ORIGINE ET DISCUSSION DE LA DOCTRINE
L'Europe et l'Amérique ont été sur ce point les tributaires du génie de Montesquieu. Ce n*est pas que, avant lui, on n'ait cherché à distinguer les divers attributs de la souveraineté. Les auteurs de rÉcoledu droit de la nature et des gens avaient fait cette analyse, et ils désignaient les attributs assez nombreux qu'ils avaient ainsi dégagés sous le nom de partes potentiales summi imperii^^
1 Art. 16 : « Toute société, dans laquelle la garantie des droits n*est pas as. surée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de constitution ».
> Discours du 2 thermidor an III, Réimpression de ranoien Moniteur^ t. XXV, p. 2U2 : tt Je reviens à la diiyision des pouvoirs ou, si vous aimez mieux, des procurations diverses qu'il est de Tintérôt du peuple, avons-nous dit, et de la liberté publique, de confier à différents corps de représentants ».
* Puftendorf, Jtts naturx^ liv. VII, ch. iv, n« 9. De offieio hominU e( oivis^ Hv. II, ch. vil ; il distingue sept parus potentiales summi imperii, le pouvoir
Mhs îk tenaient d'ordinaire, que, pour que TÉtat fût fort et réga- Kremeot organisé, tons ces pouvoirs devaient être rénnis dans la^ même main ^ De même, Bodin et son école distingnaient cinq on âx marques de souveraineté, mais ils jugeaient celle-ci naturellenMfDt indivisible et, d'ailleurs, faisaient en réalité rentrer ces diyers attributs dans le pouvoir législatif qui, d'après eux, comprenait toQB les autres *.
ÂQ xvu^ siècle le principe de la séparation des pouvoirs fit nettement son apparition en Angleterre au cours de la Révoluiioi» poritsine. Mais ce qui le dégagea alors, ce ne fut point la spécuktîoD théorique; ce fut, sons le coup d'œil d'un homme de génie, le spectacle des abus qu'avait entraînés l'omnipotence du Long Parlement. Qrom'weU^Donr^ la constitution de son protectorat, jtenût eaafiptiellement àïâ séparation des pouvoirs, avant tout à oeile du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif; il ne tenait pasmoins à l'indépendance du pouvoir judiciaire et, avec sa rude frandnse, il a nettement exposé ses idées à cet égard '. L'application en fut faite dans les constitutions successives du Protectorat. Mais après la Bestauration, son œuvre et ses» idées furent recouvertes par un onbli profond, sacré en quelque sorte; et, cette première élaboration du principe, rsisonnée et appliquée à la fois, n'exerça aucune action durable ni en Angleterre ni à Fétranger.
Le premier parmi les publidstes, Locke, a une théorie sur la séparation des pouvoirs. Le premier aussi, il examine la question au point de vue d'un gouvernement représentatif de la souveraineté nationale; les auteurs plus anciens raisonnaient en prenant pour point de départ le gouvernement direct et surtout
législatif, le droit d'établir des peines comme sanction des lois, le pouvoir judiciaire, le droit de faire la gaerre et la paix et do conclure les traités, le droit d'étahhr les ministres et les fonctionnaires subalternes, le droit d'établir et de lerer les impôts, et enfin le droit de régler renseignement public. Cf. Wolff, hu fudurm, t. VIII, §§ 61, 63.
* Puffendorf, Z>e officio. Ut. II, ch. tu, n» 9 : « Sunt autem istœ partes suromi imperii naturaliter ita connexœ ut, si quidem regularis forma civitatis constare debeat, omnes et singulse pênes nnum radicaliter esse debebant. Sin autem istse dividantur ita ot qussdam radicaliter sint pênes unum, reliquse pênes alium, irregularem rempublicam et maie cobœrentem emergcre necesseest ». Il s* attache, sortoDt k montrer que la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécatif, même quant à Texercice, est contraire au jeu régulier du gouvernement. Jui naixine^ tiv. Vil, cb. iv, n* 11.
' Bodin, Let sue livres de la République, liv. I, ch. x, p. 232 et suiv. ; — Lojseau, Des seigneuries, ch. iii, n«* 41 et suiv.; — Hancke, Bodin, p. 43 et saiv.
' Voyez mon étude sur Les constitutions du protectorat de Cromwell, dans la Bévue du droit public et de la science politique, septembre-octobre 1899, p. S et suiv. du tiré à part.
celui d*iine pure monurohie. II distingue trois pouvoirs dans son Essay on civil govertiment : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif, et le pouvoir fédératif ou droit défaire la paix ou la guerre et les traités*. Il admet que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif doivent être séparés, placés dans des mains différentes et voici ses raisons : € Le pouvoir législatif est celui qui a le droit de déterminer comment la force de la République sera employée pour préserver la communauté et ses membres. Comme les lois qui doivent être constamment exécutées et dont la force doit être continue peuvent être faites en peu de temps, il n'est pas nécessaire que le législatif soit toujours en activité, n'ayant pas toujours de besogne à accomplir. D'autre part, pour la fragilité humaine, la tentation de porter la main sur le pouvoir serait trop grande, si les mêmes personnes qui ont le pouvoir de £aire des lois avaient aussi entre leurs mains le pouvoir de les exécuter; car elles pourraient alors se dispenser d'obéir aux lois qu'elles font et accommoder la loi à leur avantage privé, à la fois en la faisant et en l'exé* cutant, et, par conséquent, arriver à avoir un intérêt distinct du reste de la communauté, <^ntraireàla fin de la société et du gouvernement. Par suite, dans toutes les républiques bien ordonnées où le bien public est envisagé comme il doit l'être, le pouvoir législatif est remis aux mains de diverses personnes, qui, dûment assemblées, ont par elles-mêmes, ou conjointement avec d'autres, le pouvoir de faire les lois ; et, lorsqu'elles les ont faites, elles se séparent de nouveau et sont elles-mêmes soumises aux lois qu'elles ont faites : c'est un lien nouveau et étroit qui les retient et les rend soigneuses de faire les lois pour le bien public. Mais, comme les lois, qui sont faites une fois pour toutes et en peu de temps, ont une force constante et durable et demandent une exécution perpétuelle ou une surveillance à cet effet, il est, par suite, nécessaire qu'il y ait un pouvoir toujours en activité qui veille à l'exécution des lois qui ont été faites et qui restent en vigueur. Et ainsi le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif arrivent souvent à être séparés^ 7>, Au contraire, Locke, tout en déclarant parfaitement
1 Essay, § 146.
» Kssay, §§ 143, 144. D'ailleurs Locke ne conçoit point en principe le pouToir exécutif comme indépendant du pouvoir législatif. Assimilant ce dernier, comme la plupart de ses contemporains, à la souveraineté même, il conclut que le titulaire du pouvoir exécutif est comptable en principe devant le pouvoir législatif et révocable par celui-ci. Il indique cependant un moyen (celui qu'il trouvait en Angleterre) pour rendre le pouvoir exécutif indépendant, c'est de lui donner part à la législation, den faire une branche môme du pouvoir législatif. — Essay, §§ 151, 152.
distincts le pouvoir executif et le pouvoir fëéératif^, reconnaît qu'ils doivent naturellement être réunis, a Bien que le pouvoir exécatif et le pouvoir fédératif de toute communauté soient réellement distincts en eux-mêmes, cependant il est difficile de les séparer et de les placer en même temps entre les mains de deux personnes distinctes. Car, tous deux requérant pour leur exercice la foToe de la société, il est tout à fait impraticable de remettre la force de la République aux mains des personnes distinctes et non subordonnées; ou que le pouvoir exécutif et le pouvoir fédératif soient placés en des personnes qui puissent agir séparément, car ilore la force publique serait sons différents commandements, ce qui pourrait parfois entraîner le désordre ou la ruine' d. Quant «n pouvoir judiciaire, Locke ne le signale pas comme distinct. On ne voit pas cependant qu'il le considère comme rentrant dans le pouvoir exécutif, car d'après son langage, le rôle de ce dernier consiste seulement à employer la force publique pour Veaécution des loiê civiles (municipal laws). Il le considère plutôt comme une dépendanoe du pouvoir législatif.
Gomment Locke a-t-il été amené à formuler cette théorie ? Par le raisonnement abstrait? Non, bien qu'il 7 ait de sa part un effort pour justifier rationnellement les solutions qu'il propose. Il avait simplement reproduit les traits essentiels de la Constitution anglaise. La description qu'il donne du pouvoir législatif, de ces diverses personnes qui ont le pouvcdr de faire la loi par elles-mêmes ou conjointement avec d^ autres, et qui ne sont que momentanément en activité, c'est l'image reflétée du Parlement anglais, des deux Chambres statuant conjointement avec le roi. C^est en Angleterre qu'il trouve le pouvoir exécutif distinct, quoique non complètement séparé, du pouvoir législatif^; cest là qu'il trouve aussi le pouvoir fédératif
t Rssay, § 145 : « Ces deux pouvoirs, exécutif et fédératif, sont réellement distincts en eux-mêmes : Tan comprend l'exécution des lois municipales de la société à rintérieur et à Tégard de tous ceux qui en font partie; l'autre a pour objet de garantir la sécurité et l'intérêt du public à l'extérieur à l'égard de tous ceux qui peuvent lui porter profit ou préjudice ».
* Bstay, § 148.
* Ibidem, § 131 : Quiconque a le pouvoir législatif ou suprême pouvoir, dans une République, est tenu de gouverner par des lois fixes et établies, ppomulguëes et connues du peuple, et non par des décrets de circonstance, par des jages impartiaux et élevés qui sont chargés de trancher les litiges d'après ces lois ».
* Ailleurs (§ 151) il relève bien la confusion qui y subsistait en partie : « Dans quelques républiques, où le Législatif n'est pss toujours en activité, et où l'Exécutif est placé dans une seule personne qui a aussi une part dans le Législatif, cette personne peut être appelée souveraine, dans un sens très acceptable; non pas qu'elle ait en elle-même tout le souverain pouvoir, qui est celui de faire d«8 lois; mais parce qu'elle a la suprême exécution, d'où tous les magistrats infé-
pleinement rénni ^ pouvoir executif entre les mains du monarque; enfin, s'il est exact , comme je Tai indiqué, qu'il considère le pouvoir judiciaire comme une dépendance du pouvoir législatif, cela cadrait assez bien avec des règles du droit anglais qui reconnaissaient parfois au Parlement entier (irnpeachnienta^ bills of attainder)y plus souvent à la Chambre des Lords, un suprême pouvoir judiciaire.
C'est véritablement de ces passages de Locke que Montesquieu a tiré la théorie de la séparation des pouvoirs, qu'il a inscrite daa» les chapitres m, iv et vi du livre XI de VEsprit des lois, et qui a fait le tour du monde. Mab il a tellement transformé le» éléments fournis par le philosophe anglais qu'il en a fait une création nouvelle; d'un embryon il a tiré un être, arrivé à son plein développement et pourvu de tous ses membres ^
Montesquieu ramène tous les attributs de la souveraineté à trois pouvoirs distincts, le législatif, l'exécutif et le judiciaire. Ces termes devenus classiques ne sont pourtant pas ceux par lesquels il les désigne tout d'abord, et ceux qu'il emploie marquent nettement la filiation qui existe entre sa doctrine et celle de Locke : € Il y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs, la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassadeurs, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, il punit les crimes ou juge les différends des particuliers. On appelle cette dernière la puissance de juger; et l'autre simplement la puissance exécutrice de TÉtat' :». On le voit aisément, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du
rieurs dérivent tous leurs pouvoirs particuliers et subordonnés, ou du moins la plus grande partie d entre eux... Ck)mme, d'autre part, il n'y a pas de pouvoir législatif qui lui soit supérieur, puisqu'aucune loi ne peut être faite sans son consentement, et que, vraisemblablement, il ne consentira jamais à se soamettre à l'autre partie du Législatif, il est assez proprement, en ce sens, appelé Souverain ». ^ Sur les élections à la Chambre des Communes et sur la souveraineté du Parlement, cf. § 157.
< Sur ce qui suit, comparer Saint-Girons, Essai sur lasépcu*atton des pouvoirs, dans Vordre politique^ administratif et judiciaire, Paris, 18S4 et le livre remarquable de notre collègue, M. Artur.
* Esprit des lois, liv. XI, ch. vi.
droit des gen$0VL lapuisêance exécutrice de Montesquieu, c'est sini'plement le pouvoir fêdératif de Locke, — joint à cette fonction du ponvoir exécutif proprement dit qui consiste à assurer la paix et la sécurité à Tîntérieur par l'emploi de la force publique. Le pouvoir judiciaire de Montesquieu, ou puissance exécutrice des chose» gui dépendent du droit civil, rappelle, par les termes^ ce que Locke présente comme la première fonction du pouvoir exécutif, « comprenant l'exécution des lois municipales de la société dus l'intérieur de celle-ci' »; mais, dans la conception de Montesquieu, c'est devenu un pouvoir distinct et indépendant aussi bien du pouvoir législatif que du pouvoir exécutif. La nouveauté que présente sa théorie réside donc, pour cette première partie, eu deux points. II a vu très nettement que l'emploi de la force publique et de l'action gouvernementale à l'intérieur, pour assurer l'ordre et l'exécution des lois, présente une affinité naturelle avec l'action de la diplomatie et l'emploi de la force armée dans les relations extérieures; il y a là un faisceau d'attributions, qui sont les moyens de la politique proprement dite. La justice, au contraire, l'application rigoureuse et scientifique du droit pénal et du droit privé, constitue un domaine absolument distinct, une fonction de TÉtat naturellement déterminée par d'autres règles.
Les trois pouvoirs étant ainsi dégagés, Montesquieu en prononce la séparation nécessaire : ils doivent, dans le gouvernement représentatif, recevoir des titulaires distincts et indépendants les nm des autres. Il y est conduit par trois considérations principales:
!•• C'est d'abord une vérité profonde, que Locke avait entrevue lorsqu'il parlait des tentations auxquelles on soumet la nature humaine, en réunissant dans les mêmes mains le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, mais qui ne prend toute sa force que dans YEsprit des lois : c La liberté politique ne se trouve que dans les gouvernements modérés. Mais elle n'est pas toujours dans les gouvernements modérés. Elle n'y est que lorsqu'on n'abuse pas du pouvoir; mais c'est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser : Il va jusquà ce qu*U trouve des limites. Qui le diroit? La vertu même a besoin de limites. Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir j il faèx que par la disposition des choses le pouvoir arrête le pouvoir^ ». - Il n'y a pas d'observation plus profonde. Les limites et les règles
< Kiprit des laisy liv. XI, ch. iv.
