CHAPITRE m

Le pouvoir exécutif (suite). — I. PouToIrs et respootabUlté du Président de la République.

§ 1. — Généralités.

Avant d étudier en détail les pouvoirs du Président de la République, il est utile de présenter deux observations.

Quelle est la réalité, Tefficacité de ces pouvoirs ? Ils paraissent très étendus. Nous avons vu déjà que certains les qualifient de pouvoirs monarchiques S et,* si Ton ne consultait que divers textes constitutionnels, on serait tenté de leur donner raison. Dans ses Vuês sur le gouvememerd de la France y le duc de Broglie décrivait ainsi le Président de la République tel qu'il le rêvait : « Un chef investi de tous les attributs de la royauté : rinitiative et le veto, l'exécution des lois, la direction de l'administration dans toutes les branches, la nomination à tous les emplois aux conditions légales, le commandement des armées déterre et de mer. Un chef roi, sauf le nom et la durée* >. Quand on examine les divers pouvoirs que la Constitution de 1875 a conférés au Président, il semble qu'elle ait voulu exécuter à la lettre ce programme et constituer, par conséquent, un pouvoir exécutif très fort. Cependant il y a une première raison de se méfier de cette impression : c'est que la plupart de ces pouvoirs présidentiels figuraient déjà dans la Constitution de 1848, comme nous le verrons en cours de route, et cette Constitution ne passe point pour avoir été animée d*un esprit monarchique. Il j en a une seconde» directe et décisive.

* Ci-dessus, p. 569, note 3.

» Ch. VI, p. 227.

LE POUVOIR EXECUTIF. b^

Lonqa'on compare ]e Président de là Répablique française, tel qne l'ont fait les lois constitutionnelles de 1875, à tel antre chef de Rëpubliqne, an Président des États-Unis par exemple, on constate que le premier possède des droits qni n'appartiennent point i Tantre (droit de nomination à tons les emplois, droit de conclure librement certains traités, droit de dissondre la Chambre des députés avec Tassentiment du Sénal, pour ne citer que les principaux) : on est tenté d^en conclare que le premier a plus d autorité réelle que le second. En réalité, c'est le contraire. Les pouToirs du Président des États-Unis sont constitutionnellement plus restreints; mais dans la mesure où ils existent, il les exerce à lui seul en pleine indépendance, sans être gêné par Taction de ses ministres, sans même avoir besoin de les consulter, avec toute Isatorité morale que lui donne l'élection populaire dont il est sorti. La République française, au contraire, d'après la Constitution de 1875, est essentiellement une rép^iblique parlementaire. Cest là son caractère distinctif et décisif : a: Il 7 a trois mois. Messieurs, disait M. Laboulaje en présentant le projet de loi qui est devenu la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, vous avez fait une république parlementaire... Vous avez par cela même décidé que le Président gouvernerait avec des ministres, pris commnnément dans les deux Chambres, et qui, représentants du pouvoir devant le Parlement et représentants du Parlement devant le pouvoir, devraimit se retirer quand Taccord serait rompu' ». Plus tard il disait encore : « Notre gouvernement nouveau, il est* important de le répéter, est une république parlementaire, c'est-àdire une république où tout repose sur la responsabilité ministérielle. C'est bien là la définition de notre nouveau gouverne* ment' i». M. Dufaure, de son côté, n'était pas moins explicite : < Jai été confondu d'entendre dire que la responsabilité ministérieDe dans une monarchie pouvait être efficace, mais qu'elle n*était rien sous un Président qui avait nécessairement ses projets, sa volonté; qu'elle serait alors un mensonge qui ne garantirait rien. Elle aurait à mon avis une bien autre importance; elle serait bien moins un mensonge sous la République que sous la Monarchie. C'est sous la Monarchie, en présence de ce pouvoir que vous appelez divin, que les ministres sont exposés à faiblir et à perdre toQte autorité réelle. Mais sous la République, en présence d'un chef temporaire qui disparaîtra peut-être de la vie politique avant

' Annales de VAtsemblée Nationale, Projet de loi, «te, p. 221.

^innalet de lAstemblée Nationale, t. XL, p. 11Z« séance du. 16 juillet 1S75-

eux, pourquoi ne garderaient- ils pas leur ferme volonté, leur pleine indépendance, et pourquoi leur responsabilité deviendraitelle une illusion ' j> ? Dans ce système, le Président de la Bépnblîque, quelque grands que soient les pouvoirs à lui conférés par la Constitution, ne peut rien par lui-même; il ne peut les exercer qu'avec le concours et Tassentiment d'un ministère qui dépend largement des Chambres, et la nature de sa propre élection, émanée du Corps législatif réuni en Assemblée Nationale, ne lui donne point la force morale nécessaire pour faire prédominer quand même, malgré les fictions et les conventions constitutionnelles, sa volonté personnelle, a On compare naturellement, dit M. Brjce. le Président des États-Unis au Président de la République française; mais ce dernier a un premier ministre et un Cabmetqui dépendent de la Chambre et qui à la fois l'assistent et réclipeeot: en Amérique, le Cabinet du Président est une partie de lui-même et n*a rien à faire avec le Congrès * :p.

C'est donc plutôt à un monarque parlementaire qu'il convient de comparer notre Président, quant à lexercioe de ses pouvoirs, et spécialement à celui de tous dont le Cabinet a pris le plus complètement la puissance effective, c'est-k-dire au roi d^Angleterre. Celui-ci, dans son eff&cement constitutionnel, a gardé une grande influence morale, qu*il doit ou à la longue durée de son règne, oa au prestige historique de la dynastie* si puissant chez nos voisins : c'est une force que ne saurait avoir un Président temporaire, un -citoyen dont l'influence morale ne peut résulter que de son expérience, de sa sagesse et de son honorabilité propre. Mais, d'antre part, le roi d'Angleterre est complètement écarté, par des nsag» qui ont maintenant force de loi^ de toute participation directe ec personnelle aux actes de gouvernement : il ne préside pas le Gonflefl des ministres; il ne peut recevoir un ambassadeur étranger et s'entretenir avec lui sans qu'un de ses ministres soit présent à l'entrevue'. Ijc Président de la République française, au oontrairsti participe activement au gouvernement dont il est le chef : il préaide, comme on le verra plus loin, le Conseil des ministres, et aucun texte, pas plus que l'usage, ne lui interdit de donner andienoe personnelle aux ambassadeurs et ministres des puissances étrangères. Dans tm discours prononcé à Bordeaux le 11 mai 1895, b Président du Conseil des ministres exposait en termes excelleois

< Séance dn 7 juillet 1875, Annales de VAxsemblée Nationale, i. XXllX* p. 475.

s American oommonioealth, 1. 1>, p. 62. Tndoct. frftnçâlM, LI, p. 10& s V. ci-desstts, p. 128 et s.

LE POUVOIR EXÉCUTIF. fiOl

IdrftlegoQyerDemental attribué parla Constitution au Président : € Le pays, disait-il, est reconnaissant à M. le Président de la République de ne pas laisser s'amoindrir dans ses mains la fonction dont il est investi, d*exercer dans toute leur plénitude les prérogatives de sa fonction; de présider non seulement le Conseil des ministres et d'exercer l'influence considérable qu*j a nécessairement le premier magistrat du pays, mais de présider le Conseil rapérieur de la guerre'; de ne rester étranger à rien de ce qui constitue la force permanente et supérieure de ce pajs au-dessus des divisions de partis; de pouvoir représenter véritablement ce qni ne meurt pas, ce qui ne périt jamais, c'est-à-dire la France, la France au dedans, la France au dehors' ».

Dans quelle forme, par quels actes le Préâident de la République exerce-t-il ses pouvoirs? La Constitution ne fournit pas de réponse directe, précise et générale à cette question, mais elle la tranche implicitement d'une façon très nette. Elle décide, en effet, que a: chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre' 3>. Cela suppose forcément que tons ces actes se font par écrit, que ce sont des agites écrits. Ils se divisent en deux classes : les décrets et les messages.

