à deux degrés, sauf certaines exceptions.
C'était là un système peu harmonique et peu rationnel, dans lequel les débris du passé (même féodal) se mariaient à la grande force démocratique des temps modernes, le suffirage universel. Une fois de plus a opéré cette loi naturelle d'après laquelle, lorsque plosienrs principes sont déposés dans une loi, c'est le plus fort qni l'emporte. Après des luttes politiques, ardentes et longues, a été votée et promulguée la loi électorale du 6 janvier 1907, qui étabfit le suffrage universel en Autriche. Elle accorde le droit de ^ote c à tout citoyen ftgé de 24 ans accomplis (c'est la majorité civile en Autriche), ayant la nationalité autrichienne (Staatsburperseluift) sans condition de durée et résidant depuis un an dans la commune au moment de la convocation électorale. L'éligibilité est ouverte à tout électeur de trente ans ayant l'indigénat depuis trois ans' J>. Les incapacités particulières procèdent des
^ Loi da 2 arril 1873, art. 9 et 12, Annttaire de législation comparée, 1874, P 198 et s.
* Sur cette élaboration et sur les circonstances qui ont amené le vote de la loi de 1896, Toyez Seignobos, Histoire politiqtte de VEurope contemporaine, i^ édit, p. 522 et s.; Cf. la première édition de ces Éléments, p. 225.
' Henry Nézard, Le suffrage politiqiu en Autriche, p. 89.
mêmes principes que dans les autres pays de suffrage universel. Le scrutin est direct et secret; aucun vote plural n a été admis. La nouvelle loi électorale autrichienne a d'aiUeurs conservé en partie un procédé cher à la législation antérieure, le renvoi à la législation qui régit les diètes provinciales dans les différents pays de TEmpire (Lànder) : ses dispositions quant aux incapacités électorales sont complétées par celles que ces lois ou règlements contiennent sur le même sujet et, si ces textes établissent le vote obligatoire pour les élections à la Diète, il l'est également pour les élections au Reichstag.
Mais un autre élément fourni par la constitution ethnique de TEmpire d'Autriche, inspiré par les luttes qui se perpétuent entre les différentes races qui le composent, apparaît, dans la loi nouvelle, et trouble, pour Tensemble de la nation, l'action naturelle du suffrage universel. Les 516 députés a élire sont attribués aux différentes provinces {Lànder)^ non point d'après la proportion exacte de leur population respective, mais d'après un partage qai a été le résultat de compétitions ardentes et de transactions '. Ici encore on a parlé de la représentation des intérêts, mais dans un tout autre sens que par le passé, du temps des curies. Les intérêts dont il s'agit maintenant ce sont ceux des différentes races et leur importance à la fois historique et actuelle, dans cet empire où sont fondues, ou plutôt juxtaposées, tant d'anciennes nationalités. Dans chaque pays principal, ou province^ comprenant luimême plusieurs races distinctes d'habitants, les circonscriptions électorales ont été également organisées en vue de permettre à chaque race d'avoir ses représentants propres; mais la représentation des minorités, on l'a vu, n'a été établie que dans une mesure restreinte, en Moravie seulement *.
La Hongrie n'a pas pris part à ce mouvement. Elle a sa loi électorale particulière, édictéeenl84S et revisée en 1874. Cette loi organise un droit de vote, fondé, dans un système compliqué, sur un cens d'ailleurs assez limité, avec une large adjonction des capacités. La détermination des circonscriptions électorales est confiée aux Comitats^. Mais là aussi se produit un mouvement
1 Henry Nézard, op. cit., p. 41 s.
2 Ci-dessas, p. 295.
' Voyez les détails de ce système censitaire dans A. de Bertha, La Constitution hongroiêe^ p. lOd et sair. L'autenr ajoute, p. 106 : « Ces dispositions, c'est-à-dire la fixation du cens et de la délimitation des circonscriptions, sont maintenant bien Tieilties tontes deux et on Ta les améliorer à Toccasion de la prochaine réforme parlementaire ». La question du suffrage oni?ersel est ac> tuellement posée en Hongrie.
