CHAPITRE PREMIER

Le» précédents de la GonsUtutlùn de 1875; le vote des lois eonstltatlonnelles en 1875 ; leurs caractères généraux.

Lee trois lois qui composent notre Constitution ont été votées, les deux premières au mois de février, et la troisième an mois de juillet 1875. Mais elles ne sont en réalité que la résultante et Texpression définitive d'nne longue élaboration commencée depuis 1871. Si, en effet, la France a vécu sans Constitution proprement ditedn 4 septembre 1870 au 25 février 1875, l'Assemblée Nationale avait cependant organisé légalement, de 1871 à 1875, une République provisoire. Certains traits importants de cette organisation ont passé dans l'établissement définitif; on les comprendrait mal, si d'abord on ne les replaçait dans leur milieu originel.

Lorsque l'Assemblée Nationale, élue par le suffrage universel le 8 février 1871, conformément à la loi électorale de 1849 remise en vigueur par le Gouvernement de la Défense nationale, se réunit à Bordeaux le 13 février, elle trouva devant elle table rase au point de vue constitntionnel. Le régime impérial était tombé au 4 septembre, et avec lui avaient disparu tous ses organes politiques : il ne subsistait rien du pouvoir exécutif et des Chambres impériales. D'autre part^ le Gouvernement de la Défense nationide, qui avait remplacé l'Empire et soutenu, non sans gloire, avec l'assentiment du pays, une lutte désespérée contre l'étranger, était simplement un gouvernement de fait, un gouvernement provisoire. Il disparaissait donc immédiatement et de plein droit, comme le voulaient les principes et comme lui-même l'avait am[ioncé dès les premiers jours, du moment que la souveraineté uationale s'était donné des représentants légaux. Jamais, après B. 35

une révolntion, le terrain n'avait été plus libre de tout débris laissé par le régime antérieur; il 1 était antant qn'en 1848 après Télection de l'Assemblée Constituante; il Tétait plus qn'en 1792 après Télection de la Convention.

De cet état de fait et de droit résultaient deux conséquences très importantes, la première incontestable, la seconde au contraire ardemment discutée.

1* L'Assemblée Natîonatle était souveraine, en ce sens qu'elle pouvait actuellement exercer librement tous les pouvoirs dont l'exercice constitue le Gouvernement. Elle pouvait en droit, non seulement légiférer, mais aussi bien, si elle le voulait, exercer le pouvoir exécutif ou le pouvoir judiciaire, nommer et casser les administrateurs et les juges. Cela résultait nécessairement de ce qu'elle était le seul représentant légal de la souveraineté nationale et de ce qu'aucune constitution limitative ne restreignait ses attributions. Far là même ses pouvoirs n'étaient pas non pins Gmités quant à leur durée. Elle seule pouvait légalement y mettre fin.

2* Il en résultait aussi, TAssemblée le prétendit du moins et dès le premier jour, qu'elle pouvait exercer le pouvoir constituant et donner une nouvelle Constitution à la France. Mais ici elle rencontra une contradiction et une résistance énergiques, que lui oppoi^rent alors et pendant longtemps la plupart de ceux qui repré* sentaient le parti républicain à cette époque. L'objection qu'ils formulaient, très forte en réalité, reposait sur cette idée que l'Assemblée, élue à la hâte, dads des circonstances éminemment critiques, avait reçu des électeurs un mandat limité. Elle avait ébé élue, en effet, en exécution de l'annistioe conclu le 3d janvier 1871, lequel « avait pour but de permettre an Gouverne* ment de la Défense nationale de convoquer une assemblée librement élue qui se prononcerait sur la question de savoir si la guerre devait être continuée ou à quelles conditions la paix serait &ite^ J>. Voilà, disait-on, la mission spéciale et limitée qu'a reçue l'Assemblée; sans doute, jusqu'à ce quelle l'ait remplie, elle exeroera actuellement la souveraineté; mais c'est là, en quelque sorte, un accessoire simplement inévitable de sa tâche principale. Les électeurs, en choisissant les députés, n'ont point pris en considération la CoostitutioB future de la France. Ce rai-' sonmment tirait une force plus grande encore d'un autre dément de fait.

» JcmrHoi ôffltnel du 81^ janvier i87t.

LES PRÉCÉDENTS DE LA CONSTrTUTION DE 1875. 543

lit majoritë de l'Aasemblëe Nationale en 1871 était inoontestabiement animée de sentiments et de oonvictions monarchiques : son mtention était de rétablir la monarchie lorsqu'elle rédigerait phs tard la Constitution. Or, disait-on, — et cela était rigonrensement exact, — cette majorité avait été élue, non parce qu'elle était m<Miarohiqiie, mais parce qu'elle était pacifique. Entraînés par les ardeurs patriotiques de Gambetta, qui avait personnifié la Défense nationale dan» les départements, les candidats républicains s'étaient présentés souvent à leurs électeurs comme ne reculant pas devant la continuation de la lutte ; surtout Topinion publique, peu apte à discerner les nuances, leur attribuait en bloc ces sentiments. Pour elle, ils représentaient la continuation de la guerre, et comme elle souhaitait ardemment la paix, les votes de la majorité s'étaient portés sur ceux qui proclamaient la nécessité de la paix ; or, telle était la première et nette affirmation du parti monarchiste. La ({uestion essentielle, la seule question réellement posée devant les électeurs, était celle-ci : paix ou guerre ? Elle avait absorbé et fait disparaître toutes les autres.

Malgré ces graves objections, l'Assemblée Nationale ne cessa jamais d'affirmer son pouvoir constituant : elle Ta exercé en définitive avec la coopération de la majorité des républicains qui siégeaient parmi ses membres. Mais comment pouvait-elle rationnement l'établir? Elle l'a toujours appuyé sur un argument juridique, également très fort ; elle l'a présenté comme une conséquence nécessaire de la souveraineté qui lui était reconnue. Mais cette thèse, elle Ta affirmée comme un axiome <, elle n'en a pfi donné la démonstration détaillée et probante ; voici, je crois, oomment celle-ci peut être présentée.

La distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir constitoant est incontestablement raisonnable et utile ^; mais elle ne .résulte pas de la nature des choses et ne s'impose pas comme un principe supérieur. Elle est même plutôt artificielle, et nous avons TU qu'elle est contestée en elle-même par certains esprits. On peut donc dire que, en principe, le pouvoir législatif s^étend naturelle-

* Késolulion de l'Assemblée Nationale du 17 février 1871 : « L'Assemblée I^fttbaala, d^ositaire de Vautorité sùuveraine^ considérant qu'il importe, en attendant qu'il soit statué sur les institutions de la France, de pourvoir immédiatement aux nécessités du Gouvernement... ». — Loi du 31 août 1871 : « L*Assembtée Nationale, considérant que le droit d'user du pouvoir constituant, attri- M e9ê€tUUl de la sowveraineU dont elU eat investie, „ • — Loi du 13 mars 1^ : « L'Assemblée Nationale, réservant dans son intégrité le pouvoir e^n- <titttam qui lui appartient,., ».

* Q-dessns, p. 505 et suiv.

ment même aux matières constitationnelles ; ponr Ini interdire ce terrain, il faut une constitation écrite et limitative, qui l'arrête. Mais en 1871 ii n'existait aucune constitution de ce genre. C'était justement labsence de toute constitution qui rendait souveraine l'Assemblée Nationale ; il en résultait en même temps qu'elle pouvait voter des lois constitutionnelles comme toutes autres lois. Sans doute, on pouvait raisonnablement Texhorter à ne pas le faire, n'ayant pas reçu cette mission du corps électoral. Mais, en droit, on ne pouvait lui refuser cette faculté, étant donné qu'aucune constitution ne la gênait et que les principes du gouvernement représentatif n'exigent dans aucun cas que les électeurs aient donné aux élus un mandat précis et spécial. L'Assemblée Nationale se trouvait posséder les mêmes pouvoirs que le Parlement anglais, parce que constitutionnellement elle était placée dans les mêmes conditions. Cependant un point était plus délicat : les lois constitutionnelles votées par l'Assemblée auraient-elles tous les caractères que nous reconnaissons à ces sortes de lois? Seraientelles hors de l'atteinte du pouvoir législatif, ne pouvant être revisées que selon les formes qu'elle aurait déterminées ? Ce second point était moins clair que le premier : on pouvait légitimement se demander si, pour lier ainsi les assemblées futures et la souveraineté nationale elle-même, il ne fallait pas une assemblée munie de pouvoirs spéciaux. Mais, chose notable, il ne semble pas que cet aspect de la question ait été signalé. La théorie des constitutions écrites, telle qu'elle a été exposée plus haut, a pénétré si profondément dans les esprits français qu'on se demanda simplement si l'Assemblée avait ou non le droit de voter des lois constitutionnelles. Si ce droit lui était reconnu, tous admettaient implicitement que la Constitution qu'elle voterait s'ajouterait à la liste des Constitutions antérieures de la France, possédant la même nature et les mêmes qualités juridiques que celles-ci.

J'ai indiqué la thèse sur laquelle l'Assemblée Nationale a fait reposer son pouvoir constituant. Mais elle pouvait en invoquer une autre plus décisive encore. J'ai relevé plus haut* toute une série de précédents montrant que, après une révolution, des assemblées avaient exercé le pouvoir constituant, bien qu'elles ne le tinssent ni de leur institution ni du mandat formel des électeurs. Souvent c'étaient des chambres législatives datant du régime antérieur et qui lui avaient survécu. Combien à plus forte raison ce droit pouvait-il être légitimement revendiqué par une assemblée librement

1 Ci-dessas, p. 521 et suiv.

éhie, bien des mois après la révolution accomplie I Mais pour fonder son pouvoir constituant sur ce titre, il fallait que T Assemblée Texerçât en conformité réelle avec le vœu nationel ' : or les faits montraient que ce vœu s'éloignait de plus en plus nettement de tonte restauration monarchique. Du jour où elle s'est décidée à Banctionner définitivement la forme républicaine, TAssemblée a cessé de voir contester son pouvoir constituant.