Le décret est un acte par lequel le Président, exerçant un de ses pouvoirs constitutionnels, prend une décision légale, exécutoire et obligatoire. Cependant lacté qu'émet alors le Président et qu'il signe prend quelquefois un autre nom. On appelle dans Tusage décision présidentielle^ et non décret, l'acte par lequel il nomme un officier de l'armée de terre ou de l'armée de mer à un certain emploi, sans modifier son grade, le grade étant toujours conféré par un décret^. Ainsi encore l'acte par lequel le Président exerce le droit de grftce, que lui attribue la Constitution, est souvent désigné, en vertu d'une longue tradition, sous le nom de lettres degrâce^^ et

* Ce droit est inscrit dans le déeret do 12 mai 1888, art. 9 : « Le Président de la fiépobliqae peut proToqfaer la réunion du Conseil supérieur de la Guerre. Il en prend la présidence toutes les fois qu'il le juge utile. Le Président du Conseil des ministres et le ministre de la Marine sont convoqués à ces séances ».

' Journal officiel do 13 mai 1895.

' Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3, dernier alinéa.

* Cela Tient de ce qu'on suit à la lettre le langage employé par la loi du 19 mai 1834, sur Tétat des ofûciers.

' Par exemple, loi d'amnistie du 3 mars 1879, art. 4 : « A dater de la notification des lettres de grâce... ».

pourtant il rentre certainement dans la catégorie des décrets'.

Le message est en principe assez différent : c'est en général nn acte émané dn Président et contenant, non nne décision légale, mais un exposé de vues^ une opinion solennellement exprimée. La Constitution ne parle que des messages adressés par le Président aux deux Chambres', mais rien ne s'opposerait, croyons-nous, à ce qu'il en adressât directement aux citoyens français, au pays tout entier. Le contreseing ministériel, toujours nécessaire, comme on le verra plus loin, empêche que ce droit ne puisse dégénérer en abus'.

Parfois, mais exceptionnellement, le message sert au Président de la République à prendre une décision légale, à exercer an droit précis rentrant dans ses prérogatives. C'est par un message moticé qu'il demande aux ("hambres une nouvelle délibération^ qu'elles ne peuvent refuser, d'une loi par elles votée \ C'est aussi par un message que le Président de la République, le 16 juin 1877, a demandé au Sénat l'avis conforme nécessaire pour dissoudre la Chambre des députés*.

C'est seulement par des actes écrits, signés par lui et contresignés par un ministre, ainsi que je l'ai dit plus haut, que le Président de la République peut exercer ses pouvoirs. Ses déclarations orales, ses discours dans les solennités publiques, ses conversations avec les membres du Corps diplomatique, peuvent avoir une grande portée morale; mais ce ne sont pas, eonstitutionnellement parlant, des actes emportant exercice du pouvoir exécutif. Ce sont de simples faits. J'en dirai autant des télégrammes que peut transmettre le Président de la Répabli-

* L'acte par lequel le Président de la République promulgue uae loi votée par les Chambres n est pas non plus qualifié décret, bien qu*ea réalité cet acte soit un décret. La raison en est que Tacte de promulgation fait corps eu quelque sorte avec la loi promulguée, comme Tindique la formule elle-même : « Le Sénat et la Chambre des députés ont adopté; le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit ».

^ Loi cooslitulionnelle du Itf juillet 1875, art. 6 et 7.

' C'est aiasi que, sous la Constitution de Tan III, fut interprété le droit du Directoire, Mémoires de Barras^ édit. Durny, t. II, p. 5.

^ Loi constitationnelie du 16 juillet 1875, art. 7 : « Dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la République peut, par vn ménage motivé^ demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refosée ». CÂ, ci-dessus, p. 553.

» Journal officiel du 17 juin 1877, p. 4432. Sénat : * Le Président du Conseil : J'ai l'honneur de déposer sur le bureau la communication suivante : L*' Président de la République, vu Tart. 5 de la loi constitutionnelle du 25 févri t 1875, relative à l'organisation des pouvoirs publics, fait connaître au Sénat son intention de dissoudre la Chambre des députés et lui demande son avis conforme ».

qne : bien que le télégraphe joae, dans l'état de notre civilisation , un rôle si important» dans les relations publiques comme dans les relations privées, qu*on serait tenté de construire la théorie de la correspondance télégraphique en droit public comme en droit privé >.

Ces observations générales présentées, il faut procéder à l'étude détaillée des pouvoirs présidentiels. Ils se divisent naturellement en deux groupes. Les uns ont simplement pour but l'exécution des lois : ils constituent l'exercice du pouvoir exécutif au sens étroit du mot; ils font du Président un simple fonctionnaire, quoique k premier fonctionnaire de l'État. Les autres pouvoirs sont, au contraire, discrétionnaires, et souvent on les appelle les prérogatives du Président; ils supposent chez lui un choix et une décision arbitraires, qui ne sont pas déterminés par la loi et font de lui au sens propre un véritable représentant de la souveraineté nationale'. Il faut ajouter, d'ailleurs, que cet arbitraire inévitable est tempéré par deux séries de règles. D'un côté, la responsabilité ministérielle offirira toujours une garantie sérieuse contre les abus; d'autre part, pour certains de ces actes, les plus graves, la Constitution, à défaut d'une loi qui les réglemente d'avance, exige pour leur accomplissement l'adhésion du pouvoir législatif, qu'elle associe alors au pouvoir exécutif; parfois elle a fienlement exigé l'avis conforme du Sénat. Je vab étudier successivement les deux catégories de pouvoirs que je viens de distingae?; cependant pour ne pas scinder l'exposition, je serai amené, enparlatit des premiers, à indiquer certains des seconds, qui font en qnelque sorte corps avec eux.

§ 2. — PoUVOiaS DU PRÉSIDENT QUI TENDENT A l'eIÉCUTION DES LOIS.

Ces pouvoirs sont au nombre de deux : la promulgation des lois et le pouvoir réglementaire.

* Voyci, par exemple, ce passage d'un discours de M. Goblet à la Chambre des députés, séaoce du 12 mars 1894 (Journal officiel du 13, Débau patletnêniaires^p, 498) ; «, J'exposais que, en plus d'une circonstance, le pouvoir présidentiel avait été conduit à exercer une action personnelle, et j 'avais déjà eu Toccasion âe le dire ici à propos de l'entente diplomatique qu'on a voulu faire résulter d'an échange de t^îlégrammes où ne figurait aucun contreseing ministériel ».

* Ci-dessus, p. 340.

La promulgation est l'acte par lequel le chef dn pouvoir exécutif déclare exécutoire une loi régulièrement votée par le Corps législatif, et donne aux agents de l'autorité publique l'ordre de veiller à son exécution et d'y prêter main-forte au besoin. La nécessité de la promulgation est une conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs. La loi est bien parfaite et définitive lorsqu'elle a été votée par le pouvoir législatif (nous supposons, bien entendu, que le droit de veto n'existe pas ou qu'il est épuisé)^ mais elle n'est pas exécutoire tant que la promulgation n'a pas eu lieu. Le droit et le devoir de veiller à son exécution appartiennent, en effet, au pouvoir exécutif; tant que celui-ci n'a pas donné Tordre d'y procéder, aucune des autorités publiques ne saurait en tenir compte.

Il ne faut pas confondre la promulgation avec d'autres aotes dn pouvoir exécutif, qui s'en rapprochent ou coïncident en fait avec elle, mais dont la valeur juridique est tout autre : là pitblicati&n et la sanction de la loi. La publication est l'acte du pouvoir exécutif par lequel la loi votée et promulguée est portée à la connaissance des citoyens ; elle a pour but de rendre la loi cbligatoire à leur égard ; car ils y sont soumis dès que sont expirés les délais après lesquels ils sont légalement présumés en avoir connaissance. La promulgation et la publication se confondent en fait, car c'est par la pubUcation de l'acte même de promulgation que la loi est publiée. La sanction^ lorsqu'elle existe, constitue l'une des prérogatives les plus fortes du pouvoir exécutif; elle fait de lui une branche même du pouvoir législatif: alors, en effet, la loi votée par le Corps législatif ne devient parfaite, nedevient loi, qu'autant qu'elle aété approuvée par le titulaire du pouvoir exécutif, qui peut refuser son assentiment absolument et indéfiniment. C'est le système qui a été admis en France dans les Chartes de 1814 et de 1830, dans les Constitutions de 1852 et de 1870.