LA SOUVERAINETE NATIONALE. 2Si>
en avant. Un projet de loi électorale a été présenté oette année an Parlement Hongrois^ et il se disonte, à l'heure actuelle, à la Chambre des députés. Il introduit en principe le suffrage uni- Tersel, mais non point absolument égal pour tous : ainsi, pour les illettrés le scrutin est indirect, tandis qu*il est direct pour les autres électeurs.
Le second fait qui se dégage de la législation électorale en Europe, c'est que, là où. le ^suffrage est encore restreint, il tend progressivement à s'élargir, à répudier le régime censitaire et à se rapprocher du suffrage universel, si bien que la différence pratique entre ces suffiages élargis et le suffrage universel, soumis à la condition d*un certain domicile, devient presque insignifiante. Les voies, conduisant toutes en ce même sens, dans lesquelles se sont engagées les législations de divers pays, sont fort variées : mais elles rayonnent, pour la plupart, autour de deux systèmes principaux.
L un trouve son expression très nette dans la loi anglaise ; on l'appelle souvent le système de Voccupatian. Introduit en 1867, en ce qui concerne Télectorat dans les bourgs {boroughs)^ il a été étendu aux comtés par VAct pour la représentation du peuple de 1884*. n confère le droit de sufi&age politique à toute personne qui occupe, à un titre quelconque, une maison entière on une partie de maison formant une habitation complètement séparée, et même à tous ceux qui occupent, en qualité de locataires {lodgers)y un appprtement qui, non meublé, se louerait 10 livres (250 &.) par an. Le système paraît donc extensif et libéral, et, à raison du chiffre peu élevé du loyer exigé, il ne semble exclure que les véritables nomades. Mais dans l'application, il est bien loin d'en être ainsi. Un grand nombre de ceux qui, théoriquement, ont le droit de voter ne peuvent pas en profiter en pratique. Cela provient de la procédure difficile et compliquée, qui conduit à Hnscription sur les listes électorales', en particulier des justifi-
' Annuaire de législation étrangère de 1885* p. 60.
^ Voyez les iotêressants débats, qui ont eu lieu à la Chambre des Communes au lioû d'avril et de mai 1894, sur le projet de loi présenté par le gouvernemeut, ttL Tuede corriger cette procédure {Period of qualification and eleotions biU); ^û particulier ce passage du rapport d'un comité d'enquête de 1868 cité par M. Clarke ( The parliam. debates, 4th séries, vol. XXIV, p. 59) : « Ce système pesé surtout lourdement sur les électeurs salariés à la semaine, à qui la légis- ^tion récente a eu pour objet de conférer la franchise. Pour Partisan ou travailleur, le trouble ou la perte de temps qu'il doit subir pour faire valoir ses droits est comme une lourde peine pécuniaire : il doit perdre le salaire de plu- "iiears jours et risquer de perdre un emploi permanent; et, après tout, il peut vtre repoussé par des objections techniques ou par des bévues accidentelles doot il n'est pas responsable, et qui peuvent résulter de la négligence on de
oatioDS quant au paiement des impôts, qui sont exigées pour obtenir cette inscription*. Diantre part, tout en étendant la franchise électorale dans les limites pins hant indiquées, laloi anglaise a maintenu les principes antérieurs qui Taccordent à raison de la propriété foncière ou des droits assimilés {freeholâ). Il en résxilte qu'une même personne, à raison de ses propriétés foncières par exemple, situées dans différents comtés^ peut avoir le droit de vote dans plusieurs circonscriptions électorales; et comme traditionnellement les élections se font à des jours différents dans les diverses circonscriptions, elle peut voter «uccessivement