898 LA UBËKTÉ MODERNE.
que prescrit la loi ou la Constitution pour Texercice des divers attributs de la souveraineté nationale, seront fatalement méconnues ou franchies sous le gouvernement représentatif, si on ne leur donne pas, pour gardiens et pour sentinelles vivantes, des représentants distincts de la souveraineté nationale, que leur propre intérêt poussera à défendre leurs pouvoirs et leurs prérogatives respectives ^ Sans doute cela ne peut conduire à démembrer inutilement l'exercice des divers attributs de la souveraineté qui ont entre eux une cohésion naturelle; l'unité de direction peut senle assurer leur bon emploi : mais cette vérité commande de confier à des représentants séparés et indépendants les divers pouvoirs qui sont véritablement distincts ^
2^ Dans la mesure où la loi peut intervenir, où le gouvernement légal est possible, laséparation des pouvoirs assurera seule le respect et la sûre application des lois : oc Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n 7 a point de liberté, parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même Sénat ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement. Il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle étoit adjointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens seroit arbitraire, car le juge seroit législateur. Si elle étoit jointe à la puissance exécutrice, le juge auroit la force d'un oppresseur. — Tout seroit perdu si le même homme ou le même corps des principaux, on des nobles^ ou du peuple exerçoit les trois pouvoirs, celai de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers' d. Rien n'est plus certain. Si le pouvoir législatif est en même temps rexécuteur de la loi ou le juge des litiges que soulève son application, il n'y a plus de
1 C'est uae idée semblable à celle qui fait confier simultanément et intégralement à plasieurs autorités l'exercice d'un même pouvoir, par exemple le pouvoir législatif exercé par deux Chambres égales ou par deux Chambres et un monarque. Cependant les deux combinaisons reposent sur une répartition et un équilibre diflférents; voyez Sieyès critiquer la seconde et exalter la première dans son discours du 2 thermidor an III [Réimpression de V ancien Moniteur^ t. XXV, p. 293). ^ s Saint- Just à la Convention, séance du 24 avril 1793 {Réimpression de Tancien Moniteur, t. XVI, p. 215) : « Les tyrans divisent le peuple pour régner : divisez le pouvoir si vous voulez que la liberté régne à son tour ; la royauté n'est pas dans le gouvernement d'un seul, elle est dans toute puissance qui délibère et qui gouverne ».
) Esprit des lois, liv. XI, ch. vi.
loi fixe. Le juge ou rexëouteur, ayant alors le pouvoir de changer la loi, n'aura aucun scrupule de s en écarter dans telle ou telle hypothèse : la preuve en est dans le droit de dispense et dans la justice retenue de notre ancien droit; ou hien encore, il changera la loi uniquement à raison des difficultés d'application et appliquera la loi nouvelle aux faits anciens. Si, d autre part, le pouvoir exécutif seul est réuni au pouvoir judiciaire, l'exécutif ne pourra point directement modifier la loi, mais il n'offirira pas toujours les garanties suffisantes quant à son application contentieuse, car parfois il sera lui-même partie en cause ou, tout au moins, il aura un intérêt à ce que la loi soit appliquée dans tel ou tel sens. La raison la plus forte d'établir lautorité judiciaire comme un pouvoir distinct et indépendant, c'est qu'il n'y a pas de meilleur moyen pour assurer son entier désintéressement.
3^ Montesquieu enfin, comme Locke avant lui, croyait trouver dans la Constitution anglaise la séparation des pouvoirs telle qu'il la professait. En ce point il se trompait assurément ou, du moins, il exagérait, car le pouvoir législatif n'était point complètement séparé en Angleterre du pouvoir exécutif, puisque le roi, titulaire de ce dernier, avait également part au pouvoir législatif ; le pouvoir judiciaire, dans la mesure où il n'était pas exercé par le Parlement ou par la Chambre des Lords, n^était aussi qu'une émanation du pouvoir royal. Mais l'exagération était excusable, car, comme je l'ai dit % elle se fit accepter des Américains ; et même Blackstone, tout en faisant les rectifications nécessaires au point de vue du droit anglais, acceptait de Montesquieu la séparation des trois pouvoirs '. C'étaient d'ailleurs la connaissance des institutions judiciaires anglaises, la haute autorité professionnelle et morale des grands juges anglais, et surtout l'institution du jury, qniayaient sans doute inspiré à notre grand philosophe sa conception particulière du pouvoir judiciaire.
La séparation des pouvoirs était destinée à devenir l'un des articles du Credo élaboré par nos philosophes du xvni* siècle. Sur ce pomt même il semble que l'école de Rousseau soit exactement d'accord avec celle de Montesquieu : c'est ce qu'on a essayé spécialement de prouver dans ces derniers temps ^. On a relevé soigneusement dans Rousseau les passages où il proclame la nécessité
* Ci>de8sas, p. 175 et s.
2 Comme»tort««,;introd., § 1, p. 50 et suiv. B. I, ch. vu, pp. 267, 269. ^ Aulard, Recueil de9 actes du Comité du salut pub lia ^ 1. 1, p. LXVI, et surtout KovalcTsky, Les origines de la démocratie contemporaine^ t. I, p. 614 et
•de cette séparation. En réalité, rharmonie est senlement apparente; «iBonssean arrive anx mêmes formules que Montesquieu, c'est par une combinaison dififérente des pouvoirs et en vertu de tout autres principes. Pour Rousseau, la séparation du pouvoir législatif et du. pouvoir exécutif résultait fatalement de la conception qu'il se faisait de l'un et de l'autre. Pour lai, le pouvoir législatif, nous le savons, se confondait avec la souveraineté, ne pouvait s'exercer •que directement par le vote de la nation entière et ne pouvait avoir pour objet que des règles générales : le pouvoir exécutif, ou gouvernement, ne pouvait, au contraire, consister qu'en actes particuliers, et se distinguait nécessairement en droit du légisijateur ^ . Alors même que le gouvernement serait dirigé par l'As- •semblée du peuple entier, celle-ci, par une transformation 4)izarre, ne pourrait intervenir en cette qualité qu'en perdant sa qualité de législateur pour devenir son propre agent d'exécution '. D ailleurs, Rousseau ne croit pas bon qu'il en soit ainsi, non âealement parce qu'un pareil gouvernement démocratique est impraticable, même dans les États les plus petits, mais surtout parce que cela serait contraire à la conception même du gouvernement qui est € un corps intermédiaire établi entre les sujets et le souverain et chargé de ^exécution des lois j» ; enfin parce -que ce serait fausser 1 éducation du peuple qui doit, comme souverain, n'envisager que des règles générales, et qui serait amené ici à considérer des faits particuliers '. Mais si la séparation des deux pouvoirs est ainsi naturelle et primordiale, pour ainsi dire, Rousseau n^admet en aucune façon l'indépendance du pouvoir exé- <;utif. Celui-ci n'est, au contraire, que le commis, le serviteur du peuple, qui peut le surveiller, le contrôler et le destituer à volonté ; ses pouvoirs disparaissent même de plein droit dès que le peuple, son maître, est assemblé. Une seule chose, dans le système de Rousseau, doune une certaine indépendance de fait au pouvoir
I Ci-dessas, p. 229, note 1.
s Ibidem^ p. 229, note 1.
' Contrat sooiaî, liv. III, ch. iv, p. 195 : « Celui qui fait la loi sait mieux que personne comment elle doit être exécutée et interprétée. Il semble donc qu'oa •né saurait avoir une meilleure constitution que celle où le pouvoir exécutif est joint au législatif; mais c'est cela même qui rend ce gouyernement insuffisant à certains égards, parce que les choses qui doivent être distinguées ne le soni pas, et que le prince et le souverain, n'étant que la même personne, ne forment, pour ainsi dire, qu'un gouvernement sans gouvernement. Il n^est pas bon que •celui qui fait les lois les exécute, ni que le Corps du peuple détourne son attention des vues générales pour la donner aux objets particuliers. Rien n*eat plus dangereux que Tinfluence des intérêts privés dans les affaires pubUqoes, et l*abus des lois par le gouvernement est un mal moindre que. la corraptioD du législateur, suite infaillible des vues particulières. • Cf. liv. III, ch. i.
exécatif^ c'est que le peuple ne doit avoir que oertaines assemblées fixes et périodiques en dehors des assemblées extraordinaires con voquées par les magistrats ^ .
Quant au pouvoir judiciaire, Rousseau n'admet, pas gu'il soit exercé par le peuple législateur, pas plus que le pouvoir exécutif et pour les mêmes raisons'; et, tout en soumettaAt sans doute les juges aux. mêmes règles^ue les autres magistrats, il les veut distincts de ceux qui exercent le pouvoir exécutif. Mais il admet que toujours un recours au souverain est possible contre le pouvoir judiciaire \ de même qu^il admet le droit de grâce exercé par le peuple souverain, bien que ce soit là en réalité un acte particulier*.
On le voit, Bousseau, par des principes qui lui sont propres, très différents de ceux, de Montesquieu, aboutit à la .nécessité de la séparation des pouvoirs; mais il n'en compte vraiment que deux, distincts par leur nature, le pouvoir législatif et le pouvoir exé-
* Contrat social^ liv. III, chap. i, p. 183 : « Ceax qui prétendent que Tacte par leqaei un peuple se soumet à des che& n*est point un contrat, ont grande raison. Ce n*est absolument qu une commission, un emploi, dans lequel, simples officiers du souverain, ils exercent en son nom le pouvoir dont il les a fait dépo> 5iUire8, et quil peut limiter, modifier et reprendre, quand il lui plaît m. — Lettres écrites de la montagne, part. II, lettre 7, p. 422 : « Le pouvoir léfi^is- Utif consiste en deux choses inséparables : faire les lois et les maintenir, c'està-dire avoir inspection sur le pouvoir exécutif. 11 n'y a point d'État an monde cù le souverain n*ait cette inspection. Sans cela, toute liaison, toute subordi^ nation manquant entre ces deux pouvoirs, le dernier ne dépendrait point de C autre : Te^écution n'auroit aucun rapport nécessaire aux lois; la loi ne seztiit qa on mot, et ce mot ne signifieroit rien ». — Contrat social, liv. II 1, ch.' xi^r p. 234.: « A l'instant que le peuple est légitimement assemblé en Corps sonrcrain, toute juridiction du gouvernement cesse, la puissance executive est suspendue n.
^ Ci-dessus, p. 229, note 1.
^Lettres écrites de la montagne, part. II, lettre 7, p. 422 : « Convenez qu'on eût trouvé dans le seul petit Conseil un assemblage de pouvoirs bien étranga poar an État libre et démocratique, dans des chefs que le peuple ne choisit point et qui restent en place toute leur vie. D'abord, Tunion de deux choses partout ailleurs incompatibles, savoir : l'administration des affaires de l'État et iVxercice suprême de la justice sur les biens, la vie et Thonneur des citoyens ».
^ LcLti-es écrites de la m,ontagne, lettre VIII, p. 451. : « Il est point d*État' au monde où le sujet, lésé par un magistrat injuste, ne puisse par quelque voie porter sa plainte an souverain ; et la crainte que cette ressource inspire est un t'ieio qui contient beaucoup d'iniquités. En France même, où l'attachement des Parlements aux lois est extrême, la voie judiciaire est ouverte contre eux en plasieors cas par des. recours en cassation d'arrêts. Les Genevois sont privés d'an pareil avantage ».
' Contrat social, L. II, ch. v : « A l'égard du droit de grâce ou d'exempter un coupable de la peine portée par la loi et prononcée par le juge, il n'appartient qu'à celui qui est au-dessus du juge et de la loi, c'est-à-dire au souverain; ^ocore son droit en ceci n'est-il pas bien net et les cas d'en user sont-ils très rares ».
cntîf ; le pouvoir judiciaire n'est qn*une branche de ce dernier,, soumise simplement à certaines règles spéciales, par esprit d'éqnité»
U connaît cependant, en sons-ordre, une antre division des ponvoirs, mais qui ne s'applîqne qu'à Texécntif. Le gouvernement, tel qu*il le conçoit, bien que toujours dépendant du souverain, a des pouvoirs très étendus et une force très grande. Rousseau craint par conséquent ses usurpations, ses empiétements possibles sur la souveraineté. Pour les prévenir il propose divers moyens et entre autres une division du gouvernement entre diverses autorités, ayant chacune leur fonction distincte et réciproquement indépendantes ^ La subdivision du judiciaire et de lexécutif rentre bien dans cette combinaison.
C'est encore une séparation des pouvoirs conçue dans le mémeesprit, et très différente de celle imaginée par Montesquieu, qui est recommandée par Mably. Il veut donner au pouvoir exécutif un titulaire distinct, mais non indépendant du pouvoir législatif. Car, bien qu'il n'admette ce dernier que sous la forme du gouvernement représentatif, il l'assimile lui aussi et complètement à la souveraineté. Le titulaire du pouvoir exécutif sera nommé par le pouvoir législatif, dant la supériorité naturelle et nécessaire est nettement affirmée; les citoyens ont un recours contre le pouvoir exécutif devant la puissance législative* et celle-ci a un droit de contrôle et de correction sur les magistrats chargés de rendre la justice'. Mais Mably prône, comme Rousseau et plus que lui encore^ la division du pouvoir exécutif-judiciaire en branche» nombreuses réciproquement indépendantes. C'est là pour lui la véritable séparation des pouvoirs* et il pousse trèsrloin cette dîvî-
* Contrat social^ L. II I, ch. vu : « Le gouvernemeat simple est le meillear en soi par cela seul qu*il est simple. Mais quand la puissance ezécutiTe ne dépend pas assez de la législative, c'est-à-dire quand il y a plus de rapports du prince au souverain que du peuple au prince, il faut remédier à ce défaut de proportion en divisant le gouvernementi car alors toutes les parties n'ont pas moins d'autorité sur les sujets, et leur division les rend toutes ensemble moins fortes contre le souverain ».
s Doutes proposés aux philosophes économistes sur Tordre naturel et essenr tiel des sociétés politiques^ dans les Œuvres de Mably, édit. de l'an III, t XI, p. 138 : « Quand le gouverneur de ma province me vexera et me punira d'une manière contraire aux lois, je me pourvoirai contre la puissance exécutrice devant la puissance législative. Je demanderai que celle-ci décide si l'autre a fait son devoir, et j'obtiendrai une réparation proportionnée à llnjustioe que j'aurai soufferte ».
s Doutes proposés^ etc., loo. cit., p. 76 : «t Le magistrat qui ne serait plus sonmis à l'examen, à la vigilance et à la correction de la puissance législative pourroit juger sans obéir aux lois, et la société, ainsi soumise à l'autorité la plus arbitraire, seroit aussi malheureuse que si elle n'avoit point de lois ».
* Droits et devoirs du citoyen, Œuvres, t. XI, p. 479 : « Ce que je viens de
sioii** On pent affirmer qu'au cours de la Révolntion bien des esprits entendaient ainsi la séparation. Mais revenons à la théorie de MoDtesquien, qni est bien différente et qu'il faut étudier en elle-même.
La théorie de Montesquieu, si elle a eu une fortune singulière, a trouvé aussi, soit au xvm® siècle, soit de nos jours, des adversaires décidés. On l'a contestée surtout quanta l'un de ses termes, — le pouvoir judiciaire, — comme nous le verrons plus loin ; mais on Ta oontestée aussi dans son ensemble et dans son principe. La critique se fonde sur deux idées principales. En premier lieu, on soutient qu'en raison et scientifiquement c'est une conception mal venue. Les divers attributs de la souveraineté ne peuvent pas être exeroéfi séparément, pas plus que dans les diverses facultés de l'être humain ; ils se coordonnent naturellement et nécessairement danaune action commune qui suppose une direction d'ensemble.' Les divers pouvoirs ne sont que des rouages d'un même mécanisme ; pour que la machine marche à souhait, il doit j avoir un seul moteur, une même impulsion transmise de proche en proche ^. Il &ut an gouvernement une direction unique, et, en même temps, une responsabilité concentrée : par la division on rompt la pre* mière et on rend la seconde illusoire.
Une critique particulièrement vigoureuse du principe ainsi con* sidéré nous vient du pays où il a reçu peut-être la plus complète application, c'est-à-dire des États-Unis. Bans un livre qui a fait sensation, M. Woodrow Wilson a pris à partie <l ce sectionnement
Yoas dire sur la séparation de la paissance législative et de la puissance exécutrice, et en particolier sur le partage de celte seconde autorité en différentes beaadies, cette théorie réduite en pratique, voilà le comble de la perfection politiqae ».