De ces actes divers il en est un qui est absolument indispensable et qui se retrouve nécessairement sous tous les régimes constitutionnels : c'est la publication de la loi. La sanction est, au contraire, une prérogative exorbitante du pouvoir exécutif. Quant à la promulgation, distincte de la puUication et de la sanction, c'est, comme je l'ai dit, une conséquence correcte et logique du ^tincipe de la séparation des pouvoirs : mais elle n'a d'importance pr»-

tiqne, elle ne constitue vraiment une prérogative ntile pour le poQYoir exécatif que lorsque celui-ci jouit d'un certain délai pour y procéder et peut choisir ainsi le moment où il mettra la nouvelle loi en vigueur. Ces idées se reflètent dans la série des Constitutions françaises. '

La Constitution de 1791, qui accordait au roi le droit de sanction dans la même mesure où elle lui accordait le droit de veto ' , traitait aussi de la promulgation, comme dun droit distinct'; mais elle parait l'avoir considérée comme devant être immédiatement opérée par le roi, lorsqu'il était obligé d'y procéder. Celui-ci avait, il est Tnd, un délai de deux mois pour refuser ou accorder son consentement, quant aux lois soumises à sa sanction' ; mais lorsque la sanction était donnée ou n'était plus nécessaire, la promulgation devait être immédiate. La Constitution de 179t3 n'avait point de disposition sur la promulgation des lois;, elle disait seulement (art. 72) que le Conseil exécutif était responsable de Tinexécution des lois et décrets. La Constitution de Tan III réglementait, au contraire, très soigneusement la promulgation; mais, bien qu'elle en donnât une formule très conforme aux principes plus haut énoncés ^ elle paraissait la confondre en réalité avec la publication (art. 128-130). Dans tous les cas, elle en faisait un devoir beaucoup plus qu'un droit pour le Directoire : celui-ci devait y procéder dans un bref délai, dans les deux jours après la réception de. la loi, et dans le jour même qnand elle était précédée d*nn décret d*urgence. La Constitution de l'an YIII donnait la promulgation des lois au Premier Consul (art. 41) : il devait promulguer tout décret du Corps législatif le dixième jour de son émission (art. 37). C'était dans ce délai seulement que la loi pouvait être attaquée devant le Sénat pour cause d'inconstitutionnalité. Les Chartes de 18U (art. 22) et de 1830 (art. 18) donnaient au roi à la fois la sanction et la promulgation des lois; comme plus tard les Constitutions de 1852 (art. 10) et de 1870 (art. 17) les accordaient au I^résident de la République, puis à l'Empereur'. Aucun délai n'était fixé par ces textes, et cela se conçoit très bien. Le droit de sanction étant alors libre et absolu, la promiilgation ne pouvait

* Titre III, ch. m, sect. 3, art. 6 et 7.

* Titre lu, ch.iv, sect. 1.

* Titre III, ch. m, sect. 3, art. 4.

^ Art. 130 : « Le Directoire ordcaoe que la loi ou Tacte législatif ci-dessus ^n publié, exécuté^ et qu'il sera muni du sceau de la République ».

* Ea réalité le Chef de TÉtat exerçait le droit de sanction comme partie inié- K'&nte du pouvoir législatif, et le droit de promulgation comme titulaire du pouToir exécutif.

inierveDir que lorsque la loi avait été sanctionnée. Mais la Constitntion de 1848 avait établi un système tont non veau. La loi était parfaite par le vote de TÂssemblëe législative, mais la promQlg:ation en appartenait an Président de la République, qni avait ha délai d*un mois ponr y procéder; seules les lois d'urgence devaient être promulguées dans les trois jours '. Le droit de promulgation devenait ainsi une prérogative utile du pouvoir exécutif qni, chargé de leur application, pouvait se préparer à cet effet et choisir ainsi, dans un délai assez ample, le moment opportun pour le» faire entrer en vigueur. C'est le système qui a été repris par nos lois constitutionnelles. La loi du 25 février (art. 3) disait seulement que le Président (c promulgue les lois lorsqn elles ont été votées par les deux Chambres ]>; mais celle du 16 juillet 1875 est venue ajouter (art. 7) : « Le Président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement des lois définitivement adoptées. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation par un vote exprès dans rnne et l'autre Chambre aura été déclarée urgente* 3>. Le texte actuel, comparé à celui que contenait la Constitution de 1848, présente deux modifications.

En premier lieu, le point de départ du délai n'est pins le jour où la loi a été définitivement adoptée par le Corps législatif, mais celui où elle sera transmise au gouvernement par le Président de la Chambre qui l'aura adoptéeJa dernière : la différence est, d'ailleurs, pratiquement de peu d'importance. En second lieu, pour les lois qui doivent être promulguées dans les trois jours, l'urgence est déterminée d'une façon différente. La Constitution de 184d (art. 41 et 42), comme antérieurement celle de Tan III (art. 77, 81, 89 et suiv., 131), ne connaissait, quant aux projets de loi, qu'une seule déclaration d'urgence qui avait à la fois pour effet de les dispenser des trois délibérations ou lectures et de raooonrcir les délais de promulgation. Aujourd'hui il y a dans notre procé*dure parlementaire deux sortes de déclarations d'urgence. L'uire n'est pas prévue par la Constitution, mais seulement par les rè* glements des Chambres, et ne concerne que la délibération des projets ou propositions de lois : son principal effet est de réduire à une seule les deux délibérations successives, en principe imposées

* Art. 56 : « Le Président de la République promulgue les lois au nom du peuple français m. — Art. 57 : « Les lois d'urgence sont promulguées dans le délai de trois jours, et les autres lois dans le délai d'un mois à partir du jour où elles auront été adoptées par rAssemblée Nationale ».

s La formule de promulgation des lois a été arrêtée d'abord par le décret do 2 septembre 1871, puis par celui du 6 avril 1876.

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aajoardlmi par ces règlements. L'antre déclaration d'nrgencc est cefle prévue par l'article 7 de la loi du 16 juillet 1875 : elle ne concerne qne Tabréviation des délais de promulgation. Elle doit intervenir dans chaque Chambre après que la loi a été votée (que la déclaration ^'urgence dans le premier sens ait été ou non prononcée). Elle porte seulement, mais nécessairement, sur ce point, que la promulgation est urgente.

La promulgation des lois est, dans une certaine mesure, un droit, mais c'est surtout un devoir pour le Président de la République : il ne saurait enlever toute efficacité aux décisions du pouvoir législatif en négligeant ou refusant de les promulguer. La question se pose donc desavoir s'il existe une sanction à cette obligation. Dans notre Constitution, il en est une d'abord, très simple et très efficace. Les ministres, comme nous le verrons^ sont politiquement responsables non seulement des actes, mais encore de l'inaction du Président de la République. La responsabilité ministérielle pourrait donc être mise en jeu par les Chambres pour défaut de promulgation dans les délais voulus. Mais la responsabilité propre et personnelle du Président de la République pourrait-elle être appliquée? Il semble bien que, dans certains cas au moins, le refus de promulguer pourrait rentrer dans ITiypothèse de haute trahison, prévue par Tarticle 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Mais nous verrons plus loin que cela souffre des difficultés. La Constitution de 1848 avait introduit une combinaison ingénieuse pour assurer dans tous les cas la promulgation. Elle portait (art. 5) : « A défaut de promulgation par le Président de la République dans les délais déterminés parles articles précédents, il y serait pourvu par le Président de TÂssemblée Nationale j>.

