QUI SE RAPPORTENT AU GOUVERNEMENT INTÉRIEUR

J'arrive aux pouvoirs discrétionnaires' du Président de la République. Je les diviserai, d'après leur objet, en trois catégories: 1* ceux qui se rapportent au gouvernement intérieur; 2* ceux qui déterminent ses rapports avec les Chambres; 3^ ceux qui concernent les rapports de la France avec les puissances étrangères.

Prenons d'abord ceux qui rentrent dans la première catégom. Dans les lois constitutionnelles je relève quatre dispositions qu^ j'examinerai successivement; la quatrième, d'ailleurs, se rapportant à la disposition de la force publique, vise son emploi aTi5si bien contre l'étranger et en temps de guerre qu'à l'intérieur et en temps de paix.

C'est d'abord un honneur plutôt qu'un pouvoir proprement dit. mais dont l'importance traditionnelle est grande dans notre pajs. Le Président de la République, dit la loi du 25 février 18î5. art. 3, <K préside aux solennités nationales >. C'est ce que dis&it déjà la Constitution de 1848 '. La Constitution de l'an III régljiit aussi ce point avec la pompe particulière qu'elle voulait introduire dans toute action extérieure des pouvoirs pnblics. Elle décidait (art. 167) : a Le Directoire est accompagné de sa garde

1 Sur ce point, voyez Girault, Principes de oolonisation et de Ugislatup coloniale, 2* partie, ch. m, Du législateur colonial^ 3* ddition, p. 317 et soiv- * Ci-dessas, p. 603.

s Art. 61 : « U préside auz soleanités nationales »•

dans les cérémonies et marches publiques, où il a toujours le premier rang i^ .

Présider aux solennités publiques, c*est pour le Président de la République un devoir autant qu^un droit, qui n'est pas toujours sans danger : son accomplissement a coûté la vie au Président Camot.

D'après la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3, le Président de la Bépublique (C nomme à tous les emplois civils et militaires y>. C'est un pouvoir très considérable, et dont il faut faire ressortir l'importance politique et la portée juridique.

U est sensiblement plus étendu que celui que conférait au roi la Constitution de 1791. Kon seulement celle-ci faisait désignera l'élection les juges et les membres des corps administratifs ; mais elle n'accordait au roiqne pour partie le droit dénommer aux grades de l'armée de terre et de mer ^ Ce droit est plus étendu, d antre part, que celui que confère au Président des Etats-Unis la Constitution américaine. Kon seulement les emplois dont [celui-ci pent disposer sont relativement moins importants, par la nature même de l'État fédératif : il ne peut nommer que les fonctionnaires fédéraux. Mais encore pour les fonctionnaires fédéraux supérienrs, il ne peut les nommer, les investir de leurs fonctions, qn avec l'assentiment de la majorité du Sénat *. Le Président de la République française, dans un pays fortement centralisé, nomme à tons les emplois en toute liberté apparente. Mais il ne faut pas onblier que cette prérogative, comme toutes les autres, s'exerce conformément aux règles du gouvernement parlementaire. Ce sont en réalité les ministres qui font les choix et les nominations qne signe le Président de la République, et les Chambres peuvent toujours demander compte aux ministres de ces nominations.

Quant à la portée juridique et constitutionnelle de la règle, elle est moins grande qu'on ne pourrait le croire au premier coup d'œil. Si Ton prenait à la lettre les termes de la Constitution :

t n. m, ch. IV, art. 2,

^ Art 2, seet. 2, ciaose 2 : « Il proposera [shall nominale) et nommera (ajfpotiu), arec et par l'ayis et oonseatement da Sénat, les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la cour suprôme et tous autres fonctionnaires des États-Unis, dont le mode de nomination ne sera pas latrement id réglé et qui seront établis par la loi ». «^ Sur le fonctionnement pratique de la règle qui exige Taceord du Président et la majorité du Sénat, ▼oyez Bryce, American oommonwealth, 1. 1^ , p. 57 et suir.

€ Il nomme à tons les emplois ciyils et militaires >, cette règle serait absolue. Il faudrait en déduire que le Président nomme effectivement lui-même à tous les emplois de TÉtat, en tonte liberté, et le pouvoir législatif, la loi, ne pourrait en aucune façon limiter sa prérogative à cet égard. En réalité il n'en est pas ainsi. Cette formule, par cela même qu'elle est conçue en termes très généraux, laisse en cette matière au législateur un large pouvoir de réglementation, qui peut se manifester sur les points suivants:

1** Si le Président a le libre choix des personnes quant aox emplois qu'il conf&re, la loi peut incontestablement déterminer les conditions d'âge et d'aptitude qui seront exigées pour les diverses fonctions. Aucune de ces conditions n'est déterminée par laConstitution et elles ne pouvaient pas l'être complètement et en détui. Une semblable réglementation est pourtant toujours légitime et parfois indispensable; la Constitution y renvoie, en quelque sorte, implicitement. Il appartient donc au législateur de la faire; et. lorsqu'il a fixé ces conditions, le Président de la République e?t obligé de s'y conformer dans les nominations qu'il fait'; autrement celles-ci, qui dans cette mesure deviennent des actes administratifs et non discrétionnaires, pourraient faire Tobjet dun recours devant le Conseil d'État.

2^ Le législateur a pu valablement et peut encore, malgré ce texte, attribuer à des autorités autres que le Président de la Bépoblique (ministres, préfets ou autres) le droit de nommer directement certains fonctionnaires de l'État Cela résulte nettement d^ ce fait que, au moment où ont été votées les lois constitutionnelle^ de 1875, un assez grand nombre de fonctionnaires inférieur? étaient nommés de cette manière^ en vertu de dispositions et de lois antérieures, et qu'aucune de ces dispositions n a été considê rée comme abrogée par la loi coi^stitutionnelle du 25 février 18T3. Le législateur pourrait faire la même chose par rapporta d'antree fonctions, de création nouvelle ou antérieurement existantes.

La Constitution des États-Unis donne au Congrès en terme! explicites un pouvoir semblable, mais moins étendu que celai qtu je reconnais au législateur français. Après avoir énuméré les fooo' tionnaires fédéraux que le Président pourra nommer avec Tasse:: timent de la majorité du Sénat', elle ajoute : € Mais le Congru peut par une loi attribuer la nomination de UU fanetûmnainê w férieurs qu'il jugera convenable, soit au Président seul, soit am

1 La loi peat même imposer, pour la nomination des fonctionnaires, li p^ sentation par tel oa tel corps, un examen ou un concours, i Ci-dessus, p. 623, note 2.

cours de justice, soit aux chefs des divers départements (heads of departments) ^. Ici la liberté de décision dn Congrès ne s'applique qu'à la nomination des fonctionnaires inférieurs, parce que celle des fonctionnaires supérieurs est spécifiquement attribuée au Président par la Constitution elle-même, que le pouvoir législatif ne peut pas modifier. Il en serait de même chez nous pour la nomination des conseillers d'Etat en service ordinaire que la Constitution attribue au Président, comme on va le voir, par une disposition expresse et spéciale. Mais pour tous les autres fonctionnaires la clause générale, dont j'examine la portée, est impuissante par elle-même à limiter le droit du pouvoir législatif.

Qn on ne dise pas que, lorsque la loi donne à un ministre ou à un préfet le droit de nommer tel ou tel fonctionnaire, elle opère simplement une délégation du droit de nomination qui réside dans le Président au profit d'un autre agent du pouvoir exécutif, placé sous ses ordres. Il n'y a point délégation^ comme on l'a vu ci-dessus. Pour, qu'il y en eût une, il faudrait que le pouvoir de nomination fût alors conféré par celui qui le possède, c'est-à-dire pir le titulaire du pouvoir exécutif, et qu'il pût, à volonté, être retiré par lui. Dans l'hypothèse visée, au contraire, la loi confère an fonctionnaire le droit de nomination, comme un droit propre, par une disposition impérative et permanente.il est vrai que celui qui obtient le droit de nomination est lui-même sous l'autorité Ùérarchique et sous la surveillance du Président de la Bépubliqne,etqu'il ne saurait user du droit qui lui est conféré, contrairement aux volontés du gouvernement, sans encourir une censure on nne révocation. Par là, est maintenueHi'harmonie nécessaire au fonctionnement du pouvoir exécutif.

8° 11 faut aller plus loin et dire que la loi pourrait rendre électiveedes fonctions qui sont aujourd'hui à la nomination du pouvoir exécutif, bien qu'alors le législateur enlève à celui-ci une nomination qui lui appartenait auparavant. Mais elle lui appartenait seulement en vertu de la loi ordinaire, non en vertu de la Constitetion. La clause générale que contient la Constitution, et dont je ponrgnis l'interprétation, n'attribue au pouvoir exécutif la nomination d'aucun fonctionnaire déterminé; en les visant tous, elle ^^ statue pour aucun d'une façon ferme, et son sens véritable est : < U Président de la République nomme à tous les emplois civils et militaires, pour lesquels le mode Ide nomination n'a pas été autrement déterminé par la loi d. C'est ainsi qu'elle a été enten- <iue en 1882. A cette époque, en effet, la proposition fut faite à la (Cambre des députés de rendre les juges électifs, et non seulement

]*amendement qui la contenait ne fat pas écarté par la question préalable comme ineonstitationnel, mais il fat même momentanément adopté par cette assemblée * .

Gela ne cesse d'être vrai que pour une classe particulière de fonctionnaires, les conseillers d*État en service ordinaire : à lenr égard, en effet, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 contient une disposition spéciale qui a eu précisément pour but de lenr enlever le caractère électif et d*attribuer leur nomination au pouvoir exécutif. Elle porte (art. 4) : « Au fur et à mesure de« ncances qui se produiront à partir de la promulgation de la pré sente loi, le Président de la République nommera en Conseil des ministres les conseillers d'État en service ordinaire ». Lorsque cette disposition fut votée, Torganisation du Conseil d'État araii été précédemment réglée par TAssemblée nationale dans la loi du 24 mai 1872. Celle-ci avait fait des conseillers d'État en service ordinaire (qoi forment l'élément fondamental du C<Hiâei! d'État, puisque eux seuls 7 ont toujours voix délibérative et seuls peuvent être attachés à la section du contentieux on siéger à l'Assemblée publique du Conseil d'Stat statuant an contentieux^) des fonctionnaires électifs. Elle les faisait élire par l'Assemblée nationale et ils étaient renouvelés par tiers tons te trois ans (art. 5). L'Assemblée nationale qui les avait nomoiés pouvait seule les révoquer; le Président de la République ponvût seulement par décret les suspendre de leurs fonctions pendant denx mois. Cette organisation était reproduite en partie de la Constitution de 1848 (art. 72 et suiv.), quoique le milieu où on la plaçait fût bien différent de part et d'autre. En 1848, cette organisation se concevait assez bien. La Constitution, ayant établi une Chambre unique et un pouvoir exécutif très fort, avait placéentre eux, comme un troisième pouvoir modérateur, ce C<xiseil d'État dont elle exigeait fréquemment l'intervention. C'était comme V\ succédané d'une seconde Chambre. La Constitution avait voalu, par suite, le rendre vraiment fort et indépendant, et pour œU, elle donnait à l'Assemblée législative seule le droit d'en nommer e: révoquer les membres. Mais en 1875, la situation était tout antre. La nouvelle Constitution établissait deux Chambres et soumettait le pouvoir exécutif aux règles du gouvernement parlementair«. Les pouvoirs étaient assez amortis et équilibrés pour qu'il fût inn* tile et même dangereux d'organiser le Conseil d'État comme mu

^ Ci-dessus, p. 459, note 1.

« Loi da 26 mai 1872, art, 10, 11, 17.

force politique indépendante. Le Président de la République réclama le droit, qui avait appartenu à tous les gouvernements antérieurs depuis Tan VIII (sauf en 1848) , do nommer et de révoquer les conseillers d'Etat ' . Cela lui fut accordé et la Constitution enregistra ce droit*. Une loi ne pourrait donc pas remettre ces fonctionnaires à l'élection ; elle ne pourrait pas non plus transférer le droit de les nommer à une autre autorité que le Président de la République; il faudrait pour cela une revision constitutionnelle. Pour en finir avec ce droit de nomination aux emplois publics^ il fiiut remarquer que les fonctionnaires de l'Etat, qu'ils soient nommés directement par le Président de la République ou par nne autre autorité placée sous ses ordres, en droit ne tiennent pas de lai leur titre et leur fonction. Ils les tiennent de la Constitution on de la loi, c'est-à-dire de la souveraineté nationale. C est d'elle qu'ils reçoivent l'exercice de la puissance publique, dans les limites de leurs attributions, et non du Président de la République. Celni-ci en les nommant fait en réalité fonction d'électeur; il est <ïhargé par la Constitution de les choisir et de les élire^. En Angleterre, la conception contraire, qui était celle de notre ancien

I Dans la séance da 22 février 1875, le rapporteur de la Commission des lois «OQstituUonaelles faisait la déclaration suivante {Annales de V Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 561) : « Aux termes des déclarations qui ont été faites par M. le ministre de Tlntérieur, M. le Président de la République, dans la pensée d« rallier une majorité à la création d'un Sénat, faisait savoir qu*il serait prêt & renoncer en faveur de TAssemblée nationale à la prérogative de nomination d*Qne partie des sénateurs et à se contenter de celle des conseillers d*état qui lai serait rendue ».

* La loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 4, contenait aussi des dispositions transitoires, qui n*ont plus aucune yaleur : « Les conseillers d'État Dommés en vertu de la loi du 24 mai 1872 ne pourront, jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs, être révoqués que dans les formes déterminées par cette loi. — Après la séparation deTAssemblée nationale, la révocation ne pourra être proaoDcéequepar une résolution du Sénat ».

* Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, art. 3 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul indifidu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément ». Voyez une carieuse application de cette idée faite en 1792, après la suspension de Louis XVI, Papiers de Barthélémy^ publiés par Jean Kaulek, t. I, Paris 1886, p. 29, n» 616 (septembre 1792); Le Brun à Barthélémy : « Je vous ferai observer qae... le roi, chef du pouvoir exécutif, n'est pas lui-même ce pouvoir, et qu'il a pu être suspendu de ses fonctions sans que la marche du pouvoir exécu- Ûf ea fût arrêtée. Telle est son opinion. Mais en supposant même qu'en aucune circoDstance le roi ne pût être séparé du pouvoir exécutif,... il n'en serait pas moins vrai que les actes du roi antérieurs à cette séparation doivent conserver toute leur valeur jusqu'à ce qu'une autorité légale les frappe de nullité. Les fonctionnaires publics nommés continuent leurs fonctions sans qu'ils aient besoin d'y être prorogés. Le motif en est simple. C'est que ces fonctionnaires ne sont plus comme autrefois les agents du roi souverain, mais lès agents d'une, nation souveraine, préposés par le roi qui n'est plus ici qu'électeur ».

628 LA RÉPUBUQUS FRANÇAISE.

régime^ a subsisté dans la forme : les fonctionnaires publics sont encore appelés les serviteurs du monarque, servants ofthe Crown* ^ En vertu de la même conception, la justice est rendue en France, non pas au nom du Président de la République, mais au nom du peuple français*; mais la formule exécutoire qui termine les e^péditions des arrêts, jugements et mandats de justice, ainsi que^ les grosses des actes notariés et généralement tous les actes susceptibles d^exécution forcée^ est faite au nom du Président de la République. Là, comme pour la promulgation des lois, il 7 a une exacte application du principe de la séparation des pouvoirs.

Notre Constitution ne parle pas du droit de révocation à Tégard des fonctionnaires de l'État. D'autres Constitutions française» étaient, au contraire, explicites sur ce point, réglant le droit de révocation, comme celui de nomination'. Mais les principe» suffisent pour l'établir. Il est en effet certain qu*en principe tout fonctionnaire est révocable, parce qu'il a reçu une délégation de la puissance publique imiquement dans l'intérêt de l'État et non dans son propre intérêt : elle peut donc lui être retirée, dès que ses services ne paraissent plus répondre à Tiiitérêt public. D'autre part, en principe également, le chef et titulaire du pouvoir exécutif a le droit de révoquer tous les fonctionnaires placés sous ses ordres, parce que, chargé de diriger la

* Cela est si vrai que jusqu'au lè.gne actuel on appliquait en Angleterre la règle de notre ancien régime d'après laquelle, en principe, les fonctionnaires royaux voyaient tomber leurs pouvoirs et leurs titres à la mort du roi, et devaient être confirmés par son successeur. A Tavènement d'Edouard VII on a pensé que la règle était encore applicable à tous les fonctionnaires et commissaires qui, dans la forme, tenaient directement leur nomination du roi. Une loi {Démise of the Crown Aoi) a été votée pour en écarter les effets. Il est notable qu'à cette occasion le solliciter gênerai (chambre des communes) est venu déclarer que cette vieille règle dérivait simplement de ce qa*on appliquait aux servants of the Crown la théorie du droit anglais qui déclare le contrat d& Jouage de services dissous de plein droit à la mort du maître.

s Décret du 2 septembre 1871, art. 2.

• Constitution de Tan VIII, art. 41 ; « Le premier Consul... nomme et révoque à volonté les membres du Conseil d'État, les ministres, les ambassadeurs et autres agents extérieurs en chef, les officiers des armées de terre et de mer, les membres des administrations locales et les commissaires du gouvernement près les tribunaux. Il nomme tous les juges criminels et civils autres que les juges de paix et les juges de cassation, mais sans pouvoir les révoquer ». — Constitution de 1848, art. 64 : « Le Président de la République nomme et révoque les ministres. — Il nomme et révoque en conseil des ministres les agents diplomatiques, les commandants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le commandant supérieur des gardes nationales de la Seine, les gouverneurs de l'Algérie et des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires d*nn ordre supérieur. — Il nomme et révoque^ sur la proposition du ministre compétent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement ».

pniflBanoe executive dans son ensemble, il ne saurait utilement remplir sa mission, s'il n'a pas confiance dans les fonctionnaires qui agissent sous sa direction. C'est ainsi que, aux £tats*Unis, 0& la Constitution est également muette sur ce point, la doctrine et la jurisprudence ont admis au profit du Président le droit général de révoquer les fonctionnaires fédéraux ^ même de révoquBr librement et de sa seule autorité ceux qu'il ne peut nommer qu'avec l'assentiment du Sénat*. Le même droit doit être reconnu au Président de la République française à l'égard des divers fonctionnaires de TÉtat. Mais ici encore, comme pour la nomination ei pour les mêmes motifs, la loi peut intervenir et restreindre ce droit. Elle peut soumettre la révocation à certaines conditions ; elle peut transférer à une autorité autre que le Président le droit de prononcer la révocation. Elle peut rendre plus ou moins complètement inamovibles tels'outels fonctionnaires. C'est ce qu'elle a fidt pour un grand nombre de magistrats de l'ordre judiciaire; c^est ce qu'elle a fait également au profit des officiers de Tarmée en ce qui concerne leur grade'; Mais ici encore cela n'est plus vrai en ce qui concerne les conseillers d'Etat en service ordinaire. Comme leur nomination, la loi du 25 février 1875 (art. 4) a réglé constitutionnellement (leur révocation : <i: Les conseillers d*Etat ainsi nommés ne pourront être révoqués que par décret rendu en Conseil des ministres ]». Il en résulte que le législateur ne pourrait pas les rendre inamovibles; qu'il ne pourrait pas transférer à une autre autorité le droit de prononcer leur révocation; qu'il ne pourrait pas -même, je le crois, soumettre celle-ci à certaines conditions.

Une question, non moins délicate que les précédentes, est de savoir si le Président de la République peut, de sa seule autorité, par décret contresigné d'un ministre, créer des fonctions ou emplois nouveaux, ou au contraire supprimer ceux qui existent. Que ces créations ou suppressions puissent être faites par une loi, cela n'est pas douteux; le plus souvent même il en est ainsi,

1 La GonsiitutioQ de 1848 étendait même ce droit de révocatioa sar les foactioanaires électifs en général, art. 65 : « Il a le droit de suspendre, poar un terme qui ne pourra excéder trois mois, les agents du pouToir exécutif élus par les citoyens. 11 ne peut les révoquer que de Tavis du Conseil d*État. — La loi détermine les cas où les agents révoqués peuvent être déclarés inéligibles aux mêmes fonctions. — Cette déclaration d'inéligibilité ne pourra être prononcée qae par un jugement ».

* Bryce, American commonwealth^ t. Ii, p. 69.

> Le Congrès des États-Unis a également limité à plusieurs reprises le droit de révocation reconnu au Président : Tenure of office Acts de 1869 et 1887. — Brjce, American commonwealth, t. I^, p. 59, 60.

et dans ce cas il est certain que la fonction créée par une loi ne peut être supprimée que par une loi. Mais la question posée n'en subsiste pas moins, pour l'hypothèse où la loi n'est pas intervenue. Il faut d'ailleurs ajouter que, même si l'on admet ce droit pour le Président de la République, le pouvoir législatif pourra tonjoars ramener à lui l'affaire. Non seulement il pourra toujours légiférer , mais, à moins de supposer une fonction gratuite, il &udra ton* jours s'adresser à lui pour obtenir le crédit nécessaire au traitement du fonctionnaire. A Toocasion de ces créations ou suppressions, en les supposant régulières, la responsabilité ministérielle pourrait aussi être mise directement en jeu.

Dans l'ancien régime le droit de créer et de supprimer les fonctions appartenait au roi, comme les autres attributs de la souveraineté; mais on ne le confondait point avec .l'exercice du pouvoir législatif. On distinguait les officiers en titre dont la fonction était créée par une loi et qui étaient devenus inamovibles, et les commissaires^ qui tiraient leurs pouvoirs d'une simple commission royale, toujours révocable et souvent temporaire. Le roi d'ailleurs pouvait par oommission créer une véritable fonction permanente : il pouvait aussi nommer un commissaire pour tenir la place d*on officier et en faire la fonction. Cette distinction, qui est dans la nature des choses, subsiste encore chez nous, non plus dans la langue technique, maisdans les faits :tous lesagents diplomatiques, par exemple, ne sont que de simples commissaii^es, et nous connaissons aussi les commissaires choisis pour tenir la place d'un officier \

Lorsque fut discutée la Constitution de 1791 un artide fut proposé, qui contenait un principe nouveau et très important. Il était ainsi conçu : « La création ou la suppression des offices, commissions et emplois appartient ^exclusivement au Corps législatif' ]>. C'était une réaction des plus marquées contre les abus de l'ancien régime, les créations inconsidérées d'offices faites uniquement pour satisfaire les personnes bien en cour; d'après ce texte, toute fonction publique, même temporaire, devait être créée par une loi. Mais le texte proposé souleva de nombreuses objections; on invoqua les droits légitimes du pouvoir exécutif. On précisa la

^ Loi du 30 aoTembre 1S75 sur TélectioD des députés, art. 9. Ce texte contient des exceptions à la règle posée par Tarticle S, qui déclare incompatibles arec le mandat de député les fonctions publiques rétribuées sur les fonds de TÉtat : « Sont également exceptées des dispositions de Tarlicle 8... 2» Les personnes qui ont été chargées d*une mission temporaire. Toute mission qni a duré plus de six mois cesse d'être temporaire et est régie par Tartide 8, ci-dessus ». Au tien de commissiùn la loi dit minion, mais c'est la même chose.

> Séance du 3 sept. 1789, Réimpression de Cancien Moniteur, 1. 1, p. S38.

s Mirabeau, Courrier de Provence, n» 47, p. 18 : « Article inutile quant aux

LH POUVOIB BXÉCUTIP. 631

question en demandant au rapporteur, Target, ce qu'il fallait entendre, par les mots commissions et emplois. Il répondit a: tous emplois non érigés en titre d'office 2>. Gela rendit nets et décisifs deux amendements successivement adoptés par l'Assemblée et qui supprimaient du texte, l'un le mot commissicnsy Tautre le mot emploi*. C'est ainsi qu'il passa dans la Constitution de 1791 : a: La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et fonctions ci*après... : 5** de décréter la création ou la suppression des offices publics' 2>. Diaprés la discussion ci-dessus rappelée, ce texte laissait au roi le droit de créer et de supprimer les fonctions quand c'étaient de simples commissions.

La Constitution de 1791 est la seule qui ait statué sur la matière. Dans la suite, la distinction des offices et des commissions^ sans disparaître au fond, s'obscurcit en tant que catégorie juridique. Le droit du pouvoir exécutif s'affirma au contraire plus énergiqnement, surtout après avoir passé par la période du Premier Empire. On peut considérer comme une règle de notre droit public que le titulaire du pouvoir exécutif peut en principe créer les fonctions et emplois et les supprimer quand ils n'ont pas été consacrés par une loi. C'est à lui qu'il incombe de faire exécuter les lois et de diriger l'administration ; il est naturel qu'il ait les pouvoirs nécessaires pour assurer ce résultat.

Comme on l'a vu plus haut, le Président de la République ne nomme pas par décret, il s'en faut de beaucoup, tous les fonctionnaires de l'État, civils ou militaires. Poar beaucoup d'entre eux les lois ou décrets ont donné le droit de les nommer et de les révoquer soit aux ministres, soit à quelque supérieur régional dans les différents services, au préfet, au recteur d'académie, etc. Mais tous, ils sont dans la main du Président de la Bépublique, dans la main de son gouvernement. Dans chaqae ordre de service ils forment en effet une hiérarchie régulière dont le chef est

offices qui sont créés par la Constitation, puisqu'an établissement quelconque ne peut être détruit que par la môme force qui Ta créé ; article souverainement gênant quant aux autres emplois, puisqu'il en résulterait que sans rinterrention da corps législatif on ne pourrait supprimer ni une place de caporal dans l'année, ni un emploi de finances ».

* Titre III, ch.,3, sect. 1, art. 1. — Dans la séance du 3 septembre 1789, le duc d*Aiguillon proposa aussi Tamendement suivant, qui mérite d'être relevé : « Nul citoyen ne pourra être destitué sans jugement préalable et suivant les formes ».

le Président de la République et dans laquelle Tinférienr doit toujours obéissance à son supérieur immédiat lorsque celui*ci lai donne ou lui transmet un ordre qui n'est pas contraire aux lois. Cet ordre qui est donné au nom de TÉtat, c'est constitutionnellement la voix même de la souveraineté nationale. Le fonctionnaire accomplit son service, dans les conditions déterminées par les lois et règlements, avec le traitement qui lui est attribué par la loi, et 7 reste attaché tant qu'il n'en a pas été relevé : il n'a pas d autres droits à revendiquer contre l^tat, car, nous l'avons dit, kt fonction existe dans l'intérêt public que représente l'État, et non dans l'intérêt du fonctionnaire. Les fonctionnaires sont les instruments du gouvernement, doués d'intelligence et de volonté, mais nécessairement dociles.

Cette docilité, commandée par les principes, est encore corn* mandée par le génie du gouvernement parlementaire, plus que dans toute autre forme de gouvernement. Les ministres ne peuvent être responsables devant les Chambres de tous les actes aocomplis dans leur département, que s'ils sont vraiment les chef» obéis de tons les services qui s'y rattachent. L'obéissance des fonctionnaires n'est pas seulement l'élément indispensable à la marche régulière et utile des services publics, c'est encore la condition nécessaire de la liberté politique.

Cependant depuis quelques années on entend réclamer pour les fonctionnaires de l'Etat^ on voit souvent ces fonctionnaires eux* mêmes réclamer le droit de résister à l'administration supérieure et au gouvernement, le droit de faire valoir contre eux leurs intérêts matériels. Cela vient incontestablement de ce que la notion de la puissance publique s'affaiblit parmi nous, et de ce que, grâce au traitement qui généralement j est attaché, la fonction publique apparaît souvent comme un gagne-pain, comme une profession^ semblable aux professions libres.

C'est ainsi qu'on voit certains ordres de fonctionnaires s'efforçant de former des syndicats ou de s'associer pour la défense de leurs intérêts professionnels, (qu'ils ne peuvent sans doute songer à défendre que contre le gouvernement et l'administration). On les voit même se mettre en grève, et nous venons d'assister par deux fois à la grève des employés des postes et télégraphes à Paris. On les voit cherchant à imposer la retraite ou la destitution d'un supérieur qui leur déplaît. En un mot, ils prétendent user des moyens que le droit moderne a déclarés légaux au profit des ouvriers et des patrons de l'industrie libre pour faire valoir, dans la lutte des marchés^ leurs intérêts économiques. Ces préten-

tions d'ailleurs se fondent sur des conceptions diverses et se présentent avec une portée pins on moins étendue.

Les nns admettent pour tons les fonctionnaires sans distinction (bien que Ton ne songe habituellement qu'aux fonctionnaires inférieurs) le droit de former des syndicats et d'user du droit de grève. Ils ne voient dans le service du fonctionnaire que le travail qu'il fait moyennant un traitement qu'on considère comme un salaire. On déclare donc qu'il 7 a identité entre la condition du fonctionnaire de l'État et celle de l'employé du commerce ou de l'industrie; on ajoute même quelquefois que la résistance est plus nécessaire* encore au fonctionnaire qu'à l'employé, parce que l'État, ne subissant pas de concurrence, est un patron plus intraiiible'.

Cest là une application de ce droit économique dont j'ai cberché dans V Introduction à montrer la fausseté, en en trouvant la source dans les écrits de Proudhon. Tant que la société politique durera, (et je n'ai aucun doute sur sa perpétuité), tant que subsistera la notion de l'autorité politique, Usera impossible d'assimiler le fonctionnaire de l'État et l'employé de l'industrie privée. Le fonctionnaire est choisi par un acte unilatéral de l'autorité publique, l'employé s'engage par un contrat librement débattu. Le fonctionnaire reçoit un traitement déterminé par la loi, prélevé sur un budget qne fixe tous les ans le vote des Chambres; l'employé reçoit un salaire ou des appointements convenus avec le patron, et dont l'état dn marché en détermine en définitive le montant. Le fonctionnaire, et c'est là un trait essentiel, est soumis à une discipline qui s'impose à Ini, et lui demande compte parfois même de sa vie privée ; remployé ne subit que la loi de son contrat. Le fonctionnaire en principe peut être révoqné ad nutum^ et lorsqu'il prend l'initiative de renoncer à sa fonction, sa démission doit être acceptée par l'autorité publique; l'employé ne peut être renvoyé ou quitter son emploi que dans les cas où peut être résilié, selon les règles dn droit privé, le contrat dans les liens duquel il est engagé. Je ne parle pas des avantages propres au fonctionnaire : pas de chômage, aucune crainte de voir réduire le traitement, la pension de retraite. Il n'est pas étonnant que l'idée qui assimile le fonctionnaire et l'employé soit en particulier professée par l'école anarcbiflte.