* Droits et devoirs du citoyen, t. XI, p. 479 : « Si Ton ne veut pas former un corps monstrueux, une espèce d'avorton politique, il est évident qu'on ne pent se dispenser d'établir des magistrats ou des ministres de la nation relativement à tons ces différents besoins ; et c'est dans la distribution de ce pouvoir exécutif que consiste la plus grande habileté de la politique ».
s Notre cher coUègue, M. Dnguit, présente contre le principe de la séparation des pouvoirs une autre objection ; mais elle ne vise que la séparation absolue : La séparation des pouvoirs et l Assemblée nationale de 1789, p. 1 : « Théoriquement, cette séparation absolue des pouvoirs ne se conçoit pas. L'accomplissement d'une fonction quelconque de l'État se traduit toujours en un ordre donné on en une convention conclue, c'estr-à-dire en un acte de volonté ou une manifestation de sa personnalité. Il implique donc le concours de tous les organes constituant la personne de l'État ».
404 LA UBEKTË MODERNB.
de Tautorité^ ce déooupage en petits morceaux, qui est le t^nt de notre Constitution. Chaque branche du gouvernement est accompagnée d'une petite dose de responsabilité, dont les applications limitées offrent à chacune de nombreux échappatoires. Tout coupable soupçonné peut rejeter la faute sur son voisin. . . Comment le maître d'école, c'est-à-dire la nation, pourra -t-il connaître à qui il faut donner le fouet? Il est impossible de nier que cette division de Tautorité et cette dissimulation de la responsabilité sont calculées de manière à exposer le gouvernement à une paralysie désastreuse dans les moments de crise?... C'est donc manifestement un défaut radical de notre système fédéral que de morceler le pouvoir et de limiter la responsabilité comme il le fait ^ i>.
D'autre part^ on soutient qu'en fait cette séparation, étant chimérique et contraire à la nature des choses, n'a pas pu se maintenir là où Ton a cherché à l'établir. Malgré les barrières dressées par la Constitution, l'un des pouvoirs a bientôt pris le dessus sur les autres : il les dirige et les domine malgré tout, et celui-là est nécessairement le pouvoir législatif. C'est ce qu'exposait Condorcet dans son rapport à la Convention sur le projet de Constitution : € Deux opinions ont divisé jusqu'ici les publicistes. Les uns veulent qu'une action unique, limitée et réglée par la loi, donne le mouvement au système social, qu'une autorité première dirige toutes les autres et ne puisse être arrêtée que par la loi, dont la volonté générale du peuple garantit l'exécution contre cette autorité première, si elle tentait de s'arroger un pouvoir qu'elle n'a point reçu, si elle menaçait la liberté ou les droits du citoyen. — D'autres, au contraire, veulent que les principes d'action, indépendants entre eux, se fassent équilibre et se servent mutuellement de régulateur ; que chacun d'eux soit contre les autres le défenseur de la liberté générale et, par l'intérêt de sa propre autorité, s^oppose à leurs usurpations. L'expérience de tous les pays n'a-t-elle pas prouvé ou que ces machines si compliquées se brisent par leur action même, ou qu'à côté du système que présentait la loi il s'en formait un autre fondé sur l'intrigue, sur la corruption, sur l'indifférence ; qu'il y avait en quelque sorte deux Constitutions, l'une légale et publique, mais n'existant que dans le livre de la loi; l'autre secrète, mais réelle, fruit d'une convention tacite entre les pouvoirs établis ' J>.
* Woodrow Wilson, Congressional govcrnment^ a itxAdy in ameriçan politics, 6th édition, Boston, 1890, p. 284, 290; trad. franc., p. 333 et sui7., 341.
* Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XV, p. 460.
L'observation de Condorcet n*était qu'une prédiction, ou, du moins, les faits, auxquels il faisait allusion en parlant de lacorrup^ tioD et de Tintrigue, se référaient à l'Angleterre, où la séparation des pouvoirs était, en droit, bien incomplète. Mais voici qu'après un siècle d'expérience, M. Woodrow Wilson constate que le phénomène décrit s'est exactement produit aux États-Unis : son livre a pour objet d'établir que la direction du gouvernement tout entier y appartient effectivement aux Comités permanents des deux Chambres du Congrès, et que la séparation exacte des pouvoirs D^existe que dans <l la théorie littéraire de la Constitation }>^ ce que Condorcet appelait <c le livre de la loi i>. ^ Le but de la Convention de 1787 parait avoir été simplement de réaliser cette funeste méprise (la séparation des pouvoirs). La théorie littéraire des freins et des contrepoids est simplement un exposé exact de ce qn'ont essayé de faire les auteurs de notre Constitution; et ces freins et ces contrepoids se sont montrés malfaisants juste dans la mesnre où ils ont réussi à s'établir dans la réalité^ d.
Mais ces reproches ne sont fondés qu'autant qu'ils visent une séparation absolue des pouvoirs. Il est bien certain que des rapports constants doivent s'établir entre les divers pouvoirs, et que leur action doit être coordonnée. Il est même inévitable que l'un des pouvoirs ait la prépondérance sur les autres, et celui-là est tout naturellement désigné : c'est le pouvoir législatif*. Cela résulte de ce que, par les lois qu'il fait, il est le régulateur de tous les autres; cela résulte aussi et surtout de ce que, dans tous les pays libres, c est lui qui vote et fixe le budget et que par là il tient dans ses mains la faculté redoutable d'arrêter l'action même de tous les pouvoirs et de toutes les fonctions. Mais cela étant reconnu , le principe de la séparation des pouvoirs disparaît-il ou perd-il toute utilité ? En aucune façon. Il se réduit alors à ceci : que les pouvoirs reconnus distincts doivent avoir des titulaires, non seulement distincts, mais
* Congressional government, p. 290.
- Ppévost-Paradol, La France nouvelle^ p. 92 : « Reconnaissons avant tout que cette influence (de la Chambre des députés) doit être prépondérante. Ce n*est pas qa une influence pi'épondérante déposée entre les mains de cette assemblée ne paisse avoir des inconvénients ; ceux qui s'épuisent à le prouver perdent leur temps à démontrer révid*ince ; mais les institutions humaines ne peuvent que choisir entre des périls inégaux et cette prépondérance, qui doit nécessairement exister quelque part, a des inconvénients plus considérables, si elle est concentrée partout ailleurs qu'entre les mains de cette assemblée. Il est, en effet, indispensable qu'en cas de dissentiment entre les pouvoirs publics le dernier mot reste à Tun d'eux. Si c*est au pouvoir exécutif que le dernier mot doit rester, rassemblée populaire n'est plus qu'un corps consultatif, et le despotisme est alors constitué sous sa forme la plus abjecte ».
indépendants les uns des antres, en oe sens qn'un des pouvoirs ne puisse pas révoquer à volonté le titulaire d*un antre pouvoir * . C'est là, dans l'irrévocabilité réciproque, que gît le principe actif et bienfaisant. C'est par là que les divers pouvoirs peuvent véritablement, dans la limite de leurs attributions, se contrôler les uns les autres et s'opposer au besoin, sur le terrain légal, ces résistances pacifiques qui sauvegardent la liberté publique. Malgré l'action en vahiflsante du Congrès, si bien décrite par M. Woodrow Wilson, les Américains des États-Unis sont bien loin de dédaigner les garanties que leur assure, soit pour le gouvernement fédéral, soit dans les États particuliers, l'indépendance du pouvoir exécutif, grâce aux prérogatives dont il dispose. <c En Angleterre, dit un professeur américain, toutes les réformes opérées dans le gouvernement depuis mille ans ont eu pour but immédiat la limitation des pouvoirs de Texécutif; aux États-Unis, depuis 1776, l'opinion s'est de plus en plus fixée en ce sens qu'il est plus prudent de limiter les pouvoirs de la législature et d'augmenter les pouvoirs de l'exécutif. Les Anglais se méfient de la Couronne et accordent au Parlement des pouvoirs illimités. Les Américains se méfient de la légis-
^ On a Youlu souTent tirer une antre conséquence nécessaire du principe de la séparation des pouvoirs : c'est que, chaque pouvoir distinct constituant une délégation immédiate d'un attribut de la souveraineté nationale, le titulaire ou les titulaires de chacun d*enx devaient nécessairement être élus directement par la nation. Quelques-uns ajoutent : élus directement par le peuple ou par Us représenicmts du peuple ^ afin de concilier avec cette théorie Télection par le Corps législatif des titulaires du pouvoir exécutif. Mais ce correctif n'a aucune raison d'être: on ne voit pas pourquoi on reconnaîtrait aux représentants du peuple, investis du pouvoir législatif, le droit de désigner le titulaire d'un second pouvoir, tandis qu'on refuserait à ce dernier le droit de désigner le titulaire d'un troisième pouvoir. D y a là un écho de vieilles maximes du droit romain et du droit canonique, très peu rationnelles d'ailleurs : delegatut a principe êolus tubdelegare potest{L,bj C, m, 1 ; L. 1, C, m, 4; C, 10, X, n, 28), qui n'ont plus rien à faire dans le droit public moderne. Quant à l'idée en elle> même, sons sa forme absolue, elle parait bien avoir été adoptée par l'Assemblée Constituante (Const. de 1791, tit. m, art. 1-5); cf. Duguit, La séparation des pouvoirs^ pp. 15, 77 et suiv. Mais c'est là une conception fausse. Rien n'empêche la nation souveraine (de qui est censée émaner la Constitution), après stoIt établi que les représentants chargés d'exercer l'un des pouvoirs seront élus par le peuple, rien ne l'empêche de confier à ceux-ci le droit d'élire le titulaire d'un autre pouvoir, ni de donner enfin à ce dernier le droit d'élire à son tour les magistrats auxquels l'exercice du troisième pouvoir est confié. Il n'y a même pas là de subdélégation, car le titulaire de chaque pouvoir, comme d'ailleurs tout fonctionnaire, tient son titre et son autorité, non de celui qui l'a nommé, mais directement delà nation elle-même : elle les lui confère par la Constitution. La Constitution crée ainsi autant d'électeurs distincts, pour choisir les titulaires des divers pouvoirs. D'ailleurs, pour que le principe de la souveraineté nationale ne devienne pas une simple fiction légale, il faut que chacun de ces électeurs tire directement ou indirectement du corps électoral, non pas ses pouvoirs (qu'U tient toujours de la Constitution elle-même), mais sa propre désignation.
lature, spécialement des législatures des États particuliers, et accordent de grands pouvoirs à leur Président et à leurs gouverneurs^ >. Même là où règne le gouvernement parlementaire, bien que, par le ministère, la direction du pouvoir exécutif dépende largement de la Chambre populaire, Tirrévocabilité du chef du pouvoir exécutif, monarque ou président, garantie par le droit de diiaolntion, fournit un point fixe, une force au moins de résistance^ en dehors du pouvoir législatif.
De ce qui vient d'être dit, il résulte que le principe de la séparation des pouvoirs, sans être abandonné, peut être diversemMit «Dtanda. Pour le montrer, je me propose d'examiner successivement comment peuvent être établis les rapports du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. J'étudierai ensuite la question du pouvoir judiciaire.
§ 2. — LES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXÉCUTIF ET LE POUVOIR LÉGISLATIF.
Sur ce point les diverses combinaisons pratiquées ou proposées se ramènent à un certain nombre de types distincts. Je les exposerai en commençant par celles qui appliquent le plus rigoureusement le principe de la séparation des deux pouvoirs; j'indiquerai ensuite celles qui s'en éloignent progressivement.
Un certain nombre de Constitutions se sont attachées à appliquer auaâ strictement que possible la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, telle que la professait Montesquieu. Il en est trois qui peuvent être prises comme types : la Constitution des États-Unis de T Amérique du Nord, les Constitutions françaises de 1791 et de Tan III. Voyons les traits qui les distbguent.
I. — C^est d'abord le choix et le râle des ministres, qui comportent un certain nombre de règles précises.
P Les ministres ne sont que les agents du pouvoir exécutif avec lequel ils font corps; en cette qualité, ils ne peuvent être en même temps membres du corps législatif. C'est ce que Montesquieu
* Thorpe, Revent Constitution-making in the United States ( Pu6Uoation^ of the amerifion Açadetny ofpolitical science, n<> 32), p. 16.
enseipiait déjà, quoiqu'il visât plutôt une hypothèse voisine^ ceUe où ces ministres seraient eux-mêmes les titulaires du pouvoir exécutif*. C'est ce que proclamaient nettement et in terminis le» orateurs de notre première Assemblée Constituante*. Aussi les trois Constitutions-types ont-elles édicté cette incompatibilité.
Dans la Constitution des États-Unis, elle résulte d'une clause générale comprise dans Tart. 5 : <c Aucune personne occupant une fonction publique sous l'autorité des États-Unis ne pourra être membre d'aucune des deux Chambres tant qu'elle restera en fonctions ]E>. Cela s'applique aux ministres comme aux autres fonctionnaires'.
La Constitution de 1791 est allée plus loin encore. Cette incom patibilité cependant fit alors l'objet d'assez longs débats. Certains la considéraient comme une erreur fondamentale, et tel était surtout l'avis de Mirabeau \ Mais la majorité s*était instinctivement fixée en ce sens. Elle renchérit même sur la simple incompatibilité, qui eût bien empêché la même personne d'être à la fois ministre et membre du Corps législatif mais qui n'eût point empêché un membre du Corps législatif de passer au ministère, sauf à perdre sa première qualité. L'Assemblée Constituante en outre, sur la proposition de Robespierre, le 7 avril 1791, puis lors de la révision des articles constitutionnels déjà votés*, décida qu'aucun membre de la législature ne pourrait être promu an ministère pendant la durée de ses fonctions, ni même deux an» après en avoir cessé l'exercice*. Cette disposition fut reproduite, quelque peu atténuée, dans la Constitution de l'an III ^.
Le sentiment, qui avait inspiré]ces diverses décisions, et en particulier les dernières, n'était pas seulement le respetct exagéré de la séparation des pouvoirs, mais aussi la crainte de la corruption,
1 Esprit des lois^ !!▼. XI, ch. vi, p. 322 : « Que s*il n*y ayait point de monarque et que la puissance exécutrice fût confiée à un certain nombre de personnes tirées du Corps législatif, il n*y auroit plus de liberté ; parce que les deux puissances seroient unies, les mêmes personnes ayant quelquefois et pouvant tou> jours avoir part à Tune et à l'autre ».
* « Noos avons voulu séparer les pouvoirs, disait Lanjuinais, et nous réduirions dans les ministres le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ». Archives parlementaires^ l** série, t. IX, p. 716.
3 Ci-dessus, p. 175.
* Ci-dessus, p. 177, texte et note 1.
' Sur ces débats, voyez Duguit, La séparation des pouvoirs, p. 49 et suiv.