Au mois de février 1871, la France était sans Constitution; mais elle n'était point sans avoir, à ce moment, une forme d'Etat déter* minée; car, en dehors de la pure anarchie, ce serait une chose absolument impossible. Cette forme d'État était la République, proclamée à Paris le 4 septembre 1870, et depuis lors tacitement acceptée par le pays entier : seulement elle était en droit provisoire, puisqu'aucun pouvoir constituant ne l'avait encore confirmée. L'Assemblée Nationale, dès ses premières séances, lui conserva ce caractère, en lui donnant une première consécration, simple* ment légale. Quelles que fussent ses intentions pour l'avenir, elle ne pouvait, à ce moment, songer à exercer le pouvoir constituant qu'elle revendiquait. Il lui fallait tout d*abord faire la paix, rétablir l'ordre et la prospérité dans ce pays si troublé par Tinvasion victorieuse, obtenir enfin que l'ennemi abandonnât le sol de la patrie. Force lui était donc de reconnaître et de maintenir jusqu'à nouvel ordre la forme républicaine, qui subsistait d'ailleurs d'elle-même, par cela seul qu'aucun trône n'était relevé. Mais l'Assemblée fit plus. Inaugurant une sorte de trêve entre les partis, et laissant entrevoir déjà que le vœu national se portait vers la République, la majorité, sur les conseils de M. Thiers, se laissa persuader de faire volontairement une expérience légale de cette forme de gouvernement^, laquelle, si elle réussissait, devait fatalement conduire à une reconnaissance définitive. C'est ce qu'on a appelé à cette époque 1' n essai loyal 2> de la République, et ce terme a même été inscrit dans une des lois que vota l'Assemblée '.

* Ci-dessQS, p. 521.

2 Paul de Rémuaat, A. Thiers, p. 191 et soir.

s Loi da 31 août 1871 : « L* Assemblée Nationale... considérant que, jusqu'à rétablisJbmeut des institutions définitives du pajs, il importe aux besoins du travail, aux intérêts du commerce, au développement de Tindustrie que nos institutions provisoires prennent aux yeux de tous, sinon cette stabilité qui est Tœnvre du temps, du moins celle que peuvent assurer Taccord des volontés et

Mais comment allait être organisé le Gonvemement de cette Bépu* bliqne provisoire?

Le pouvoir législatif avait son organe naturel et néoessairedans l'Assemblée elle-même: mais le pouvoir exécatif ? Elle aurait pu le retenir et l'exercer également par des comités élus parmi ses membres : ainsi avaient fait jadis le Long Parlement d'Angleterre et la Convention. L'Assemblée Nationale n'y songea pas un aeal instant : elle constitua immédiatement par délégation un pouvoir exécutif distinct. Deux causes Tamenèrent à agir ainsi. En premier lieu, pour les hommes qui la composaient, ]a séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif était une donnée politique tellement traditionnelle et certaine qu'ils l'appliquèrent d'instinct. L'un dé leurs chefs le leur rappelait plus tard : d Ce principe est tellement entré dans nos mœurs et devenu si familier à tous nos esprits que, lorsque vous'^vous êtes réunis à Bordeaux, investis par le vœu national de la plénitude de tous les pouvoirs, vous n'avez pas perdu un jour pour vous dessaisir du pouvoir exécutif en le déléguant à un de vos membres, et la séparation s'est faite naturellement sans que vous ajiez eu besoin d'énumérer et de définir les attributions dont vous vous déchargiez* d. D'autre part, les événements avaient par avance désigné un titulaire du pouvoir exécutif . C'était M. Thiers que tout imposait au choix de l'Assemblée : sa résistance à la déclaration de guerre au mois de juillet 1870; ses prophéties malheureusement trop bien réalisées ; ses démarches et ses efforts auprès des puissances européennes pour gagner à*Ia France, après la chute de l'Empire, des défenseurs ou tout au moins des amis. Enfin il venait d*être élu député dans vingt-sept départements, et quel autre pouvait plus efficacement disputer quelque chose au vainqueur dans les pénibles et difficiles négociations qui allaient s'engager? Par une brève résolution du 17 février 1871, l'Assemblée lui remit le pouvoir exécutif. Elle ne lui donna pas le titre de Président de la Bépublique ; mais elle le nomma chef du pouvoir exécutif de la RépMigue française. D'ailleurs, ce qu'elle lui consentait, c'était seulement une délégation dans le sens le plus rigoureux et le plus étroit du mot, sans durée fixe, mais toujours révocable. Il était bien dit qu'il gouvernait, qu'il nommait les ministres et les présidait ; mais il gouvernait € sous l'autorité de

Tapaisement des partis...; ~ considéraot qu^on noaTeau' titre, une appellation 1^08 précise, sans rien changer an fond des choses, peut avoir pour effet de mettre mieux en évidence l'intention de rassemblée de continner ftanchement Vêasai loyal commencé à Bordeaux... ».

4' Discours do duc de Broglie à TAssemblée Nationale le 15 mai 1874 (Journal offhUl dn 15 mai, p.

LES PRÉCÉDENTS DJS LA. CONSTITUTION DE 1875. fitf

riâsemblée^ i>. M. Thiers en jnème temps ooiMiermt son tiare et m fonctions de membre de T Assemblée; personne ne songea àlnt deaumder <le s'en démettre, et Ton n'aurait point pn, sans injnstioe, léolamer de lui on pareil sacrifice en échange d'nn ponvoir ei précaire.

Sans être partie d'aoonne idée systématique, sons la^mple pres^ «on des faits, TAseemiblée a^wit ainsi construit nna forme de Gouvernement qui répondait à un tjpe connu et prâné par certains hooHnes politiques^. C'était celle proposée en 1848 dans le fameux amendement Gré vy. Nous allions maintenant en fiftire Texpérieiice. Elle ne fut pas fuTorable.

Le pouToir exécatif ne peut avoir une valeur propre et rondre véritablement les services qu*on attend de ea séparation par rapportau législatif, que s'il présente une certaine fixité. Il faut qu'il {misse compter sur un certain avenir. Bien n'était plus précaire qœ celui qu'on venait d'organiser; c'était le provisoire par exoel* leoce. Aussi, avant que Tannée 1871 se fût écoulée, une retouche importante fut apportée à cette première et rudimeotaire organi* sation. Le besoin d'une force et d'une stabilité plus grandes pour le pouvoir exécutif s'était nettement fait sentir. Un membre de TAesemblée, momentanément célèbre par ce iait, M. Eivet, déposa dans la séance du 12 août une proposition destinée à considider et il organiser d'une façon moins rndimentaire le gouvernement de la République provisoire. Somme toute, il demandait trois choses : 1* que M. Thiers reçût le titre de Président de la Hépa^ blique, fiuB aigoifioatif que la périphraoïe dont la résolution dn 17 février avait entouré ses pouvoirs; 2® qu'on donnât à ses pou* voira une dorée fixe de trois ans, sauf qu'une dissolution antérieure de TAssemblée Nationale j mettrait nécessairement fin'; 3*" que la responsabilité ministérielle, dans le sens du gouvernement par-

* • M. Thier» e$t aommé chef du poaToir exécatif de la République Frantaise ; il exercera ses fonctions sous l'autorité de TAssemblée Nationale avec le ooncours des ministres qn*il aura choisis et qu'il présidera ».

' Gî^deseus, p. 4t7 et soir.

> ArL 1 et 2 de la proposition : « M. Thiers exercera sous le litre de Pcéflir deat de la République les fonctions qui lui ont élé dévolues par le décret du 17 fénier dernier. ~ Ses pcuToirs sont prorogés de trois ans. Toutefois, ^ dans cet interraUe, TAssemblée Nationale jugeait à propos de se dissoudre, les pouvoirs de M. Thiers, liés à ceux de TAssemblée, ne dureraient que le temps nécessaire pour la constitution d'une nouvelle assemblée, Isfqaelle à #on «tour vumit à statuer sur le pouvoir exéc«Uf ».

lementaire, fût nettement établie ^ Ce troisième chef de la proposition demande senl quelques explications.

La résolution dn 17 février n'avait point précisé la conditioD politique des ministres. U semblait seulement qne ceox-ci étaient sons l'antorité du chef dn pouvoir exécutif, comme oe chef était lui-même sous l'autorité de l'Assemblée. Nul doute cependant que TAssemblée n'arrivât naturellement, par la tradition vivante eo elle du gouvernement parlementaire, à prendre à partie les ministres et à les rendre personnellement responsables. Mais la proposition "Rivet voulait quelque chose de plus incontestablement. Pour rendre sérieuse et effective la responsabilité ministérielle, elle écartait autant que possible la responsabilité du Président : elle tendait ouvertement à rendre celui-ci inamovible, irrévocable. L'Assemblée ne s'y trompa point. Elle vota, mais profondément modifiée, la proposition Rivet, qui devint la loi du 31 août 1871.

Sur le premier point, elle donna pleine satisfaction à Tauteurdo projet : elle conféra à M. Thiers le titre de Président de la République Française. Mais, sur le second et par là même sur le troisième, elle opposa une résistance des plus nettes. Elle refusa péremptoirement de faire un président inamovible. <r Proroger, disait le rapporienr, et maintenir en fonctions, pour une durée de trois années, le cbef du pouvoir exécutif, n'est-ce pas le rendre inamovible pendant ce laps de temps? Aucune indication contraire ne résultait des termfê de la proposition. Or, devant un chef de gouvernement inamovible, quel eût été le rôle de l'Assemblée ? que devenaient ses droits? C'était son abdication, chose impossible, puisque la souveraineté, que l'Assemblée possède, est par essence inaliénable, et que, le voulût-elle, elle ne peut s'en déposséder. Pour sortir d'embarras, il suffit de combler une lacune que les auteurs dn projet ont enimêmes reconnue dans leur texte et qu'ils déclarent involontaire; il suffit d'exprimer que le chef de l'État, même en changeant de titre, même entouré de ministres responsables, ne cesse pas d*être lui-même responsable devant l'Assemblée ' :». Aussi la loi contient* elle un article 3 formel en ce sens : <i Le Président de la République est responsable devant l'Assemblée y>. Cependant oelle- ci ne voulut pas refuser également la prorogation de pouvoirs qui Ini était demandée, et, s'emparant d'une idée contenue dans le projet, elle décida que les pouvoirs de M. Thiers dureraient autant qne ceux de l' Assemblée elle-même', en supposant sans doute quO

* Art 4 et 6 de U proposition.

I s Rapport de M. Riret.

i ' Loi du 81 août 1871, art. 1 : « Le chef da poavoir ezécQtif prendim h

B eût pas été auparavant révoqué par elle. La nouvelle loi établissait aussi la responsabilité politique des ministres, art. 2 : <r Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant T Assemblée. Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre j>. Mais forcément cet& responsabilité devait être fort amoindrie par celle qui continuait à peser sur le Président; le gouvernement parlementaire allait fonctionner dans des conditions toutes nouvelles.