Une thèse plus juridique et qui émane d'un de nos collègues les

' Dans QQ meeting tenu à Paris le 3 avril 1909, un orateur a donné cette formole brève et précise du système : « Il n'y a plas de fonctionnaires, il 0*7 a que des salariés ». Voyez le journal Le Tempe du 5 avril 1909.

plus distingnés, M. Berthélémj*, fait une distinctioii entre les fonctionnaires. Elle distingue d'un côté les fori^tionnaires Sautarite, c'est-à-dire ceux dont l'article 123 dn Gode pénal panit la coalition, cenx qui € sont dépositaires de quelque partie de l'autorité publique », et d'autre part les fonctionnaires de gestion^ qui accomplissent au profit de l'État des actes étrangers au pouvoir de commander ou de contraindre, des actes exactement semblables dans leur matérialité à ceux qu'exécutent les employés ou les ouvriers de l'industrie ou du commerce. M. Berthélémj tire de cette distinction de nombreuses conséquences; il admet en particulier que \^ïi fonctionnmres' de ge8ti(m peuvent se syndiquer et même se mettre en grève, lorsque ces droits sont légalement exercés par les employés similaires des professions libres. Il voudrait aussi que l'engagement de ces fonctionnaires au service de TÉtat fût déterminé par des contrats^ mais c'est là un changement qui n'est point jusqu'ici réalisé.

M. Berthélémy range, semble-t-il, parmi les fonctionnaires de gestion, non seulement le personnel des manufactures de l'État, le personnel entier des bureaux des diverses administrations, les directions et bureaux des ministères, mais aussi tout le personnel de l'Instruction publique, qui remplit pourtant au nom de l'État une mission si haute. Cependant il ne reconnaît pas aux fonctionnaires de l'Instruction publique le droit de se sjmdiquer parce que les professeurs ou maîtres de l'enseignement libre ne peuvent former de syndicats d'après la loi de 1884, n'ayant point d'intérêts commerciaux, industriels ou agricoles'.

La théorie de M. Berthélémy a été énergiquement combattue par d'autres professeurs de droit administratif également excellents, MM. Jèze et Duguit. Notre cher collègue M. Lamaude en a fait en particulier une critique pénétrante à laquelle j'adhère complètement'. Il a mis à jour la genèse même de cette doctrine qui a consisté à transporter aux fonctionnaires la distinction objective des actes de puissance publique et des actes de gestion, laquelle a un tout autre sens et une portée différente. Il n'y a point de

1 Traité élémentaire de droit administratif, 5* édit., 1908, p. 50 et s.

< P. 56 : « Les fonctlonDaires de gestion... ne peuvent se syndiquer que si les fonctions qu'ils ont à remplir ressemblent à des métiers indiutriels^ eammereiaiM; ou agricoles, puisque ceux-là seuls jouissent actuellement de la libellé syndicale. Les syndicats d'instituteurs publics sont illégaux comme les syndicats d'instituteurs privés, parce que renseignement est une profession dite libérale; illégaux aussi les syndicats de rédacteurs ou d'employés des administrations financières, contributions indirectes, douanes, octrois, ete, », On se demande ce que comprend au jnste cet « et cetera j*.

3 Revue pénitentiaire. Bulletin de la société générale des prisons, juin 1906.

oomepondance exacte entre cette distinction qnantanx actes admi-' nistratifs, devenue classique, et la distinction que M: Berthélemy Teat introduire entre les fonctionnaires, liesfmctionnairea <f autorité font souvent de nombreux actes de gestion ; les fonctionnaires de gestion, s'il j comprend les employés des contributions directes et indirectes, des douanes, font des actes de puissance publique (délivrance des contraintes, procès- verbaux, parfois poursuites).

Mais surtout ce qui, à mes yeux, condamne péremptoirement la théorie, c'est que l'ordre administrativement donné au fonctionnaire public, quel que soit Tobjet auquel il s'applique, acte de puislance publique ou de gestion, est toujours donné au nom de l'État. Cest toujours, en droit, la volonté nationale qui commande, et toujours elle commande dans l'intérêt public, puisque, même quand il s'agit d'un acte de gestion, il est accompli dans Tintérèt de tous. Ce n'est point la similitude de la besogne matérielle accomplie par le fonctionnaire et par l'employé des particuliers, qu'il faut considérer : c'est la qualité de celui qu'ils servent; l'Etat d'un côté^ maître nécessairement impérieux, et, d'autre part, un particulier avec leqnel on discute sur le pied d'égalité. D'ailleurs souvent la simi* litnde n'est qu'apparente : sauf en ce que les uns et les autres rédigent des pièces et font des rapports, en quoi peut-on comparer les chefs de bureau et rédacteurs des ministères, qui souvent instruisent les affaires les plus graves pour l'intérêt national, et, d'autre part, les employés supérieurs d'un grand magasin qui préparent la prochaine campagne commerciale? Ce qu'il faut considérer anssi, c'est le but du travail : d'un côté l'intérêt public, do l'antre Tintérêt privé. La nation a droit à la pérennité des servioes publics et à leur régularité; elle a droit à ce que les fonctionoaires ne puissent < empêcher ou suspendre l'accomplissement d'un service public quelconque j> , comme dit l'article 126 du Code pénal, prévoyant et punissant un mode antique et suranné de résistance des fonctionnaires, les démissions collectives et concertées. Un fonctionnaire public ou employé de l'État, si modeste qu'il soit, puise dans sa qualité de serviteur de l'État une responsabilité et parfois une importance particulières. Pour prendre un exemple cité par M. Berthélémy, le concierge d'un ministère peut, dans des temps de trouble, avoir à remplir un rôle important et difficile.

Parmi ceux qui refusent aux fonctionnaires non seulement le droit de grève mais aussi le droit de former des syndicats, il en est qni admettent au contraire qu'ils peuvent former des associations ooaformément à la loi du 1®' juillet 1901. Cela est certain s'il s'agit de sociétés de secours mutuels, ou d'associations pour l'étude

des questions techniques ^ni intéressent la fonction. Cela me parait inadmissible, s'il s'agit d'associations en vue de défendre, de sauvegarder leurs intérêts en tant que fonctionnaires, au besoin oontre l'administration. La loi de 1901« en effet, déclare nulles les associations contraires à Tordre public (art. 3), et les principes généraux eussent suffi pour cola. Or rien n*est plus contraire à l'ordre public qu'une organisation de fonctionnaires destinée à faire la résistance contre Tadministration et le Gouvernement • M. Lamaude ajoute que c'est là un syndicat déguisé : cela me paraît certain; mais la loi de 1901 suffit pour le condamner.

Tel, à nos yeux, est le droit actuellement en vigueur.il s'appli- •que à tous les fonctionnaires de l'État, même aux ouvriers cornmissionnés des manufactures nationales; car, si l'État a des manufactures et ne laisse pas certaines productions à la seule industrie privée, c'est ou dans l'intérêt de la défense nationale, ou pour conserver intacts certains produits supérieurs de Tart national, toujours dans un intérêt public. Seuls jouissent des droits de grève et de syndicat les ouvriers que TÉtat embauche dans les •conditions ordinaires, celles de l'industrie privée.

Je suis heureux de me trouver sur ces points d'accord avec M. Duguit. Il déclare nettement que dans notre droit actuel les fonctionnaires 'sans distinction ne peuvent former des syndicats'. Il déclare illégales et réprouve toutes les grèves de fonctionnaires'.

Mais, conformément à sa théorie générale des classes et des syn- •dicats exposée plus haut', il souhaite que la loi permette et organise les syndicats de fonctionnaires. Il y voit un système de <]écentralisation nouveau^, qui serait, il faut le reconnaître, plus inquiétant encore que la décentralisation politique jadis créée par TAssemblée Constituante en 1789, lorsqu'elle remit à dee administrations électives le soin d'appliquer les lois d*intérêt général. Ce serait non* une décentralisation, mais un déplacement du pouvoir, ce serait la souveraineté attribuée aux fonctionnaires subalternes.

* Le droit social, le droit individuel et lex transformations de VÉtat, p. 131 : « Je réponds sans hésiter : non ; les fonctionnaires d'aucune espèce ne penrent 5e syndiqaer. La loi de 1884 sur les syndicats professionnels ne s'applique point à enx, mais seulement aux professions privées ».

2 Ibidem, p. 133 : « J'estime toujours que les fonctionnaires ne peuvent point faire grève et que les gouvernants ne sortent point de leur rôle de contrôle et de surveillance lorsqu'ils emploient leur force de contrainte à empêcher les grèves de fonctionnaires quels qu'ils soient et quand ils révoquent les meneurs ».

^ Duguit, Le droit social, p. 135-136.

^ Ibidem, p. 141 et s.

Le Gonyernement français semble estimer aussi que, dans les prétentions et la poussée déréglée de certaines catégories de fonctioDDaireSf il 7 a dans une certaine mesure des rcYendications légitimes; car le 11 mars 1907, le ministre de la justice a déposé sur le bureau de la Chambre des députés un projet de loi sur les associations de fonctionnaires*. Le terme syndicat a été évité, mais d'après l'article 2 duprojet^ m les fonctionnaires <^m7« peuvent s'associer librement pour l'étude et la sauvegarde de leurs intérêts professionnels ]>. Cela revient au même et, malgré les réserves <]n6 contient le projet, et dont les intéressés ne tiendraient probablement aucun compte^ il serait fort à craindre que, par cette porte ouverte, le <c droit syndical », comme on dit aujourd'hui, ne pasaftt tout entier*. Constatons, d'autre part, que les grèves de fonctionnaires sont toujours réprouvées par les pouvoirs publics, ba Chambre des députés, dans la séance du 26 mars 1909, a Totéà une très grande majorité un ordre du jour ainsi conçu : € La Chambre, résolue à donner aux fonctionnaires un statut légal exdnaDt le droit de grève, passe à l'ordre du jour ]> '.

Est-ce à dire que dans les plaintes des fonctionnaires il n^j ait rien de fondé? Non sans doute, mais c'est par d*autres moyens qn^il faut leur donner satisfaction. Â leur point de vue personnel la fonction qu'ils remplissent est une carrière, et il est juste qu'ils puissent y vivre en sécurité et y obtenir un avancement, s^ils le méritent. C'est la compensation jle la soumission complète qui lonr est imposée. Or, trop souvent, l'arbitraire règne en cette matière; on se plaint du favoritisme; on se plaint plus encore que ta politique dicte les choix et les promotions, en ce que l'homme politique veut placer ses créatures et ses électeurs influents dans Tadministration; et, d'autre part, on croit que les opinions poli* tiqnes du fonctionnaire, si elles sont contraires à celles du parti <iai est au pouvoir, peuvent facilement empêcher son avancement on même provoquer sa révocation.

Ce mal, inséparable dans une certaine mesure d'un régime de pleine liberté politique où luttent les partis, peut être tout au iQoins largement corrigé. L'exemple de l'Angleterre est instructif i cet égard*. Elle a bien connu ce mal au xvm* siècle et dans le

• Joum, o/f., doc, parïem.y 1907, feuille 15, p. 226. . \ Qaant à la critlciae de ce projet, voir Tarticle de mon ami Femand Faare ÎQtitQlé : Les syndicats de fonctionnaires et le projet du gouvernement, dans la Retue polUiqtêe et parlementaire de mai 1907 ; et son précédent article dans ^ même Reyne, mars 1906.

' ^oum. off, du 27, Chambre des députés» p. 880.

^ A.. Lawrence Lowell, Th» govémment of England^ 1908, t. I, ch.'7; The J'^^'^'t^Enent otini Mrvic0, p« 144 et s.

premier tiers dn xix*. Sans donie elle n a jamais pratiqué le système des dépouilles^ qui en Amérique faisait changer l'ensemble des fonctionnaires lorsque changeait le parti qui était au pouvoir. Mais, € l'appui dont le ministère avait le plus besoin était celui de» membres de la Chambre des Communes et, en retour, ils recevaient des places pour ceux de leurs électeurs qui avaient été ou pouvaient être influents aux élections. Il arrivait ainsi que la plus grande partie des nominations, surtout pour les emplois locaux, était £eiite par Taction des membres du Parlement' d. Mais après la première réforme de 1832, il se produisit un mouvement d'opinion puissant contre ces pratiques. Entre 1834 et 1841 des examens furent établis à l'entrée des carrières administratives. Puis des Orders in CouTicU de 1855 et 1870 et un Act de 1859 établirent, non plus seulement des examens, mais le plus souvent des concours {cornpetitive encaminations) pour la plupart des places de début, aveô des épreuves ayant pour but d'attester l'intelligence et. la culture générale des candidats'.

Il ne faudrait pas croire cependant que le système exclut tout pouvoir arbitraire du gouvernement. En premier lieu les fonctionnaires ainsi nommés sont toujours révocables en droit : <t La permanence d'emploi dans le service civil est établie par la coutume et non par la loi, car les fonctionnaires dont il s'agit sont nommés tant qu'il plaira {appointed durinff pleasure) et peuvent être renvoyés à tout moment et pour n'importe quelle cause.. • L'habitude de révoquer les fonctionnaires pour des motifs de parti n'ayant jamais été établie, il était assez naturel qu'avec le développement du gouvernement parlementaire, la démarcation entre les chefs politiques changeants et leurs subordonnés permanents ait été de plus en plus clairement tracée et le progrès en est arrivé à ce point qu'aujourd'hui le renvoi d'un fonctionnaire pour des motifs politiques est en fait chose inconnue, quHl s'agisse de l'administration nationale ou de l'administration locale J>^,

Ce n'est pas tout. Les promotions, l'avancement sont aussi laissés à la discrétion du Gouvernement et cependant les écri-

i Lowell, op, cil,, t. I, p. 155.

s Lowell, op, oit., 1. 1, p. 157 : « Dorder in Council de 1870 dispose qaeles no* minatioas comprises dans la cédale A, qaî y est annexée, peuvent se faire par libre concours et cette règle a été successivement étendue, si bien qu'elle s*appUque à la plus grande partie des places, là où la besogne n'exige pas des qualifications spéciales, ou n'est pas d'un caractère confidentiel, ou n'est pas d^one nature inférieure ou manuelle, conmie celle des garçons de courses ou des ouvriers «.

«Lowell, op, ctt., 1. 1, p. 153, 154.

Tains anglais proclament que les influeDces politiques n'y jouent sacnn râle. € Non senlement Tinfluence politique a entièrement cessé de faire les nominations aux emplois, mais elle a été presque complètemMit éliminée dans la matière des promotions. La lutte sur ce pointa commencé dès 1847 et le Gouvernement a été assez fortpoar déclarer qu'une tentative pour faire jouer cette influence sendt considérée comme une ofiPense de la part de l'employé :» '. Comment expliquer cela? M. Lowell, qui a fait une étude très pénétrante du sujet, l'explique par la nature du gouvernement même de parti, tel qu'il existe en Angleterre. Chaque membre de la Chambre des Communes marche et vote fidèlement avec son parti,etoe sont desquestions d'intérêt public qui sont portées avant tont, soit devant les électeurs, soit au Parlement. Dans ces conditions, le Gouvernement, soutenu par des majorités solides et compactes, n'a pas besoin de gagner l'appui des membres de la Chambre des communes. Et, d'autre part € les questions concernant les intérêts privés, personnels et locaux occupent une part relativement petite de l'attention d'un membre du Parlement. Il est avant tout le représentant d'un parti national, élu pour soutenir on combattre le Cabinet, plutôt que le délégué d'un district, envoyé pour veiller aux intérêts des électeurs et pour pousser les électeurs influents jd*.

Les Anglais sont donc arrivés, surtout par de bonnes mœurs politiques, à assurer aux fonctionnaires la sécurité et la justice, à les garantir contre toute influence politique. Mais en même temps et très logiquement ils exigent d'eux l'abstention dans la politique active. La méfiance à cet égard, au xvm® siècle, allait si loin que des classes entières de fonctionnaires étaient privées du droit de voter dans la circonscription où ils exerçaient leurs fonctions, et ces exclusions n'ont été rapportées entièrement qu'en 1887, sauf encore pour l'Irlande'. Comme le dit très bien M. Lowell, < l'abstention de la politique et la permanence d'emploi doivent en définitive aller ensemble, car il est manifeste qu'une fonction ne doit être maintenue sans égard aux alternances des partis que si le fonctionnaire ne prend pas une part active dans les act<» qui amènent ces changements 3>. Par suite, d bien que tous les fonctionnaires aient maintenant le droit légal de vote, et aient l'entière liberté du vote, c'est pourtant un principe établi que cens qui sont non-politiques, c'est-à-dire ceux qui ne sont pas

^ Low«i:, op. cit., 1. 1, p. 171.

* Uw«U, op. ait., t. I, p. 148.

Lowell, op. cit. y t. I, p. 147.

m LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

ministres, ne doivent avoir aacnne participation active à la poliii* qne. Par exemple ils ne doivent pas travailler à rorganisation de parti, entrer dans le comité d'nn oandidat an Parlement, faire de la propagande (eanvasi) en sa faveur, ou prononcer des discours sur la politique générale. Gela est si bien reconnu aujourd'hui qne rarement on entend des plaintes provoquées par une conduite irrégulière à cet égard ou même par des actes d'une correction douteuse :» ^

Les Anglais ne paraissent pas défendre à leurs fonctionnaires ni les meetings ni même les associations professionnelles'. Avec le sentiment de la légalité qui domine chez eux, ils ne craignent de leur part rien de semblable à une grève; il est ^ dans le caractère anglais de considérer toute fonction publique comme un dépôt sacré (a sacred trust) » '. Mais ce qu^ils redoutent, et Texpérience

* LoweU, op. oit., t. I, p. 147. L'aoteur (p. 146, note i), en parlant de la conditioa parlicalière faite aux of&ciers des armées de terre et de mer, expose la réserve imposée aux fonctionnaires civils : « Les officiers de Tarmée et de la marine peuvent siéger à la Chambre des Communes et ils y siègent en nombre considérable, bien qu*en principe ils doivent résigner lenrs sièges lorsqu'ils sont appelés à an commandement actif. Les officiers militaires occupent vraiment une place tout à fait différente de celles des autres fonctionnaires publics ; car non seulement ils siègent au Parlement et y prennent une part active aux discassions concernant le service, mais constamment ils parlent au publie, conduite qui ne serait pas permise un seul instant quand il s*agit de civils an service du Gouvernement ».

* Ibidem, t. I, p. 151. -^D'après un intéressant ardde para dans le Temps da 9 avril 1909 sons la signature Ph. M., les premières associations de fonctionnaires auraient été « la Fédération des postiers qui s'organisa en 1871, la Fawcett Association et TUnion des télégraphistes ». Elles n'auraient été définitivement reconnues que par le Ministère libéral de 1906 : « M. Sydney Buzlon, le postmaeter gênerai actuel, sa déclara prêt à reconnaître franchement les unions de fonctionnaires, et à discuter avec leurs représentants les questions d'ordre général intéressant les diverses catégories de postiers ».

*Lowell, t.I,p. 163. — En 1890 il y eutpourtant une grève partielle des postiers Anglais. Mais voici cequ'endit M. Ph. M. (Le Temps du lOavr. 1909, VEUU anglais et les syndicats de fonctionnaires) : « Le mouvement fut étouffé dans Tœuf. La nuit même o& se produisit le refus de travail, le Postmaster général, qu*on était allé réveiUer, M. Raikes, se rendit dans les salles de la poste et révoqua séance tenante 463 employés. Les hésitants rentrèrent aussitôt dans l'ordre. Notes bien que la plupart de ces renvois furent définitifs ; 154 employés seulement furent repris et dans les conditions les plus sévères. » Auparavant le même écrivain (Le Temps, du 9 avr. 1909, Comment les postiers anglais comprennent le droit st/ndical), reproduisant les sentiments de ces syndiqués, disait : « La grève qui eut lieu en 1890 leur parut une erreur due à rinezpéricnce et que pour rien au monde ils ne recommenceraient... En premier lieu, étant fonctionnaires, ils craignent de perdre leurs droits à la retraite... Mais ils ont encore une autre raison d'un ordre plus élevé : ir Nous sommes liés, disent-ils, Tis-^à-vîs du public. Nous avons envers lui et envers l'Etat l'obligation morale d'assurer la marche des services postaux. Nous savons que pour vaincre nous avons besoin d'aToîr pour nous l'opinion publique et qu'en nous l'aliénant par une grève nous minons notre propre cause ». ...

en a moDiré le danger, c'est la pression que les fonctionnaires électeurs peuvent exercer snr les membres de la Chambre des Com^ mnnesy lors des élections, pour amener ceux-ci à soutenir leurs prétentions. Il y a sur ce point une histoire concernant les employés des postes et télégraphes, qui dure depuis des années. En 1892 le PoBtmaster générale appela Tattention de la Chambre des Communes sur une circulaire adressée par une association d'employés da télégraphe aux candidats dans une élection géné^ raie ponr leur demander si, dans le cas où ils seraient élus, ils voteraient la nomination d*un comité d'enquête sur le fonctionnement du service. . Il donna alors aux employés l'avertissement officiel qu'il est Incorrect [improper)i^UT les employés du Gouvernement d arracher aux candidats des promesses concernant leurs appointements et leur service ]>. L'avertissement ne fut point écouté et deux des employés furent révoqués après l'élection. Une agitation commença pour obtenir leur réintégration. M. Gladstone, arrivé alors an pouvoir, donna de bonnes paroles, mais les deux employés ( certainement ne furent pas remis en place 7>. L'agitation continua pour la nomination d'un comité d'enquête sur la condition des employés. La demande pour le comité d enquête continaa à se reproduire tous les ans. En 1895 le Gouvernement nomma un comité à cet effet composé de fonctionnaires de divers départements : mais oeque les employés voulaient c'était un comité parlementaire. En 1903 M. Austin Chamberlain, JPostmaster gênerai^ nomma <l une commission d'hommes d'affaires (btiginess men) pour lui donner avis sur les gages des employés, mais ceux-ci protestèrent contre tout comité d'enquête qui ne serait pas composé de membres du Parlement. Le rapport de la Commission eut pour suite en 1904 un débat du caractère habituel. Finalement en 1906 le nouveau ministère libéral céda et un seUct commutée fut nommé d.

M. Lowell, à qui j V emprunté l'histoire résumée de ces incidents, termine ainsi son exposition : « Deux cent mille personnes sont employées dans le service postal et télégraphique qui, lorsqQ elles seront organisées, disposeront d'un nombre de votes assez grand pour être un facteur électoral important dans beaucoup de circonscriptions et pour faire pencher la balance dans quelquesnues. Si leur influence s'exerce seulement pour faire hausser les gages dans un service qui se recrute par le concours, le mal n'est pas de première grandeur. Mais il n'est pas difficile de saisir qu'un tel pouvoir peut s'exercer dans des directions hautement dommageables pour l'État. Il n'y a pas de raison pour s'attendre à ce que la pression diminue, et parfois on entend murmurer sur lanéces-

site d'enlever le droit de vote anx employés dn Gonvemement. Ce serait le seul remède efRcace et le temps n'est pent-être pas éloigné où il 7 aura à le considérer sérieusement - i>.

La solution anglaise quant à l'abstention politique des fonctionnaires de rÉtat devrait être aussi la solution française. Elle est commandée par la raison et n*a rien de contraire aux principes. Sans doute elle restreint en ce qui les concerne Texercice de certains droits politiques. Mais nul n'est obligé d'être fonctionnaire et celui qui le devient volontairement doit subir les conditions nécessaires de sa position. Combien d'employés sont privés d'un droite non pas politique, mais vraiment individuel, celui de faire le commerce !

Mais il est nécessaire d'assurer vraiment à ces employés la se* curité et la justice. C'est un devoir qui s'impose actuellement aux pouvoirs publics et qu'ils sentent parfaitement. C'est ce qu'on appelle chez nous le Statut des fonctionnaires : établir légalement on réglementairement les règles des nominations et de l'avancement, et donner aux fonctionnaires des garanties contre les révocations arbitraires. Cette réglementation existe déjà depuis longtemps pour les fonctionnaires de l'Instruction publique; les principaux documents sont là les lois des 15 mars 1850, 27 février 1880 et 30 octobre 1886 . Les lois de finances des 29 décembre 1882, art. 16, et 29 mars 1900, art. 35, ont prescrit au Gouvernement de la faire, par des décrets rendus en Conseil d'Etat, pour l'administration centrale, c'est-à-dire pour le personnel des ministères, et des décrets ont été promulgués en conséquence. En 1901 la Chambre des députés avait voté un article de la loi de finances (art. 55) prescrivant que cette organisation serait faite complètement pour toutes les administrations par de semblables décrets, mais le Sénat repoussa cette disposition'. De ce mouvement étaient résultées déjà de larges garanties réglementaires. Ainsi un décret du 23 avril 1888 avait organisé les services extérieurs de l'administration des postes et télégraphes; des conseils de discipline avaient été établis au secrétariat des Postes et Télégraphes par un décret du 11 novembre 1901, et un autre décret du 9 juin 1906 y avait assuré, dans les poursuites disciplinaires, <l au personnel des services extérieurs de l'administration postale les garanties nécessaires d'une impartiale justice, en lui donnant la connaissance complète des dossiers disciplinaires, en lui fournissant les

I Lowell, t. I, p. 150-153.

> Voir ces textes dans la quatrième édition de ces Eléments^ p. 592-594.

moyens de se défendre en toato liberté et en faisant entrer dans les conseils des membres Aus de la oatégorie à laquelle appar* tient ] agent poursuivi ». On était même allé trop loin dans cette voie, comme le constate le préambule du décret du 18 mars 1909 \ auquel j^ai emprunté la phrase précédente. On n'avait pas songé à la possibilité d*une grève de ce personnel : < L'idée d'une semblable grève aurait paru injurieuse an personnel qui proclamait son attachement absolu à ses devoirs et sa volonté de les remplir i>. Il en résultait que, même dans ce cas, la révocation, devenue peine disciplinaire, ne pouvait être prononcée sans l'avis préalable des conseils de discipline. Le décret du 18 mars 1909 rend dans cette hypothèse au Ministre ou au sous-secrétaire d'État le droit direct de révocation*.

Actuellement la commission d^administration générale de la Chambre a préparé une proposition de loi générale sur le statut des fonctionnaires devant s'appliquer uniformément à toutes les administrations publiques (on en compte, parait-il, cinquante-cinq, ressortissant aux divers ministères). Mais il semble qu'on soit prêt à passer d'un excès àTautre et que le projet laisserait le gouvernement sans force à l'égard d'un personnel qu'il est plus que jamais oécessaire de tenir d'une main ferme'.

Les agitateurs des syndicats de fonctionnaires paraissent d'ailleurs voir d^untrès mauvais œil, et cela est logiqi]^, le projet sur le statnt des fonctionnaires. Un meeting tenu à Paris le 8 avril 1909 a voté un ordre du jour où se lisent ces considérants : <£ Considérant que le projet du Gouvernement et de la Commission a pour objet, sons prétexte d'assurer de prétendues garanties aux fonctionnaires, d'anéantir les libertés syndicales et d'élever une barrière entre le prolétariat administratif et la classe ouvrière organisée; repoussent tout projet de statut et réclament pour les salariés de l'Ëtat et des services publics le droit commun, c'est-à-dire la loi de 1884 avec toutes ses conséquences }>\ Ces protestations sont un

* /<>ttin. off. da 19 mars 1909, p. 2814.

^ Art, 11 Hs (noQTeaa). « Eq cas de refus collectif et concerté de service, les peines dn 2* et 3* degrés sont prononcées directement par le ministre ou par 'e floos-secrétaire d'Etat conformément aux dispositions édictées par Tarticle 4 ». Dans la nouTelle grève des postiers et télégraphistes qui vient de se pTodoire (mai 1909), il a été fait largement et efficacement usage de la faculté donnée par ce décret ; plus de cinq cents révocations ont été prononcées.

' Le journal Le Temps dn 5 avril 1909.

^ A la suite de la seconde grève (mai 1909) des employés des postes et télégraphes. Je gouvernement a manifesté la volonté de faire venir promptementen discQssion au Parlement à la fois le projet de loi sur les associations de fonctionnaires et celui sur le statutdes fonctionnaires. Il a déposé un projet dans ce sens.

signe certain que, snr ce point, les poa voira publics marchent dans la bonne voie ^

Le Président de la Rëpablique <[ a le droit de faire grâce; les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi 2> dit» dans son article 3, la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Les deux institutions qui sont là visées se rapportent lune et l'autre à Tapplication des lois pénales. La grâce est un acte du pouvoir exécutif qui fait remise totale ou partielle à un condamné, ou lui acoorde la commutation en une autre peine d'une yeîne légalement et régulièrement prononcée contre lui. Elle laisse d'ailleurs subsister la condamnation elle-même et, en principe, les incapacités on déchéances qui pouvaient en résulteraudétrimentducondamné, comme peines accessoires dérivant de la peine principale^. Elle se présente comme une mesure individuelle. U amnistie est une mesure beaucoup plus énergique qui efface juridiquement les infractions commises. Sans abroger la loi pénale qui frappait ces actions d'une peine, elle la rend rétroactivement inapplicable et abolit toutes les conséquences qu'elle avait pu produire. Non seulement elle fait tomber les peines prononcées et la condamnation qui les contenait, mais ^le rend caduques les poursuites commencées; elle rend impossibles celles qui n'étaient pas encore entamées. L'amnistie apparaît (X)mme une mesure générale visant, non telle personne déterminée, mais telle ou telle catégorie d'infractions commises dans certaines circonstances ou dans un laps dé temps déterminé. On ne la conçoit que s'appliquant à des délits ou crimes d'une nature particulière qui, quelle que soit leur gravité, ne présentent pas le caractère odieux qu'ont la plupart des délits de droit commun^ — à des délits politiques, militaires ou fiscaux. La grâce et l'amnistie ont une origine ancienne, et, sans remonter plus haut, on trouve qu'elles existaient dans le droit de l'Empire romain, confondues d'ailleurs ou mal distinguées l'une de l'autre, se manifestant par des actes divers sous les noms d'abolitio, indul-

1 Un appendice indiquera où. se tro;iTera la question an moment où se terminera rimpression du présent volume.

1 Cependant, depuis un demi-siècle environ, les lois françaises successive* ment rendues sur cette matière tendent à permettre au pouvoir exécutif d'effacer les diverses déchéances ou incapacités qui continuent à peser sur rindividu gracié, soii par Tacte même qui confère la grAce, soit par une décision postè^ rieure.

gentia, restiltUio in integrum, et accordées par le prince on par le Sénats Mais dans notre ancien droit, comme dans le droit des antreB monarchies européennes, elles se fondirent dans une théorie générale, d'une portée plus étendue, dentelles étai<9nt simplement des applications particulières, et dont elles sont aujourd'hui des sandyances partielles, maintenues en vigueur à raison de leur utilité spéciale.

Aujourd'hui la loi nous apparaît comme une règle uniforme pour tous et inévitable, en ce sens qu^aucun des pouvoirs publics ne saurait, en droit, en écarter Tapplication dans un cas particulier. Tant qu'elle est en vigueur, le pouvoir exécutif comme le pouvoir judiciaire sont tenus de l'appliquer rigoureusement et consciencieusement; et, s'ils s'écartent en fait de ce devoir, ils commettent des actes irréguliers et injustifiables en droit. Le pouvoir législatif peut bien abroger une loi, mais il ne doit pas, tant qu elle reste en vigueur et non modifiée, en suspendre ou écarter lapplication dans une hypothèse spéciale, rentrant exactement d&QB la règle qu'elle édicté. Tel est du moins le principe^.

