CHAPITRE II

Le pouvoir exôcatU. — I. Le PrtetdeQt de la République ; . la durée de ses pouvoirs; son élection.

L'exercice du pouvoir exécutif est remis à un magistrat unique qui en est le titulaire, le Président de la République. La Constitution suppose et implique ce principe, plutôt qu'elle ne l'énonoe formellement*. Cela vient de ce qu'en réalité elle n'a pas créé cette magistrature : elle Ta trouvée existante à titre provisoire en vertu des lois antérieures; elle Ta simplement consolidée, établie définitivement. Il en est résulté qu'en 1875 ce mode d'organisation du pouvoir exécutif a été admis presque sans discussion : on ne lui a pas sérieusement opposé la forme antinomique, toujours possible dans un Etat républicain^ la collégialité du pouvoir exécutif ^ Il n'est pas inutile cependant d'exposer rapidement les raisons de ce choix, qui avait été fait d'instinct dès 1871 : il existe, en effet, encore en France des esprits qui voudraient supprimer l'unité du pouvoir exécutif pour la remplacer par un corps ou collège de magistrats.

Les raisons qu'ils font valoir sont spécieuses en partie. Ils affirment d'abord que la collégialité du pouvoir exécutif convient naturellement à la République, par cela même qu elle s'éloigne le plus de la forme monarchique; ils soutiennent que cette organisation offre les plus sûres garanties contre un danger toujours possible : elle rend plus difficiles les entreprises du pouvoir exécutif contre le pouvoir législatif et contre les libertés publiques en général. En

* Loi coDStitutionnelle du 25 février 1875, art. 2 et 3. Au contraire, daad le projet déposé le 19 mai 1^3 par M. Dufaure, il était dit, art. 1 : « Le goaveme. ment de la République se compose d*uD Sénat, d'une Chambre des représeniacits et d'un président, chef du pouvoir exécutif».

* Cf. duc de Broglie, Vues sur le Gouvernement de la France^ ch. vi, p. 227. Il énamère les garanties nécessaires dans le gouvernement républicain : « Un chef; un seul chef; — point de gouvernement à plusieurs têtes s.

efiet, pour préparer et exécuter un pareil ooup d*Êtat, il faudrait ime entente entre les divers magistrats suprêmes, que leur pluralité même rend invraisemblable. On pourrait ajouter que, dans ua gouvernement républicain, où le pouvoir exécutif est en même temps nécessairement électif, ce système atténue les inconvénients possibles de l'élection : si les choix de quelques-uns des magistrats sont malheureux, il 7 a des chances pour que Terreur soit compensée et corrigée par l'élection qui aura désigné et bien choisi les antres.

II n*en est pas moins certain que la collégialité du pouvoir exécutif présente les inconvénients les plus graves. Pour tous ceux qui veulent assurer au pouvoir exécutif une certaine force et une certaine indépendance, elle est inadmissible. Car Tunité seule est an élément de force; la division, au contraire, est une cause d'affidbliasement, et devant la puissance toujours grandissante des assemblées représentatives, tendant à dominer le pouvoir exécutif, il est sage de ne point infuser à celui-ci une débilité constitutionnelle. Pour maintenir l'équilibre et la séparation entre les deux pouvoirs» la logique indique qu'il faut diviser le plus fort et unifier le plus faible; de sorte que le système des deux Chambres et la présidence de la République sont les rouages harmoniques d'un même système. De plus un pouvoir exécutif, composé de plusieurs magistrats égaux, est un corps qui délibère et prend des décisions à la pluralité des voix : il peut donc s y former, il s'y formera le plus souvent une majorité et une minorité. Bien plus, cette minorité et cette majorité peuvent changer et se déplacer. Une direction politique utile et suivie est-elle possible avec un pareil gouvernement, où n'existe aucan élément fixe ? Enfin, la forme spéciale, qna prise chez nous en 1875 le gouvernement républicain, exige, pour ainsi dire par définition, qu'au sommet le pouvoir exécutif floit remis à un seul homme. C'est une république parlementaire^ et par suite, le rôle principal du Président de la République consiste à choisir et à conseiller les ministres; cela suppose nécessairement une individualité. D'ailleurs, la collégialité du pouvoir exécutif a été sérieusement expérimentée chez nous sous Tempire de la Constitution de l'an III; elle n'a pas donné de bons résultats. Le Directoire a été sans force réelle, et cependant les Assemblées représentatives n'ont pas été à Tabri de ses atteintes.

