L4 SOUVERAINETÉ NATIONALE ET LE GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF

C'est SOUS la forme du gouvernement représentatif, par Télection des députés formant une Chambre délibérante et législative, que s'est attestée et exercée la souveraineté nationale dans les temps modernes. Devant cette donnée fournie par l'histoire, il semble qu'on ne puisse mettre en question la compatibilité et l'harmonie possibles entre le gouvernement représentatif et la souveraineté nationale. C'est pourtant une question ouverte, et qui mérite nn examen attentif.

Pour la bien comprendre, il faut rappeler tout d'abord ce qu'on entend par la représentation dans le gouvernement représéntatif. Ce qui caractérise les représentants du peuple souverain, c'est que, dans la limite des attributions qui leur sont conférées, ils sont appelés à décider librement, arbitrairement, au nom dn peuple, qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche. Le délégué du souverain qui n'aurait en aucun cas nn pouvoir de décision propre, dont tous les actes seraient déterminés d'avance par des règles légales ou par des instructions obligatoires, ou qui ne pourrait rien décider sans la ratification du souverain, celui-là ne serait pas un vrai représentant. € Dans l'ordre et les limites des fonctions constitutionnelles, ce qui distingue, disait Bamave, le représentant de celui qui n'est que simple fonctionnaire public, c'est qu'il est chargé dans certains cas de vouloir pour la nation, tandis que le simple fonctionnaire public n'est jamais chargé que d'agir pour elle^ ]». Et dans le même débat, Bœderer, après avoir affirmé que ^ l'essence de la représentation est que chaque individu représenté vive, délibère dans son représentant, qu'il ait confondu, par une confiance libre, sa volonté individuelle dans la volonté de celui-ci », distingoait soigneusement les pouvoirs représentatifs et le» pouvoirs commis*.

1 Assemblée coastituante, séance du 10 août 1791.

2 « Les députés au Corps législatif sont non seulement représentants du peaple, mais encore représentants du peuple pour exercer un pouvoir représentatif, |Mur coQséqoent égal à celui du peuple, indépendant comme le sien, tandis que les administrateurs ne sont représentants du peuple que pour exercer un i^ouvoir commisj un pouToir subdélégué et subordonné ».

Oette qualité de reprëseotaot, ainsi entendue, apparaît déjà chez les magistrats qui ont lexercice du poavoir judiciaire, bien qn^ib ne soient chargés, en principe, que d'appliquer la loi. Non seulement, en effet, c'est par un acte libre de leur intelligence, uniquement déterminé par les règles scientifiques de l'interprétation juridique, qu'ils appliquent les textes généraux aux espèces particulières ; mais aussi et surtout, là où règne le système des preuves morales et non légales, ils décident les points de fait d'après leur conscience et leur clairvoyance personnelles. Ce caractère représentatif est plus nettement marqué, plus largement ouvert, chez le titulaire du pouvoir exécutif, partout où la Constitution admet un pouvoir exécutif plus ou moins indépendant ■• A côté des cas où il intervient simplement comme administrateur et pour faire exécuter la loi, il est des actes de gonvemement, nombreux et importants, qu'il détermine librement dans la mesure de son indépendance constitutionnelle. Enfin, la plénitude du caractère représentatif apparaît dans les assemblées législatives : leur rôle est uniquement de vouloir et de décider arbitrairement, sauf sur les points que la Constitution leur interdit. C'est principalement, presque uniquement, en ce qui concerne le poavoir législatif, que la question a été posée, soit en théorie, soit en pratique, de savoir si le système représentatif est compatible avec le principe de la souveraineté nationale.

Jean-Jacques Housseau l'a nié très nettement dans un passage célèbre du Contrat soeiaL Ce n'est pas que lui ni aucun autre moderne ait proposé dans les grands États la suppression des assemblées délibérantes. Elles sont nécessaires pour proposer et discuter la loi, pour en arrêter la rédaction et l'expression : seule, la démocratie suisse arrive parfois à se passer de leur concours dans les formes les plus directes de l'initiative populaire. Mais, dans la théorie de Rousseau et de ses modernes disciples, Tœuvre des assemblées n'est jamais définitive par elle-même; ce n'est

* La Constitation de 1793 refusait nettement le caractère représentatif au Cooseil exécutif qu'elle instituait et faisait élire par le Corps législatif; Rapport mr la Coputiiutian du peuple français^ fait par Hérault-Séchelles à la ConTentioa dans la séance du iO juin 1793 (Réimpression de t ancien Moniteur , t. XVI, p. 618). « On ne représente point le peuple, dans Texécution de sa volonté. Le Conseil (exécutif) ne porte donc aucun caractère de représentation; s'il était âa par la rolonté générale, son autorité deTiendrait dangereuse, pouvant être Griffée en représentation par une do ces méprises si faciles en politique ».

348 LA LIBERTÉ MODfiRNE

qu'un projet qui ne peut devenir loi que par la ratification directe da peuple souverain. Yoici comment s'est exprimé le maître : cLa sonveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la Yolonté générale, et la volonté générale ne se représente point : elle est la même on elle est autre, il n'y a point de milieu. Les députés dn peuple ne sont donc et ne peuvent être ses représentants; ils ne sont que ses commissaires; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle : ce n'est point une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement : sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu'il la perde. — L'idée des représentants est moderne : elle nous vient du gouvernement féodal, de cet inique et absurde gonvei^ nement, dans lequel l'espèce humaine est dégradée et où le nom d'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n'eut de représentants; on ne connaissait pas ce mot-là ' 2>. Dans un chapitre antérieur, il avait développé plus au long l'idée maîtresse sur laquelle repose sa thèse : € Je dis donc que la souveraineté, n'étant que l'exercice de la volonté générale, ne peut jamais s'aliéner, et que le souverain, qui n'est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même : le pouvoir peut bien se transmettre, mais non pas la volonté. En effet, s'il n'est pas impossible qu'une volonté particulière s'accorde sur quelque point avec la volonté générale, il est impossible au moins que cet accord soit durable et constant; car !la volonté particulière tend, par sa nature, aux préférences, et la volonté générale à l'égalité. Il est plus impossible encore qu'on ait un garant de cet accord, quand même il devroit toujours exister; ce ne seroit pas un effet de l'art, mais du hasard. Le souverain peut bien dire : ^ Je veux actuellement ce que veut tel homme ou, du moins, ce qu'il dit vouloir i> ; mais il ne peut pas dire : c Ce que cet homme voudra demain, je le voudrai encore i», puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l'avenir' d.

> Contrat êooial, Ut. III, ch. xt, p. 237.

> Contrai social. Ut. U, ch. i, p. 137. Le raisonnement Ide Roasseau parait reprendre faveur de nos jours. M. Dugait l'a fait sien (ci-dessus, p. 34), et en Angleterre les conservateurs s'en servent actuellement (ci-dessus, p. 167). M. Sidney Low le reproduit également, op. cit., p. 111 : « Il suit également qu'à aucun moment donné, si ce n'est pendant les quelques mois qui suivent immédiatement une élection générale, on ne peut dire que la Chambre des Gomma-

Dans ces réflexions de Ronssean, il y a une constatation exacte : l'antiquité n a jamais connu que le gouvernement direct en matière législative. C est un fait dont l'influence a été très grande sur son esprit, et sur celui de tous ceux qui, comme lui et avant lui, a^-aient emprunté toute leur science politique aux Grecs et aux Romains. Ils en avaient conclu (car sur ce point, comme sur tant d'aatres, Rousseau n'est pas un inventeur, mais un fidèle disciple reproduisant des doctrines reçues) que le pouvoir législatif, même <]DaQt à son exercice, était incommunicable de la part du souverain, qui devait toujours se réserver au moins le droit de ratification. C'est ce qu'enseignait particulièrement Bodin *. Mais de ce que l'antiquité n'avait pas connu le gouvernement représentatif, était-ce une raison suffisante de le condamner, s'il est démontré qn*i] présente sur le gouvernement direct des avantages certains? Or, cette démonstration fut faite pleinement au xviii*" siècle déjà, avant Rousseau et après lui; elle fut dès lors définitive, car, sur ce point encore comme sur bien d'autres, on n'a guère fait que répéter depuis les mêmes arguments.

Celui qui la présenta d'abord fut Montesquieu. Il était pourtant favorable, sur certains points, à l'intervention directe du peuple souverain, mais il lui refusait toute compétence, soit pour diriger

•'les représente Topinion même de la majorité du Corps électoral. Elle peut riToir représentée en gros, lorsqu'elle a été élue ; mais elle peut avoir perdn ce caractère bien avant qu'il ait paru bon au premier ministre de recommander une dissolution. La balance des partis dans les circonscriptions électorales peataroir changé; mais la balance des partis dans la Chambre reste la même, saaf dans la mesure où elle a pu être modifiée par des élections partielles. Le premier ministre peut continuer à gouverner pendant une période qui peut durer des années, défiant Topinion publique, quia seulement des moyens indirects poor faire sentir son influence, jusqu'à ce que le cabinet consente à faire élire on DOQveau Parlement •.

^ Les six livres de la République^ liv. T, ch. x, p. 220-222 : « Les empereurs disoientiancimus, qui estoit le mot propre à la majesté, comme disoit le consul Posthomns en la harangue qu'il fit au peuple : Nego injussu populi quidquam ianeiri posse qtsod populum teneat.,. Voilà donc quant à la première marque de soa?eraineté, qui est le pouvoir de donner loy ou commander à tous en général et à chacun en particulier, qui est incommunicable aux subjects, car <oinbieo que le prince souverain donne puissance à quelques-uns de faire des lois, pour avoir telle vertu que si lui-mesme les a voit faictes comme fit le peuple d'Athènes à Solon, les Lacédémoniens à Lycurgue, toutesfoys les lois n'estoient pas de Solon ni de Lycurgue, qui ne ser voient que de commissaires et procureur; ains la loy estoit du peuple athénien et lacédémonien. Mais il advient ordinairement, es républiques aristocratiques et populaires, que la loy porte le Dom de celuy qui Ta dressée et minutée, qui n'est rien que simple procureur, f^rémologation d'icelU est de celui gui a la souveraineté. Aussi voit-on en Tite- I jve que tout le peuple fut assemblé pour émologner les lois rédiftées en douze tables par les dix commissaires députés à ceste charge. » Cf. Hancke, Bodin^ P M. 58.

344 LA LIBERTÉ MODBRNË.

lui-même le pouvoir exécutif , soit pour légiférer directement, a: Lopeuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quel* que partie de son autorité. Il n a qu'à se déterminer par des choses qu'il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous les sens. Il sait très bien qu^un homme a été souvent à la guerre, qu'il 7 a eu telset tels succès : il est donc très capable d*élire un général. Il sait qu'un juge est assidu, que beaucoup de gensse retirent de son tribunal contents de lui, qu'on ne l'a pas convaincu de corruption;: en voilà assez pour qu'il élise un préteur. Il a été frappé de la magnificence, des richesses d'un citoyen; cela suffit pour qii*il puisse choisir un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s'instruit mieux dans la place publique qu'un monarque dans son palais. Mais saura- t-il conduire une afiEEÛre, oonnoltre les lienx, les occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas * ». Yoilà pour le pouvoir exécutif; voici maintenant pour le pouvoir législatif : ce Comme dans un Etat libre, tout homme, qui est censé avoir une âme libre, doit être gouverné par lui-même, il faudroii que le peuple en corps eût la puissance législative; mais comme cela est impossible dans les grands États et est sujet à beauconp d'inconvénients dans les petits, il faut que le peuple fasse, par se» représentants, tout ce qu'il ne peut faire par lui-même... Le grand avantage des représentants, c'est qu'ils sont capables de discuter les afiaires. Le peuple n'y est point du tout propre, oe qui forme un des grands inconvénients de la démocratie* ]>.

De Lolme, qui écrivait après Bousseau, avait repris avec pins de détails la thèse de Montesquieu. Il démontrait que le vote direct des lois par le peuple ne donnait en réalité à celui-ci aucun pouvoir sérieux et utile; celui-ci avait l'illusion d'une décision propre^ qui en réalité ne lui appartenait pas. a: La plus grande partie de ceux qui composent la multitude, distraits par les besoins plus pressants de la subsistance, n'ont ni le loisir, ni même, par l'imperfection de leur éducation, les connaissances nécessaires à de tels soins. La nature, d'ailleurs avare de ses dons, n'a donné qu^à une petite portion d'hommes une tête capable des calculs compliqués d'une législation; et, comme le malade se confie à un méde-

1 Esprit des Lois^ Ut. II, cb. 11. Cf. \vr, XI, ch. vi : « II 7 «toU an grand vice dans la plupart des aociennes républiques ; c'est que le peuple avait le droit d*jr prendre des'résolutions actives et qui demandent quelque eiécntion, chose dont il est entièrement incapable. Il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée. Car s'il y a peu de gens qui connaissent le^degré précis de la capacité des hommes, chacun est pourtant capable de savoir, en général, si celui qu'il choisit est plus éclairé que La plu> part des autres ».

• Esprit des Lois, liv. XI, ch. vi.

cin, le plaideur à nn avocat, de même le très grand nombre des

ciftoyenfl doit se confier à ceux qui sont pins habiles qu'eux, pour

lexécntion des choses qui, en même temps qu'elles les intéressent

si essentiellement, requièrent tant de qualités pour les bien faire i>.

 ces raisons, déjà si fortes, il s'en joint une autre, s'il se peut

plus décisive : c'est que <c la multitude, par cela même qu'elle est

une multitude, est incapable d'une résolution réfléchie... Très peu

eut réfléchi sur ce qui doit faire l'objet de l'assemblée, très peu

j portent d avis, ou du moins d'avis à eux, auquel ils tiennent.

Comme il faut cependant prendre un parti, la plupart se décident

par des raisons dont ils rougiroient de se payer dans des occasions

bien moins sérieuses; un spectacle inusité, un changement dans

le lieu de rassemblée, un mouvement, une rumeur sont, dans

Findécision générale, la raison suffisante de la détermination du

grand nombre; et de l'agrégation de volontés, formées sans con-

oaisBance de cause, se forme une volonté totale qui est aussi sans

réflexion. Si, an milieu de tous ces désavantages, l'assemblée étoit

Ufflée à elle-même et que personne n'eût intérêt de la rejeter

dans l'erreur, le mal, quoique très considérable, ne seroit cependant

pas extrême, parce qu'une telle assemblée n'étant jamais appelée

à se décider que sur le oui ou sur le non, c'est-à-dire n'ayant

jamais que deux partis à prendre, il y a chance égale pour chacun

d'eux, et on pourroit, du moins, espérer que de deux fois Tune

elle rencontreroit le bon. Mais la Ugue de ceux qui ont part à

l'autorité on à ses avantages ne reste pas ainsi dans l'inaction...

Ce sont eux qui convoquent l'assemblée et qui la dissolvent, ce

sont eux qui lui proposent...; lui faisant plusieurs propositions à

la fois et qu'il faut accepter en bloc, ils cachent ce qui va à leurs

Tues particulières ou le colorent, en le joignant à des choses qu'ils

savent devoir frapper agréablement le grand nombre ' i».

Enfin Sieyès, pourtant si peu admirateur de la Constitution anglaise, apporta successivement devant l'Assemblée Constituante, pais à la Convention en l'an III, la même démonstration. C'est loi, plus que tout autre contemporain, qui montra la nécessité du gouvernement représentatif en matière législative, et en exalta les avantages par rapport au gouvernement direct ou, comme on disait alors, au gouvernement démocratique. En 1789, il prononçait à l'Assemblée Constituante oes paroles, qui contiennent vraiment la prévision d'un avenir qui n'était guère entrevu à cette époque : < Les peuples européens modernes ressemblent bien peu aux

< Constitution de V Angleterre, Uv. II, ch. v, GenèTe, 1790, 1. 1, p. 241 et saiv.