Une autre anomalie, conséquence fatale des premières, c'est que le Président de la République conservait encore son titre de député. Certes, M. Thiers n'eût pas consenti à y renoncer, et à ce moment TÂssembléene le voulait pas elle-même. Le rapporteur s exprima à cet égard avec la plus grande netteté : « C'est, disaitil, un régime exceptionnel, sans précédents dans Thistoire, nous le reconnaissons: et, par exemple, jetez les yeux sur toutes les républiques connues, y trouverez-vous telle chose qu'un Président de République qui soit à la fois député? Eh bien! nous le demandons, si, par respect pour les principes, nous allions proposera la France que désormais son incomparable orateur n'ouvrira plus la boache et ne parlera que par message, la France serait tentée d'en rire et je ne veux pas dire ce quelle penserait de nous^ 2>. Cependant la loi en faisait un député bien spécial^ qui ne prenait point part aux travaux de l'Assemblée dans les mêmes conditions que les autres : < Il est entendu, disait^elle (art. 2), par l'Assemblée Nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire et après avoir informé de son intention le Président de V Asse^nblie ]>. Il est vrai que le rapporteur colorait agréablement cette restriction : ^ En demandant que M. Thiers ait parmi nous le privilège d'aborder la tribune autrement que nous tous et qu'un peu plus de solennité Ty précède, c'est un hommage que nous lui adressons en même temps qu'une prière de ménager ses forces et de se réserver de préférence pour ces grandes questions que sa parole illumine et qui sont à la taille de son puissant esprit :».

D'ailleurs, la loi attribuait expressément au Président de la République un certain nombre de prérogatives, qui n'avaient pas été visées dans la résolution du 17 février et qui passeront dans la Constitution de 1875. Il était dit (art. 2) : a: Le Président de la République promulgue des lois dès qu'elles lui sont transmises par

titre de Président de la République Française et continuera d'exercer, sou» raatorité de rAssemblée Nationale tant qu'elle n'aura pas terminé ses travaux^ les fonctions qui loi sont déléguées par décret du 17 février 1871 ». ' Rapportée M. Ri? et.

Ô60 LA afiPUBLlQUB FRANÇAISE.

le Président de l'Assemblée Nationale. — D assure et surveille Texécation des lois. — Il réside an Uen où siège l'Assemblée. — Il nomme et révoqne les ministres i>.

Telle fnt la nouvelle organisati(m du pouvoir exécutif, ce qu'on appela à oette époque la ConstituHon Rivet ^. En réalité, un seal progrès sérieux avait été aocompli : le titre de Président de la Bépubliqne était une notation politique plus précise et une atténuation du caractère provisoire que conservait le régime éta^ bii. La responsabilité politique et solidaire des ministres était bien proclamée; et dès lors il y eût, à côté du Président de la Bépublique, un vice^Président du Conseil des ministres; le premier fut M. Dufaure, nommé par décret du 2 septembre 1871'. Ifaie c'était là plutôt une figuration qu'une réalité. L'expérience montra toute la portée de cet axiome politique : la responsabilité parlementaire ne peut pas résider à la fois dans le titulaire du pouvoir exécutif et dans ses ministres; Tune exclut Tautre pratiquement, loi c'était la responsabilité du Président qui l'emportait nécessairement : elle absorbait la responsabilité ministérielle qui ne pouvait point se dégager avec une valeur propre'. D'autre part, ce système de gouvernement, qu on avait pr^enté en 1848 comme supjHrimant nécessairement tous les conflits entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, se montra fertile en conflits inoessaaifi. Dans toutes les questions graves et délicates, le Président de la Bépublique intervenait en personne, montait à la tribune et cherchait à faire triompher dans l'Assemblée sa politique personnelle : mais en même temps il s'exposait à tomber devant un vote contraire de la majorité. Celle-ci, gênée souvent dans sa liberté de décision par les conséquences d'un tel vote, rongeait son frein a^ec

1 Jalee Farre, à TAssemblée Nationale, séance du 22 janvier 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXYI, p. 252) : « Vous savez ce qui sortit de ces délibérations : ce qu'on a appelé la Constitution Rivet, constitution qui maintenait de fait, toutes choses réservées, la forme répablicaine ».

2 « Le Pi-ésident de la République Française, vu Fart. 2 de la loi du 31 août 1871, ainsi conçu : « le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant TAssemblée »... Considérant que la responsabilité du Conseil des ministres doit avoir pour conséquence rinstitution d'an vice-président chargé de le convoquer et de le présider en cas d'absence ou d'empêchement du Président de la République, décrète : « Le Président de la République, en cas d^absence on d'empêchement, délè^e à Tun des ministres le droit de convoquer le conaeil et de le préaider. Le minisire délégué portera le titre de viae- Président dm Conseil des ministres ».

3 Rapport du duc de Broglie à l'Assemblée du 21 février 1873 (Journal of^ fieiel du 22 février, p. 1285 et suiv.). n» II : « Ou moment où il (le Président de la République) est présent à nos débats, y est le premier et presque le seul représentant de sa politique, les ministres disparaissent derrière loi, et iewr responsabilité couverte par la sienne ne paraît plus que nooùnAle ».

ice'. Les inconvénients étaient tellement sensibles qu'on dnt se remettre à Tœavre pour retoucher encore la Constitution povisoîre. Le président, dans un message du 13 novembre 1872', avait demandé qu^on la développât et qu'on la consolidât. Cela aboutit à une loi nouvelle, celle du 13 mars 1873.

La loi du 13 mars 1873, pas plus que celler du 31 août 1871, n'opéra une transformation profonde. Ce fut une nouvelle retou- (èe apportée au régime inauguré en 1871, dont tous sentaient les inoonvénients, mais dont on ne voulait pas abandonner les prindpet. Le mal avait deux causes : la responsabilité du Président de la Bépublique et son intervention personnelle dans les débats de TAssemblée.

Supprimer la responsabilité du Président eût été une solution simple. Mais, cette fois encore, l'Assemblée ne le voulut pas; elle âait engagée sur ce point par ses décisions antérieures. Cependant, cette foisy ce fut une raison nouvelle que le rapporteur de k Commission invoqua. Conformément à une idée qu'il a reproduite depuis, il déolara que Tirresponsabilité du titulaire du pouvoir exécutif était incompatible avec la forme républicaine : a II &nt bien le reconnaître, le régime républicain, devenu actuellement le nôtre par le fait des événements, ne comporte pas dans sa plénitode Tapplication de cette garantie du régime parlementaire. Dans la monarchie constitutionnelle, le chef de TÉtat est inviolable; la responsabilité des actes du gouvernement ne peut jamais remonter jusqu'à lui. Cette situation, élevée au-dessus des débats des partis, permet d'exiger de lui qu'il abandonne à ses ministres la direction de la politique, et au Parlement, par voie indirecte du moins, la désignation de ses ministres. Le chef élu d'un Etat républicain est responsable en vertu du principe même de la

* iUpport cité du due de Broglie, n» I : « Le Tico... se trahit par un fait douloureux; c'est le retour fréquent des conflits qui s*élèrent entre cette Assemblée souveraine et le chef éminent à qui elle a confié le pouvoir exécutif. Depuis éeiix ans, ces conflits se sont renouvelés à propos, soit des dispositions importantes de vos grandes lois organiques, soit d'incidents de la politique générale et, quand ils éclatent, l'Assemblée se trouve placée dans la plus cruelle alternative. M. 2e Président de la République représente trop dignement la France mallieurenae aux yeux de l'Europe pour que nous puissions l'entendre saas alarme parier d'abaadonner le mandat que nous lui avons conflé, mais l'Assemblée a ton mandat anasi qu'elle tient de la France et qu'elle ne peut déserter ».

* Journal officiel du 14 novembre, p. 6978.

Répnbliqae. On ne peut lui demander de se désintéresser an même degré des débats de la politique dont la conséquence peut Tatteindre. C'est ainsi qu'une plus grande latitude, accordée au pouvoir personnel du chef de TÉtat aux dépens des droits du Parlement. est la conséquence rigoureuse du principe républicain^ d.

Une autre solution également simple et satisfaisante, quoique moins propre à supprimer les conflits, eût consisté à interdire an Président de la République de prendre la parole dans l'Assem* blée, en lui enlevant sa qualité de député. Celle-là, TAssemblée Teût certaineihent admise. Mais M. Thiers la repoussait énergiquement ; il ne voulait point renoncer aux ressources qu'il tirait de son talent oratoire pour faire triompher sa politique propre*. L'Assemblée voulut cependant faire quelque chose dans ce sens : isoler du reste du débat les discours du Président de la République, les rendre rares et exceptionnels, de manière à n'avoir, en temps ordinaire, que les ministres devant elle. Pour cela, la loi du 13 mars 1873 distingua et réglementa différemment la discussion des lois et celle des interpellations.

Elle posait d'abord (art. 1) le principe qu'on eût désiré adopter sans réserves : tf Le Président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre }>. Mais venaient ensuite les atténuations, qui emportaient presque la règle. Pour la discussion des lois, le Président conservait le droit de prendre à volonté la parole devant l'Assemblée^ gêné seulement par des formalités multiples : € Il sera entendu par l'Assemblée dans la discussion des lois lorsqu'il le jugera nécessaire et après l'avoir informée de son intention par un message. — La discussion, à l'occasion de laquelle le Président de la République veut prendre la parole, est suspendue après la réception du message, et le Président sera entendu le lendemain, à moins qu'un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu'il a été entendu et la discussion n'est reprise qu'à une séance ultérieure. La délibération a lieu hors la présence du Président de la République 2>. Comme le disait le rapporteur, oc en nous bornant à Tentendre et en nous interdisant de discuter avec lui, nous avons le dessein de prévenir tous les

1 Rapport du duc de Broglie, no II.

* Rapport du duc de Broglie, n» II : ff M. le Prtoident de la République est sorti de nos rangs, et rons a répété à plusieurs reprises que, son mandat de député lui étant plus cher que celui qu'il tient de vos suffrages, il ne renoaceraii pas au droit d'exercer ce talent oratoire qui eii un de ses plus certains et légitimes moyens d*ascendant ».

conâiis qni peuyent naître inopinément du tonr imprévu que prend nn déluit passionné, comme il s'en élève aisément dans nne assemblée nombreuse ^.

Quant aux interpellations, qui sont traditionnellement en France le principal moyen pour mettre en jeu la responsabilité politique, la loi s'efforçait (art. 4) d'être plus restrictive : <c Les interpellations ne peuvent être adressées qu'aux ministres et non au Président de la République. — Lorsque les interpellations adressées aux ministres ou les pétitions envoyées à TAssemblée se rapportent aux afiaires extérieures, le Président de la République aura le droit d'être entendu. — Lorsque ces interpellations ou ces pétitions auront trait à la politique intérieure, les ministres répondront seuls des actes qui les concernent. Néanmoins, si par mie délibération spéciale, communiquée à TÂssemblée avant Touverture de la discussion par le vice-président du Conseil des ministres, le Conseil déclare que les questions soulevées se rattachent à la politique générale du gouvernement et engagent ainsi la responsabilité du Président de la République^ le Président aura le droit d*être entendu dans les formes déterminées par l'article 1. — Après avoir entendu le vice-président du Conseil, l'Assemblée fixe le jour de la discussion }>.