6 Const. de 1791, tit. III, ch. lu, sect. 4, art. 2.
^ Art. 136 : « A compter du premier jour de Tan Y de la République, les membres du Corps législatif ne pourront être élus membres du Directoire exécutif, ni ministres, soit pendant la durée de lears fonctions législatÎTes, soit pendant la première année après l'expiration de ces mêmes fonctions a.
crainte si vivace chez les hommes da xvin® siècle, entretenue par Fexemple du gouvernement anglais. On redoutait que le pouvoir exécutif ne séduisît et ne désarmât les meilleurs défenseurs de la liberté dans le Parlement en les appelant au ministère.
i? Par voie de conséquence, les ministres, comme le titulaire du pouvoir exécutif lui-même, n'ont pas au Corps législatif k libre entrée et la parole. Là encore la séparation des deux pouvoirs est en quelque sorte matérielle. C'est la règle établie et respectée aux États-Unis. Cependant il n'y a dans la Constitution aucune disposition qui défende au Président ou aux membres du Cabinet d'adresser des communications orales aux deux Chambres du Congrès : cela eut même lieu assez fréquemment pendant la première administration de Washington. Un acte du 2 septembre 1789 établissait formellement que le secrétaire du Trésor « ferait rapport ou donnerait des informations aux deux Chambres en per$(mtie au par écrit t>. Mais à la Chambre des représentants, dans le débat sur cette mesure, il fut dit que <r cela constituait un précédent qui pourrait être étendu jusqu^à ce qu'on admit dans la salle tous les ministres du gouvernement, posant ainsi les bases d'une aristocratie ou d une détestable monarchie :d. Le texte passa cependant sans modification, mais bientôt après il fut décidé par le Congrès que le secrétaire du Trésor communiquerait avec led Chambres par écrit et non en personnel C'est resté la pratique constante, et il en résulte que le Président des Etats-Unis, le pouvoir exécutif, n'est pas représenté dans les délibérations du Congrès*.
La Constitution de l'an III suit manifestement le même système, bien qu'elle ne statue explicitement que quant aux membres du Directoire. Pour ceux-ci, elle établit qu'ils ne peuvent être appelés ni par le Conseil des Anciens ni par le Conseil des Cinq- Cents, si ce n'est qu'ils soient l'objet d une accusation en forme. Elle détermine aussi qu'ils devront adresser par écrit toutes les communications dont ils saisissent les Conseils, soit spontanément, soit à la demande de ceux-ci '. Pour les ministres, leur exclusion Ta de soi; ils ne sont que des agents individuels du Directoire.
La première Assemblée constituante écarta, au contraire, cette conséquence du principe, mais non sans difficulté. Si elle refusa
^ Freeman Snow, Cabinet govemment in the United States, dans les Publications of ameriean Academy of political science^ n9 60, pp. 3 et 4.
* Bryce, American Commonwealth, t. 1», p. 83, traduct. française, t. 1, p. 92.
' Art. l(to-163.
d'admettre devant elle les ministres avec voix consultative ^ , elle finit par leur reconnaître ce droit devant les futures assemblées législatives dans la Constitution de 1791 : <i: Les ministres du roi auront entrée dans l'Assemblée nationale législative ; ils y auront une place marquée. — Ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demanderont sur les objets relatifs à leur administration, on lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. — Ils seront également entendus sur les objets étrangers à leur administration, quand l'Assemblée nationale leur accordera la parole * » . Cela était bien raisonnable et, malgré les restrictions qu'il oontenait, le texte était suffisant. Il n'avait point passé cependant sans une vive opposition. Il était contraire à la logique du principe dont on partait : surtout il recelait en germe la ruine possible du système tout entier. Les plus clairvoyants le sentaient bien, Mirabeau en particulier, qui considérait ce point comme capital : une fois dans l'Assemblée, les ministres, alors même qu'ils n'en seraient pas membres^ sauraient bien en prendre la direction'.
3^ Les ministres, dans ce système de gouvernement, s'ils n'ont aucune action sur le Corps législatif, ne dépendent en rien de celuici. U ne peut ni les blâmer, ni les renverser ; il n a aucune prise sur eux, tant qu'il ne peut pas les mettre en accusation proprement dite. Les ministres ne dépendent politiquement que du titulaire du pouvoir exécutif, qui les choisit, les conserve et les révoque à son gré. Ils sont simplement ses agents, chacun dans le département qui lui est confié, et, en dehors des i^aires propres à ce département, il ne les associe que dans la mesure qui lui convient à sa politique générale \ C'est ainsi que le Président des États-Unis dirige le gouvernement fédéral. <r Le Président est choisi, pour employer le langage conventionnel, par la nation entière, et il constitue son Cabinet, que le Sénat rarement refuse de confirmer ou même
1 Dugait, op, oti., p. 49.
> ConsUtutioa de 1791, tit. III, ch. m. sect. 4, arU 10.
' Correspondance entre le oomte de Mirabeau et le comte de La Marché t. II, p. 19, 31* note pour la Cour : « Ou demandera (eu l'état cela est très irrégnlier), au aeiu mftme de 1* Assemblée, que les ministres y prennent place et voix sur les affaires administratives, ce qui est inévitable, et c'est un très grand point de gagné, car, ce jour-là, non seulement ils peuvent gouverner, mais tons les amis de Tordre et les hommes à principes gourmanderont TAssemblée, ai elle veut gonverner ». Mais voyez Esmein, Gouverneur Morris, p. 228 et saiv.
* Woodrow Wilson, Congressional govemment, p. 257 : « Le Président at-il ou non à prendre l'avis de ses ministres et collègues ? Il parait que cela a toujours dépendu du caractère et du tempérament du Président ■». TraducL française, p. 278.
Ni lui ni son Cabinet ne dépendent en ancune manière du Gbngpès, quant à knr existence; il pent maintenir on destituer teui membre dn Cabinet à son bon plaisir * j>. Les ministres n'ont poirtf on le voit, d'action propre et collective sur la direction da gonvemement ; ils n'ont en même temps aucune responsabilité politique devant les Chambres.
Tel était aussi le système de notre Constitution de Tan III. Les membres du Directoire, qui avaient l'exercice du pouvoir exécutif, étaient pleinement indépendants des deux Conseils : € Le Di* reeioire ne pent être mandé ni révoqué pat le Corps législatif ^ i>. n avait pleine liberté quant au choix des ministres qu'il nommait'. Ceux-ci, d'ailleurs, n'étaient que des agents d'exécation : < Lee détails de radministration, disait Boissj d'Anglas, seront confiée sous ses ordres à des ministres nommés par lui et révocables à sa volonté ». L^art. 151 disait, d'ailleurs, expressément : c Les ministres ne forment point un Conseil ».
Seule laConstitation de 1791 semblait admettre une règle différente. Ici, comme précédemment quant à l'entrée des ministres au Corps législatif, TÂssemblée Constituante avait oscillé entre les deux systèmes opposés, et adopté en définitive une solution intermédiaire. Avant de légiférer sur ce point, elle avait eu à délibérer deux fois sur la question de savoir si elle-même demanderait implicitement au roi le renvoi de ses ministres, en lui déclarant qu'ils avaient perdu la confiance de la nation ^ : les débats n'avaient pas ^^&e^ des idées bien nettes. H semble que les partisans les plus convaincus du gouvernement de cabinet^ tel qu'on le concevait alors, redoutaient de livrer à la majorité de l'Assemblée l'existence du ministère*^. Lorsque l'Assemblée Constituante vota enfin
I Gamaliel Brmdfort, Congress and the Cabinet (Puhliocbtions of the ame-riean Academy ofpolUical êoienee^ a» 37), p. 6.
^ Rapport de Boissy d'Anglas.
> Art. 148 : « II nomme hors de son sein les ministres, et les réToque lorsqoll le juge convenable. Il ne peut les choisir aa-dessoas de Tàge de trente • «os, ni parmi les parents ou alliés de ses membres, aux degrés énoncés dans l'article 139 ».
^ Dag:ait, op. e(t., p. 56 et suiv.
* Correspùndance entre le comte de Mirabeau et le comte de La Marché t. II, p. 59 (37* note pour la Cour) : « Est-il plus avantageux de laisser rendre que de prévenir un décret qui donne un nouveau droit au Corps législatif sur le pouvoir exécutif? Qui mettra les ministres dans une dépendance beaucoup plu» forte de TAssemblée nationale, et les rendra les esclaves d'une majorité, môme passagère, même incertaine, toutes les fols qu'ils n'auront pas Tart de la gouverner? n est singulier que ceux qui font ces objections, car moi je ne les fais point, conseillent précisément de laisser rendre un piu*eil décret ». Il s'agissait d^im projet de résolution présenté les 19 et 20 octobre 1790 et portant que les ministres avaient perdu la confiance de la nation.
la loi du 27 avril 1791 sur Torganisation dn ministère, elle dut prendre dëfinitivemeni parti. Elle j inséra, après de longs et confus débats \ un article qui semblait bien impliquer la responsabilité politique des ministres (art. -28) : <i Le Corps législatif pourra présenter au roi telles déclarations qu'il jugera convenables sur la conduite de ses ministres, et même lui déclarer qu'ils ont perdo la confiance de la nation :d. Cependant le texte de cette loi, qxii ne fut pas incorporée à la Constitution même, ne semble pas avoir été ainsi entendu, a: Il nous a paru, disait Thouret, que c'était une disposition qui ne méritait pas d'être dans Tacte constitutionnel, car, aux termes du décret, le roi peut garder ses ministres malgré la déclaration du Corps législatif • 3>.
II. — Le pouvoir exécutif n est point partie à la légisfcUion. — C'est une conséquence logique du principe : la législation appartient tout entière et exclusivement au pouvoir législatif. Il en résulte, premièrement, que le pouvoir exécutif n'a pas l'initiative^ la proposition des lois : celle-ci ne peut émaner que du Corps législatif lui-même. Comme d'autre part^ les ministres du pouvoir exécutif ne peuvent pas en même temps être membres du Corps législatif, ils ne peuvent point faire non plus, en leur nom person* nel, ce qu'ils ne pourraient faire en tant que ministres. Le seal détour possible, facile même, mais extra -légal, consiste à trouver nn membre du Parlement qui veuille bien introduire en son nom propre, et comme émanant de lui, la proposition de loi que désire le gouvernement.
Les hommes du xviii^ siècle qui rédigèrent les Constitutions conçues en ce sens voulaient par là, et tout d'abord, appliquer exactement le principe séparatiste proclamé par Montesquieu. Mais ils pouvaient aussi estimer qu'ils suivaient les règles de la Constitution anglaise. « Là, en effet, et à cette époque, en vue de maintenir la pleine indépendance des Chambres législatives, on considérait comme une violation de leurs privilèges constitutionnels que le roi prît Tinitiative de la législation en soumettant des projets de loi (bills) à l'examen des deux Chambres, — sauf les
« Duguit, op. cit., p. 62 et suiv.
« Archives parlementaires, !'• série, t. XXIX, p. 434; — cf. Daguit, op. cit., p. €6. Anténearement, dans un discoars prononcé à la Société des amis de la ConstitutUm, le 20 octobre 1799 (Dagait, op, cit., p. 64), Dupont de Nemours s'exprimait ainsi : « C*est avec beaucoup de raison et très constitutionnellement que l'Assemblée nationale, voulant et devant rendre les ministres responsables, a renoncé à la faculté de les congédier ou de forcer leur retraite, sans les accuser et demander leur punition, et à celle de nommer et d'indiquer leurs successeurs, qui résulterait nécessairement du pouvoir d'obliger le roi à changer son conseil ».
Msies de grâce on d'amnistiée, -^ on même que le sonverain fit for* meUement allusion à nne résolution on à une procédure du Parlement, n'a£Fectant pas les intérêts de la Couronne, jusqu'à ce qu'elle loi eût été régulièrement communiquée pour recevoir son adhésion^ ».
Sans doute cela était au fond peu raisonnable, celui qui est chargé id'éxécnter les lois étant le mieux placé pour connaître les lacunes oa les points faibles de la législation et pour en. préparer utilement la réforme. Mais on était entraîné par nne idée qui, d'ailleurs, contenait une part de vérité. On voulait assurer la pleine indépendance du pouvoir législatif, qui devait par les lois dicter an pouvoir exécutif les règles de ses actions : or, on pensait que permettre à celui-ci de proposer les lois, c'était le plus souvent lui permettre de les imposer en fait à l'acceptation du Corps législatif ; l'initiative gouvernementale devait annihiler natorallement Tinitiative parlementaire.
Quoi qu'il en soit, nos trois Constitutions-tjpes s'accordent sur œ point. < Le Président des États-Unis ne peut pas introduire des projets de loi ni directement, ni par Tintermédiaire de ses ministres, qui ne siègent pas au Congrès^ d. Cela est même vrai, autant que le permet la nature des choses, pour les lois de finances : c Aux États-Unis, le secrétaire du Trésor envoie tous les ans au Congrès un rapport contenant l'état des revenus et dépenses publics et le relevé de la dette nationale, avec des remarques sur le système des impôts et des saggestions pour son amélioration, n envoie aussi ce qu'on appelle sa lettre annuelle^ contenant les dépenses prévues par les divers départements et les sommes nécessaires pour les services publics des États-Unis Tannée suivante. Jusque-là, le secrétaire du Trésor rappelle un ministre des finances européen, sauf qu'il communique avec la Chambre snr le papier, au lieu de présenter oralement son exposé et ses propositions. Mais là s'arrête la ressemblance. Tout ce qui reste à faire pour arriver à la loi de finances est accompli seulement par le Congrès et par ses Comités ; l'exécutif n'y a plus aucune part' p. ,
Cest aussi le même système qui figure dans la Constitution de 1791. £lle c délègue exclusivement au Corps législatif le pou-
1 Todd-Walpole, t. I, p. 3, 4 ; tradact. française, t. I, p. 5.
> Bryce, American Commonwealtkj t. I, p. 53; traduct. française, t. J,
> Bryce, American Commomoealth, t. l^, p. 172, 173; traduct. française, t. I, p. 256.
voir de proposer et décréter les lois ^ i^., Gela ne comporte auoane exception. Cependant, lors de la révision des décrets constitutionnels antérienrement votée, à laquelle procéda TAssemblée Constituante an mois d'août 1791, la proposition fnt faite de donner aux ministres l'initiative en matière de lois de finances ^. Mais elle rencontra une opposition de plus en plus nette, et Barrère en particulier attaqua cette thèse dans un discours véhément : « SU dit-il, je voukiis rendre les ministres bien puissants, si je voulais dégrader ou annuler le corps législatif, si je voulais bientôt réunir tous les pouvoirs entre les mains du pouvoir exécutif, ... je viendrais appuyer Topinion de MM. Beaumetz et Duport, tendant à donner au roi, c'est-à-dire aux ministres, Tinitiative de la proposition des contributions publiques ]>. Il démontrait que la liberté du peuple est toute dans l'impôt : « c^est là le gage le plas sûr de ses droits ; c*est l'arme la plus précieuse pour les défendre ou les reconquérir s'ils étaient usurpés ]>; que ce serait <{ ôter à la nation la partie la plus précieuse et la plus aliénable de sa souveraineté 2>. Il relevait enfin cette inconséquence : a L'initiative des lois est refusée au roi par la Constitution, quoique la Constitution lui accorde le droit de veto sur les lois ; oomment donc lui accorderiez-vous l'initiative sur Tiropôt, qui n*est jamais présenté à son acceptation? » La proposition fut rejetée.
D'après la Constitution de l'an III, le Directoire n'avait point Tinitiative des lois (art. 163), qui était exclusivement réservée au Conseil des Cinq-Cents : « Il ne pouvait proposer à oeluin^i des projets rédigés en forme de loi* 3).
Cependant les auteurs des trois Constitutions pensaient avoir trouvé un moyen de concilier la règle qu'ils établissaient ainsi aveo les intérêts évidents d'un bon gouvernement, et avec les préten-
1 CoaBtitatîon de 1791, tit. III, ch. m, sect. 1, art. 1.
s M. Beaumetz, au nom des Comités de constitution et de révision, proposait simplement un article additionnel, « qui consisterait i charger les ministres de donner leur opinion sur les moyens de faire les fonds nécessaires pour pourvoir aux besoins de TÉtat », Mais Barrère fit alors observer que « demander Topinion des ministres sur les contributions à établir, c'était donner aux ministres la véritable initiative des lois fiscales ». ^ « Sans doute, répliqua Beaumetz, et nous ne nous en défendons pas, c'est une chose convenue », Réimpression de r ancien Moniteur, t. IX, p. 504.