Il s'était établi au Moyen âge une tout autre conception de la loi, qui avait emprunté au droit romain quelques-uns de ses éléments, mais qui avait été surtout inspirée par le droit canonique. La loi était bien conçue en principe comme une règle générale, uniforme pour tous; mais on admettait que le prince, qui réunissait alors dans ses mains le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, pouvait, quand il y avait une juste cause, dùtpenser de Tapplication de la loi quant à une personne ou à un fait déterminés, tont en laissant à la loi sa force et sa portée générales'. Cette dispense pouvait être accordée ou pour l'avenir ou même pour le passé (ce qui était plus fréquent) et alors avec effet rétroactif, (''était à cette dernière application que se ramenait le droit de grâce* et celui d'amnistie qui n'en était pas alors distinct; il

* Loi 1, § 10, D., Depost,, III, 1.

' Bien que d'après le principe de Tégalité des citoyeus derant la loi» le pouvoir législatif lui-même ne doive point dispenser de Tapplication des lois, qa'il n'a point abrogées, cependant il le fait quelquefois chez nous, par exemple lorsqu'il autorise certaines loteries, lorsque, par une loi il permet l'émission de valeurs à lots; il accorde alors la dispense quant à la loi du 21 mai 1836. Ces diipeiuet législatives sont ralables, puisqu'il n'y a pas de disposition constitaUooneUe qui restreigne en ce point le pouvoir du législateur.

* Ksmein, Le mariage en droit oananiqt*e^ t. U, p. 316 et suiv.

* Vattel, Le droit des gensy § 173 : a Du droit de grâce, — La nature même da gouvernement exige que l'exécuteur des lois ait le pouvoir de dispenser^ lorsqu'il le peut sans faire tort à personne et en certains cas particuliers où Id lûea de l'État exige une exception. De là vient que le droit de faire grâce est QA attribut de la souveraineté. Mais le souverain dans toute sa conduite, dans

constituait senlement une application plus complète et pins logi* •qi:e de la dûpenaatio. Dans ce système, et très logiquement, les amnisties comme les grâces pouvaient être individuelles, ainsi que le prouvent le& lettres de grâces de notre ancien droit français ' •

Le droit moderne a répudié cette théorie. L un des articles do Bill ofrigkts a justement pour objet de déniera la Couronne le -droit de dispensatio*. £n France, il a suffi, pour arriver au même résultat, de proclamer et d'appliquer le principe de la séparation des pouvoirs', et nous allons même constater que, par un exoès de logique^ le droit de grâce fut supprimé dans une première et rigoureuse application de ce principe.

Mais si le pouvoir général de dispense a ainsi disparu, un cer* tain nombre d'applications j>articulières, inscrites dans la loi ellemême à raison de leur utilité incontestable, ont survécu œpen* dant. Telles sont les dispenses afin d'autoriser le mariage entre parents ou alliés, que peut accorder le Président de la République -d'après les articles 145 et 164 du Code civil; telles encore les lettres de dispense accordées aux magistrats parents ou alliés pour siéger dans le même corps judiciaire^, d'après la loi du 20 avril 1810 (art. 33). Telles sont enfin la grâce et l'amnistie dont la portée est beaucoup plus étendue.

La grâce, en effet, est une nécessité qui s'impose dans un bon Gouvernement. Elle présente trois utilités principales : 1^ Quelque parfaite que soit une procédure criminelle, quelles que soient la clairvoyance et la capacité des juges, il est impossible qu il ne se produise pas parfois, dans l'administration de la justice répressive, des erreurs judiciaires, que des innocents ne soient pas par suite condamnés. Or aucun abus n*excite à un aussi haut degré Tindignation populaire, aucune méprise ne réclame une aussi prompte réparation. La grâce fournit, pour réparer ces déplorables erreurs, le moyen, non pas le plus adéquat, mais le plus

«es rigueurs comme dans sa miséricorde, ne doit aroir en vue que le plus grand avantage de la société ». --- Cf. Esmein, Court éUmerUaire éChUtoire du droit français^ S« édit., p. 434.

1 fismein, Cours élémentaire d^histoire du droit fronçait, 8* édit., p. 43S.

s Ci-dessus, p. 75. Le Parlement anglais a continué lui-même à faire usage du droit de dispense en rotant des bilU of indemnité ; ce sont des statuts « qui ont pour objet de rendre légaux des actes qui, lorsqu'ils ont été accomplis, étaient illégaux, ou d'affranchir les individus auxquels ils s'appliquent des peines qu'ils peuvent avoir encourues en violant la loi ». Ce sont en droit de véritables lois d'amnistie.

* Voyez pourtant la condamnation précise du droit de dispense de la Rojanté dans la Charte de 1890, ci-dessns, p. 612.

^ Il semble que, dans la pMttiqoe, le droit de dispense se soit maintenu povr les règlements établis par décrets ou arrêtés ministériels.

aiflë et le pins sûr. Sans donte elle ne procure pas une réparation complète, pnisqne la condamnation n'en subsiste pas moins «t, avec elle, nn certain nombre des conséquences qu'elle avait entraînées. Mais la procédure qui peut dans le cas aboutir à une reconnaissance complètement efficace de Terreur judiciaire, la pro* cédure de révision (art. 443 et suiv. du Code d'instruction criminelle), bien qu'élargie de nos jours', n'est pas ouverte dans tons les cas. Elle est longue et diJFficile à suivre. La grâce fournit an contraire un remède facile à appliquer : la peine cessant, un sonlagement immédiat est procuré au condamné. — 2^ Quelle que aoit la perfection de la loi pénale, il est impossible qu^en fixant la pdne d'nn crime ou délit particulier, elle puisse prévoir toutes les atténuations qui pourront se présenter en fait relativement à la culpabilité. Il arrivera parfois que la condamnation, quia été et a dû légalement être prononcée, est manifestement et en fait hors de tonte proportion avec l'acte accompli. Sans doute, notre législation pénale s'est à cet égard assouplie peu à peu. Le système des circonstances atténuantes a permis au juge d'abaisser les peines correc • tionnelles jusqu'au minimum des peines de simple police. Depuis dix ans, de nouveaux et décisifs progrès ont été accomplis : la loi <in 14 août 1885, en admettant dans certains cas la libération anti- <!ipéeet conditionnelle des condamnés ; la loi du 26 mars 1891, en permettant parfois aux juges correctionnels d'ordonner qu'il sera snrsîs à l'exécution de la peine qu'ils prononcent et qui peut alors s'éteindre par le délai de cinq ans sans avoir été subie, ont fourni à Tadministration ou aux magistrats de nouveaux moyens pour tempérer on écarter l'application des rigueurs pénales reconnues mntiles. Mais ces moyens peuvent se trouver, en droit, inappli- <îables ou n'avoir pas été employés en temps utile. La grâce 'établira ici encore l'équilibre entre l'humanité et la justice. — 3* L'emploi de la grâce permet enfin de rendre plus sûrement moralisatrices les peines prononcées, lorsqu'elle est accordée, <l'nne façon méthodique et intelligente, aux condamnés qui auront mérité par leur travail et leur bonne conduite une abréviation de '^r peine. C'est là, dans les temps modernes, Tun des emplois les pins usuels du droit de grâce. Sans doute, chez nous, la loi du ^^août 1885, en introduisant la libération conditionnelle, moyen pins perfectionné et plus simple à la fois, a rendu en partie inutile <^tte application du droit de grâce ; mais elle conserve toute son 'tilîté lorsque la libération conditionnelle ne peut pas intervenir

'Loi do 8 juia 1895, sur la révision des procès criminels et correctionnels et *w indemnités aux Tictimes d'erreurs judiciaires.

648 LA RÉPDBLÏQOE PKANÇA18E.

oulorsqu^il semble équitable d'accorder dès mamienant au condamné sa libération définitive. Ces considérations montrent en même t^mps que le droit de gr&ce est naturellement Tattribnt da pouvoir exécutif. Outre que la grâce se présente comme un acte individuel qui convient mal au génie propre du pouvoir législatif, seul le pouvoir exécutif peut faire un usage profitable de ce droite car seul il peut réunir les renseignements nécessaires pour en bien diriger l'exercice. Oe droit est devenu si naturel chez nous qa*il a été exercé, en l'absence de toute Constitution, par des gouvernements provisoires, comme celui de 1848 ^

Le Président de la République, à qui la Constitution donne le droit de grftee^ Texerce en toute liberté. Aucune critique n'est possible constitutionnellement contre l'usage qu'il en fait, lequel ne peut engager sa responsabilité personnelle ; mais, comme on le verra plus loin, ces actes du Président, comme tous les autres, engagent la responsabilité des ministres, partic]ilièrement celle du ministre qui contresigne le décret accordant la grâce.

Quant à l'amnistie, c'est parfois une nécessité publique. Elle doit sa première origine et son nom même au besoin d'apaisement qui se produit naturellement au milieu d'une nation après des luttes et des commotions intérieures. Lorsque, après une lutte de partis, Tun des deux a triomphé d'une victoire complète et qu'il remet au fourreau jusqu'aux armes légales dont il avait légitimement usé contre ses adversaires, le mieux est de faire l'oubli parfait, et le moyen juridique pour cela est l'amnistie, qui peut effacer jusqu'à l'existence des crimes et délits politiques. Mais comme elle a pour effet de porter atteinte à la loi elle-même, en rendant celle-ci rétroactivement inapplicable à des faits qu'elle visait cependant, c'est au législateur seul qu'appartient naturellement et rationnellement le droit d'accorder les amnisties, lesquelles d'ailleurs, par leur caractère de mesure générale et collective, rentrent dans les décisions que prend d'ordinaire le pouvoir législatif. Le droit de grâce, au contraire, bien qu'il se soit présenté également dans l'ancien régime comme une application du droit de dispense, constitue un échec bien moins sensible à la force naturelle de la loi pénale : dans ce cas, en effet, la loi a été appliquée, et

« Rapport d^ la Commission chargée d'examiaer le projet qui est devena la loi du 17 juin 1871 : « A plusieurs reprises, à défaut de texte et de constitution, Tétat antérieur (quant au droit de grâce) a été conserTé. C^est ce qui a eu lieu en 1848 depuis la fin de février jusqu'au mois de novembre, et telle est aussi ia pratique actuelle. En effet, par une interprétation raisonnable du décret de TAssemblée qui nomme le chef du pouvoir exécutif, le Gouvernement a pensé que la clémence n'avait pas. été exceptée de la délégation générale »,

LE POUVOIR EXÈCLTIF. 649

la oondamnation même subsiste; c'est l'exécntion seule de la peine qui se trouve modifiée. Aussi a-t-on pu, sans violer les principes, reooDiiaitre le droit de grftce au pouvoir exécutif.

J'ai cependant indiqué plus haut que chez nous, à la suite de la Révolution, le droit de grftce disparut tout d'abord. Les hommes qai siégaient dans nos premières assemblées lui furent nettement hostiles. Ils y voyaient un empiétement du pouvoir exécutif sar le pouvoir législatif (ce qui était vrai en partie*) ou plutôt sar le pouvoir judiciaire, ce qui était inexact, puisque le J^go> V^ ^'^ P^^r mission que de rendre la sentence, a 'prononcé la condamnation, et que celle-ci est maintenue. Ils craignaient aussi que le pouvoir exécutif n'en abusât pour empêcher en fait l'appliostion d'un grand principe qui venait d'être proclamé, celui de Véji^alîté des peines à raison des mêmes faits; et Tusage que l'ancien régime faisait des lettres de grâce rendait en 1789 cette cninte bien naturelle. Enfin, ils étaient convaincus que, dans tontes les aflFaires graves, Tintervention du jury rendait inutile VappUcation la plus légitime du droit de grâce, en rendant désormais impossible toute erreur judiciaire '. Il faut ajouter que, si Montesquieu voyait dans le droit de grâce le plus bel attribut de la souveraineté d'un monarque, il ne paraissait pas l'admettre dans W Bépubliques, et Beccaria le condamnait dans son célèbre traité'. Cependant ni la Constitution de 1791 ni celle de l'an III ne contenaient de disposition sur ce point. L'abolition du droit <ie grâce fut simplement inscrite dans la loi, dans le Code pénal ^e 1791, qui décidait : « L*usage de tous les actes tendant à empêcher ou à suspendre l'exercice de la justice criminelle, Tusage des lettres de grâce, de rémission, d'abolition, de pardon et de commutation de peines, sont abolis pour tous les crimes poursuivis par la voie des jurés f>.

Quant à l'amnistie, les assemblées de la Révolution en décrétërent plusieurs^. Cela allait sans difficulté pour la Constituante et

* Cf. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte^ ch. tu, p. 14 : « Il (le n>i)s*6Ière mâme au-dessas de la loi; car lui seul peut faire grâce et parler plus haut que la loi ».

* Code Pénal du Zk septembre f^Ol, 1'* partie, tit. 7, art. 13. On peut faire remarquer que ce qui était visé par ce texte, c'étaient surtout les lettres qai dans l'ancien droit produisaient le même effet que l'amnistie et arrêtaient en effet le cours de la justice criminelle; voyez sur ce point, et quant aux direrses lettres que cite cet article, mon Cours élémentaire d^hietoire du droî françai», 8* édit., p. 435. D*antre part, le Gode pénal de 1791 ne supprimai! I^Diage de ces lettres que pour les crimes poursniris par la voie de jurés.

> îlontesquieu, Esprit des lois^ liv. VI, ch. y et xxi; — Beccaria, Des déliu et des peineêjCh. XXI,

Par exemple, lois du 14 septembre 1791 et du 4 brumaire au IV.

pour la Convention, qui étaient des assemblées souveraines. Sons le Directoire et le Consulat, il en fat aussi aocordé plusieurs notamment à roccasion des guerres de Vendée et parfois par la simple autorité du pouvoir exécutif. On considérait sans doute ces mesures comme des aotes accomplis en état de guerre et hors de Tempire de la Constitution'.

Il est intéressant de constater que les auteurs de la Constitution des États-Unis, qui lui donnaient aussi pour base la séparation rigoureuse des trois pouvoirs, avaient sur cette matière autrement interprété le principe. Ils conférèrent, en effet, au Président le droit d'accorder oc grâce et pardon ]> pour les crimes commis contre les États-Unis, excepté en cas d^impeackment ^ ; les termes employés^ dont le sens était bien fixé en droit anglais, comprennent même tout ce que pouvaient faire les lettres de grâce de notre ancien droit : c'est-à-dire que le Président peut non seulement exercer le droit de grâce proprement dit (remise totale ou partielle, ou commutation d'une peine judiciairement prononcée), mais aussi, par une mesure individuelle, amnistier une personne d'un délit déterminé et rendre ainsi toute poursuite impossible'. Dans les États particuliers, la Constitution accorde aussi généralement au gouverneur le droit de grâce. En ce point manifestement Tinfluence des principes traditiennels du droit anglais l'a emporté sur la doctrine de Montesquieu.

En France, le droit de grâce fit sa réapparition constitutionnelle avec le Consulat à vie, dans le sénatus-consulte du 16 ther • midor an X, art. 86 : « Le Premier Consul a le droit de faire grâce. Il l'exerce, après avoir entendu, dans un Conseil privé, le grandjuge, deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'État et deux juges du Tribunal de cassation :». Il fut maintenu naturellement au profit du roi par les Chartes de 1814* et de 1830'. Mais ces textes ne parlaient point de l'amnistie.. Après beaucoup de discussions théoriques, on les entendit définitivement en ce sens que le droit de grâce comprenait aussi implicitement le droit d'amnistie et que le roi, par conséquent, pouvait accorder des amnis-

t Mémoires de Barras^ édit. Duruy, t. II, p. 91 (26 germinal an IV) : a Hocbe. avec notre approbation, amnistie les déserteurs qui se présentent et déposent les armes ». Mais il y a là un acte en quelque sorte extra-légal, considéré comme ne concernant que la discipline militaire. — Arrêté des consuls du 7 nirôse an VUI, art. 3 et 4.

* A.rt. 2, sect. 2, clause 1 : « He shali hâve power to grant reprievts andpardons for ofiences againtt the United States, except in cases of impeachment ».

* Story. Commentaries, § 1494 et suif.

^ Art. 67 : € Le roi a le droit de faire grftce et celui de commuer les peines » <^ Art. 58, identique à Part. 67 de la Charte de 1814.

LE POUVOIR EXÉCUTIF. 65t

ties de sa seale aatorité\ Cette interprétation était contraire aiixYrais principes/mais elle était, il faat le reconnaître, conforme à la tradition et an génie de l'État monarchique. Aussi fat-elle^ expressément adoptée pins tard par le sénatns-consnlte dn 25-30 noYembre 1852, rétablissant l'Empire, et dont Tarticle Importait : € L'Emperenr a le droit de faire grâce et d'accorder les amnisties *> ; ce qui fut reproduit dans la Constitution du 21 mai 1870 (art. 16). Mais la Constitution de 1848 avait introduit la distinction rationnelle dégagée plus haut. Elle statuait (art. 55) : « Le Président de la République a le droit de faire grâce, mais il ne peut exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du Conseil d'Etat. — Les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. . : i> Cette^ distinction fut reprise par la loi du 17 juin 1871 qui conférait au chef dn pouvoir exécutif le droit de grâce (art. 1 et 2) ; elle a été inscrite dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875.

Nos lois constitutionnelles n'ont pas, comme an certain nombro de Constitutions antérieures, obligé le Président de la Bépubliquo à prendre l'avis de certains fonctionnaires ou corps, avant d'exercer le droit de grâce'. Cela était inutile : les règles du gouvernement parlementaire suffisaient pour obtenir le même résultat. Le décret qui contient les lettres de grâce doit, comme tous les autre» actes du Président, être contresigné par un ministre, et le droit lui-même s'exerce sous la garantie de la pleine responsabilité ministérielle. De plus, administrativement, le recours en grâce, ou les propositions faites en ce sens spontanément par les ministres,

* Roasi, Coitrg de droit constitutionnel, L YI, p. ^3 et suiv. — Hello, Du régime constitutionnel, 3* édit., Paris, 1S48, t. U, p. 76 : « L'amnistie est-elle du domaine axcinsif de la loi ou se confond-elle avec le droit de gr&ce, comme n'étant qn'un mode différent de la clémence du prince, comme répondant d'ailleurs à an besoin de sa politique, et peut-elle se déclarer par ordonnance? « La Cour de cassation s^estjdéclarée pour l'ordonnance par un arrêt du 19 juillet 1839 (D. 39. 1. 361). Voici son motif : « Attendu que ce droit dérive de Tart. 58 de la Charte tel qu'il a été constamment interprété et appliqué », — D'ailleurs cette interprétation trouvait des adversaires très fermes. Geni-ci invoquaient surtout l'article de la Charte de 1830 qui dénie au roi le droit de dispenser de l'exécution des lois; et ainsi reparaissait la nature vraie et première de l'amnistie. — Roasi, Coure de droit constitutionnel, t. IV, p. 362 ; — Hello, Du régime constitutionnel, t. U, p. 78 : « La question constitutionnelle d'amnistie ne peut s'envisager d'après une tradition avec laquelle elle (la Charte de 1830) a rompu ; elle doit s'envisager en elle-même, et elle se réduit alors à ces termes : Une ordonnance d'amnistie dispenae-t^elle de l'exécution des lois ? ».

* La Constitution du 14 janvier 1852 disait seulement du Président, art. 9 : t U a le droit de faire grâce ».

I Voyez encore la loi du 16 juin 1871, art. 4. Elle établissait môme que le Président de la République ne pourrait eiercer le droit de grâce au profit des individus condamnés pour participation à l'insurrection de 1871 que de l'avis d'une Commission nommée par l'Assemblée Nationale.

s'instruisent dans une prooédnre régulière à la Direction des affiiires criminelles et des grâces an ministère de Ta Justice. Dans la plupart de ses applications, le droit de grâce a aujourd'hui perda son ancien caractère arbitraire.

Nos lois constitutionnelles n*ont pas non plus reproduit une limitation, en quelque sorte classique, du droit de grftoe. Je veux parler de la règle introduite en Angleterre par VAct of settlemerUj et d'après laquelle le droit de grâce et de pardon ne pouvait pas être employé pour rendre vain un impeackment\ Cette règle traditionnelle a été reproduite par la Constitution des Etats- Unis. La Constitution de 1848 s'exprimait également ainsi dans son article 55 : « Le Président de la République, les ministres, ainsi que toutes autres personnes condamnées par la Haute- Cour de justice, ne pourront être graciés que par l'Assemblée Nationale ». Enfin la loi dû 17 juin 1871, après avoir accordé au chef du pouvoir exécutif le droit de grâce, ajoutait (art. 3) : € Néanmoins la grâce ne peut être accordée que par une loi aux ministres et aux autres fonctionnaires ou dignitaires, dont la mise en accusation a été ordonnée par l'Assemblée Nationale ». Aucune disposition semblable n'existe aujourd'hui. Il en résulte que, en droit, le Président de la République pourrait gracier les ministres condamnés par le Sénat pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions sur une mise en accusation de la Chambre des députés*: un Président de la République pourrait gracier son prédécesseur condamné par le Sénat pour crime de haute trahison*. Mais la pratique du gouvernement parlementaire, la pleine responsabilité des ministres, suffisent pour rendre impossibles de telles éventualités.

D'après la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3, le Président de la République € dispose de la force armée ». C'est là une règle naturelle et nécessaire, car la disposition et l'emploi de la force armée, pour assurer l'ordre et la tranquillité au dedans, la sécurité et la défense au dehors, sont une des attributions essentielles du pouvoir exécutif. C'est sa raison d'être primitive et sa fonction la plus ancienne. Mais s'il lui appartient naturellement

A Gi-des8Q8, p. 126.

< Loi constitDtionoelle da 16 joillet 1875, art. 12.

* Loi constitotioanelle da 25 fémer 1«S75, art. 6; -- Loi constitatioiinello d« 16 juillet 1815, art. 12.

de donner les ordres qui dirigeront la force armée snr tel on tel poiDt du territoire national on snr tel territoire étranger, il est an contraire nne antre qnestion fort délicate. Le titulaire dn pouvoir exécutif aura t-il le droit de commander les troupes en personne, c est-à-dire de se mettre à leur tête en qualité de chef militaire, de combiner et décider leurs mouvements stratégiques? Lui accorder ce droit paraît une solution pleine de dangers. Qui garantira en effet, que le chef du pouvoir exécutif aura les connaîaaances et la capacité nécessaires pour faire un utile emploi des troupes en campagne et sur le champ de bataille ? Alors même qn'il posséderait ces qualités, en temps de guerre son poste véritable n*est-il pas à l'intérieur, au siège dn gouvernement, pour maintenir la sûreté de TÉtat pendant cette crise nationale ? Les Constitutions monarchiques ne sauraient guère enlever cette prérogative an chef de TÉtat, la vieille tradition persistant encore, dans les dynasties royales, qu*un roi est naturellement destiné au métier des armes et reçoit une éducation spéciale à cet effet. Mais dans les Constitutions républicaines, rien n'empêche d'établir la règle sage et prudente, que le titulaire du pouvoir exé-' cutif ne pourra jamais commander les troupes en personne. Cette prohibition est absolument justifiée lorsque celui-ci n'est pas un militaire; mais alors elle est presque inutile, car dans ce cas il ne pourrait guère avoir la prétention et Taudace de prendre le commandement d'une armée. Elle est absolument utile, au contraire, dans le cas o& le pouvoir exécutif serait attribué par rélection & un officier, dont la capacité militaire serait peut-être médiocre et qui trouverait dans les prérogatives de sa fonction le droit de commander en chef les armées du pays. Aussi cette défense avait-elle été soigneusement inscrite dans la Constitution de l'an III ^ et dans celle de 1848*. Elle disparut, il est vrai, de la Constitution du 14 janvier 1852*, comme elle avait disparu jadis de la Constitution de l'an VIII. Mais elle était insérée dans le projet de Constitution déposé au mois de mars 1873 par M. Dufaure^. Dans la discussion des lois constitutionnelles, en

^ Art. 144 : c II (le Diroctoire) dispose de la force armée, sans qa'ea aucun cas le Directoire collectivement ni aucun de ses membres puisse la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent immédiatement Texpiration de ces mêmes fonctions ».

^ A.rt. 50 : « n dispose de la force armée sans pouvoir Jamais la commander en personne ».

' L*art. 6 portait : « Le Président de la République est le chef de TÉtat; il commande les forces de terre et mer ».

^ U y était dit du Président (art. 14) : « Il dispose de la force armée sans pou- . voir la comminder en personne ».

1875, elle fut proposée à nouveau par nn amendement dû à M. Barthe, qae son auteur défendit par les raisons les plus fortes \ Il aurait pu en ajouter une autre tirée des règles mêmes du gon vemement parlementaire. Le commandement effectif d'une armeeconstitue une série d'actes éminemment personnels pour celui qui la dirige^ et à ce point de vue le Président de la Képnblique ne pourrait être couvert par les ministres. Malgré tout, ladisposiiion ne fut pas adoptée devant Tinterventien du Président de laJEtëpublique alors en fonctions, du maréchal de Mae-Mahon. Le gêné* rai de Chabaud-Latour, ministre de Tlntérieur, apporta en son nom la déclaration suivante : oc Je suis autorisé à déclarer à rAssemblée que, s'il était adopté une disposition qui empêchât le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son pays, il n*hésiterait pas vingt-quatre heures à déposer le titre de Président de la République' 2>. L'amendement fut alors .repoussé. Il n'y a donc point de règle constitutionnelle qui empêche le Président de prendre en personne le commandement des troupes*. Mais le fonctionnement normal du gouvernement parlementaire conduira naturellement à rendre ce droit impossible à exercer, comme cela s'est produit en Angleterre^. La disposition delà force armée n'est pas d'ailleurs absolument discrétionnaire pour le Président de la République. Il ne peut l'employer à Vintérieur que conformément aux lois et pour en assurer l'exécution et le respect. Le plus souvent la force publique sera mise en mouvement, non par lui, mais par un ministre ou quelque autre agent du pouvoir exécutif, qui a reçu de la loi le droit de la requérir. En outre, comme on le verra plus loin, la loi du 22 juillet 1879 donne au Président de chacune des Chambres le droit de requérir directement la force armée, pour la protection de rassemblée qu*il préside.

Pour que le Président puisse employer légalement la force armée contre l'étranger, il faut en principe une déclaration de guerre régulière. J'en étudierai plus loin les conditions.

1 M. Marcel Barthe à TAssemblce Nationale, séance du 1«' février 1875 {Annales de V Assemblée nationale^ t. XXXVI, p. 336).

« Séance dul*' février 1875 {Annales de V Assemblée nationale, t.XXXVI, p.486).

^ On peat remarquer que la Constitution des Âtats-Unis ne contient pas non plus d'interdiction sur ce point. Art. 2, sect. 2 : « Le Président sera le commandant en chef de Tarmée et de la marine des États-Unis et de la milice des différents États, lorsqu'elle sera appelée au service effectif des États-Unis... ••.

* Ci-dessus, p. 129. Si par impossible un Président de la République À qui la profession et l'art militaire sont inconnus voulait invoquer la Constitution pour diriger les armées en campagne et compromettait ainsi le salut de la patrie, cet acte pourrait être considéré comme constituant le cas de haute trahison.

§ 4. — Pouvoirs du président qui concernent ses rapports avec les chambres.

Les pouvoirs par lesquels «le Présideirt de la République peut exercer une action sur les Chambres se divisent en deux groupes. Lesnns se rapportent à la formation même des lois ; les autres ont pour but de régler l'activité générale des Chambres, de leur donner en quelque sorte ou de leur retirer la parole.

Des premiers je ne dirai qu'un mot. Ils sont au nombre de deux. Tun nous est déjà connu , c'est le droit pour le Président de demander aux Chambres une nouvelle délibération de la loi votée par elles. C'est un préservatif contre les abus et les dangers de l'initiative parlementaire; j'en ai montré d'ailleurs le peu de portée pratique ^ L'autre droit, c'est l'initiative des lois accordée au Président de la République concurremment avec les deux Chambres*. Nos lois constitutionnelles ont adopté sur ce point la règle la plus sage, la seule compatible d'ailleurs avec le génie du gouvernement parlementaire*. Mais, en France, c'est de plus une solution moyenne à laquelle on est arrivé après avoir oscillé entre des solutions extrèmefl et en sens contraire. Les Constitutions de 1791 et de l'an III avaient réservé, nous le savons, au seul Corps législatif la proposition des lois*. Par une réaction exagérée, la Constitation de l'an YIII l'attribua au gouvernement seul (art. 25, 26,

> Ci-dessus, p. 607 et suW.

- Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3 : « Le Président de la République a l'initiatiTe des lois concarremment avec les membres des deux Chamirei ».

s Cependant divers publicistes, se rattachant aux usages suivis en Angleterre, préféraient que, sous le gouvernement parlementaire, le droit dlnitiative n'appartint pas en droit an titulaire du pouvoir exécutif, les ministres présentant les projets de loi gouvernementaux en qualité de membres du Parlement. — Pré- ▼ost-Paradol, La France nouvelle^ liv. II, ch. m, p. 97 : « Il y aurait avantage à suivre sur ce point l'exemple du Parlement anglais, où le Chef du Cabinet propose, en son propre nom en sa qualité de député, les mesures qu'il croit utiles, sans que le nom et le désir du souverain soient jamais invoqués devant It Chambre. Quelque habituée que puisso être une nation à la fiction coustitntionnelle, il n'est pas indifférent de voir présenter, au nom du souverain et comme Texpression de ses vœux, des mesures, dont l'échec, parfois éclatant, parait remonter jusqu'à la couronne, si le goavernement parlementaire est une monarchie, on peut affaiblir dans une république l'autorité présidentielle, nécessaire à l'exécution des lois ».

^ Ci-dessus, p. 413 et s.

44). Cette règle fat maintenue dans la Charte de 1814^ ; elle fut reprise dans la suite par la Constitution du 14 janvier 1852 '. La solution moyenne, qui attribue l'initiative concurremment au poavoir législatif et au pouvoir exécutif, fut inscrite dans la Charte de 1830 (art. 15) et dans la Constitution de 1848'. Elle fut pratiquée en vertu du règlement de l'Assemblée Nationale de 1871 à 1875 * : elle a passé dans notre Constitution. Nous verrons plus loin, en étudiant la formation des lois, par quels actes s'exerce ce droit d'initiative reconnu au Président de la République.

Les prérogatives que j'ai placées dans le second groupe sont au nombre de trois : Pie droit de convoquer les Chambres en session, d'ajourner et de clore les sessions; 2^ le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration de ses pouvoirs; 3® le droit d'adresser des messages aux Chambres.