Yoilà comment l'Assemblée, cherchant à résoudre un problème insoluble, s'était efforcée de dégager la responsabilité des ministres, tout en maintenant celle du Président de la République. D'ailleurs, en compensation des gênes qu'elle imposait à celui-ci, elle lui conférait un droit nouveau. Elle lui donnait un moyen de s'opposer au vote définitif des lois sans venir les combattre à la tribune, et, en même temps, un certain délai pour en faire la promulgation (art. 2) : « Le Président de la République promulgue les lois déclarées urgentes dans les trois jours et les lois non urgentes dans le mois après le vote de l'Assemblée. — Dans le délai de trois jours, lorsqu'il s'agira d'une loi non soumise à trois lectures, le Président de la République aura le droit, par un message motivé, de demander une nouvelle délibération. — Pour les lois soumises à la formalité des trois lectures, le Président de la République aura le droit, après la seconde, de demander que la mise à l'ordre du jour, pour la troisième délibération, ne soit fixée qu'après le délai de deux mois i>. C'était là une sorte de veto, très mitigé, dont l'idée avait été empruntée à la Constitution de 1848, où figurait une disposition analogue ^ Dans cette Constitution,

1 Art. 58.

954 LA RËPUBUQUB FRANÇAISE.

Gomme dans le régime existant en 1873, il pouvait produire quelque effet utile, paroe que le Président auquel il était remis était personnellement responsable. Dans les lois constitutionneiles de 1875, qui l'ont également accueilli, nous verrons qu'il est presque condamné d'avance à rester sans emploi.

La loi du 18 mars 1873 était une combinaison ingénieuse et subtile, mais en réalité complètement vaine. A l'épreuve le réseau qu'elle avait noué se brisa du premier coup et ce fut cette loi elle-même qui fournit l'occasion de cette nouvelle crise. Elle se terminait, en effet, par une promesse et par une invitation adressée au gouvernement (art. 5) : « L'Assemblée Nationale ne se séparera pas sans avoir statué : 1^ sur l'organisation et le mode de transmission des pouvoirs législatif et exécutif; 2® sur la création et les attributions d une seconde Chambre ne devant entrer en fonctions qu'après la séparation de l'Assemblée actuelle; 3^ sur la loi électorale. — Le gouvernement soumettra à l'AssemUlëe des projets de loi sur les objets ci-dessus énumérés "». Le gouverne ment de M. Thiers, ne consultant que l'intérêt du pays et pensant que l'Assemblée était sérieusement décidée à accepter l'inévitable solution, c'est-à-dire la Képublique définitive, prépara ces projets de loi. Le 19 mai 1873, M. Dufaure vint déposer en son nom un projet de Constitution républicaine en quinze articles sur lequel j'aurai l'occasion de revenir souvent, en le comparant aux lois constitutionnelles votées en 1875*. Mais la majorité n'était pas prête encore pour cette solution; elle se révolta. Une interpellation sur la politique générale du gouvernement fut déposée, signée par 320 représentants. M. Thiers demanda et obtint d'y répondre en personne conformément à la loi du 13 mars 1873. Ia discussion, qui dura deux jours, se termina le 24 mai par le vote, à quatorze voix de majorité, d'un ordre du jour que le Président avait repoussé. Il donna immédiatement sa démission^, et dans la même journée T Assemblée élisait à sa place Président de la République le maréchal de Mac-Mahon.

1 Journal officiel du 20 mai 1873, p. 3208 et suiy.

s M. de RéniQsat, .4. Thiers, p. 206, s'exprime ainrn à ce sajet : « H aurait pu garder pourtant la présidence ; car cette même assemblée avait voté une loi singulière qui décidait que la Chambre et le Président seraient associés à vie et disparaîtraient ensemble ». Gela n'est point tout à fait exact. La loi du 3t août 1871 décidait bien (art. 1) que M. Thiers continuerait à exercer ses poaroirs tant que TAssemblée n'aurait pas terminé ses travaux. Mais cette même loi por> tait (art. 3) que le Président était responsable devant 1* Assemblée; celle-ci pouvait donc le révoquer. Sans doute, tant que l'Assemblée ne Tavait pas révoqué formellement, le Président pouvait rigoureusement et légalement conserver !•

En apparence, rien n'était changé dans la constitution provisoire de la France. Le nouveau Président de la République exerçait le pouvoir dans les mêmes conditions légales que son prédécesseur. Même les termes de la loi du 13 mars 1873 visant le Président de la République en général, qu'il fût ou non député en même temps, auraient, semble-t-il, donné le droit au maréchal de Mac-Mahon d'intervenir et de prendre la parole à I*Âssemblée, dans la mesure qu'elle fixait. Mais le nouveau Président ne songeait pas à user de ce droit; c'était un soldat, non un orateur. Dès lors, la responsabilité politique des ministres pouvait se diga* ger et prendre corps. Mais des péripéties d'une gravité particulière allaient bientôt se produire.

M. Thiers avait été renversé pour cette raison prépondérante qu'il proposait d'établir définitivement la République en France;, il était naturel que la majorité qui l'avait condamné procédât immédiatement à une tentative de restauration monarchique. Cela se produisit en efiet, et, dans ce but, l'Assemblée Nationale se prorogea pendant trois mois (d'août à novembre). La combinaison parai^ait singulièrement favorisée par la visite que fit le 5 août à Frohsdorf le comte de Paris, opérant ainsi l'union des deux branches qui prétendaient au trône de France, comme descendants de nos anciens rois. On sait comment elle échoua. La lettre du 27 octobre, par laquelle le comte de Chambord refusait de renoncer au drapeau blanc, rendait manifestement toute restauration monarchique impossible. Aussi, lorsque l'Assemblée se réunit de nouveau, la majorité sentit la nécessité de faire encore un pas vers la future constitution républicaine; elle s'efforça cependant encore de ne point lui donner un caractère décisif. Le 5 novembre, le général Changarnier déposa la proposition suivante : <!C Le pouvoir exécutif est confié pour dix ans au maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta, à partir de la promulgation de la présente loi. Ce pouvoir continuera à être exercé dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient j être apportées par les lois constitutionnelles. Une commission de trente membres sera nommée sans délai en séance publique et au scrutin de liste pour l'examen des lois constitutionnelles ^ ». Cela comprenait, on le voit.

ixmtoir; in»is ea donnaDt sa démission devant un vote dirigé contre lui, il appli^nait directement les principes de la responsabilité politique. ^ Journal officiel des 6 et 10 novembre 1873, p. OT18 et 6827.

deux choses : 1*^ une résolution iminédiate conférant le pouvoir exécutif pour une durée ferme de dix ans au maréchal de Mao- Mahon. C'était en quelque sorte une partie de la future constitution qu'on en détachait d avance, et qu'on voulait arrêter sur l'heure; — 2^ la mise à l'étude des lois constitutionnelles. La Commission, chargée d'examiner ce projet, n'admit pas le premier point; elle voulait cependant faire quelque chose dans ce sens et proposa la combinaison suivante : € Art. 1. Les pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon, président de la Bépublique, lui sont continués pour une période de cinq ans au delà du jour de la réunion de la prochaine législature. — Art. 2. Ces pouvoirs s'exerceront dans les conditions actuelles jusqu'au vote des lois constitutionnelles. — Art. 3. La disposition énoncée dans Tart. 1 prendra place dans les lois organiques et n'aura le caractère constitutionnel qu'après le vote de ces lois' :s>. De fait, la proposition du général Changamier était assez singulière au point de vue des principes juridiques : concevait-on une disposition constitutionnelle faite uniquement en vue d'une personne, consistant à lui déférer un pouvoir dont elle fixait seulement la durée, sans en déterminer les conditions d exercice? Cependant c'était la seule innovation efficace et utile que contint ce projet. Aussi, le Président de la République n'hésita-t-il pas à intervenir par un message qui fut In à l'Assemblée le 17 novembre avant l'ouverture de la discussion : € La France, disait-il, dont les vœux demandent pour le gouvernement de la stabilité et de la force, ne comprendrait pas une résolution qui assignerait au Président de la République un pouvoir dont la durée et le caractère seraient soumis dès son début à des réserves et à des conditions suspensives... Renvoyer aux lois constitutionnelles, soit le point de départ de la prorogation, soit les effets définitifs du vote de l'Assemblée, ce serait dire à l'avance que dans quelques jours on remettra en question ce qui a été décidé aujourd'hui d. Cependant, par une sorte de transaction, le maréchal réduisait de dix à sept ans la durée de pouvoir qui lui paraissait nécessaire'. Un projet, rédigé

1 Voyez le rapport de M. Laboulaye, Journal officiel des 16 et 24 novembre, p. 6979 et 7148.

s Message cité {Journal officiel du 18 norembre, p. 7020} : « Si je n'avais consaltë que mes goûts, je n'aurais pas parlé de la durée de mes pcaroirs. Toutefois, je cède au désir qu'un grand nombre de membres de l'Assemblée ont manifesté, de connaître mon opinion à ce sujet. Je comprends la pensée de ceux qui, pour favoriser l'essor des grandes aâaires, ont proposé de fixer la prorogation à dix ans ; mais après y avoir bien réflécbi, j'ai cru que le délai de sept ans répondrait suffisamment aux exigences de l'intérêt général et serait plus en rapport avec les forces que je puis consacrer à mon pays ».

en oe sens par la minorité de la Commission fut adopté par T Assemblée et devint lart. 1 de la loi du 20 novembre 1873^ ainsi conça : € Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans an maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta, à partir de la promulgation de la présente loi ; ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de Président de la République et dans les conditions actuelles jusqu'aux mcKlifications qui pourraient j être apportées par les lois constitutionnelles d.