Le Président de la République a, d'ailleurs, un moyen légal pour se refuser provisoirement à promulguer la loi votée. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ajoute, en effet, dans son article 7 : <c Dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la Bépublique peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ». Ce droit était inscrit en termes semblables dans la Constitution de 1848*; il avait été repris avec une combinaison un peu différente

* Art. 5S : « Dans le délai fixé pour la promiilgalion, le Président de la République peut, par nn message motivé, demander une nouTelle délibération. — L'Assemblée délibère; sa résolution devient définitive; elle est transmise an Président de la République. ~ En ce cas, la promulgation a lieu dans le délai fixé pour les lois d'urgence ».

608 LA RËPUBLIOUE FRANÇAISE.

au profit de M. Thiers par la loi du 13 mars 1873 \ On dit quelquefois qu'il j a là un véritable droit de veto au profit du Président français, analogue à celui que possède le Président des États- Unis. Cela n'est point exaot : il y a une différence profonde entre les deux prérogatives. Lorsque le Président des États-Unis oppose son veto à un bill, voté par le Congrès, ce bUl revient bien aux Chambres pour être délibéré de nouveau; mais il ne peut plus passer d*une façon définitive, que s'il réunit une majorité des deux tiers des voix dans chacune d'elles. Dans la nouvelle délibération que le Président français peut réclamer des Chambres, il suffira, pour que la loi soit votée à nouveau,]de la majorité simple dans l'une et l'autre Chambre, comme lors de la première délibération, et alors la loi devient définitive et doit nécessairement être promulguée. On avait proposé, en 1875, à la Commission des lois constitutionnelles, de modifier l'article 7 pour y introduire le même droit qu'aux États-Unis; mais la Commissien repoussa cette proposition : <!: Cette disposition, disait le rapporteur, empruntée à la loi que nous avons votée le 13 mars 1873, est visiblement imitée de la Constitution des États-Unis; mais, en pareil cas, la loi américaine exige que le nouveau vote ait lieu à la majorité des deux tiers des voix dans chacune des deux Chambres. On a proposé à la Commission d*adopter cette mesure, en faisant observer que, en n'exi* géant que la majorité simple, on s'exposait à ce que les Chambres persistassent dans leur première décision, soit par un sentiment de susceptibilité, soit par un esprit de parti. Il a été répondu que, aux Éta^-Unis, le Président n'avait aucun autre moyen de se défendre contre les envahissements du pouvoir législatif. Il n'a ni droit d'ajournement, ni droit de prorogation, ni droit de dissolution. Il a donc fallu le protéger par une garantie particulière. Mais en France, où le pouvoir exécutif est si fortement armé, ne serait-ce pas aller trop loin que de lui accorder une prérogative qui lui permettrait d'exercer une action prépondérante et contraire au

t Ci-dessus, p. 553. Un droit tont à fait semblable était accordé à Gromwell par V Instrument of govemment : voyez mon étude sur les Constitutions du protectorat de Cromwel (tiré à part), p. 36, 37. Ou arrive naturellement à cette combinaison lorqu*on veut donner à un pouvoir nu droit de remontrance, sans lui donner un veto proprement dit. Ainsi la Constitution australienne qui refuse en principe au Sénat le droit d'amender les lois de finances votées par la Chambre des représentants ^sect. 33) ajoute : « Le Sénat, à toute phase de la procédure, peut renvoyer à la Chambre des Représentants un projet de loi qu'il ne peut pas amender, en requérant par un message Vomission ou la modification de quelques iums ou dispositions qui y sont contenues. Et la Chambre des Représentants, si elle le juge bon, peut adopter telle de ces omissions ou amendeaients, avec ou sans modification ».

principe qae la simple majorité fait la loi ? Il faut s'en remettre à la sagesse dn Parlement, et surtout à la prudence du Sénat qui^ grâce à sa composition et à sa dorée, prendra sans doute un rôle modérateur dans le gouvernement. D'ailleurs, le long intervalle d'une double délibération et d'un double vote suffira pour refroidir la passion, amènera des transactions avec un ministère responsable qui n'existe pas aux Etats-Unis et permettra enfin à l'opinion publique de prononcer en dernier ressort * » . L'accord ainsi intervenu entre la Commission et le gouvernement fut ratifié par l'Assemblée. M. Lefèvre-Pontalis, qui avait introduit un amendement contenant le veto à Taméricaine, le retira au cours de la discussion'•

Cette question paraissait très grave. En réalité, elle avait peu d'importance. Que Ton adoptât le veto à l'américaine, ou l'espèce der^to mitigé que contient l'article 7, fatalement le résultat devait être le même. Cette prérogative, sous Tune ou l'autre forme, était condamnée d avance à rester lettre morte en vertu des principes mêmes du gouvernement parlementaire, comme est tombé en désuétude h veto absolu du roi d'Angleterre*. Une prérogative semblable ne peu£ être utile qu'à un chef d'État qui agit indépendamment et par lui-même, à l'exemple du Président des Etats-Unis. Lorsque, au contraire, ce droit doit être exercé avec Tassentiment d nn ministère qui dépend de la majorité du Parlement, il ne trouvera presque jamais une occasion de s'exercer. Si le ministère a tronvé mauvaise et impraticable la loi que les Chambres ont votée, il l'aura certainement et énergiquement combattue devant elles, et, battu par le vote, il aura dû démissionner. Cô n'est pas lui par conséquent qui pourra demander au Président d'user de sa prérogative. IjCS ministres qui l'auront remplacé, pris dans la majorité qui a voté la loi, ne pourraient s*associer à l'acte par lequel le Président demanderait une nouvelle délibération. CVst un résultat qti avait exactement prévu Prévost-Paradol dans la France nouvelle: € Serait-il utile, disait-il, de réserver au souverain constitutionnel ou au Président de la République, non pas le droit de teto absolu qui ne peut se soutenir (car ce serait le droit de suspendre ou d'arrêter la vie nationale), mais le droit de réclamer avant la promulgation de la loi une nouvelle délibération, avec la nécessité pour la loi d'obtenir cette fois la majorité des deux tiers

* Annales de r Assemblée Nationale, t. XXXVIII, Projets de loi, etc., p. 223. ' Séance da 7 février 1875, Annales de TAs-iemblée Nationale, t. XXXIX, p. 477.

» a-dessoi, p. 171.

avant d'être imposée à la sanction royale on. présidentielle ? De denx choses Tnne : on ce droit pourrait être exercé directement par le chef nominal de TÉtat en dehors de la volonté de ses ministres, et alors ce ne peat être qa 'une cause de trouble, pnisqu'oo verrait une volonté unique entraver Taction législative de la majorité, et qu'il suffirait au chef de l'État d'être appuyé par le tiers plus un des législateurs pour remporter définitivement dans sa résistance ; ou bien ce droit du chef de l'État ne pourrait être exercé que par l'intermédiaire des ministres eux-mêmes, mais alors on n'en comprendrait pas l'usage ni l'existence même, pais* que, dans le gouvernement parlementaire, tout désaccord sérieax entre le ministère et la majorité doit entraîner la chute immédiate du ministère et son remplacement par les chefs de la majorité nouvelle^ 2>. Aussi, depuis 1875, cette prérogative n'a-t-elle pas été exercée une seule fois, et l'on ne voit guère de cas oh elle puisse s'exercer. Il faudrait supposer pour cela que la loi, que le Président soumettrait de nouveau à la délibération des Chambres, a pu passer sans que son vote ait compromis l'existence du ministère, qui veut la faire rapporter maintenant. Cela est difficile à concevoir, surtout dans les usages du parlementarisme français.

Le Président de la République possède le pouvoir réglementaire : par des décrets générauxy il peut faire des règlements pour assurer l'exécution des lois. Ces décrets, qui, comme les lois, statuent pour l'avenir à l'égard de tous, obligent les citoyens, comme les lois elles-mêmes. Ils peuvent recevoir une application directe devant les juridictions administratives, ou même devant les tribunaux civils on de commerce, et, de plus, ils sont toujours munis d'une sanction pénale, comme tous les règlements administratifs, d'après l'article 471, § 15 du Code pénal. Ils forment une partie très importante de notre droit et constituent à côté des lois comme une législation secondaire et dérivée.