Les assemblées électives, considérées comme corps, ont parfois une durée indéfinie : ce sont celles qui se renouvellent par fractions. Parfois, au contraire, elles ont une vie et une durée limitées : ce sont celles qui se renouvellent intégralement à des époqaes déterminées. Mais qu'elles soient constituées d'après l'un ou l'autre de ces types, il semble que, jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs, elles doivent rester en fonctions d'une manière permanente et continue, ou, du moins, qu'elles doivent être maîtresses d'agir ainsi et ne doivent suspendre ou interrompre leurs travaux que de leur seule volonté et par leur propre décision. C'est là, en effet, un système constitutionnel, celui des assemblées dites ^^TTuiTi^n^^. U se reconnaît aux traits suivants : 1^ Il n'y a point de sessions des

* Les Chambres pouvaient seulement (art. 19) « supplier le roi de proposer une loi sur quelque objet que ce soit et indiquer ce qui lui paraît conrenable que la loi contienne >». C*est justement la contre-partie du correctif que le système opposé admet au profit du pouvoir exécutif, ci-dessus, p. 414 in fine. D*ailleurs, sous la Charte de 1814, les Chambres avaient conquis le droit d'amender les projets de loi présentés par la Couronne.

s Cette fois le droit d'amendement était étroitement réglementé (art 40). Aucun amendement ne pouvait être mis en discussion devant le Corps législatif, sll n avait pas été préalablement adopté par le Conseil d*Etat.

s Art. 49 : « U (le Président) a le droit de faire présenter des projets de loi à TÂssemblée Nationale par les ministres ».

^ M. de Ventavon à l'Assemblée Nationale, séance du l**" février 1875 (Anna^ les de l'Assemblée nationalef t. XXXVI, p. 887) : « Le règlement de T Assemblée Nationale rendu exécutoire par la résolution du 13 février 1871 attribue expressément au Président de la République le droit de présenter tous les projets de lois que bon lui semble ».

AMemblées mais seulement des législatures; c'est ainsi qne l'on nomme chacnne des périodes qui sépare le renonveUement inté* gral d*ane Assemblée de celui qui doit le suivre. Fendant chaque législature, T Assemblée une fois constituée est toujours en activité au moins virtuelle. — 2** L'Assemblée ne peut suspendre ses tra- Tanx ni être prorogée que par une décision qu'elle prend elle* même et en toute liberté. — S"" Pendant la prorogation, l'Assemblée est représentée par une délégation intermédiaire, qui tantôt est une commission spéciale, nommée par elle à cet effet, tantôt consiste simplement dans le bureau de cette Chambre. La commission intermédiaire, ou le bureau, n'a point et ne peut recevoir le droit d'exercer pendant la prorogation les pouvoirs de l'Assemblée, qui sont indélégables; mais ils ont pour mission de surveiller les événements politiques et spécialement la conduite du pouvoir exécutif, et, s'ils le jugent nécessaire, de convoquer TÂssemblée avant que le terme de la prorogation soit expiré ^

Ce système semble imposé par les principes du droit public issu de la Révolution : il paraît résulter logiquement et nécessairement de la souveraineté nationale et du principe de la séparation des pouvoirs.

Les assemblées électives et représentatives reçoivent, en effet, de la souveraineté nationale, elle-même, par Torgane de la Constitution, l'exercice du pouvoir législatif qui est le plus important attribut de cette souveraineté. 11 n'appartient donc au titulaire d'aucun autre pouvoir de gêner ou de limiter l'exercice de leur fonction constitutionnelle. Tout autre pouvoir leur est parallèle, mais ne saurait leur être supérieur. A plus forte raison en est-il ainsi dans la doctrine qui considère que seul le pouvoir législatif, se confondant avec les assemblées qui l'exercent, est le véritable et général représentant de la souveraineté nationale'. Pour ceux-là la permanence des assemblées équivaut en réalité à la permanence de la représentation nationale, et spécialement leur activité ne

1 Exposé des motifs du projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics préseaté par M. Dufaure, garde des Sceaux, dans la séance du 18 mai \^^{Annales de V Assemblée ncuionale, t. XXXVIII, Projets de loi^ etc., p. 107) : • Les Chambres doivent-elles être toujours réputées présentes, s'ajournant à Jear volonté et se faisant repi'ésenter, en leur absence, par des Commissions permanentes? ». — Rapport de M. Labonlaye, ibidem^ p. 221 : « Jusqu^à présent, dans nos constitutions républicaines, on a toujours admis que la délégation de la souveraineté nationale reposait entre les mains des assemblées, qu'elles étaient permanentes de droit et qu'à elles seules il appartient de s'ajourner ou de se proroger ».

* Ci-dessus, p. 428.

658 LA RÉPUBUQUR FRANÇAISE,

saurait être limitée ou réglée par le pouvoir exécntif, qui est considéré comme leur subordonné ou même leur délégué ^

D'autre part, le principe de la séparation des pouvoirs n'impcNset-il pas la même solution? Si les pouvoirs législatif et exécutif sont distincts et doivent être séparés, le second ne doit pas pouvoir suspendre ou interrompre l'activité du premier : ce serait absolument contraire à Tindépendance dont il doit jouir.

Telle fut, en efiTet, la solution adoptée par la Révolution française. L'Assemblée Constituante s'y rallia après une remarquable discussion et l'inscrivit dans la Constitution de 1791'. Elle fut reproduite également dans les Constitutions de 1793' et de lan III ^. Dans la Constitution de l'an YIII, le système était conservé, mais seulement en partie. Le Tribunat était une assemblée permanente'; le Corps législatif, au contraire, n'avait qu une session de quatre mois,'. Quant au Sénat, il était aussi virtuellement permanent, devant se réunir toutes les fois que son intervention était requise par la Constitution ^ Enfin la permanence reparut plus nette que jamais dans la Constitution de 1848'.

Mais, pour la mise en activité des Assemblées législatives, il existe dans les Constitutions modernes un autre système, diamétralement opposé. Il consiste à limiter leur action à des eessions périodiques, et c'est le titulaire du pouvoir exécutif qui reçoit de la Constitution le droit d'ouvrir et de clore ces sessions, de convoquer les Chambres et de mettre un terme à leurs

* Voyez moQ article iatitolé : Deux formes de gouvernement^ dans la Revtie du droit public et de la science politique, janTier-février 1894, p. 2S et suit.

> Tit. III, ch. I, art. 1 : « L'Assemblée Nationale formant le Corps législatif est permamente et n'est composée que d'une Chambre ». Cependant il j avait des sessions déterminées par TAssemblée elle-même ; le roi pouvait la convoquer en dehors des sessions (tit. III, ch. m, sect. 4).

' Art. 39. « Le Corps législatif est un, iadivisible et permanent ».

* Art. 59. ff Le Corps législatif est permanent : il peut néanmoins s'ajourner à des termes qu'il désigne ».

* Art. 30 : « Quand le Tribunat s'ajourne, il peut nommer une Commission de dix à quinze de ses membres chargée de le convoquer si elle le juge convenable ».

* Art. 33 : « La session du Corps législatif commence chaque année le premier frimaire et ne dure que quatre mois ; il peut être extraordinairement convoqué durant les huit autres par le gouvernement ».

' Cela fut précisé plus tard par le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, art.

I Art. 32 : « L'Assemblée Nationale est permanente. — Néanmoins elle peut s*ajourner au terme qu*elle Axe. — Pendant la durée de la prorogation, une Commission, composée des membres du bureau let de vingt-cinq représentants nommés par l'Assemblée au scrutin secret et à la majorité absolue, a le droit de la convoquer en cas d'urgence. — Le Président de la République a aussi le droit de convoquer l'Assemblée ». — Art. 68 : « Toute mesure, par laquelle le Président de la République dissout l'Assemblée Nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est un crime de haute trahison ».

traTanx : il pont, à plus forte raison, les suspendre simplement, les interrompre an cours même d'une session, en ajournant ou prorogeant les Assemblées pendant un certain temps.

Ce second système est un produit, non de la spéculation rationnelle, mais du développement historique. C'est celui qui s'est établi en Angleterre, et c'est du droit anglais que Tout emprunté directement ou indirectement les Constitutions modernes qui l'ont adopté. En Angleterre, il est résulté tout naturellement de ce que, à lorigine, le Parlement, distinct du roi, n'avait aucun droit propre : il ne se réunissait que pour <r conseiller et aider » le roi, et sur son ordre. Le roi donnait naissance à un Parlement en ordonnant de procéder à l'élection des membres de la Chambre des Communes; il mettait fin, quand bon lui semblait, à sa mission et à ses pouvoirs ; il pouvait à volonté mettre fin aux sessions des Chambres. Celles-ci, comme nos anciens Etats généraux, ne pou- Yaient en réalité délibérer que lorsque le roi leur ouvrait la bouche et il pouvait la leur fermer à son gré. Voilà les principes qui se maintinrent en Angleterre et qui, en droit, subsistent encore, bien qae la pratique et l'usage en aient transformé l'application au point d aboutir en fait au système opposé. En réalité, cette 'règle n'avait en pour origine que la toute- puissance de la Couronne ; mais les pablicistes, qui prenaient pour modèle suprême la Constitution anglaise, lui découvrirent après coup des qualités propres et s'efforcèrent de montrer qu'elle était en }>arfaite harmonie avec les données de la science politique. C'est Montesquieu qui formula sur ce point la théorie dans V Esprit des lais * : ^ Il seroit inutile que le Corps législatif fût toujours assemblé. Cela seroit incommode ponr les représentants, et d'ailleurs occuperoit trop la puissance exécutrice, qui ne penseroit point à exécuter, mais à défendre ses prérogatives et le droit qu'elle a d'exécuter. De plus, si le Corps législatif était continuellement assemblé, il pourroit arriver que l'on ne feroit que suppléer de nouveaux députés à la place de ceux qni mourroient, et, dans ce cas, si le Corps législatif était une fois corrompu, le mal seroit sans remède. Lorsque divers Corps législatifs se succèdent les uns aux autres, le peuple, qui a mauvaise opinion du Corps législatif actuel, porte avec raison ses espérances sur celui qui viendra après. Mais si c'étoit toujours le même corps, le peuple, le voyant une fois corrompu, n'espéreroit plus rien de ses lois ; il. deviendroit furieux ou tomberoit dans l'indolence*. — Le Corps législatif ne doit point s'assembler de lui-

1 Esprit de» loi*, liv. XI, ch. yi.

* Montesquieu parait contondre ici les assemblées perpétuelles, c'est-à-dire

même. Car un corps n^est censé avoir de volonté, qne lorsqu'il est assemblé : et s'il ne s'assembloit pas nnanimement, on ne sau* roit dire qnelle partie seroit véritablement le Corps législatif, celle qni seroit assemblée ou celle qui ne le seroit pas. Que s'il avoit le droit de se proroger lui-même, il pourroit arriver qu'il ne se prorogeroit jamais, ce qui seroit dangereux dans lesca» oJi il voudroit attenter contre la puissance exécutrice. D'ailleurs il y a des temps plus convenables les uns que les autres pour l'as semblée du Corps législatif : il faut donc que ce soit la puissance exécutrice qui règle le temps de la tenue et de la durée de ses assemblées par rapport aux circonstances qu'elle connaît >.

En laissant de côté ce qui, dans ce passage^ ne se rapporte pas véritablement à la question, on voit que Montesquieu fonde sa thèse sur des considérations pratiques. Les unes sont secondaires, comme la commodité des représentants, le choix des circonstances favorables pour la tenue des sessions; mais il en est une qui, au contraire, est capitale. La permanence, pour le vieux maître, est incompatible avec Tindépendance du pouvoir exécutif, qui forme, on le sait, un des points essentiels de sa théorie. Il conniut bien la force prépondérante, absorbante, du pouvoir législatif. Il pense que, si ce dernier est toujours en activité, le pouvoir exécutif harcelé, menacé peut-être par lui, ne pourra jamais pleinement et avec la tranquillité nécessaire exercer son action propre. L'auteur de la théorie de la séparation des pouvoirs ne voyait point dans la permanence des assemblées une conséquence nécessaire de ce principe; il la combattait, au contraire, au nom de ce principe même.

On pourrait ajouter que, si la permanence est une condition essentielle pour le pouvoir exécutif, dont laction ne saurait s'interrompre un seul instant, elle n'en est point une pour le pouvoir législatif, car il n'est pas besoin de toujours légiférer et à tout instant. Cela serait absolument vrai, si le pouvoir législatif était restreint à sa fonction' purement législative; mais lorsqu'il exerce en même temps^ comme aujourd'hui dans tous les pays libres,, d'autres fonctions gouvernementales, par rapport à ces dernières, souvent Targument ne porte pas. Comme on va le voir un peu plus loin, le gouvernement parlementaire, en particulier, tend invinciblement à la quasi-permanence des assemblées représentatives.

celles dont U évrée juridique est indéfinie parce qu'elles se renouvellent partiellement, et les •{nsemblées permcméntes, c est-à-dire celles qui ont une actlTité continue, au mema virtuelle. U donne d'ailleurs un argument curieux contre le système du renouvellement partiel.

Toujours est-il que la thèse de Montesquieu, quelque sérieuse et solide qu'elle soit en elle-même, doit recevoir au moins un tempérament pour se concilier avec un autre principe, d'où l'on tire aussi, nous l'avons vu, la permanence des assemblées, je veux dire celui de la souveraineté nationale. Il n*est pas admissible que le pouvoir, qui forme la représentation la plus directe et la plus complète en fait de cette souveraineté,, soit, quant à son activité, hissé à la discrétion du pouvoir exécutif. Si la Constitution, pour des motifs de prudence et d'intérêt pratique, supprime la permanence des assemblées, il faut au moins qu*elle leur assure deux choses : 1* une session annuelle d'une durée suffisante pour qu'elles paissent accomplir leur travail normal, et qui ne puisse être ni Totardée ni abrégée; 2^ le droit de requérir leur convocation ou de se réunir de plein droit, lorsque, horâ session, se présentent des éTontualités qui exigent sérieusement leur présence.

Cependant cette retouche n*a pas été opérée dans le droit anglaise La règle juridique est restée, que le roi convoque le Parlement quand il lui plait, comme il clôt les sessions à son ^é. 11 existe seulement d'anciens statuts, Tun de Charles II, l'autre de Guillaume et Marie, qui décident que le roi ne pourra laisser passer trois ans après la dissolution d'un Parlement, sans en faire élire un nouveau et qae trois ans ne passeront pas non plus sans que le Parlement soit assemblé; mais les juristes anglais tiennent que ces textes n'ont aucune sanction directe*. Cependant le Parlement anglais a une activité presque ininterrompue, et l'on peut dire qu'elle lui est assurée, non seulement par la nécessité du vote

I EOe n^existait pas non plas dans les Chartes françaises de 1814 (art 50) et de 1830 (art. 42). Il était dit : « Le roi convoque chaque année les deux Chambres; il tes proroge «.'Aucune autre obligation n'était donc imposée au roi que celle d*nne session annuelle. La Constitution du 13 janvier 1852 portait (art. 41) : « Les sessions ordinaires du Corps législatif durent trois mois » ; mais elle ne déterminait pas Tépoqne de ces sessions.

* Attson, Law andûusiom of the Constitution^ t. !<, pp. 24C-247. Cet antenr fait TobserTation suivante : « Lorsqu'on résume les donnéea de la légialation^ on ne peut manquer d*étre surpris en constatant combien est pauvre la sécurité légale d*an caractère direct qui existe pour assurer la convocation et la session do Parlement ». La Constitution Australienne, tout en laissant en principe au gouverneur général le droit dn déterminer les sessions du Parlement, limite cependant son pouvoir à cet égard ; Sect. 5 : « Le Gouverneur général peat fixer pour la tenue des sessions du Parlement telles époques qu'il jugera bon, il peut aussi par proclamation ou autrement proroger le Parlement d*ane date à une autre, et il peut de même didsondre la Chambre des Représentants. — Après toale élection générale, le Parlement sera convoqué pour se réunir pss plostard que trente jours après le jour fixé pour le retour des t&i*ûs... » — Sect. 6 : « Il y aura an moins une session du Parlement chaque année, de telle sorte qa'il n'y ait pas plus de douze mois entre la dernière séance du Parlement dans une session et ta première séance dans la session suivante ».

annuel da budget et de l'armée, mais surtout par le génie mêmd du gouvernement parlementaire. Celui-ci fait des Chambres, do la Chambre populaire surtout, le contrôleur constant et Tappiiî indispensable du Gouvernement.

Lorsque fut arrêtée la Constitution de 1875, il fallut nécessairement choisir entre les deux systèmes. Les deux premières lois constitutionnelles étaient muettes sur ce point ; il fallut le trancher dans la troisième, celle du 16 juillet 1875. Le projet présenté par M. Dufaure contenait le système des sessions, tempéré dans le sens indiqué plus haut et tel qu*il fut adopté en définitive. Il était justifié d'une façon très brève dans T Exposé des motifs : <t II nous a paru préférable, était-il dit, de réunir chaque année les Chambres en session d*une durée déterminée, avec faculté d avoir des sessions extraordinaires, si les circonstances Texigent. Au milieu des grandes crises politiques, lorsqu'une Assemblée unique est investie de tous les pouvoirs, lorsqu'elle conserve, même en le déléguant, le pouvoir exécutif aussi bien que le pouvoir législatif, on comprend sa permanence ; il en est autrement avec deux Chambres et un pouvoir exécutif indépendant : la permanence aurait des inconvénients sans nombre, qu'il nous serait facile de signaler si lexemple de tous les pajs constitutionnels ne nous dispensait de cet examen' d. L'argument était fort. En efiet, c*est tin trait général des Constitutions modernes que la réduction de l'activité des Chambres à des sessions annuelles, déterminées par la Constitution, laquelle donne en même temps au pouvoir exécutif le droit de les prolonger ou d'ouvrir des sessions extraordinaires, lien est ainsi non seulement dans les monarchies constitutionnelles, qui tout naturellement ont suivi les traditions anglaises, mais aussi dans les Républiques les plus respectueuses de la souveraineté populaire. Cela se trouve, en Suisse, dans la Constitution fédérale *. Aux États-Unis d'Amérique, la Constitution laisse bien aux Chambres du Congrès le droit de prononcer leur propre ajournement : mais il résulte des textes et de la pratique qu'une Chambre des Représentants élue pour deux ans ne siège en réalité que treize mois en session ordinaire*. Dans les États particuliers

* Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVIH, Projets de loi, etc., p. 107.

* Art. 86 : « Les deux CoQseils s'assemblent chaque année une fois en sessiou ordinaire, le jour fixé par le règlement. — Ils sont eztraordinairement convoqués par le Conseil fédéral ou sur la demande du quart des membres du Ck>aseil national, ou sur celle de cinq cantons ». Cependant ici ce sont les assemblées qui fixent elles-mêmes Touverture de leur session dont la durée n*est pas limitée.

> Bryce, Amerioân oommonwealth^ t. I^ p. 123. Traduct. française, t. I, p. 192 : « Une chambre a, par conséquent, dix à doute mois de travail ».

de rUnion, les Chambres non seulement sont réduites à des sessions limitées par la Constitution, mais dans la plupart des États, elles ne siègent plus qu'une année sur deux^ Les Constitutions des Républiques américaines du Centre et du Sud, qui ont imité la Constitution des États-Unis, ont également adopté le système des sessions *.

D autre part, la Commission de l'Assemblée Nationale, chargée d'examiner le projet déposé par M. Dufaure^ inclinait assez visiblement vers le système de la permanence. Elle invoquait en sa faveur les arguments traditionnels indiqués plus haut et d autres raisons encore se rapportant principalement à la forme de la République établie par les deux premières lois constitutionnelles. € Comment concilier, disait le rapporteur exposant les vues de la minorité de la Commission, le droit à peu pr^ exclusif conféré au Gouvernement de convoquer le Parlement avec le droit reconnu aux Chambres de poursuivre et de juger au besoin les ministres et le Président lui-même? On a donc insisté fortement sur le maintien d'un principe qu*on a considéré comme étant de l'essence même du régime républicain' J>, On soutenait aussi, mais à tort, que le Président de la République, étant le délégué des deux Chambres qui Tëlisent, ne pouvait leur dispenser et mesurer leur action propre^. On invoquait enfin la tradition républicaine dans notre pays : <i Jusqu'à présent dans nos C/onstitutions républicaines, on a toujours admis que la délégation delà souveraineté nationale reposait entre les mains des Assemblées, qu'elles étaient perma-

> Bryce, t. Il , p. 467 : « L'usage antérieur était que |la législature se réunit tous les ans, mais l'expérience d'une mauvaise législation et d'une législation surabondante a conduit à des scssioas plus rares et plus courtes en même temps, et les sessions sont maintenant biennales dans tous les Etats, excepté six ». Traduct. française, t. II, p. 103, 104. La Political Science quaierly, 1897, p. 364, constatait qu'en cette année, il y avait trente-neuf Etats dont la législature ne siège que tous les deux ans.

* Par exemple. Constitution du Mexique, art. 62 (Da reste, Les Constitutions modernes^ 2* édit., t. II, p. 469) ; — Constitution de la République Argentine art. 55(i6id.,p. 528\

» Rapport de M. Laboulaye, Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, Projets de loi, etc., p. 221.

* Cet argument se trouve par deux fois dans le rapport de M. Laboulaye. On en est étonné parce qu'il n'est point fondé et qu'il n'était pas conforme aux idées propres du rapporteur; en le reproduisant, il ne faisait que traduire l'opinion de la minorité de la commission (ilnna^^^ de l'Assemblée Nationale^ loc, cit., p. 221) : <r On a demandé sll n'y avait pas quelque danger à laisser ainsi pendant sept mois la France entre les mains d'un Président, délégué des cusemblées et détenteur passager du pouvoir exécutif ». — P. 222 : « Un Président n'est que le délégué des deux Chambres, et il peut avoir des visées particalières. une ambition personnelle. II est donc prudent de réserver là libre convocation du Parlement comme nn moyen du sailut ».

nentes de droit et que à elles seules il appartenait de s'ajourner on de se proroger. LeGouverneinent repousse ce système... Cet abandon de la tradition républicaine a excité plus d'une réclamation dans le sein delà Commission. On a demandé si on ne poussait pas trop loin Timitation du régime monarchique en subordonnant aassi absolument le pouvoir législatif au pouvoir exécutif >.

Cependant la Commission à la majorité proposait d'adopter le système contenu dans le projet de loi, en y apportant seulement une modification qui, comme on le verra, ne fut pas votée par TAssemblée. Elle se décidait par des considérations éminemment pratiques : € La Commission, disait le rapporteur, désireuse de 8*entendre avec le Gouvernement, parce qu'elle est convaincue qu'en ce moment la France nous demande d'éviter toute querelle et de terminer au plus tôt notre œuvre constituante afin de remettre en ses mains le dépôt de la souveraineté, la Commission, disonsnous, a laissé de côté la question théorique, et, considérant que le projet du Gouvernement reconnaît tout au moins le droit des Chambres en cas de nécessité, elle s*est attachée à chercher une solution qui pût satisfaire le gouvernement et le pays. Elle n'a pas vu d'inconvénient à fixer une durée normale aux sessions. Il n'est pas nécessaire de tenir toujours une nation en haleine; l'opinion finit par se fatiguer des diseussions et des rivalités parlementaires; il est sage de lai laisser du repos. Les Chambres ne sont pas les dernières à profiter de ce silence. Qaandnous sommes là, on s'impatiente quelquefois de nos querelles; on nous regrette, quand nous n'y sommes plus' ».

La solution qui passa ainsi dans notre Constitution est mixte en quelque sorte; c'est une transaction entre les deux systèmes tranchés précédemment exposés'. Le principe général admis est bien qu'au Président de la République revient le droit de convoquer les Chambres et de clore leur session ; mais il ne peut user de ce droit en toute liberté, restreint qu'il est par diverses dispositions. £n premier lieu, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 détermine, en efiPet, le point de départ et la durée de la session annuelle et ordinaire des deux Chambres. Elle dispose d'abord dans son article 1 : a Le Sénat et la Chambre des députés se réunissent

1 Ibidem, p. 221.

s Annaleê de V Assemblée Nationale, t. XXX VI, Projets de lois, etc., p. 221.

s M. Dufaore k l'Assemblée Nationale, séance da 7 juillet 1875 (AnncUee de l'Assemblée Nationale, t. XXXIX, p. 474) : « Nous avons été d'accord snr le principe, que, si en droit les Assemblées sont permanentes, en fait l'exercice de leurs pouToirs ne peut être continu. Nous avons partagé de la même manière Tannée dans laquelle la session d^s Assemblées est ouverte ».

LIS POUVOIR EXÉCUTIF. 6r>5

chaque année le second mardi de janvier, à moins d'une convoca* tion antérieure faite par le Président de la République i>« On le voit, la Constitution fait passer en première ligne la convocation émanant du Président; c'est l'hypothèse normale. Mais, à défaut de cette convocation, les Chambrés se réunissent à date fixe et de plein droit : c'est alors la Constitution même qui les convoque* lia loi constitutionnelle du 16 juillet 1ST5 contenait une autre disposition; il était dit dans le dernier alinéa de Tartide 1 : € Le dimanche qui suivra la rentrée, des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Assemblées ». Cette disposition avait été introduite par un amendement proposé par M. de BelcasteP. C'était un écho affidbli des pratiques religieuses suivies chez les Anglo-Saxons. En Angleterre, la Chambre des Lords et la Chambre des Communes 'commencent leur travail quotidien par des prières; il en est de même de la Chambre des représentants aux États-Unis. La Chambre des Communes et la Chambre des représentants américaine ont même un chapelain attitré à cet effet'* L'Aasemblée Nationale avait elle-même pris Thabitude, avant 1875, d'ordonner au commencement de chaque année parlementaire des prières publiques'. Cette disposition fut combattue, au nom de la Commission, par M. Laboulaje, comme inopportune et déplacée dans un texte constitutionnel. Elle fut adoptée néanmoins, mais elle a été supprimée par la loi du 14 août 1884 portant revision partielle des lois constitutionnelles. L'exposé des motifs du projet de revision s'exprime ainsi : € Nous croyons que cette clause est, par son caractère et sa nature, étrangère aux lois constitutionnelles et qu*elle ne doit pins y figurer. Cela avait été lavisde M. LabouIayeenl875, pourtant très favorable à la pensée qniavait inspiré l'amendement" t>. On peut ajouter qu'elle était

^ Séance du 7 juillet 1875, Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXIX,

* Erskine May, Parliamentary prctetice, pp. 189, 196; — Bryce, American oommenwealth, t. I*, p. 128.

> Séance dn 7 février 1875 : • M, le rapporteur, — M. de Belcastei nons a ditlni-méme : Je demande qne l'on inscriye dans la Constitution ce que vous 3iTez fait vous-mêmes depuis trois ans ».

* Annales de VAssemblée Nationale, loo. oit,, p. 473 : « Cest à chaque Asseoiblée de Toter ou de ne pas voter des prières. AÂais c'est une chose que, dans 1 mtérôt religieux même, on ne doit pas fixer par avance et imposer. Il n*y a risndeplus personnel que la prière; c'est aux futures Assemblées à régler, comme elles Tentendront, leurs rapports avec Dieu »,

* Loi dn 14 août 1884, art. 4 : « Le paragraphe 3 de l'art. 1*' de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics est abrogé ».

contraire au caractère laîqne, qui distingue essentiellement TÊtat français dans le droit public sorti de la Révolution '•

La session ordinaire des Chambres étant ouverte, ceai au Président de la République qu'appartient le droit d'en prononcer la clôture*. Mais, là encore, il ne peut pas agir en toute liberté. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 décide, en effet (art. 1) : «c Les deux Chambres doivent être réunies en session cinq mois an moins chaque année. Lasession de lune commence et finit en même temps que celle de l'autre 2>. Il en résulte que le Président ne peut point prononcer la clôture de la session, avant que les Chambres aient siégé pendant cinq mois entiers*. Il faut bien dire que cette restriction serait par elle-même insuffisante et que, sur ce point, la Constitution se montre assez peu libérale; elle n'a même pas partagé l'année en deux parties égales; celle pendant laquelle les Chambres n'ont pas la prérogative constitutionnelle de la session est la plus longue des deux. D'ailleurs, si le Président ne peut pas clore la session avant cinq mois écoulés, il peut l'interrompre et par deux fois : <t Le Président peut ajourner les Chambres. Toutefois l'ajournement ne peut excéder le terme d un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session* ]>. Le rapporteur qualifiait ce droit : m mesure délicate qui peut quelquefois prévenir une dissolution et quelquefois aussi la précipiter en aigrissant les

4 Guizot, Hiftoire parlementaire, t. V, p. 215 (Discours da 28 mai 1846) : « J'ai été des premiers à le dire : la grande conquête des temps modernes, c'est que TEtat est laïque, complètement laïque, et que la pensée est libre ».

> Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2 : « Le Président de Ja République prononce la clôture de la session ».

* En 1898, il s*est présenté, pour la première fois, une situation qui a conduit à une conséquence inattendue de ce principe. Les pouvoirs de la Chamlire des députés expiraient légalement le 31 mai. Une nouvelle Chambre a donc dft être élue avant ce terme. Mais au momentoù expiraient les pouvoirs de la première, les cinq mois, durée constitutionnelle de la session ordinaire des Chambres, qui avait commencé le 11 janvier 1898, n*étaient point encore écoulés. On a conclu que la Chambre nouvellement élue se réunirait le l*rjuin pour continuer la session ordinaire, comme, pour la commencer, la Chambre précédente s'était réunie de plein droit le 11 janvier. Cette solution était forcée : tant que les cinq mois n'étaient pas écoulés, le Président de la République ne pouvait pas prononcer la clôture de la session ordinaire; et, celle-ci n'étant pas dose, il ne pouvait ouvrir par décret une session extraordinaire. Mais constitutionnellement le Président de la République aurait pu clore la session le 12 juin. Sans doute en Tait les séances des Chambres avaient cessé à partir du 8 avril ; car, le 7 avril, sur la proposition de son Président, le Sénat avait fixé sa prochaine séance an l*r juin et la Chambre avait également accepté Tajoumement des séances au 1'' juin proposé par le Président. Mais en droit la session ordinaire n'avait été ni close ni ajournée et le temps écoulé s'imputait intégralement sur sa durée.

* Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2.

esprits ' 2>. Le bat poursuivi est facile à saisir. Un conflit a éclaté entre le Goayernement et le Parlement; en suspendant la session t le Président pent espérer ramener le calme dans l'esprit des représentants, qui nécessairement se mettront, dans l'intervalle, en rap* port avec lenrs électeurs. On peut se demander s'il nj a pas là oneillosionetsi l'ajoamement, comme l'indiquait M. Laboulaye,. ne se présenterait pas toujours comme le préambule d'une dissolution de la Chambre des députés. C'est ainsi qu'il s'est présenté en fut la seule fois qu'il en ait été fait usage, au mois de mai 1877. Lorsque la session ordinaire a été close, le Président de la Ré* paUique 4C a le droit de convoquer eztraordinairement les Cham* bres* >, et, pour les sessions extraordinaires, il reprend en principe le libre exercice de sa prérogative. Il peut les clore quand bon lui semble, car il aurait pu ne pas les ouvrir. Cependant sur ce dernier point il y a encore des restrictions. Le Président est parfois obligé de convoquer les Chambres en session extraordinaire : € Il devra les convoquer, si la demande en est faite, dans l'intervalle des sessions, par la majorité absolue des membres composant chaque Chambre' J>. C'est là un droit auquel la Commission attachiut une très grande importance. Elle trouvait même que la majorité absolue, exigée pour qu*une pareille demande s'imposât, était une condition trop difficile à remplir, et elle proposait que la signature du tiers des membres composant chaque Chambre fût suffisante*. Mais M. Dufaure vint défendre très énergiquement le projet du Gouvernement en signalant les difficultés qui pourraient se présenter dans le système contraire, le tiers des membres pouvant alors imposer une convocation dont la majorité ne voudrait pas*. Il ajoutait, d'ailleurs, cette observation très

^* Rapport de M. Laboalaye, ho. cit., p. 222. — En Angleterre, la Couronne °'t point le droit de prononcer l'ajournement des Chambres, sans prononcer la prorogation ou clôture de la session. Ce sont les Chambres qui s'ajournent «Uet-mèmes, ai boa leur semble et indépendamment l'une de Tautre. (Anson^ Uu> and ousiom, t. II, p. 63, 64).

' Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2.

' Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2.

^Rapport de M. Laboulaye, loo. eiL, p. 222 : « U'faut sans doute que le- ^■■^e de conYOcation soit assez difficile pour ne pas encourager la témérité d'un psrti turbulent; mais il ne faut pas la compliquer de manière à en faire une déception pour le pays. Cest ce qui nous a fait choisir le chiffre d'un tiers, <^n qn*ii sera malaisé, mais ûon pas absolument impossible d'obtenir dans f intervalle des sessions ».

* Séance du 7 juillet 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXIX, P' 74 : « Les Chambres ront donc se réunira la voix de ce tiers, qui formera peut- ^re une opposition systématique dans chacune d'elles. Mais la majorité qui ne cirait pas, elle, qull y eût lien de se réunir, que fera-t-elle ? De doux choses '*ane : ou la majorité viendra déclarer la réunion inutile et refuser d'y prendre

668 LA RËPUBUQUB FRANÇAISE.

juste : a: Si les circonstances sont assez graves pour engager légitimement le tiers de Tnne et de l'antre Chambre à demander la convocation^ n'en dontezpas, on obtiendra anssi bien la moitié qne le tiers :d. Il emporta le vote. Mais ponr calculer cette majorité absolue I faut-il défalquer du chiffre total des membres celui des sièges actuellement vacants ? On a soutenu la négative ^ et nous verrons, en effet, qne dans Tarticle 8 de la loi du 25 février 1875, pour calculer la majorité nécessaire dans la revision constitution* nelle, cette expression a les membres composant l'Assemblée » doit être entenduedans un sens strictement légal et absolu^ et non comme désignant le nombre des représentants actuellement existants. Ici pourtant j'inclinerais vers l'interprétation contraire. Ce qu'on a voulu, comme le montre le discours de M. Dufaure, c'est que la convocation ne pût pas être blftmée par la majorité effective de chacune des Chambres. Il n'est donc pas nécessaire d'exiger la majorité fictive. Il n'est pas rationnel d'augmenter encore les difficultés d'une procédure, que la Commission jugeait déjà trop ^ compliquée », et qui n'aboutit par elle-même qu'à une sorte de mesure conservatoire dans l'intérêt national '•

Dans un cas particulier, les deux Chambres^en dehors de la session ordinaire, se réunissent de plein droit, en vertu, non de la Constitution, mais d'une loi spéciale, celle du 3 avril 1878 sur l'état de siège. L'article P' pose le principe que l'état de siège fictif ou politique ne peut être déclaré qu'en cas de péril imminent, résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée^ et qu'il ne peut être déclaré que par une loi. L'artide 2 ajoute : « En cas d'ajournement' des Chambres, le Président de la République peut déclarer l'état de siège de l'avis du Conseil des mi*

part, et par coaséqueat la rendra absolament illusoire; oa bien la majorité, coqyaincne qu*il n*y a pas lieu de se réunir, ne viendra pas et abandonnera les délibérations aux passions et aux caprices de la minorité ».

• Eagène Pierre, Traité de droit politique jéUctoralelparlemefttaireyXi*iS9: « n s*agit ici, comme pour la révision des lois constitationnelles, d*nne maiorité invariable, calculée diaprés le nombre Z^^al des sénateurs et desdéputrs: ponr rétablir, la déduction des sièges vacants ne saurait être admise. Cette majorité constitue le minimum des garanties que Ton puisse exiger •.

> Séance du 7 juillet 1875, loû. oit.^ p. 475: « Af. 2e Rapporteur. Si la Commission avait été libre, il est probable qu'elle aurait plutôt accepté une disposition par laquelle les bureaux des deux Chambres auraient été chargés de la convocation dont il s'agit... Toutefois, puisqu'il y a dissentiment entre le goavernement et la Commission au sujet du Uers ou de la moitié, nous n'en ferons certainement pas une affaire ». Le texte ayant été adopté dans ces conditions, il est naturel de l'entendre dans le sens le moins rigoureux.

s Le mot ajournement n*est point pris ici dans son sens précis et techniqae, celui qu'il a dans l'art. 2 de la loi du 16 juillet 1875. U indique seulement le temps pendant lequel les Chambres ne sont pas en session.

nisires, mais alora les Chambres se réunissent de plein droit deux jours après i». On peut se demander si cette disposition n'est pas inconstitationnelle ? Ne porte-t-elle pas atteinte, en dehors des exceptions admises par la Oonstitotion, au droit qu'elle confère au Président de convoquer les Chambres ? L'objection ne porte pas. En efiFet, le Président de la République ne tenait de la Oonstitution le droit de déclarer Tétat de siège dans aucun cas*. Le législateur aurait donc pu le lui refuser absolument et maintenir intact le principe, que, en cette matière, une loi était toujours nécessaire. En lui concédant exceptionnellement cette faculte, le législateur a pu le soumettre à certaines conditions; la réunion de plein droit des Chambres dans le délai fixé en est une.

Il y a, d'ailleurs, dans la Constitution même des dispositions qui, dans certains cas, imposeront au Président de la République, quoique indirectement, l'obligation précise et légale de convoquer les Chambres. H en sera ainsi toutes les fois que la nécessité s'imposera à lui de procéder à l'un des actes qu'il ne peut valablement accomplir sans obtenir l'assentiment des Chambres : ratification d'un traité qui doit être approuvé par le [pouvoir législatif, dédaratipn de guerre.

Enfin, en dehors des dispositions précises, les principes généraux de notre droit constitutionnel suffisent à eux seuls pour assurer aux Chambres une activité presque continue. C'est, d'un côté, le vote nécessaire du budget annuel^ qu'elles peuvent reculer à leur gré et dont la discussion naturellement tend à se prolonger et à se retarder à la Chambre des députés. C'est d'autre part et surtout le fonctionnement même du gouvernement parlementaire : le ministère, politiquement responsable, ne saurait sans danger pour sa propre autorité, pour son existence même, se soustraire pendant un long temps au contact et au contrôle du Parlement qui le domine et qui peut le renverser. Il y a là une loi naturelle, réanltant de la logique des institutions, et qui enlève beaucoup de leur importance aux règles oonstitutioonelles sur les sessions, qne je viens d'étudier. L'action de ces causes générales avait bien été prévueen 1875*. Un orateur avait alors constaté que, sous l'Em-

1 Ce n'était point un oubli. En 1875, tous se rappelaient Tart. 12 de la Constitution du 14 janTier 1852: « 11 (le Président de la République) a le droit de déclarer rétat de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en référer an Sénat dans le plus bref délai ».

* Rapport de M. Laboulaye {AnnaUi de VAstemblée Nationale, t. XXXVIII, Projets de loi, etc.), p. %2^Z : « Du reste ce terme de cinq mois n*a rien d'absolu. Ce sont les événements, c'est le vote du budget qui décidera de la durée des sessions plus souvent que la loi... 11 peut arriver un éirénement considérable

pire même, la session des Chambres avait vite dépassé les limites étroites dans lesquelles la Constitution de 1852 avait voulu l'enfer» mer\ Combien devait-on attendre plus encore d'un régime libre et parlementaire! Cependant les faits ont dépassé les prévisions. D nne façon constante, la session ordinaire des Chambres se prolonge au delà des cinq mois constitutionnels; elle n'est close d'ordinaire que vers la fin du mois de juillet, quelque temps avant Tonverture de la session des Conseils généraux. Tous les ans la session ordinaire est suivie d une session extraordinaire qui s'oavre habituellement au commencement du mois de novembre. L'intervalle qui sépare les deux sessions ne représente plus en réalité que des vacances parlementaires indispensables, et nous avons en fait le système de la permanence.

Des règles sur les sessions posées par la Constitution, il en est nne cependant qui doit être toujours et fidèlement observée. C'est la seule dont il me reste à parler, et elle contient encore une restriction au droit du Président de la République de convoquer les Chambres quand il lui plaît et de clore à volonté leur session. Elle est contenue dans les articles 1 et 4 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : € La session de Tune (des Chambres) coçimence et finit en même temps que celle de Tautre i>. — € Toute assem* blée de Tune des deux Chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit :». II en résulte non seulement que, en dehors des sessions régulièrement ouvertes, aucune des deux Chambres ne peut se réunir isolément et spontanément, mais aussi que le Président de la République ne pourrait pas convoquer seulement l'une des Chambres sans convoquer l'autre en même temps; ne pourrait pas clore la session de l'une en laissant l'autre continuer ses travaux. Cette règle est une conséquence logique du système des deux Chambres, tel qu'il est établi chez nous. Les deux Assemblées sont les deux portions d'an même corps, investies en principe de droits égaux : l'une ne peut fonctionner sans que l'autre entre également en fonctions. Cette conséquence logique était déjà déduite dans les Chartes de 1814

qui inquiète le pays et lui fasse désirer la réunion de ses représentants. Le plus souvent, sans doute, le gouvernement ira an devant de ses vœox ; un ministère constitutionnel craindra d'engager sa responsabilité ».

i M. Buffet à TAssemblée Nationale, séance du 7 juillet {AtmaUs de VAsêeniblée Nationale^ t. XXXIX, p. 471) : « La Constitution impériale, par exemple, fixait à trois mois la durée des sessions. Combien de temps cette limita tiona-t-eUc existé en fait? Deux ans. Â partir de la troisième année, la session, par la foroe même des choses, s'est prolongée fort au delà des trois mois, souvent même au delà de six mois : elle a été, je crois, une année, de hait mois ».

et de 1880*. II paraît bien aussi que, sons la Constitiition de Tan m, rajoomement des deux Conseils ne pouvait être prononcé que par une délibération identique de part et d'autre '.

Mais la règle ne s'applique qu'aux fonctions et attributions qui sont communes aux deux Chambres. Si l'une d'elles a en outre des fonctions propres, qui n'appartiennent point à l'autre (comme c'est le cas pour le Sénat, chez nous), il est naturel qu'elle puisse siéger isolément pour les exercer. C'est encore l'application de la règle, bien que la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 présente ces hypothèses comme des exceptions. Elle en indique deux. La première est celle étudiée plus haut dans laquelle la présidence de la République deyient vacante après une dissolution de la Chambre des députés : le Sénat, la seule Assemblée existante, se réunit alors de plein droit', mais a: il est entendu que le Sénat n'a qu'un pouvoir d'intérim et qu'il ne peut faire aucun acte de législateur* ]>. L'autre cas est celui visé déjà dans la Charte de 1830, a. celui où le Sénat est réuni en cour de justice; dans ce dernier cas, il ne peut exercer que des fonctions judi-

«[ Le Président de la République peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat' d. C'est là un droit dont l'origine, la raison d'être et la portée nous sont déjà connues \ U figurait aussi bien

^ Charte de 1814, art. 26 : « Toute assemblée de la Chambre des pairs, qui serait tenue hors de la session de la Chambre des députés ou qui ne serait pas ordonnée par le roi, est illicite et nulle de plein droit «. — Charte de lâo, art. 22 : « Toute assemblée de la Chambre des pairs, qui serait tenue hors du temps de la session de la Chambre des députés, est illicite et nulle de plein droit, sauf le cas où elle est réunie comme cour de Justice, et alors elle ne peat exercer que des fonctions judiciaires ».

2 En effet, Tarticle 59 disait que le Corps législatif pouvait s*ajoarner à des termes qu'il désignait. Cela visait, le corps en son entier et non chaque Conseil isolément. — La Constitution des États-Unis décide (arL 1, sect. 5, clause 4) que» pendant la session du Congrès, aucune des deux Chambres ne peut s*ajoumer poQT plus de trois jours sans le consentement de l'antre. Elle décide aussi <art. 2, sect. 3) que, si les deux Chambres ne tombent pas d'accord, sur leur ajournement, le Président peut les ajourner au terme qu'il trourera bon de fixer.

'Ci-deaans, p.5d3.

^ Rapport de M. Laboulaye, loe» oit., p. 222,

* Loi constitntionneUe du 16 juillet i875, art 4.

* L ji eonstitntionoeUe du 25 février 1875, art. 5. ^ Ci-dessus, p. 138.

dans le projet de 1873 ^ qae dans celui présenté par M. de Broglie le 15 mai 1874'. Ces denx projets s'accordaient également à exiger pour l'exercice de ce droit l'assentiment de la Chambre Haute (Sénat ou Grand Conseil). D^ailleurs, nous le trouvons aussi inscrit et étudié dans ce livre, où se reflètent par avance les principaux traits de la Constitution de 1875, la France nou^ velle de Prévost-Paradol. Il indique le droit de dissolution de la Chambre des députés comme le contrepoids nécessaire du gouvernement parlementaire, comme le seul remède à quelques-uns des maux qu'il peut engendrer'. U veut également qu'il ne s'exerce qu'avec l'autorisation du Sénat*. Il se demandait seulement s'il pourrait être exercé utilement dans une république parlementaire*.

Malgré cela le droit de dissolution n'a pas pénétré sans difficulté dans la Constitution de 1875. C'est une des institutions qui ont rencontré la plus vive résistance. Il a été combattu non seulement par la portion la plus avancée du parti républicain, mais aussi par des esprits fort modérés, par de purs jurisconsultes, comme M. Bertauld, l'éminent professeur de la Faculté deCaen, par des membres du centre droit, comme le vicomte de Meaux, par la Commission des Trente elle-même parlant par Torgane de

4 Art. 15 : « Lorsqae le Président de la Répabliqae estimera qae riotérét do pays exige le renouvellement de la Chambre des représentants avant Teipiration normale de ses pouvoirs, il demandera an Sénat Tautorisation de la dissoudre. Cette autorisation ne pourra être donnée qu'en comité secret et à la majorité des voix. Elle devra être donnée dans un délai de huit jours ».

2 Art. 21 : « Dans le cas où le Président de la République jugerait quil y a lieu de dissoudi*e la Chambre des représentants avant l'expiration légale de son mandat, cette dissolutioo pourra être prononcée par un décret rendu sur Tavit du Grand Conseil délibérant en séance secrète ».

* La Pranoê nouvelle^ liv. Il, ch. vi, p. 143 et 147.

^ Ibidem, liv. II, ch. v, p. 106 : a Cette Chambre Haute peut offrir un point d'appui solide à Topinion et au Gouvernement dans le cas où l'antre Chambre abuserait inconsidérément de son pouvoir, et le droit de dissolution paraîtrait moins témérairement exercé lorsque le Gouvernement serait implicitement encouragé, par l'asseotiment et le concours de cette haute assemblée, à renvoyer rentre Chambre devant les électeurs auxquels appartient le dernier mot •.

• Ibidem, liv. II, ch. vi, p. 144 : « Ce Président voudra-t-il et pourra-t-il faire un usage opportun de ce grand pouvoir ? Renverra-t-U malgré eux ses amis et ses partisans devant les électeurs, au risque de briser de sa propre main sa majorité et son parti? C'est trop compter sur l'idée de devoir ; c'est trop demander au pur amour du bien public, et, quand les institutions pèchent par ce noble excès d'exigence, la faiblesse humaine s'en venge en les laissant inertes on en les détruisant ». — Cf. p. 147, 148 : « Le droit de dissolution serait ici d'un secours insuffisant entre les mains d'un président de la République (en cas d'existence d'un miniftère et d'une assemblée qui conserveraient légalement le pouvoir après avoir perdu la confiance ou l'approbation générale), puisque le Président appartient nécessairement à un parti, tout comme s'il était on premier ministre ».

80Q rapporteur M. de Ventavon^ Les objections soulevées étaient fort sérieuses. ËUes se présentèrent avecla plus grande force dans le discours de M. Bertauld, qui appartenait nettement au parti républicain. On soutenait que le droit de dissolution était contraire au principe de la souveraineté nationale, puisqu'il permettait d'atteindre dans leurs pouvoirs légaux ceux qui sont les représentants par excellence de cette souveraineté, et au principe de la séparation des pouvoirs, puisque le pouvoir exécutif pouvait par ce moyen révoquer la branche essentielle du pouvoir législatif. On ajoutait qu'il était particulièrement inadmissible dans la nouvelle Ck>nstitution, parce qu'elle faisait élire par les Chambres le Président de la République : délégué des Chambres, s'il pouvait dissoudre l'une d'elles, il donnerait le spectacle inouï d'un mandataire révoquant l'un de ses mandants*. Enfin on relevait ce fait très frappant, que le droit de dissolution n'avait jamais été introduit dans les Constitutions républicaines.

Mais la raison très forte, décisive, de l'admettre, c'est qu*i] forme un des rouages naturels, presque indispensables du gouvernement parlementaire : l'adoption, du régime parlementaire dans la nouvelle République avait presque tranché la question*. De plus, bien qu*il contienne une exception apparente au principe de la séparation des pouvoirs, le droit de dissolution est plutôt en réalité une sanction de ce principe, en ce qu'il a d'essentiel, puisque, comme nous l'avons vu*, sous cette forme de gouvernement, c'est le dernier moyen et le plus efficace pour garantir l'irrévocabilité et l'indépendance du pouvoir exécutif. D'autre part, on ne saurait soatenir sérieusement qu'il y a là un échec à la souveraineté nationale, puisque l'exercice du droit de dissolution a justement pour

■ Voyez la diBcassion à la seconde lecture du projet de loi, dans la séance du 2 féfrier 1875 (Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXVI, p. 3V4 et suiv.). La plupart de ces opposants s^accordaient d'ailleurs avec la Commission pour conférer le droit de dissolution au maréchal de Mac*Mahon pendant sa présidence, tout en le refusant à ses successeurs.

> C'est en particulier un des arguments qu'on présentait pour faire une différence entre le maréchal de Mac-Mahon et ses successeurs : ■ Si vous TinTestisses da droit de dissolution, disait le vicomte de Meaux {loo. oit,, p. 400), dans tous les cas, il ne Taura pas ris-à-Tis de la Chambre qui Taura élu. Qu'estH^e donc que TOUS proposez comme doctrine, comme théorie républicaine?... C'est un président élu et rééligible ayant le droit de dissoudre le corps qui Ta élu, le corps qui est appelé à le réélire ou à l'écarter du pouvoir ».

* Rapport de M. Laboulaye, loc, oîc, p. 220 : « La conséquence de ce régime* qai nous est familier, a été de reconnaître au Président le droit de dissolution. C'est le moyen employé dans les monarchies constitntionnellei, quand le chef dA l'Ëtat croit que les ministres ont raison contre la Chambre et en appelle sur ce point à la décision du pays ».

^ a-desfloa, p. 138, 424 et suiv.

bat et ponr effet de remettre à la nation elle-même, au corps électoral, la solution du conflit et la décision suprême. Mais cela suppose qne cette consultation sera décisive et qu'une dissolution opérée ne pourrait pas être suivie d'une seconde, comme on Ta parfois prétendu, si la première n'avait pas produit le résultat désiré par le pouvoir exécutif. Il n'est pas plus exact de dire que la dissolution donne, sous notre Constitution, le spectacle du mandataire révoquant le mandant; car le Président de la Bépubliqne, bien qu'il soit élu par les deux Chambres, ou^ pour parler plus exactement, par TAssemblée Nationale, n'est point leur mandataire ni leur délégué : il est le titulaire d'un pouvoir indépendant, désormais irrévocable jusqu'à l'expiration de ses pouvoirs.

Il est vrai que le droit de dissolution était jusque-là inconnu dans les Constitutions républicaines ' ; mais c'était la première fois aussi que Ton associait la République et le gouvernement parlementaire, jusque-là pratiqué seulement dans les monarchies constitutionnelles*. Cependant on peut ajouter que son absence avait été regrettée dans quelques-unes des Constitutions républicaines antérieures'. En effet, du moment que la Constitution admet un pouvoir exécutif plus ou moins séparé du pouvoir législatif et dont le titulaire ne peut pas être révoqué par ce dernier, il est toujours possible que des conflits se produisent entre les deux pouvoirs : le droit de dissolution est le seul moyen de leur donner une solution pacifique et définitive.

Notre loi constitutionnelle ne donne pas cependant au Président de la République le droit, sous la seule garantie de la responsabilité ministérielle, de dissoudre librement la Chambre des députés, ce qui est le droit du monarque dans les monarchies constitutionnelles. Il doit obtenir l'avis conforme du Sénat. Cette

1 Rapport de M. Laboulaye {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVIII, Projets de Zot, etc., p. 220 : « Ce sont les usages de la monarchie constitutionnelJe ; on ne peut se diasimuier que c^est un droit nouveau dans une République ».

' M. Dafaure à VAssemblée Nationale, séance du 2 février 4875 {Annales de l'Assemblée Nationale j t. XXXVI, p. 403) : « Je conviens que, si on cherche dans Thistoire des Républiques qui ont vécu jusqu'à ce jour, on ne pourra pas y voir inscrit le droit de dissoudre l'une des Chambres. Mais je n'admets pas que la République doive être nécessairement formée suivant un type déjà convenu, limité, exclusif, et qu'on ne puisse pas, même quand on Tadmet comme loi fondamentale du pays, trouver quelque institution particulière, dût-elle être empruntée à la monarchie, qui puisse venir fortifier la République et lui donner des garanties d'ordre ».

• Mémoires de Barras, éd. Duruy, t. II, p. 23 : « Ce n'est pas ici le lieu de parler des lacunes que la Constitution de Tan III avait laissées dans la partie de son pouvoir exécutif, telles que l'impuissance de dissoudre les Chambres, de faire obéir la Trésorerie ».

-condition ne fut paa admise sans difficulté. I^a Commission des Trente et un certain nombre d'oratenrs la repoussaient comme dangereuse, comme contraire aux traditions du gouvernement parlementaire ^ Maisjlle maréchal de Mac-Mahon la signala, au contraire, comme essentielle, dans un message adressé à TAssemblée : « L'nsage de ce droit extrême serait périlleux, disait-il, et j'hésiterais moi-même à [l'exercer si, dans une circonstance critique, le pouvoir ne se sentait appuyé par le concours d'une assemblée modératrice ». C'est dans ces conditions que le texte fut adopté'.

C'est une des dispositions qui montrent le plus nettement l'action modératrice que la Constitution a voulu donner au Sénat. Elle en a fait ainsi comme l'arbitre en premier ressort du grave conflit qui a pu éclater entre le Président de la République et la Chambre des députés. Les auteurs de la Constitution ont aussi voulu de la sorte donner au Président la force de résistance nécessaire pour qu'il pût engager cette grave partie; ils ont voulu rendre plus efiFective cette prérogative. En réalité, ils ont rendu plus difficile, plus improbable, l'exercice de ce droit. Si le Sénat, dans sa composition première, a pu aisément autoriser la dissolution de 1877, le Sénat, devenu totalement électif et vraiment républicain, n'autoriserait une dissolution de la Chambre des députés que si Topinion publique l'imposait véritablement; mais alors par là même la dissolution prononcée ne pourrait être qu'une mesure bienfaisante!

Le Sénat devient aussi, dans cette crise, le pivot sur lequel tout repose, et lui-même ne saurait en aucun cas être dissous. Une proposition fut pourtant présentée à l'Assemblée Nationale, pour égaliser à ce point de vue sa condition à celle de la Chambre des députés. M. Raudot,un esprit original, aujourd'hui un peu oublié, produisit un amendement ainsi conçu : n Le Président de la République peut, sur l'avis conforme de la Chambre des députés, dissoudre le Sénat. Dans ce cas, les sénateurs nouveaux seront élus

1 Annales de TAssemblée NcUionale, t. XXXVI, p. 304 : « La Commission n*idmet pas rintervention du Sénat, dans Tezercice du droit de dissolution. Elle a pensé que cette interrention était pleine de périls et qu'elle atténuerait Il responsabilité ministérielle ».

* M. Dnfanre, séance du 2 février 1875, loo. cit., p. 401 : « Nous voulons le Im accorder à la condition que lui-même a indiquée ; nous roulons lui donner Tin droit effectif et non pas un droit apparent... Nous tous demandons de décider qoe, conformément à son opinion, le droit de dissolution ne doit lui être iceordé à lui comme aux présidents de la République qu*avec le concours du Sénat ».

dans le délai de trois mois* :». Cet amendement reposait snr cett^ idée que certaines résistances du Sénat pouvaient être anssi dangereuses qne les hardiesses de la Chambre des députés^ et transférait an Président de la BépnbHqne un rôle modérateur et prépondérant : a: Il sera, disait M. Baudot, entre les deux Chambres, toutes deux élues du suffrage universel, soit directement, soit indirectement. U aura la faculté de se porter là où sera le danger et, en définitive, de dissoudre le Sénat, si le Sénat ne remplit pas ses fonctions comme il doit les remplir et trompe les espéran^ ces delà loi' d. Ce droit de dissolution se serait appliqué même aux sénateurs inamovibles, dont l'irrévocabilité aurait cessé dans ce cas et aurait ainsi reçu un correctif. Mais cette nouveauté, dont les conséquences possibles étaient inconnues, ne trouva aucun accueil. Les auteurs de la Constitution n'ont pa& pensé que le Sénat pût jamais empêcher le fonctionnement du gouvernement de la République. Cela montre bien, comme je rétablirai plus loin, que dans notre Constitution le sort des cabinets ministériels dépend seulement de la Chambre des députée et non point du Sénat. Celui-ci peut arrêter par sa résistance les lois nouvelles, mais il ne peut imposer une direction gouvernementale. D'autre part, le droit que lui donne la Constitution d'autoriser la dissolution de la Chambre des députés est comme la compensation du droit exclusif qui appartient à cette dernière de maintenir ou faire tomber les ministres.

Le système de notre Constitution se trouve ainsi harmonieux et logique. 11 n'en est pas moins vrai que, par la nécessité de l'approbation du Sénat, le droit de dissolution a perdu beaucoup de sa force. Ce rouage essentiel du gouvernement parlementaire, qui a pour but d'assurer, à l'égard de la Chambre des députés, Tindépendance constitutionnelle du pouvoir exécutif, court grand risque de se rouiller chez nous. Ce n'est qu'à la dernière extrémité que le Sénat, après l'histoire du 16 mai 1877, autoriserait une dissolution, à moins qu'elle ne fftt désirée, demandée par la Chambre des députés elle-même.

L'intervention du Sénat n'est pas la seule garantie qui soit

i Séance dn 24 février 1875 {Annales de V Assemblée nathnale^ t. XX XXI»

> Ibidem, p. 628.

' Ibidem, p. 627 : c Soixante-quinze membres seront oommés sénateurs par cette assemblée. Quel est celui d'entre tous qui pourrait prévoir la composition de ces scizante-quiose personnes, en présence de l'irritation profonde qui existe entre les diverses parties de cette assemblée? Et vous croyez que je suis rassuré sur la confection de cette partie du Sénat T v.

organisée relativement à Texercioe du droit de dissolutioii. La dissolution d'une Chambre a pour conséquence forcée l'élection d*une Chambre nouvelle : c*est là le but même de l'opération. Il importe que ces élections se fassent promptement, pour que la crise se termine le plus tôt possible, et parce qu'il peut j avoir danger à hdsser le pouvoir exécutif gouverner sans contrôle actael dans de pareilles circonstances. En Angleterre, traditionnellement, oes deux termes sont matériellement joints l'un à l'autre : l'acte même qui prononce la dissolution ordonne de faire procéder aux nouvelles élections et les électeurs sont immédiatement convoqués pour y procéder dans les délais d'usage. Les deux Chartes fixaient, chez nous, pour ces élections nouvelles le délai de trois mois^. L'acte additionnel de 1815 (art. 21) le portait à six mois. Le projet de Constitution déposé par M. Dafaure au mois de mai 1873 reproduisait exactement la règle anglaise, en lui don* nant même une précision plus grande '. Au contraire, celui déposé par M. de Broglie au mois de mai 1874 accordait le délai de six mois', obligeant le Président à gouverner pendant l'intervalle avec la Chambre Haute. C'est aussi ce délai de six mois que proposait la Commission des Trente^. C'est, en définitive, le délai de trois mois, contenu déjà dans les deux Chartes et repris par un amendement, qui passa dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 5 : a En ce cas, les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois ». Mais cette disposition ne laissait pas que de prêter à la critique. D'un côté, le délai était encore un peu long; d'autre part, le texte était ambigu, n ne déterminait pas avec une précision complète ce qui devait être fait dans les trois mois. Après la dissolution prononcée en 1877, une opinion put soutenir qu'il suffisait, pour respecter la Constitution, que le décret convoquant les collèges électoraux fût rendu dans les trois mois, bien que la date des élections fût reportée à une date postérieure. Aussi la loi de re vision du 14 août

> Charte de 1814, art 50; Charte de 1830, art. 42.

* Art. 15 : « Des collèges électoraux devront 6tre convoqués dans les trois joan qui suiTront la notification au Président de la République du rote afflrmatif du Sénat (autorisant Ja dissolution) »,

> Art. 21 : « Les électeurs devront être convoqués pour l'élection d'une nouvelle Chambre dans un délai de six mois. Dans l'intervalle, le Président de la République gouvernera avec le Grand Conseil, il devra rendre compte de ses actes aux deux Chambres dès l'ouverture de la Chambre des représentants ».

^ Séance du 2 février 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 394) : « La Commission ne veut pas que le Président de la République soit teno dans le délai de trois mois de convoquer les collèges électoraux. Elle croit qu'il faut maintenir) pour apaiser les esprits, le délai de six mois qu'elle a proposé ».

1884 retoncha-t-elle ce paragraphe dans les termes saivants : ^ Dans ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deua mois, et la Chambre dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales^ ».