En réalité, Tunité du pouvoir exécutif ne trouverait point d'adversaires sérieux parmi nous, si les souvenirs de la Révolution n'exerçaient à cet égard une influence toujours durable sur certains esprits. La Convention la repoussa de parti pris et avec une sorte E. 37

d'horreur sons une double influence. D'un coté, par une réaction naturelle et naturellement exagérée, après la chute de l'ancienne royauté si vieille et si puissante, tout ce qui pouvait rappeler le pouvoir d'un seul était suspect de tendance monarchique^. D'autre part, bien avant la Convention, sous la Législative et même sons la Constituante, la direction véritable du gouvernement était passée dans lés grands comités des Assemblées, et c*était une prépa* ration toute naturelle à rétablissement d'un pouvoir exécutif collectif. Celui-ci iut introduit non seulement dans la Constitution de 1793, mais encore dans celle de l'an III. Sans doute on avait réduit à cinq le nombre des membres du Directoire, et la Constitution (art. 141) lui donnait même l'un de ceux-ci pour président par voie de roulement trimestriel. Mais on n^avait pas osé aller plus loin dans le sens de l'unification, sons la pression de l'état d esprit plus haut indiqué'. Il était encore assez puissant pour que les auteurs de la Constitution de Tan YIII se crussent aussi obligés de déguiser, sous une apparence collégiale, le pouvoir exécutif un et très personnel qu'ils établissaient en réalité et que désirait alors la majorité des Français. Les deuxième et troisième consuls» dont le premier était flanqué, n'avaient pas d'autre raison d*être^. Voilà les souvenirs qui, d'une façon plus ou moins consciente^ dominent encore certains d'entre nous. Cependant, en 1848, cette influence semblait épuisée. La présidence de la République, forte et indépendante, fut alors adoptée à une grande majorité* ; et ceux

1 Première séance de la Convention le 21 septembre 1792 {Réimpression <U V ancien Moniteur^ t. XIV, p. 6), Chabot : « La nation française... s^est assez expliquée sur la voloaté d'établir un gouvernement populaire. Ce n*est pas seulement le nom de roi qu'elle veut abolir, mais tout ce qui peut sentir la prééminence. Ainsi, il n'y aura point de président en France. » — Couthon : « Ce n*est pas la royauté seulement qu'il importe d'écarter de notre Constitution; Cest toute espèce de puissance individuelle qui tendrait à restreindre les droits du peuple et blesserait les principes de l'égalité. J'ai entendu parler, non sans horreur, de la création d'un triumvirat, d'une dictature, d'un protectorat »>.

s Mémoires de Barras^ éd. Durny, t. J, p. 239 : « La cTémagogie en fut éditée (de la Constitution de Tan III), mais non la démocratie ; on repoussa jusqu'à la dénomination de pouvoir exécutif et de gouvernement républicain, parce qu'on craignait de se référer en quelque chose à la monarchie : la dénomination de directoire exécutif, nom qui avait été commun aux autorités antérieureSt fut préférée ». — Le terme de « directoire » s'était, en effet, appliqué aux administrations collectives des départements. Dès 1789, Sieyès l'appliquait par avance à un pouvoir exécutif collégial {Qu'est-ce que le Tiers-Etcu? p. 39) : « Je suppose que la France est en guerre avec TAngletetre et que tont ce qui est relatif aux hostilités se conduit chez nous par un Directoire composé de représentants... »

8 Constitution de l'an VUI, art. 29-42.

^ De TocqueviUe, Souvenirs, p. 273 (il parle des travaux de la commission qui prépara la Constitution) : « On passa au pouvoir exécutif;., on était unanime

qui combattirent cette institution ne proposaient point un nouveau Directoire, mais se ralliaient au système contenu dans l'amendement Grévy.

L organisation collégiale du pouvoir exécutif n'a vraiment réussi que dans un seul pays; elle fonctionne heureusement dans la Confédération Suisse depuis 1848. Là le pouvoir exécutif est confié à on Conseil fédéral composé de sept membres élus pour trois ans. Il 7 a bien un président de la Confédération élu parmi eux pour un an, mais ses pouvoirs propres sont très restreints; il n'est en réalité que le président du Conseil fédéral*;* et ce système donne en somme des résultats satisfaisants. Mais la raison en est très simple. La collégialité du pouvoir exécutif trouvait dans la Confédération Suisse un terrain tout préparé par Thisloire. Depuis longtemps cette forme existait dans chacun des cantons indépendants. Chacun d'eux avait traditionnellement pour pouvoir exécntif un conseil élu appelé Regierungsrath ou Conseil cCÉtat : c On était tellement habitué à cette organisation qu'en 1848, lorsque fut discutée la Constitution fédérale, elle s'imposa d'ellemême et Ton ne mit point en question une autre organisation du pouvoir exécutif* ».

Le Président de la République a est nommé pour sept ans : il ostrééligible' ». J'ai déjà indiqué plus haut* comment avait été déterminé ce chiffre de sept années. Il était résulté des propositions et des transactions qui produisirent le septennat du maréchal de Mac-Mahon. Celui-ci ayant été constitutionnellement investi de 808 pouvoirs pour sept ans par la loi du 20 novembre 1873, l' Assemblée ne pouvait en réduire la durée lorsqu'elle vota la Constitution de 1875 : on trouva tout naturel, presque forcé, de donner

ponr confier le pouvoir exécutif à un seul homme .. Ce chef du pouvoir exécutif, on ce président comme il fut nommé dès ce moment-là... ». — Rapport d'Armand Marrast : « Tout ce que nous avons dit sur l'unité du pouvoir législatif s'applique avecla même justesse au pouvoir^exécutif. Les preuves et les développements me semblent ici superflus. Les esprits éclairés savent bien que plus la délibération a été large ek complète, plus Texécution doit être ferme, prompte, résolue. L'expérience est d*accord avec la théorie pour démontrer que tout pouvoir exécutif livré à plusieurs mains devient^bientôt une impuissance ».