Telle est, comme je le montrerai plus loin, lorigine de la durée septennale des pouvoirs de Président de la Bépublique française : elle a été fixée d'abord d'une façon purement empirique, et même par voie de transaction. La loi du 20 novembre établit ainsi un régime qu'on appela alors le septennat^ et dont il fallut déterminer les caractères. Un premier point était certain : la loi du 20 novembre avait le caractère constitutionnel, et non oelyi d'une loi ordinaire. Cela résultait nettement du but poursuivi, des discussions qui avaient eu lieu, des résistances très vives, mais inefficaces, opposées à une semblable combinaison ^ Il en résultait que rÂssemblée avait en cela exercé et épuisé son pouvoir constituant : elle ne pouvait revenir sur sa décision, qui par rapport à elle ressemblait fort au consentement d'une des parties dans un contrat'; à plus forte raison une Assemblée postérieure, purement législative, ne pouvait y toucber. Le maréchal de Mac-Mahon était pour sept ans un Président de la Bépublique irrévocable. On discuta beaucoup, à cette époque, une autre question qui n'a plus qu'un intérêt de curiosité historique. On la formulait ainsi : Le septennat est-il personnel ou impersonnel ? Ceux qui soutenaient qu'il était impersonnel considéraient que la loi du 20 novembre 1873 avait voulu faire, pour sept ans, une Constitution républicaine, ainsi consentie à terme limité : par suite, si, avant l'expiration des sept ans, le maréchal de Mac-Mahon venait à disparaître par mort ou démission, un nouveau président de la Bépublique devait être élu, pour ce qui restait à courir de la période septennale. Ceux qui tenaient au contraire pour le septennat personnel soutenaient que seul le maréchal avait été visé par la disposition con-

* Dans la séance du 19 novembre 1873 (Journal officiel du 20, p. 7065), M. WaddingtoQ avait sonteau un amendement, emprunté au texte premier de la Commission et portant que « la disposition énoncée en Tart. 1 prendrait place dans les lois organiques et n'aurait le caractère constitutionnel qu^après le vote de ces lois ». Il fut repoussé par 386 voix contre 321.

* Le régime du septennat pouvait bien être modifié par les futures lois constitutionnelles quant aux conditions d'exercice du pouvoir exécutif; mais les pouvoirs du maréchal ne pouvaient être ni révoqués ni raccourcis.

stitutionnelle. Si donc il disparaissait ayant les sept ans révolus^ l'effet de celle-ci était épuisé; on se retronvait comme anparayani sans aucune constitution.

La proposition Ohangamier avait demandé la mise à l/étude de& lois constitutionnelles. La loi du 20 novembre 1873 accueillit é^lement cette demande. Elle portait (art. 2) : <ïDans les trois joars qui suivront la promulgation de la présente loi, une commission de trente membres sera nommée en séance publique au scrutin de liste pour Texamen des lois constitutionnelles i>. Cette CommisHon des Trente^ célèbre à son heure, fut élue en effet dans les dernières séances du mois de novembre et dans les premières du mois de décembr.e 1873. Elle devait faire durer longtemps ses travaux, espérant sans doute que quelque occurrence se produirait, qui ferait prendre aux choses un autre cours et empêcherait l'inévitable solution à laquelle la majorité Ae l'Assemblée n'était pas encore résignée. Un grand nombre de projets lui furent renvoyés : celui d abord qui avait été déposé par M. JDufaure le 19 mai 1873 ' ; d'autres propositions émanant de l'initiative individuelle, et, enfin, un projet déposé an nom du gouvernement du maréchal de Mac- Mahon par M. de Broglie^ vice-président du Conseil, le 15 mai 1874 * et qu'elle prit pour principal modèle. C'est seulement à par tir du 21 janvier 1875 que ses propositions vinrent en discussion^ devant T Assemblée. Jl était impossible de retarder plus longtemps. Le pays, qui avait montré une admirable patience, ne pouvait pa$ supporter une plus longue attente : il fallait sortir à tout prix de ce provisoire qui l'énervait et paralysait les bonnes volontés. Un dilemne inévitable se posait devant l'Assemblée : ou elle donnerait une Constitution définitive à la France, et cette Constitution ne pouvait être que républicaine; ou elle se dissoudrait, reconnaissant son impuissance, et ferait procéder à l'élection d'une assemblée constituante.

On put craindre cependant que, cette fois encore, la solution' adoptée ne fût pas définitive. La Commission des Trente en effet, conformément au projet déposé en 1874 par le duc de Broglie, proposait seulement d'organiser le septennat personnel^ mais avec des organes complets, et spécialement en établissant une

1 Ci-dessos, p. 554.

^ Journal officiel du 16 mai, p. 3270.

seooodd Chambre. Son rapportenr, M. de Ventavon, le déclara dans les termes les pins explicites : a: Ce n'est pas, à vrai dire, mie Constitution qne j'ai Thonnenr de tous apporter de sa part; 06 nom ne convient qn'anx institutions fondées pour nn avenir indéfini; il 8*agit simplement aujourd'hui d'organiser des pouvoirs temporaires, les pouvoirs d'un homme... Le nom de lois constitutionnelles manque d'exactitude et passionne mal à propos l'opinion publique... Cherchons donc, Messieurs, un terrain de conciliation en dehors d'un régime définitif... La Commission, se préoccupant de la France avant tout, vous propose de laisser à l'écart l'éàiblissement d'un gouvernement définitif et d'organiser lespou- Toirsdu maréchal de Mac-Mahon^ y>. Le projet en cinq articles présenté par la Commission se terminait en conséquence par une disposition^ qui, prévoyant Texpiration des pouvoirs du maréchal ou sa disparition antérieure, ouvrait de plein droit la revision de ces lois constitutionnelles provisoires'. Cette combinaison factice paraissait même avoir les chances de réussir. Le 28 juillet 1874, l'Assemblée, par 374 voix contre 333, avait rejeté précédemment nue proposition de M. Casimir-Périer portant la reconnaissance définitive de la République; et, dans la séance du 29 janvier 1875, elle repoussa également, par 359 voix contre 336, un amendement dans le même sens défendu par M. Laboulaye'. Cependant les chiffires peu éloignés de la majorité et de la minorité attestaient un travail intérieur, qui s'opérait dans T Assemblée et qui amenait peu à peu bien des esprits à une solution franche et inévitable. Il produisit son effet dernier dans la séance du 30 janvier 1875. M. Wallon présenta son amendement, qui avait en réalité la même portée que celui de M. Laboulaye, mais sans aucune déclaration de principe'. Il établissait implicitement une république définitive, eu fixant d'une- façon objective et générale la durée des pouvoirs et l'élection du président de la République*. Ainsi était virtuel-

< Séance du il janyier 1875 [Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. «10, 211).

^ Art. 5 : « A Texpiration du terme fixé par la loi da 29 novembre 1873, comme en cas de vacance du pouvoir présidentiel^ le Conseil des ministres convoque immédiatement les deux Assemblées, qui, réunies en Congrès, statuent sur les décisions à prendre, — Pendant la durée des pouvoirs confiés iQ maréchal de Mac-Mahon, ia révision des lois constitutionnelles ne peut être faite que sur sa proposition ».

' Cet amendement signé par MM. Corne, Badouz, le colonel de Chadois, ''biris, Danelle et Laboulaye, était ainsi conçu : « Art. 1. Le gouvernement de ia République se compose de deux Chambres et d'un Président ».

* Cet amendement est devenu Fart. 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 18^, ainsi conçu : « Le Président da la République est élu à la majorité absolue

lement établie une série indéfinie de Présidents de la République; cette magistrature, en ne se confondant plus avec la personne du maréchal de Mac-Mahon, devenait la pierre angulaire d'une nou* Telle forme d'État : la République était fondée. L'amendefnent fut adopté par 353 voix contre 352 \ C'est là une décision mémo^ rable, mais il ne faut point la traduire, comme on l'a fait trop souvent dans les polémiques courantes, en disant que la République a été établie en France à une voix de majorité. Le vote de Ta* mendement Wallon, le 30 janvier 1875, était seulement un incident de la première lecture du projet de loi. Mais il fut décisif : ce fut la poQSsée légère, qui détermine souvent un ébranlement con-« sidérable préparé d avance. Dès lors, le projet prit une forme toute nouvelle ; cela devint la première partie d'une Constitution, la loi constitutionnelle sur VorgctnUation des pauvoira publicë» Le texte préparé par la Commission disparut presque totalement et fut remplacé par une série de dispositions dues à l'initiative parlementaire, la plupart présentées encore par M. Wallon. Une forte majorité constituante se dégagea, et, lorsque, en troisième lec* ture, lart. 2 (amendement Wallon) fut mis définitivement aux voix le 24 février 1875, il fut adopté par 413 voix contre 248 ', et le 25 février l'ensemble du projet fut adopté par 425 voix contre 254'.

La nouvelle Constitution comprenait Tinstitution d une seconde Chambre, d'un Sénat : le Sénat en était une pièce essentielle, sur la nf^oessité de laquelle la majorité de l'Assemblée Nationale n'a jamais varié. Mais l'organisation de ce Sénat était chose difficile, et nous verrons plus loin par quelles péripéties on passa avant d'arriver péniblement à la solution. Peut-être en prévision de ces difficultés, le projet de la Commission des Trente réservait pour une loi spéciale l'organisation de cette seconde Chambre^; peut-être aussi la raison de cette disjonction était-elle que la Commission, qui considérait comme provisoire les autres dispositions présentées par elle, regardait au contraire comme définitive et devant

des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés, réunis en Âssembléa Nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééUgible ».

< Séance du 30 janvier 1875 (Annale* de l'Assembée Nationale, t. XXXVI, p. 377).

s Séance du [24 février 1875 {Annales de VAssembUe NtUionale, t. XXXVI, p. 625).

3 Annales de lAisemblée Nationale, t. XXXVI, p. 654.

*■ Art. 3, dernier alinéa : <« Le Sénat est composé de membres élus ou nom» mes dans les proportions et aux conditions qui seront réglées par une loi spéciale m.

LES PRÉCÉDENTS DE LA CONSTITUTION DE 1875. d61

subsister dans tous les cas la seconde Chambre, telle qu'elle se proposait de l'organiser. Quoi qu'il en soit, c'est la marebe qui fut suivie. De là une seconde loi constitutionnelle, celle du 24 février 1875 sur Y organisation du Sénats mais destinée à faire corps avec la première \

La Constitution n'était pas encore complète. Un grand résultat avait été obtenu, mais, pour le conquérir, ceux qui avaient fini par obtenir le vote des lois constitutionnelles avaient d& se borner à mettre dans la première les règles strictement nécessaires pour organiser le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de la République. Il ne fallait pas compromettre Tissue du débat, en soulevant des discussions sur les dispositions qui n^étaient pas absolument indispensables. Mais, une fois la lutte terminée* on sentit bien qu'on avait été trop loin dans cette voie, que Torganisation constitutionnelle était par trop rudimentaire et qu'elle présentait de graves lacunes. Une nouvelle loi constitutionnelle était donc nécessaire; et, en réalité, on ne l'avait jamais méconnu, a Le 25 février dernier, dira M. Laboulaye en présentant cette loi aux délibérations de TAssemblée, vous vous êtes décidés à en finir avec le provisoire et à donner au pays un gouvernement régulier et défini, vous avezfaitde la République le régime légal de la France. Tout entiers à ce grand acte de politique, vous vous êtes hâtés de créer les organes nécessaires à l'existence du nouveau gouvernement en renvoyant à une loi ultérieure le soin de régler les rapports mutuels des pouvoirs publics* i>. Ce projet complémentaire fnt, en effet, déposé au nom du gouvernement par M. Dufaure, redevenu vice-président du Conseil, le 18 mai 1875. Discuté dans le cours des mois de juin et juillet, il devint la loi du 16 juillet 1875, sur les rapport» des pouvoirs publics. Elle avait été présentée par le gouvernement comme loi organique, et l'exposé des

« Dans l'ordre des dates la loi For Torganisation du Sénat fut m âme votée 1» pfremière, un jour avant celle sur Torganisation des pouvoirs publics, le 24 février 1875. Mais elle contient un article final ainsi conçu : « Art. 11. La présente loi n<* pourra être promulguée qu'après le vote définitif de la loi sur les pouvoirs publics ».