D antres garanties contre lès dangers d une dissolution ont aussi été introduites. Elles consistent en ce que certaines facultés, accordées au Président de la République dans Tinter valle des sessions des Chambres, lui sont retirées après une dissolution de la Chambre des députés. Il en est d'abord ainsi du droit de prononcer Tétat de siège. Nous avons vu dans quels cas et à quelles conditions le Président peut le déclarer*. Mais la loi dn 3 avril 1878 ajoute (art. 3) : a: En cas de dissolution de la Chambre des députés, et jusqu^à laccomplissement entier des opérations électorales, l'état de siège ne pourra, même provisoirement, être déclaré par le Président de la République. Néanmoins, s'il y avait guerre étrangère, le Président, de l'avis du Conseil des ministres, pourrait déclarer l'état de siège dans les territoires menacés par l'ennemi, à condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai possible». En second lieu, nous verrons plus loin que, si, en principe, tout crédit doit être accordé par une loi, la loi du 14 décembre 1879 (art. 4) permet au Président de la République, sous de certaines conditions, d'ouvrir provisoirement des crédits supplémentaires et extraordinaires par des décrets rendus en Conseil d'État, délibérés et approuvés par le Conseil des ministres. Mais il résulte du texte et de la discussion de la loi que ce droit ne lui appartiendrait pas après unedissolution de la Chambre des députés. II n'existe, en efiFet^ que dans le cas de prorogation des Chambres, tel quil est défini par le ^ 1^ de Fart. 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Or le droit de dissolution est visé par un tout autre texte, par l'art. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février

Le droit de dissolution a incontestablement été considéré par les auteurs de la Constitution de 1875 comme une arme défensive aux mains du pouvoir exécutif. Mais il peut avoir un autre emploi plus pacifique, plus conforme même au génie du gouvernement parlementaire. Il peut fournir le moyen de mettre fin à l'impuissance inévitable d'une Chambre des députés dans laquelle la majorité nécessaire pour produire et soutenir le Cabinet ne se serait pas

1 Loi du 14 août 1884 portant revision partielle des lois constitutionnelles» art. 1.

2 a-dessQS, p. 668.

formée, on ne se serait pas maintenue. Dans cette hypothèse, oe peat être la Chambre elle-même qni prend l'initiative de la mesure qui Ta la renvoyer devant ses électeurs, en invitant les ministres k conseiller an Président de la République d'user de son droit de dissolution. Des manifestations de cette nature paraissent normales en Angleterre ^ et certains indices montrent que, le <saa échéant, la même solution serait facilement acceptée chez nous*.

Le Président de la République, bien qu'il ne soit pas politiquement responsable devant les Chambres, a toujours le droit de leur faire connaître ses vues et son opinion sur les questions qui peuvent venir en discussion devant elles, sur le gouvernement du pays. Mais, d'après la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875; art. 6, il ne peut le faire que par écrit; il ne peut venir en personne et prendre la parole dans lune ou Fautre des deux Chambres : ^ Le Président de la République communique avec les Chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre i». C'est la règle qu'avait posée, mais incomplète, disparaissant devant les exeeptions, la loi du 18 mars 1873. Maintenant elle est absolue et ne souffre aucune dérogation; c'est d'ailleurs une conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs. M. Thiers, on l'a vu, était profondément hostile à une règle semblable, et Ton :a pu découvrir dans TExposé des motifs du projet de Constitution, présenté en son nom par M. Dufaure au mois de mai 1873, une phrase qui paraît montrer qu'il ne voulait pas la laisser introduire «ans réserve dans la Constitution définitive *.

1 Ci-dessus, p. 175.

s Dans un discours à la Chambre des députés, le 27 janvier 1895 {Journal 'Officiel du 28. Débats parlementaires, p. 77), M. Goblet indiquait « une éventualité qui se rapproche tous les jours : les élections qui pourraient être plus prochaines que ne l'indiquerait la date normale. Déjà peut-être cette éventualité •est dans votre pensée. Sachez dès à présent que nous ne la redoutons pas ».

Dans La séance de la Chambre des députés du 17 mai 1909 (i/ourn. off, du 18, p. 1069). M. Pugliesi Gonti a déposé une proposition de résolution ainsi conçue: « La Chambre convaincue de son impuissance invite le gouvernement à demander au Président de la République à user du droit de dissolution que lui confère Tart. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ».

< M. de Broglie, dans la Revue des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 846 : ■ Cest tout au plus si une phrase de TEzposé des motifs ne laisse pas supposer qie, devenu Préaident, il ne renonçait pas à paraître lui-même au besoin et le eu échéant à la tribune d'une Assemblée ». — Et en note : « Voici la phrase qui révèle cette secrète pensée : « Aussi la présence des ministres, quelquefois celle « 4m Président de la République^ sont-elles nécessaires dans les Chambres qui

La règle absolue établie par la loi constitationnelle du 16 juillet 1875, art. 6, ne peut pas être tournée non plos par suite de ce fait que le Président de la République serait en même temps sénateur ou député et qu'il pourrait invoquer cette qualité pour prendre la parole dans lune des deux Chambres. Il est, en effet, certain que les deux titres sont incompatibles * et que le sénateur ou député, élu Président de la République, cesse immédiatement d'appartenir au Parlement par l'acceptation de ses nouvelles fonctions : son siège devient vacant de plein droit. C'est la règle qui a été constamment appliquée depuis Télection de M. Grévj à la présidence de la République le 30 janvier 1879. C'est une application nécessaire et logique du principe de la séparation des pouvoirsy et il faudrait un texte pour Técarter : l'article 6 de la loi du 16 juillet 1875 implique, au contraire, que les auteurs de la Constitution ont entendu maintenir cette conséquence. On est, d'ailleurs, arrivé un même résultat par uneautre démonstration, exacte quoique un peu subtile. La loi organique du 30 novembre 1875 sur rélection des députés déclare dans son article 8 : « L'exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l'État est incompatible avec le mandat de député j> ; cette règle, qui n'admet qu*un petit nombre d'exceptions contenueè dans cet article et dan» l'article suivant, a été étendue aux sénateurs par la loi du 9 décembre 1884 (art. 9) complétée par la loi du 26 décembre 1887. Or, a-t'On dit, les fonctions de Président de la République étant rétribuées sur les fonds de l'État et € n'étant pas comprises au nombre de celles qui sont exceptées des incompatibilités prévues par la loi, un sénateur ou un député, élu Président de la République, doit être considéré comme cessant d'appartenir à l'Assemblée dont il était membre, à partir du lendemain du jour où le Conseil des ministre lui a remis le pouvoir exécutif ^i». Le raisonnement est correct, bien que le législateur, en rédigeant la loi du 30 novembre 1875, n'ait point sans doute songé à cette hypothèse.

« peuvent forcément devenir une arène où l'on se dispute le poavoir » (Jaurnàt officiel du 20 mai 1873, p. 2208).

1 Chose curieuse, Fidée de cette incompatibilité a été lente à se faire recevoir. Aux élections de Tao JV, Barras, membre du Directoire, fat élu dans plas de Yingt départements (Afg'motr^f, éd. Duruy, t. II, p. 3l) : « J*aarais aecepté, dit-il, la dépntation du Nord, s'il n*y avait pas eu incompatibilité des fonctions exé- <;atrices avec celles législatives ».

* Eugène Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, n» 339. — Le moment à considérer est, semble-t-il, celui où le Président élu entre en fonctions. M. Fallières n'a donné sa démission comme Président du Séoat qu*un certain nombre de jours après son élection comme Préaident de la République.

Gomme tout autre acte du Président de la Bépublique, son intervention auprès des Chambres par voie de message ne peut se produire qu'avec l'appui et Tapprobation d'un ministère responsable, conformément aux règles du gouvernement parlementaire. Le ministre, qui lit le message à la tribune, n'est pas seulement jxn organe de transmission nécessaire. ïl engage le Cabinet.

§ 5. — POUYOIBS DU PRÉSmENT DE LA. rAPUBLIQUE QUI GONCEBNENT LES EÀPPORTS DE LA FRANGE AVEC LES PUISSANCES ÉTRANGÈRES.

Le Président de la République est, dans notre droit constitutionnel, le représentant général et unique de la France dans ses rapports avec les puissances étrangères. Sans doute, en cette matière comme en toutes autres, le Parlement exerce une influence décisive : mais jamais il n'entre en relations directes et en con* tact avec les puissances étrangères. C'est le Président qui est chargé de ce rôle. Cela ressort tout d'abord d'une clause contenue dans IfL Constitution : a Les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui' ». Ces envoyés et ambassadeurs sont, en effet, les organes nécessaires par lesquels la France communique avec les puissances étrangères. Ce texte donne implicitement au Président de la Bépublique des droits importants. 11 lui confère, en premier lieu, le droit de recevoir les lettres de créance qui attestent le caractère diplomatique des ministres publics envoyés en France par les puissances étrangères ; il lui donne de plus le droit d^offrier les personnes qui sont chargées de cette mission. Car, d'après un usage constant en droit international, un gouvernement ne nomme jamais un ministre, pour le représenter près d'un gouvernement étranger, sans que le choix de la personne ait été préalablement agréé par le souverain ou par le magistrat auprès duquel elle est accréditée.

Les pouvoirs du Président de la République, pris en cette qualité générale de représentant de la France dans les rapports avec les puissances étraingères, doivent être considérés successivement dans l'état de paix et relativement à la conclusion des traités, puis dans l'état de guerre et relativement aux déclarations de guerre. Il faudra, en dernier lieu, étudier la disposition spéciale

* Loi eonstitationnélle du 25 fôTrier 1875, art. 3, avant-dender alinéa.

682 LÀ RËPQBLIQUK FRANÇAISE.

qne la Constitution consacre anx acquisitions et cessions de territoire.

Dans tout État où le pouvoir exécutif est séparé du législatifs c'est au premier que revient naturellement la direction des relations extérieures et de l'action diplomatique. Lui seul peut en effet remplir utilement cette mission, et cela pour deux raisons principales :

1® Seul, il constitue l'élément permanent du gouvernement (en dehors du pouvoir judiciaire qui n'a rien à voir en cette matière). Or l'action diplomatique exige une direction continue. Elle exige aussi un esprit de suite qui se trouvera plus aisément dans le pou voir exécutif que dans les assemblées, même avec le gouverne ment parlementaire.

2° L'action diplomatique, pour être fructueuse, exige également la lenteur et la patience dans les procédés, la discrétion et parfois même un secret complet. Ce sont des conditions que Ton ne saurait trouver dans les assemblées qui exercent le pouvoir législatif.

Mais la conclusion définitive des traités, le droit d'engager ainsi TÉtat à Tégard des nations étrangères, est compris, au contraire, dans une sorte de zone mixte, qui confine à la fois au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif et qui, dans les Constitutions modernes, est disputée entre eux. Sur ce point on se trouve d'abord en présence de deux systèmes absolus et opposés.

D'après l'un, le pouvoir exécutif devrait toujours avoir le droit non seulement de négocier les traités, d'en préparer la conclusion et d'en arrêter la rédaction avec la nation cocontractante^ mais aussi de les conclure et de les rendre définitifs de sa seule autorité. La principale raison invoquée, c'est que, pour rendre l'action dipbmatique vraiment utile et féconde, pour retirer tout le fruit des négociations habilement engagées et conduites, il faut pouvoir, au moment opportun, les terminer promptement et sûrement par un traité, qui parfois ne serait pas obtenu dans d'autres conditions. Ce système s'harmonise naturellement avec le gouvernement mo narchique : là, en effet, le droit de traiter avec les puissances étrangères représente un droit originel et traditionnel du monarque; c'est en quelque sorte un droit retenu. Mais cette conception a d'autres partisans, animés d*un tout antre esprit, au premier rang desquels il faut placer Jean-Jacques Bousseau : « Par les

LE POUVOIR EXÉCUTIF. 68i^

principes établis dans le Contrat social^ disait-il à ses concitoyens de Genève, on voit qae, malgré l'opinion commune, les alliances d'État à État, les déclarations de guerre et les traités de paix ne sont pas des actes de souveraineté, mais de gouvernement ; et ce sentiment est conforme à l'usage des nations qui ont le mieux ctxuiu les vrais principes du droit politique. L'exercice extérieur de la puissance ne convient point au peuple, les grandes maximesd'État ne sont pas à sa portée; il doit s'en rapporter là-dessus à 868 chefs qui, toujours plus éclairés que lui sur ce point, n'ont guère d'intérôt à faire au dehors des traités désavantageux à la pcdiie; l'ordre veut qu*il leur laisse tout Téclat extérieur et qu'il s'attache uniquement au solide. Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, c'est l'observation des lois au dedans, la propriété des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec Tétranger; ce n'est pas de là que viendront les dangers les plus à craindre' :». Il est vrai que Rousseau se référait à ses idées particulières sur le pouvoir législatif : tout traité, étant une décision particulière, ne pouvait, selon sa doctrine, rentrer dans les attributions du législateur^. Il est vrai également qu'il songeait an pouvoir législatif exercé directement par le peuple et non par des assemblées représentatives. Mais les considérations d'ordre pratique qu'il fait valoir en faveur de la liberté laissée en cette matière au pouvoir exécutif sont vraies sous tous les gouvernements. Sans être tout à fait précis sur ce point, Montesquieu paraît aussi professer la même doctrine, lorsqu'il indique les fonctions de la puissance exécutrice comme s'étendant à toutes les choses qui dépendent du droit des gens'.

Ce système absolu a fignré chez nous dans un certain nombre de Constitutions : dans la Charte de 1814^ et dans celle de 1830% dans la Constitution du 14 janvier 1852* et dans celle du 21 mai 1870\

1 Lettres écrites de la Montugne^ part. II, Jettre 7, p. 413.

> a-dessus, p. 229 et 400.

* Gi-dessus, p. 396.

^ Art. 14 : « Le roi est le chef suprême de TBtat... il fait les traités de paix, d'alliance et de commerce ».

s Art. 13, identique àrarticJe 14 delà Charte de 1814.

< Art. 6 : « Le Président de la République... fait les traités de paix, d'alliance et de commerce •.

^ Art. 14, identique au précédent. «- On peut remarquer que, dans ces dirers textes, il j a seulement trois catégories de traités pour lesquels le droit de les conclure est cunféré au chef de ïtùXtX. Mais c'étaient les plus importants, et le Béme droit 8*é tendait par suite à tous les autres.

En sens inverse existe une conoeption d après laquelle, si le droit de négocier les traités revient nécessairement an pouvoir exéx^ntify celui de les consentir définitivement ne peut appartenir qu'an pouvoir lé^slatif. Oe sont des raisons de principe que Ton fait ici valoir. On dit d'abord que l'engagement que prend une nation par un traité doit être considéré, ainsi que la loi elle-même, comme Texpression de la volonté nationale : c'est donc au pouvoir législatif qu'il appartient de le consentir. On ajoute que, si les traités peuvent, dans le droit international, être considérés comme des contrats conclus entre deux nations, au point de vue du droit intérieur ils se rapprochent étroitement des lois ^ : comme les lois, ils obligent l'État et les citoyens qui le composent. Enfin, onfaitressortir l'immense danger qu'il peut j avoir à permettre à un seul homme ou à ses ministres d^engager la nation par leur seule volonté ; sans doute les ministres pourront être déclarés responsables des traités nuisibles, mais la nation n'en sera pas moins engagée en droit. On en conclut que tous les <ratté« sans distinction ne peuvent devenir définitifs que s'ils ont été approuvés par le pouvoir législatif. Ce système fut inscrit dans les Constitutions françaises de 1791 ' et de 1793 '. Il passa dans la Constitution de lan III \ bien que les pouvoirs du Directoire aient reçu à cet égard une certaine extension * et même dans la Constitution de l'an YIII ^. Le 8énatus-consulte du 16 thermidor an X rendit, il est vrai, au Premier Consul la liberté de ratifier les traités de paix et d'alliance,

i Pétion à TAssemblée Coostitaante, séance da 17 mai 1790 : « Les traités, de quelque nature qu'ils soient, d^aUiance ou de eommerce, ne sont antre chose <[ue des lois de nation à nation... Or, sll n'appartient pas anpouToir exécutif de faire les lois les plus simples, comment pourrait-on lui donner le droit d'en con- •clure d*anssi importantes? »

* Tit. III, ch. n, sect. 1, art. 3 : « Il appartient au Corps législatif de ratifier les traités de paix, d*alliance et de commerce ; et aucun traité n*aura d'effet que .par cette ratification ». Ce texte montre bien, ainsi que je Tai dit plus haut, que les traités de paix, d'alliance et de commerce comprenaient tons ceux auxquels on songeait à cette époque.

< Art. 55 : « Sont désignés sous le nom particulier de décret les actes du <Gorps législatif concernant... la ratification des traités».

^ Art. 333 : « Les traités ne sont valables qu*après avoir été examinés et ratifiés par le Corps législatif. Néanmoins les Gonditionsseorètes peuvent rêe&voir provisoirement leur eatéoution dès tinstant même où elles sont arrêtées par le Directoire ».

* Art. 330 : « 11 est autorisé à faire des stipulations préliminaires teUes que des armistices, des neutralisations : il peut arrêter aussi des conventions seorètes ».

A Art. 50 : « Les déclarations de guerre et les traités de paix, d*altiance et de •commerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des loia ». — Art. 51 : « Les articles secrets d'un traité ne peuvent être destructifs des articles patents ».

o^est-à-dire les plus importants ^ Enfin ce sjst&me reparut plus net que jamais dans la Constitution de 1848 '. Chose notable, il était contenu dans le projet de constitution déposé par M. Dufaure jia mois de mai 1873 *. 11 était d'ailleurs présenté dans la France Nouvelle de Prévost-Paradol *.

Entre ces deux systèmes constitutionnels absolus et opposés se plaoent des solutions mixtes et transactionnelles, qui tiennent compte des divers et graves intérêts mis en présence. Deux sont à noter.

La* première se trouve dans la Constitution des États-Unis d'Amérique. Là les traités négociés par le Président de la République ne sont point soumis au pouvoir législatif, c'est-à-dire aux deux Chambres du Congrès : mais ils doivent être approuvés par le Sénat ; il faut même le consentement des deux tiers des sénateurs présents*. Le Sénat intervient, comme pour la nomination des fonctionnaires supérieurs, en qualité de conseil de gouvernement. Ce système éiait proposé chez nous dans le projet de Constitution déposé au mois de mai 1874 par M. de Broglie '•

L'autre solution intermédiaire a été trouvée en Angleterre, par le jeu naturel du gouvernement représentatif et parlementaire. La Constitution a conservé, en apparence, absolue et intacte, la règle qui donne au pouvoir exécutif toute liberté pour conclure les traités. La Couronne, en droit, peut les négocier et les ratifier valable-

1 Art. 58 : « Le Premier Consul ratifie les traités de paix et d'alliance après avoir pria Tavis da Conseil privé. Avant de les promulguer, il en donne connaiasance au Sénat ».

s Art. 53 : « 11 (le Président de la République) négocie et ratifie les traités. Aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par l'Assemblée Nationale».

s Art. 14 : « Il (le Président de la République) négocie et ratifie les traités; aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par les deux Cbambres ».

* liv. II, cbap. m, p. 103 : « Il ne nous reste plus, pour compléter ce tableau des attributions de laCbambre élective, qu'à mentionner... le vote enfin dotons les traités qui doivent être soumis, sans exception, par le pouvoir exécutif à l'approbation législative entre la conclusion et la ratification de ces actes diplomatiques ».

s Art. 2, sect 1, clause S. — Sur la procédure suivie à cet effet, voyez Hudton Me. Kee, Mant^el of Congressionnal practice^ p. 253 et 858.

* Art. 19 : « Le Grand Conseil (Chambre Haute) ratifie les traités négociés et conclus par le Président de la République ». — Sur ce point le fils avait abandonné les idées du père ; car dans ses Vues sur le Gouvernement de la France, le dac de Broglie, après avoir exposé le système suivi aux Etats-Unis (ch. vui, p. 280, ajoutait : « Pour poser un pareil principe dans la Constitution de son pays, il fait bon n'avoir pas de voisin, il fait bon n'être vulnérable sur aucun point de son territoire, Û fait bon ne courir aucun risque d'aucune espèce, et n'iToir jamais de parti à prendre dans des circonstances délicates h.

6g& LA RÂPUBLIQCE FRANÇAISE

ment de sa setile autorité, sans que le consentement du Parlement soit jamais nécessaire. Elle peut ne communiquer aux Chambres les traités conclus que lorsqu'elle le juge utile et convenable. Mais, par lapplicatîon du gouvemement parlementaire, ce droit formel a été profondément modifié en plusieurs points :

1^ Les Chambres peuvent toujours demander compte au ministère d'un traité conclu et publié, sans que d'ailleurs sa validité puisse en souffrir aucune atteinte.

2"* Chaque Chambre peut, par une motion, exprimer son opinion sur les traités qui lui ont été communiqués.

3^ Les Chambres sont appelées à approuver ou à repousser cer* tains traités qui sont nécessairement soumis à leur vote, quoique d'une manière indirecte. Ce sont, d'un côté, ceux qui exigent, pour leur application, une modification de la législation civile, criminelle, commerciale on fiscale, par exemple ceux qui concernent la propriété littéraire ou industrielle, ceux qui auraient pour conséquence un changement des tarifs douaniers; — d'autre part, ceux qui ne peuvent être appliqués sans un crédit spécial et non* veau. Le vote des Chambres est ici nécessaire, inévitable, parce que lui seul peut changer la législation ou ouvrir des crédits an pouvoir exécutif ^ Les Chambres, d'ailleurs, n'ont point le droit de modifier incidemment les dispositions du traité >. Ces règles ont été fixées de bonne heure : elles étaient bien connues des hom mes de la Révolution française', mais à cette époque la rigueur des principes abstraits porta à une solution différente.

Depuis lors, la solution anglaise a pénétré dans un grand nombre de Constitutions modernes. Mais là elle s'est précisée. Elle se

1 Le sénatus-consulte da 25 décembre 1852, art. 3, avait écarté chez nous cette coQséqaeDce, qaaat aux traités de commerce. Il décidait : « Les traités de commerce, faits en vertu de Tart. 6 de la Constitution, ont force de loi pour les modifications de tarifs qui y sont stipulées ». Mais le séaatus-consulte du 8 septembre 1869 revint aux vrais principes, art. 10 : « Les modifications apportées à Tavenir à des tarifs de douanes ou de postes par des traités internationaux ne seront obligatoires qu'en vertu d^une loi ». — Cf. Constitution du 21 mai 1870, art. 18.

* Anson, Law and citsiom^ t. II, p. 2791 et suiv.; — Todd-Walpole, op,cU., t. I, p. 133 (traduct. française, t. I, p. 209).

* Discours de Pétion à TAssemblée Constituante le 17 mai 1790 : c Voyez TAngleterre, me dira-t-on; ces fiers insulaires ont cru qu'il suffisait au maintien de leur liberté, de leur sûreté, de se réserver la faculté de refuser Timpôt et de rendre les mioistres responsables. Le Parlement n'a conservé qu'un simulacre de pouvoir pour les articles mômes des traités qui, d'après les lois de l'£tat, ont besoin de son concours ». — L'abbé Maury, dans la séance du 18 : « Nous disons que les traités d'alliance doivent être ratifiés par le Corps législatif, lorsqu'ils portMntfun engagement de subsides, de môme que les traités de commerce, quand ils stipulent des diminutions ou des augmentations sur les droits de douanes qui appartiennent à son ressort, comme tous les autres impôts j».

ramène alors à une distinction établie entre divers traités : cens que le pouvoir exécutif peut condnre de sa seule autorité (et la règle générale est dans ce sens), et ceux qu'il ne peut rendre définitifs que lorsqu'ils ont été approuvés par le pouvoir législatif. Ceux qui sont classés dans cette dernière catégorie ne sont pas seulement les traités que les Anglais sont arrivés à soumettre an Parlement pour les raisons plus haut indiquées, mais d'autres eDcore à raison de leur gravité propre '. C'est le système qui a été introduit dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.

t Le Président de la République négocie et ratifie les traités* — Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent. — Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à Tétat des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu après avoir été votés par les deux Chambres ^ 3> . Il faut voir exactement ce que ce texte aoooideau Président de la République et ce qu'il réserve au Parlement.

Il donne au Président le droit exdusif de négocier et de rcUifier les traités. Ce sont là des termes que nous avons déjà rencontrés plnsiears fois, mais qu'il faut maintenant déterminer exactement, lia négociation comprend presque toujours deux phases : d abord Ias pourparlers préliminaires, qui le plus souvent s'engagent entre le ministre des AfEEÛres étrangères d'un pays et le ministre résident de la nation cocontractante ; puis la rédaction et la signature du ^ié par des agents diplomatiques ayant reçu de l'autorité compétente de pleins pouvoirs à cet effet et que, pour cette raison, on nomme plénipotentiaires. La ratification est l'acte par lequel l'autorité, qui exerce et représente la souverainieté relativement au droit de conclure les traités, approuve et confirme le traité signé Pftr les plénipotentiaires et lui donne ainsi une valeur définitive. U ratification se conçoit fort bien lorsque les autorités qui ont q^té pour négocier et pour approuver définitivement sont différentes Mfais elle estégalement nécessaire lorsque l'autorité, qui négo-

< Voyez lesdispositions, par exemple, des Goastitu lions des Dations suivantes : Belgique, art. 68; Pays-Bas, art. 57; Italie, art. 5; Espagne, art. 55, n» 4; Prusse, art. .48.

^ Loi constitationneile da 16 juillet 1875, art. 8.

' Ainsi, dans on certain nombre de Constitutions françaises (1791, 1793, an

cie eit .qui nomme les plénipotentiaires, est aussi celle qui a qualité pour ratifier le traité. Gela vient de ce qu'on n applique point en droit international et pour la conclusion des traités les règles du mandat telles que les détermine le droit civil moderne : le mandataire ici n'oblige pas de plein droit le mandant dans les limites de son mandat ; il fautpourcela une ratification expresse du mandant. Pourquoi le droit international est-il demeuré fidèle à des principes surannés en apparence ? Il 7 en a, je crois, deux raisons. La théorie moderne de la conclusion des traités B*est formée principalement en vue des États monarchiques et du gouvernement direct : le roi ne déléguait pas plus le droit de conclure les traités en son nom que celui de légiférer à sa place ; dans lun et l'autre cas, sa ratification était nécessaire, et l'on appliquait les mêmes règles au peuple ou aux Sénats des'Républiques ^ Ce vieuxprincipe se trouve, d'ailleurs, cadrer très exactement avec le système des Constitutions écrites des temps modernes, sous l'empire desquelles, en prindpe, aacun des pouvoirs qu elles instituent ne peut déléguer les fonctions qui lui sont attribuées'. Mais le maintien de la règle se justifie aussi par un autre motif, celui que donnent en général les traités sur le droit des gens. En droit privé, s'il y a contestation sur Tétendue des pouvoirs du mandataire et sur l'usage qu'il en a fait, il existe des tribunaux pour vider le litige. En droit international, il n'en existerait pas, et seule la pratique de la ratification écarte sûrement toute difficulté à cet égard'.

D'après l'art. 8 de la loi du 16 juillet 1875, le droit de ratifier les traités, comme celui de les négocier, appartient toujours au Président de la République. Parfois il pourra donner la ratification de sa seule autorité; parfois, pour pouvoir la donner, il faudra que hd traité ait été approuvé préalablement par les Chambres; mais c'est toujours lui qui la donne. Il est la seule autorité, qui, pour la conclusion des traités,entre en relations juridiquesavec les nations étrangères. Tel était déjà le système établi par la Constitution de 1848, qui soumettait pourtant tous les traités à l'approbation du pouvoir législatif^. Il ne faudrait pas croire que cette prérogative, ce droit exclusif de ratification, soit sans importance et, en quelque sorte, de pure forme. Sans admettre la théorie de certains juris-

III), la négociatioQ appartenait au pouvoir exécutif et la ratiAcatioa au pouvoir législatif.

. 1 Ci-dessus, p. 19 et 343.

; t Voyez mou étude sur la Délégation du pouvoir UgisUttif^ dans la Heou€ politique et parlementaire^ aoilt 1894.

* Kluber, Europanisohe Volkerrecht^ § 87. 4 Ci>dessuS| p. 685, note 2.

coDsnltes étrangers, qai voient dans la ratification Tessence même du droit de traiter, le Président de la Bépabliqne tire de là nn grand ponvoir. Quand nn traité conclu par ses plénipotentiaires a dû ooDstitationnellement être soumis à l'approbation des Chambres et qu'il a reçu cette approbation, le Président reste librid de choisir le moment où il donnera sa ratification; il peut la retarder aussi longtemps qu'il le croira nécessaire. On pourrait presque dire que, même alors, il n'est pas obligé de ratifier.

Mais notre texte contient un autre principe beaucoup plus important. Il admet pour le Président de la République le droit généra de ratifier de sa seule autorité les traités négociés par lui. Il n'a pas besoin, en principe, de Tautorisation des Chambres. Cela résulte évidemment de ce que cette approbation n'est exigée par le texte que pour certaines catégories de traités; Ténumération de ces derniers est nécessairement limitative^ sans cela elle n^aurait aucune utilité ni même aucun sens. Cela résulte non moins clairement des travaux préparatoires. L'exposé des motifs du projet présenté par M. Dufaure le 18 mai 1875 s'exprimait ainsi : <r En énnmérant les attributions du Président de la République, Tarticle 3 de la loi du 25 février sur l'organisation des pouvoirs publics n'avait pas compris le droit de négocier et de traiter avec les puissances étrangères. Le droit du Président 'sur ce point ne peut éire absolu; U est limité et tempéré par le droit des Chambres. Nous avens cherché à faire le partage par l'article 7 du projet* :^. La CommiBsion de FAssemblée adopta pleinement ces vues. EUeajouta seulement quelques catégories de traités à ceux pour lesquels l'approbation des Chambres était exigée par le projet. Le projet, en effet, ne comprenait dans cette classe que les traités soumis au Parlement d'après les usages anglais'. <c Nous reconnaissons» disait le rapport, au Président le droit de négocier et de ratifier les traités. Mais conformément à la jurisprudence de tous les pays libres, nous demandons que les traités de paix, qui ne figurent pas dans le texte du projet, ne soient définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nous j ajoutons les traités qui sont rela* tifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger. C'estainsiqu'onra toujours entendu. On nous a soumis dernièrement des conventions d'extradition avec la Belgique; une

I Annalss de V Assemblée Nationale ^ i. XXXVIII, Projets de loi, etc., p. 106.

s Art. 7 da Projet, 2* alinéa : « Les traités de commerce et les traités qui engagent les finances de TEtat ne sont définitifs qn'après avoir été Totés par les deax Chambres ».

Commission examine en ce moment les capitolations de l'Egypte, et les Chambres de l'Empire ont voté à diverses reprises des traites relatifs à la propriété industrielle et à la propriété littéraire. Nons croyons qae c'est par pare omission que ces dispositions ne figurent pas dans la rédaction du gouvernement* 2>. Le texte ainsi modifié fut adopté sans discussion et sans observations en seconde et en troisième lectures.