Il n'y a point là cependant un échec au principe de la séparation des pouvoirs, une attribution partielle ou une délégation constitutionnelle du pouvoir législatif au pouvoir exécutif. J'ai déjà eu l'occasion de le dire', le pouvoir réglementaire est pleinement

< La France nouvelle, liv. II, ch. IV, p. 98.

distinct dn pouvoir législatif, et le règlement n'est pas la loi. Le règlement fait en ezécntion de la loi loi est complètement subordonné. Il ne peut que développer et compléter dans le détail les règles qu'elle a posées; il ne peut ni Tabroger, ni la contrarier; il doit la respecter dans sa lettre et dans son esprit.

Ce droit général de faire ainsi des règlements pour l'exécution des lois s'est progressivement développé en France depuis la Bé- Yolution : les actes qui en sont la manifestation ont porté successivement des noms divers, et retendue même de ce pouvoir s^est n^trécie ou élargie selon les temps. 11 paraît, depuis plus d'un demi-siècle, si naturellement inhérent au pouvoir exécutif, qu'il «st visé comme en passant dans nos lois constitutionnelles par un aenl mot, mais Texpression ne peut laisser place à aucun doute lorsqu'on suit à cet égard la série de nos diverses Constitutions.

La Constitution de 1791 n'était pas très claire sur ce point. Se référant à la terminologie suivie en Angleterre, elle permettait senlement au roi de faire des proclamations pour ordonner ou rappeler l'exécution des lois^ Cependant le droit fut exercé par Louis XYI dans le sens d'un véritable pouvoir réglementaire. Il fit, sous forme de proclamations, un certain nombre de règlements fixant les règles de détail pour l'exécution de diverses lois. Mais, TAssemblée Constituante fit elle-même, sous le nom d'instruc tions détaillées, les règlements nécessaires pour l'exécution des principales lois organiques qu'elle vota; elle supposait sans doute le même droit chez les assemblées législatives qui lui succéderaient. La Constitution de Tan III, quoique employant les mêmes termes, semblait impliquer plutôt le pouvoir réglementaire an profit du Directoire. Elle disait (art. 144) : e II peut faire des proclamations conformes aux lois et pour leur exécution ]>. La ('onstitntion de l'an YIII était absolument explicite; elle décidait (art. 44) : € Le Gouvernement propose les lois et fait les rèfflemerUs nécessaires pour assurer leur exécution Jb. C'est d'elle que date binent le pouvoir réglementaire du chef de l'État. Les actes par lesquels il s'exerça s'appelèrent d abord arrêtés des Consuls^ puis décrets impériaux. Sous le Premier Empire, la réglementation par voie de décrets prit une importance considérable, plus grande souvent que celle de la législation proprement dite contenue dans les lois. Il est vrai que les décrets de l'Empereur furent assez sonvent un empiétement véritable sur le pouvoir législatif, auquel

4 Titre III, ch. IV, sect. 1, art. 6 : « Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, même provisoire, mais seulement des proclamatioas conformes aux lois pour en ordonner ou rappeler Texécution ». Cf. ci-dessus, p. 474.

il substituait ainsi sa seule autorité. C'étaient alors des déèreU-hig, véritablement inconstitutionnels : ils ont pourtant eu et conserré force et vigueur non seulement sous le Premier Empire, mais eacore depuis, d*aprës la jurisprudence de la Cour de cassation. Celle-ci se fonde sur le fait indiqué plus bautS que la Constito» tion de Tan YIII établissait une procédure pour déférer au Sénat les actes inconstitutionnels. Ces décrets ne lui ayant point été déférés dans les formes voulues, seraient par là devenus ioaUa> quables, comme une sentence mal rendue acquiert la force de chose jugée, lorsqu'aucune voie de recours n*a été employée contre elle».

La Cliarte de 1814 affirma le pouvoir réglementaire du roi arec un nouveau nom, celui d^ ordonnance^ pour désigner Pacte parle* quel il s'exerçait. Mais le texte (art. 14) était ambigu et ponnit être invoqué comme contenant bien autre chose : a Le roi est le chef suprême de l'État... et fait les règlements et ordonnancée nécessaires pour l'exécution des lois et pour la sûreté de VÉtaif. Ces derniers mots recelaient une équivoque qui n*était point probablement dans l'esprit des rédacteurs de la Charte', mais dont s empara le gouvernement de Charles X. C'est, en efiet, en s'appuyant sur ce texte que le roi rendit les célèbres ordon* nances qui amenèrent la Révolution de juillet. Aussi, lorsqu'elle revisa la Charte après la victoire, la Chambre des dépntés crut-elle nécessaire de retoucher cet article, pour le réduire au simple pouvoir réglementaire et pour condamner les doctrines qu'on avait voulu en tirer. Le nouveau texte (art. 13) fut ainsi rédigé : € Le roi est le chef suprême de TÉtat... ef fait les rèfflements et ordonnances pour Vexieution des lois^ sa^ pouvoir jamais suspendre les lois eUes-mêmes ni dispenser de leur exécution^ ]»• C'est en réalité sous le Gouvernement de Joiilet que ce pouvoir réglementaire prit son équilibre définitifi se renfermant dans les limites précises que j*ai indiquées en commençant. Aussi fut-il maintenu au profit du Président de 1> République par la Constitution de 1848, mais en des termes nonveaux et tr^ brefs^ comme s'agissant d'une chose connue, qui va

1 Gi-dessQS, p. &31.

t Aubry et Raa, Cours de droit civil français, S* é^it, t 1, § 5, p. 12.

> On peat remarqaer que Fart. 144 de la Gonstitatioa de l'an lU. qui sttr.baaitau Directoire le droit de faire des proclamations conformes anx lois^î pour leur exécution, contenait un premier alinéa ainsi conçu : • Le Oiractotr* pooTToit, d'après les lois, à la sûreté extérieure et intérieure de la BépnUiqiK "• Cétait simplement la même idée qu'exprima Farlide 14 de la Charte de IdU.

* C'est ce qu'ayait établi en Angleterre le BUl of rightSy cÎHlessos, p. Ti

de foi (art. 49) : c: Il a le droit de faire présenter des projets de lois par ses ministres. Il surveille et assure t exécution des lois y>. Ces derniers mots désignaient le pouvoir réglementaire ^ Il n'y avait pas à s y tromper, soit à raison du rapprochement avec le droit d'initiative, soit à raison de la discussion qui s*établit sur un antre article, l'article 75. Dans ce dernier texte, la Constitution donnait à TAssemblée législative le droit de charger le Conseil d'Etat, agissant alors comme un pouvoir indépendant, de faire certains règlements d'administration publique' : le pouvoir réglementaire passait alors du Président de la République au Conseil d'Etat. Or, plusieurs membres de l'Assemblée, et en particulier notre ancien maître, M. Valette, firent observer que l'article 49 donnait au Président un pouvoir réglementaire général, qui était traditionnel et sans danger, parce que les ministres répondraient toujours de l'abus qui pourrait en être iait ; mais que, au contraire, il était fort dangereux de donner directement un semblable pouvoir, comme un pouvoir propre, au Conseil d'État, parce qn'alors le gouvernement ne serait plus responsable '. L'article fut adopté néanmoins ; mais la portée de l'article 49 était ainsi bien précisée.

C'est cette même formule, qui a été reprise au profit du Président de la République, d'abord par la loi du 31 août 1871 *, puis par la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3. Après avoir dit que le Président promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambres, elle ajoute : <( Il en surveille et en assnre l'exécution J>.

Cette réglementation par voie de décrets généraux, aboutissant à une sorte de législation dérivée et complémentaire, est en soi un procédé excellent dont, en dehors de notre pays, on reconmdt les avantages'. Par là on débarrasse les lois de détails minutieux

* Cependant Texpression avait été employée à propos d*ane autre institatioa par la Constitution de l'an III, art. 47 : « Il (le Directoire) surveille et assure l'exé- CQtion des lois dans les administrations et tribunaux par des commissaires à tt nomination b.