346 LA UBERTË MODERNE.

[teaples anciens. II ne s'agit parmi nons que de commerce, d'àgricnltare, de fabriques, etc. ; le désir des richesses semble ne faire de tous les États de TEarope que de vastes ateliers; on y songe bien plus à la consommation et à la production qu*aa bonheur; aussi les systèmes politiques aujourd'hui sont exclusivement fondés sur le travail. Nous sommes donc forcés de ne voir dans la plus grande partie des hommes que des machines de travail. Oependant, vous ne pouvez pas refuser la qualité de citoyen et les droits du civisme à cette multitude sans instruction, qu'un travail forcé absorbe en entier ; puisqu'ils doivent obéir à la loi, tout comme vous, ils doivent aussi, tout comme vous, concoarir a la faire; ce concours doit être égal, il peut s'exercer de deux manières. Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelques-uns d'entre eux; sans aliéner leurs droits, ils en commettent l'exercice ; c'est pour Futilité commune qu'ils nomment des représentants bien plus capables qu'eux-mêmes de connaître Tintérét général et d'interpréter à cet égard leur propre volonté. L'autre manière d'exercer son droit à la formation de la loi est de concourir soi-même immédiatement à la faire. Ce concours immédiat est ce qui caractérise la véritable démocratie ; le concours médiat désigne le gouvernement représentatif; la différence entre les deux systèmes politiques est énorme. Le choix entre ces deux méthodes de faire la loi n'est pas douteux parmi nous. D'abord, la très grande pluralité de nos concitoyens n'a ni assez d'instruction ni assez de loisirs pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France ; leur avis est donc de nommer des représentants; et puisque c'est l'avis du grand nombre, les hommes éclairés doivent s*y soumettre comme les autres ; quand une société est formée, on sait que l'avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour les plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s'agit ici des lois qui doivent gouverner vingt-six millions d'hommes * ». Devant la Convention, dans la discussion de la Constitution de l'an III, son langage n'était pas moins caractéristique : <i Tout est représentation dans l'ordre social. Elle se trouve partout, dans l'ordre privé comme dans l'ordre public; elle est la mère de l'industrie prodnc* tive et commerciale, comme des progrès libéraux et politiques. Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J'avais entrepris, il y a plus de deux ans, de démontrer que c est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de

* Archives parUmeniaires^ l'* série, t. VI II, p. 59S.

liberté et de prospérité dont il soit possible de joair. Les amis du peaple de ce temps-là firent arrêter mon travail à l'impression après la première feuille. Bans leur ignorance crasse, ils croyaient le système représentatif incompatible avec la démocratie, comme si un édifice était incompatible avec sa base naturelle ; ou bien ils voulaient s'en tenir à la base, imaginant sans doute que Tétat soeialdoit condamner les hommes à bivouaquer toute leur vie. Je Tonhis prouver qu'il y a tout à gagner pour le peuple à mettre en représentation toutes les natures de pouvoir dont se compose l'établissement public, en se réservant le seul pouvoir de commettre tous les ans des hommes sensés et immédiatement connus de lui pour renouveler la portion sortante de ses représentants pétitionnaires. Mais alors, comme à présent encore, il régnait une erreur grandement préjudiciable : c'est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu'il ne peut exercer lui-même ^ On attache à œ prétendu principe la sauvegarde de la liberté : c'est comme si I on voulait prouver aux citoyens qui ont besoin d'écrire à Bordeaux, par exemple, qu'ils conserveront bien mieux toute leur liberté, s'ils veulent se réserver le droit de porter leurs lettres eoi-mèmes, car ils le peuvent, au lieu d'en confier le soin à cette partie de TétabUssement public qui en est chargée. Peut-on voir dans un si mauvais calcul les véritables principes ' ? x»

Poar résumer en quelques mots ces arguments, rationnellement décisifs, contre le gouvernement direct du peuple dans l'œuvre si délicate et si importante de la législation, je dirai que ce système présente à la fois les inconvénients les plus graves et dans le fond et dans la forme. Il est vicieux dans le fond, en ce que la très grande majorité des citoyens, très capable de choisir des ^^présentants d'après leurs opinions connues et d'orienter ainsi la législatiln et le gouvernement, est incapable d'apprécier les lois on projets de lois qui lui seraient soumis. II lui manque pour <^la, comme le disait Sieyès, deux choses nécessaires : Tinstruc-

1 U est à remargaer qa« c'est Moatesquiea qal avait le premier, je le crois, ÂQOQcé cette formale, Esprit des LoiSj L. II, ch. ii : « Le peuple qui a la souveraine puissance doit faire par lui-même tout ce qu'il peut bien faire, et ce qu'il ne peut pas bien faire, il faut qu'il le fasse par ses minislres ». Biais il n'enten- <^t point exprimer là une vérité absolue et condamner le gouvernement repré- '^Utif U où règne la souveraineté nationale. Dans ce chapitre intitulé Du gou- ^numeni républioain et des lois relatives à la démocratie^ il voulait amplement exposer le système des démocraties antiques qui ne connaissaient point le gouvernement représentatif en matière législative ; c'est en ce sens qu'il disait pins loin : « C'est Jencore une loi ^fondamentale de la démocratie que le peaple seul fasse les lois ».

* Séance dn 2 thermidor an IU( Réimpression de Vanoien Moniteur^ t. XXV, p. 292;.

tion poar comprendre ces projets, et le loisir pour les étudier. Qu'on suppose un Gode de commerce ou une loi sur la marine soumis au vote des paysans et des montagnards. Il arrivera fata* lement de deux choses Tune : ou la majorité votera, les jeux fermés, un projet qu'elle ne comprend pas; ou ce projet, peut-être excellent en lui-même, sera repoussé à raison de quelque diaposition, peut-être secondaire^ contre laquelle se sera formé un de ces préjugés populaires, si prompts à naître et si difficiles à détraire.

Le système est non moins vicieux dans la forme. II écarte d'abord toute discussion sérieuse devant le Corps qui doit donner à la loi sa sanction définitive. Cette discussion était possible encore dans les petites républiques antiques, lorsque l'assemblée du peuple entier pouvait se presser sur une même place' publique autour de la tribune aux harangues, où montaient, tour à tour, les plus illustres citoyens et les premiers orateurs de la nation. Elle est impossible dans les milliers d'assemblées primaires^ entre lesquelles se répartirait nécessairement une grande nation, pour procéder à un vote populaire. Qu'on ne dise pas que les sociétés modernes possèdent^ dans la presse quotidienne, un moyen d'information et un instrument de discussion plus puissant mille fois que les harangues des orateurs antiques. La voix de la presse est radicalement insuffisante pour instruire le peuple sur les lois en discussion. £lle n'établit pas, en fait, une discussion contradictoire; car, si chaque homme du peuple lit aujourdibui un journal, au moins de temps à autre, d'ordinaire il n'en lit qu'un [seul. D'autre part, Texpérience montre malheureusement combien sont, non seulement passionnés, mais surtout superficiels, les débats qui se poursuivent dans les journaux spécialement destinés aux classes populaires. Ce n est pas tout : le système est plus défectueux encore par un autre côté. Ce qu'on soumet aux votes du peuple, fest une loi tout entière, un bloc indivisible : car pratiquement, on tomberait dans des complications inextricables, si l'on voulait faire voter séparément sur chacun des articles. Le vote, dans ces conditions, n'est plus libre, le votant étant souvent pris dans cette alternative : ou repousser une loi qu'il croit bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il juge inadmissible; ou admettre cependant cette disposition pour ne pas repousser la loi tout entière.

Reste pourtant l'argument de droit, l'argument capital de Bousseau. La loi, avec la souveraineté nationale, c'est l'expression de la volonté générale, et, de sa nature, la volonté ne se délègue pas. Mais la définition de Rousseau n'est pas rigoureusement exacte.

LA SOUVBRAINErrÉ NATIONALE. 349

«lie contient un abus de langage. La loi doit nécessairement procéder de la nation, en ce sens que la nation souyeraine peut senle faire les lois on conférer le pouvoir de les faire; mais il n'est pas rrai que la loi soit nécessairement et simplement Fezpression directe et immédiate de la volonté générale, formulée d^une façon prédM parla majorité des citoyens. Elle est^ avant tont, une règle de justice et d'intérêt public. Si elle a nécessairement à sa base l'antorité dn souverain, personne n oserait dire que le souverain pourrait, de parti pris, édicter des lois injustes ou nuisibles ; et le système du gouvernement qui, tout en faisant de la nation la sonree constante de toute autorité, pourra le mieux assurer que de semblables lois ne seront pas votées de bonne foi, mais par erreur, ce système sera meilleur et le plus légitime. Le gouvernement représentatif fournit-il plus de chances que le gouvernement direct pour obtenir une législation juste, utile, rationnelle ? Là est toute la question % et cette question ne saurait être douteuse.

On pourrait objecter cependant que le gouvernement direct, tel qu'il se présente dans les temps modernes, paraît joindre à ses avantages propres les garanties du gouvernement représentatif. En effet (sauf ce qui sera dit plus loin de l'initiative populaire) le peuple ne vote directement que sur des lois d*abord discutées et délibérées dans les assemblées représentatives : la sanction populaire n'est-elle pas alors simplement une contre-épreuve, une dernière précaution? Mais qu'on ne s'y trompe pas : sous cette apparence débonnaire, le gouvernement direct présente des dangers très réels.

En premier lieu, il peut avoir pour résultat, bien plus que Finstitutiondesdenz Chambres, Tobstruction contre des réformes rationnelles et la stagnation législative. De très bonnes lois ont échoué en Suisse devant le référendum^ et c'est une éventualité que prévoyaient très bien, sans d'ailleurs s'en alarmer, les auteurs de notre Constitution de 1793^ Mais ce qui est plus grave enoore,

* D'après Arifltote, la loi soaTeraine tire sa force véritable de ce qu'elle est Imtelligence humaine dégagée des passions : Politique^ L. III, ch. xi, no* Set 4 : ^yapxd^ic vo(Ad;... £vgu ôp^Çecoç vodç 6 v($p.o; ItzL De nos jours certains pablidstes expriment des idées semblables; Burgess, Politieal soienee, t. II, p. 115 :« Voici comment nous considérons la province de la législation : c'est l'ioterprétation de la raison de l^tat plutôt que l'enregistrement de la volonté populidre ». IV y a là une exagération : dès qu'une règle générale et abstraite est posée, édictée par le souverain, il y a une loi obligatoire ; mais la loi ne répondrait pas à sa destination sociale si elle ne satisfait aux conditions de juslice et d'utiUté.

- Rapport de fiérault-SécheUes {Réimpression de Vaneien Moniteur^ t. XVI, D. tîi7) : « On nous dira peut-être : Pourquoi consulter le peuple sur toutes les lois?... Noos répondrions : avec les formes et les conditions dont oe qui s'ap-

350 Lk LIBERTÉ MODERNE.

c'est que ce système a pour effet de diminuer fatalement la valeur et Tactivité utile, le pouvoir éclairant des assemblées représentatives. N étant point sûres de ne pas voir le résultat de leurs travaux, la loi qu'elles auront élaborée après de longs débats, échoaer devant un préjugé populaire, elles tendront forcément à raocoarcir les débats législatifs et à restreindre les travaux préparatoires. [I y a déjà des constatations dans ce sens, faites là où fonctionne cette forme de gouvernement, et cette tendance ne pourra que s'accentuer dans la suite. On peut craindre aussi que, reoherchant la popularité^ la majorité d'une assemblée n'adopte quelque mesure, qu'elle sent dangereuse pour l'avenir, mais qui jouit momentanément de la faveur populaire : elle sentira sa responsabilité dégagée par le vote du peuple qui couvrira tout. Le système du référendum combine deux principes opposés, contradictoires; le pins fort doit prendre le dessus.

Il est vrai que Tintervention dii^ectedu peuple dans la législation se conçoit aussi sous une autre forme qu'on appelle parfois le référendum constdtatif ou de consultation. Le législateur, perplexe sur une réforme très discutée, soutenue et combattue par des partis divers, en soumet directement le prim^ipe au vote populaire dans une formule claire et simple, quoique forcément générale et compréhensive. Mais quel avantage sérieux peut-on voir dans une telle pratique, si ce n'est de décharger la majorité des assemblées d'une responsabilité morale qu'elle doit nécessairement assumer dans le gouvernement représentatif? Une fois la réponse donnée par le suffrage national, si le principe est adopté, il faudra le mettre en œuvre, le transformer [en loi ; et comment être sûr que la forme et l'application que lui donnera le législateur correspondent exactement aux désirs, peut-être au fond assez divergents, de la majorité qui a voté le principe? Cette sorte d'abdication des assemblées législatives, sous prétexte de faire la lumière et de trancher les querelles des partis, n'est-elle pas la source de complications nouvelles et de nouvelles disputes?

Pour une classe particulière de lois, pour les lois constitutionnelles, le vote direct par le peuple a été réclamé pour des raisons qui leur seraient spéciales ; alors même que le gouvernement représentatif serait admissible pour les lois ordinaires, on prétend qu'ici il ne pourrait pas s'appliquer. La raison donnée (en dehors

pelle proprement Loi sera entoaré, ne croyez pas que les mandataires fassent an si grand nombre de lois dans une année. On se guérira peu à pea de cette manie de législation, qui écrase la législation an lieu de la relever; et dans tous les cas il vaut mieux attendre et se passer même d'nne bonne loi que de se voir exposé à la mnltiplicité des mauTâises ».

LA SOUVERAINETE NATIONALE. 35r

d66 considératioDS parement politiques), c'est qne la OoDstitution est le fondement même de tontes les antres lois; c'est par elle qne le peuple adopte le gonvemement représentatif an lien dn gon- Ternement direct; c'est par elle qn'il consent la délégation même dn pouvoir législatif : il doit donc la consentir Ini-méme. Mais ce raisonnement qui paraît si serré^ et dont l'inflnence a été très grande, comme on le verra nn peu pins loin, vient en réalité d'une illnsion des pnblicistes dn xvm® siècle. Alors qn'ik admettaient le gonvemement représentatif pour les lois ordinaires^ beaucoup Tout écarté par rapport aux Constitutions, nniqnement paroe qu'ils regardaient celles-ci comme nn véritable contrat social, comme l'acte constitutif de l'État lui-même \ Mais, nous le iiaTons, c'est là une conception erronée. La Constitution n'a pas pour but de créer TÉtat, qui lui est préexistant et qui résulte da fait naturel de la formation nationale ; elle a pour objet de déterminer simplement la forme de l'État et du gouvernement. C'est nne loi qui, an fond, est de la même nature que les autres ; c'est artificiellement, quoiqne par une combinaison très sage, qu'on a donné aux lois constitutionnelles une stabilité et une force particolières en les soustrayant an pouvoir du législateur ordinaire. Elles sont simplement plus importantes et plus difficiles à établir etàrédiger qne les antres lois. Si donc le gouvernement représentatif est nn meilleur instrument de législation que le gouvernement direct, il faut l'appliquer à plus forte raison pour la législation constitutionnelle^. Il est vrai qu'une erreur dans la loi

* Séance de la ConTeotion du 21 septembre 1792, Couthoa {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XIV, p. 6) : « Nous sommes appelés de toutes les parties de Tempire pour rédiger un projet de contrat social ; je dis projet, car je pense bien qu'il n'j aura qu'un vœu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la Constitution ». — Isnard, à la Convention, séance dn 11 niai i?B3 [Réimpression de Vancien Moniteur^ XIV, p. 378) : « Nous cherchons à former une réassociation qui n'est que désirée. Ce que nous ferons n'aura force et ysleur qu'après ratification. Chacun de nous a le droit de stipuler, avant tout, les conditions auxquelles il veut s'associer ; car tout homme a certainement le droit de ne s'engager que comme il lui plaît. Il faut, pour suivre lordi-e naturel de Torganisation sociale, procéder, antérieurement à toute loi cooititationneUe, à la rédaction d'un pacte social. Cet acte doit être intermédiaire entre la Déclaration des droits, qui lui sert de base, et la Constitution à ^aelle il sert de barrière et de régulateur ». — Rapport de Boissy d'An glas snr le projet do Constitution de l'an III : « La garantie que la société demande, lonqa'eUe va déléguer un de ses pouvoirs, est un résultat de ce droit collectif desavoloaté générale; c'est après s'être organisée qu'elle détermine les conditions qu'elle exigera de ses magistrats. Mais lorsqu'eUe se rassemble pour exercer cette première fonction, elle est composée de membres égaux ».

* Aussi en Soisse, où la ratification des Constitutions par le vote populaire s'était introdnite dès la fin dn siècle dernier, on en a tiré argument pour établir dans les divers cantons le référendum quant aux lois ordinaires : « Pourquoi, disait- on, reconnaît-on au peuple la capacité nécessaire pour sanctionner la

constitutionnelle est plus j^rave que dans une loi ordinaire, surtout en ce qu'elle est plus difficilement réparable, là où la Constitution est placée hors des atteintes du législateur ordinaire. Mais les conditions particulières dans lesquelles, en dehors des périodes révolutionnaires^ s'élabore cette législation spéciale, offrent, d'ordinaire, une garantie suffisante.

. Voilà comment la question se présente au point de vue des principes abstraits; mais, ici encore, il faut consulter l'histoire. Trois séries d'essais ou d'applications du gouvernement direct, tel qu'il a été défini ci-deesus, se sont produites dans les temps modernes : en France, en Amérique et en Suisse ; il est utile de les étudier rapidement.

On trouve, en France, toute une série d'applications du vote populaire aux lois constitutionnelles, et une seule tentative pour lappliqueraux lois ordinaires. CWd'un même centre, d'ailleurs, qne partent l'un et l'autre mouvement : de la Convention nationale, dans la première phase de son gouvernement. A l'Assemblée Constituante, le système représentatif avait pour lui l'immense majorité des membres. Ce n'est pas que le principe contraire ne fût déjà affirmé. Pétion, en particulier, proposait de soumettre au peuple, non pas toutes les lois, mais celles auxquelles le roi aurait opposé son veto^ Mais ce projet n'avait aucune chance de succès, et l'Assemblée ne songea pas non plus à soumettre au peuple la Constitution de 1791.

Mais dès sa première séance, le 21 septembre 1792, la Convention affirma le principe, que ses orateurs rattachaient, comme je l'ai dit plus haut, à l'idée que la Constitution était le contrat social^. A l'unanimité elle vota la résolution suivante : ^ La Con-

Constitution, et ne la lui reconnait-on pas pour les lois moins difficiles qoi doivent en découler? » CarM^Geschiehuder sokweiseriaehen Volksgesetggebunfft p. 136, 143, 147. — Cf. rapport cité d*Héraalt-Séchelles {loû, cit., p. 617) : « Ne safût-il pas de lui déférer (an peuple) les lois constitutionnelles et d*attendre ses réclamations sur les autres? Nous répondrions : c'est une offense au peuple que de détailler les divers actes de sa souveraineté ».

1 Archives parlementaires y i^* série, t. VIII, p. 5S2. D propose, « lorsque le veto du roi sera opposé, que la loi elle-même soit soumise aux assemblées primaires, qui répondront, paî^ oui ou par non, qu'on compte même les suffrages individuellement ». Dans le même sens, Rabaud-Saint-Étienne (4 septembre 1789), Ibid., p. 571; et Dupont de Nemours (5 septembre 1789), Ibid., p. 573.

3 Riimi^ession de Vaneien Moniteur, t. XIV, p. 7, Danton : « n ne peut exister de constitution que celle qui sera teztueUement, nominatiTement, acceptée par la majorité des assemblées primaires... ». Gambon rend « bommage au grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du peuple français n*ont d'autre pouvoir que de faire un projet de constitution*»

venlâoD nationale déoiare qa'il ne peut y avoir de Ooartitatioii qne lonqo e|le eet aooeptée par le peuple^ ». C'était un principe qui devait exercer longtemps son influence. Il fnt appliqué aux deux CoDstitations que vota sncoessivement la CooTontion, à celle <ln 24 juin 1793 ' et à celle du 5 fructidor an III ', que la majorité des lusemblées primaires ratifia successivement. La Constitution dn 22 frimaire an YIII, rédigée après le coup d'État du 18 brumaire par une commission prise dans les deux Conseils des Cinq- Cents et des Anciens*, fut également soumise au vote du peuple et approuvée par lui*.