* Sir Francis Ottiwell Âdams, La Confédération Suisse^ p. 59 et suiv.

' RtJIttimann, Dos Nordamerican Bundesstaatsrecht verglichen mit den politUchen Einrichtvmgen der Sohweizj g 201, p. 233. ' Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 2.

* Gi-desins, p. 556.

b76 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

la même durée aux pouvoirs de ses successeurs, et cette combinaison certainement facilita le vote de l'amendement Wallon.

Ce laps de sept années peut paraître singulier et trop long, et Ton peut remarquer que, d'après le projet déposé par M. Dufaure le 19 mai 1873, le Président de la République devait être élu pour cinq années ^ C*est en effet un chiffre qui se présente plus naturellement à Tesprit. Cependant, bien que celui de sept ans ait été fixé par voie de tâtonnement, comme je viens de le dire, on peut remarquer qu*il a été proposé et adopté en d'autres temps et en d^autres lieux. Il fut proposé ou même adopté tout d'abord par la Convention qui rédigea la Constitution des États-Unis, et, d'après ce premier projet, le Président, comme aujourd'hui chez nous, devait être élu par le Congrès; c'est seulement dans un second projet que le système d'élection fut changé et les pouvoirs réduits à quatre années'. C'est une durée presque aussi longue, celle de six ans, qui fat fixée à la magistrature du Président dans la Constitution que se donnèrent pendant la guerre de sécession les États confédérés, de 1861 à 1865 \ Enfin le Président de la République Argentine est élu pour six années \

Rationnellement sont-ce là de trop longs pouvoirs? On le soutient, en montrant que les magistratures de courte durée sont dans le génie des républiques, comme l'histoire le montre en général. Celles-ci craignent instinctivement la reconstitution du pouvoir personnel par la trop longuepossessionde l'autorité entre les mains d'un seul. Mais quelle crainte sérieuse peut-on avoir quand ils'agit d'un président élu par le Corps législatif, limité de tous côtés par le fonctionnement du gouvernement parlementaire? ÎTe peut-on pas redouter plutôt qu'alors le pouvoir exécutif manque de force? Or la durée, comme l'unité, est pour lui un élément de force. D'ailleurs, même aux États-Unis, où le pouvoir exécutif possède

* Art. 3 : Le Président de la République est nommé pour cinq ans; il pe^t être réélu ». C*est aussi pour cinq ans qu'étaient élus les Directeurs, d'après la Constitution de Tan III, art. 137.

> StorVf CommentarieSj § 1436 : « Another proposition was to choose the executive for sevenyears, which at ftrst passed by a bare roajority : but being coupled with a clause « to be chosen by the national législature », it was approved by the vote of cight States a^ainst two. In this form the clause stood in the first draft of the Constitution, though some intermediate efforts were made to alter it. But it was utimely altered upon the report of a committee, so as to change the mode of élection, the term of office and the reeligibility to their présent form ».

' Bryce, American commonweaUh, t. I^p p. 67. Traduct. française, t. I, p. 112.

* Constitution de la République Argentine, art. 77. — Dareste, Les Contiitutions modernes^ 2* édit., t. II, p. 535.

une large indépendance, des esprits éminents s'élèvent contre la doctrine des conrta pouvoirs. « 11 est difficile, écrit M. Woodrow Wilson, d apercevoir sur quelle bonne raison est 'fondée Topinion de oenz qui regardent les pouvoirs à court terme comme un principe sacré et particulièrement républicain. Si le républicanisme est fondé sur le bon sens, un trait si éloigné du bon sens ne saurait en fiiire partie. L'aptitude, sous un régime républicain, comme sous un régime monarchique, est le seul fondement de la confiance qn on peut avoir dans un fonctionnaire public, et les courtes magistratores qui éliminent les hommes capables aussi inexorablement que les incapables, répugnent tout autant à la sagesse républicaine qu'à la sagesse monarchique. Malheureusement ce n est pas là la doctrine américaine. Le président est renvoyé dès qu'il a appris les devoirs de sa charge* :d. Le rôle de président n'exige pas un moins long apprentissage dans une république parlementaire que dans une république comme celle des Etats-Unis.