dans toutes celles où elle possède la franchise. On arrive ainsi h nn système de vote plural, mais tout particulier, uniquement fondé sur le hasard^ résultant plutôt de Timperfection de la réglementation d'ensemble que d un plan préconçu*. Il a pourtant encore ses défenseurs, et, en 1894, la justification en était présentée à la Chambre des Communes par M. Clarke, qui invoquait anssi la grande autorité de Stuart Mill*. Mais un mouvement considérable d'opinion s'est formé en Angleterre pour la suppression de cette anomalie; il a trouvé une de ces formules brèves et
l'iDexpérience des personnes qui dressent la liste. Cet état de choses donne un résultat critiquable en principe et préjudiciable en pratique. Gomme- il est établi que les ouvriers ne peuvent pas supporter la charge de faire valoir leurs propres droits, les partis politiques ont formé des associations pour faire le service qui, d'après la loi, doit être fait par Tautorité publique. Le redressement des erreurs sur les listes électorales est entrepris par les Registratiotx <uso dations rivales ». En introduisant le projet de réforme, M. Morley disait (i6td., t. XXIII, p. 370) ; cr Nous commençons par faire uoe réalité de ce qaï avait été l'intention du Parlement, à savoir que tout habitant Ihouseholder) dans les villes et dans les campagnes ait son vote ». M. Chamberlain déclarait de son côté (t6td., t. XXIV, p. 379) : « J'ai toujours admis que Tétat de notre loi sur les listes électorales était un scandale et un abus ».
1 Le principe suivi, fertile en distinctions et complications, est que l'électear imposé qui ne paie pas ses impôts ne doit pas être admis au vote. M. Chamberlain rappelait sur ce point de curieuses traditions (tfrtd., t. XXIV, p. 392-3) : « It 18 a very curions fact that the maintenance of the ratepaying condition was a libéral principle and actnaly, when a conservative government proposed to abolish it... at that time the majority of the freeholders ^were libérais. Lord John Russel opposed the reform and declared that it was contrary to the libéral principle that taxation and représentation should not go together ». Ce qui fait surtout la difficulté, c'est que, tantôt Timpôt direct est payé par les électeurs eux-mêmes, tantôt il est payé, avancé par le propriétaire. — M. Balfour, ibid., t. XXIII, p. 381.
> Notre loi de 1817 avait pris expressément des précautions pour qu'on pareU résultat ne se produisît pas sous le régime censitaire. EUe décidait (art. 4) que l'électeur, quel que fût son cens et de quelque manière qui! fût localement distribué, ne pouvait exercer son droit électoral que dans un seul collège. Lorsque la loi de iSSO introduisit le double vote, elle l'organisa de parti pris et limitativement.
s ThepavHam. dehatfs^ X. XXIV, p. 66 et suiv., séance dn !•' mai 1894.
LA SOUVERAINBTÉ NATIONALE. 337
pittoresques qui font souvent le succès des campagnes politiques : < One mon ane voté » ; ce qui est en même temps la formule du suffrage universel : € A chaque homme une voix, et une seule ]> ^ Il est diffidie de ne pas critiquer les électeurs ambulants qui vont voter ainsi de comté en comté. Le gouremement proposa dans le bill de 1894 et a proposé de nouveau en 1895 un moyen bien simple d'empêcher ce résultat, au moins quand il s'agit d^élections générales : c'était de faire toutes ces élections le même jour. Mais cette pratique si commode, qui s'est si naturellement introduite et acclimatée chez nous, paraît répugner aux habitudes anglaises* Od a va' que le bill présenté par le Cabinet actuel pour abolir le Tote plural et voté par la Chambre des Communes en 1906 a été rejeté par la Chambre des Lords.