La tradition, ainsi établie, se conserva pour rétablissement du CoDBuIat à vie et pour celui de l'Empire ; mais elle prit une direction nouvelle. Ce que l'arrêté des Consuls du 20 floréal an X soumit an suffrage populaire, ce ne fut point une Constitution en forme, mais une seule question (art. 1) : « Napoléon sera-t-il consalà vie »? Sur la réponse affirmative donnée par 3.568.885 suffrages, le Sénat proclama Napoléon consul à vie (14 thermidor an X) et r^igea le Sénatus-consulte organique de la Constituticm do 16 thermidor an X, qui apportait des modifications très profondes à la Constitution de l'an VIII. Eu l'an XII, le Sénatuscomnlte organique du 28 floréal, établissant l'Empire, introduisit en 141 articles de nouvelles dispositions constitutionnelles, et dans sa dernière disposition il portait que le peuple serait consulté* Cette fois encore cependant, ce ne fut point cette Constitution tout entière qui loi fut soumise, mais un seul point, le plus important et le plus saisissable : € Le peuple veut-il l'hérédité de la* dignité impériale dans la descendance directe, naturelle* légitime et adoptîve. de Napoléon Bonaparte, et dans la descendance directe, natnrelle et légitime, de Joseph Bonaparte et de Louis Bonaparte, ^si qu'il est réglé par le Sénatus-consulte organique de ce jour >?

La Charte de 1814 procédait d'une tout antre conception. Quoique dressée par une Commission choisie en grande partie parmi

* nîdgm, p. 7.

' Rapport de la Commission chargée de recaeillir et réunir les procès-verbanz d^acceplatioa do la Coastitution et décret qui en ordonne l'impression et U dittribatiea, da 9 août 1793.

) Loi portant proclamation de Tacceptation par le peuple français de la GonstitQtioa qui loi a été présentée par la Convention nationale du 1" ▼endémîaire >n IV; loi -du même jour concernant Inacceptation par le peuple français des décrets des 5 et 13 fructidor sur la réélection des deux tiers de la Conrention nationale.

^ Loi da 19 brumaire an VHl, art. 8, 11, 12.

* Loi du SB frimaire an VIII, qui règle la manière dont la Constitution sera pr^ntéîe an peuple français. — Rapport présenté aux Consuls par le ministre de llotérienr anr l'acceptation de la Constitution du IS pluviôse an VIII.

les membres dti Sénat et do Corps législatif, qui avaient snrvécn à TEmpire*, elle se présentait comme nne pore concession de lantorité royale. Cependant le pli pris depuis 1793 en fait de législation constitutionnelle était si profondément marqué que, lors de la promulgation solennelle de la Charte faite par le roi le 4 juin 1814, « on allait jusqu^à craindre que, après la séance royale^ quelques voix ne s'élevassent (dans le Corps législatif) pour demander le renvoi de la Charte nouvelle à l'acceptation des assem blées primaires' 2>. Aussi lorsque, pendant les Cent jours, l'Acte additionnel aux Constitutions de TEmpire eut été rédigé, on rentra dans cette voie, et un décret des 22-25 avril 1815 en ordonna la présentation à l'acceptation du peuple français. Le recensement total des su&ages devait se faire au Champ de Mai, convoqué pour le 26 mai suivant.

Lorsque, après la Révolution de juillet 1830, la Charte de 181 i fut revisée, cela se fit par le simple procédé du gouvernement représentatif. Cette revision fut même opérée immédiatement par la Chambre des députés précédemment élue et par la Chambre des pairs. Personne alors ne réclama : seuls, quelques fidèles de la dynastie déchue invoquèrent un peu plus tard, comme Chateaubriand en 1831, la tradition de l'époque révolutionnaire et impériale, contestant les actes du 7 août 1830, parce qu'ils n'avaient pas été ratifiés par le peuple. Lorsque, en 1848, l'Assemblée Constituante, spécialement élue pour élaborer une nouvelle Constitution, eut terminé son remarquable ouvrage, elle ne songea aucunement à le soumettre à la ratification du peuple. La demande en fut pourtant présentée par deux fois; d*abord sur l'art. 8 du préambule, et elle fut alors écartée par la question préalable; puis, après le vote de tous les articles, par M. de Puységur, et elle fut repoussée par 733 voix contre 42*.

Avec le Coup d'État du 2 décembre 1851, le gouvernement direct, en matière constitutionnelle, fit sa réapparition sous une forme nouvelle et avec un nouveau nom, celui de plébiscite. C était, plus précis, le procédé inauguré par Bonaparte en l'an X : Louis- Napoléon, Président de la République, demandait au peuple de maintenir Tautoritéen sa personne, et de lui déléguer lès pouvoirs nécessaires pour faire une Constitution sur les bases contenues

I Davergier de liaaraQie, Histoire di$ gouoernement parlementaire y t. U.

* Darergier de Haaraaae, Histoire du gouvernement parUmentaire^ t. H, p. 179.

3 Moniuur du 25 octobre i84S, p. 2956.

LA SOUVBRAINfiTÉ NATIONALE. 365

dans sa proclamation'. La réponse ayant été affirmative à nne immense majorité (7.500.000 snffirages), Napoléon promulgua la Constitution du 14 janvier 1852, sans la soumettre à la ratification populaire* Cette Constitution portait d'ailleurs (art. 31), que le Sénat pouvait à lavenir y proposer des modifications, et que, si le pouvoir exécutif adhérait à cette proposition, il était alors statué par des sénatus-consnltes. Mais devait être soumise au suffrage nniversel (art. 32) € toute modification aux bases fondamentales de la Constitution, telles qu'elles ont été posées dans la proclamation du 2 décembre et adoptées par le peuple français j>. Conformé* ment à ces dispositions, lorsque le sénatus- consulte du 7 novembre 1852 rétablit la dignité impériale, il proposa un projet de plébiscite, qui fut voté les 21 et 22 novembre et qui rappelait exactement les précédents de l'an XII ^. En même temps, un Sénatusconsnlte du 14 janvier 1852 portait interprétation et modification de la Constitution du 14 janvier 1852. Les modifications ultérieures et très profondes, qui furent apportées à cette Constitution jusqu'en 1870, furent réalisées, comme on l'a vu plus haut, simplement par voie de Sénatus-consuUes, ou même de décrets, sans qnele peuple fût directement consulté. Mais la Constitution finale dn second Empire, contenue dans le Sénatus-consulte du 20 avril 1870, fut intégralement soumise au peuple, auquel le projet de [)lébi8cite demandait aussi d'approuver <3C les réformes libérales opérées dans la Constitution depuis 1860, avec le conoours des grands Corps de l'État i> : elle devint la Constitution dn 21 mai

L'Assemblée nationale, lorsqu'elle vota en 1875 nos lois constitationnelles, le fit en vertu de la souveraineté qu'elle se reconoaiseait, et ne songea pas un instant à les soumettre à la ratification du suffirage universel. La proposition en fut faite cependant, spécialement par M. Naquet, qui reprit la tradition et rappela les précédents de l'époque révolutionnaire'.

> Décret du 2 décembre 1851 : « Art. l*'. Le peuple français est soleanellein«nt convoqué dans ses comices, le 14 du présent mois, poar accepter ou rejeter le plébiscite snirant : Le peuple français vent le maintien de Tautorité Je Loais*Napoléon Bonaparte et lui délègue les pouvoirs nécessaires pour f^ire une Constitution, sur les bases proposées dans sa proclamation du 2 déctmbre ».

' « Le peuple français veut le rétablissement de la dignité impériale dans la personne de Loois-Napoléon Bonaparte, avec hérédité dans sa descendance dinde, légitime ou adoptive» et lui donne le droit de régler l'ordre de succession i «a trône dans la famille Bonaparte, ainsi qu'il est dit dans le Sénatus-consulte I du 7 novembre 1862 ».

' Séance du 28 janvier 1875 {Archives de VAseemhlée nationcUe, t. XXXVI, p. 338) : f Je crois qu'une constitution doit être soumise à la ratification directe

Si Ton cherche maintenant à apprécier, d après les faits et en ce qni concerne notre pays, ce mode de législation oonstitntionnelle, on voit qn'il n'a pas en, par Ini-même, l'efficacité nécessaire ponr donner aux Constitutions la force et la dnrée : en effet, parmi les Constitations auxquelles il a été appliqué, il en est une (celle de 1793) qui n'a jamais été mise en vigueur; une autre (l'Acte additionnel aux Constitutions de TEmpire) subit un sort presque semblable; une troisième enfin, celle de 1870, n'a guère vécu que trois mois.

Trouvons-nous en France des applications du gouvernement direct au vote des lois ordinaires ? Non, mais une tentative des plus curieuses. La Convention nationale, composée en grande majorité d*hommes dont l'esprit était profondément imbu des do^rines de Rousseau, était acquise d'avance à Texercice le plus direct possible de la souveraineté nationale. Cependant, son premier Comité de constitution reconnut Timpossibilité du gouvernement direct en matière, législative. C'est ce que déclarait explicitement le remarquable rapport présenté par Condorcet. Il excluait tout aussi bien la sanction des lois par le peuple que les mandats impératifs, liant les membres de TAssemblée législative : € L'étendue de la République ne permet de proposer qu'une constitution ref^résentative, car celle où des délégués formeraient un vœu général, d'après les vœux particuliers exprimés dans les mandats, serait plus impraticable encore que celle où les députés, réduits aux simples fonctions de rédacteurs et n'obtenant pas même une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les lois à Tacceptation immédiate des citoyens »^ Mais en même temps, pour faire prévaloir en définitive la volonté réelle de la nation, il proposait un mécanisme ingénieux, quoique manifestement trop compliqué, qui contient par avance deux institutions démocratiques, introduites de nos jours dans les cantons suisses : le veto et l'initiative populaire. Pour faire comprendre ce système, on ne saurait mieux faire que de reproduire les paroles mêmes du rapportenr :

du sofirage imiTerael. En affirmaat cela, je ne fais que rentrer dans la tradition de nos grandes assembléeR, car la Constitution de 1793 et la Constitution de Tan IIl ont été soumises à la ratification directe de la nation... Cen*estpas une rai* son parce que TEoipire a abusé du plébiscite, du droit tiré de Tappel au peuple, pour que nous cessions d'user de ce droit... D^ailleurs, entre les plébiscites impériaux qui posaient la question aprtoH, entre une solution queloonque on le néant, et Tappel an peuple destiné à ratifier ou à ne pas ratifier la loi votée par une assemblée nationale après de longues et sérieuses délibératioitf, la différence est immense ».

* Séance du 23 février 1793 (Réimprenion de VancUn Moniteur^ t. XV, p. 457).

c Un seul citoyen peut proposer à son assemblée primaire de demander qu'une loi quelconque soit soumise à un nouvel examen, d'exprimer le désir qu*il soit pourvu par une loi nouvelle à un désordre dont il est frappé. On exige seulement que cinquante antres citoyens signent avec lui, non que la proposition est juste, mais qu elle mérite d'être soumise à une assemblée primaire. L'assemblée primaire a le droit de convoquer, pour examiner la proposition qu'elle a elle-même admise, toutes les assemblées d'une des divisions du territoire. Si le vœu de la majorité, dans celles-ci, snoit au sien, alors toutes celles d*une division plus étendue seront convoquées ; et si le vœu de la majorité y est encore conforme, l'assemblée des représentants du peuple est obligée d'examiner, non la proposition en elle-même, mais seulement si elle croit devoir s'en occuper. Si elle refuse, l'universalité des assemblées primaires est convoquée sur la même question, toujours celle de savoir si un tel objet doit être pris en considération : et alors, ou le vœu de la majorité, dans les assemblées primaires, se déclare en faveur de l'opinion des représentants, et la proposition est rejetée; ou cette majorité exprime un vœu contraire, et Tas* semblée, qui paraît dès lors avoir perdu la confiance nationale, doit être renouvelée. La nouvelle loi^ qui est le fruit de la demande faite par les assemblées primaires, est sujette à la même déclaration, soumise à la même censure; de manière que jamais ni la volonté des représentants du peuple, ni celle des citoyens ne peut se soustraire à Tempire de la volonté générale * i>.

En matière de lois constitutionnelles qui devaient toujours être soumises à la ratification du peuple, c'était seulement l'initiative populaire qu'organisait le projet : ^ Les mêmes règles s'observent s'il s'agit de décider qu'il convient de convoquer une convention chargée de présenter au peuple une constitution nouvelle qui ne peut être que Fancienne corrigée ; mais il faut que la convention, qni sera nécessairement dirigée par l'esprit national, ait, dans ce cas, le pouvoir de donner même un plan nouveau. Il serait absurde qu'elle ne pût réformer ou corriger un certain nombre d'articles, car la manière de les changer peut entraîner des changements dans un grand nombre d'autres; et dans un ouvrage qui doit offrir un ensemble systématique, tout changement doit entraîner un

> Séance dh S3 .février 1793 {Réimpression de V ancien Moniteur, t. XV, p. 460). Voyez dans le projet de Constitution girondine les articles qui organisent ce système, tit. VIII, De la censure du peuple sur les actes de la repré" ientation nationale et du droit de pélitiony dans Duguit et Monnier, Les Constitutions de la France, 2» édition, p. 54.

358 LA LIBERTÉ MODURNB.

examen général, afin de raccorder tontes les parties avec le nonvel élément introduit dans le système* i^.

C'étaient là des procédés incontestablement peu pratiques, résultat de la pure spéculation abstraite; cette sorte de mobilisation successive et quasi-automatique des groupes d'assemblées primaires, le conflit aigu qui en serait résulté et aurait pu se prolonger entre r Assemblée législative et les assemblées primaires, ne pouvaient être que des éléments de trouble et de confusion. Nous verrons plus loin par quels moyens plus simplifiés la démocratie suisse a réalisé les mêmes idées. Â la Convention, le plan de Condorcet ne fut pas sérieusement mis en discussion : le projet de constitution qu'il avait rapporté tomba avec les Girondins. Cependant, il passa en grande partie dans la Constitution de 1793. Celle-ci pourtant paraissait avoir adopté un tout autre principe : celui de la législation directe par le peuple que Condorcet avait repoussé. Elle proclame le principe que toutes les lois votées par le Corps législatif doivent être soumises au peuple. Mais, en réalité, elle le tourne ou le limite par deux combinaisons, qui sont l'une et l'autre inspirées par le projet de Condorcet.

1^ Toutes les lois sont bien virtuellement soumises à la ratification populaire, mais, en réalité, les assemblées primaires ne sont appelées à voter sur elles que lorsqu'il s'est produit une réclamation, analogue à celle décrite plus haut. A cet effet, le projet de loi voté par le Corps législatif (art. 58) <r est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre : loi proposée. — Art. 59. Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d^eux, régulièrement convoquées, n*a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi^. — Art. 60. S'il y a réclamation, le Corps législatifconvoque les assemblées primaires».

2° Ce ne sont point tous les actes du Corps législatif, toutes les décisions prises par lui, qui sont ainsi soumis à la ratification

i Séance da 23 février 1703 (Réimprestian de Fanoien Moniteur, t. XV, p. 460). — Ce droit d'initiative populaire avait passé, quant à la revision constitutionnelle, dans la Constitution de 1793, art. 115 : « Si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d*eux, régulièrement formées, demande la revision de la Constitution ou le changement de quelques-uns de ses articles, le Corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires de la République, pour savoir s*il y a lieu à une Conrention nationale »,

* On peut voir dans cette ratification tacite du peuple l'application d'une des idées de Rousseau, Contrat social, L. Il, ch. i, in fine : « Ce n'est point à dire que les ordres des chefs ne puissent passer pour des volontés générales tant que la souveraineté, libre de s'y opposer, ne le fait pas. En pareil cas, du si> lence universel on doit présumer le consentement du peuple ».

«xpresse oa tacite des assemblées primaires. Ce sont senlement les /o» proprement dites, distinctes des éUertts^ pour lesquels le Corps législatif conserve une autorité entière et lecaraotère véritablement représentatif. Cette distinction se trouve déjà dans le rapport de (]loQdorcety qni l'appliqnait à son système de réclamation on i?^o populaire et qui proposait pour la déterminer un critérium ration- I]el^ Elle était faite par voie d'énumération dans les articles 54 «t55de la Constitution de 1793, mais d'une façon plus arbitraire : on avait pris en considération, pour les ranger dans luse on l'antre catégorie, plutôt la plus ou moins grande gravité des actes que leur nature propre et intrinsèque'. Elle est faite également d'une façon assez arbitraire dans la législation suisse contemporaine^.

La Constitution de 1793 n ayant jamais été mise en vigueur, l'essai de la législation populaire, qu'elle avait organisée, n a jamais

1 Art. 53 : « Le Corps législatif propose des lois, .et rend des décrets ». — Rapport d*HArault-Séchelles [Réimpression de Vancien Moniteur^ t. XVI, p- 617} : « Noos pensons sToir établi sur la représentation nationale une grande vérité, connae sans doute, mais qui désormais ne restera plus probablement sans effet : c^est que la Constitution française ne peut pas dire exclusivement appelée représentât tue ^ parce qu'elle n'est pas moins démocratique que représentative. En «ffet la loi n'est point le décret, comme il est facile de le démontrer; dès lors le député sera revêtu d'un double caractère. Mandataire dans les ioii qa*il devra proposer à la sanction du peuple, il ne sera représentant que dans les décr«^ : d'où il suit que le gouvernement français n*est représentatif qaedsDs tontes les choses que le peuple ne peut pas faire lui-même ».

> Réimpression de C ancien Moniteur, t. XV, p. 461 : « L'emploi de ce deroier mojen (le veto) oblige à distinguer les actes du Corps législatif, qui sont Téritablement dos lois, de ceux qui ne peuvent être regardés que comme des actes d'administration générale. Les lois sont susceptibles d'une obéissance provisoire, comme elles le sont d'être abrogées. Il est de leur nature de durer jusqu'à ce qu'elles aient étaient révoquées par une autorité légitime, et elles n'ont pas l>etoin d'être renouvelées à des époques déterminées. Les actes d'administration, an (y«alraire, n'ont qu'une exécution momentanée ou une durée déterminée. Fixer la nature de l'impôt» établir sur quelles bases il sera réparti ou tarifié. déterminer le mode de le percevoir, sont de véritables lois ; mais déclarer quel sera le montant de cet impôt, appliquer les principes du tarif de manière à toroieroQ tel produit, sont des actes d'administration générale. Pour les actes de cette nature, une réclamation serait inutile parce qu'elle serait tardive, ou dangereuse parce qu'elle en suspendrait rezéculion nécessaire <•.

1 Ainsi, parmi les actes qui sont.des lois, l'art. 54 place « l'administration générale des revenus et dépenses ordinaires de la République; la nature, le montant ei Isi perception des contributions; la déclaration de guerre ».