La disposition constitutionnelle qui fixe la durée des pouvoirs présidentiels a fait naître une question juridique, peu difficile il est vrai. Il s'agit du cas où la présidence devient vacante par décès ou démission, avant que le Président soit arrivé au terme de ses pouvoirs : le nouveau Président est-il élu pour sept ans ou seulement pour le temps qui restait à courir sur les sept années attribuées à son prédécesseur? Les deux systèmes se conçoivent en eux-mêmes. Le second est celui qui est appliqué dans la Constitution des États-Unis : lorsque le président, nommé pour quatre ans, disparaît avant l'expiration de ses pouvoirs, le vice-président qui a été élu en même temps, lui succède comme président des Etats-Unis, mais seulement pour achever le laps de quatre années. C'est aussi le système suivi chez nous, quant aux élections partielles qui ont pour but de remplacer un sénateur on un député, disparu au cours de son mandat; le nouveau sénateur on député n'est élu que pour le temps qui reste à courir des neuf ou des quatre années. Mais la première interprétation s'impose étant donné le texte de la Constitution. Elle dit, en termes généraux : « Le Président de la Bépublique est nommé pour sept ans ». Cela s'applique forcément à tout Président de la République, dans quelques conditions que se produise son élection. Cette solution s'impose d'autant plus que ce système fonctionnait déjà sous la Constitution de 1848, qui cependant établissait un Vice-Président de la République élu par l'Assemblée

* CongrcMgionnal govemmenty p. 256. Traduct. francaiie, p. 274, 275,

législative sur la présentation du Président (art. 70). Ce Vice- Président remplaçait le Président empêché; il le remplaçait aussi, en cas de décès ou de démission, mais seulement à titre provisoire. Dans le délai d*un mois il devait être procédé à Télection d'un nouveau Président élu pour quatre ans comme son prédécesseur (art. 45). Sous l'empire des lois constîtationnelles de 1875, l'interprétation a été fixée par l'Assemblée Nationale, la première fois qu'elle s'est réunie pour procéder à l'élection d un Président, le 30 janvier 1879. M. Sarlande ayant demandé si le nouveau Président serait élu pour sept ans ou pour le temps qui restait à courir jusqu'au 23 novembre 1880 (terme des pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon), M. Dufaure, président du Conseil, répliqua : « La réponse est dans la Constitution ]» ; et, avant de procéder au vote, le Président de TÂssemblée rappela le texte de l'art. 2 de la loi du 25 février 1875, j compris les mots : <si 11 est nommé pour sept ans ' d.

Le Président de la République ce est rééligible », dit le même texte : il Test donc immédiatement et indéfiniment. C'est encore là une disposition qui a soulevé des critiques assez vives. C^est en effet, une tendance commune aux Constitutions républicaines que d'interdire la réélection immédiate du titulaire du pouvoir exécutif, à l'expiration de ses pouvoirs". Il y en a d'abord une première raison. On craint la reconstitution du pouvoir personnel par le maintien prolongé de la puissance executive entre le^ mains du même homme. C'est pour cela, nous lavons vu, qu'on établit de courts pouvoirs. L'efficacité de cette première mesure disparaîtrait en grande partie s^il était permis de renouveler immédiatement ces pouvoirs par une élection nouvelle. De là l'interdiction de réélire le magistrat sortant de charge, avant un certain délai, qui d'ordinaire est égal à la durée de la magistrar ture elle-même. Mais la non-rééligibilité se défend aussi par des raisons autres et spéciales. Permettre la réélection aussitôt après l'expiration des pouvoirs, n'est-ce pas donner au magistrat en charge la tentation de préparer sa réélection et d'employer dans ce but toutes les ressources que met à sa disposition le pouvoir dont il est investi? Il y a un danger grave de candidature offi- <iielle particulièrement nette et oppressive ^

* Journal officiel du 31 jaiiTier 1879.

* Ainsi, d'après la Constitution de i*an III (art. 138), aucun des membres sortants du Directoire ne pouvait être réélu qu'après un intervalle de cinq ans. D'après la Constitution de 1848 (art. 45), le Président n*ôtait rééligible qu'après un intervalle de cinq ans.

* De TocqueviUe, SinévenirSf p. 279 (il s'agit de la commission de Constitu-

Mais ces raisons, quelque sérieuses qu'elles soient, ne sont pas décisiyes. N'est-il pas déraisonnable d'écarter quand même et fatalement du pouvoir exécutif un citoyen qui a rempli de la manière la plus satisfaisante ces hautes fonctions? L'expiration périodique des pouvoirs et la nécessité d*une élection nouvelle, pour qu'ils soi^it continués, paraît fournir une garantie suffisante contre les usurpations possibles, principalement sous une république parlementaire. D'autre part, contre de pareils dangers, la non-rééligibilité est souvent une précaution vaine. Elle peut même, l'expérience l'a prouvé, contenir une excitation indirecte à de semblables usurpations. La Constitution de 1848 défendait, on vient de le voir, de réélire avant un intervalle de quatre aimées le Président sorti de charge. Cette prohibition fut probablement Tune des causes qui poussèrent Louis-Napoléon au Conp d'État du 2 décembre 1851. Ce qui paraît le montrer, c'est la demande de révision constitutionnelle, destinée à rendre pos^ sible sa réélection et repoussée au mois de juillet 1851. Enfin les dangers de la candidature officielle préparée pour lui-même par le Président en fonctions, très réels peut-être lorsque le Président 6st nommé par le corps électoral entier, disparaissent à peu près lorsqu'il est élu par le Corps législatif, par une assemblée sur les membres de laquelle il n a, surtout en république parlementaire, presque aucun moyen d'action.