> Rapport de Boissy d'Anglas : « Le Directoire exécutera toutes les lois, mais il n'en proposera jamais aucune ». En matière de finances, art. 162 : « Le Directoire est tenu chaque année de présenter, par écrit, à l'un et à l'autre Conseil, l'aperçu des dépenses, la situation des finances, l'état des pensions existantes ainsi que le projet de celles qu'il croit convenable d'établir. 11 doit indiquer les abus qui sont à sa connaissance »•
iiiNis légitimes dn ponvoir exécntif . Ils défendaient à celui-ci de rédiger des projets de loi en forme et d*en saisir le Corps législatif, mais ils Ini permettaient d'appeler solennellement l'attention de ee dernier snr telle on telle réforme désirable, sur telle mesnre légisIatÎTe dont le besoin paraissait établi. Anx États-Unis, o'est an droit qne le Président pent et doit exercer dans les message» qaH adresse an Congrus. De même, la Constitution de 1791 déclare r <!c Le Roi pent seulement inviter le Corps législatif à prendre un objet en considération » ; et la Constitution de Tan III (art. 163) : « Le Directoire peut, en tout temps , inviter le Consefl des Cinq-Cents à prendre un objet en considération; il peut hd proposer des mesures }>. Cela paraissait suffisant. En réalité, ce droit était vain; les faits Tont démontré pour la seule des trois Constitutions qui a subi l'épreuve d'une longue application : <i Le message du Président, dit M. Brjce, discute les questions importantes du moment, indique les abus qui appellent un remède et suggère la législation désirable. Mais, comme aucun projet de loi n'^ soumis par le Président, et comme, pût-il en soumettre, aucun de ses ministres ne siège dans les Chambres pour les expliquer et les défendre, le message est un coup de pistolet tiré en l'air sans aucun résultat pratique. C'est plutôt un manifeste, une déclaration d'opinion politique, qu'un pas fait vers la législation. Le Congrès reste indifférent; ses membres suivent leur propre diemin et apportent leurs projets de loi personnels ' b.
m. — Le même principe, qui fait refuser au pouvoir exécutif rinitiative des lois, devrait lui dénier aussi toute action sur les lois votées par le Corps législatif. Tout droit de veto accordé au pouvoir exécutif parait absolument contraire au principe de la séparation des pouvoirs. C'est, en effet, ce que démontrait Sieyès à TAssemblée Constituante avec une grande force de logique'. Cependant, des trois Constitutions-types une seule, celle de l'an ni, s'est montrée exactement fidèle au principe. Le Directoire était obligé de promulguer les lois votées par le Corps législatif, dans les deux jours après leur réception (art. 128). Il ne pouvait et devait s'en dispenser que lorsque la loi même n'attestait^pas,
* Bryce, American Commonwealthy t. I*, p. 53; traduct. française, t. U p. 92. — Cf. Gâmaliel Bradfort, Congress and tke Cdbinet, p. 8 . « Le Président et le Cabinet, il est vrai, envoient aa Congrès des messages et des rapports^ mais ils contiennent seulement des recommandations générales, et ils ne peuvent réclamer aucune priorité» par rapport à des milliers de mesures et de motions proposées par des représentants et par des sénateurs, pour eux-mêmes, pour leur parti ou pour leurs partisans locaux ».
2 Dugait, La séparation despoùvoîrsy p. 35.
416 LA LIBBRTË MODERNE.
danâ son préambule, lobservation des règles établies par la Constitatioa pour la mûre délibération des lois, sauf en cas d'nrgençe^ Les deax autres Constitutions, au contraire, ont reconnu un droit de veto sur les lois au pouvoir exécutif.
La raiçDjn pnncipale do cette déviation doit être cherchée dans Tinâuence prépondérante de la Constitution anglaise. Celle-ci, nous le savons, était considérée comme appliquant le. principe de la séparation des pouvoirs; mais, d'autre part, un de ses traits bien connus était le veto de la Couronne. Montesquieu avait même fait rentrer ce point dans sa théorie en distinguant dans le pouvoir exécutif la faculté de statuer et la faculté d'empêcher. <i Si, disait-il, la puissance exécutrice n'a . pas le droit d'arrêter les entreprises du Corps législatif, celui-ci sera despotique; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances... La puissance exécutrice, comme nous l'avons dit, doit prendre part à la législation par sa faculté d'empêcher, sans quoi elle sera bientôt dépouillée de ses prérogatives:.. La puissance exécutrice ne faisant partie de la législative que par sa faculté d'empêcher, elle ne sauroit entrer dans le débat des affaires. Il n'est même pas nécessaire qu'elle propose, parce que, pouvant toujours désapprouver les résolutions, elle peut rejeter les décisions des propositions qu'elle auroit voulu qu'on n'eût pas faites' ». Il j avait certainement là un aperçu très profond : dans le système de la pleine séparation des deux pouvoirs, d'après lequel l'exécutif ne peut aucunement influer sur les décisions des Chambres, son indépendance, prati* quement, ne peut être assurée que par le droit de veto à son profit; l'expérience la bien prouvé*.
Le veto introduit par la Constitution française de 1791 et celui établi par la Constitution des États-Unis sont d'ailleurs bien différents. Le veto accordé au roi de France fut, on le sait, ardemment discuté, non seulement quant au principe, mais aussi quanta sa portée ^ Enfin avec Tadhésion du gouvernement de Louis XYI, il fut admis comme veto suspensif devant faire échec au vote de la même loi par deux législatures successives, mais
* Constitution de l'an IIÎ, art. 131, 77 et 91. « Esprit des lois, liv. XI, ch. vi.
3 Woodrow VVUson, op. cit., p. 273 : « Le Congrès détermine ce qui doit être l'ait, et le Président, à moins qu'il ne puisse et veuille arrêter la législation en usant de son pouvoir extraordinaire comme branche de la législature, est simplement tenu au devoir de fournir au Congrès une obéissance passive ». — Traduct. française, p. 280. Cf. p. 260.
* Dnguit, La séparation des pouvoirs, p. 34 et suiv.
â'épniaant alors et disparaissant si la troisième législature votait «ocore dans le même sens. En définitive» dans œtte prooédnre loDgue et compliquée, c'était an corps électoral qu'était remise la décision du conflit par deux élections générales. lâ&vMo du Président des États-Unis est tout différent. S'il refuse de promulguer la loi votée» celle*ei revient devant les deux Chambres du Congrès, qui peuvent la délibérer à nouveau ;'si elle réunit dans chaque Chambre les deux tiers des voix, le Président est obligé de la promulguer' ; sinon le veto a produit son complet effet et la loi est morte. C*est ici aux Ohambres mêmes qu'est remise la solution du litige, mais dans de telles conditions que la plupart du temps la majorité requise pour triompher du veto présidentiel ne pourra être réunie. Dans ces conditions le droit de veto a été fréquemmoit et utilement exercé par les présidents des États-Unis ^ avec Tattentiment de l'opinion publique, et cette prérogative, qui présente une apparence monarchique, est devenue entre leurs maina an moyen de réaction démocratique contre les erreurs ou les abus des assemblées représentatives'.
Mais le veto est la seule prise qu'ait le pouvoir exécutif, dans ce système, sur le législatif. On ne pourrait songer à lui donner le droit de dissoudre la Chambre des députés : ce serait une violation plus formelle du principe de la séparation. De même, il est assez logique que le pouvoir exécutif n'ait pas le droit d'ouvrir ou de clore à son gré la session du Corps législatif qui, naturellement, est alors permanent : mais c'est un point qui sera traité plus loin dans la seconde, partie.
D'autre part, nos trois Con8titutions-i|rpes ont, à l'inverse, attribué au Corps législatif certains droits qui rentrent naturellement, semble-t-il, dans les attributions du pouvoir exécutif . Je ne rangerai point dans cette catégorie, comme M. DuguitS le vote périodique et la répartition de l'impôt; car, si à Torigine et
' Constitution des États-Unis, art. 1, sect. 7.
< On en a relevé 443 applications du 6 avril 1789 au 4 mars 1889. Eàw, <^4iDpbell Mason, Tke veto power, Boston, 1890, p. 141 et soiv.
' Biyce, American Commontceaith^ t. 1>, p. 55 : « Bien loin d'exciter le déplaisir du peuple en résistant à la volonté de ses représentants, le Président conquiert généralement la popularité par un usage hardi de son droit de veto,.. Là nation qui a souvent de bonnes raisons pour se méfier du Congrès, lequel est un corps susceptible d'être mû par des influences privées désastreuses, ou de déférer aux clameurs de quelque secte bruyante au dehors, s'en rapporte à l'homme de son choÛL pour le maintien de la Constitution. En « tuant » plus de projets de loi que tous ses prédécesseurs ensemble, M. Cleveland s'est élevé dsns l'opinion publique et a augmenté les chances de sa réélection ». Cf. tradoct. franc., t. I, p. 94.
^ La séparation des pouvoirs^ p. 26.
4ld LA LIBERTE MODERNE.
pendant longtemps le vote périodique de Timpôt s*est distiogaé da vote et de rétablissement des lois, c'était devenu presque une même chose en Angleterre, et c'était pour les esprits politiques le privilège essentiel des Assemblées représentatives; Montesquieu lé faisait rentrer directement dans la législation '. Je ne rangerai |>oint non plus dans ces attributions le vote des traités, que la Constitution de 1791, comme celle de l'an III, donne sansdistinction au Corps législatif; car, nous le verrons plus loin, c'est là un terrain naturellement litigieux entre les deux pouvoirs. Mais il y avait bien empiétement sur le }>ouvoir exécutif, lorsque la Constitution de 1791 attribuait au Corps législatif ce qu'on appelait la < haute police administrative », c'est-à-dire le droit de maintenir ou de lever la suspension prononcée par le roi contre les adminis* trateurs et le droit de dissoudre les corps administratifs'; lorsque la Constitution de Tan III faisait élire par le Corps législatif (art. 315) les cinq commissaires de la Trésorerie nationale'. La raison de ces dispositions était apparente : c'était la crainte du pouvoir exécutif; mais la déviation des principes n'était pas moins réelle.
La Constitution des États-Unis a été inspirée par le même sentiment commun aux hommes du xvm® sièole. Elle j a donné satisfaction d'une façon très ingénieuse et plus conforme aux principes. Elle a soumis les actes les plus graves du pouvoir exécutif, ceux qui sont nécessairement arbitraires, non à l'approbation du Corps législatif (sauf la déclaration de guerre), mais à l'approbation du Sénat. Celui-ci n'est plus considéré alors comme une branche de la législature; il prend un caractère propre et distinct, celai d'un grand conseil de gouvernement. C'était même le rôle principal que lui avaient assigné les auteurs de la Constitution; son importance comme facteur de la législation ne s'est développée que postérieurement et progressivement. Conformément à cette idée, la Constitution décide (art. 2, sect. 2) : <i Le Président aura le droit, par et avec l'avis et consentement du Sénat,
< Esprit des lois, Ut. XI, ch. vi : « Si la puissance exécatrice statue sur la levée des deniers publics autrement que par son consentement, il n'y aura pla^ de liberté parce qu elle deviendra législative dans le point le plus important de la législation »•.
« Tit. III, ch. IV, sect. 2, art. 8. — Barnave à l'Assemblée Constituante, séance du 5 mai 1790 : « Le pouvoir administratif sera subordonné au pouvoir législatif ».
' Rapport de Boissy d' Anglas : « Le Directoire ordonne et règle les dépenses d*après les fonds accordés par le pouvoir législatif; mais la Trésorerie nationale qui paie sur ses mandats en est absolument indépendante; elle est nommée par TAssemblée législative qui la surveille et la dirige a.
de bâre des traités, pourva que les decx tiers des sénateurs s j aosordent et il proposera et, par et avec l'avis et consentement dn Sénat, il nommera les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la Cour suprême et les autres fonction-; Diirefl des Êtats*Unis, dont le mode de nomination n'est pas autrement réglé et qui seront établis par la loi ; mais le Congrès peut par une loi remettre ou aux Cours de justice ou aux chefs des départements le droit dénommer tels fonctionnaires inférieurs pour lesquels il le jugera convenable j>. Cette clause absolument générale s'applique à la rigueur même aux ministres. Mais quant à eeux-ci, il est de tradition, que le Sénat approuve, les yeux fermés, le choix du Président; il faudrait les raisons les plus graves pour qn'il agit autrement.
Telle est la forme du gouvernement qui, de nos jours, dispute au gouvernement parlementaire lopinion des esprits éclairés et la direction des États libres « Elle s*est fait recevoir, par Tinâuence et par l'exemple des Etats-Unis, dans la plupart des Républiques du Nouveau-Monde, tandis que TEurope libre reste en majorité attachée au gouvernement de cabinet. Elle a parmi nous ses partisans convaincus, et en 1894 une proposition de révision constitotiomelle, discutée à la Chambre des députés, avait pour but de Fintrodnire dans notre Constitution \ Ce système présente, en effet, des côtés séduisants. Il parait plus simple, plus net, que le gouvernement de cabinet, avec ses conventions et ses complications. U paraît par là même convenir mieux aux démocraties, qui s'accommodent malaisément de rouages trop compliqués et de combinaisons trop subtiles. 11 assure un pouvoir exécutif fort, indépendant et surtout stable ; et. les Américains ne manquent pas de faire ressortir Tinstabilité ministérielle qui est, en bien des pays, la plaie vive du Gouvernement parlementaire^. Mais ici, comme il arrive souvent, les apparences sont trompeuses. Jja pratique dn gouvernement à l'américaine présente des difficultés et recèle des éléments perturbateurs, tout aussi graves que ceux que connaît le gouvernement parlementaire. Deux faits suffisent à le montrer.
En premier lieu, comme je l'ai dit plus haut, la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif n*a pas pu se maintenir aux États-Unis, telle que la Constitution lavait arrêtée. La pratique a fatalement établi un contact plus intime et un trait d'union entre les deux pouvoirs. Cela se trouve dans les Comités perma-
■ Proposition de M. Naqaet, Chambre des députés, séance du 15 mars 1894, Journal officiel do 16 mars, p. 525 et suiv.
2 Freeman Saow, Cabinet Qovemmeni in the United States,
420 LA UBfiRTÉ MODERNE.
nents du Sénat et surtout de la Chambre des représentants : les premiers, élus par TA^semblée elle-même ; les seconds, nommés parle Président de la Chambre {Speaker). C'est dans cette organisation, non prévue par la Constitution et créée tout entière par les règlements des Chambres, que s'est concentrée peu à peu l'activité réelle du Congrès. Là s'arrêtent toutes les mesures importantes, et la discussion publique et générale, surtout à la Chambre des représentants, n'a pas le plus souvent une bien sérieuse importance*. Les ministres, qui désirent voir aboutir une loi on la faire proposer par un membre du Congrès, ne manquent pas de s'aboucher avec le président du Comité devant lequel le projet sera renvoyé '. Quelques-uns de ces comités permanents, ceux de larmée et de la marine en particulier, et celui des voies et moyens qui statue sur les dépenses allouées à chacun des -départements ministériels, s'occupent en réalité beaucoup plus d'administration que de législation. Ils exercent un contrôle incessant sur les actes et l'administration des ministres. Ils ont le pouvoir de les citer devant eux, comme d'ailleurs tous autres fonctionnaires, et de les interroger sur leurs méthodes et leur direction. Par là même s'est établi en fait un contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, une dépendance du second (en la personne des ministres) à l'égard du premier. Mais cette pratique, contraire au principe initial, présente un double vice, que reconnaissent les Américains.