^ Voyes pour la législation fédérale suisse, la loi du 17 juin 1874 {Annuaire i'' législation étrangère de 1875, p. 478 et suiv.) : « Art. !•'. Les lois fédérales »)Qt soumises à Tadoption du peuple, si la demande en est faite par 30.000 citoyens on 8 cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui ont une portée géoéraU et qui n'ont pas un caractère d'urgence (art. 89 de la Constitution). — Art. 2. La décision, constatant qu'un arrêté fédéral n'a pas de portée générale <^Q revêt un caractère d'urgence, est du ressort de l'Assemblée fédérale, et elle doit être chaque fois formellement annej^ée à l'arrêté lui-même »«

été fût. J'ai cm eependâot devoir insister qnelque peu sur ce point, non senlement parce qae c'est là l'nne des aspiratioos, l'on des rêves de la démocratie contemporaine, mais awisi parce qne les institutions similaires de la Suisse procèdent de ces mêmes idées, comme on le verra nn pen plus loin.

Un antre système de consultation directe du suffrage universel a été également inscrit dans deux de nos Constitutions, sans qu'il en ait été fait usage. La Constitution de 1852 et celle de 1870, proclamant dans deux dispositions identiques la responsabilité du Président de la République, puis de l'Empereur, devant le peuple français, en tiraient comme conséquence le droit pour lui de faire appel au peuple, quand bon lui semblerait*. Aucune limitation n'était apportée à ce droit, dont les formes n'étaient pas déterminées pas plus que les efiPets. Napoléon, à propos d une mesure quelconque, à propos d'un conflit quel qu'il fftt avec les assemblée» représentatives, aurait pu s'adresser à la nation par un référendum consultatif'.

C'est aux Etats-Unis d*Améri^ue que nous trouvons la seconde série d'applications de suffirage populaire au vote des lois ccmsii' tutionneiles ou ordinaires. On peut, tout d abord, en relever quelques-unes dans les colonies anglaises de T Amérique du Nord avant la déclaration d*indépendance. En effet, les colonies fondées par les Puritains et composant la Nouvelle- Angleterre avaient pu, grâce à leurs chartes libérales, se constituer en véritables démocraties. Là, tous les citoyens, admis en qualité de colons libres (Jreemeti)y avaient le droit de suffrage politique : et non seulement ils élisaient les magistrats, mais aussi faisaient directement lee lois dans une assemblée générale. Mais ce premier état de droit ne dura pas, et bientôt les citoyens élurent des députés investis du pouvoir de légiférer à leur place. La principale cause du changement fut, sans aucun doute, lorsque le nombre des freemense fut accru, la difficulté plus grande de les réunir tous dans une seule assemblée; mais une autre influence, la valeur propre du gouvernement représentatif, agit aussi dans le même sens. En effet, alors qu'ils instituèrent ce gouvernement pour le vote des lois, les colons

< ConstitQtîon de 1852, art 6 ; Constitution de 1870, «rt. 13.

* D^aotres plébiscites ont été ouverts sous le second Empire, mais répondant à une idée différente. Il s'agit des Totations populaires qui ont eu lieu lor» des annexions de la Savoie et des Alpes-Maritimes à la France, et lors de U cession de la Vénétie à l'Italie. Il en sera dit un mot dans la suite à propos de l'art. 8 d« la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.

LA SOUVERAINSTÉ lUTiONALE. 361

oontmoèrant à élire directement làiinagifitrats sapérienrs, en permettant, il est vrai, anx électeors, d'envoyer leur vote par écrit à rassemblée générale. Dans certaines colonies, rAssembléedes députés n'eut pas d*abord le droit de faire par elk-mème des lois obligatoires, celles qn^elle votait devaient être sonmises aux électeurs dans un certain délai, ou tont an moins le vote populaire devait intervenir s'il était réclamé dans des conditions déterminées'. Mais même cette restriction disparut, et le gouvernement représentatif régnait seul dans les colonies américaines lorsque Tindépendance fut proclamée : si bien que, sur les treize Etats qui composèrent originairement TUnion, deux seulement soumirent leurs premières constitutions au vote populaire, le Massachusetts (1778- 1780) et le New-Hampshire (1779-1784)*. Cet exemple ne fut point alors suivi : cependant le Mississipi et le Missouri, lorsqu'ils tarent reçus dans TUnion, avaient des constitutions sanctionnées par le vote populaire direct (1817-1820). En 1821, l'État de Newïork, voulant reviser sa constitution, entra dans la même voie et donna Fimpulsion à un mouvement qui se répandit de proche en proche. Ce devint un principe reconnu que le peuple avait directement voix au chapitre, quand il s'agissait dé déterminer le gOQvemement sous lequel il devait vivre; les nouypaux États s'y conformèrent en entrant dans l'Union et les anciens États en réformant lenrs constitutions antérieures; à peine peut-on citer quelque État, comme le Delaware, o& il ne s'applique pas pour les amendements à la constitution. Il y a là un mouvement d'autant plus curieux qu'il ne semble pas avoir été soulevé par qnelque grande campagne politique, mais s'être propagé naturellement et pacifiquement sur un terrain bien préparé d*avance.

Aujourd'hui, dans les divers États de l'Union Américaine, le snSrage populaire intervient même de trois façons distinctes :

1* Lorsqu'il s'agit d'une revision totale de la Constitution, qui est alors opérée, préparée, par une Assemblée Constituante ou Convention. C'est à la législature de l'État qu'est laissée l'initiative d une semblable révision, le droit de déclarer quand il y a lieu dV procéder. Mais elle n'a point un pouvoir définitif de décision à cet égard : sa décision est, au contraire, soumise au sufiPrage

' CortIaDd F. Bishop, BiUory of élection in American Colonies^ 1893, p. 5, lOelsoiv.

t Sur ce point et sur ce qui suit voyez : EUis P. Oberboltzer, Law making ^ popuUw voie or the American Référendum (Publications of the Ameriùan Àcadimy of polilical qj^d social soienoe), n* 40, et surtout le nouvel ouvrage <ia même aoteuc, The référendum in America^ 2« édlt., New- York, IdOO. Bushnell Hart, Aetual govemmentj p. 78-81.

362 LA LIBSRTÉ MODERNE.

direct des oitoyens qui voient Convention on no Convention.

2° Lorsque la Convention a été admise par le peuple et qu'elle a procédé k la révision, la nouvelle constitution qu'elle a élaborée doit également être soun^ise aux suffrages des citoyens qui votent : for the Constitution, ou againêt the Constitution.

8^ Enfin, lorsqu'il s'agit d'une revision simplement partielle, portant sur tel ou tel article de la Constitution, ce que les Américains appellent un anwndment, voici comment les choses se passent. Le droit, non seulement de proposer, mais encore de rédiger ces amendements, appartient aux législatares elles-mêmes : c'est un procédé plus simple et plus pratique que la réunion d'une Convention, qui fut d'abord introduit au Connectient en 1818 et qui a passé peu à peu dans les diverses Constitations. Celles-ci, d'ailleurs, ont pris des précautions contre les abus de oe pouvoir. Elles exigent généralement, pour que Tamendement passe dans la législature, une majorité plus forte que la simple majorité absolue; elles exigeaient aussi tout d abord qu'il ait été adopté par deux législatures successives ; dans les Constitutions plus nouvelles , le vote d'une seule législature suffit d*ordinaire. Mais toujonrs (sauf dans TÊtat de Delaware) l'amendement doit être ratifié par le peupl^ directement consulté.

Ce référendum constitutionnel a dans les États de l'Union nne immense importance. En effet, leurs Constitutions ont une consistance toute particulière. Elles ne comprennent pas seulement les règles qui, naturellement, composent le droit constitutionnel, mais aussi beaucoup d autres, qui ne lui appartiennent pas et qui rentrent dans le droit privé, pénal ou administratif*. Elles restreignent étroitement ainsi le champ dans lequel peut se mouvoir le législateur ordinaire, et forment de véritables codes contenant les principes essentiels de la législation tout entière, et auxquels il ne peut être touché que de la manière indiquée plus haut. Cette tendance à faire passer dans la loi constitutionnelle ce qui est naturellement du domaine de la loi ordinaire, nous aurons l'occasion de la constater plus d'une fois dans des milieux divers et sons l'empire de causes différentes : la cause ici, c'est la méfiance envers le législateur et ' ' désir de soumettre un plus grand nombre d^objetsau votepbpi. aire*. Celui-ci, cependant, tend à se faire

< Voyez la GoastitUiUa de TÉtat de Californie, choisie comme exemple dans Hryce, American Oommonwealth^ 1. 1, p. 708, iraduct. française, t. II, p. 352. Cf. E. Moffet, The référendum in Califomia, dans Politieal science quarierly^ 1898, p. 1 et s.

3 Dans TarUcle cité ci-dessus, M. Moffet constatait que, dans une session de la législature Galiforaienne, quatre -yingt-diz-neuf amendements coosti-

LA SOUVERAINETÉ HATIONALB. 363

place, même pour les lois ordinaires, d'une façon directe, et à côté àjirtfeTenàum cotistitntionnel nous tronvons le référendum législatif.

Il sW introduit, dans certains États, comme une exception et poor certaines lois spéciales, par un mouvement d*idées qui paraît avoir été spontané et propre aux Américains; depuis quelques années on peut constater aussi, semble-t-il, Tinfluence des institations suisses dont il sera parlé un peu plus loin.

Poar certaines décisions législatives importantes et simples, teliee que le choix de la ville qui sera la capitale de TÊtat, ou qui sera le siège dune Université publique ou de quelque autre établissenient public important, on trouve d abord de nombreuses applications du référendum populaire^.

Es dehors de ces hypothèses, nous trouvons un certain nombre de ooDstitiitions qui soumettent obligatoirement au référendum certaîoes catégories de lois. Une clause qui apparaît pour la première fois dans la Constitution de Rhode-Island en 1842, et qui s'est iargement propagée, décide que toute loi autorisant un emprunt <im dépasse un chiffire déterminé devra être ratifiée par le peuple; souvent pour savoir si le chiffre est atteint, on additionne les empnints précédemment émis. Sont également soumises au vote popokire par certaines constitutions, les lois qui prêtent le crédit de TEtat k des compagnies ou sociétés et les crédits votés pour Tédification d'établissements publics '. Un certain nombre d'Etats nonveaux (Colorado', Montana, Idaho, Utah) ont une clause constitutionnelle qui fixe le tant pour cent par dollar de propriété que (leut imposer la législature : toute loi d'impôt dépassant ce taux doit être soumise ou au suffrage du peuple entier ou, ailleurs, au ^ote des contribuables (rtUepayersY . Certaines constitutions soumettent également au refermdumlQfi, lois qui autorisent les banques d'émission. Dans quelques États, les lois qui élargissent le droit de suffrage (quand cela ne se fait pas par une revision de la Constitution) sont soumises au vote populaire ou à celui des électeurs qui ont déjà h, franchise^ , Enfin la Constitution du South Dakota

tiidonnels araient été proposés. Appréciant le système qui résulte de ces pratiques, il s'exprime aiusi (p. 1) : « Au fond cela retient à ne plus avoir do Coiutitation, dans le sens ancien du mot, et à y substituer deux catégories de loii : les unes, dont l'importance et Tautorité sont plus grandes, adoptées par le peaple; les autres, moins importantes, votées et édictées par la législature >».

* Oberholtzer, The reftrendum^ p. 176.

s Ibidtm, p. 18Md9.

> Cette disposition a été ensolte abroi;ée dans la Constitution du Colorado. ' Oberholtzer, The référendum, p. 187, 190.

> Ihidem, p. idS.

de 1898 a introduit le droit 4Ïinitiative popnlairey dont il sei bientôt parlé, et, pour les propositions ainsi introduites et Boum ses an référendum populaire, le veto du gouyemeur est alors écsLvt Elle admet aussi pour toutes les autres lois le référendum facn tatif . Alors le. veto du gouverneur est d'abord possible ; mais s^il n' pas été opposé, le référendum peut être demandé; la demande do être signée par cinq pour cent des électeurs'.

En dehors des cas où la Constitution l'ordonne ou le permei les législatures des États ont souvent d'elles-mêmes cherché à ii troduire le référendum^ quand il s'agissait de lois dont le prir cipe était fort discuté, soutenu et combattu par des opinions près que égales. Cela est-il constitutionnel? On doit en douter en vert d*un principe certain, et particulièrement reconnu aux États -Unii d'après lequel aucun des pouvoirs constitués ne peut déléguer son tour l'exercice des pouvoirs qu'il tient de la Constitution'' Mais cela 8*est fait sous deux formes distinctes qu'ont appréciée différemment les tribunaux des États-Unis.

Cela s'est fait d'abord par un référendum proprement dit 01 référendum de ratification; c'est-à-dire que la législature soumet ttdt au suffrage populaire la loi qn elle avait votée. Celaa commeno en 1851 par la loi du Maine [Maine'e law) défendant le libre com merce des boissons spiritueuses, et, surtout en cette matière, ce exemple a été imité par bien d autres législatures. U faut notei aussi que le plus souvent ce n'était pas franchement d'une ratifia cation ou d'une annulation de la loi qu'il s'agissait; d'ordinain lappel au peuple, s'il était défavorable à la loi, devait seulemeni en retarder l'exécution ou en provoquer l'abrogation '•

La jurisprudence, ayant pour organes les cours suprêmes de^ divers Etats, s'est nettement prononcée, par une très grande majo rite d'arrêts, contre la validité d'un pareil référendum. Elle a dé claré inconstitutionnelle* la délégation qu'il suppose, c Cette oour* ci, dit dans un jugement la Cour suprême d'Iowa, pourrait tou! aussi bien soumettre la décision des procès à un vote du peuple oc d'un districtjudiciaire; le gouverneur pourrait tout aussi bien leui soumettre l'exercice de son droit de grâce' ». Cela aurait pu fain ce{)endant difficulté; car la jurisprudence des cours des États-Uni:

^ Ibidem, The référendum^ p. 174 et a.

^ Voyez mon article sur La délégation du pouvoir législatif dana U Reru^ politique et parlementaire, août 1894« p. 200 et s., 224.

* Oberboltzer, The référendum^ p. 201.

* Ibidem, p. 208 et s.

» /Wdem, p. 212.

LA SOUVERAINETÉ NATIOKALE. 365

adoMi, aa contraire, la validité d*an autre référendum également intnNiiiit par les législatures, le référendum loeaV. Il s*agit alors de lois et règlements qu'elles font en vue de ladministration muni« cipale et qui n'entrent en vigueur dans une municipalité qu'autant qa% sont adoptés par le suffrage des citoyens qui la composent (total option). La jurisprudence admet qu'il peut 7 avoir des lois conditioQnelles, des lois dont le législateur lui-même peut soumettre rentrée en vigueur à une condition qu'il indique, et jcela me partît exact en effet. Or, dit-on^ la condition ici c'est raoceptation parlescitoTensde chaque municipalité; il en résultera en définitive qoe la loi sera toujours conforme au vote réel des citoyens *> Mais s*i] en est ainsi, pourquoi la ratification par le peuple entier dm État pour les lois ordinaires ne serait-eile pas une condition également admissible? On répond, il est vrai : c La volonté du législateur n*eet pas un événement futur et incertain {oantin-

iienty) par rapport à lui-même Après qu'un MU a passé par les

leu chambres, a reçu Tapprobation du gouverneur et est devenu liosi ane loi d'après la Constitution, comment le vote du peuple ponmii-il l'affecter »*? Mais ne peut-on pas dire la même chose <le la loi soumise à l'option locale? M. Oberholtzer explique mieux cette différence dans la jurisprudence par des considérations propres an régime municipal. Ce sont les législatures qui déterminent celui-ci, mais elles ne le déterminent pas d'une façon uniforme pour toutes les villes. La diversité vient de deux causes. Les lois réglementaires divisent les villes et lieux en catégories, ayant chacune un régime spécial. D'autre part chaque ville ou tovmëhip reçoit individuellement sa charte municipale (chart) de la législature. U est désirable que dans cette œuvre délicate cell^ci soit aidée par les populations elles-mêmes. Il se produit d'ailleurs un mouvement notable d'opinion pour le € home-rule », tendant à ce que les villes les plus importantes soient affranchies de cette tutelle des Etats ^. Les constitutions de quatre États (Missouri, CaEfomie, Washington et Minnesota) ont déjà accordé aux villes de 100.000 âmes le droit de faire elles-mêmes leur charte municipale, en la soumettant au référendum populaire*. Les légnlatures des États de l'Union pratiquent le référendum

' Oberholtzer, The référendum^ ch. ix-xr.

' Sur cette qoestioa de validité da référendum local, voyez tout le chapitre ivi d*01ierfaollser.

Uagemeai précité de U Coar saprême dlowa, Oberholtzer, p. 212. 'Oberholtxer, p. 857-361.

' I6ûiem, p. Stt. .

sons une autre forme. Il s'agit du référendum dit de consultation par lequel, avant de li^giférer, la législature soumet au suffrage populaire le principe d'une loi qu'elle a en vue. Celui-ci a été admis sans difficulté; car on n'y a point vu une délégation d'un pouvoir constitué. Voici ce que disaient en 1894 les juges delà Cour suprême de Massachusetts, consultés par la législature sur le point de savoir si celle-ci pouvait édicter un référendum de ratification : € Ils détournaient la législature de passer un act oonditionnel sur cet objet, rengageant plutôt à prendre Tavis dn peuple sur une proposition qui ne se rattacherait à aucune loi conciète. Bien, semble-t-il, ne pouvait empêcher la législature de prendre la résolution de demander au peuple son avis. H est peut-être pour elle aussi constitutionnel de faire cela, que de demander à la Cour suprême ou à un fonctionnaire du pouvoir exécutif, ou à toutautre département, Cour ou Corps, son opinion sur un objet, au sujet duquel elle penserait qu'ils peuvent donner d'utiles informations ^ ]i>. La jurisprudence est fixée dans ce sens.