Il faut relever qae la Constitution des États-Unis d'Amérique est aussi large que la nôtre sur ce point. Elle est muette sur la réélection du Président, et la permet par cela même qu'elle ne la probibe pas. Cela est d'autant plus significatif que, dans le projet rédigé par la Convention, la prohibition fut d*abord insérée '. Elle fut écartée dans la suite^ par esprit de transaction : la durée des pouvoirs fut réduite et la rééligibilité fut admise *. Elle est donc, là aussi, immédiate et indéfinie; mais les mœurs et la coutume ont restreint la latitude laissée par la Constitution. Un certain nombre de présidents ont été réélus une seconde fois à l'expiration de leurs pouvoirs : Washington, Jefferson, Madisson, Monroe,

tion de 1848) : « BeaumoQt proposa qae le Président ne fût pas rééligible ; je l'appuyai très TiTemeat et la proposition passa. Nous tombâmes Tun et l'autre dans une très grande erreur... Nous avions toujours été frappés des dangers qne ferait courir à la liberté et à la moralité publique un Président rééligible, qni emploierait d'avance à se faire réélire, comme cela ne pouvait manquer darriver, les immenses moyens de contrainte ou de corruption que nos lois et nos mœurs accordent an chef du pouvoir exécutif».

< Story, Commentariet, § 1436 : « Another clause « to be inéligible a second « time n was added by the vole of eight States against one, one being divided •.

* Story, CommèntarieSy § 1437.

Jftckson, Lincoln, Grant, Mac Kinlej et Boosdvelt ' ; mais il o'y a point d'exemple d une troisième élection pour le même homme r Washington refusa de se présenter nne troisième fois. En 1880, :une fraction notable du parti républicain proposa pour le présidera Grant une troisième candidature; mais cela fut repoussé, et ce ^dernier précédent est considéré comme ayant définitivement fixé Ix pratique constitutionnelle^.

€ Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Ohambre des députés réunis en Assemblée nationale' ^. Il ressort de ce texte que la Constitution a pris nettement parti sur une question d'importance capitale. Dans un État républicain, en efiPet, deux modes opposés sont possibles pour la nomination des titulaires du pouvoir exécutif : ou rélection par le corps électoral, ou Télection par le Corps légis* latif ; ils ont Tun et l'autre leurs avantages et leurs inconvénients.

En faveur du premier, on fait valoir deux raisons très fortes. On dit en premier lieu que c'est une conséquence nécessaire du principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir exécutif, étant une manifestation distincte de la souveraineté nationale, doit tirer de la nation elle-même son institution et son investiture. D'antre part; on affirme que c'est le seul moyen d'avoir un pouvoir exécutif vraiment fort et indépendant.

Que ce mode d'élection assure une force particulière au pouvoir exécutif, cela n'est pas douteux; mais cette force est telle qu'elle peut devenir un danger pour le pouvoir législatif et pour les libertés publiques. Outre que le suffrage universel, influencé et entraîné par une popularité momentanée, peut aisément faire de mauvais choix, le résultat inévitable du système est de mettre en présence nn corps législatif, dont les divers membres sont bien en droit les représentants de la nation entière, mais sont en fait des élus d'une seule circonscription électorale, — et un magistrat qui est^enfait comme en droit, Télu de la nation entière. Soutenu par les millions de suffrages qui, dans un grand pays, se seront réunis sur son nom, possédant ainsi la force que donne l'opinion, il peut facilement être

1 M. Cleveland a été élu deux fois président^ mais non par deux élections con^ sécutives (1885 et 1893); entre ses deux présidences s*est placée celle de M. Harrisson (1889-1893). Dans sa première présidence, M. Roosevelt a succédé à Mac Kinley comme vice-président.

2 Brjce, American eommonweaUh, t. I*, p. 43; traduct. française, 1. 1, p. 75. * Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 2.

tenté de tourner, an besoin, contre les antres pouvoirs la force matérielle qne la Constitution a mise entre ses mains. Il parait donc plus sage de faire élire par le Corps législatif le titulaire du pouvoir exécutif. Cela n^est point, en réalité, contraire au principa de la séparation des pouvoirs. Car, si ce principe exige, je Tai dit plus haut*, que chacun des pouvoirs séparés soit confié à un titulaire distinct et indépendant, il ne s'oppose point à ce que la Constitution charge le titulaire de Tun des pouvoirs d'élire le titu* laire d'un autre pouvoir. Sans violer le principe, le Président de la République peut donc être élu par le Corps législatif, non point, comme on la dit quelquefois, parce que les représentants du peuple peuvent agir comme le peuple lui-même et subdéléguer le pouvoir exécutif, mais parce que la Constitution, édictée au nom du peuple souverain, les constitue à la place de celui-ci en col<lège électoral. C'est ainsi que les choses ont été comprises par la Constitution moderne qui a peut-être le plus strictement appliqué le principe de la séparation des pouvoirs, je veux dire celle du 5 fructidor de l'an III. Elle portait (art. 132) : <k Le pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq membres, nommé psr le Corps législatif, faisant fonction d*assemblée électorale au nom de la nation j>. Le rapport de Boissy d'Anglas donnait, comme justification, les principales raisons indiquées plus haut'. Voilà la théorie; indiquons maintenant ce que fournit l'histoire. La Constitution des États-Unis d'Amérique a établi l'élection du Président par le corps électoral; et là elle a produit d'heureux résultats. Mais cela tient à des causes particulières. Le respect de la loi qui caractérise la race anglo-saxonne a certainement exercé une heureuse influence : surtout l'élection du Président par le