3 Rapport présenté dans la séance du 7 juin i9^îb {Annalea de V Assemblée NationaU, t. XXXVIII. annexe 3073, p. 221). ~ Voici d*ailleurs ce que disait M. Paris, rapporteur, dans la séance du 25 février iSlb (Annales de V Assemblée NationaU, t. XXXVI, p. 542) : « U nous a semblé que, si les attributions essentielles du pouvoir exécutif devaient être fixées par la loi d'organisation <ies pouvoirs publics, il était bon de réserver pour une loi spéciale tout ce qui se rattache aux rapports à établir entre le Président de la République et les deux chambres et aux droits que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif exercent en commun ».

motifs paraissait la mettre sur la même ligne que les lois organiques sar rélection des sénateurs et des députés (lois des 2 août et 30 novembre 1875'). Cela était exaot en ce sens qu'elle développait et complétait des principes déposés dans les deux premières lois constitutionnelles. Mais en réalité elle a bien, comme celles-ci, le caractère constitutionnel. Cela ressort nécessairement du renvoi qu'on y avait fait par avance ^; et ce caractère a été explicitement reconnu, soit dans le rapport de M. Laboulaye*, soit dans la discussion \ C'est d'ailleurs sous le titre de loi constitutionnelle sur les rapports des pouvoirs publics qu*elle a été. promulguée au Jour^ nal officiel du 18 juillet 1875.

Telle est notre Constitution. Elle se présente, à côté des autres Constitutions françaises, avec des traits caractéristiques, soit dans la forme, soit quant au fond.

Dans la forme d'abord, totites les autres constitutions françaises se présentent à leur naissance comme contenues dans une loi tmique, systématique et détaillée; seules les constitutions du premier et du second Empire présentent une juxtaposition de textes distincts et successifs; mais cela vient de ce que ces régimes s'étaient simplement superposés à des Constitutions antérieures (Constitution de Tan VIII; Constitution du 14 janvier 1852) et s'étaient développés ensuite par voie de simples sénatus-consultes. La Constitution de 1875 a, au contraire, une forme fragmentaire : elle est contenue dans trois lois séparément votées. Mais en réalité cela n'a pas une bien grande importance; ces trois lois peuvent être considérées comme les titres distincts d'une même Constitution. Cefcte disjonction ne fut point voulue de parti pris par TAs-

> Annales de VAuemblée Nationale, t. XXXVIII, anoeze 9017, p. 107 : « Projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics préseaté au nom de M. le maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta, Présideat de la République française, par M. Oufaure, garde des Sceaux, ministre de la Justice». •— Exposé des motifs : « ... Ainsi une loi sur les rapports qu'auroot entre eax les trois pouToirs établis par la Constitution; une loi sur Télection des sénateurs : tels sont les deux grades sujets sur lesquels nous venons appeler vos délibérations ».

s Gi-dessus, p. 561, noto 2.

* Rapport de M. Laboulaye, locoit., p. 223; rappelant les deux premitoesloîs constitutionnelles, il disait : « Il faut aujourd'hui achever dans le. même esprit l'œuvre commencée il y a trois mois... Si la France est assurée sur ses droits et ses intérêts, la Constitution s'améliorera peu à peu. La réforme en est facile ».

« Séance du 7 juillet 1875, deuxième délibération dn projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics (Annales de V Assemblée Nationale^ t. XL, p. 480), le rapporteur : « Quel est le pouvoir que nous donnons au maréchal par cette Constitution? »

semblée * : elle résulta des circonstances, de la division du travail qui s'imposa naturellement dans cette œuvre difficile. Mais ce qui la distingue aussi des autres Constitutions françaises, c'est qu'elle est extrêmement courte dans son ensemble, ne contenant qne les règles strictement nécessaires pour fixer l'organisation et le fonctionement des pouvoirs exécutif et législatif. Elle ne contient aucune disposition sur les droits individuels', ni sur Torc[anisation du pouvoir judiciaire', sauf l'institution de la Haute- Cour de justice, qui est plutôt un organe politique. Nous savons poarquoi, difficilement obtenue de l'Assemblée, elle a été ainsi réduite au strict nécessaire. Mais cela montre en même temps que c'est une œuvre essentiellement pratique et nullement une conception théorique, dont les principes auraient d'abord été posés, pour en déduire logiquement toutes les conséquences.

D'autre part et surtout, c'est une solution transactionnelle, qui a été consentie entre plusieurs partis, au moyen de sacrifices réciproques. C'est une combinaison, par suite^ dans laquelle on a fait entrer des principes, non pas inconciliables entre eux, mais qui jusqae-Ià n^avaient point figuré dans une même Constitution. La majorité qui vota cette constitution fut, en effet, composée en partie d'anciens monarchistes, ralliés par raison à la Bépublique, et de républicains qui, pour fonder légalement Tétat républicain, consentaient à l'organiser en partie dans des conditions nouvelles^. Un long travail de préparation s'était fait en ce sens dans les groupes politiques : Thiers et Gambetta avaient efficacement agi sur leurs amis respectifs pour les amener à cette entente. Il j eut là un phénomène de désagrégation en vue d'une combinaison nouvelle, comme dans certaines circonstances il s'en produit naturellement dans les assemblées politiques. Il 7 eut même, semble-t-il, quelque chose de plus : des négociations et une sorte de traité'.

* £0 effet, les projets de la Gonstitation, d'aiUears très courts, présentés ea 1873 par ift. Dufaure (15 articles), ea 1874 par le duc de Broglie (23 articles), formaient chaciia an tout complet. Seulement le projet de M. Dufaure était coupé pir une rubrique : Attributions des pouvoirs publies, sous laquelle étaieut placés les art ii et soivautt.

* a-dessus, p. 4V6.

* Ci-dessus, p. 449.

^ Rapport de M. Labonlaye, sar les rapports des pouvoirs publics {Annales àe VAssembUe Nationale, t. XXXVIII, p. 223) : « En votant la Constitution <la 25 février comme une transaction avec les partisans de la monarchie con- «titutionnelle, les républicains ne sont pas ceux qui ont fait le moins de sacrifices ; îU les ont faits par amour de la patrie, pour obéir à ce besoin de concorde et 4'iimté qui est le vœu d'un peuple épuisé par la guerre et iatigné des révolutions ».

* Duc de Broglie, A propos de la révision des lois constitutionnelles, dans la

Ce qui semble avoir sartout renda possible cette solution, c'est qu'on la combinait de manière à laisser aux divers partis qui y adhéraient Tespoir de faire triompher plus tard et complètement leurs principes propres si le milieu devenait favorable. Ces espérances avaient pour aliment la revision constitutionnelle, qui était rendue relativement facile et pouvait être totale.

Il résulta de là que la République fondée en 1875 fut assortie d'un certain nombre d'institutions qui jusque-là paraissaient plu» conformes au génie de la monarchie constitutionnelle, ou qui même n'avaient jamais été pratiquées que dans cette forme de gouvernement ^ On en a déduit parfois cette appréciation que la Constitution de 1875 était en réalité profondément monarchique^ et qu'elle avait été ainsi construite de parti pris, sous Tinfluence des monarchistes qui consentirent à la voter, en vue et dans Tespoir d'une restauration monarchique. C'est un jugement qui a été formulé de divers côtés: de la part des républicains* et de la part

Retme des Deitx-Mondes du 15 avril 1894, p. 836 : « Toate facilité serait donnée à la France pour s'en dégager (de la forme répubticaine) le jour où le rétablissement de la monarchie, devenu possible, serait agréé parle vodu national. C'est sur ce terrain très nettement défini qu'une entente fut établie entre ce groupe détaché du parti monarchique et les principaux personnages de la minorité républicaine. De ce qui fut dit et traité dans (leurs conférences, je ne puis parler que d'après les bruits publics et les entretiens privés ». — Séance de TAsseroblée Nationale du 30 janvier 1875 {Annale» de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 370), M. Clapier : « Voici, Messieurs, ce que Ton nous propose : dans six ans il sera pourvu à la succession du maréchal on à la nomination nouvelle d'un chef de gouvernement dans des formes déterminées. Nous croyons, ajoute-t-on, que ce point est indispensable pour établir à la fois la tranquillité du présent et la sécurité de l'avenir. Voilà ce qu'on nous dit d'abord. Pais on va plus loin, on ajoute : Si vous croyez que cet engagement est excessif, nous allons le restreindre, nous allons vous accorder le droit de revision de la Constitution, de telle sorte que, dans un temps donné, si cet engagement est reconnu nuisible aux intérêts da pays, vous pourrez y revenir. Voilà, Messieurs, ce qu'on nous propose. La transaction est-elle bonne ou mauvaise? On nousofifre de voter — on Ta déjà voté — le Sénat et tout ce que nous demandons ».

< Rapport de M. Laboulaye {Annales de VAssemblée Nationale^ t! XXXVIll, p. 223) : « Telles sont les principales dispositions de la loi dont nous vons proposons l'adoption. Elles donnent à la République les garanties de la monarchie constitutionnelle, telle que nous l'avons pratiquée pendant plus de trente ans. Cette forme de gouvernement a donné assez de sécurité et de prospérité à la France pour que le pays n'en ait pas gardé un mauvais souvenir. Si parmi les républicains il en est qui trouvent qu'on aurait dû aller plus loin, ils feront bien de considérer que la France, après avoir traversé l'Empire, a besoin de reprendre l'habitnde d'un gouvernement constitutionnel ».