1^ Ce contrôle ne se produit pas en plein jour, avec le libre et public débat devant une Chambre entière, reproduit et répandu par les mille voix de la presse. Il se produit en secret, dans l'enceinte restreinte des Comités, milieu singulièrement favorable à l'intrigue et aux compromissions.
2^ La responsabilité politique, toute de fait, qui en résulte pour les ministres, peut être fertile en complications et entraîner même sur un point l'arrêt du gouvernement. Si un conflit s'établit entre un ministre et les Comités, ceux-ci ne peuvent en droit obtenir son renvoi ; si le Président le conserve et l'approuve, seul un impeachement pourrait le faire tomber. Les Comités, il est vrai, peuvent le gêner de cent façons, lui refuser tout ce qu'il désire. Mais c'est le désordre et l'impuissance qui sont le résultat '.
» Bryce, American CominQnweaUh^ t. II, ch. xv.
> Boutmy, Etudes de droit eonstittuionnelf p. 150 et suiv.
* Woodrow Wilson, Congressional govemment^ p. 261 : « Les secrétaires (ministres) n^ont pas en fait la direction de la politique exécutiTe dn gouTemement; c'est ce que j'ai étabU en faisant ressortir le contrôle, pénétrant même jusqu'aux détails de l'administration, que les Comités du Congrès ont la faculté d'exercer. Dans l'état actael des affaires, personne ne peut faire beaucoup sans
Aussi des esprits sérieux demandeni-ils, aux États-Unis, la réforme du système : sans proposer l'introduction du régime parlementaire, on a songé à donner aux ministres l'entrée et la parole au Congrès, et même le droit d'initiative en matière de lois \
Le second £Edt qui montre les difficultés de ce système de gouvernement, ce sont les mécomptes auxquels il a donné lieu en dehors des Etats-Unis de l'Amérique du Nord. Ils sont d'ailleurs aisés à comprendre et à prévoir. Partout et fatalement les Chambres des députés ont une tendance irrésistible à contrôler les actes in pouvoir exécutif, à intervenir même dans son fonctionnement pour le diriger et commander. Le gouvernement de cabinet donne à œ courant une issue légitime : il le canalise pour ainsi dire. La séparation tranchée des deux pouvoirs lui oppose, au contraire, une digue et un obstacle constitutionnel. La Constitution dit de
tToir ToreiUe des Comités. Les chefs des divers départements peuTent éndemmeot dans bien des cas agir plus sagement que les Comités, parce qu'ils ont aae connaissance intime du fonctionnement et des besoins de leur département qa'aucnn Comité ne peut acquérir. Mais les Comités préfèrent gouverner dans robtcurité plutôt que de ne pas gouverner du tout, et les secrétaires en fait se trouvent liés, par tout ce qui dépasse les détails de routine, par des lois qui ont été faites pour eus et qu'ils n*ont aucun moyen légal de modifier ». P. ZJB :
• Les fonctionnaires exécutifs sont les serviteurs du Congrès; mais s'ils se montrent des serviteurs négligents, incapables ou trompeurs, il doit se contenter de ce quil peut obtenir d'eux jusqu'à ce que Tagent administratif en chef, le Président, veuille bien en nommer de meilleurs. Le Congrès ne peut pas les rendre docHes, quoiqu'il puisse les forcer à obéir dans toutes les affaires importantes ». Cf. tradnct. française, p. 281, 282 et p. 294, 295. — M. Gamallel Bradford, parlant du système des Comités, dit aussi {op. oit,, p. 8) « C'est une combinaison tellement imprégnée de corruption et d'agiotage qu'elle abaisserait et corromprait le corpsd'hommes le plus capable du monde ». — Sidney Low, op. cit., p. 50 : « Le système américain divise la responsabilité et rend difficile de la placer quelque part. I>e Congrès ne peut contrôler un président qui a été nommé, sans ^gard à ses sentiments et à ses sympathies, pour un nombre fixe d'années; le Président n'a aucune autorité sur un Congères, qui peut avoir une majorité tirée du parti opposé, puisqu'il ne peut pas le dissoudre et en appeler des représentants au corps électoral ; et la Chambre des représentants a peu de pouvoir, même quant à l'expédition de sa propre besogne, qui en réalité est faite par les chefs des deux douzaines de petites législatures (les comités) qui doivent leur existence au Speaker. Au contraire ces divers pouvoirs et responsabilités, dans le vrai système de Cabinet, sont supposés confiés aux mêmes mains et ils sont exercés, dans une atmosphère de publique discussion ».
* Bradford, Congre^s and the Cabinet; mais voyez en sens contraire, Preeman Snow, Cabinet govemment in the United States. M. Burgess [Politioal soienee, t. II, p. 118) croit utile et désirable, la présence des ministres dans les Chambres ; mais cela implique, selon lui, qu'ils puissent être membres de celles-ci :
• La présence des chefs des départements ministériels dans les Chambres législatives est certainement un avantage toutes les fois que les voies et moyens de 1 administration deviennent les objets de la législation : et si on les veut présents, il faut qu'ils soient membres ; autrement ils ne pourraient obtenir les droits et privilèges nécessaires à la préservation de leur dignité et de leur indépendance ». Mais cela n'aurait-fl pas pour effet de changer le principe même du gouvernement américain et d'introduire la responsabilité politique des ministres?
parti pris aux députés : <r En dehors des lois que vous votez, il vous est interdit d'exercer aucune autorité sur les actes individueb du pouvoir exécutif :». Comment une pareille défense pourrait-elle être obéie? La conséquence inévitable, ce sont des conflits entre le pouvoir exécutif, fort de son droit légal, et la Chambre des députés, forte de son droit presque naturel. La solution qui s^est introduite aux États-Unis, quelque imparfaite qu'elle soit, prouve encore la haute sagesse politique de la race anglo-saxonne. Mais, ailleurs, on ne s'en est pas tiré à si bon compte. Faut-il rappeler rexpérience que nous avons faite avec la Constitution de 1791 et avec celle de Tan III ' ? Une expérience, plus concluante encore, s*est faite et se poursuit dans les Républiques de l'Amérique da Centre et du Sud, qui ont emprunté aux États* Unis leur système constitutionnel. Parmi les causes qui troublent leur vie politique et amènent de si fréquentes et regrettables révolutions, figure, aux jeux de bons observateurs, le principe de la séparation tranchée des deux pouvoirs '. Il ne saurait être efficacement respecté
C«la me paraît trop probable; pourtant M. Burgess ne le croit pas : « Je oe 7ois pas, dit-U, que la qualité de membres de la législature ches les ministres ponduise nécessairement an gouvernement parlementaire. Si la Gonstilatica établissait que les ministres sont politiquement responsables seulement devact | )e titulaire du pouvoir exécutif, rendait celui-ci indépendant de la légisiatorf. et lui assurait les moyens de prévenir les empiétements de la législation sut }^ pouvoir exécutif, il semble que la qualité de membres de la législature chex Irt ministres augmenterait leur indépendance plutôt qu'elle ne la diminuerait •.
( Voyez ce passage de la Vie de M, Royèr-Collard par De Barante, t i. p. 42 : « Au moment où M; Royer-Collard prononçait son discours, la latte qui s'élevait entre les Conseils législatifs et le Directoire était si vivement engagié» qu'il était facile de prévoir une crise prochaine. Les hommes sensé? désiraieot. pon une contre-révolution, mais Tabolition des lois révolutionnaires, U paix, la liberté et Tépuration successive d'un Directoire, héritier de la GonveotioiL.. M. Portails, du Conseil des Anciens, et M. Siméon, du Conseil des Cinq-Cents négocièrent povir obtenir U changement de plusieurs ministres^ comme garantie que le Directoire suivrait dorénavant une route plus conforme aux dispositions de la majorité. Tout au contraire le Directoire appela au minister' des hommes hostiles au parti modéré. Dès' lors un coup d'EteU paraissait inévitable ».
* Voyez le Temps du 24 août 1894, article intitulé Hécatombe de chefs eTÉtat . « Onze présidents, sur dix-sept que compte l'Amérique hispano-porto gaise. tirent l'origine de leur grandeur d'un coup d'État ou d'une révolution. Cette constatation prouve assez quelle erreur fondamentale ce fut que de prétendre appliquer à la plupart de ces peuples le système présidentiel, c'eaC-à-dire U Constitution représentative des Etats-Unis, qui ne convient ni à leor race &i> leur tempérament. Il faudrait à ces néo-latins, enclins à se payer de grands mot« et de formules, et dont le sang, produit de tant de croisements divers, booil* lonne sous le feu des tropiques, la soupape de . sûreté du parlementarisme • Les très remarquables correspondances du Brésil, do la République Argentiar et du Chili, que publia ce journal pendant plusieurs années, fournissent à chaqi^ page la confirmation de celte manière de voir. Voici un exemple, n* du 19 ja:.vier 1894 : « Seule la République parlementaire aurait eu quelque chance d^
par le tempérament des Chambres qii*ëlit la raoe espagnole. Celles* ci abusent facilement des dispositions oonstitationnelléSy ponr réintroduire, par une porte détournée, les pratiques du gouYemement parlementaire'. Les Présidents eux-mêmes instinctivement cherchent à composer des Cabinets qui répondent à la majorité dans les Chambres^ sauf à affirmer parfois leur droit d'avoir une poUtiqne absolument indépendante *. On veut faire ainsi marcher de front deux systèmes de gouvernement opposés, et Ton n'a que les iaconvénients de l'un et de l'antre.
Le gouvernement parlementaire, tel que nous l'avons étudié, atténue la séparation des deux pouvoirs, mais la maintient cepen-
sécurité aa Brésil ; il e&t suffi de modifier la tenear de la Constitutioa impérïale ;le fond s'adaptait parfaitement à une forme du gouvernement républicaia. Les politiciens du 15 novembre ont préféré copier celle du peuple qni s'éloigne le plus da tempérament brésilien ». Le Temps du 25 août 1901, correspondance da Brésd : (Il j est question d'un article sensationnel de M. Alberto Salles* /rère da Président de la République). « 11 concluait à la révision de la Gonstitulion, afin de substituer à un présidentialisme à l'américaine trop absolu ua régime inlermédiaire entre ce système et le parlementarisme ».
I Voyez, dans le Temps^ Lettres de Buenos- Ayr es y du 4 septembre 1892: « L'attaqae fort rude se termina par le vote d'une nouvelle adresse intimant au ministre de la guerre de comparaître devant la Chambre. Je dois rappeler ici qae nos idées françaises seraient insuffisantes à éclairer ce conflit. La Constitu- UoQ déclare le Président seul responsable ; il est assisté de ministres secrétaires, qai ne font pas partie du Parlement et qui n'y ont entrée (art. 63) que lorsqu'ils y sont requis et pour fournir sur les actes de leur administration toutes les explications demandées. Le refus de donner ces explications n'est donc pas imputable au ministre, mais au Président justiciable du Parlement, la Chambre ayant le choix de le déférer au Sénat pour être jugé par celui-ci. Les choses eq étaient là quand la démission du Président (Pellegrini) est venue apporter une soiQtion nouvelle ». Depuis lors le même texte a été invoqué par la Chambre des députés Argentine, dans le même sens et avec le même résultat ; Le Temps da 29 janvier 1394, Lettres de Buenos- Ayres : « Le député Ruis a interpellé le gouvernement, traitant le Président d'incapable... Le gouvernement a répondu par un message niant le droit des Chambres à llnterpeller dans une session extraordinaire, sur une question qui n'est pas comprise parmi celles indiquées dans le déciret de la prorogation du Congrès, comme devant être traitées.. • L'opposition prétendait maintenir le droit absolu du Congrès, en tout t^mps^ à foire renir les ministres pour s'expliquer devant lui ». Le Président Louis Saenz Peâa a donné sa démission au mois de janvier 1895.
> Le Temps du 15 aofit 1$93, République Argentine : « La démission du Cabinet radical est due à des divergences d*opinioa avec la Chambre où il n*avait aacon appui ». N« du 24 janvier 1895, il est dit du Président Pefia démis* sionnaire : « An lieu de soutenir énergiquement ses secrétaires d'État» qui, soua le régime de la Constitution argentime, copiée sur celle des États-Unis, sont indépendants des majorités parlementaires, il s'abandonna & toutes les fluctuation» des partis, et constitua des ministères de tontes nuances >••
dant. Cela résiilie d'abord de ce qu'il comporte un chef du poa<^ voir exécutif (roi ou président) inamovible; alors même qu'il est nommé par le Corps législatif, il ne peut être révoqué par lui, et cela suffit pour lui assurer en droit l'indépendance qu exige le principe de la séparation \ Son intervention, sa signature est exigée pour chacun des actes qui constituent l*exeroice direct do pouvoir exécutif, et, en la refusant ou la faisant attendre, il peut exercer une influence considérable sur la marche des affiiires. Dans le changement des ministères qui tombent et se socoèdent^ il est le point fixe du gouvernement, et, par là même, spécialement en ce qui concerne les relations extérieures, il peut utilement maintenir les traditions essentielles, sansavoif une politique véritablement personnelle, rien que par ses conseils et son autorité morale. Il est vrai que tous ses actes doivent être acceptés ou peuvent être décidés par le ministère responsable, à qui il doit laisser, par suite, l'impulsion et la direction gouvernementales; et d'autre part, ce ministère, c'est la majorité des Chambres, qui en dicte le choix, et qui, plus nettement encore, en prononce la chute. Mais qu'on ne s*7 trompe pas : même en ce point on ne revient pas à l'exercice du pouvoir exécutif par les Chambres. On a, à cet égard, donné des formules bien exagérées et qui tendent à devenir courantes. On dit que le gouvernement parlementaire n'est pas autre chose que le pouvoir exécutif exercé par un Comité que nomme la Chambre populaire et qu'elle peut révoquer à son gré. Cela a été dit pour TAngleterre non seulement par M. Bagehot', mais aussi par un parlementaire aussi correct que M. Bryce'; c'est une idée assez répandue en France*. Mais ce
< Rapport de Boissy d'Anglas sur le projet de Constitution de l'an III : « Il «nffit pour la liberté que lea pouvoirs soient indépendants : or, le pouvoir exé» ctitif, quoique nommé par les représentants du peuple, ne leur sera point subordonné, puisqu'ils ne pourront point le révoquer, mais seulement le mettre «n jugement d'après les formes établies par les représentants eux-mêmes, c'està-dire après un décret rendu comme toutes les lois ».
> The English ConstittUion, A* édit., n» 1, p. 10, 11 : « Le Secret vériUble de la Constitution anglaise peut être décrit comme l'union intime, la fusion presque complète des pouvoirs législatif et exécutif . Le trait d'union est le Cabinet. Par ce mot nouveau nous désignons un Comité du Corps législatif élu pour être le Corps exécutif». 11 est vrai qu*il ajoute plus loin : « Mais le Cabinet, bien qu'il soit un Comité de l'Assemblée législative, est un Comité investi de pouvoirs qa*aucune assemblée — si ce n'est par des accidents historiques et après uno heureuse expérience ~ n'aurait pu se décider à confier à un Comité. C'est «n Comité qui peut dissoudre l'assemblée qui Ta nommé ; c'est un Comité avec un pouvoir de veto suspensif, — un Comité avec un drdit d'appel ».
' American Commonwealth, t. Il, ch. xxv, p. 270 et suîv. ; traduct. française, f. I, p. 396 et suiv. Cf. ci-dessus, p. 134.