1 Gi-desiuB, p. 405 et g.

* a-dessas, p. 407, note 1.

> « Nous aTons examiné mûrement si nous le ferions nommer (le pouvoir eiécQtif) directement par les citoyens ; nous y avons trouvé trop d'inconvénients poor voos le proposer; nous avons craint qu'étant nommé par tous il n'acquit nae trop grande puissance relativement au Corps législatif, dont chaque membre n'est nommé que par une portion de citoyens; et, conmie il doit être responlable et susceptible d'être mis en jugement, nous avons craint qu'il ne profitât de Tappuides suffrages qui l'auraient élu pour échapper à tontes les poursuites. £n le faisant nommer par les deux sections de la représentation nationale, nous tron» cru nous garantir de ces inconvénients et nous y avons trouvé l'avantage de mettre entre ces deux autorités des relations plus amicales. 11 suffit pour la liberté que ces pouvoirs soient indépendants ; or, le pouvoir exécutif, quoique nommé par les représentants du peuple, ne leur sera pas subordonné, puisqu'ils ne pourront le révoquer, mais seulement le mettre en jugement, d'après les formes établies par les représentants eux-mêmes, c'est-à-dire d'après un décret rendu comme tontes les lois ».

582 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAiSE.

peuple perd une grande partie de ses inconvénients dans une république fédérative, où le pouvoir exécutif fédéral voit ses attriHutions singulièrement restreintes par la souveraineté intérieure des divers États particuliers. Il n'a de prise sur les citoyens que dans des occasions relativement assez rares ^ Cependant les auteurs de la Constitution avaient senti les dangers possibles d'un pareil système, et, pour les atténuer, ils ont voulu faire élire le Président par un su£&age, non pas direct, mais à deux degrés^. La précaution a été vaine. Depuis 1796 s est établie une pratique constante d'après laquelle les électeurs présidentiels, électeurs du second degré, reçoivent un mandat impératif : ils sont tenus de voter pour le candidat à la présidence choisi par le parti qui les a élus; ce mandat n'a jamais été violé ; il est maintenant exprès en ce que les bulletins, qui servent, dans la pratique, à élire ces électeurs, portent en tête le nom du candidat à qui ils doivent donner leur suflFrage*.

Chez nous, en 1848, ce fut Télection du Président par le suffrage universel et direct qui fut admise ^. Il en résulta l'élection de

* De Tocqusville, Souvenirs, p. 273 : « Dans un pays sans traditions monarchiques, où le pouvoir exécutif a tou^^^^^s ^^^ faible et continue à être fort restreint, il n*y a rien de plus sage que de charger la nation de choisir an représentant... La centralisation suffisait à rendre notre situation incomparable; d*après ses principes toute Tadministration du pays, dans les plus petites aussi bien que dans les plus grandes all'aires, ne pouvait appartenir qu*aa Préaident; les milliers de fonctionnaires qui tiennent le pays tout entier dans leurs mains ne pouvaient relever que de lui seul... 11 me paraissait clair alors, il me semble évident aujourd'hui que, si Ton voulait que le Président pût, sans danger pour la République, être élu par le peuple, il fallait restreindre prodigieusement le cercle de ses prérogatives... Si, au contraire, on laissait au Président tous ses pouvoirs, il ne fallait pas le faire élire par le peuple ».

> D*après la Constitution (art. 2, sect. 1, clause 2) : « Chaque État désigne les électeurs présidentiels de la manière déterminée par sa législature ». Il en résulte qu'en droit la législature elle-même pourrait les élire, mais ils sont partout élus au suffrage universel.

> Bryce, American commonweaUky t. I*, p. 38, traduct. française, t. I, p. 69 et 70.

^ De Tocqueville, SouvenirSy p. 273 ; il racon te ce qui se passa au Comité de Constitution : « Cormenin, selon son usage, ouvrit la discussion, en proposant un petit article tout i*édigé, d*où il résultait que ce chef du pouvoir exéeotit, ou ce Président, comme il fut nommé dès ce moment-là, serait élu directement par le peuple à la majorité relative, le minimum de sufifrages nécessaires étant fixé à deux millions de voix. Je crois que Marrast seul 8*y opposa ; il proposa de faire élire le chef du pouvoir exécutif par T Assemblée... L'article proposé par Gormenin fut néanmoins adopté sans difficulté autant que je puis m'en souvenir ». Cette proposition passa dans les articles 46 et 47 de la Constitution. Celleci exigea seulement déplus la majorité absolue des suffrages exprimés. A défaut de ces conditions, l'Assemblée nationale élisait le Président à la majorité abso> Ino et au scrutin secret parmi les cinq candidats qui avaient obtenu le plus de suffrages.