> Voyez, par exemple, le discours prononcé par M. Goblet à la Chambre des députés le 12 mars 1894 (Journal officiel du 13, p. 497) : « Quant à nous, à nosyeux il ne s'agit pas seulement, pour avoir la République, de faire de la monar* chie un régime électif et à temps... J'ai dit dans mon exposé des motifs que 1» Constitution de 1875 n'avait été qu'une transaction entre Torléanisme et 1»

des monarchistes ^ C'est ainsi qn'on disait aatrefois que la Constitation de 1791. établissant la monarchie constitutionnelle, avait été votée par T Assemblée Constituante en vue de la République*. Je ne crois pas cependant cette affirmation exacte. Ce qui était le prix du consentement des monarchistes en 1875, c'était le droit de révision totale. La combinaison opérée de la forme républicaine avec certaines institutions traditionnellement caractéristiques de la monarchie constitutionnelle s^explique autrement. Cette fusion avait été préparée par deux causes antérieures.

En premier lieu, sous le Second Empire, les principaux représentants de Técole dite alors libérale^ qui continuaient presque seuls letude théorique des principes de la liberté politique, avaient d'avance élaboré cette solution. La plupart étaient par leur origine ou par leur éducation attachés à la cause de la monarchie constitutionnelle ou naturellement portés vers cette forme d'État. Mais instruits par les leçons du passé, en face d'un avenir incertain, ils avaient envisagé et accepté d'avance les autres formes, que pourrait amener, dans l'évolution future, soit la durée prolongée de la

République. Nous sommes encore dans cette Chambre un certain nombre de sarrÎTants de cette époque et nous nous souvenons parfaitement des négociations, pour ne pas dire des compromissions, à Taide desquelles on est parvenu à faire voter cette Constitution à une voix de majorité par une assemblée en très grande partie monarchiste. Ce jour>là, le parti républicain a cru qu'il avait fondé la République, parce qu'U en avait consacré le nom ».

* Duc de Broglie, Rev%Le des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 834 (parlant dd l'irresponsabilité du Président de la République et du droit de dissoudre la Chambre des députés qui lui est accordé) : <f Ce sont là des emprunts faits à un ordre d'idées qui n'a rien de commun avec la République, et c'est en eftet celui qui a tranformé, avec le cours et le progrès des idées libérales, des royautés absolues en mooarchios constitutionnelles. Ces deux dispositions gardent l'empreinte de leur origine et le caractère en reste essentiellement monarchique. On peut même affirmer que non seulement elles n'auraient pas trouvé d'accès dans une constitution républicaine, mais que ia pensée n'en serait même pas venue, si parmi les auteurs de la loi de 1875 n'avaient figuré avec une autorité particalière des monarchistes de naissance et de conviction, renonçant à regret au rétablissement immédiat de la royauté, enclins par là même à accueillir tout ce qui en reproduisait le souvenir ou pouvait en faciliter le retour •.

* Corrtsj^ndanoe entre le comte de Mirabeau et le comte de La Marck^ t. II, p. 14 (trentième note pour la Cour) : « Je sais que les législateurs, consultant les craintes du moment plutôt que Tavenir, hésitant entre le pouvoir royal, dont ils redoutaient l*inâuence, et les formes républicaines, dont ils prévoyaient le danger, craignant même que le Koi ne désertât sa haute magistrature ou ne voulût reconquérir la plénitude de son autorité; je sais, dis-je, qu'au milieu de cette perplexité les législateurs n'ont formé, en quelque sorte, l'édifice da la Constitution qu'avec des pierres d'attente, n'ont mis nulle part la clef de la voftte et ont eu pour but secret d'organiser le royaume de manière qu'ils pussent opter entre la république et la monarchie, et que la royauté fût eoBservée ou inutile, selon la réalité ou la fausseté des périls dont ils se croyaient menacés ».

dynastie impériale, soit, solation pins probable, ravènement de la République. Convaincus que le fond devait passer avant la forme, quelle que fût à ce dernier poîntdevue leur préférence personnelle, ils avaient cherché à dégager une série d'institutions, pour eux essentielles, qui pût s'adapter presque indifféremment aux diverses formes d'Etat que Tavenir recélaitdans son ombre V Ce programme comprenait principalement deux chefs : le gouvernement parlementaire, et les droits individuels, les libertés nécessaires^ comme on disait alors. Cette conception était assez largement répandue à la fin du Second Empire^. Spécialement l'établissement possible de la République, et son accommodation aux conditions ainsi posées avait été étudié dans deux livres remarquables : les Vîtes sur le gouvernement de la France^ écrites par le duc de Broglie eu 1861, publiées en librairie par son fils en 1870', et la France nouvelle^ de Prévost- Paradol, quiparutenl868. I^ea deux auteurs, d'ailleurs, ne prenaient pas exactement la même position. Le duc de Broglie considérait la république probable comme un pis aller et comme une phase simplement transitoire \ Prévost-Paradol, au contraire.

t Prévost-Paradol, La France nouvelle, 4« édit., 1868, livre II, ch. ir, p. 107 : V Nous cherchons ici des institations qui paissent s'accommoder également de la forme monarchique et de la forme républicaine, leur unique objet étant d'assurer la liberté dans la démocratie ». — Gh. vi, p. 129 : « En établissant les bases d'un gouvernement démocratique et libre, et en nous approchant par degrés du faîte de cette construction politique, nous nous sommes particulièrement attachés à n'y admettre que des éléments également acceptables pour une démocratie monarchique et pour une démocratie républicaine ».

s Jules Simon, La politique radicale, 1869, préface, p. 17, 19 : « 11 pourrait y avoir dans certains cas une sorte de danger à dire : Je suis républicain, légitimiste ou orléaniste. Nous laisserons donc entièrement cette question, qui, pour beaucoup d'esprits, est toute la que.«ttion, et qui, pour nous-méme, quoique nous nous déclarions sans préjugés, est la principale... Ces nouvelles doctrines d'indifférence en matière de gouvernement cachent souvent un lâche calcul et nous ne nous sentons pas la conscience assez large pour les absoudre ».

s Ci-dessus, p. 61, note 7.

* Vues sur le gouvernement de la France, 1870, ch. vi, p. 226 et sniv. Il déclare qu'il veut « garder, coûte que coûte, la neutralité entre les chances diverses que l'avenir réserve à notre pays. Tout en persistant à regarder la monarchie comme le plus noble des gouvernements.:., le seul qui promette à la France la grandeur et le repos, nous n'oserions affirmer qu'elle ne soit pas réduite encore une fois à traverser l'épreuve périlleuse du régime républicain... Il sera sage de préférer la République à la guerre civile ; ce sera, dans ce cas encore, le gouvernement qui divise le moins, et qui permet le mieux à l'esprit public de se former, à l'ascendant légitime de grandir et de triompher en définitive... Il sera donc, au besoin, sage de s'y résigner; mais il sera «âge en même temps de ne considérer le régime républicain que comme un pis aller, comme nn état de transition, et de ne sacrifier à l'esprit républicain, à sa jalousie, à sa turbulence, de ne sacrifier surtout au maintien, à la perpétuité de la République aucune des garanties de l'ordre au dedans, aucune des conditions de la sécurité de la grandeur au dehors ».

tout en conservant certaines préférences ponr la monarchie constitationnelle, voyait dans la république une forme parallèle et équivalente pour réaliser et assurer la liberté moderne. Il comparait et balançait les avantages et les inconvénients de part et d autre ' . n terminait même ses considérations sur ce point par cette déclaration franche et presque prophétique : a Aussi faut-il envisager sans appréhension et surtout sans parti pris le cas où l'État, faute d'un souverain convenable ou par la force des choses, revêt la forme républicaine. Il nous semble, il est vrai, qu'il manque alors un ressort important à la machine politique; nous cherchons des yeux avec regret cette espèce de tribun du peuple qui, sous le nom de roi, observe impartialement la représentation nationale, afin de la renvoyer devant les comices populaires aussitôt qu'il la croit oppressive on engagée sur le chemin de l'oppression; mais si la République n*a point de place pour cette utile magistrature, elle n'en est pas moins une forme de gouvernement très acceptable et très digne, one fois qu'elle existe, du concours fidèle et du respect sincère de tons les bons citoyens. J'appelle même expressément bon citoyen le Français qui ne repousse aucune des formes du gouvernement libre, qui ne souffre point l'idée de troubler le repos de la patrie pour ses ambitions et ses préférences particulières, qui n'est ni enivré ni révolté par les mots de monarchie et de république et qui borne à un seul point ses exigences : que la nation se gouverne ellemême, sous le nom de monarchie ou de république, par le moyen d'assemblées librement élues et de ministères responsables* y>, Uab, si le duc de Broglie et Prévost-Paradol appréciaient différemment le régime républicain, les deux écrivains s'accordaient à peu près sur l'organisation qu'ils proposaient pour la future République.

L'état d'espritqu'attestent ces écrits était celui d'un grand nombre de membres de l'Assemblée Nationale. La solution qu'ils adoptèrent était donc toute naturelle. Si en partie elle a été imposée par les circonstances, obtenue dans la forme par des négociations «t des ententes , elle a été préparée longtemps à l'avance par le courantd'idées que je viens de rappeler. Ce n'est pas là une vaine hypo-

f Ld France noiM^Ue, Ut. H, ch. vi, p. 130 : « Dans cette question comme dans toutes lea affaires humaines, il ne faut point prétendre au bien absolu ; ici comme partout, c'est dans un choix entre des imp^erfections plus ou moins gntes que consistent la liberté et la sagesse de Thomme ; mettre en balance la république et la monarchie, c'est donc se demander simplement laquelle de ces deux formes de gouvernement peut ofirir, dans la pratique, les difficultés les moins considérables et les inconTénienls les moins sensibles ».

* Lck France nouvelle ^ Ut. Il, ch. ti, p. 152.

568 LA RÉPUBUOUE FRANÇAISE.

thèse et une explication inventée à plaisir : nous aurons Tooeasion de constater maintes fois, chemin faisant, la concordanceqni existe entre les solations adoptées parles lois constitutionnelles de 1875 et celles proposées dans les Vufi/t sur le Gouvernement de la France on dans la France nouvelle^.

L'autre cause qui a contribué à produire la Constitution répa-^ blicainede 1875, en y combinant des principes d'origines diverses^ est d'une tout autre nature. Elle a agi sur les hommes de oette époque sans qu*ils en eussent la conscience précise, car c'est nue loi générale du développement historique. C'est une vérité établie dans notre siècle par letude de Thistoire du droit que, chez nu peuple progressif, les institutions nouvelles, successivement introduites, ne sont viables et durables qu'autant qu'elles se rattachent par une transition largement ménagée aux institutions antérieures qu*elles doivent remplacer. Le régime nouveau doit contenir tout d*abord une portion conservée des éléments qui composaient le régime ancien; c'est la condition même de sa vie et de son succès'.