Parmi les diverses catégories de traités qui sont soumises à Tapprobation des Chambres, il n'en est qu'une qui demande, au point de vue du droit constitutionnel, quelques observations. Que faut-il entendre par les traités qui engagent les finances de VJÊtatf En un certain sens tous les traités engagent éventuellement les finances de l'État : s'ils sont violés^ ils peuvent donner occasion à des guerres coûteuses ou à des demandes d'indemnités de la part des nations cocontractantes. Mais ce ne peut être dans cette signification que le mot est pris ici; car alors cette seule exception absorberait complètement la règle, et Ton retomberait dans le régime qui soumet indistinctement tous les traités au pou voir législatif. Ces mots doivent être entendus dans un sens étroit et précis : ils désignent les traités qui, par quelqu'une de leurs clauses, impliquent une dépense déterminée, et qui ne pourraient point être complètement exécutés sans un crédit correspondant. Il faut que la dépense à faire pour l'exécution du traité soit une conséquence directe et nécessaire de celui-ci. •

Dès lors, le Président de la République a parfaitement le droit, Selon la Constitution, de conclure un traité d'alliance, de sa seule autorité, avec une puissance étrangère, et ce traité est juridiquement obligatoire sans aucun vote du pouvoir législatif. En effet, les traités d'alliance ne sont pas compris parmi ceux pour lesquels l'article 8 exige l'approbation des Chambres; on retombe donc dans la règle, qui est le droit propre du Président de la République. Mais cela cesserait d'être vrai, si le traité d'alliance imposait à la France des charges pécuniaires déterminées, qui seraient la condition même de cette alliance, si, par exemple, il obligeait la France à fournir des subsides à ses alliés, ce qui était au xvni* siècle l'hypothèse classique pour l'interprétation du droit anglais ^ Il en serait de même, je crois, si ce traité obligeait la France à entretenir sous les armes une quantité d'hommes déterminée. Dans ces cas, le traité « engagerait les finances de l'Etat >

* Annale* de VAstemblée Nationale, t. XXXVIII, ProjeU de Zot, etc., p. 223. 2 Ci-dessus, p. 686, note 3.

et il ne pourrait être définitif et obligatoire que par tui vote des deux Chambres.

Enfin le même texte donne an Président nn antre droit qui doit être relevé. Il peut tenir secrets les traités qn*il a conclus, lors* qn'il estime que l'intérêt et la sûreté de l'État ne permettent pas de les communiquer aux Chambres et de les publier. <c Nous admettons, disait le rapporteur, suivant l'usage de tous les Parlements, qu'il en doit donner connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de TÊtat le permettent. Nous le laissons juge des cas qui exigent le Secret^ :». Cela démontre encore surabondamment que le Président de la République a, en principe, le droit de conclure les traités de sa seule autorité. Car ces traités qu'il peut tenir secrets sont évidemment déjà valables. Il ne s'agit pas de les soumettre aux Chambres, mais simplement de les leur &ire connaître.

Lorsque les Chambres sont appelées à voter un traité, elles ne peuvent que l'approuver tel qu'il a été négocié par le pouvoir exécutif et rédigé par les plénipotentiaires ou refuser leur approba* tion; elles ne peuvent pas le modifier et l'amender. Elles n'ont pas qualité en e£Pet pour négocier elles-mêmes et directement avec les puissances étrangères; ce droit appartient exclusivement au pouvoir exécutif. Mais en repoussant le traité dans son entier, elles pourraient inviter le gouvernement à engager de nouvelles négo* dations pour obtenir tm traité modifié dans tel ou tel sens*. On ne considère pas qu'une semblable invitation soit un empiétement sur la libre direction qui appartient au Président de la République dans les négociations diplomatiques. Les Chambres pourraient même intervenir directement, par l'initiative et la résolution spontanée de l'une d'elles, en vue d'obtenir un traité ou des traités avec les puissances étrangères '. Le Président de la République est alors sollicité d'exercer son droit de négociation, à peu près comme il l'est d'exercer son pouvoir réglementaire, lorsque le législateur renvoie à un règlement d'administration publique \

Ce que les Chambres certainement ne pourraient pas faire, ce

* Annales ds V Assemblée Nationale, t XXXVIII, Projets de loi, «te, p. 223.

s Eugène Pierre, Traité de droit poliiiqtéej électoral et parlementaire^ n<« 863, 864. Règlement da Séaat, art. 73; règlement de la Chambre des députés, art. 32.

> Ainsi, le 8 juillet iS9S, la Chambre des députés a Toté la résolution sui* nnte présentée par M. Barodet {Journal officiel du 9, Débats parlementaires^ p. 2027) : « La Chambre inrite le gouvernement à négocier le plus tôt possible la conclusion d*un traité d'arbitrage permanent entre U République française et la République des États-Unis d* Amérique ».

« Ci-dessus, p. 617.

692 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

serait de décider à Tavance, par une rësolntion, qn*elles interdisentan Président de la Répnbliqne de négocier dans certaines conditions déterminées et qu'elles refuseront d'approuver tout traité conclu contrairement à certaines règles. Sans doute, elles ont tonjours le droit absolu et formel de repousser les traités soumis & leur approbation; mais le pouvoir exécutif a le même droit absolu et formel de négocier librement. Ces principes ont été dégagés devant le Parlement dans la discussion des tarifs douaniers en 1880-1881, 1891, 1892. La loi du 11 janvier 1892, qui'établit un double tarif de douanes, l'un dit maximum et l'autre minimum^ paraissait assez difficilement conciliable avec ces principes, le tarif minimum ne présentant d'utilité réelle et de valeur juridique qae s'il arrêtait la somme de concessions, qui ne devait pas être dépassée dans les conventions avec les puissances étrangères. Il a été entendu cependant que le pouvoir exécutif conservait plein et entier le droit de négocier des traités de commerce en dehors des conditions du tarif mtmmum avec les puissances étrangères'. Le tarif minimum qui ainsi ne contenait qu'une indication économique et non point une disposition impérative, avait acquis, d'ailleurs, et par avance, une valeur juridique assez importante. Si Ton s en était tenu aux principes ci-dessus exposés, le bénéfice n'aurait pu en être accordé par le Qouvernement qu'au moyen d'un traité soumis à l'approbation des Chambres conformément à la Constitution. La loi du 29 décembre 1891 lui a permis, à de certaines conditions, de Taocorder de sa propre et seule autorité '. La constitutionnalité de cette loi a fait doute. Ne contient-elle pas, en efiFet, une délégation au pouvoir exécutif d'une des attributions essentielles conférées aux Chambres parla Constitution? Certains l'admettent, mais déclarent cette délégation valable parce qu elle est limitée. Je crois plutôt que le législateur a rendu ici une loi d(»it l'application est en quelque sorte conditionnelle ; il a laissé au pouvoir exécutif le soin de déterminer les conditions, nécessairement variables et contingentes^ qui ouvriraient l'application dn tarif légal minimum '.

4 Eugène Pierre, Traité de droit politique, éleotoral et parlementaire ^ n«» 558 ef suir.

* Art. 2 : « Le goavememeat est antorisé à appliquer, en toat on en partie, le tarif minimum aux produits ou marchandises originaires des pays qoi l)éin^« cient actuellement du tarif conventionnel, et qui consentiront de leur ctié k appliquer aux marchandises françaises le traitement de la nation la plus favo* risée. Cette concession ne pourra être accordée que sous la réserre par le goayemement français d*en faire cesser les effets en notifiant cette intention doaxe mois à FaTance ».

* Voyez mon étade sur la Délégation du pouvoir législatif, dans la Revue

n semble résulter des précédents en cette matière que, contrairement à ce qa*on pourrait supposer, les Chambres ne se montrent pas très jalouses de leurs prérogatives relatives à l'approbation des traités. Non seulement la. loi précitée du 29 décembre 1891 parût manifester cette tendance par une application, d'ailleurs très utile; mais la Chambre des députés, le 28 novembre 1891, a refusa de statuer sur une convention que le G-ouvemement soumettait à son approbation, alors que celle-ci n'était peut-être pas exigée par la Constitution \

Les traités valablement conclus et ratifiés obligent, je l'ai dit, les citoyens, comme les lois elles-mêmes; mais encore faut-il aussi qu'ils aient été promulgués par le Président de la République et publiés '.

L'article 8, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 se termine ainsi : c Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi 2». Il semble que cette clause spéciale était inutile ; les faits qu'elle prévoit se réalisant par la voie d'un traité, il suffisait, semblç-t-il, de mettre les traités de cette nature parmi ceux qui doivent être soumis à l'approbation des Chambres. Cependant cette disposition particulière, outre qu'elle avait des précédents ', est très correcte en droit. Elle était nécessaire pour plusieurs raisons :

poliUgue et parlementaire, août 1894. Les lois, comme ceUe sar le tarif minimum, qui fixent d^avance les règles générales d'après lesquelles devront être conclus les traités, ne me paraissent point d'ailleurs inconstitutionnelles et je leur reconnaîtrais volontiers le caractère impératif. Lldéal du gouvernement, c'est en effetle gouvernement légal (ci«de8sus,p. 25), et s'il était possible de déter- °ùner par des lois véritables, posant des règles abstraites et générales, l'exercice du droit de conclure les traités, l'attribution de ce droit an Président de la République par la Constitution ne me paraîtrait point rendre impossible une ptreiUe législation. Nous avons vu que la loi pouvait réglementer entre ses nudns et même lui enlever la nomination des fonctionnaires malgré la clause <IQi porte qu'il « nomme à tous les emplois civils et militaires ». Mais si, le droit de conclure les traités n'étant point légalement réglementé et restant discrétionnaire, le pouvoir législatif voulait, à l'avance, imposer au Président, par Que résolution on par une loi simplement formelle, de traiter dans un sens et à à» conditions déterminés, cela serait inconstilationnel. Il sortirait alors de *on rôle de législateur; il voudrait exercer un autre droit, celui de traiter, cpû t été attribué par la Constitution à une autre autorité. Ct. ci-dessus, p. 964.

^Sugène Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire ^ n*549.

' Jhidem, n« 506.

> Ainsi la Constitution de 1848. qui soumettait (art 53) tous les traités à l'apivobatioa de l'Assemblée Nationale, disait pourtant du Président (art. 51) : « Il ^ paut céder aucune portion du territoire ».

En premier lien, raoqnisition d'un territoire nouveau peut se réaliser parfois au profit d un État sans qu aucun traité intervienne . Elle peut se produire par Toccupation et la conquête opérées sur des peuplades tellement éloignées de la civilisation que leur organisation politique et sociale ne permet pas la conclusion d'un traité sérieux et régulier. Même, dans les restions des peuples civilisés entre eux, il est fort douteux et même faux, au point de vue des principes, qu'un traité puisse par lui-même, par sa seule vertn, opérer une cession ou une acquisition du territoire national, ou nn échange qui contient à la fois cession et acquisition. Les traités ordinaires sont purement et simplement l'exercice de la souveraineté nationale, obligeant un État dont la consistance n^est pas altérée. Toute cession ou acquisition de territoire par un État est, au contraire, une modification de la souveraineté nationale ellemême, dont l'étendue est changée^ soit quant aux territoires sur lesquels elle s'exerce, soit quant au nombre des citoyens auxquels elle commande. Il 7 a donc là un acte qui touche à la constitution nationale dans ce qu'elle a de plus essentiel, et très logiquement, sous le second Empire^ on en avait conclu qu'il ne pourrait être accompli que par une décision du pouvoir constituant, c'est-à-dire à cette époque par un sénatuç -consulte/. Les lois constitutionnelles de 1875 ont été moins logiques : elles se contentent d'une loi. Gela tient sans doute à ce que le pouvoir constituant qu'elles organisent ne diffère pas, dans ses éléments constitutifs, du pouvoir législatif ordinaire. Ce sont les mêmes sénateurs et les mêmes députés qai statuent de part et d'autre, mais en entrant dans une combinaison nouvelle, et par une procédure particulière pour l'exercioe du pouvoir constituant. Les auteurs de la Constitution ont pensé qu'ici les formes ordinaires suffisaient'.

La question que je viens d'examiner est tout à fait distincte d'une autre, que Ton confond souvent avec elle. Il s'agit de savoir

1 Sénatus-consalte da 12 juin 1860, opérant la réanion de la Savoie et des Alpes-Maritimes à la France en exécation du traité du 24 mars 1860, ratifié par décret impérial du 11 juin 1860. — Rapport de M. le Président Troplong an Sénat : « LUncorporation est un acte constitutionnel, puisqu'elle modifie la consistance du territoire français et la constitution du territoire réuni ».

^ En Angleterre, traditionnellement on considère les cessions du territoire comme rentrant dans les prérogatives de la Couronne, qui peut les consentir de sa seule autorité, et non point comme contenant une modification de la Constitution ; car alors, il faudrait un Aot du Parlement. Cependant cette dernière conception a maintenant des partisans; la tendance est assez marquée pour que, en 1890, la cession de Tlle d*HéUgoland, consentie à l'Empire d^Allemagne, ait été soumise par le traité à la condition qu'elle serait appronvéa par le Pariement. Mais cette clause a sonleré de rives critiques. Voyez Anson, Law and otutom^ t. II, p. 280, 281, et 4es paroles de M. Gladstone, qu'il cite.

à quelles conditions nne ces&ion de territoire peut être moralement considërée comme légitime. On se place alors non pins an point de yne do droit positif et national, mais an point de yne dn droit natnrel on, tont an pins, dn droit international. On reconnaît aujonrd'hni que les citoyens appartenant par lenr naissance on par leur domicile au territoire cédë ne sauraient être cédés irrëmédiablementavec ce territoire et contraints de subir la nationalité étrangère : il doit leur être ouvert un droit d'option leur permettant de conserver leur nationalité originelle. Mais cette garantie, qui ne peutpastoujours être obtenue dans sa plénitude par les traités, n*est point suffisante. Il est inhumain, contraire à l'inviolabilité de la personne humaine, de détacher de la patrie, contre leur volonté, un groupe de citoyens qui lui appartiennent parla vertu de l'histoire nationale etparla force de leurs affections, — ou de les obliger à quitter pour toujours le foyer paternel, s'ils veulent conserver leur nationalité première; car généralement le droit d'option est à ce prix. L'idée humaine et équitable s'est donc fait recevoir chez les peuples les plus civilisés des temps modernes, qu'une portion de territoire ne doit être cédée par un État et acquise par un autre, qu'autant que la population qui l'habite, publiquement consuliiée sur ce point, émet un avis favorable. Mais, qu'on le remarque bien, il ne peut y avoir là un droit ferme et individuel pour chacun des habitants, à consentir ou à repousser le changement de souveraineté ' ; car alors il faudrait, pour le rendre légitime, le vote unanime des habitants : ce sera nécessairement l'avis de la majorité qui l'emportera. 11 faut ajouter que cette consaltation, moralement nécessaire, n'est point l'acte qui, juridiquement, opère et ratifie la cession de terri* toire. Sans doute, dans les applications qui en furent faites sous le second Empire, on voulut ramener ces votes à la doctrine plébiscitaire qui formait la base de la Constitution '. Mais juridiquement, ce n'est point la votation des habitants de la Savoie et du Oomtë de Nice qui opéra la réunion de ces pays à la France, c'est le8ënatns-consultedul2 juinl860. Le plébiscite, qui intervint en exécution du traité du 24 mars 1860, était simplement un pUbis-

> A d'aotres époques, ce droit fut revendiqué comme un droit indiridnel au nom des principes féodaux; royez mon Cours élémentaire d^histoire du droit françaiê^S* édit., p. 207 et suiv.

^ M. Troplong, rapport cité : « Un peuple a été consulté par son souverain légitime et séculaire sardes arrangements nouveaux, et a répondu en exprimant ses sentiments d'affection pour la France. Qa*est-ce que cela, Messieurs, sinon le consentement régulier et le jugement solennel d*ane population qui décide de son sort? C*est ainsi que la France s'est donné l'Empereur et TEmpire. C'est par le suffrage universel ainsi compris que les dynasties se fondent, que les lEtats se constituent et qu'ils se e!»nsolident ».

69e LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

cite de consiUtaiion^ etle traité ne déterminait même ni les formes ni les conditions de cette consultation *. Il en résulte qne, dans Tétat actuel de notre droit, de semblables consultations sont parfaitement possibles. On ne peut pas y voir une délégation consentie par le pouvoirlégislatif, un abandon de sa mission constitutionnelle, qui, d'après nous, seraient impossibles ' ; car cette consultation ne serait pas ordonnée par le pouvoir législatif. Elle serait prévue par le traité lui-même, qui en ferait et pourrait légitimement en faire l'une des conditions de l'accord intervenu. Les Chambres ne seraient appelées qu'ensuite à rendre la loi exigée par l'artiolB 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et qui seule opère véritablement la cession ou lacquisition. C'est, en effet, ainsi qu'il a été procédé pour l'annexion de l'île de Saint-Barthélémy, consentie par la Suède à la France. Le traité du 10 août 1877 portait expressément que <£ la rétrocession de Tîle de Saint-Barthélémy à la France était faite sous la réserve expresse du consentement des populations 2>. Effectivement, un plébiscité eut lieu, qui donna à la France la presque unanimité des suffirages exprimés ^ . Le motif sur lequel repose la décision finale de rartide 8, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 détermine aussi la portée de ce texte. Il s'applique à toute cession ou acquisition d'un territoire continental ou colonial sur lequel porte ou va porter la pleine souveraineté de l'État français. C'est, en effet, la modification que va subir la souveraineté de la France qui rend ici une loi nécessaire. II ne s'appliquerait donc pas s'il s'agissait, pour la France, d'acquérir sur on pays des droits autres et moins étendus que celui de souveraineté : ceux qui découlent, par exemple, d'un protectorat. Pour l'établissement d'un protectorat, au profit de la France, une loi n'est pas nécessaire ; le • traité même qui contient cet établissement, à moins qn'il ne soit par lui-même un traité de paix, ou qu'il engage les finances de l'État, ou qu'il rentre dans une autre des catégories de traités spé* oialement énumérés dans notre article 8, n'aurait pas besoin d'être approuvé par les Chambres '.

4 Ci-dessus, p. 366.

s Art. 1 : « U est enteada entre Leurs Majestés qae cette réanion sera effec» taée sans nulle contrainte de la Tolonté des populations, et que les gouT«niements de l'empereur des Français et du roi de Sardaigne se concerteront le plus tôt possible sur les moyens d*apprécier et de constater les manifestations de cette volonté ».

s Ci-dessus, p. arj6, 881.

^ André Weiss, Traité de droit international privé, 1. 1, p. 568.

« Cf. Ëogéne Pierre, Traité de di*oit politique, électoral et parlemenlavre, n* 539. — Au mois de mars 1896, le gouvernement .considéra, comme n'ajant

Le droit de déclarer la gaerre, comme celai de conclure les traités, est également disputé entre le pouvoir exécutif et le pou- Yoir législatif. Jadis même on ne le distinguait pas de celui de faire la paix ; Tun était la conséquence de l'autre. Il fait, au contraire, Tobjet d'un article spécial dans notre Constitution : € Le Président de la République ne peut déclarer la guerre sans Tassentiment préalable des deux Chambres' ».

Les principes en cette matière' ont été fixés, chez nous, d*une manière presque définitive dans une mémorable discussion qui s'engagea à l'Assemblée Constituante le 14 mai 1790, et qui se continua pendant huit jours. Elle mit en présence deux thèses absolues et opposées. L'une attribuait au pouvoir exécutif le droit propre de déclarer la guerre, sans aucune autorisation préalable, sous la seule garantie de la responsabilité ministérielle et avec la nécessité, résultant des principes généraux, d'obtenir de la législature le vote des crédits nécessaires. La tradition monarchique était dans ce sens. L'autre opinion soutenait, au contraire, que la déclaration de guerre revenait essentiellement au pouvoir législatif, soit parce que c'était une expression de la volonté générale qu'il appartenait aux seuls représentants du peuple de dégager, soit parœ qu'il ne pouvait dépendre d'un seul homme d'engager

pas besoin d'être approuvé par le pouvoir législatif ou sanctionné par une loi» Tacte ligné le 18 janvier 1896 parla reine de Madagascar et par notre résident général dans cette ile. Ce n'était pas rétablissement d'an protectorat, car la République française ne contractait aucun engagement envers la reine et restait libre de modifier dans l'avenir ses rapports avec elle. D'autre part, on ne voulait pas alors annexer l'Ile au territoire français. « Nous avons adopté, dit le mimttre des Affaires étrangères, une combinaison mixte, intermédiaire entre une annexion pare et simple et an protectorat unilatéral ». On considérait qu'il y avait en occupation en fait de rUe de Madagascar, opérée par la France et reconnue par la reine, mais que la France n'acquérait pour le moment sur File que la souveraineté extérieure, c La prise de possession de l'ile de Madagascar par le goavernement français, disait encore le ministre des Affaires étrangères, a été constatée par lui et reconnue par la reine. Par le fait de cette reconnaissance, un démembrement de la souveraineté s'est accompli : le gouvernement français ne maintient désormais à la reine qu'une partie de ses pouvoirs, ceux qui concernent Tadministration intérieure de l'île et ces pouvoirs s'exerceront senlement sous le contrôle et sous l'autorité' du résident général ». Séance delà Chambre des députés du 19 mars 1896 {Journal o/f. du 20, p. 594, 595). Mais cela était bien subtil. Depuis lors, une loi du 6 août 1896 a déclaré Madagascar^ colonie française, opérant ainsi son annexion au territoire français.

1 Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 9.

s Voyez sur cette matière une intéressante étude d'un de mes anciens élèves, Laden de Sainte-Croix, De la déclaration de guerre et de ses effets immédiats (Piris, 1892).

le pays dans les dangers les plus redoaiables. La responsabilité ministérielle, la nécessité de demander descrédits, n'empêcheraient point qne le roi ne pût, en déclarant la gnerre, causer des maux souvent irréparables.

Mirabean, dans la séance da 20 mai 1790, envisageant la question sous un point de vue nouveau, avec le coup d'oeil perçant de l'homme d'État et du philosophe politique, répandit soudain une lumière inattendue. Il montra que, en fait, la déclaration de guerre a par elle-même une importance seoondaire. La plupart des guerres, en e£Pet, s'engagent sans déclaration formelle on, lorsque la déclaration intervient, les choses ont été poussées à un tel point qu'elle est inévitable. Le pouvoir exécutif a presque toujours, et quoi qu'on fasse, le moyen sûr d'amener une guerre, si telle est sa volonté. Dirigeant l'action diplomatique, disposant de la force armée, autorisé, et même obligé, à prendre les mesures nécessaires pour assurer la défense du pays, il tient dans ses mains tous les éléments générateurs des conflits. La seule véritable garantie contre les dangers qui peuvent résulter de cette situation inévitable consiste dans la responsabilité du pouvoir exé* cutif et dans la surveillance exercée par les assemblées représentatives.

Ces idées admirablement développées firent sur l'Assemblée une impression profonde. Elle en tint compte dans la Constitution de 1791; mais elle n'en pensa pas moins qu'il était nécessaire de fixer les principes relativement à la déclaration de guerre. Elle aboutit à cette solution, qu'il était sage d'exiger, pour cet acte important, le concours et Taccord des deux grands pouvoirs politiques^ l'exécutif et le législatif ^ Dans une occasion aussi critique, ce n'est pas trop que de faire intervenir tous ceux qui sont véritablement les représentants constitutionnels du pays et d'exiger leur volonté concordante pour engager la nation dans les suprêmes aventures'.

1 Chapelier, dan» la séance du 23 mai 1790: « Je fais cette proposition réduite à ses moindres termes : le Corps législatif aura le pouvoir d'ompècher la guerre ; le roi aura le pouvoir d*empécher la guerre ; ni Tun ni Tautre nVura le pouvoir de faire la guerre sans le consentement de Tun ou de l'autre ».

s Mirabeau, dans la séance du 23 mai : « En examinant si Ton doit attiibaer le droit de la souveraineté à tel délégué de la nation plutôt qu'à tel ftatre, au délégué qu'on appelle roi ou à un délégué graduellement épuré et renouvelé (jui s'appellera Corps législatif, il faut écarter les idées vulgaires d'incompatibilité ; il dépend de la nation de préférer pour tel acte individuel de sa volonté le délégué qu'il lui plaira ; il ne peut être question, puisque nous déterminons ce choix, que de consulter, non l'orgueil national, mais l'intérêt public, seule et digne ambition d'un grand peuple. Toutes les subtilités disparaissent ainsi pour

LE POUVOIR BXÉCITTIF. Ç»

D'autre part* qaelle que fût leur tendanoe à faire prëdominer Tactionda Corps législatif, les Constituants sentirent que, pour la déclaration de guerre, l'initiative devait partir du pouvoir exëcn* tif ^ : ils la lui donnèrent donc en oette matière, alors quMls la lui refusaient pour la proposition des lois*. Us déddèrent en même temps que, dans la forme, dans les rapports avec l'étranger, la déclaration de guerre émanerait du roi : cela était conforme au principe général adopté dans la Constitution et d'après lequel leroi seul entretenait des rapports avec les puissances étrangères. La Constitution de 1793 avait abandonné ces principes. Elle avait classé la déclaration de guerre parmi les lois (art. 54) ; ce qui la soumettait éventuellement au suffrage populaire. Mais la Constitution de l'an III reprit purement le système établi en 179 1 V La Constitution de l'an VIII contenait au fond le même système^ quoique le droit du pouvoir législatif fût en apparence prédomi* oantV Ce texte ne fut même pas modifié au profit du Premier Consul ou de l'Empereur par les sénatus-consultes de l'an X et de l'an XII, si bien que le Sénat, lorsqu'il proclama en 1814 la déchéance de Napoléon, parmi les motifs qu'il fit valoir, constata que l'Empereur avait maintes fois déclaré la guerre de sa seule autorité*. La Constitution de 1848 se plaça aussi dans la même tradition, en décidant (art. 54) que le Président de la République c veille à la défense de l'État, mais qu'il ne peut entreprendre aucune guerre sans le consentement de l'Assemblée Nationale ».

Les Chartes de 1814 (art. 14) et de 1880 (art. 18), les Constitutions du 14 janvier 1852 (art. 6) et du 21 mai 1870 (art. 14) donnaient au chef de l'État le droit propre et personnel de déclarer la guerre. Mais, lorsque le gouvernement parlementaire fonctionnait, malgré ces textes, aucune guerre ne pouvait être décla<* rée sans que les ministres fussent certains d'avoir les Chambres

faire place à cette question : Par qui est-il plus utile que le droit de faire la paix ou la guerre soit exercé? »

1 Coatlitntioa de 1791, tit. Ifl, cb. m, sect. I, art. 2 : « La guerre ne peut Stre décidée que par un décret du Corps législatif rendu sur la proposition for» meUe et nécessaire du roi et sanctionné par lui ». Cf. tit. III, ch. it, sect. 3^ irt. 1 et 2.

2 Ci-dessus, p. 444, note 1.

> Art. 326 : « La guerre ne peut être déclarée que par un décret da Corps ëgislatif sur la proposition formelle et nécessaire du Directoire exécutif ».

^ Art. 50: « Les déolar<Uions de ^uerr«, les .traités de paix, d'alliance et da ommerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois ».

* Décret du Sénat du 3 aTril 1814 : « Considérant que Napoléon Bonaparte...

entrepris une suite de guerres en nolation de Tart. 50 de Tacte de Consti- Dtion qui veut que la dédaration de guerre soit proposée, discutée et promuluée comme les lois .. ».

avec eux. Leur consentement préalable était nécessairement sollicité, sons la forme habituelle d'une demande de crédits extraordinaires. G est sous cette forme que la question fut introduite devant la Chambre des députés au mois de juillet 1870 et le débat qui eut lieu à cette époque montre que la nécessité du vote des Chambres, pour autoriser la déclaration de guerre, n'est point une garantie vaine et illusoire. Cela permit, en effet, à M. Thiers de tenter nn dernier et admirable effort pour empêcher le Gouvernement de déclarer la guerre à TAllemagne. Dans un autre milieu, une ac* tion semblable, patriotique et courageuse, pourrait produire un effet décisif.

La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 a repris les principes posés en 1790. Elle donne au Président de la République le droit de déclarer la guerre à une nation étrangère, ce qui rentre naturellement dans les attributions du pouvoir exécutif; mais il ne peut la déclarer sans Tassentiment préalable des deux Chambres. Cette dernière disposition ne se trouvait pas dans le projet présenté par M. Dufaure : <r Nous avons cru, disait celui-ci, que le droit public de la France était suffisant pour donner Tassurance que le Président de la République ne déclarerait pas la guerre sans l'assentiment des Assemblées législatives ; nous n'en avons pas parlé ^ 2>. Mais la Commission proposa le texte qui a passé dans la Constitution : « Nous ne pensons pas, disait le rapporteur, que cet article soulève des objections. Sans doute, le chef de l'État, qui, suivant l'article 3 de la Constitution, dispose de la force armée, a le droit et le devoir de prendre toutes les mesures exigées par les circonstances pour ne pas laisser surprendre la France par une invasion. Ce droit est plus nécessaire aujourd'hui que jamais. Nous ne voulons pas affaiblir une prérogative qui protège rindépendance et l'existence même du pays. Ce que nous demandons, c'est que la France reste maîtresse de ses destinées ; c'est qu'on ne puisse ni entreprendre ni déclarer la guerre sans son aveu. Ce n'est pas dans cette Assemblée qu'il est nécessaire d'insister sur l'utilité d'une pareille précaution ]>'.

Mais, en droit, le pouvoir exécutif peut de sa seule autorité décider et accomplir de véritables actes de guerre ou des actes qui s'en rapprochent. Il en sera ainsi d'abord tontes les fois que, régulièrement, suivant les règles du droit international, il pourra j

1 Séance da 7 juUlet 1875, AnnaUs de VAisembUe Nationale, t. XXXIX, p. 474.

> Rapport de M. Laboulaye {Ann<Ue9de C Assemblée NaUoncile^ t. XXXV lUf Projets de loi, etc., p. 223).

avoir guerre sans déclaration de guerre de sa part. Cela se présente lorsque la France est touchée par une déclaration de guerre émanant d'nne nation étrangère, ou lorsqu'elle est attaquée sans déclaiation proprement dite. L'état de guerre existe alors de plein droit, sans qu'il soit nécessaire que TÉtat attaqué réponde de son côté par une déclaration de guerre en forme *• Or, c'est seulement la déclaration de guerre que la loi constitutionnelle soumet à Tassentimont préalable des Chambres'. Cela se présente encore, même dans le cas d'une guerre agressive, lorsqu'elle est dirigée contre une peuplade absolument barbare et qui ne peut constituer un Etat en droit international : là encore le pouvoir exécutif peut entreprendre la guerre sans déclaration proprement dite'. Le pouvoir exécutif peut enfin, dans les mêmes conditions, contre des Etats véritables, procéder à des actes qui, en droit, se distinguent de la guerre, bien que constituant des moyens de contrainte internationaux : rétorsion, représailles, saisies et blocus *• Enfin^ nous sayons, et le rapport cité de M. Laboulaye est formel sur ce point, que, en dehors de toute déclaration de guerre, le pouvoir exécutif doit user du droit de disposer de la force armée de ma^ mère à sauvegarder la sécurité et les intérêts du pays ; si bien que, en fait, la guerre pourra presque inévitablement dépendre de sa volonté.