Louis-Napoléon et, pins tard, le oonp d'État du 2 décembre 1851. Lee ayertissements n*avaient point manqué cependant à l'Assem- Uiée Constituante. Elle avait persisté dans cette voie, croyant prendre les précautions suffisantes. Le rapporteur constatait bien que < dans ce pays surtout, le suffrage universel concentré sur un . seul homme lui donnait une puissance toujours sollicitée par des tentations fatales à la liberté d. Mais il ajoutait : € La majorité n'a pas craint qu'il abusât de son indépendance, car la Constitution renferme dans ud cercle dont il ne peut pas sortir ^. Les faits montrèrent bientôt comment il pouvait en sortir.

L'élection du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif a pour elle des précédents assez nombreux, et qui se trouvent dans les Gonstitntions d'ailleurs les plus diverses. C'est elle, nous l'avons vn\ qui figurait dans la Constitution de l'an III. C'est elle qui est établie dans la Confédération Suisse pour Télection du Conseil fédéral'. Même la Constitution française de 1793 avait en réalité adopté ce système^ bien qu'elle le combinât avec un droit de présentation reconnu aux électeurs des départements '. Il est vrai que presque tontes les Républiques de l'Amérique du Centre et de l'Amérique du Sud ont imité sur ce point, comme sur la plupart des autres, la Constitution des États-Unis et font élire le Président par le peuple au suffrage direct ou indirect : à peine peut-on en citer quelqu'une, comme l'Uruguay, qui le fait élire par le Oorps législatif. Mais peut-être est-ce là l'une des causes qui y introduisent de si fréquentes agitations.

En 1875, il n'y eut chez nous aucune hésitation sérieuse sur le mode à adopter. Une immense majorité écartait d'emblée l'élection par le peuple. On peut remarquer seulement qae, dans le projet de Constitution déposé le 19 mai 1873 au nom de M. Thiers, des délégués des Conseils généraux étaient adjoints aux membres des deux Chambres pour composer le collège qui élisait le Prési-

1 Odessas, p. 581.

' Constitation do 29 mai 1874, art. 96 : « Les membres du Conseil fédéral soot oommés pour trois ans par les Conseils réunis (Conseil national et Conseil des États) ». On pent ajouter que le peuple suisse ne parait pas disposé à abandonner ce système. Au mois de septembre 1S99 une demande d*initiatiTe populaire fut formée tendant à la nomination du Conseil fédéral par le peuple. Le Si juin tSOO, lAssemblAe fédérale arrêta de ne pas adhérer au projet proposé et d'en Ncommander le rejet au peuple. Le dimanche, 4 novembre 1900, cette demande a été repoussée par 270.252 votants contre 145.926 voix, et par 14 États contre 8. Voyex Feuille fétliraU «uiwe, du 5 décembre 1900, p. 922 ot suiv.

* Art. 63 : « Ùassemblée électorale de chaque département nomme un candi- <Ut. Le Corps législatif choisit sur une liste générale les membres du Conseil ». a cUessus, p. 394, 395.

584 Là République française.

dent de la Ilépablique\ L'amendement Wallon reprit purement et simplement l'élection par le Corps législatif. Ce système s'imposait en qnelqne sorte. En premier lieu, Texpérience dn système contraire faite en 1848 avait été décisive et le souvenir en était encore vivant dans tous les esprits ^. D'autre part, c'était la procédure déjà mise en vigueur depuis 1871 : l'Assemblée Nationale, qui s*était restreinte à l'exercice dn pouvoir législatif, avait déjà élu deux présidents. Seulement une difficulté nouvelle allait se présenter. L'Assemblée Nationale avait pu aisément fonctionner comme collège électoral, car elle ne formait qa'un seul corps. Mais, dans la Constitution nouvelle, le Corps législatif était divisé en deux Chambres; comment faire participer et coopérer celles-ci à une même élection ? Le procédé le plus simple, celui qui fut adopté, consistait à fondre les deux Chambres en une seule assemblée, pour cette fonction particulière. C'est le système qui a été adopté par la constitution Suisse pour Télection du Conseil fédéral'; il est suivi aux Etats-Unis pour Télection des sénateurs fédéraux, qui sont nommés par les législatures des différents États, toujours composées de deux Chambres \ En Franôe enfin, il avait été prévu et décrit d'avance dans Tun de ces ouvrages dont j'ai parlé, et où l'on cherchait à dégager les règles dn futur gouvernement*. Cependant il soulève

t Art. 9 : « Le Préaident de la République est nommé par un Congrès composé : l» des membres du Sénat; 2» des membres do la Chambre des représentants; 3<^ d'une délégation do trois membres délégués par chacun des Conseils généraux de France et d'Algérie dans leur session annuelle du mois d'août. Ce Congrès sera présidé par le Préaident du Sénat ».