2 « Le Conseil d'État... prépare les règlements d'administration publique; il fait Seul ceux de ces règlements à l'égard desquels TAssemblée nationale lui a donné une délégation spéciale ».

* Sirey, Lois annotées, 1848, p. 189, note 100.

^ ArL t, 2* alin. : « Il surveille et assure l'exécution des lois ». — Dans la Constitution de 1852 (art. 6) avait été reprise la formule de Tan VIII : « Le Président de la Képublique... fait les décret^ et règlements nécessaires pour l'ttécution des lois ».

* Dicey, Law of the Constitution, p. 49 : « Dans les pays étrangers, généralement le législateur se borne k poser les principes généraux de la législation, «^ au grand avantage du public^ il laissa le soin de les compléter à des décrets

et inutiles, qui en surchargent d'ailleurs le texte et les rendent confuses. En même temps on remet le soin de fixer les détails nécessaires pour Texécution de la loi à Tautorité qui a le plus de compétence et qui est la mieux placée pour opérer cette réglementation, c'est-à-dire à celle qui a la charge de faire exécuter les lois. Elle consultera nécessairement à cet effet les hommes qui ont une connaissance pratique de la matière et qui possèdent une aptitude professionnelle. Mais si ce large pouvoir reconnu au titulaire de 1 exécutif est très utile, d'autre part il n*est pas sans danger, comme le montre Tusage qui en a été fait sous le Premier Empire et sous la Bestauration. Pour en prévenir les abus, notre droit public a multiplié les garanties.

En premier lieu, la responsabilité ministérielle peut être invoquée à propos des décrets réglementaires, comme pour tout antre acte du Président de la B.épublique. En outre, le recours à la justice est ouvert aux particuliers, car il s'agit ici de Texécntion des lois, non d*un acte de gouvernement discrétionnaire. Les particuliers pourraient saisir la juridiction administrative, le Conseil d'État, et lui demander l'annulation du décret réglementaire pour excès de pouvoir, conformément à larticle 9 de la loi du 24 mai 1872 ' ; car le Président agit alors comme autorité administrative. Il 7 a plus. Le particulier, poursuivi en vertu d'un semblable décret devant un tribunal judiciaire, pourrait exciper de l'illégalité de cet acte, et le tribunal judiciaire serait compétent pour apprécier ce moyen de défense; il pourrait, s'il le reconnaissait fondé, non pas casser, mais refuser d^appliquer le décret invoqué. Si, en effet, la doctrine française déclare les tribunaux de tout ordre incompétents pour apprécier la constitutionnalité des lois*, elle reconnaît, au contraire, qu*ils ont qualité pour apprécier la légalité des règlements administratifs, leur conformité avec la loi dont ils ne peuvent être qu*une dépendance. Gela est vrai des décrets réglementaires du Président de la Bépubliqne,

on règlements qui sont l'œurre du pouvoir exécutif. Le caractère embarrassé et prolixe de la loi anglaise écrite {statuU law) est dû en grande partie à Tefiort utile que fait le Parlement pour fixer jusque dans les détails de grandes réformes législatives. Le mal est devenu si évident que de nos jours les acts du Parlement contiennent constamment des dispositions qui ont pour bat de conférer au Conseil privé, aux juges ou à un autre corps le pouvoir d'établir des règles conformes à Tact pour déterminer les détails que le Parlement a*a pu insérer dans la loi »,

4 « Le Conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contenlieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouToir formées contre les actes des diverses autorités adminiatratives ».

* Ci-dessus, p. 532 et soiv.

comme des antres règlements administratifs S et la compétence des tribnnanx judiciaires à cet égard a été mise hors de doute par l'article 471, n^ 15^ dn Code pénal. Ce texte punit, en effet, d'une amende de un à cinq francs, € ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l'autorité administrative 2>. Il confère ainsi au tribunal de simple police le droit d'apprécier la légalité da règlement qu'on lui demande d'appliquer. C'est une des exceptions notables admises dans notre droit à la séparation de laotorité administrative et de l'autorité judiciaire'. Le tribunal de commerce de la Seine fit jadis une remarquable application de cette doctrine aux ordonnances de Charles X dn 25 juillet 1830 '. Cette résistance légale et judiciaire se perdit dans le grand mou- Tement insurrectionnel qui allait emporter la Restauration; mais il convient de la noter dans un traité de droit constitutionnel.

 côté des décrets réglementaires que fait spontanément le Président de la République; en vertu du pouvoir que lui a confié la Constitution, il en est d'autres qui émanent également de Im, mais dans des conditions différentes et que l'on appelle les règlements iP administration publicité ^ Ils jouent un rôle très important dans notre droit public depuis le Consulat et le Premier Empire. Le titulaire du pouvoir exécutif agit alors en vertu d*une invitation ou injonction qni lui est adressée par le pouvoir législatif. Très souvent, on trouve en effet dans ane loi une disposition indiquant qu'elle sera complétée par un règlement dC administration publique* Ce règlement n'est pas autre chose qu'un décret du Président de la République ; il est cependant soumis à une condition spéciale. En vertu d'une tradition ininterrompue, législati-

1 Anbry et Raa, Coura de droit civil français^ 5* édit., l. I, § 5, p. 13.

' Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. I, p. 432.

* L*aae des ordonasoces du 25 juillet défendait la publicatioo de tout jouroai qpi n'aurait pas été autorisé expressément. MM. de la Pelouze et Châteiaio, Tirn propriétaire et Tautre gérant du Courrier fra/nçaisy résolurent d*en contiauer néanmoins la publication. Gaultier -Laguionie, leur imprimeur, «ogagé envers eux par un traité, prétendait que son engagement cessait d'être obligatoire, dès qu*il ne pouvait plus l'exécuter sans s'exposer à voir briser Ms caractères et ses presses. Le litige fut porté devant le Tribunal de Commerce de la Seine qui, le 28 juillet 1830, rendit le jugement suivant (Sirey, 1^. 2. 223) : a Le Tribunal, considérant que, par convention verbale, Oaxdtier-Lagoionie s'est engagé à imprimer le journal Le Courrier français;.., <{Qe cette ordonnance, contraire à la Charle, ne saurait être obligatoire ni pour ^ personne sacrée et inviolable du roi, ni pour les citoyens aux droits desqoeb elle porte atteinte; — considérant, au surplus, qu'aux termes mômes de la Charte les ordonnances ne peuvent être faites que pour Texécution et la ^oaeivaiion des lois, et que l'ordonnance citée aurait au contraire pour effet ^violation des dispositions de la loi du 28 juillet 1828... » Et il condamna l'imprimeur.

yement consacrée par la loi dn 24 mai 1872 S il doit être sonmifi à TÂssemblée générale du Conseil d'État, ce qui sera constaté dans son texte même par ces termes m le Conseil d'Etat entendu j> . Au contraire, pour les décrets réglementaires de propre mouvement, il est admis par tous que le Président n'est pas tenu de demander l'avis du Conseil d'État '.

Quelle est la nature des règlements d'administration publique? Une opinion qui a pour elle les autorités les plus considérables ^, sanctionnée jusqu'ici par la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour de cassation \ voit là une véritable délégation, précise et limitée, du pouvoir législatif, consentie au pouvoir exécutif. Par suite les règlements d'administration publique formeraient une véritable législation, que l'on appelle secondaire. Ils auraient le même caractère que les lois et ne pourraient par suite donner lien à aacun recours devant le Conseil d'État*. Il semble même que dans quelques cas on ait attribué ainsi au pouvoir exécutif des facultés qui dépassent le pouvoir réglementaire et rentrent dans le pouvoir législatif *. Mais, sans examiner de près ces hypothèses exorbitantes, j'ose dire qu'au point de vue des principes cette thèse est inadmissible.