Malgré ces imposantes autorités, je tendrais à considérer le référendum de consultation comme inconstitutionnel sous le régime américain, comme sous le régime français. Les juges du Massachusetts rapprochent et assimilent deux choses fort différentes. II ne me paraît point incorrect que les Chambres législatives, on Tune d'elles, consultent, avant de voter un projet de loi, des corps ou fonctionnaires supposés particulièrement compétents, des sociétés ou associations reconnues, ou même des corps administratifs, comme nos conseils généraux, pour avoir d'eux des renseignements pratiquqp et précis. C'est ce qu'a fait au mois de juillet 1901 la Chambre des députés française à propos du projet de loi sur les retraites ouvrières. Elle a décidé de consulter un grand nombre de corps et spécialement les syndicats professionnels et les chambres de commerce. C'est ainsi qu'en 1893 et 1899 le gouvernement avait demandé aux Conseils généraux leur avis quant à Timpôt sar le revenu. Mais tout autre est l'acte par lequel le pouvoir législatif soumettrait le principe ou les détails d'une loi projetée au corps électoral lui-même, au suffrage universel. Bien que déguisé sous la forme d'une simple consultation, le verdict du peuple s'imposerait aux assemblées législatives. Comment oseraientelles contredire la volonté précise du corps même dont elles émanent? Un semblable référendum de consultation ne se disiângnerait

A OberfaolUer, p. 208,

dn r^ert^um de ratification qa'en oe qu'il serait préventif au lieu d*étre répressif : mais l'autorité directe^ que la législature donnendt au peuple sur elle-même^ serait aussi énergique, aussi efficace dans les deux cas. On ne peut enlever ainsi aux électeurs, à volonté, leur qualité politique et les transformer en simples donneurs de conseils : leurs conseils seront des ordres. On conçoit pourtant un moyen par lequel, même avec le sufi&age universel, 00 poarrait; différencier du corps électoral proprement dit la masse popolaire à qui serait adreesé le référendum de consultation. Ce senît d y comprendre les femmes et les hommes de 16 à 21 ans. Mais le vote d'une pareille masse serait encore plus décisif, si les votants étaient en très grand nombre. Qu'on songe enfin, pour <.*ette forme de referendumj aux embarras qui en naîtraient, si les abeteotions étaient nombreuses, et dépassaient même le nombre lies votes : comment pourrait-on les interpréter ?

Il &ut faire remarquer en terminant que ce mouvement vers U législation populaire directe est resté confiné aux États particnliera de TUnion II n*a pas (ouché le gouvernement fédéral. Noo seulement, les lois votées par le Congrès des États-Unis ne v«oot jamais soumises à la ratification du peuple, mais celui-ci n'a IxHnt part, sous cette forme, aux revisions de la Constitution. Au termes de celle-ci (art. 5) : <£ Le Congrès, lorsque les deux tiers des deux Chambres le jugeront nécessaire, proposera de^^ «nendements à la présente Constitution, ou^ sur la demande des deux tiers des législatures des États particuliers, il convoquera nne Convention pour proposer des amendements» lesquels, dans l'an et lautre cas, entreront en vigueur, à tous égards et à toutes &1S, comme partie de la présente Constitution, lorsqu'ils auront été ratifiés par les législatures des trois quarts des États parti coiiers, ou par les Conventions réunies dans les trois quarts de 066 États, selon que l'un ou l'autre mode de ratification aura été proposé par le Congrès ». Tous les amendements, adoptés depuis iors, ont été votés par le Congrès et ratifiés par les législatures des États, sans qu'ils aient jamais été soumis au vote populaire. U Constitution eUe-méme des États-Unis, conformément à son ar&Ie 7, avait été simplement ratifiée par les Conventions particulières des États. Les meilleurs historiens tiennent que, si elle «ût été directement soumise au vote populaire, elle eût été repoussée par lui'; et pourtant elle a assuré aux États-Unis déjà

* Bryt«, American GfnnmonweaUhj t. 11, p. 23, traduct. française, t. I, p. 4S, 49. « Si la décision avait été lait 8é« à ce <iu'oa appelle maiatenant la

:j68 LA UBBRTË MODERNE.

plus d'an siècle de puissance, de progrès et de prospérité'.

La vraie patrie de la législation populaire et directe, c'est de nos jonrs la Snisse. Là, elle est devenue une institution générale et de droit commun, soit dans le gouvernement des Cantons, soit dans le gouvernement fédéral; là, elle a produit ses conséquences les plus nettes et les plus extrêmes*. Là elle trouvait, d*aillenrs, un terrain tout préparé; elle 7 avait par avance un certain nombre d'applications, d'origine ancienne, quoique fort différentes de celles qu'elle devait recevoir de nos jours et reposant sur d'antres principes.

De toute antiquité, dans un certain nombre de petits cantons ou États libres, Uri, Schwytz, Obwalden, Nidwalden, Gtersau, Zug, Glaris et Âppenzel- Rhodes- extérieures, la souveraineté avait pour organe l'assemblée générale des citoyens adultes ou Lands' cfenieinde*. Cette assemblée, qui se tenait en plein air à des époques déterminées, exerçait le gouvernement direct dans toute sa réalité, votant les lois, statuant sur tous les objets d'intérêt général, élisant les quelques magistrats que comportait ce système primitif et démocratique. Longtemps méprisés par les cantons plus importants et plus civilisés, les Cantons à Landsgemevnde ont été, de nos jours^ étudiés avec amour et glorifiés, non seulement par le? Suisses, qui voient volontiers en eux les précurseurs de leur démo-

voix au peuple, la roiz da peuple se serait probablemont prononcée contre la Constitution ».

< Cependant \^ référendum paraît gagner dn terrain aux Ëtafs-Unis. M. BushneU Hart (op. cil,, p. 81), après avoir indiqué les inconvénients de ce système. termine ainsi : « Néanmoins reste ce fait qu*une législature, où inopinément se développe la corruption ou qui est assujettie à des chefs irresponsables, peut être rappelée à Tordre par un vote populaire et qa*uu pareil système décharge les bons citoyens dn lourd fardeau de surveiller ta marcbe de la légisUtion, pour l'arrêter à temps avant qu'elle ait passé dans la législature a.

s Cela est si vrai que les Suisses de langue allemande font de la démocratie avec le référendum un type particulier de démocratie, die Referendumdemokratie; voyez Emil Klôti, Die ProporîioncUuHihl in der Sehweiz, B^mfi, 1901, p. 185.

s Curti, Geenhiehte der Sekweizerischen VolkegeseUgebung, 2* édit., 1885. p, 3 et suiv.; traduit en français sons le titre : Le référendum, histoire de h législation populaire en Suisse, par Jules Ronjat, Paris 1905, J. Signorel. Etude de législation comparée sur le référendum législatif et Us autres formes de participation directe des citoyens à Vexereice du pouvoir législatif, Paris, 1896. — Cf. une excellente étude de notre regretté collègue, M. Brissaud. /^ référendum en Suisse, dans la lUvue générais du droit, de la légisiaHon rt de la jw^iaprudenes, septembre-octobre 1888, p. 402 et suiv.

-cntîe c4»itemporaiiie, le feu sacré soigneusement conservé pen- -daot des siècles avant qu'il pût rayonner de tout son éclat, — mais aussi par les Ânglo-Saxoos qui y voient le premier et lointain principe de la liberté germanique, dont ils se disent les continoateurs et les vrais représentants ^ Il est parfaitement certain, ea toot cas, que ces Landsgemeinde reproduisent simplement, par une tradition ininterrompue, la constitution des vieilles eivitcUes germaniques, telles que les décrit Tacite *. O^est une forme primitÎTe, qui s'est là maintenue d*âge en âge, par un phénomène particulier de conservation, qu'explique le milieu où il s'est produit.

D'autre part, d'autres Cantons plus importants présentaient des applications différentes et moins extrêmes du gouvernement HJinct. Aux XV* et xvi* siècles, dans des circonstances difficiles. l*Ëtat de Berne consultait directement les habitants des diverses communes rurales qui étaient dans sa sujétion^; au xvi^ siècle, Zurich pratiquait un mode semblable de consultation à l'égard des corps de métiers et des communes rurales*. Ailleurs, la nécessité permanente de la consultation résultait de ce que le Canton n'était lui-même qu'une petite confédération de localités indépendintes. Dans le Valais composé de douze Dizaines (ZehnUn) en réalité souveraines, rassemblée générale du Canton ne pouvait légiférer par elle-même. Les représentants (JBoten) des diverses Dizaine rapportaient à celles-ci ad référendum les décisions pro- Tifloirement arrêtées : les Dizaines votaient sur leur acceptation •oaleur rejet, ayant chacune une voix*. La pratique et le nom du Ttfetmiufn étaient empruntés à la diplomatie et au droit international. Dans les Ligues des Grisons, les lois, votées par rassemblée générale, étaient également soumises à ratification, mais non pas à celle de la population totale consultée en cette qualité ; on votait par commune, et chaque commune avait un nombre de voix variable d'après la somme d'impôts fonciers qu'elle payait*.

Enfin, dans Tancienne Ligue générale des Cantons suisses, la Diàie qui les représentait avait aussi un certain pouvoir de déciflcnet de législation, mais d'une nature très particulière. Chacun

• Freeman, Tke growth of the english ConstittUion^ ch. i, éd. Tauchnitz, P- 17 et foiv.

^ Voyez moQ Cours élémentaire éChUtoire du droit français^ 8* édit., p. 38. 'Carti, GeechiehU der Sehtoeizerischen Volksgesetzgebung, 2» édit., 1885, p. 8, 9.

^ Ibidem, p. 12.

• Ibidem^ p. 10.

• Ibidem, p. 11.

370 LA LIBERTÉ MODBRNE.

des Cantons y envoyait deux délégués. Mais cenx-ci n'étaient aui cunement des représentante; ils avaient reçn de lenr Canton des instructions obligatoires qui les liaient, et ils ne pouvaient s'en écarter sur aucun point sans en référer d^abord à leurs commetr tants. L'autorité, qui statuait ainsi dans chaque Canton, pouvait, d'ailleurs, être très diverse : là une Landsyemeindey ici un corp de magistrats, ailleurs une assemblée représentative, selon les diverses Constitutions cantonales. Dans les délibérations de la Diète, la loi de la majorité ne put pas non plus s'imposer d'une manière efficace : l'accord unanime des Cantons était nécessaire pour faire une loi générale \ C'était encore là là référendum diplomatique.

Certains de ces précédents (les Landsgemeinde) auraient pu accoutumer le peuple suisse à l'idée du gouvernement direct : mais ils étaient plutôt un objet de mépris et les Cantons où ils existaient, loin de servir d'exemple aux autres, se transformèrent d'abord plus ou moins complètement sur le modèle de ces derniers ^ ce n'est que par une action réflexe qu'ils ont été remis en quelque sorte au premier plan de la démocratie. Les autres précèdent.*- (le référendum ancien) reposaient, il est vrai, sur un principe différent, mais ils habituaient la nation à voir dans les décisionii des assemblées délibérantes des actes non définitifs par euxmêmes et suivis, au contraire, d'une ratification. Us préparaient donc, dans une certaine mesure, les procédés de législation populaire qui se développèrent au cours du xix* siècle et qu'il me reste à étudier. Mais, en réalité, ceux-ci ont une autre origine : ils ont pour source première le mouvement d'idées qu'avait produit la Révolution française, et dont j'ai montré plus haut les premières manifestations.

Le point de départ fut la Constitution suisse du 20 mai 1802. « C'est la première sur laquelle ait voté le peuple suisse : avec elle s'introduisit en Suisse le référendum constitutionnel, comme il s était introduit en France dix ans plus tôt, et il prit place dans le domaine des institutions politiques. Proposée par une Assemblée de notables, la Constitution fut soumise au vote de tous les citoyen» suisses au-dessus de vingt ans. Le vote eut lieu dans les communes et les votants purent s'inscrire pendant quatre jours pour

* Carti, p. 19 et soiv.

* En 1848, Zag et Schwytz écartèrent la Landsgejneinde, pour adopter un système représentatif, il est vrai, avec le référendum (Zag avait renoncé dcj» à la L<mdsgemeinde en 1814). Le Valais renonça au référendum en 1848, pour le reprendre, il est vrai, en 1852. En 1867, Obwald combin'a le régime représentatif avec la Landsgemeinde, — Gurti, op. oit,, p. 207 et suiv.

Tacoeptation on le rejet sur le registre des communes * :». C'est muiifesiement Tinâuence française qui diota cette procédure; les formes mêmes sont celles qui furent suivies chez nous dans l«s plébiscites de 1802 et de 1804. La pratique ainsi introduite deTut s'implanter et fructifier : dans la Suisse contemporaine, comme dans les États de TCnion Américaine, c'est un principe nnÎTersellement admis que toute Constitution doit être ratifiée par le peaple.

la législation populaire, appliquée aux lois ordinaires, fit plus tad aon apparition. C*est en 1830-1831, après notre B^volution de Juillet, que le principe en fut affirmé pour la première fois dans le canton de Saint- Grall et dans l'Assemblée chargée de reviser sa Constitution cantonale. La lutte fut vive entre les partisans du pnr système représentatif et les démocrates, qui prétendaient soumettre toutes les lois à la sanction du peuple '. Elle aboutit à une tianaaction, toute au profit de ces derniers. On admit une forme intermédiaire, qui reçut là sa première application et son nom, mais qui était destinée à se répandre largement : le veto populaire. < Le peuple, était-il dit dans la nouvelle Constitution, exerce son imi d approbation en ce que, après le vote d'une loi dans un délai raisonnable à déterminer, il peut, à la majorité, en vertu de ^OD pouvoir souverain, refuser à une loi la reconnaissance et la force exécutoire i>. C'était là une nouveauté. Mais, pour en trouver 1 origine, il ne faut point se tourner vers les vieilles institutions démocratiques de la Suisse. Le parti opposant à Saint-Gall ne s'y trompa point, et déclarait l'institution nouvelle pire que le système de la Tjandsffemeinde*. Il ne fallait pas non plus chercher du côté de Tantiquité et des tribuns de la plèbe romaine. Ce veto procédait da courant d'idées qui s'était produit dans la Bévolution française; il rappelait le droit de réclamation et de censure qnWit jadis proposé Condorcet.

la nouvelle institution, dûment réglementée, ne tarda pas à se propager. Le veto populaire fut admis en 1832 par Bâle-ville, en 1839 par le Valais (qui le substituait à son ancien référendum)^ ^Q 1841 par le canton de Luceme ^. Mais en 1842 il subit un dcbec, et par là même un temps d'arrêt : il fut repoussé, après d'ardents débats, dans l'important canton de Zurich. Le mouve-

' Curti, oip, cit.y p. 109. Ce qu'il y eut de particulier, c'est qu'il fat décidé que '«sélecteurs qui s'abstiendraient de voter seraient comptés comme acceptants; cest grâce seulement à cette règle que la Constitution put passer.

^ Cnrti, op. oit., p. 188 etsulT.

* Corti, op. cit., p. 141.

* Curti, op. cit., p. 126.

372 LA LlBBRTâ MODERNE.

ment ne tarda pas à reprendre cependant, avec une force et sons une forme nouvelles. En 1845, le canton de Yaud admit, non le veto^ mais le référendum populaire, facullatif, il est vrai, de la part du grand Conseil ou Assemblée législative; on voyait aussi timidement se dessiner Tinitiative populaire ' . Quelle était Tinfluence qui, cette fois encore, avait agi? L'influence delà Révolution française, au récit de témoins oculaires *.

Tous les éléments principaux du système étaient dès lors dégagés; ils allaient successivement pénétrer, sous des combinaisons diverses, de canton en canton, agissant de proche en proche, à la façon des forces naturelles. L'année 1848 apporta pourtant une diversion assez puissante. La Confédération suisse, tout en gardant son nom, se changeait en un véritable État fédératif, et ponr la législation fédérable, la Constitution de 1848 établissait le pnr système représentatif. Cependant la propagation de la législation directe par le peuple fut simplement ralentie dans les cantons. Plus boitante dans la période de 1848 à 1860^ elle s'accéléra, devint triomphante dans la période de 1860 à 1870 : Tannée 1869 — la grande année de la législation populaire, comme dit M. Curti — marqua le point culminant; elle vit la revision dans ce sens des Constitutions de Zurich, de Berne et de Luoeme '. Aujourd'hui, la victoire est complète : partout, sauf dans le canton de Fribourg, le pur régime représentatif a disparu \ L'intervention du peuple se produit, d'ailleurs, sous des formes et par des moyens divers :

V Le veto populaire, la première forme que nous avons vu

* Cupti, p. 157.

* Voici ce que rapporte YnillemiD, dans un écrit publié A Lausanne en 1845 et intitulé : Le 14 février ou simple récit de la RévoltUion du canton de Vaud en 1845; je cite le passage diaprés Curti, op. cit., p. 150: « Les radicaux et communistes (auxquels l'auteur attribue la Révolution) avaient dans nos principales villes leurs bibliothèques publiques, leurs journaux et leurs chefs. On trouvait dans ces bibliothèques les mémoires de Robespierre, de Saint- Just, de Marat... On trouvait là ce que les communiâtes les plus marquants ont écrit, depuis Babeuf jusqu'à Cabet et à Proudhon.et beaucoup vivent parmi nous qui ne possèdent d'antre instruction que celle qu'ils ont puisée dans cos livres ».

» Curti, op. cit„ liv. II, ch. viii, p. 207 et suiv.

^ Albert Keller, Do» Volksinitiativ naeh d^fn Sehwéiserisehen KanUmsverfassungen^ Zurich, 1889 (thèse pour le doctorat), p. 2 : « Le pouvoir législatif direct du peuple est en vigueur aujourd'hui dans tous les cantons suisses, à Tezception de Fribourg, sous la forme du référendum obligatoire ou facultatif ». L'ouvrage de M. Keller donne le relevé complet en 1889 des dispositions des diverses Constitutions cantonales, sur la législation directe dans le Langs^meinde, sur le référendum et le droit d^initiative populaire. Pour les modifications qui se sont produites depuis cette époque, quelques-unes très importantes, consulter la suite des Annuaires de la législation étrangère depuis celui de

LA SOUVERAINBTË NATIONALE. 373

faire son apparition dans le canton de Saint-Gall. Lorsqne, dans un délai dëtêrminé par la Constitution ^ nn certain nombre de citoyens, également déterminé, déclarent s'opposer à nne loi adoptée par TAssemblée législative, cette loi est soumise an vote populaire, qui ya la rejeter on Tappronver. Le veto a été généralement pratiqué en ce sens que, ponr le rejet de la loi, le Vote négatif de la majorité des électeurs inscrits a éte exigé, les abstentions étent ainsi implicitement considérées comme des acceptations. Le veto peut d ailleurs, être considéré comme une forme transitoire, déjà presque partout remplacée par le référendum.