On voit quel vaste champ d'action lui est laissé, dans lequel il pourra se mouvoir avec une large liberté. Quelles précautions fournit notre droit constitutionnel contre les abus toujours possibles, et ici particulièrement funestes? Certaines Constitutions françaises ont voulu poser sur ce point des règles précises, délimitant dans ce cas les droits respectifs du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. La Constitution de 1791 contenait, dans un artide, un long et minutieux règlement qui reproduisait xme série de propositions présentées par Mirabeau, dans la discussion du mois de mai 1790 •. La Constitution de Tan III portait, art. 328 : « En <^ d'hostilités imminentes ou commencées, de menaces ou de

* De Saiate-Croix, De la déolaraHon de guerre, p. 149.

' Cependant dans le rapport précité de M . Laboulaye on lit ces mots : « Ce que nous demamions, c'est que la France reste maîtresse de ses destinées ; c'est <ri*on ne puisse ni entreprendre ni déclarer la guerre sans son aveu » . Mais le texte Toté ne Tise que la déclaration et Ton ne saurait Tétendre par interprétation, puisque le projet présenté par le gouTemement, dont le texte proposé par la Commission est un simple amendement, ne contenait aucune disposition v^strictlTe des prérogatives du pouvoir exécutif.

' De Sainte-Croix, op. cit., p. 230 et suiv.

♦ De Sainte-Croix, op. cit., p. 208 et suiv.

* Constitution de 1791, tit. III, ch, m, sect. 1, art. 2.

préparatifs de guerre contre la Bépubliqne française, le Directoire exéoatif est tenu d'employer^ pour la défense de rÉtat,les moyens mis à sa disposition, à la charge de prévenir sans délai le Corps législatif. Il peut même indiquer en ce cas les augmentations de forces et les nouvelles dispositions législatives que les circonstances pourraient exiger 2>. La Constitution de 1848 disait simplement que le Président de la République veillait à la sûreté de rÉtat, mais qu'il ne pouvait entreprendre aucune guerre sans Tassentiment de l'Assemblée Nationale.

Notre Constitution ne contient pas à cet égard de dispositions précises. Elles sont généralement inefficaces et seraient, chez nous, inutiles. Trois sortes de garanties existent, en effet, et sont parfaitement suffisantes. Ce sont : P les règles du gouvernement parlementaire et la responsabilité des ministres ; 2* la nécessité de s'adresser aux Chambres pour obtenir des crédits extraordinaires ; 3^ les règles des lois militaires sur la durée du service militaire, Taffectation des corps de troupe et la mobilisation, que doit respecter le pouvoir exécutif*.

Le voyage mémorable que le Président de la République a fait en Russie au cours de Tannée 1897 a soulevé pour la première fois deux questions intéressantes de droit constitutionnel : 1^ Le Président de la République peut-il sortir du territoire françids durant sa magistrature ? 2** Comment se fera Texercice du pouvoir exécutif pendant l'absence du Président de la République, s'il a le droit de sortir du territoire national? Bien entendu, il ne s'agit que des actes qui exigent la décision et la signature du Président de la République lui-même ; les ministres et les autres fonctionnaires qui restent à leur poste continuent à exercer normalement les pouvoirs qu'ils tiennent de la loi seule.

On trouve un certain nombre de Constitutions ou de législations qui défendent au titulaire du pouvoir exécutif de sortir du territoire national. La Constitution et les lois de 1791 le défendaient expressément au roi, et la violation de cette règle pouvait entraîner sa déchéance'. On peut remarquer que la loi des 22 mar8-12 septembre 1791 présentait cette défense comme une simple application du principe général d'après lequel <t les fonctionnaires publics sont tenus de résider, pendant toute la durée de leurs fonc-

1 Voyez particolièromeat la loi du 21 mars 1905, art. 33. > Ci-dessui» p. 247.

tions, dans les lieax où ils les exercent j>. D était dit (art. 8) : € Le roi, premier fonctionnaire pablio, doit avoir sa résidence à vingt lieaes de distance an pins de l'Assemblée Nationale, lorsqu'elle estrénnie; et lorsqn'eDe est séparée, le roi pent résider dans tonte antre partie du rojranme i>. La loi ajoutait (art. 8) que, a si le roi sortait dn rojanme, et si, après y avoir été invité par nne proclamation dn Corps législatif, il ne rentrait pas en France, il serait censé avoir abdiqué la royauté i». La Constitution de l'an III était plus rigoureuse encore à l'égard des directeurs. Elle portait (art. 157) : € Aucun membre dn Directoire ne peut sortir du territoire de la République que deux ans après la cessation de ses fonctions }>. Même dans l'intérieur de la République, leur liberté de se mouvoir était limitée (art. 164) : <i Aucun membre du Directoire ne peut s absenter plus de cinq jours ni s'éloigner au delà de quatre myriamètres (huit lieues moyennes) sans lautorisation dn Corps législatif». La Constitution de 1848, tout en s^attachant aux mêmes principes, en faisait une application plus modérée et plus raisonnable. Elle disait du Président de la République (art. 63) : c n réside au lieu où siège l'Assemblée Nationale^ et ne peutsortir du territoire continental de la République sans y être autorisé par une loi ». Le même principe, enfin, est adopté par certaines Constitutions républicaines étrangères '.

Mais, sous l'empire de nos lois constitutionnelles actuelles, on ne saurait donner cette solution. Elles ne contiennent aucune prohibition de ce genre, et l'on ne pourrait utilement invoquer le principe général sur la résidence des fonctionnaires. Sans doute, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a fixé à Versailles (art. 9) le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres, et la loi du 22 juillet 1879 l'a transféré à Paris (art. 1). Mais comme on le verra plus loin, ces textes répondent à de tout autres préoccupations que celles d empêcher le Président de la République de sortir de France; si telle avait été la pensée de l'Assemblée Nationale, elle 1 eût formulée nettement, et, tout en posant la règle prohibitive, elle l'eût entourée d'exceptions possibles, comme l'avait fait la Constitution de 1848, comme le font les Constitutions de la Ré-

1 Constitatîoo de la République Argentine (Dareste, Constitutions, t. II>, p. 560). art. 86, § 21 : « 11 (le Président) ne pent s*absenter du territoire de la rapitale sans Tautorisation du Congrès. En dehors des sessions du Ongrès, il 3e peat s'absenter sans autorisation que pour de graves objets de service pu- :)lic ». — Constitution du Mexique {Ibid., p. 481), art. 84 : « Le président ne )eat qnîtter le lieu de sa résidence, des pouvoirs fédéraux et de Texercice de stfs fonctions, sans un motif grave approuvé par le Congrès, et, en cas de vannée du Congrès, par la députation de permanence » .

publique Argentine et du Mexique. Car il y a des cas, où lee devoirs de sa fonction, Tintérèt national le plus certain, appellent le Président de la République, non seulement hors du territoire continental, mais encore à l'étranger. D'ailleurs, avec le gourernement parlementaire, le voyage du Président ne pourrait être décidé sans lapprobation préalable des Chambres.

Mais s'il est acquis, que le Président de la République peut sortir du territoire français, comment pendant son absence le pouvoir exécutif (telqu'ilaété défini plushautj pourra-t-il être exercé? Une pareille question n'a jamais, je le crois, été tranchée d'une façon bien précise. Dans le droit public des monarchies féodales et de celles qui les ont continuées, lorsque le roi sortait du royaume^ on ne se demandait guère, si, de la terre étrangère, il pouvait encore, en droit, commander et faire des actes de souveraineté s'imposant valablement sur le territoire national, et cela pour une double raison. D'un côté, en effet, étant donnée la difficulté des communications, le roi absent était en fait impuissant à gouverner ; et cette incapacité de fait faisait qu'on ne se demandait pas s'il y avait en même temps incapacité de droit. D'autre part, le roi avait un moyen très simple, alors admis sans difficulté, pour assurer l'exercice ininterrompu de la souveraineté sur le territoire national : c'était de déléguer cet exercice à une personne qu'il choisissait. Telle était chez nous l'une des applications de la régence.

Mais dans notre droit constitutionnel une pareille délégation est impossible. Comme la délégation du pouvoir législatif^ et pour les mêmes raisons, la délégation du pouvoir exécutif par son titulaire est impossible '. C'est un pouvoir attribué par la Constitution à une personne ou à un corps pour en faire un usage qu'elle détermine, non pour en disposer. Le Président de la République ne peut donc déléguer à un ministre ou au Conseil des ministres le droit de rendre et de signer les décrets à sa place. Cela est évi-

1 Ci-dessus, p. 616 et suiv.

s Cependant sous le Second Empire, à plusieurs reprises. Napoléon, quittant la France, confia la régence à Timpératrice pendant son ab^eoce : le 3 mai 1859 en partant pour la guerre d'IUlie (Sirey, Lois annotées, 1859, p. 56), le 26 avril 1865 à l'occasion d*un voyage en Algérie (/6td., 1865, p. 122), enfin, le 23 juillet 1870, en parUnt pour Tarmée du Rhin (Ibid., 1870, p. 490). Mais cette pratique, empruntée à l'ancien droit monarchique et au premier Empire^ jurait avec le principe de la souveraineté nationale et celui du pouvoir constituant, qui servaient de bas^ à la Constitution de TEmpire. On peut remarquer, d*âilleurs, que dans deux de ces cas au moins, l'Empereur restait sur le sol français (continental ou algérien). En Italie, on pouvait dire qu'il était encoreen France, en vertu du principe : « là où est le drapeau, là est la France »,

dent puisque la Constitution exige en pareil cas une double garantie, la signature du Président et le oontreseing ministériel; la délégation n'en laisserait subsister qu'une seule, la signature du ministre ou la décision du Conseil.

La seule question qui reste est donc celle de savoir si le titulaire du pouvoir exécutif peut signer à l^étrangerun décret qui soit valable et exécutoire en France. Si l'on consulte à cet égard le droit dn Moyen âge, féodal, romain ou canonique, on voit qu'il répugnait à admettre qu'une autorité quelconque, sortie de son territoire, pût faire valablement un acte de juridiction ou de souveraineté. Cela tenait à ce que l'autorité publique, par le régime féodal, avait pris un caractère territorial exagéré : c'était la terre qui donnait le droit de commander. Sorti du territoire, le sajet pouvait braver les commandements de celui qui j commandait'; sorti de son territoire, le seigneur ou le juge ne pouvait user de son autorité sur les habitants. On rattachait aussi cette idée à certains textes du droit romain qui disaient que le gouverneur sorti de sa province n'était plus qu'un simple particu- Ker^

Mais le droit moderne n'a pas de ces étroitesses. H admet bien souvent que la loi nationale suit le citoyen à l'étranger. Si le titulaire du pouvoir exécutif peut valablement se rendre à l'étranger, pourquoi, de la terre étrangère, ne pourrait-il pas donner un ordre et une signature qui, sans doute, n'auront d'autorité que lorsqu'ils auront atteint les frontières du territoire national, mais qui n'en seront pas moins authentiques pour avoir été donnés hors du pays? Cela ne serait impossible que si le décret était tel qu'on ne pût pas le concevoir rendu en dehors du territoire national. Ce serait le cas d'un décret qui, d'après la Constitution ou la loi, de* vrait être rendu en Conseil des ministres. Cela suppose, en effet, comme on le verra plus loin, que le Président de la Bépublique préside le Conseil des ministres qui délibère sur cet acte, et le Conseil des ministres français ne peut évidemment subsister que sur la terre de France.

Ce qui me paraît rendre cette solution certaine, c'est qu'elle est adoptée dans l'Angleterre contemporaine, o& pourtant les anciens

* C. 1. VI<> De oonsUtutionibua, I, 3.

s L. 8 D., De off. prmndit, I, 18 ; et la glose ordinaire, y<» Privaius est : « Ut dicaat Vascones, qui dicunt se non teneri sab rege Anglise nisi ipse sit in Vasconia ; alias noa volant ei ser?ire sed dicunt eum priratam et non esse eorum regem. Sed maie intelligunt; nam non est priyatus; sicut nec sacerdos desinit esse cm interdicitnr offlcinm ».

principes se sont en général conservés. Là Ton tient encore que le monarque absent peut déléguer Texercice de son pouYoir à an régent ou lieutenant. € Mais les derniers exemples de la nomina* tion d'un régent furent en 1716, quand le Prince de Galles fat fait gardien et lieutenant du royaume, et en 1732, lorsque La reine Caroline occupa la même position. Dans d'autres occasions, depuis 1695, des Lords Justices ont été désignés sous le grand sceau avec des pouvoirs spécifiés dans les lettres patentes qui leur donnaient leur commission : mais la facilité des communications a fait disparaître la nécessité d^une délégation de la prérogative royale durant le présent règne* ». On sait cependant que la reine Victoria faisait souvent, presque chaque année, un voyage et un séjour en France et les voyages à l'étranger du roi Edouard YII ont déjà été nombreux.

Quelque opinion d ailleurs que l'on adopte sur ce point, il faut se rappeler que le Président de la République pourrait incontestablement accomplir les actes de sa fonction sur un navire de guerre français dans un port étranger : en droit public, c'est encore là comme une partie du territoire nationaK

§ 6. — Responsabilité du président de la république.

Nous avons indiqué, dans la première partie, comment ilxlécoule logiquement du principe de la souveraineté nationale que tout fonctionnaire, tout représentant du peuple, devrait être pleinement responsable de tous les actes qu'il accomplit dans Texercice de ses fonctions. Mais nous avons aussi indiqué comment et pourquoi cette responsabilité avait été largement écartée dans les Oonstitutiens modemes,en ce qui concerne les titulaires du pouvoir législatif et même du pouvoir exécutif*.

Les auteurs de la Constitution de 1875 devaient forcément résoudre la question relativement au Président de la République. Il semblait qu'elle ftit tranchée d'avance, la plupart des théoriciens, républicains ou monarchistes, s'accordant pour déclarer que la responsabilité du Président est de la nature, presque de Tessence de la République. M. de Tocqueville, exposant ce qui se passa en 1848 dans la Commission chargée d'élaborer la Constitution, indique qu'alors Itt question ne fut même pas discutée : € Il était de l'essence de la République que le chef deTÉtat fût respon-

> Anson, Ldto and otutom of Ihe oonstitutiont t. II, p. 74. s Ci-dessas, p. 119 et suit., 384 et soIt.

«able ' :^. D'antre part, M. de BrogUe, qui, en 1873, portait à la tribnnela même thèse', l'accentuait encore dans une publication postérieure : « Il semble à première vue que la responsabilité de tous les nkagistrats sans distinction, depuis le plus humble jusqp'au plus élcTé, soit lu raison d'être du régime républicain '». lia Constitution de 1793 déclarait le Conseil exécutif (art. 72) € responsable de Tinexécution des lois et des abus qu'il ne dénonce pas j^, et la Constitution de 1848 établissait en termes généraux la responsabilité du Président de la République^. Il est vrai que cette dernière ne déterminait pas d'une manière précise les conditions et les effets de cette responsabilité. On peut remarquer, dans un autre sens, que la Constitution de l'an III, incontestablement inspirée de l'esprit républicain, n'édictait oontre les membres du Directoire qu'une responsabilité pénale et limitée ; elle assimilait même en principe leur responsabilité à celle des membres du Corps législatif».

Le problème est plus compliqué qu'il ne le parait tout d'abord. En effet, la véritable responsabilité du pouvoir exécutif se présente pratiquement sous la forme de la responsabilité ministérielle*. Si l'on pouvait à la fois faire fonctionner la responsabilité du chef du pouvoir exécutif et celle de ses ministres, la solution serait simple; il suffirait, d'après le principe rappelé plus haut, de les déclarer tous également responsables. Mais il y a là une incompatibilité logique : l'une des responsabilités exclut l'autre. On l'a bien vu en 1848, quand on a voulu les faire marcher de front, sans bien déterminer d'ailleurs le mécanisme constitutionnel de cette combinaison\ On l'a bien vu de 1871 à 1873, sous la présidence de

< SauvenirSt p. 280.

3 Ci-dessns, p. 551 .

s Revue des Deux-Mondee du 15 tTril 1894, p. 834.

* Art. 68 : « Le Président de la République, les ministres, les agents et dépoâtaires de Tautorité pubUque sont responsables, chacun en ce qui le concerne, 4e tons les actes du gouyernement et de l'administration ».

s Art. 158. — L*article 131 édictait seulement contre eux une responsabilité spédala à raison de la promulgation des lois inconstitutionnelles dans la forme. — Les membres du Corps législatif n'étaient responsables que pénalement. Ils ne pouvaient Atre traduits devant la Haule-Cour de justice (art. 114) « que pour faits de trahison, de dilapidation, de manœuvré^ pour renverser la Constitution et d'attentat contre la sûreté intérieure de la République v.

« Ci-dessus, p. 119 et suiv., 884.

' De Tocqueville, Souvenirs^ p. 280 : « Devait-on le rendre responsable des mille détails d'administration dont notre législation administrative est surchargée et auxquels il est impossible et serait d'ailleurs dangereux qu'il veillât lui-même? Gela eût été iignste et ridicule, et s'il n'était pas responsable de Tadministration proprement dite, qui le serait? On décida que la responsabilité du Président s'étendrait aux ministres et que leur contreseing serait nécessaire comme du

70e LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

M. Thiers, où la responsabilité complète et politique dn Président de la Répabliqne absorbait et faisait disparaître celle des ministres ' . M. Thiers tenait, d'aillears, beanconp à cette forme, et c'était encore celle qni était contenne dans le projet de loi déposé par M. Dufaure le 19 mai 1873*.

Mais l'école des parlementaires, celle qni proposait d'appliquer franchement le gouvernement de cabinet à TÉtat républicain, démontrait, au contraire, que proclamer la pleine responsabilité dn Président de la République, c'était forcément l'autoriser, l'inviter même à avoir une politique personnelle et indépendante, «c Les ministres prétendent gouverner, dira-t-il, et pourtant je suis responsable ; je suis lié pour le bien et je réponds du mal i>. — a Dé* guiser le désir du pouvoir sous la revendication de la responsabilité, c'est donner habilement à l'ambition personnelle la forme la plus respectable et, par conséquent, la plus dangereuse, chez un peuple très sensible à l'idée de justice, et particulièrement sensible à la générosité du caractère. Le seul moyen de déjouer cette ruse périlleuse, sous le régime d'une république présidentielle, c'est de définir avec clarté et de limiter avec rigueur la responsabilité du Président et de la borner aux devoirs qui relèvent directement de son office, en laissant au Cabinet toute la responsabilité delà politique afin de lui assurer tout son pouvoir' }>. Cette thèse de Prévost- Paradol se trouvait plus accentuée encore dans les Vues sur le gouvernement de la France^. C'est la règle contenue dans le projet de Constitution provisoire déposé au mois de mai 1874 par le duc de Broglie*. C'est celle enfin qui a été inscrite dans la loi constitu-

temps de U monarchie. Ainsi le Président était responsable, et cependant il Quêtait pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couTrir ses agents •.

— G-dessus, p. 184 et suiy., 550.

i Ci-deasus, p. 564.

> Art. 14 : « Le Président de la République et les ministres, pris soit indlTidaellement, soit collectivement, sont responsables des actes du gouvernement ».

— Art. 11 : « Le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger les poursuites en responsabilité contre le Président, les ministres et les généraux en chef des armées de terre et de mer ».

• La France Nouvelle, liv. II, ch. vi, p. 122.

* Ch. VI, p» 233 : « Ainsi le Président ou régent, inviolable comme s'il était roi, inviolable même après Texpiration de sa magistrature, inviolable quant à tous les actes de son administration, couvert, comme s'il était roi, par la responsabilité de ses ministres, ne pourrait, selon notre plan, être attaqué et pris à partie que pour tentative d'insurrection ».

> Art. éo : « Le Grand-Conseil (Chambre Haute) peut être constitué en cour de justice pour juger soit le Président de la République, soit le ministère. Les ministres sont responsables individuellement de leurs actes personnels, solidairement de la politique du Gouvernement. La responsabilité du Président de la République n'est engagée que dans le cas de haute trahison, tentative d^usuiv pation et de concussion. Dans ces divers cas seulement, il pourrait être déclaré

tionnelle du 25 février 1875. L'article ^, après avoir déclaré : < Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politiqne générale dn gouvernement et individuellement de leurs actes personnels i>, ajoute : € le Président de la Bépublique n'est responsable qu'en cas de haute trahison 2>.

U ressort de ce texte que la responsabilité du Président est tout à £ût exceptionnelle, l'irresponsabilité étant la règle, et qu'elle n'est pas politique mais pénale. Politiquement, les ministres seul» sont responsables devant les Chambres. C'est à eux seuls qu'elles peuvent demander compte des actes du gouvernement : la personne et les actes du Président ne doivent jamais être pris à partie.

Comment cette responsabilité pénale peut-elle être mise en action? La réponse est écrite dans l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : € Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat i>. Ces textes, si nets et si précis en apparence, donnent lieu cependant à une grave difficulté juridique.

Elle provient de ce que les lois pénales françaises ne contiennent aucun crime prévu et puni sous la qualification de haute trahison. Sans doute, l'expression était usitée dans des Constitutions antérieures ^ Il est aisé également de comprendre quels sont les faits qu'ont visés les auteurs de la loi constitutionnelle : il s'agit du cas où le Président abuserait de ses pouvoirs pour violer à l'intérieur les lois ou la Constitution, ou bien encore compromettrait par une faute lourde les intérêts de la France à l'égard de l'étranger. Mais la difficulté, au point de vue du droit pénal, n'en subsiste pas moins'. Trois solutions peuvent être proposées :

V On peut soutenir que la Constitution a laissé au Sénat, juge du Président de la République, le soin et le pouvoir de déterminer les faits qui constituent le crime de haute trahison et d'en fixer les peines, en les prononçant. C'est ainsi que ïimpeachment était pratiqué au xvm' siècle en Angleterre. C'est ainsi qu*est encore entendue par une doctrine imposante la responsabilité pénale des

déchu des droits que lui a conférés la loi du 20 norembre 1873. Cette déclaration deyra être faite par les Chambres réunies en congrès, conformément à lart. 23 d-dessons ».

i Constitution de Tan III, art. 115; Chartes de 1814, art 33, et de 1830, art. 28; Constitution de 1848, art. 68.

* Au mois de janyier 1878, M. Pascal Duprat déposa à la Chambre des députés un projet de loi déterminant les cas de haute trahison et en fixant les peines ; il fut pris en considération par la Chambre, mais il n'a jamais été converti en loi.

ministres, comme on le verra pins loin. La même question eet agitée aux États-Unis où le Président est anssi déclaré responsable pour trahison, corruption et antres grands crimes on délits *. « Qnelqnes-nns, dit M. Brjce, tiennent qne les expressions comprennent seulement des actes prévus et punis par le droit pénal (indictahle offenses)^ tandis que d'autres leur donnent une signification extensive, 7 comprenant les actes accomplis en violation des devoirs résultant de la charge et contraires aux intérêts de la national).

2^ Contre cette première opinion, il 7 aune objection grave. C'est que l'un des principes fondamentaux posés par la Révolution française est Texclusion des pénalités arbitraires. Dansnotre droit public, nulla pcena sine lege. « Nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée D, dit Tarticle 8 de la Déclaration des droits de V homme et du citoyen de 1789, et le même principe est répété dans l'article 5 de notre Code pénal. En appliquant cette règle essentielle, on propose de décider que le Président de la République ne pourra être oon- * damné par le Sénat que si le fait qui lui est reproché tombe sous le coup d'un article de loi, s'il rentre dans une incrimination contenue dans la loi pénale, et qu'il ne peut être puni que des peines portées par les textes de loi.

3^ Une troisième solution me parait possible. Celle que fournit l'opinion précédente est certainement correcte, en ce sens que, dans notre droit pnblic, le Président de la République reste soumis, comme tout autre cito7en,' à l'empire des lois civiles ou pénales. On ne saurait songer pour lui à une irresponsabilité absolue et de droit commun comme celle qui existe, en Angleterre» an profit du monarque'. Si, par suite, il commettait un acte quelconque tombant sous le coup d'une disposition de la loi pénale, il pourrait être poursuivi et frappé de la peine légale comme toute autre personne. La seule différence, c'est que, d'après les termes formels de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 12, il ne peut jamais être mis en accusation que par la Chambre des députés \ et il ne peut jamais être jugé que par le Sénat. La poursuite

i Art. 1, sect. 3, clause 6; art. %, sect. 4 : « For treason, brlbery and olhers faigh crimes and misdemeanours ».

> Amerioan commonwealtht t. I^ p> 47. Cf. tradact. française, t. l, p. 82 {inexacte en cet endroit).

> Gi'dessuB, p. 121 et soiv.

^ Les termes mit en accitsation doivent être entendus dans un sens large, comme comprenant les poursuites à raison non seulement de crimes, mais aussi de délits et même de contraventions.

ne peat émaner que d'une Chambre et le jngement que de l'autre, parce que, à l'égard du premier magistrat de la République, tonte poursuite à fins pénales prendrait nécessairement le caractère d*un acte politique ^ Tout cela est incontestable; mais, en parlant de la haute trahison qui rend le Président responsable ^ la loi constitutionnelle du 25 février me parait avoir voulu quelque chose de plus. Elle a eu en vue une répression politique, plutôt que légale. Elle a conféré à la Chambre des dépoté?, accusatrice, et au Sénat, juge, des pouvoirs qui vont au delà de la simple application des lois pénales. Que peut donc &ire encore le Sénat, s'il ne peut jamais appliquer au Président que les peines portées par la loi pénale et pour les faits qu'elle détermine ? II peut prononcer sa déchéance. C*est un pouvoir qu'il faut bien lui supposer dans le cas où il pourrait, par ailleurs, prononcer contre lui une condamnation pénale quelconque, même une condamnation qui n'entraînerait pas la perte des droits civiques et politiques : car la Constitution n'a pas dû admettre qu un Président ainsi condamné pût rester en fonctions. Ce pouvoir, le Sénat l'aura toujours, à la seule charge de relever des faits qui, pour lui, constituent une haute trahison. Le système, auquel on arrive ainsi par la simple application des principes, est d'ailleurs à peu près celui qui est expressément inscrit dans la Constitution des États-Unis. Il j est dit, en effet : € Dans les cas d'impeaehmentj le jugement ne pourra contenir que la destitution du fonctionnaire et le déclarer incapable d'occuper dorénavant, sous l'autorité des États-Unis, aucune fonction honorifique, de confiance ou rémunérée ; mais la personne

1 II faot admettre, par suite, qu'en matière civile le Président de la République pourrait être cité devant les tribunaux ordinaires, comme tout autre citoyen. M. Burgess (Politio€U scienoe^ t. II, p. 2455) soutient cependant que le Président des Ëtati-Unis a est affranchi de la juridiction de tout tribunal, magistrat ou corps, sur sa personne. Pour aucun fait, il ne peut être arrêté ou restreint dans sa liberté personnelle par qui que ce soit, pas même pour meurtre commis par loi. Il n*est responsable que devant un seul corps, c'est-à-dire devant le Sénat. Ce principe n*est pas expressément proclamé par la Constitution, ni établi par une loi, ni contenu llans aucune décision judiciaire sur la question. Il est simplement un postulat de la science politique, qu'implique la Constitution ». M. Burg^ess affirme quH n*est point influencé ici par la règle du droit anglais qui déclare tous tribunaux incompétents à Tégard du monarque. Sa principale raison est qu'un jngement rendu contre le Président de la République a bMoin, comme tout autre, d*être ramené à exécution ; or le droit de faire exécuter tons les jugements appartient au Président lui-même : « Il est impossible d*exécuter aucune procédure contre le Président des États-Unis s'il résiste, car la Constitution rend tout le mécanisme d'exécution sujet à son contrôle en deroière analyse ». Mais il y a là, nous semble-t-il, une illusion. L'exécution, conforme à la loi, d'un jugement régulièrement rendu, ne se fait point par un ordre particulier du Président, qui d'ailleurs ne pourrait pas non plus l'empêcher par an ordre particulier, car il ne peut pas dispenser de l'exécution des lois.

ainsi convaincne pourra XK^anmoins être accasée, mise en jugement, jugée et punie, conformément aux lois^ i».

L'histoire des États-Unis nous apprend aussi que cette responsabilité pénale du Président de la République, même dans un pays où il gouverne personnellement et couvre ses ministres, est une précaution presque inutile. Un seul Président des États-Unis a été mis en accusation devant le Sénat par voie d'impeaehment .* le président Andrew Jonhson, en 1868, et il a été acquitté faute d'une majorité des deux tiers contre lui exigée par la Constitution*.

Toute la question est de savoir si le jugement peut être régolièrdmeut rendu contre lui. Or le principe est que tout citoyen est soumis à (la loi et justiciable des tribunaux qu*eUe a établis : pour soustraire le Président de la Républiq[ae à cette règle, il faut un texte. Les tribunaux, en dehors des cas prévos par ces textes, ont prise sur lui; car ils tiennent leurs pouvoirs non pas de lui mais de la loi et de l'État. On peut remarquer, sur cette question, que les Anglais étendent aux gouverneurs des colonies, qui représentent le roi, la règle qui rend toute poursuite impossible. Mais ce n'est que devant les tribunaux de la colonie qu'ils ne peuvent être poursuivis; ils peuvent Tétre devant les tribunaux anglais, car en Angleterre ils ne sont que sujets.

Le Président de ia République peut-il être cité en justice comme témoin et est-il tenu de répondre à la citation et de déposer? La négative paraît certaine. Les articles 510 et suivants du Code d'instruction criminelle qui déterminent la manière dont seront reçues en matière répressive les dépositions des princes et de certains fonctionnaires, ne parlent point de la déposition du chef de l'État et ne paraissent pas la considérer comme possible. Il est vrai qu'ils ont été rédigés sous un régime monarchique. Mais Tarticle 510 décide que les grands dignitaires (de l'Empire) et le ministre de la Justice ne peuvent être cités comme témoins, même en cour d'assises, que si le chef de l'Etat par une ordonnance spéciale autorise leur comparution. Il faut tout au moins à cet égard traiter le Président de la République comme l'article 510 traite le ministre de la Justice. Mais le témoignage du Président de la République pourrait être reçu par écrit dans les formes établies par ces articles.

* Art. 1, sect. 3, clause 7.

s Les débats et procédure sont rapportés dans les Joumals of CongretSy 1868. — Prévost-Paradol, La France Nouvelle, liv. Il, ch. vi, p. 120 : « Non» avons vu le Cou grès hésiter longtemps, en 1867, entre le grave inconvénient de troubler l'Etat, s'il appliquait la responsabilité présidentielle, et l'inconvénient non moins fftcheux de supporter pendant quatre années un Président ouvertement hostile au Congrès et en lutte déclarée avec cette assemblée an sujet de l>Bxécution des lois ». — ^ Bryce, American oommonweàUh, t. I*, p. 47 ; « Cependant, Andrew Jonhson est le seul président qui ait été l'objet d'un impeachment; sa conduite folle et opinifttre rendait désirable sa déjchéance : mais comme il était douteux qu'aucune des accusations prises isolément justifiât une condamnation, plusieurs des sénateurs qui lui étaient opposés politiquement votèrent pour son acquittement. Une majorité des deux tiers n'ayant été réunie sur aucun chef (les chiffres étaient trente-cinq pour la condamnation et dixneuf pour l'acquittement), il fut acquitté.