En effet la délégation du pouvoirlégislatif, comme detoute autre prérogative que la Constitution attribue aux Chambres, est juridiquement impossible. La raison en est bien simple. C'est que le pouvoir n'est point pour elles un droit propre ; c'est une fonction que la Constitution leur confie, non pour en disposer à leur gré, mais pour l'exercer elles-mêmes d'après les règles constitutionnelles. Seul le souverain peut faire une semblable attribution, et le pou-

1 Art. 8 : « Le Conseil d'Etat... est appelé nécessairement k donner son avis sur les règlements d'admialstration publique ».

< Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ X. II s, p. 10.

s Laferrière, op, oit,, t. II*, p. 9 et s.; Batbie, Traité du droit public et ad» ministratif, t. III, p. 69; Aacoc, Conférences sur V administration et le droit administratif, 3« édit., t. I, p. 124, n» 54 ; Cf. Ducrocq, Cours de droit administratif, V édit.. t. I, p. 85.

^ Voyez la remarquable étude de notre cher collègue Berthélemy, Le pouvoir réglementaire du Président de la République, dd^nt Ui Revt&e politique et par. lementaire, janvier et février 1898, p. 7 et s. du tiré k part.

• Laferrière, op. cit., t. II*, p. 11. Le savant auteur ajoute cependant, p. 12 : « Mais si nous écartons toute idée d'un recours direct contre les règlements d'administration publique, faits en vertu d'une délégation législatire, nous n'hésitons pas à penser qne les tribunaux ont le droit de vérifier leur existence légale et leur force obligatoire. Si donc un de ces règlements était nul en la forme comme n'ayant pas été délibéré par l'Assemblée générale du Conseil d'État, ou s'il édictait des dispositions étrangères à la délégation, le juge pourrait refuser de l'appliquer en tout ou en partie ».

6 Voyez l'article cité de M. Berthélemy, p. SO et s.

voir législatif n'est pas le souverain, mais simplement le délégué da souverain. C'est une vérité qni a été proclamée maintes fois par les créateurs du droit constitntionnel moderne. Elle l'a été d'abord par Locke. < Le législateur, dit-il, ne peut transporter en d'autres mains le pouvoir de faire les lois, car, n'étant qu'un pouvoir délégué par le peuple, ceux qui l'ont ne peuvent le passer à d'autres. Le peuple seul peut établir la forme de la République, ce qu'il fait en constituant le législatif et en établissant aux mains de qui il sera remis. Et lorsque le peuple a dit : € Nous nous soumettons anx lois que tels hommes auront faites et dans telles formes et serons gouvernés par elles », personne autre ne peut dire que d'autres hommes feront les lois pour lui ; et le peuple ne peut être lié par d'autres lois que celles qui seront édictées par ceux qu'il a choisis et qu*il a autorisés à faire des lois pour lui ^ i>. Siejès écri- Tsit anssi en 1788, en visant les futurs Etats généraux : <s. Il sera plus d'une fois nécessaire de rappeler l'assemblée au principe fondamental et si fécond que le pouvoir législatif ne peut point être snbdélégué et qu'il appartient d'une manière inaliénable et intransmissible au corps des représentants' i>. La Convention qui, assemblée souveraine, sans constitution qui la restreignît, avait délégué certains de ses pouvoirs les plus considérables à ses comités et à ses commissaires, lorsqu'elle rédigea la Constitution de Tan III, 7 inscrivit nettement le même principe (art. 46) : <c En aucun cas ie corps législatif ne peut déléguer à un ou plusieurs de ses membres, ni à qui que ce soit^ aucune des fonctions qui lui sont attribuées par la présente Constitution' 3>.

Étant donnés ces principes, il nous est impossible d admettre <ine le règlement d'administration publique soit fait par le Président de la République en vertu d'une délégation du pouvoir législatif y qni lui serait consentie. C'est toujours du pouvoir réglementaire, qu'il tient de la Constitution, qu'il fait usage*; seulement dans cette hypothèse il en use sur l'invitation, l'injonction si l'on veut, du pouvoir législatif. Quant à la règle qui l'oblige dors à prendre l'avis du Conseil d'État sur le projet de décret,

' Bssayon civil govemment^ § 141.

' i)ei opinions politiques du citoyen Sieyès, Paris, an XIII, p. 82.

/Voyez sur toate la question notre article, De la délégation du pouvoir lé- Ç^W.if^ daas la Revue politique et parlementaire, août 1894.

* Dans ce sens, voyez Tarticle précité de M. Berthôlemy. — Cf. Hauriou, Précvt Cirait administratif, B* éd., p. 49; Moreau, Le règlement administratif, «^ théorique et pratique de droit publiOy Paris, 1902; et Geston Jèze, L.; ^^g^imnt ckdministraxif, dans la Revue générale d* adminiatrationj mai 1902, P'ilelsuiv.

elle n'a point été à Torigine expressément dictée par les tenues de la prétendue délégation; c'est une pratique qui s^est d'abord introduite naturellement, vu le rôle qu'avait le Conseil d'Etat sons le Consulat et le Premier Empire. Alors on n'aurait pas compris qu'un décret réglementaire, qael qu'il fût, ne fût pas soumis in Conseil d'État* ; c'est seulement plus tard, sous la Restauration \ qu'on dispensa les décrets réglementaires ordinaires de cette formalit<\ La loi du 24 mai 1872, qui a sanctionné définitivemeot l'obligation dont il s*agit, peut être considérée comme ayant no caractère quasi-constitutionnel; car elle a été votée par rAssemblée souveraine même qui a édicté notre Constitution et il s'igit d'un point qui n'a pas été visé dans les lois constitutionnelles.

Un seul texte de loi, je crois, parle d'une délégation faite par le Corps législatif à propos des règlements d'administration publique. La Constitution de 1848 disaitdans son art. 75' : € Le Cooseil d'État prépare les règlements d'administration publique; il fait seul ceux de ces règlements à l'égard desquels TAssemUée Nationale lui a donné une délégation spéciale ]>. Mais était-ce It une délégation du pouvoir législatif, qui d'ailleurs eût été régulière, puisqu'elle eût été permise par la Constitution elle-même? Je ne le crois pas. C'était Texercice du pouvoir réglementaire, attribué ea principe au Président de la République (art. 49 i. que la Constitution permettait au Corps législatif de transporter, dans certains cas, au Conseil d'État.

Si notre opinion est exacte, il en résulte que les règlemeou d'administration publique, comme les simples décrets rëglemeotaires, 'peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État et qu'une loi ne saurait conférer, mêin« pour un objet déterminé, au pouvoir exécutif l'exercice d'aocoo droit qui rentre dans les attributions du pouvoir législatif.

Depuis qu'a paru la précédente édition de ces Éléments^ le Conseil d'Etat, par un arrêt important du 6 décembre 1907, modifiant sa jurisprudence antérieure et adoptant en partie la doctrine soutenue par nous, a admis directement le recours pour excès J« pouvoir contre les règlements d'administration publique : € Coc-

1 L'arrêté du 5 nÎTÔse an VITI, art. 8, parait bien confondre indislinctoMflit tous les décrets réglementaires sous l'expression « règlements d'admiiiislnUoe| pobliqae ». |

2 Laferrière, op, cit.^ t. 11, p. 10 : « On s'est demandé si tous les règleotaS faits en vertu de ces pouvoirs généraux (du Président de la République) devais '! être délibérés en Conseil d'État. La négative a été admise <i^uit la ReMa^Êr*tion ». '

3 Ci -dessus, p. 613, note 1.

sidérant qn^aux termes de l'art. 9 de la loi du 24 mai 1872 le recours en annulation pour excès de pouvoir est ouvert contre les actes des diverses autorités administratives; — Considérant que, si les actes du Chef de l'Etat portant règlement d'administration publique sont accomplis en vertu d'une délégation législative et comportent, en conséquence, lexercice dans toute leur plénitude des pouvoirs qui ont été conférés par le législateur «tu Gouvernement dans ce cas particulier, ils n'échappent pas, néanmoins, en TQ%8on de ce qu ils émanent cC une autorité administrative^ au recours prévu par l'article 9 précité; que dès lors il appartient au Conseil d'État statuant au contentieux de décider si les dispositions édictées par le règlement d'administration publique rentrent dans la limite de ces pouvoirs^ x» Cet arrêt a été rendu sur les remarquables conclusions de M. Tardien, commissaire du Gouvernement, qni nous a fait Thonneor de citer et de discuter les passages topiques de ces Éléments.