2 Duc de Broglie, Revive des Deiuc- Mondes^ 15 avril 1894, p. 828 : « Dans l'exposé du projet de Constitution proposé par M. Dufaure au nom de M. Tbiers, à la veille de leur chute commune, ce système électoral (rélection par le peuple) n'est mentionné qu'avec cette qualification dédaigneuse : « Ce mode déjà éprouvé « n'a pas laissé un souvenir qui le recommande ».

* Ci-dessus, p. 583, noie 2. C'est aussi le sjrstème admis par la Constitution de l'Uruguay, Dareste, Les constitutions modernes, t II>, p. 548.

4 Bryce, American oommonwealth, t. I^ p. 95, traduct. française, t.I, p. 150, 151. La procédure pour l'élection des sénateurs fédéraux avait d'abord été déterminée par la législation particulière de chaque État. Mais, en 1860, un statut fédéral a décidé que chaque Chambre de la législature voterait d'abord séparémeut pour l'élection d'un sénateur; et si le choix de part et d'aulre ne tombait pas sur la même personne, les deux Chambres se réuniraient en une seule Assemblée pour procéder à l'élection. — Pour l'élection du Président et du Vice-Président des États-Unis, la Constitution fédérale la remet dans an cas au pouvoir législatif : c'est lorsque les électeurs n'ont donné la majorité à aacun candidat. Mais alors c'est la Chambre des représentants seule qui choisit le Président parmi les candidats ayant obtenu le plus de sulfrages, et le Sénat seul qui choisit le Vice-Président.

*«iDuc de Broglie, Vims sur le Gouvernement de la France, ch. vi, p. ftd : « Ainsi les deux branches de la législature, le Sénat d'une part, de Tautr^ la

une objection assez grave. Aveo le système des deux Chambres, flarrÎYe presque tonjom's que l'une d'elles, la Chambre Hante, comprend im moindre nombre de membres qne l'antre. Fondre les deux Assemblées en nn seul corps électoral, n'est-ce pas, de parti pris, donner une part prépondérante dans l'élection à la pins nombreuse ?

Cela est incontestable, mais le résultat est inévitable. La Constitution de l'an III avait voulu y échapper. Pour cela elle donnait dans rëlection un rôle distinct à chacun des Conseils. Le Conwil des Cinq-Cents, le plus nombreux, ne dressait qu'une liste de présentation contenant un nombre de noms décuple de celui des çUoes à remplir, et, sur cette liste, le Conseil des Anciens (le moins nombreux) nommait les directeurs. Cette combinaison avait manifestement pour but d'assurer les droits et Tinâuence du Conseil des Anciens. En pratique, elle tourna plutôt contre lui. Elle usara la prépondérance du Conseil des Cinq-Cents * : il n'avait, povr dicter l'élection, qu'à porter sur sa liste juste autant de candidats sérieux et possibles qu'il y avait de directeurs à élire. Mieux Tant donc, même à ce point de vue, en revenir au système plus nmple delà fusion des deux Assemblées*. Si, en définitive, la Chambre populaire a la prépondérance dans l'élection du Président de la République, c'est une prérogative dont on ne saurait guère contester la légitimité,

Vmlà les principes sur l'élection présidentielle ; voyons maintenant les détails de la procédure.

Qiinibr« des représentants éliraient, chacune dans son sein, une Commission àtdnq membres. Ces deux Commissions, égales en nombre, égales en autorité, ^ réoniraient pour former, à la majorité des Toix, une liste de cinq candidate. U Corps législatif, réuni dans une même assemblée pour cette fois seulement, clM>isirait sur cette liste le Président et le Vice-Président de la République ».

* Duc de BrogHe, Vues sur le Gouvernement de la France, ch. vi, p. 20 : ' Aux termes de la Constitution de Tan III, le Conseil des Cinq-Cents présente, pour chaque place de directeur, dix candidats au Conseil des Anciens. C*était déférer eiclusivement le choix à la portion turbulente du Corps législatif au P^judice de la portion modératrice, puisqu'il dépendait du Conseil des Cinq- C«ts de rendre toute altematire illusoire, en ne présentant qu'un candidat sérieux •. « Constitution de Tan III, art. 133.

* Duc de Broglie, Vîtes sur le Gouvernement de la France j p. 231 : « Sans w en nombre égal, chaque Chambre étant, sinon nécessairement, au moins ^Rituellement divisée en partis, et la majorité du Sénat pouvant, en se réunissiot à U minorité de la Chambre des représentants, faire pencher de son côté * ^tlance, l'élection du Président serait à peu près décidée par l'ascendant de la Wpériorité personnelle, et la rice-p résidence appartiendrait inévitablement aa parti qui n'aurait pas triomphé dans la présidence ».

566 LA RËPUBLTQUB FRANÇAISE.