^ Le référendum^ là où il s'applique, n'est pas, comme le veto^ m moyen de casser une loi; il est nécessaire pour lui donner la perfection. Tant que le référendum peut ou doit intervenir, la loi votée par nne Assemblée législative n'est encore qu'un projet. Le référendum est généralement pratiqué en ce sens que l'on compte simplement les voix pour ou contre et que leur écart détermine la Do&jorité, les abstentions n'entrant pas en ligne de compte. Il se présente, d'ailleurs, sous deux formes bien distinctes.

a) Le référendum obligatoire^ qui est une conséquence logique des deux principes. Pour tous les actes qui 7 sont soumis (lois ou arrêtés), il doit nécessairement intervenir, ces actes n'acquérant jamais force définitive que par la ratification du peuple. Dans les cantons où il existe, les citoyens se réunissent une ou deux fois par an pour voter sur toutes les lois qui ont été élaborées dans l'in* tervalle par l'assemblée législative.

h) Le référendum facultatifs qui se rapproche beaucoup du système contenu dans notre Constitution de 1793. Lorsque la loi on I*acte sonnais au référendum ont été rendus, ils sont publiés. Sir dans un délai déterminé, un eertein nombre de milliers de citoyens (nombre fixé par la Constitution) demandent le referen^ <^m dans un acte dûment revêtu de leurs signatures, la loi est sonmise au vote populaire : si, au contraire, le délai s'écoule sans réclamation de cette nature, elle devient définitive de plein droit.

V ViniticUive populaire^ qui est apparue la dernière, mais qui gagne rapidement du terrain. C'est le droit pour les citoyens, quand ils se réunissent au nombre fixé par la Constitution, d'exiger que le peuple soit consulté sur telle ou telle réforme législative qu'ils proposent. L'initiative revêt plusieurs formes. Souvent [et c'est ainsi qu^elle a été d'abord conçue) les citoyens qui l'exer-

* Voir l'ouTrage plus haat cité de M. Keller.

cent et qui s'adressent à T Assemblée législative, penvent seulement obliger celle-ci soit à rédiger une loi snr la matière proposée, soit, si elle refuse, à poser au peuple la question de savoir s'il doit être légiféré dans ce sens. Dans ce système, c'est toujours à l'Assemblée législative que revient la rédaction de la loi. Mais on est allé plus loin, et d'autres Constitutions permettent aux citoyens (pourvu qu'ils réunissent les milliers de signatures exigées) de rédiger un projet de loi complet et en forme et de l'adresser à l'Assemblée législative, qui est alors obligée de le soumettre au vote populaire : elle peut seulement présenter un contre-projet ou adresser au peuple une proclamation, dans laquelle elle fait connaître les motifs de son opposition.

Ces transformations profondes, opérées dans les Constitutions cantonales, devaient avoir fatalement leur répercussion sur la Constitution fédérale. Celle-ci, la Constitution de 1848, n'adaiettait l'intervention directe du peuple qu'en matière constitution* nelle. Mais là elle l'admettait sous deux formes. D'un côté, selon le principe dès lors universellement reçu en Suisse, toute Constitution nouvelle, toute modification à la Constitution, devait être ratifiée par le peuple. D*autre part, celui-ci acquérait un certain droit d'initiative. Non seulement il servait d'arbitre, lorsqu'il y avait divergence entre les deux Chambres de l'Assemblée fédérale sur la revision, l'une la voulant, l'autre ne la voulant pas ; mais, en plus, 50.000 citoyens pouvaient exiger une votation populaire sur le point de savoir si la Constitution devait être revisée. Dans tous les cas, c'étaient les Chambres qui rédigeaient les nouveaux textes ^

En 1872, une revision de la Constitution fut entreprise, et un effort énergique fut fait pour introduire dans la législation fédérale les innovations qui avaient pénétré dans les divers Cantons, effort qui rencontra, d'ailleurs, une résistance non moins obstinée. En définitive, le projet adopté par les deux Conseils contenait deux de ces innovations : 1^ le référendum pour les lois fédérales, lorsqu'il serait demandé par 50.000 citoyens ou par cinq cantons; 2** un certain droit d'initiative populaire (art. 89)*. Mais la

< Art. 120 : « Lorsqu'une section de TÂssemblée fédérale décrète la révision de la Constitution fédérale et que l'autre section n'y consent pas, ou bien lorsque 50.000 citoyens suisses ayant droit de voter demandent la révision, la question de savoir si la Constitution fédérale doit être revisée est, dans Tun comme dans l'autre cas, soumise à la votation du peuple suisse par oui ou par non. — Si, dans l'un ou l'autre de ces cas, la majorité des citoyens suisses prenant part au vote se prononce pour l'affirmative, les deux Conseils sont renouvelés pour travailler à la re vision ».

« Gurti, op. <ïî«., p. 287 et suiv.

Constipation révisée fut repoossée par le suffrage populaire. Les Gooseils se remirent au travail et préparèrent un nouveau projet qm, adopté par le peuple, est devenu la Constitution du 29 mai 1874. Elle contient, pour les lois fédérales, le référendum facultatif, ouvert plus largement que dans le projet de 1872 ^ mais Tarticle sur l'initiative populaire avait disparu. Celle-ci s^est pourtant depuis lors fait une place, importante, mais seulement en matière constitutionnelle.

Nous avons vu plus haut que, d'après la Constitution de 1848 (non modifiée sur ce point en 1874), 50.000 citoyens suisses pou- Taîent tonjonrs poser la question de revision constitutionnelle et foroer l'Assemblée fédérale de la soumettre, au vote populaire. Mais ce texte donnait lieu à des difficultés d'interprétation : on se demandait, en particulier, s'il permettait sous cette forme une proposition de revbion simplement partielle. Cela a fourni le prétexte pour introduire le droit d'initiative populaire, qui paraît, d'ailleurs, avoir été admis par suite d'une coalition de divers partis*. Les deux Chambres ont voté en 1891 une proposition de rerision des articles 118, 119 et 121 de la Constitution, et le uoQvel article 121 admet pleinement pour la re vision partielle l'initiative populaire, qui peut même s'exercer sous la forme d'un projet arrêté par articles' : les textes ainsi modifiés furent ratifiés par le peuple le 5 juillet 1891*. C'est là une réforme considérable,

' Art 89 : « Les lois fédérales, les décrets et les arrêtés fédéraux ne peuvent «tre Tendus qu'arec l'accord des deux Chambres. Les lois fédérales sont soumises à Tadoption et au rejet du peuple, si la demande en est faite par 50.000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui ont UQs portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence ».

" B.-N. Droz, dans la Revue politique et parlementaire, juillet 1894, p. 113.

' « La revision partielle peut avoir lieu soit par la voie de l'initiative populaire» soit dans les formes stataées par la législation fédérale. — L'initiative popaUire consiste en une demande présentée par 50.000 citoyens suisses, ayant Mi de vote et réclamant l'adoption d'un nouvel article constitutionnel, l'abrogatioQ 00 la modipcation d'articles déterminés de la Constitution en vigueur. ~ Si, par la voie de l'initiative populaire, plusieurs dispositions dififérentes sont pièseatées* pour être revisées, ou pour être introduites dans la Constitution fédérale, chacune d'elles doit former l'objet d'une demande distincte.

* La demande d'initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Dans le cas où 50.000 électeurs suisses formulent une telle demande d'initiative et où les ambres sont d'accord avec eux sur son contenu, elles procèdent à la re vision partielle dans le sens indiqué et doivent ensuite en soumettre le projet à l'adoptioo ou au rejet du peuple et des cantons.

* Si« au contraire, elles ne l'approuvent pas, la question de la revision partielle sera soumise à la votation du peuple, et si la majorité des citoyens suisses planant part à la votation se prononce pour l'affirmative, l'Assemblée fédérale procédera à la révision en se conformant à la décision populaire a.

* Annuaire de législation étrangère de 1892, p. 657.

376 LA LIBBRTÉ MODBRNS.

et qui pourra donner à la Constitution Baisse une physionomie' nonvelle et très particnlière. Le phénomène, que j'ai signalé dana les États de TUnion Amérioaine', n'a pas tardé à se reproduireen Suisse ponr nne autre cause : le droit d'initiative ainsi ouvert a été bientôt utilisé pour proposer des mesures qui n*ont rien de constitutionnel, et qui parfois touchent aux intérêts les moins essentiels ou aux passions les plus mesquines. Ainsi, le 20 août 1893, le peuple suisse a dû voter sur un nouvel article 25 îna dela Constitution, proposé par 55.000 citoyens, dirigé contre leeboucheries juives et défendant l'abattage du bétail sans qu'il ait été préalablement étourdi' : l'article a été adopté. Depuis, dea objets plus sérieux ont été proposés par le même moyen et le pins souvent repoussés ^ En 1906, les cantons de Zurich et de Soleureont proposé une modification à la Constitution fédérale tendant à y introduire, à côté de l'initiative en matière constitutionnelle, cette même initiative en matière simplement législative : 50.000 citoyens pourraient ainsi présenter un projet, qui devrait être soumis au peuple et qui aurait pour objet d'édicter une nonvelle loi fédérale, on d'en modifier ou abroger une ancienne. Le- Conseil national (2 décembre 1906) a renvoyé au Conseil fédéral le projet que celui-ci avait présenté dans ce sens *, Mais la logique des institutions semble assurer un succès final à la proposition. Le référendum populaire, sinon l'initiative populaire, paraît gagner encore d'autres démocraties, celles-là de race anglaise. Je veux parler des colonies australiennes. En 1896, dans la Nouvelle- Galles du Sud et dans l'Australie du Sud, des projets de lois établissant le référendum furent proposés par le gouvernement, votéa par la Chambre basse, mais repoussés par la Chambre haute; en 1897, la même chose a eu lieu dans le Victoria et la Nouvelle- Galles du Sud'. Enfin plus récemment (août 1898), le gouvernement de la Nouvelle-Galles du Sud, suggérant des amendementsan MU avorté de fédération, proposait de terminer par un référendum les conflits qui pourraient s élever entre les deux Chambre» fédérales*.

• Ci-dessus, p. H62.

> « Il est expressément interdit de pratiquer la saignée sur les animaux deboucherie sans les avoir étourdis préalablement. Cette disposition s'applique à tout mode d^abattage et à toute espèce de bétail ».

• N. Droz, dans la RevtM politiçtte et parlementaire^ juillet 1894, p. 114 et suiT.; Fritz Fleiner, Fortbildunp derShweizerisohenBenderverfàsaung seitdem Jahre, 1874, dans lahrbueh des ôffentUcken Rechts, 1907, 1, p. 392, et suIt.

^ Viallate, La vie politique dans les Detue-Mondes^ p. 202. s PolitieàLScienoe Quarierly, 1896, p. 780; 1897, p.. 371.

• atandard du 21 août 1896. Cf. ci-dessus, p. It4, note 1.

L^ référendum législatif se présente donc de nos joars comme l'iin des objectifs rers lesquels tend naturellement ]a démocratie moderne, et, chose notable, il semble sédnire également l'esprit oomervaleur. Dans le projet de révision constitutionnelle, présenté en Belgique, an nom de la Conronne, par le ministère le l*' février 1892^ figurait an profit du roi un droit de référendum afin particulier, et par lequel il aurait pu consulter le peuple xfwtà de refuser sa sanction à une loi votée par les Chambres. Cette prérogative eût été, d'ailleurs, d'un fonctionnement singuliirement difficile, careUe devait être exercée avec le contre-seing ministériel dans un pays qui vit sous le gouvernement parlementaire. Ce droit souleva de nombreuses objections, et la proposition, modifiée d'abord \ fut abandonnée en définitive.

11 V a quelques années, en Angleterre, dans la patrie même du gooremement représentatif, la voix d'un illustre parlementaire tory reconnaissait en théorie la valeur du référendum'^ ;mais lord Salisbmy rappelait en même temps la forme de consultation nationale, plus souple et probablement plus utile, qui correspond naturellement au gouvernement parlementaire, qui en est inséparable. Elle consiste en ce que, lors du renouvellement intégral de la Chambre des députés, les élections se font nécessairement sur les principaux problèmes pendants de la législation, qui sont ainsi soumis au pays. Il est vrai que cette procédure n*a pas, dans la forme, la même rigueur, la même précision apparente, que le re/e^. rendum : elle ne peut même pas les avoir, comme le démontrait l'orateur anglais. La majorité, dans le choix des députés, se laisse entraîner par telle ou telle de leurs opinions connues. C^est elle qui fait le choix des questions qu'elle résout ainsi implicitement ; mais si cette liberté des électeurs peut rendre quelquefois le résultat total un peu trouble, elle leur permet, sur les points qu'ils ont dioisis comme les plus importants, de donner une réponse qui est bien conforme à leur volonté vraie, en envoyant au Parlement les hommes qui partagent leurs idées et qui les appliqueront dans un certain sens, au lieu qu'avec le référendum les électeurs

' Annuaire de législation étrangère de 1893, p. 471. Cf. Signorel, op, cit,, p. 212 et s.

s Discours de Lord Salisbary à Edimbourg {Standard du 31 octobre 1894, p. 3) : a Le référendum^ la présentation au peuple d'une mesure en détail pour qu'il Yote sur elle, — qu'on l'approuve ou non, — est, en tout cas, une procédure hnnnéte. U a bien répondu à l'attente, je le crois, en Suisse, sous une forme très extensiye et, aux États-Unis, sous une forme très limitée. Je ne suis en aucune façon disposé à dire un mot contre lui. Je pense que, dans la forme sous laquelle il existe aux Etats-Unis, il est décidément avantageux pour le bon gouYernement et pour la stabilité du pays ».

378 LA LIBERTÉ MODBRNK.

sont acculés an rejet on à l'acceptatioii totale d'un projet qu'ils ne peuvent modifier et que, souvent, ils ne peuvent même pas comprendre. Cependant dans la discussion sur les pouvoirs de la Chambre des Lords rapportée ci-dessus ', Tintroduction du referefidum législatif en Angleterre a été plus d'une fois envisagée; à la Chambre des Communes d'assez nombreux orateurs en ont parlé avec une certaine faveur.

Cette faveur dont jouit le référendum^ non seulement parmi les démocrates, mais aussi parmi leurs adversaires, comment peutelle s'expliquer? Elle paraît provenir chez ces derniers de ce fait que le peuple, dans les pajs oà il a reçu cette participation directe à la législation, en a généralement usé dans un esprit de conservation. C'est ce que Ton constate en Amérique'; c'est ce que l'on constate aussi en Suisse'. Mais il j là, croyons-nous, une vue quelque peu superficielle. Si nous prenons en effet la législation fédérale suisse depuis qu'elle est complètement démocratisée, il nous paraît assez clair que^ si le référendum (joint à Tinitiative populaire) n'a fait en somme qu'assez peu de mal, il a empêché de faire beaucoup de bien, et que, d'après les aveux mêmes de ses partisans, il présente nettement les défauts que relèvent dans le gouvernement direct les défenseurs du gouvei-nement représentatif.

Sans doute, le peuple s'est montré généralement conservateur, protecteur de l'indépendance des cantons, économe des deniers publics. C est ainsi que dans ces dernières années il a repousse, le 25 octobre 1903, une proposition due à l'initiative parlementaire et tendant à ne pas faire entrer en compte les habitants étrangers pour déterminer, d'après la population, le nombre des membres du conseil fédéral. 11 a su également approuver des projets qui introduisaient pour la population des charges nouvelles ou un régime rigoureux, mais qui étaient commandés par un grand intérêt national. C'est ainsi que la loi du 12 avril 1907 sur le service militaire, qui rendait plus lourd le service imposé au citoyen suisse, a été votée par le peuple à une immense majorité* (3 nov. 1907). Le 5 juillet 1908, par 235.232 voix contre 135.702,

< P. 160 et 8UÎV.

* Moffet, loe, eit,, p. 15 : « Le conservatisme qui est la caractéristiqae de la législation par le penple» lorsqu'elle est inteiligemmeat appliquée, est un trait marqué du développement constitutionnel en Californie ».

> Deploige, Lô référendum en Suisse^ 1892; de Laveleye, Le gouvernement da/ne la démocratie^ t II, p. 158; Arthur Desjardins, Lfk liberté politiqite dane tBtat moderne^ p. 259 et s. ; Signorel, op. oit., passim.

♦ Viallate, op, cU., p. 2a3-4.

Là SOUVlSRAINeTÉ NATIONALE. 379

il a adopté les dispositions qai prohibent à l'avenir, en Snisse, la fahricationy Timportation. et la vente de Tabsinthe. Cependant, parfois, comnie par nn saut de côté brnsqne et impréva, il s'est prononce dans nn sens différent. C'est ainsi qu'au mois de février 1898, il a voté, à une majorité sans précédent, le rachat par l'État des chemins de fer suisses dans leur entier. D'autre part, les méEuts de la législation populaire ne se bornent pas à cet article constitutionnel, prohibant la boucherie juive, par laquelle a débuté ]*hiidative populaire. Pour ne prendre que les faits les plus saillants, le peuple a repoussé la loi fédérale du 26 septembre 1890, qui permettait de mettre à la retraite, avec une pension, les fonctionnaires et emplojés fédéraux vieillis et incapables de remplir leurs fonctions. € Jamais, lit-on dans une revue suisse, la Suisse n'avait été témoin d'une aussi extraordinaire votation. La loi repoussée avait en effet été votée à l'unanimité par les deux Chambres; tous les organes influents de la presse l'avaient recommandée comme une œuvre de justice et de saine économie^ 2>. Le 3 février 1895 le peuple a également repoussé une loi qui permettait au Conseil fédéral, sous le contrôle des Chambres, avec exclusion du Teferen^ dum^ de créer de nouveaux postes diplomatiques et de supprimer ceux qui paraîtraient inutiles; le peuple n'a pas voulu faire cette concession, a Étant donnée l'impopularité des diplomates, le résultat était prévu. Ainsi les citoyens continueront à juger, chose véritablement absurde, de Timportance d'un poste diplomatique et des questions les plus délicates de la politique extérieure' ». De même le 3 novembre 1902, il a sanctionné un nouveau tarif douanier portant des droits protectionnistes ou compensateurs. Le 3 novembre 1895, il a repoussé un projet d'organisation militaire qui pouvait donner à la Suisse une bonne armée : mais Tindépendance cantonale 7 était en jeu'. Le 25 octobre 1903, il a refusé d'accepter une loi pénale, dirigée contre les abus de la presse et tendant à réprimer <L Tincitation des hommes astreints au service € militaire à des manquements de service }>V On constate, d'autre part, que le peuple accepte parfois des règles qu'il n'approuve pas^ parce qu'elles sont mêlées, dans la même loi, à des dispositions qu'il désire* ; que sur certaines questions les citoyens votent

* La Bibliothèque universelle et Revue suisse ^ citée par M. Sigaorel, p. 386.