L'antre sjst&me est celui de la capacité et de Vinstruction élémentaires. On peut en trouver le type dans la loi italienne. Après avoir abaissé le cens électoral et admis, en 1 860, ladjonction des capacités', ritalie est allée beaucoup plus loin par la loi du 22 janvier 1882*. Celle-ci présente une certaine ressemblance avec lAct anglais de 1884, en ce qu'elle conserve les anciennes catégories d'électeurs censitaires tout en admettant, à côté d'elles, d'autres électeurs dispensés du cens. D un côté, sont électeurs sans condition de cens : P tous ceux qui justifient d'avoir satisfait à l'examen prescrit par la loi et par les règlements sur les matières comprises dans le cours élémentaire obligatoire; 2^ de nombreuses catégories de personnes pour lesquels leurs titres scolaires supérieurs ou la profession qu'ils exercent tiennent lieu de cette justification. D'antre part, sont aussi électeurs, à condition de prouver seulement qu'ils savent lire et écrire, toute une série de personnes, qui pearent établir à leur profit l'existence d'une certaine fortune, soit par le {xûement d'une somme d'impôts royaux ou provinciaux égale à 19 1. 80, soit par la justification d'un loyer annuel variant
* !« Commonweallh Act australien exclut coDstitutionnellemenl et absolument le Tote plural. Il dit expressément et pour les élections du Sénat et pour c«Ues de la Chambre des représentants (sect. 8 et 30) : « Mais chaque électeur ne pourra Toter qu'une seule fois ».
* Ci-desnu, p. 160.
' Annuaire de législation étrangère do 1883, p. 501. En Angleterre, la représentation propre des Universités à la Chambre des Conmiunes opère en réalité une adjonction des capacités, mais tout à fait supérieures ; en effet, là où ce collège particulier est le plus large, il comprend seulement tous les gradués ioicrits sur les rôles de TUniTersité; Anson, Law and eiutom^ t. P, p. 117. Le nombre total des électeurs universitaires en 1904 était pour l'Angleterre de iB.234, pour TEcosse de 20.823, pour Tlrlande de 4.703.
^ Annuaire de Ugielation étrangère de 1883, p. 506.
338 LA LIBERTÉ MODEKNB.
entre 400 et 150 L, selon l'importance de la oommnne. L'âge nécessaire pour exercer le droit électoral est de vingt et un ans-
Le Portugal a, en quelque sorte, réuni les deux sjstèmest celui de V occupation et celui de la capacité, en les réduisant, sous une forme simple et pratique, à leur minimum. Par la loi du 8 mai 1878 \ il a accordé le droit de suffrage à tout citoyen sachant lire et écrire, ou qui est chef de famille.
La Hollande, après avoir conservé jusqu'en 1887 un cens électoral assez élevé, a modifié à cette époque l'art. 7 de sa Constitution et, par la loi du 5 novembre 1887, élargi le suffrage et admis un système qui se rapproche beaucoup de celui adopté en Angleterre. Elle ne s'en est pas tenue là et une nouvelle loi est intervenue, celle du 7 septembre 1896, qui règle l'élection des^ membres de la première et de la seconde Chambre des États généraux^. Pour l'élection de la Chambre des députés, le régimes qu'elle organise est compliqué et composite. Est, en premier lien, électeur, à l'âge de vingt-cinq ans, tout citoyen, qui paie 10 florins d'impôt foncier, ou qui est imposé à Timpôt sur les facultés ou l'impôt sur le revenu professionnel et les autres revenus^ ou qui est inscrit dans Tune des cinq premières classes à l'impôt personnel, tel qu'il est organisé par la loi du 20 avril 1896. A défant du cens ainsi fixé, on est électeur à l'une des conditions suivantes : V* avoir occupé au 31 janvier, depuis le V août de l'année précédente, comme chef de famille ou célibataire, en vertu d'une location et sans interruption dans la même commune, an plus denx maisons ou parties de maisons pour chacune desquelles on a payé un loyer réel calculé par semaine^ et qui varie suivant l'importance de la commune entre 2 fi. 50 et 0 fi. 80. Est équivalent le fait d'occuper comme propriétaire, usufruitier ou locataire, un bâtiment indépendant d'au moins 24 mètres cubes; 2^ avoir, au 31 janvier et depuis le 1^ janvier de l'année précédente, chez la même personne ou dans la même entreprise publique ou privée, été occupé comme employé, ou comme enfant habitant avec son père et coopérant à la profession ou emploi de celui-ci, et avoir joui pendant cette année d'un revenu qui varie, suivant l'importance de la commune, entre 550 et 275 fiorins. Le logement et l'entretien gratuits, l'entretien des petits enfants sont comptés dans ce revenu, s'il y a lieu. La jouissance d'une pension de même valeur servie par un établissement public est considérée comme