4 Esmein, Deux formes de gouvernement^ dans la Revue du droit public et de la soienoe politiqi^e, janvier-février 1894, p. 33 et suiv.
n'est pas là le droit;' ce n est même le fait qu'en partie. Le chef do pouvoir exécutif a le droit formel de noni^mer ou de révoquer les ministres; en fait, lorsque les majorités sont ou incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa perspicacité déterminent, pour une large part, la formation du Cabinet. Ce n'est pas tout; les ministres, une fois nommés, tirent leur principale autorité devant les Chambres de ce qu'ils parlent au nom du pouvoir exécutif. En Angleterre» en vertu d'une tradition établie, c'est à eux qu'est réservée la présentation des principales mesures législatives; et^ même chez nous, on constate qu'une réforme quelque peu importante ne peut aboutir devant le Parlement que si le gouvernement en prend l'initiative on la direction. Enfin pour maintenir Tindépendanoe. constitutionnelle, l'irrévocabilité du chef exécutif, le gouvernement parlementaire admet, non le droit de veto^ qui ne pourrait là servir à rien, comme on le verra plus loin, mais le droit de dissoudre la Chambre des députés.
D faut reconnaître cependant que le gouvernement parlementaire fournit au pouvoir législatif un moyen extrême, révolutionnaire qucûque pacifique^ de forcer le titulaire du pouvoir exécutif à se retirer. Il suffit pour cela que les Chambres soient parfaitement résolues à empêcher la formation de tout ministère. Le titulaire du pouvoir exécutif, ne pouvant gouverner sans un cabinet^ ne peut plus gouverner du tout et force lui est d'abdiquer ou de démissionner. Cela s'est fait de nos jours contre un président de la Bépublique et contre un roi.
Le Président de la Képublique est M. Grévy, au cours de sa seconde présidence. En 1887, l'opinion du Parlement et l'opinion publique furent extrêmement surexcitées contre son gendre, le député Wilson, qui habitait avec lui à l'Elysée et contre lequel avaient été relevés de graves abus d'influence : des poursuites furent même intentées contre lui et aboutirent en appel, après la chute de M. 6ré\7, à une absolution, simplement faute d'un texte pénal assez précis et compréhensif . On ne doutait point de l'intégrité du Président de la République, mais on s'indignait de le voir ainsi couvrir en quelque sorte son gendre. Cela aboutit, le 19 novembre 1887, sar une interpellation parlementaire, à la chute du cabinet présidé par M. Bouvier. Mais les choses n'en restèrent pas là. Du 21 novembre au 1^ décembre, M. Grévy ' essaya en vain de constituer un cabinet : Topinion de la majorité des Chambres ne le permit pas. Il lutta cependant, tantôt paraissant prêt à donner sa démission, tantôt la retirant et la donna enfin le 2 décembre; mais il protestait vivement, déclarant
qu'on avait fanssé TappIicatioQ des lois oonstitotionnelles'. Le monarque constitutionnel contre lequel fut dirigée la même machine, est le dernier roi de Suède et Norvège, etc'estpar oe moyen que la Norvège imposa la séparation des deux pays. Les ministres en charge s'étant retirés, le Storthing Norvégien empêcha la formation de tout nouveau ministère et le roi Oscar, réduit à l'impois* sauce, dut céder. Ce fut alors un plan conçu et divulgué à Tavance. Voici comment Texposait, en 1905, M. Fridtjof Nansen. Après avoir rappelé que le Parlement avait voté à l'unanimité une loiéta* blissant un service consulaire indépendant pour la Norvège, et envisageant l'hypothèse où le roi refuserait de la sanctionner, il disait : <L La possibilité de cet acte dans une matière norvégienne n'est pas prévue dans la Constitution de la Norvège, et dans ce cas il sera impossible au roi d'obtenir d'un autre gouvernement norvégien qu'il prenne la responsabilité d'un tel état de choses. Mais sans un gouvernement responsable le roi irresponsable ne peut pas gouverner ni prendre des mesures de gouvernement. Si U Couronne se prévaut de son pouvoir de refuser la sanction !elle se pla* cera hors des limites de la Constitution norvégienne, en tentantd'introduire un système d'autocratie personnelle sans conseillers constitutionnels, qui est en conflit évident avec les principes et les textes de notre Constitution* i». L'auteur défendait d'ailleurs le peuple norvégien de faire une révolution en agissant ainsi : c Un gouvernement ne fait pas une révolution en refusant simplement d'agir contre les intérêts du pays; et ce n'est pas une révolution, si la Couronne est incapable d'obtenir un nouveau gouvernement, car il n'est pas possible de contraindre nos concitoyens à. entrer dans un ministère. Mais l'Assemblée nationale légalement élue et légalement constituée ne peut permettre qne le pays reste sans un gouvernement, et si la Couronne se met elle-même hors d'état d'agir, le Parlement doit inviter le précédent ministère à rester au pouvoir et à exercer Tautorité gouvernementale, comme si la Coaronne existait encore. Naturellement ce ne serait point une révolution; ce serait simplem^it faire ce que dictent les circonstan-
Journ, off. du 3 décembre 1887. Dans sa lettre de démissioa il disait notamment : • Au moment où Topinion publique, mieux éclairée, accentuait sou retour et me rendait Tespoir de former un gouvernement, le Sénat et la Cbambre des députés viennent de voter une double résolution qui, sous la forme d*uQ ajournement à date fixe pour attendre un message promis, équivaut à une mise en demeure au Président de la République de résigner son pouvoir. Mon devoir et mon droit seraient de réeister; mais, dans les circonstance» où noua sommes, un conflit entre le pouvoir exécutif et le Parlement pourrait entraîner des conséquences qui m'arrêtent «.
^Norvoay and the union tcith Sioedenby Pridtjof Nansen, London, 1905, p. 98.
ces comme nëoessaire ». Qnoi qu'on en dise, ce sont là des actes inoonstitationnels aaxqnels le jen du gonveraement parlementaire donne nne apparence de constitntionnalitë. Mais ils se produisent an milieu de faits qui rendent de toute façon le résultat inévitable. D'ailleurs, le système opposé, celui de la séparation tranchée des pouvoirs, ne paraît pas donner à cet égard beaucoup plus de garanties, si Ton relève ce qui se passa sous le Directoire (je ne parle pas du Coup d'État de fructidor). Ijo 20 prairial an VII, les deux Conseils forcèrent les Directeurs Merlin (de Douai) et La Reyeillère-Lepeaux à donner leur démission et la veille ils avaient annulé, comme inconstitutionnelle, l'élection du Directeur Treiihard, à laquelle eux-mêmes avaient procédé auparavant sui* Tant la Constitution.
Mais le gouvernement parlementaire consommerait la confusion des deux pouvoirs, si les ministres, comme le voudraient quelques-uns, étaient élus en forme par la Chambre des députés. Ils cesseraient alors d*étre vraiment les agents du pouvoir exécutif. Cette idée a pourtant été émise de divers côtés et à diverses époques. Au mois d'avril 1791, Pétion dit un mot en ce sens à l'Assemblée Constituante, mais sans attirer sérieusement l'attention*. U y a quatorze ans, un écrivain sérieux et estimé la reproduisait dans une crise ministérielle' et des propositions en ce sens se sont produites en Australie'. Enfin, ce qu'il 7 a de plus singulier, on la trouve encore très nette, quoique un peu
« Séance da Sarrii 1791, Archiva parlementaires^ !'• série, t. XXIV, p. 607: « Lei ministres sont les hommes de la nation, pourquoi ne seraient-ils pas nommés par le penple? » Cf. Duguit, op, cit., p. 49.
* Auguste Vaquerie, La formation des ministères dans le Rappel du 30 mai 1894 : « Puisque le Président de la République a tant de peine à faire un ministère qui soit accepté par la Chambre, et que même ceux qu'elle accepte ne tardent pas à cesser de lui plaire, puisque son consentement est nécessaire à leur existence, — ne serait-il pas plus simple qu'elle If s fit elle-même, qu*eUe Iss prit à son go&t, qu'elle les choisir, comme elle choisit son Président, ses secrétaires et ses questeurs? » Mais Tauteur ne cache point qu'un semblable système entraînerait logiquement la suppression du Président de la République, c'est-à-dire d^on pouvoir exécutif distinct et indépendant.
s En 4896, dans l'Australie du Sud, le gouvernement a proposé l'élection des ministres par le vote populaire, Political science qttarterly^ 1896, p. 780. Mais on avait en vue la système suisse qu'on se proposait d'imiter, et qui sera étudié plus loin. Une application, non légale il est vrai, vient d'être faite de ce système dans le Goavemement fédéral. Le Cabinet ûeakin (voir ci-dessus, p. IC^) est tombé, abandonné par le parti ouvrier et celui-ci est arrivé an pouvoir. On lit dans le Temps du 2S décembre 1906 : « Dès le lendemain... lord Deedley, le noaveau gonvemenr général, chargeait de la formation de son premier ministère Tanden mineur écossais qui dirige le parti vainqueur. M. Yisher, au lien de choisir ses collègues, les a fait éUre par le parti en conclave secret Le choix d'ailleurs témoigne d'un grand sens et d'une remarquable modération »•
428 LA LIBERTÉ MODBRNfi.
atténuée, sous la plume d'un parlementaire classique, dans la France nouvelle de Prévost- Paradol : « Il y aurait lieu d'examiner, dit-il, s'il ne conviendrait pas de remettre directement à la Chambre élective la désignation formelle du Président du Conseil qui, xme fois élu, choisirait librement ses collègues, et qui serait investi par cette élection d'une bien plus haute autorité que par le passé, soit auprès d'un souverain constitutionnel, soit auprès d'un Président de la République, soifc enfin sur ses collègues euxmêmes. Cette élection du Président du Conseil serait naturellement valable pour un temps indéterminé^ c'est-à-dire jusqu'à la démission de ce chef de cabinet ou jusqu^à ce que la Chambre crût nécessaire, à défaut de cette démission, de procéder à une élection nouvelle. On pourrait décider, par exemple, que, sur la demande du tiers de ses membres, la Chambre serait tenue soit d'élire un successeur au Président du Conseil, soit de le confirmer dans sea fonctions par un nouveau vote qui n'aurait alors pour efiet que de retremper son autorité. Notre Président du Conseil deviendrait ainsi, dans toute la force du terme, un leader de la Chambre; mais sa situation aurait la netteté qui convient à Tesprit français et serait mieux déterminée qu'en Angleterre' 2>. Comment cet esprit distingué ne voyait-il pas que c'était justement là l'anéantissement du gouvernement parlementaire, la création d'un ministère analogue à ceux de la Convention? La seule explication de ce passage, c'est qu'il est écrit en France en 1868'.
Si le gouvernement parlementaire ne confond pas les deux pouvoirs, il est ane autre forme de gouvernement qui se propose ce but, en privant le pouvoir exécutif de toute indépendance, en le subordonnant expressément au pouvoir législatif. Dans ce système, qui s'approprie largement les critiques émises contre la séparation des pouvoirs, le gouvernement représentatif n'a et ne peut avoir qu'un seul but, comme le gouvernement direct lui-même : dégager le
1 Ch. m, p. 102; Cf. p. 124.
s Cepeadant M. Ostrogoraki, qai n'admet pas la responsabilité solidaire des ministres, mais seulement la responsabilité individoelle de chacun d'eux, a repris en partie cette idée en l'appliquant à tous les ministres. Il dit dans son plan de Constitution (op. cit., tome II, p. 680 et suiv.) : « Les ministres sont réroqnés par le chef de TEtat sur une résolution de Tune ou de Tautre Chambre, adoptée dans le cas de chaque ministre après un débat public et contradictoire arec le ministre ». C'est donner à la responsabilité politique la forme et la nature de la responsabilité pénale, sauf qnlci la seule peine est la révocation.
LêL SÉPARATION DES POUVOIRS. 429
plus sûrement et faire exécater le plus promptement possible la ▼olonté nationale. Pour cela, la nation, ne pouvant exercer le goayemement direct, se ohoisit des représentants généraux : ce sont les dépntés élus pour composer le Corps législatif (ce système ne comportant logiquement qu*nne seule assemblée). Ceux-ci sont éminemment la représentation nationale, et Ton ne conçoit aucun autre pouvoir possédant la même qualité et pouvant prendre le même titre : eux seuls peuvent véritablement parler et décider au nom du peuple*. Il en résulte logiquement que, si le Corps législatif n'exerce pas lui-même le pouvoir exécutif, parce qu'une assemblée nombreuse j est naturellement impropre, s'il en délègue l'exercice à un on plusieurs individus, ces délégués devront être cependant choisis et nommés par lui, et toujours révocables à sa volonté*. Deux fois on a proposé en France de consacrer ccmstîfeutionnellement cette forme de gouvernement. C'est elle qui était contenue dans le célèbre amendement présenté en 1848 par H. Glrévy à l'Assemblée Constituante, lequel portait en substance : € L'Assemblée Nationale délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui prend le titre de Président du Conseil des ministres. Le Président du Conseil des ministres est nommé an scrutin secret, k la majorité absolue des suffrages. Le président du Conseil des ministres est élu pour un temps illimité. Il est toujours révocable* ». M. Naquet a présenté une proposition semblable à TAssemblée nationale dans la séance du 28 janvier 1875 : € Le pouvoir exécutif est confié à un Président du Conseil sans portefeuille, responsable devant la Chambre, élu et révocable par elle, et qui prend le titre de Président de la République* j». En 1894, M. Goblet orientait encore de ce côté un projet de révision constitutionnelle*.
< Voyez pour un plus long exposé de ce système, aTec preoTes à l'appui, mon article intitulé Dettof formes de gouvernement^ dans la Revue du droit public et de la seience politique, janyier-féTrier, 1894, p. 25 et suiv.
> Ibidem, p. 30 et suiv.
» Discussion de cette proposition dans le Moniteur des 6, 7, 8 octobre 1848 ; elle fatreponssée par 643 voix contre 158.
* Annalee de VABsemblée nationale, t. XXXVI, p. 333. Le projet ajoutait d^aillanrs : « Les ministres ne sont responsables de leurs actes que vis-à-vis du Président ; ils ne peuvent point faire partie de la Chambre ». C'était combiner le système américain avec celui de la confusion des deux pouvoirs.
^ Chambre des députés, séance du 12 mars 1894, Journal officiel du 13 mars, p. 497 : « Quant à nous, à nos yeux, il ne s'agit pas seulement pour avoir la République de faire de la monarchie un régime électif et à temps, mais il s agît de substituer à un pouvoir exécutif ayant une action propre et indépendante un poQFoir exécutif subordonné, et, à des assemblées simplement de législation et de contrôle, une Assemblée nationale qui ne légifère pas seulement, mais qui dirige ».
Il ne faudrait pas croire, d'aillears, que ces idées soient propres à notre pajs. Je les trouve dans un livre qui noos vient des États-Unis et que j ai plus dune fois cité, celai de M. Woodroiv Wilson : a: Personne, dit-il, je le tiens pour acquis, ne désavouera ce principe, que les représentants du peuple sont lautorité propre et suprême en toute matière de gouvernement et que Tad-. ministration est simplement, dans le gouvernement, le travail de» bureaux (clérical part). La législation est la force initiale. Elle détermine ce qui doit être fait... Le pouvoir de faire les lois, dana sa nature et son essence, est le pouvoir de diriger, et ce pouvoir est donné au Congrès. Ce principe est sans restrictions, et il forme, un bloc dans toutes les coutumes anglo-saxonnes. La difficulté^ s'il y en a une, réside dans le choix des moyens pour mettre le principe en action. Le moyen naturel semble être le droit, pour le Corps représentatif, d avoir tous les serviteurs chargea d'exécuter ses volontés sous son étroite et constante surveillanoet et de les assujettir à une stricte responsabilité, en d'autres termes, le privilège de les renvoyer lorsque leur service n'est plus satisfaisant. C'est le privilège naturel de tout autre maître; et, si le Congrès ne le possède pas, sa maîtrise est gênée sans être contestée^ y>.