* Signorel, loc. cit., p. 388.

> Signorel, loo. cit., p. 74.

* Pour les cas où le référendum a fonctioané ea 1902 et 1903, voyez Curti, op, cit,f tradoction française, p. 349 et suiv.

* M. Narille, cité par Sigaorel, p. 375 (il sVgit de la loi du 24 déc. 1874 sur Tétat ci vil et le mariage j : « Les disponitions relatives au mariage et au divorce

380 LA LIBERTÉ MODEBNE.

complètement à ravenglette^ ; qne parfois rimpopnlarité d'uneloi entraîne en même temps le rejet d'une antre loi, toute différente, mais soumise en même temps au référendum^; que les^ citoyens se laissent facilement déterminer à repousser une loi par quelque détail secondaire, qui prend à leurs jeux une importanceexagérée'. Enfin, on a pu constater que très souvent le nombre des^ abstentions était considérable^ plus élevé que lorsque les électeurs sont appelés à choisir des députés^.

Le référendum a encore un autre inconvénient incoutestable et capital. C'est qu'il déconsidère le gouvernement représentatif sansle supprimer. Quelle autorité peuvent avoir les assemblées, lorsque les lois discutées et votées par elles, peuvent, à chaque instant, être repoussées par caprice ou ignorance, par la majorité même qui a élu leurs membres sur un programme déterminé ? Quels sont les hommes qui voudront, dans un pareil milieu, briguer le mandat de député? Il faut reconnaître pourtant que Tidée du referendum gagne du terrain dans les pays libres. Les lois réclamées par le parti socialiste, dont les prétentions envahissantes croissent d'année en année, pourront hâter Tintroduotion de cette institution dans plus d'un pays. La volonté certaine, indiscutable du

ont été réunies à d'autres dispositions relatiTes à Tétat civil dont la nécessité était manifeste. Il a fallu adopter ou rejeter le tout ensemble; et je suis conyaiucu qu'un grand nombre de citoyens ont voté oui pour le bloc, non sans regret, tandis qu'ils auraient voté non sur la question du mariage, si elle avait été isolée ».

1 M. Deploige, cité par Signorel, p. 276 (il s'agit de la loi votée par Tassemblée eu 1875 sur rémission et le remboursement des billets de banque) ; « Les gens compétents étaient en désaccord ; quant à la masse des électeurs elle n'entendait rien à la question ».

s Signorel, loc. oit., p. 379 : a M. Deploige pense que le mouvement d'opposition auquel avait donné naissance la loi sar les épidémies fut tellement irrésistible qu'il emporta avec lui, dans sa chute, l'arrêté sur les brevets d'invention ».

s M. Droz, cité par Signorel, p. 381 : « Si développée que soit l'édacation politique de notre peuple, elle n'est pas encore perfectionnée au point qu'il ne se trompe jamais sur la valeur relative des choses soumises à son appréciation. Il oublie ou méconnaît souvent les lois de la perspective et donne une importance capitale à des détails insignifiants ».

♦ Voici ce qu'écrivait au journal le Temps son correspondant de Berne, le 5 août 1893, à propos d'un vote récenff sur une demande de revision formulée dans la Confédération par l'initiative populaire : m Le nombre des votants a été peu considérable. L'indifiérence est la caractéristique de la situation : est-ce lassitude? est-ce hostilité? L'extension des droits du peuple oblige les électeurs à voter fréquemment ; dès lors on a pu constater la réduction continue du nombre des votants. Autrefois, on comptait approximativement un demi-million de participants; aujourd'hui, ce n'est plus qu'un peu plus de la moitié de ce chiffre ». On a remarqué, il est vrai, pour le référendum cantonal (canton de Zurich, Signorel, loo. cit., p. 358) que « lorsqu'il y a le même jour un référendum et une élection, la moyenne des votants passe de 74 à 79 0/0 ».

peuple, manifestée par le suffrage populaire, peat être considérée ptf beaucoup de citoyens comme la seule digne capable d'arrêter . k flot montant.

Quant à Tinitiative populaire, c'est incontestablement nn élément de trouble : alors qne l'œuvre législative est déjà difficile à conduire utilement et dans nn sens harmonique avec l'initiative ptrlementaire^ comment pourra^-t-elle résister à l'initiative du peuple? Lee citoyens ont un moyen, admis dans tons les pays libres et bien suffisant pour saisir le législateur de leurs légitimes vœux de réforme. C'est le droit de 'pétition aux Chambres. Une pétition, demandant le vote d'une loi nouvelle et revêtue d'un nombre immense de signatures, s'imposerait aux Assemblées législatives, par la seule force de la raison, à moins qu elle ne fût inspirée par un préjugé populaire, nécessairement passager, et alors, ne serait-ce pas tout profit si, en la faisant attendre, on donnait à la nation le temps de la réflexion?

Le référendum a naturellement ses partisans en France, mais aujourd'hui assez peu nombreux : on peut dire qu'il a été discrédité parles plébiscites impériaux. Cependant, il a cherché à se glissep plus d'une fois, de nos jours, dans des propositions présentées aux Chambres par l'initiative parlementaire, et tendant à soumettre telle ou telle mesure législative au vote populaire. Ces propositions ont toujours été repoussées par la question préalable à la Chambre des députés, ob elles se sont produites en mai 1881, le 10 décembre 1890, le 26 juillet 1894, le 26 novembre 1894 et le 29 mars 1901 ^ Elles ont été renouvelées sans plus de succès en 1904 et 1905 à propos du budget des cultes et de la séparation des Églises et de l'État. Enfin, le 5 décembre 1908, une proposition de loi a été présentée à la Chambre des députés, tendant à ce que <c la question de l'indemnité des députés soit sounise à un référendum )s> ^. La Chambre n*a jamais admis même

> a-dessiu, p. S8.

s Jowm, ùff. da 6, p. 2S94. G*était là une protestation eontre l'élévation de l'iodemnité parlementaire dont il sera parlé plus loin, et ce qui était proposé était bien in refert/ndum, de consultation, car il s'agissait d'abroger par une loi nouvelle celle qui avait édicté cette élévation. Voici comment M. le président Brisson a motivé la question préalable, p. 2894, 2896 : « Conformément à tous les précé> dents, il a le deToir de déclarer que celte proposition est directement contraire au lois constitutionnelles qui déclarent que le pouvoir législatif s'exerce par les deux Chambres. Je pose d'autant plus la question préalable que dans son exposé des motifs notre collègue, M. Archambault, dit que les lois ne sont Talabiés que quand eUes ont été ratifiéea par le peuple. Une pareille théorie frapperait de caducité toutes les lois votées par les Chambres: elle serait Traiment U négation de notre constitution. »

382 LA r.lBERTÉ MODERNE.

le référendum de consultation, quoiqu'on «n ait soutenu devant elle le principe, par les mêmes arguments qui Tont (sXi triompher aux États-Unis'. Elle a estime que la Constitution, ayant orga— nisé le pouvoir législatif sous la forme du gouvernement représentatif, ne pouvait admettre en même temps une consultation directe et préalable du peuple qui, sans lier en droit le législateur, lui dicterait en fait sa décision. C'est aussi ce qu'a décidé la Chambre des représentants de Belgique^. Cela est parfaitement conforme aux principes; le pouvoir législatif est attribué aux deux Chambres par la Constitution et le pouvoir législatif, ainsi attribué, est en principe indélégable'.

§ 4. — LA SOUVERAINETÉ NATIONALE ET LA RESPONSABILITÉ DES FONCTIONNAIRES ET DES REPRÉSENTANTS.

Il semble que la souveraineté nationale ait pour conséquence nécessaire la pleine responsabilité de tous ceux qui exercent, à un titre quelconque, l'autorité publique. Tous, en effet, agissent, non *en vertu d'un droit propre, mais au nom de la nation, en qui réside la souveraineté. Cela semble vrai, non seulement quant

1 Dans la discassioa du 5 décembre 1908, voici ce qa'a dit M. Elissagaray (p. 2895} : « Si le principe du référendum a*est 'pas contenu dans la constitution, celle-ci ne semble pas déclarer non plus qu'il n*y a pas lieu d*en user. Or, Messieurs, tout ce qui n'est pas défendu est permis, suivant le vieil adage. En tout cas nous avons le droit d'affirmer, comme le disait M. Arcbambault, que le référendum est d*essence républicaine : il constitue un droit d'essence démocratique».

2 Sur les autres propositions de référendum, qui se sont produites en France, voir Signorel, op. cit., p. 171 et suiv. Qp a vu (ci-dessus p. 331, note 2), qu'on référendum consultatif sur la question du suffrage universel a- été proposé en Belgique à la Chambre des représentants par M. Jansson. Celui-ci a cherché, mais en vain, à tourner le reproche d'inconstitutionnalité, en soutenant que le référendum consultatif n^était qu'une forme de l'enquête parlementaire. Cette idée avait été indiquée dans la discussion de la loi sur la représentation propoiv tionnelle ; comme le disait M. Vçin denHeuvel (Annales parlementaires belges^ 1900, Chambre des représentants, p. 2670) : « Ils (les socialistes) veulent actuellement, dans la présente discussion, aller au référendum. C'est une mesure que j'estime inconstitutionnelle, même dans la forme adoucie d'une enquête parLsmenlaire. Ce serait la préparation et comme le péristyle d'un régime de législation directe». Qui ne voit la différence essentielle, entre l'enquête parlementaire, où les déposants, quelque nombreux qu'Us soient, sont simplement appelés à fournir des renseignements, et le référendum où le peuple vote effectivement, quelle que soit en droit la portée de ce vote? La Chambre des Représentants belge a repoussé le 24 avril 1906 une proposition de référendum sur la question du rachat du Congo ; les arguments ont été que cette proposition était inconstitutionnelle et contraire aux principes du gouvernement parlementaire.

s De la délégation du pouvoir législatif, dans la Revue politique et parlementaire^ août 1894, p. 203 et suiv.

toz fonctionnaîres proprement dits, c'est-à-dire quant à cenx dont l'imiqne mission consiste à appliquer des règles tracées d'avance par la loi, mais aussi et surtout quant aux représentants, c^eet-à-dire quant à cenx qui ont un pouvoir de décision plus ou moins arbitraire et veulent pour la nation ^ Le danger de voir le délégaé mesuser d'un pouvoir qui ne lui appartient pas étant plus grand encore dans le second cas, la responsabilité paraît s'imposer davantage; et, logiquement, cette responsabilité parait impliqiier deux choses : P une sanction, toutes les fois qu'un fonctionnaire ou représentant excède ses pouvoirs; 2^ la révocabilité de tout fonctionnaire ou représentant par l'autorité qui lui a confié son pouvoir ou sa fonction, toutes les fois que cette autorité peut craindre que, sans dépasser les limites des pouvoirs à lui délégués, il les exerce cependant d'une façon peu utile ou même dangereuse. Tout cela, c'est la condition naturelle de celui qui exerce seulement le droit d'autrui par la seule volonté d 'autrui.

Cette logique est acceptée par quelques-uns, et c'est certainement en ce sens que la Constitution de 1798 proclamait le principe : € La garantie sociale ne peut exister si les limites des fonctions publiques ne sont pas clairement déterminées par la loi, et si la responsabilité de tous les fonctionnaires n'est pas assurée' >. Mais le droit commun des peuples libres en a écarté, au contraire, les principales conséquences, au moins en ce qui concerne les représentants y dont je veux seulement m'occuper ici. Les raisons, qui ont dicté cette conduite, sont au nombre de deux. Tune et Vautre d ordre pratique. C'est d abord que cette responsabilité est pratiquement très difficile à organiser. C'est que, d'autre part, elle tournerait le plus souvent contre l'intérêt public, contre le véritable intérêt des représentés, en paralysant, par la crainte, Taction des représentants, qui doit le plus souvent être libre pour être utile, en troublant ou interrompant le jeu continu des institations représentatives. On peut presque dire que le gouvernement représentatif tend naturellement à l'irresponsabilité des représentants; mais cela doit être sainement entendu.

Il est une première responsabilité que personne ne peut songer à exclure de parti pris ; c'est celle qui existe lorsque le représentant dépasse sciemment et de mauvaise foi ses pouvoirs tels qu'ils sont fixés par la Constitution ou par la loi. Ici, sauf la difficulté de trouver la juridiction appropriée pour prononcer la sanction^

1 Ci'dessus, p. 279 et i.

) Diclaraiion des droits^ art. 24.

384 LA LIBERTÉ MODKRNE.

qui normalement doit être une peine et qoi peut entraîner la privation de la fonction, le principe de la pleine responsabilité s'impose aussi bien au nom de la morale qu'en vue de l'utilité sociale, qu'il s'agisse du- titulaire du pouvoir exécutif, des législateurs on des juges.

Mais il en est tout autrement quant à l'autre conséquence de la responsabilité, c'est-à-dire la révocabilité : l'irrévocabilité dea représentants, tant qu'ils ne sortent pas de leurs pouvoirs, est dans le génie du gouvernement représentatif. Par cela même qu'ils sont représentants et dans la mesure où ils le sont, ils ne doivent, pour le moment et en droit, aucun compte de leurs actes * : la seule véritable garantie que la nation prendra contre eux, c'est de leur conférer leurs pouvoirs seulement pour un temps limité; encore, en ce qui concerne les juges, est-on arrivé à les nommer le plus souvent à vie. Le droit de révocation a été écarté partout où il devrait être un élément de trouble, une cause certaine d affiiiblissèment.

l*" C'est d'abord ce qu'établissent les Constitutions modernes en ce qui concerne le titulaire ou les titulaires du pouvoir exécutif, partout où l'on a maintenu une véritable séparation entre ce pouvoir et le pouvoir législatif, et où l'on veut garantir au premier une certaine indépendance. Même avec la forme républicaine, on n*édicte contre le titulaire du pouvoir exécutif que la responsabilité pénale, celle qui suppose une mise en accusation proprement dite; encore est-elle restreinte dans d'étroites limites. Nous avons vu cependant que le droit moderne, pour rendre cette responsabilité aussi efficace que possible, l'a déplacée et Ta fait passer du chef de l'État à ses ministres*. Partout la responsabilité des ministres est admise en tant que responsabilité pénale, et le gou* vemement parlementaire fournit, sinon au peuple, du moins aux assemblées représentatives, un moyen sûr, non pas de prononcer, mais d'obtenir la révocation ou la démission des ministres, sans atteindre le titulaire même du pouvoir exécutif. C'est ce régime, produit de Thistoire et de la pratique, qui se fapproche le plus à cet égard de la rigueur des principes abstraits et démocratiques.

1 Discours de Sieyès à la Convention le 2 thermidor an III {Réimpression de l'ancien Moniteur, t XXV, p. 295) : « Ne croyez pas qae le tribunal législatif (c'est ainsi qu*il appelle le Corps législatif) soit non plus d'une nature différente des tribunaux judiciaires... Tous peuvent se tromper et sont irresponsables, s'ils ne se sont trompés que par erreur de jugement et sans sortir des bornes de lenrs fonctions ». — Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 69 : « Les fonctions des membres soit du Sénat, soit du Corps législatif, soit du Tribunat, celles des con- Huls et des conseillers d'État, ne donnent lieu à aucune responsabilité ••

* Ci-dessus, p. 119 et suiv. *

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. 3fô

f L^irrespoiiaabilité des juges et lenr irréyocabilitë (qu'ils soient noQUDëfl à temps on à vie) sont des principes généralement reçus. Lear respcmsabilité pénale, à raison de l'exercice de leors fonctions, n'est admise que dans des cas très rares (chez nous seulement poar le crime de/oi/a«<ur«) ; leur responsabilité civile et pécuniaire suppose toQJours, non une simple erreur ou négligence, mais un doloa une faute grave (chez nous, c'est alors la prisé à parHe^ €ode de Proc. civile, art. 506 et suiv.)^ Quant à leur révocation proprement dite, elle n'est admise que très exceptionnellement. £q Angleterre, d^ub FAct of seulement, les juges ne peuvent être destitués par la Couronne que sur une adresse en ce sens, qui lui est présentée par les deux Chambres ; la discussion et le vote de œtte sdresse rappellent de très près la procédure de Vimpecichment * , et supposent par conséquent une accusation contre un juge intentée parla Chambre des Communes et admise par la Chambre des Lords. En France, la révocation, comme on le verra plus loin, oe peut être prononcée que par un arrêt de la Cour de cassation, statuant comme grand Conseil disciplinaire de la magistrature.

3*^ Restent les membres des Assemblées représentatives qui exeriXTà le pouvoir législatif. Ce sont eux qui ont le plus largement le oaradère représentatif dans le sens indiqué plus haut, et qui jouissent en même temps et nécessairement de la plus large irresponsabilité. En vertu d'une immunité traditionnelle, la responsabilité pénale, qui aurait pu résulter du droit commun, est expressément tcartée «à raison des opinions ou votes émis par eux dans Texercice de leurs fonctions ]>. D autre part, ce sont nécessairement les plus inamoribles de tous les fonctionnaires jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs. Ils tirent ces pouvoirs de l'élection : qui pourrait, en «ffet, logiquement les révoquer ? Ce n'est pas le pouvoir exécutif, dont ils sont indépendants et qu'ils contrôlent ou réglementent au nom de la nation'. Ce n^est pas non plus le pouvoir judiciaire,

' Vojez sur cette question le mémoire de M. Morizot-Thibault, De la respon- Mibilité des magîHratSj lu à T Académie des sciences morales et politiques en 1905 et les observations que j'ai présentées à ce sujet, Séanoea et travauso de T Académie des sciences morales et politiqiMs, Séances des 21 et 28 janvier et do 11 férrier 1905.