1 Annuaire de législation étrangère de 1879, p. 389.
s Voyez le texte et an commentaire dans J. de Voogt, De uitvoering der kieswet, Rotterdam, 1898.
éqniraleiite; 3^ être propriéiaire depuis plus d'an an, avec le droit d'en disposer librement, d*nne inscription d'an moins 100 florins (nominaax) sur le Qrand-Liyre de la dette nationale, oa d*an moins 50 florins à la caisse d'épargne postale da royaume ; 4^ avoir satisfait ans conditions de capacité qui sont exigées par la loi ou en vertu de la loi pour être nommé à certains emplois, pour exercer certaines professions ou métiers ^ J*ai résumé ce système, dans ses traits principaux, parce qu'il marque l'effort considéra- Ue (et probaUement vain) que fait la législation de certains pays pour se rapprocber le plus possible du su£Frage universel sans y tomber tout à fait. Il n'est guère d'ouvrier sérieux et régulier à qnila loi hollandaise n'ouvre le droit de suffrage; elle veut seule* ment écarter les nomades, les désœuvrés, les déclassés. Mais au prix de quelles complications arrivera- t-elle à ce résultat ?
En Suède, où jusqu'à ces dernières années le cens (électoral était encore assez élevé (il exigeait un revenu de 800 couronnes [1.112 francs] chez ceux qui n'étaient pas propriétaires ou fermiers de biens fonciers d une valeur déterminée) ^ un mouvement de réforme très accentué s'est produit dans ces dernières années. Un projet de loi abaissant le revenu-cens à 500 couronnes (695 francs) avait été voté par la Chambre basse à une grande majorité en 1892, mais il ifut repoussé à la Chambre haute. Malgré une retouche opérée en 1899, une grande agitation s'est alors manifestée dans le pays, en faveur du suffirage universel. Dès 1905 tous les partis étaient d'accord pour en accepter le principe : ^ projet qui l'admettait, préparé par le ministre de la Justice, fnt repoussé par la Chambre haute pour cette raison principale qa'il n admettait pas la représentation proportionnelle. Le nonvean cabinet, formé en mai 1906, a réussi à faire accepter le suffrage universel en y joignant la représentation proportionnelle : *( Est maintenant électeur tout citoyen suédois qui a atteint Tâge «ie 21 ans, n'a pas de casier judiciaire, a régulièrement acquitté ses impôts, rempli ses devoirs militaires et ne figure pas parmi les iwstés' ]>. Ainsi la Suède est devenue pays de suffi*age universel. Ia Norvège l'était déjà avant la séparation, mais aux élections générales qui la suivirent (1906) fut pratiqué pour la première fois ie scrutin direct et uninominal'.
1 Cela comprend toutes les fonctions, emplois, professions ou métiers, poar lobtentioQ on rezerctce desquels la loi exige une preuve de capacité ou un «umen quelconques. L'ensemble des dispositions résumées ci-dessus forme it!s articles 1, 5 et 7 de la loi.
^ Viallate, La vie politique dans les dev^x mondes, p. 243.
< Viallate, op. oit,, p. 249-50.
340 Là liberté moderne.
Oa le voit, le saffimge universel, idée simple, traduction d*im sentiment de justice instinctive, agit presque de nos jours avec Tuniversalité et la fatalité des forces naturelles. Ses progrès sont la marche même de la démocratie moderne.