J Cette concordance se consttte même pour une des lois antérieures à 1875. à celle du 20 novembre 1873. On lit en effet dans les Vues sur le Gouvernement de la France (ch. vi, p. 228) : « Quant à la durée de la première magistralure, il importerait de la fixer avec largeur et précaution, de laisser à TépreuTe un temps suffisant et de ne point tenir périodiquement le pays sur lequi-Tive d'une réélection, et de laisser, néanmoins, au Corps législatif le pouvoir d'arrêter toute tentative d'usurpation, pour peu qu'il en vit poindre les approches. Dix ans seraient une durée raisonnable, le Corps législatif restant maître de provoquer au besoin la réélection à la fin de la cinquième année ». Or, c'était bien dix ans qu^en novembre 1873 le général Changarnier demanda d'abord pour les pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon. C'est par une transaction (autre, il est vrai, que celle proposée par le duc de Broglie) qu'on réduisit la durée à sept ans. Il faut, d'ailleurs, ajouter que ce chiffre de dix ans parait s*étre présenté naturellement toutes les fois qu'on a voulu constituer en France nn véritable pouvoir personnel, tout en gardant la forme républicaine. C'est pour dix ans qu'étaient nommés les consuls, d'après la Constitution de l'an VI IK (art. 39) ; c'était pour dix ans que la Constitution du 14 janvier 1852 (art. 2) conférait à Louis- Napoléon le gouvernement de la République. Dans certains passages des rapports faits sur les projets de lois constitutionnelles, on trouve d'ailleurs des références directes aux deux ouvrages du duc de Broglie et de Prévost-Paradol. Rapport fait au nom delà commission des lois constitution' nelles sur les projets de loi et les propositions concernant la création et les attributions d'un Sénat, par M. Antonin Lefèvre-Pontalis {Assemblée nottonale^ année 1874, n» 2680, p. 20) : « La commission des lois constitutionnelles 8*est ralliée à ce système. Elle en trouvait les développements dans Tonvrage de feu le duc de Broglie : Vues sur le Gouvernement de la France^ et dans les écrits de publicistes tels que MM. Prévost-Paradol, de Laveleye, de Motinari, J. Michon ».

> C'est ce que disait déjà Chateaubriand, dans la Monarchie selon la Charte^ ch. Lxxxvin, p. 123 : « Aucun changement politique chez un peuple n*a pa se consolider qu'il n'ait eu pour base l'ancien ordre politique auquel il a succédé. Quand les rois disparurent de Rome, les dieux surtout restèrent au Capiiole ».

n eo résulte que, pour s acclimater en France, la Képubliqae devait oaturellement emprunter nne partie de ses règles à la forme de gouvernement antérienre, la plus rapprochée d'elle par le temps et par les principes, c'est-à-dire à la monarchie constitutionnelle. Cette loi de succession est bien connue. Il est bien certain que, dans le monde antique, la Bépublique romaine n'a fait que continuer le mode de gouvernement établi sous la royauté, en conférant aux consuls pour un temps limité les pouvoirs que les rois avaient reçus à titre viager ^ Les meilleurs historiens et publicistes s'accordent aojourd*hui à reconnaitre que le rôle et les pouvoirs du Président des États-Unis ont été copiés, par les auteurs de la Constitution fédérale, sur ceux du Boi d* Angleterre, tels qu'on les concevait alors communément'. C'est la même loi qui a opéré chez nous en 1875, et il n'est point douteux que les pouvoirs du Président de la République, dans notre Constitution actuelle^ aient été à peu près calqués sur ceuxd^un monarque constitutionnel avec le gouvernement parlementaire. C'est un point qu'on a relevé à plusieurs reprises, comme jurant avec la nature propre et avec les traditions du gouvernement républicain '. Mais on eût fort étonné nos pères,

' Mommsen, Droit public romain, trad. Girard, t. III, p. 17 et suiv.

* Sir Henry Somner Maine, Estai sur le gouvernement populaire^ tradactioa française, ch. iv, p. 295 et suiv., particulièrement ce passage, p. 295 : « A première vue de la Constitution des États-Unis, la ressemblance qu*ofire le Président des États-Unis aTecnn roi européen, surtout avec le Roi delà Grande- Bretagne, est trop évidente pour qu*on puisse s'y méprendre. Le Président exerce, à divers degrés, un certain nombre de pouvoirs dans lesquels on reconnaît du premier coup l'apanage particulier de la royauté, pour peu qu'on Tait étodièe dans l'histoire générale, et qui ne peuvent s'associer avec aucune autre institution ». Bryce, American oommonwealth, par. I, ch. iv et v, 1. 1<, p. 31, 36. ~ D'autres soutiennent que c'est le gouverneur des anciennes colonies qui a serri de modèle pour le Président des États-Unis; mais cela revient à peu près au même, car le gouvemeui- représentait le Roi. Gamaliel Bradfort, Congress and the Cabinet, p. 4. — Cf. Le FédéralisU, édition française de 1902, préface, p. 1^.

* Louis Blanc, dans la séance de l'Assemblée Nationale du 21 juin 1875 {Annales dé V Assemblée Nationale, t. XXXIX, p. 70): « Du privilège de sa rééligibilité conféré au Président de la République, il résulte que, dans le cas de dfox réélections successives, la présidence de l'homme revêtu de cette dignité pourrait durer vingt et un ans, plus que n*a duré le Premier Empire, plus que n'ont duré les règnes de Charles X et de Louis XVUI, plus que n'a duré le règne de Louis-Philippe, plus que n'a duré le Second Empire ; en vertu de cette Constitution du 25 février, le Président de la République est irresponsable oomme un roi; il a le droit de dissoudre la Chambre des représentants du peuple comme un roi ; il a le droit de grâce comme un roi ; il a l'initiative des lois que n'avait point Louis XVI ; il est reçu non seulement à dbposer de la force publique, mais à la commander en personne : bref, Messieurs, nous avons un roi sauf Thérédité, différence qui n'est pas, pratiquement parlant, bien notable, dans un pays où il n'y a pas eu depuis un siècle un empereur, pas un roi qui ait laissé le trône à son fils ». — M. Qoblet, à la Chambre des députés.

570 LA RÉPUBLIOUE FRANÇAISE.

si grands admirateurs de la Borne républioaine, si on lenr eût dit que son gouvernement n'était qn'nne monarchie dégnisëe, et, sans doute, les Américains des États-Unis doivent sonrire lorsqu'on s'efforce de leur prouver qne lenr Constitntion est, par oertains côtés, profondément monarchique.

On le voit, si notre Constitution de 1875 ne peut prétendre à langoureuse logique du raisonnement, qui n'admet que des principes concordants et en tire les conséquences exactes, elle parait bien avoir pour elle la logique de Thistoire. C'est peut-être pour cette raison qu'elle s est montrée la plus résistante des Constitutions françaises depuis 1791. Elle a été, dans tous les cas, un acte de bonne foi chez ceux qui la votèrent sans enthousiasme, par raison et par patriotisme. L'état de leurs esprits était, je crois, fidèlement traduit par ces paroles que prononçait M. Laboulaje dans la séance du 22 juin 1875 : e: Rappelez-vous ce qui s'est passé aux États- Unis : personne ne croyait à la durée de la Constitution; Franklin la trouvait trop monarchique, Washington trop démocratique. Tons se dirent : L'épreuve sera peut-être vaine, mais notre devoir est de donner à l'Amérique un gouvernement. Eh bien ! Cette Constitution, dédaignée de tous, a donné à TÂmérique cette puissance et cette grandeur que le monde respecte aujourd'hui. L'année prochaine, l'Amérique célébrera le centième anniversaire de son indépendance : souhaitons que notre Républiques! fragile aujourd'hui... Oui Messieurs, cela vous fait sourire; il y a un siècle, cela en faisait sourire bien d'autres : les Anglais croyaient que cette République des Etats-Unis allait tomber; aujourd'hui ils la respectent. Il en sera peut-être de même de la nôtre : les grandes choses ont de petits commencements. Le peuple s'attachera à cette République. C'est sa chose; c'est la représentation vivante de la patrie, et un jour viendra, je l'espère, où vous-mêmes vous le reconnaîtrez' 3).

D'ailleurs, cette Constitution est toujours perfectible. La révision a été organisée d'une façon simple, et elle est relativement facile. Toutes les fois que le peuple la voudra résolument, elle ne

séance du 12 mars 1894 [Journal officiel du 13, p. 495) : « Au point de rue intérieur comme au point de vue extérieur, on constate les effets de la prépondé* rance qu'assure au pouvoir exécutif la Constitution elle-même. Comment en serait-il autrement? N'est-ce pas la conséquence forcée de ces attributions quasimonarchiques que la Constitution a données au Président de la République •? M. Naquet, dans la séance suivante du 15 mars 1S94 {Journal officiel du 16, p. 530) : « Louis-Philippe était un président de la République viager... C'était un président analogue à ceux que nous avons vus depuis ». * Annal-ts de V Assemblée Nationale^ t. XXXIX, p. 87.

pourra manquer d'aboutir. Cette procédure de rëyision a déjà opéré deux fois : la première fois, eu 1879, elle a porté sur un seul point mais très important; la seconde fois, en 1884, elle a eu uneampleur assez considérable, comme on le verra par la suite.

Je n*ai étudié dans ce chapitre que les précédents, la nature et les caractères généraux de la Constitution de 1875.

Il tBLVLt l'étudier maintenant en détail. Elle n'organise, on le sait, que le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et la procédure des révisions constitutionnelles. Elle ne traite pas du pouvoir judiciaire, mais cependant elle établit une Haute-Cour de justice, qui n est pas autre chose que Tune des attributions propres au Sénat. J étudierai successivement : 1** le pouvoir exécutif; 2* le pouvoir législatif; S"" la Haute-Cour de justice; 4® la révision des lois constitutionnelles ^

I D&ns la littérature, d^aîlleurs assez peu abondante, qu^a fait naître la Constitution de 1875, je ne signalerai que deux ouvrages généraux, à raison de leur valeur particulière : Tun théorique, Texcellente Étude sur les lois constitutionnelle* de 1975, de mon collègue et ami Charles Lefebvre (Paris, 1882) ; Tautre présentant plutôt un caractère pratique, le Traité de droit politique^ électoral (t parlementaire de M. Eugène Pierre, secrétaire général de la présidence de la Chimbre des députés (!'• édition, Paris, 1893; 3« édition, Paris, 1908). Ce dernier ouvrage est pour la France, avec le droit électoral en plus, ce qu'est en Angleterre la Parliamentary practice de sir Ërskine May {A treatise on the ia«?, privilèges, prooeedings and usage fo Parliament)^ ce qu'est pour les États-Unis le Manual of congressionnal practice de M. Thomas Hudson Me Kee.