' Anson, Law and otutomj t. 1', p. 367 et suiv. — La Constitution australienne maintient ce système quant aux juges des Cours fédérales, art. 72 : « Les jQges de la Haute-Cour et des autres Cours créées par le Parlement (i) seront nommés par le gouverneur général en Conseil; (ii)et ne pourront être révoqués excepté parle gouverneur général en Conseil sur une adresse émanant des deux Chambres du Parlement dans la môme session et implorant une telle révocation poat faute grave [misbehaviour) prouvée ou pour incapacité ».

* Le droit de dissoudre la Chambre des députés avant Texpiration de ses poo- ▼oir», droit qui généralement est reconnu au pouvoir exécutif là où fonctionne

dont la mission est étroitement limitée à la solution des litiges particnliers et à Tadministration du droit pénal. Ce ne pourraient* être que les électeurs mêmes qui les ont élus. Mais ce droit de révocation électorale, outre qu'il serait presque impossible à organiser dans la pratique, est directement contraire à des principes déjà établis. Il est la négation même du gouvernement représentatif,, qui suppose la pleine liberté de décision et de discussion chez le» membres de TAssemblée législative. Il ne serait pas moins contraire au principe de la souveraineté nationale, qui fait de chaqne député le représentant de la nation entière. Ce droit de révocation prétendu procède exactement des mêmes principes que le mandat impératif, qu'il accompagne d'ordinaire et qu'il est destiné à sanctionner le plus souvent : il tombe devant les mêmes objections. Le député, pour remplir sa mission, doit juridiquement échapper à Taction de ses électeurs, une fois l'élection accomplie^ sauf à comparaître de nouveau devant eux à l'expiration de ses pouvoirs. C'est là la seule responsabilité à la fois efficace et inoffensive pour le bien public. Ici encore, l'Assemblée Constituante avait proclamé les vrais principes, ceux que je viens de rappeler, et elle en avait tiré cette conséquence : « Ainsi les membres des assemblée» de district et de département et les représentants à l'Assemblée nationale ne pourront jamais être révoqués, et leur destitution ne pourra être que la suite d'une forfaiture jugée * i>.

Mais, à la Convention nationale, la tendance opposée s'affirma nettement en 1793. Robespierre, dans la séance du 10 mai, soutenait la responsabilité nécessaire et physiqv^ de tous les fonctionnaires publics, y compris les membres du Corps législatif : « Un peuple, disait-il^ dont les mandataires ne doivent compte à personne de leur gestion, n'a point de constitution. Un peuple dont les fonctionnaires ne rendent compte qu'à des mandataires inviolables n'a point de constitution, pm'squ'il dépend de ceux-ci de le

le gouveraeinent parlementaire, paraît d*abord inconciliable avec ce principe et contraire à cette logique. Mais, dans ce système dé gouvernement, c*est un contrepoids absolument nécessaire pour maintenir une certaine indépendance au pouvoir exécutif; c'est parfois aussi le seul moyen possible de dégager une majorité dans la Chambre des députés. D'ailleurs, la contradiction logique est seulement apparente. La dissolution étant immédiatement suivie d'élections nouvelles, c'est au fond le Corps électoral qu'on fait juge de la crise; c*est même la responsabilité des députés k son égard qui est mise en jeu. Le droit de faire comparaître ceux-ci devant leurs électeurs, avant l'expiration normale de leur mandat, est ainsi remis exceptionnellement au pouvoir exécutif, qui n'en usera, d'ailleurs, qu'à la dernière extrémité : les risques qu'il peut courir en prenant ce parti aont une garantie suffisante. *^ t Décret du 22 décembre 1789, art. 11.

inhir impanément et de le laisser trahir par les autres. Si c'est là le sens qu'on attache au gouvernement représentatif, j^avoue qoe j*adopte tous les anathèmes qu'a prononcés contre lui Jean^- Jacqnes Ronsseau' i>. Comme conséquence il proposait deux choses. D'abord, le droit de ré vocation, dont il n'indiquait pas d'ailleurs le mode d'organisation : <£ Je veux que tous les fonctionnaÎTes publics nommés par le peuple puissent être révoqués par lui, eeloD les formes qui seront établies, sans autre motif que le droit improficriptible qui lui appartient de révoquer ses mandataires i>. II proposait, en second lieu, un tribunal populaire, ce dont Tunique fonction sera de connaître des prévarications des fonctionnaires pièlics. Les meofbres du Corps législatif ne pourront être poursoivifl par ce tribimal pour raison des opinions qu'ils auront manifestées dans l'Assemblée, mais seulement pour les faits positifs decormption onde trahison dont ils pourraient être prévenus. Les délits ordinaires qu'ils pourraient commettre sont du ressort des tribuDanx ordinaires' 2>.

Hérault-Séchelles, en présentant le projet de la Constitution de 1793, proclamait avec une énergie non moins grande le principe de la responsabilité des députés : oc Les fonctionnaires publics sont responsables, et les premiers mandataires du peuple ne le sont pas eDoore. Comme si un représentant pouvait être distingué autrement que par ses devoirs et par une dette plus rigoureuse envers la patrie, nulle réclamation, nul jugement ne peuvent l'atteindre. On eût rougi de dire qu'il serait impuni; on Ta appelé inviolable. Ainsi les anciens consacraient un empereur pour le légitimer. La plus profonde des injustices, la plus écrasante des tyrannies nous a saisi d'effiroi. Nous en avons cherché le remède dans la formation don grand jnrj, destiné à venger le citoyen^ opprimé dans sa personne, des vexations (s*il pouvait en survenir) du Corps législatif et dn Conseil : tribunal imposant et consolateur, créé par le peuple à la même heure et dans les mêmes formes qu'il crée ses représentants ; auguste asile de la liberté, où nulle vexation ne serait pardonnée et où le mandataire coupable n'échapperait pas pins à la justice qu a Topinion' d. Mais, on le voit, il s'agissait là d nne responsabilité pénale à. l'égard de tout citoyen, non d'une responsabilité politique à l'égard des électeurs.

De notre temps, l'esprit démocratique a parfois repris le même rêve, et, pour arriver à la révocation des députés, divers procédés

* Réimpreuion de VancUn Moniteur^ t. XV]« p. 3d3. - Réimpression de l'ancien Moniteur^ t. XVI, p. 264» ^ Réimpression de Vancien Moniteur, t. XVI, p. 617.

ont été proposés on employés. J'en relève quatre principaux, dont nn est inséparable du mandat impératif, les trois autres pouvant au contraire fonctionner sans lui. Le plus connu, celui qui, parfois déjà, est pratiqué dans notre pays, est des plus simples. Du comité électoral, qui a patronné la candidature et qui reste organisé après l'élection accomplie, il fait Tautorité chargée d'exercer le contrôle et de prononcer la révocation. Pour donner pouvoir au comité sur lui-même, le candidat a remis par avance à celui-oi une démission , signée en blanc, de ses fonctions de député : le comité, le cas échéant, n'aura qu'à la remplir et à Tadresser au Président de la Chambre ; voilà la révocation organisée. C'est là une procédure, toute de fait, et très facile à déjouer légalement, car la démission ne peut être valable que si elle est acceptée et admise par la Chambre. Si elle n*est pas rendue vaine de cette manière, cette combinaison a pour résultat de mettre le député à la discrétion d'une sorte d'association privée, qui n'a aucun titre régulier, qui s'est donné à elle-même sa mission, et dont les vues peuvent ne point coïncider avec celles des électeurs. On a pourtant voulu en faire la théorie juridique. Celle-ci consiste à soutenir qu'en acceptant le candidat présenté parle comité, la majorité des électeurs a délégué à ce comité les pouvoirs qu'elle a sur son élu, et ceux-oi comprennent (on le suppose) le droit de révocation ^ C'est là une délégation bien facilement admise, non pas seulement tacite, mais 'gratuitement supposée. Pour que la construction fût correcte, elle ne suffirait pas encore. Il faudrait la compléter en supposant que la nation entière, dont l'élu est le représentant, avait délégué à la circonscription électorale le droit de révoquer le député.

Ce premier procédé ne peut guère être sérieusement défendu. Ce n'est pas seulement l'opinion moyenne qui le réprouve; il paraît condamné même par certains partisans sincères du mandat impératif. Plusieurs de ceux-ci ont déposé à la Chambre des députés, dans une précédente législature, une proposition de loi, pour organiser le système d'une façon régulière*. Cette proposition qui a

< Voyez, dans le Temps da 30 août 1894, un extrait du registre deê délibéralions du Comité électoral du parti ouvrier (séance da 25 août 1894) : « Considérant enfin que le parti ouvrier dijonnais ne saurait accepter plus longtemps une solidarité quelconque avec les agissements du député qui 8*6tt dit élire sous ses auspices; que le Corps électoral, en donnant la fffUUjorUé au citoyen X..., a reconnu implicitement au Comité qui Va sotUenu le droit d'en ap» précier la conduite ultérieure et de disposer^ en temps utile ^ de sa démission librem£nt signée par lui.., ».

s Proposition de loi 'sur la faculté du mandat impératif dans rexercice des fonctions législatives, présentée par MM. Cbauviëre» Baudin, Vaillant, Walter, députés, Journal officiel' de 1894, Documents parlementcnres (Chambre),

pour but aYoné de donner an corps électoral nne activité permanente, de faire de chaque citoyen a: un membre actif dn sonvenin* ^, est ingénieusement combinée. Elle rend le mandat impératif simplement facultatif de la part des candidats, qui peuvent sy soumeitre ou le repousser, et, lorsqu'il intervient, il est, non pu dicté par les électeurs, mais tracé par le candidat lui-même; il consiste, purement et simplement, dans les déclarations que contient le programme électoral de celui-ci. A cet effet, ce programme devrait être adressé au préfet en même temps que la déclaration de candidature exigée par la loi du 17 juillet 1889 ; k copie ainsi déposée devrait être signée par a: les principaux membres du comité électoral du candidat, le nombre des signatures ne pouvant être inférieur à cinquante d. L'élection intervenant dans ces conditions, les engagements contenus au programme constitueraient un véritable contrat entre le député élu et les électeurs de sa circonscription, un contrat de droit civil, susceptible d*ane exécntion forcée par décision de justice. Â cet effet, a: le juge de paix d'un canton de la circonscription, où le candidat, ayant souscrit un mandat impératif, a été élu, connaîtrait des infractions commises par le député au programme souscrit. Il constaterait sans débat ces dites infractions, et, sans appel, sur la réquisition d'un ou de plusieurs électeurs de la circonscription^, prononcerait l'annulation de l'élection du député, laquelle annulation serait définitive dès le prononcé du jugement en audience publique i». C'est là, poussée dans ses dernières conséquences, la conception qui assimile la fonction élective à un contrat de droit dvil, et c'est la négation la plus complète du gouvernement repré-

p. 2009 et soir. On lit dans Texposô des motifs : « Oa ae sounent des démisùoDs en blanc signées par des dépotés, confiées à des comités, qui an moindre prétexte d*indiscipiine intérieure, fondé ou non, ont joué aux mandataires le tour désagréable de les faire démissionner malgré enx ; et aussi de juges prud'hommes, acceptant le mandat déjuger, non pas suivantles règles de la prud*homie. Bais suivant les volontés de leurs commettants. Si c'est là le mandat impératif, 8*écrient les mieux intentionnés, nous n'en voulons point ... Pour ceux qui redoutent que le mandat impératif ne puisse être confondu avec les démisliotts en blanc de récente apparition, je ne crains pas de dire qu*ils se trompent. I3ne démission en blanc n'est qu'une abdication avant l'heure. Un comité peut^ ea effet, et sans raison apparente, modifier sa manière de voir sur Thomme qui le représente ; et pour certaines causes particulières, étrangères à la politique,, poorra-t-il aussitôt jeter par-dessus bord le député fidèle à son programme ? Cela ne pent pas être ».

1 « Son principe est dans l'exercice permanent de la souveraineté du suffrage omversel ».

' Pour être fidèles au principe que le dépulé d'une circonscription est le lepréientant de \a France entière, les auteurs de la proposition devraient accorder à tout électeur français le droit de requérir cette annulation.

sentntif : mais c'est aussi la négation du droit, ponr les électeurs, de révoquer librement Télu. Le contrat qui est intervenu perd ainsi le caractère de mandat, pour devenir un contrat innommé que ne peut plus rompre la volonté unilatérale de Tune de» parties*. Ce qui est très remarquable, c'est de voir, l'école, dont émane ce projet, faire du pouvoir judiciaire Tarbitre d'un litige tout politique. Il est vrai que, dans ce système, le juge est destiné à statuer, en quelque sorte mécaniquement, sur un contrat que Ton construit comme éminemment formaliste, et c'est pour cela qu'on se contente du juge de paix'. Mais comment des questions d'interprétation ne se glisseraient-elles pas dans l'appréciation de la portée du programme ?

Une autre proposition a été déposée par M. Oomttdet à la Chambre des députés, le 16 novembre 1896'. Elle s'appliquait à tous les mandats qui donnent entrée dans une assemblée élective (Sénat, Chambre des députés. Conseil général. Conseil d'arrondissement, Conseil municipal). Elle établit pour tous la même procédure. Lorsque les électeurs d'une circonscription, en nombre supérieur au chiffre des voix obtenues par l'élu, adresseraient une pétition à rassemblée dont celui-ci fait partie, cette assemblée, après avoir cpnstaté que les pétitionnaires sont bien des électeurs régulièrement inscrits et ayant pris part au dernier vote, de^Tait sans débat prononcer la révocation de Télu. Le sénateur ou député ainsi révoqué serait inéligible, pendant neuf ans, à toute fonction élective; il devrait restituer à l'État les indemnités parlementaires qu*îl aurait perçues*.

La quatrième procédure pour la révocation des députés élus est une institution constitutionnelle, qui a été introduite et fonctionne en fait dans plusieurs cantons suisses sous le nom de Abberufungsrecht : on pourrait l'appeler le droit de dissolution popu-

' Documents parîem. (Chambre), p. 2010 : « On ne ,peut être tenu que par les engagements publics, et, si le mandataire en respecte rigoureasement les clauses, les mandants n'ont rien à dire ».

« Ibid., p. 2010: appoint n'est besoin d'une nouvelle juridiction : U pins sûr.pie, la plus accessible est la meilleure. Il suffit de la production du programm" souscrit et du vote émis sur telle question, par n'importe quel électeur, «mi vc ennemi ».

ï Journal off.^ du 7 novembre, Chambre des députés, p. 1559.

* Chose notable, M. Ostrogorski dans son projet de constitution (t. H, p. 6S) et suiv.) admet cette révocation de l'élu par les électeurs : « Le siège d'un d->puté, écrit-il, est déclaré vacant avant l'expiration du terme de son mandat, ea dehors des cas de décès, de démission ou d'incapacité légale venant les frapper, à la suite d'une pétition adressée au président de la Chambre par un nooîbr* d'électeurs de la circonscription du député élu, égal, au moins, à la moitié ca nombre des électeurs inscrits lors de la dernière élection ».

Idre. En effet, comme le droit de dissolution qui, dans le gonveroement parlementaire, appartient ordinairement an pouvoir exécutif, ce droit de révocation porte sur rassemblée élective tout entière et non pas individaellement sur chacun de ses membres. ' Il est exercé par le corps électoral tout entier, non pas les électeurs d'une circonscription isolée'. Il fonctionne de la façon suivante. Lorsque le renouvellement intégral de TAssemblée législative est demandé par un nombre déterminé de citoyens (c'est d'ordinaire le même nombre qui est exigé pour une demande de réto populaire ou de référendum), la question doit être directement soumise au vote populaire, et, si la majorité se prononce en ce sens, les pouvoirs de TAssemblée prennent fin immédiatement et il est procédé à des élections générales.

Ce droit de révocation a été successivement introduit dans divers cantons dont les principaux sont : Berne, Argovie, Schaffhonse, Thurgovîe, Soleure et Lucerne*. En 1872, on a proposé de 1 introduire dans la Constitution fédérale en ce qui concerne le Conseil national; un orateur, M. Carteret, le considérait comme le senl vraiment effectif des droits populaires; un autre, M. Feer- Herzog, y voyait la contre-partie nécessaire de l'initiative populaire. Mais il fut écarté. Si, en effet, il ne soulève pas les mêmes objections de principe que les précédents, en ce qu'il n'est directement contraire ni à la souveraineté nationale, ni même au gouveraement représentatif, c'est le plus sûr instrument de trouble et la cause la plus profonde de discrédit pour les assemblées délibérantes. Il produit déjà cet effet dans le milieu si restreint d'un canton suisse; quelle puissance de décomposition n'aurait-il pas, transporté dans un grand Etat' ?

* Cependaal, en 1872, lorsqu'il fat question d'introduire ce droit dans le gouvernement fédéral, un représentant, M. Wirth-Sand, proposait de le restreindre i U rérocation d'un député par les électeurs de sa circonscription. Curti, op, ^< p. 272.

' Curti, op. cit., p. 215.

' Voici ce que disait M. Gauzenbach dans le débat fédéral de 1872 (Curti, op, ^<^r p- 273) : « Le droit de révocation conduit à des agitations malsaines. Par t'^u les moyens qu'offrent la presse et le droit de réunion, on s'efforce alors de Doircir les gens jusqu'à ce qu'ils deviennent noirs, en effet, dans l'imagination 4e bieo des âmes innocentes. A Berne, on a |fait à cet égard, d^amères et tristes *Jpérienccs ».

CHAPITRÉ 111 La séparatâon .des pouvoirs.

Le principe de la séparation des poavoirs est un de cenx auxqtiels la Révolution française s*est montrée le plus attachée; la Déclaration des droits de Thomme et du citoyen le considère comme essentiels et la Bévolntion américaine ne Ini a pas été moins fidèle. Il suppose nécessairement le gonvernement représentatif; et, réduit à sa plus simple expression, il consiste en cette idée : que les attributs de la souveraineté considérés comme vraiment distincts doivent être délégués par la nation à des titulaires divers et indépendants les uns des autres. Ce sont, comme disait Sieyès dans un langage qui lui est propre, autant de procurcttions dis* tinctes de la souveraineté nationale'. Il nous faut rechercher Torigine, la légitimité et la portée de ce principe.