On le voit, le Conseil d'État n'abandonne pas l'idée d'après laquelle le règlement d'administration publique est fait par le Président de la Bépublique en vertu d'une délégation du pouvoir législatif. Il y voit cependant un acte administratif et non Ugislatif. M. Tardieu avait été très net sur ce point : « Suivant nous, cette injonction adressée par le pouvoir législatif an pouvoir exéeatif de faire un règlement d'administration publique sur une loi déterminée a pour effet de rendre la confection de ce règlement obligatoire, de facultative qu'elle était, mais non de changer la nature juridique de l'acte présidentiel et de faire d'un règlement une loi ^'. On ne pouvait mieux dire; mais comment concilier cette thèse avec l'idée maintenue de délégation? M. Tardieu croit pouvoir faire la conciliation par cette première affirmation : e La théorie d'après laquelle les règlements d'administration publique participeraient du caractère législatif se fonde sur ce que l'acte &it par une autorité déléguée aie même caractère que s'il avait été &ifc par l'autorité déléguante. Cette théorie n'est pas exacte ». — Haissi, elle l'est et nécessairement! La délégation en droit public n'est pas une permission ou une autorisation ; c'est par une autorité investie de certains pouvoirs la transmission de l'exercice de ces pouvoirs à une autre autorité ou personne qui ne les possédait pas. Ce sont ces pouvoirs qui sont exercés par le délégué, dans la mesure où ils sont transmissibles ; et logiquement la délégation contient même pour le déléguant le droit d'annuler les actes ac-

^ GiueUe des Tribunaux, 25 décembre 1907. ^ (iazetu des Tribunaux, 24 décembre 1907.

complis par le dëlégaé. Le ponvoir législatif (en admettant que cette délégation ne soit pas impossible) ne pent déléguer que les pouvoirs qu'il possède, c'est-à-dire ceux qui rentrent dans le pouvoir législatif, tel qu'il est compris chez nous.

Mais M. Tardieu prétend trouver des exemples de délégations faites par le législateur et aboutissant simplement, an profit da délégué, à un pouvoir réglementaire : € Si l'on devait, dit-il, reconnaître le caractère législatif aux règlements d'administratioo publique, uniquement parce qu'ils sont faits en vertu d*une délégation directe du Parlement, cela aboutirait à reconnaître le même caractère aux règlements édictés par d'autres autorités que le C/hef de TÉtat. Il est de nombreux textes qui ont conféré le droit de faire des règlements à des autorités diverses. Sans parler des lois du 22 décembre 1789, des 16 et 24 août 1790, da 5 avril 1884 et du 24 juin 1898, qui ont déUffuéle pouvoir réglementaire pour toutes les matières rentrant dans la police municipale et rurale, il j a des lois qui ont donné des délAjfotions spédatles au préfet (loi du 15 avril 1829 sur la pèche, loi du 3 mti 1841 sur la chasse, loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinanx), au maire (loi du 25 février 1902 sur la santé publiqae), aux ministres (loi du 14 août 1885 sur la surveillance des étalons). On n a jamais soutenu que tous les règlements faits en vertu de œs délégations générales ou spéciales avaient le caractère de dispo^* tiens législatives i>. Mais ce ne sont pas là de véritables délégations. C'est un abus du mot, ou plutôt un emploi da terme d^galion dans un sens spécial, qui est très répandu et remonte soi théoriciens du xvni* siècle et même plus haut. Quand la Constitution ou la loi (dans la mesure où la Constitution le permet au législateur) donne et confère, par une disposition d'ordre génénlH permanent, tel pouvoir ou telle fonction à une autorité déterminée, on dit souvent qu'elle lui délègue ce pouvoir et cette fonction, et c'est le langage dont se sert M. Tardieu. Mais ce n'est pis là une délégation, dans le sens technique et précis du mot, c'est hm attribution constitutionnelle ou législative. 11 n'y a de vraie délégatîon que lorsqu'une autorité, investie d^un pouvoir déterminé} en fait passer Texercice à une autre autorité ou personne, par no acte particulier et volontaire, en se déchargeant sur le délégué J« Texercice de ce pouvoir. L'autre sens du mot déligationy le seos abusif ou figuré, vient^ croyons-nous, des théoriessur la souveninetê nationale, d après lesquelles le gouvernement direct par le peuple était l'idéal : lorsque la Constitution établissait le gouvernement représentatif, on disait (et on dit encore) qu'il délègue alors ans

représentants et aax fonctionnaires, par l'intermédiaire dn législateur, Tezercice de tel on tel attribut de la sonyeraineté. Mais c'est là nne image ; c'est nne délégation d'nne tout antre nature que <»Ue que nous étudions.

M. Tardieu admet d'ailleurs, c'est une conséquence de l'idée de délégation, que le pouvoir législatif peut permettre au pouvoir exécutif de statuer par un règlement d'administration publique sur des objets qui constitutionnellement rentrent dans le pouvoir législatif : < Nous estimons que toutes les fois que le législateur, en enjoignant au pouvoir exécutif de faire un règlement, pour compléter une loi déterminée, dispose en termes exprès que dans ce règlement le Gouvernement pourra fixer des pénalités, poser des lègles de compétence, établir un impôt, toutes choses qu'il ne pourrait faire en vertu de ses pouvoirs normaux, nous estimons ^ne cette disposition s'impose à tout le monde et doit être obéiei>. Cependant, même dans ce cas, il voit dans le règlement d'administration publique un acte administratif : € Il en est ainsi, dit H. Tardieu, alors même que, dans des cas particuliers, le législateur donnerait au Chef de l'État mandat de statuer sur un peint précis non compris dans le cercle de ses attributions régie* merUaires normales. Cette disposition aura pour effet âHwbiliter le Chef de l'État à faire un acte qu'il n'aurait pu faire sans cette autorisation'^ mais elle ne transforme pas la disposition réglementaire en disposition législative y>. Mais il parait impossible de ne pas voir là une véritable délégation, inconstitutionnelle à nos yeux. Forn* en juger autrement, pour voir une simple autorisation {terme employé par M. Tardieu), il faudrait admettre que le Président de la Bépublique a reçu de la Constitution un pouvoir réglementaire virtuellement indéfini, pouvant s'appliquer en principe à tous les objets, mais qui est restreint parle droit attribué constitutionnellement au Corps législatif de statuer sur certaines matières. Lorsque le Corps législatif renonce sur un point à user de son droit et invite le Président à statuer lui-même sur ce point, le pouvoir réglementaire du Président, en vertu de son élasticité naturelle, entrerait en vigueur sur le point dont il s'agit. Mais nn pareil pouvoir réglementaire serait un véritable pouvoir de légiférer, concurrent avec celui du pouvoir législatif et sotnmeillant seulement lorsque ce dernier est en action.

M. Tardieu reconnaît qu'en théorie le système qu'il défend peut paraître contraire au principe de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, mais qu'il doit être suivi dans la pratique, étant donnée la volonté exprimée par le Parlement. Est-il E. 40

téméraire d'espérer que le Conseil d'Etat, une fois entré dansU voie qai nous paraît la bonne, finira par aller jusqu'au boni?

Ce que j ai dit des décrets réglementaires du Président de la République et des restrictions auxquelles ils sont soumis nesi vrai que pour le territoire continental de la France., Dans les colonies françaises, en vertu d'une série de textes et de principe spéciaux, le Président de la République a un pouvoir beaoconp plus étendu. Là, il peut le plus souvent légiférer par simple décret, toutes les fois que le pouvoir législatif n'a pas statué par une loi faite expressément pour les colonies, ou que la loi, en termes formels, ne leur a pas été déclarée applicable *. Une loi n'est nécessaire que dans un petit nombre de cas.