Mais ce sont là, croyons -nous, des erreurs ou des illusions. Une pareille combinaison ne peut avoir pour résultat qu un pouvoir exécutif instable et faible. Or, l'existence d'un pouvoir exécutif suffisamment fort, stable et indépendant, quoique agissant sous le contrôle de libres assemblées, est une des données les plus essentielles d'un bon gouvernement. C'est un point sur lequel s'accordent les esprits sérieux, appartenant d'ailleurs aux partis politiques les plus divers. C'est une idée qui s'affirme à l'époque même où l'action toute puissante de la Convention semblait devoir répandre les principes contraires. € Ces agents (le pouvoir exécutif), disait Condorcet en présentant le projet de Constitution, doivent être essentiellement subordonnés à la puissance législative, ou le principe de lunîté d'action serait violé. Ce Conseil (exécutif) doit être la main avec laquelle les législateurs agissent, l'œil avec lequel ils doivent observer les détails de l'exécution de leurs décrets et les résultats des effets que les décrets ont produits. Mais les institutions d'un peuple libre ne peuvent ofeir l'image d une dépendance servile; si les membres du Con-
» Woodpow Wilsoa, Congres sional governmcM^ p. 273, traduct. française, p. 294,295.
seil sont les agents du Corps législatif, ils ne doivent pas en être kserëatares.Il doit avoir les moyens de les forcer à lobéissance, il doit avoir lantorité de réprimer leurs écarts; mais la loi, protectrice des droits de tons, doit pouvoir se placer entre eux et lui. Ainsi les membres du Conseil ne seront point élas par le Corps législatif, puisqu'ils sont les officiers du peuple, et non ceux des représentants. Une destitution arbitraire eût entraîné une trop grande dépendance' :». Danton, de son côté, proclamait la même vérité : c II faudra que le pouvoir exécutif soit élu par le peuple; il &adra l'investir d*une grande puissance et la balancer par une antre* >.
De nos jours Texpérience de ce système a pu se faire et elle n a pas été satisfaisante. C'est lui, en effet, qui a été appliqué en France de 1871 à 1873; nous verrons plus loin quels inconvénients il a entraînés avec lai. Qu'on ne se fasse pas illusion, en se reportant à de célèbres exemples historiques, qui nous montrent de grandes assemblées gouvernant par elles-mêmes ou par des comités à leur discrétion. Si le Long Parlement a po agir ainsi, si la Convention a pu conduire son gouvernement puissant, quoique irrégulier, c'est qu'une crise terrible concentrait les volontés du parti dominant dans l'Assemblée : c^était poar lui xme question de vie ou de mort. Mais, dans un temps pacifique et normal, les divisions et les incertitudes prendraient fatalement le dessus. Encore faut-il faire observer que le Long Parlement à directement engendré la dictature, et que le régime de la Convention a sûrement, dans une certaine mesure, préparé Bonaparte.
Dans le passage plus haut cité, Condorcet voulait un pouvoir exécutif qui f&t complètement subordonné au Corps législatif sans en être la créature, qui lui obéît sans pouvoir être révoqué par lut. It semble qu'il y ait là contradiction daps les termes ; cependant, chose coriense, ici encore l'idée de Condorcet s'est réalisée en Suisse. Là le pouvoir exécutif, dans le gouvernement fédéral comme dans les cantons, se présente sous la forme de conseils ou directoires, dont les membres sont élus ou par le Corps législatif ou directement par le peuple. Ils sont irrévocables ', mais en même tempe ils sont, au pied de la lettre, les exécuteurs des volontés du Corps législatif; Texercice d'une volonté dirigeante n'entre
* Séance du 28 février 1793, Réimpression de V ancien Moniteur^ t. XV, p. 463.
2 Séaocede la Conrention du 10 mai 1793, Réimpression de Vanoien Moni- Uur, t. XVI, p. 357.
' Quelques Constitations cantoaaies établissent seulement, que, lorsque le Corps législatif est renouvelé, le Conseil exécutif, qu'il avait nommé, doit Tétre égalemeot.
432 LA LIBERTÉ MODBRNE.
même pas dans leur esprit. Mais cette harmonie particulière a été le résultat des mœurs ; elle s'est établie par tradition et se maintient par esprit de sagesse \ Examinons-la de plus près.
A côté du gouvernement parlementaire et du gouvernement présidentiel selon le type fourni par les États-Unis, qui se disputent aujourd'hui les grands pays civilisés, il existe encore une troisième forme de gouvernement, celle qui fonctionne en Suisse «t qu'on appelle parfois le gouvernement directorial*.
Dans ce système et tel qu'il s'est établi d'abord dans les divers cantons qui pratiquent le gouvernement représentatif — car c'est par eux qu'il a commencé — les ministres, au nombre de cinq, sept, ou neuf, qui composent tout le pouvoir exécutif, sont élus par r Assemblée législative unique ou Grand Conseil. Chaque ministre est attaché à un département particulier et ils sont élus pour un temps déterminé, généralement pour la durée de la législature; ils ne sont point révocables. Ils ne peuvent pas être en même temps membres du Grand Conseil, mais <r ils y paraissent pour faire des rapports et proposer des mesures, et prennent part librement à la discussion. Pour la législation ils sont le pouvoir moteur; ils ont le droit d'initiative et pourtant ils sont tout à fait subordonnés. Ils ne démissionnent pas lorsqu'ils sont en conflit avec l'Assemblée, mais ils se soumettent, gardent leurs places et exécutent les ordres du Grand Conseil' J>.
Depuis un certain nombre d années un changement notable tend à se produire dans cette organisation. Les ministres souvent sont élus maintenant, non par le Grand Conseil, mais directement par le peuple : il en est ainsi € dans neuf cantons, de sorte qu*il n'y en a plus que huit dans lesquels ils sont élus par le Grand Conseil... Dans trois cantons, le peuple a le droit de dissoudre l'exécutif en présentant une demande à cet effet qui est soumise an suffrage populaire, comme quand il s'agit des Grands Conseils {Abberufungsrechty ï>.
Pour la Confédération, le même système a été reproduit. Le pou-
1 Ottiwels Adams, La confédération suisse, 1890, pp. 53 et suir., fô, 67.
> Burgess, Présent problems of oonstittaional law, dans PolUioal science quarterly, 1904, p. 563.
» The référendum in Switzet^land hy Simon Deploige... translated inenglish by Trevelyan, Introduction bj Liliaa Tomn, p. xvii, xvni.
* Filian Tomn, op. cit., p. xvui, xix.
voir exécutif, on Consaîl fédéral, est élu pour trois ans par les deux Chambrée qui composent T Assemblée fédérale; mais ce n'est pas antre chose qu'un Conseil des ministres, dont chacnn est attaché à un département déterminé. 11 7 a bien un président et un viceprésident élus tons les ans; mais ils n'ont que des prérogatives honorifiques et gardent leurs départements. <k Les membres du Conseil fédéral ne peuvent être membres de l'Assemblée. Ils peuvent cependant prendre une part active aux débats, bien qu'ils ne puissent pas voter... Le Oonseil en corps a le droit d*initiaiîve en matière de législation. En pratique ses membres font snasi on rapport sur toutes les propositions qui sont portées devant les Chambres, avant qu*elles soient l'objet d'aucun débat sérieux. Il est aussi très fréquent que les Chambres prennent une résolution appelée « postulat d, requérant le Conseil fédéral de présenter un projet de loi sur un sujet déterminé i>'« Bien entendu, en cas d'échec, les membres du Conseil fédéral ne se retirent pas, pas plus que les ministres dans les cantons. 11 est presque inutile d'ajouter que ni le Président^ ni le Conseil n'a le droit de veto, qu'il ne peut dissoudre ni l'xme ni l'autre des Chambres, ni empêcher l'Assem* blée de se proroger.
Comment peut-on comprendre le fonctionnement d'un pareil système, qui parait unir les contraires : la stabilité du pouvoir exécutif et cependant, comme dit M. Burgess, sa complète subordination au pouvoir législatif?
On remarquera d'abord que, dans cette organisation, il n'y a pas de véritable titulaire du pouvoir exécutif, distinct des ministres* Cela est si vrai que, même pour la proposition des lois, qui appartient seulement au Conseil fédéral considéré en corps, en fait, chacun de ses membres exerce ce droit d'une façon indépendante, si bien qu'il est parfois combattu par ses collègues : « Aucune mesure, il est vrai, ne peut être portée devant l'Assemblée sans que les autres ministres aient voté sur elle, mais c'est une pure <question de forme et un conseiller ne se croit en aucune façon tenu de soutenir le projet de loi de son collègue, parce qu'il a été assez obligeant pour lui donner son vote afin qu'il pût être discuté dans l'Assemblée. Bien plus, il n'hésite pas à lui faire opposition et l'on a va des membres du Conseil discuter l'un contre l'autre dans l'Assemblée ':►. C'est même pour cela que le nom de Gouvertunnent dvrectoinal ne me parait pas très bien convenir à cette forme de gouvernement. Le Directoire exécutif A^là, Constitution
1 Liliaa Toma, op, cit., p. xr.
> Lilita Toma, op, oit. y p. xxr.
de Tan III était bien le véritable titulaire du pouvoir exécutif , et avait ses ministres qu'il choisissait et révoquait. 11 est vrai que le Conseil exécutif proposé dans la constitution girondine n'était autre chose que la réunion des ministres, et sur ce point, la Suisse paraît s'être encore inspirée des idées qui dominèrent d'abord dans la Convention. Quoi qu'il en soit, là où il n'y a pas de titulaire véritable du pouvoir exécutif, les ministres ne peuvent prétendre être les ministres du pouvoir exécutif: ils ne pourraient être que les ministres de l'Assemblée qui les aurait élus. Aujourd'hui, il est vrai, dans les cantons où ils sont élus par le peuple, ils pourraient se dire les ministres du peuple et vouloir en tirer xme autorité rivale de celle du Grand Conseil ; mais ils ne paraissent pas y songer. L'esprit des Suisses est porté d'un tout autre côté.
M. Lilian Tomn, dans la remarquable étude qui sert d'introduction à la traduction anglaise du Référendum de Deploige et que j'ai plusieurs fois citée, attribue principalement le succès de ces institutions au caractère du peuple suisse qui est tranquille, enclin aux transactions, ennemi du gouvernement de parti. <( Cela, dit-il, est dû en partie au caractère placidedes conseillers subses et à la £Eicilité avec laquelle ils acceptent les compromis i> '• C'est ainsi que les ministres acceptent, sans se retirer, le rejet des projets importants qu'ils ont présentés. C'est ainsi encore que dans l'exécutif cantonal divers partis sont représentés à la fois. € D'ordinaire, le parti qui est en minorité a des sièges qui lui sont attribués dans le Conseil exécutif, et à Berne et à Argovie, la Constitution établit expressément qu'il doit en être ainsi : c'est un fait curieux que l'élection directe par le peuple ne produit pas nn exécutif plus homogène que l'élection par la législature. La minorité en fait est représentée à l'exécutif dans tous les cantons, sauf deux de ceux qui laissent le droit de l'élire au Grand Conseil* d. On conçoit que dans ces conditions la représentation proportionnelle soit appliquée à l'élection du Conseil exécutif. On comprend aussi cet autre fait : <l Les membres, soit de l'exécutif, soit de la législature ont en fait des fonctions permanentes, les citoyens ne voyant pas pourquoi ils ne continueraient pas à réélire un homme de valeur uniquement parce que ses vues peuvent ne pas toujours coïncider avec les leurs » '.
De même pour le Conseil fédéral. ^ Il est ordinairement composé de membres pris dans les groupes de la gauche et du centre,
1 Lilian Tomn, op. cit.^ p. xxvi.
> Lilian Tomn, op, cit., p. zx7ui.
* Lilian Tomn, op, etc., p. xviu.
c'6Bi*à-dire de radicaux et de libéraux conservatears ; mais en 1891, un membre de l'extrême droite, le D^ Zempt, le représentant clérical de Lncerne, fat élu conseiller et en 1894, il fut promu an poste de Président par les deux tiers des snffirages d'une Assemblée où dominait le radicalisme i^\Il n'est même pas nécessaire que l'opinion de la majorité du Conseil soit Topinion de la majorité de T Assemblée. De 1876 à 1888, sur les sept membres, quatre étaient libéraux et trois railicaux, bien que la majorité des représentants du peuple fût radicale }>. Jl suit de ce canu^re opposé au gouvernement de parti que l'on ne s'attend pas à ce que l'Exécutif fédéral soit homogène.
Mais le caractère conciliant des hommes et lahaine du gouvernement de parti ne suffisent pas à expliquer ces principes et cette pratique. 11 y a une cause plus profonde. Il n'j a pas en Suisse une action propre du pouvoir exécutif, parce qu'il n'y en a pas besoin. Le rôle de ceux qui portent ce titre peut s'y borner à peu près à préparer et à faire exécuter les lois. Dans les grands pays, dans les Etats qui ne sont pas neutralisés, l'action du pouvoir exécutif, pour la plus grande part et la plus importante, consiste en des actes que la loi ne peut ni prévoir ni déterminer. Il s'agit là d'abord de diriger la politique extérieure de manière à assurer la force et la sécurité du pays. Il s'agit aussi de veiller constam* ment à Tintérieur pour que, non seulement la liberté règne, mais que les grands intérêts économiques soient favorisés et les services publics assurés. Pour cela il faut des hommes ayant des idées propres et choisis par le pays pour les appliquer. II faut dans le gouvernement volonté, décision, homogénéi^.
J!n Suisse, rien de pareil. Les cantons n'ont pas de politique extérieure et leur politique intérieure n*est guère que l'administration d'une province. Quant au Conseil fédéral, la politique extérieure est simple et les attributions à l'intérieur sont peu nombreuses, étant donnée l'autonomie des cantons : <3c Le Conseil n'a pas de fonctions executives directes, sauf en ce qui concerne le département des Afiaires étrangères, le service des postes et télégraphes, Técole polytechnique, les arsenaux et le monopole scolaire. II agit par le moyen de l'inspection et de la surveillance » '.
Voilà pourquoi le Conseil exécutif, même fédéral, peut n'avoir ni volonté propre ni vues d'ensemble; pourquoi ses membres peuvent se soumettre aux vues, changeantes peut-être, des Chambres,
« lilian Tomn, op. cit., p. xxv.
2 Ibidem, p. xxit.
exécuter des lois qu*ils désapprouvent et rester an pouvoir quand ils n'ont pu obtenir celles qu'ils croyaient nécessaires. Ils ne sont point d'ailleurs responsables réellement « n'étant pas libres. Ce résultat ne pourrait point être atteint, dit M. Tomn, si le Consefl fédéral était, à un degré quelconque, un € Cabinet responsable », obligé de soumettre au Parlement et au pays une politique déterminée, une démission collective ou individuelle étant attendue des ministres, si cette politique écboue en tout on en partie. Aucune idée de direction responsable n'entre dans les relations du C<miseil fédéral et de TAssemblée fédérale. Chaque ministre est élu en tant que fonctionnaire exécutif, chargé d'exécuter dans son département propre les volontés de T Assemblée et, en dernière analyse^ du corps électoral tout entier* i».
Le système suisse a aujourd'hui un assez grand nombre d'admirateurs. Qu'on admire, soit, mais qu'on ne sorte pas de son milieu.
