CHAPITRE IV Le pouvoir exécutif (suite). — III. Lee ministres

Les ministres jouent un rôle capital, un rôle prépondérant dans notre système constitutionnel, puisque la République française est une République parlementaire^, M. Laboulaje disait même, avec une expression quelque peu exagérée : «c Notre gouvernement nouveaQ, il importe de le répéter, est une république parlementaire, c'est-à-dire une république où tout repose sur la responsabilité ministérielle* j>. Nous avons examiné précédemment les principes généraux et le génie de oette forme de gouvernement'. Il nous faut maintenant, nous attachant aux dispositions et à l'esprit de nos lois constitutionnelles, déterminer juridiquement les fonctions ministériellee. Dans ce but j'étudierai successivement : 1® la nomination et la révocation des ministres et la composition du ministère; 2^ le Conseil des ministres ; 3® les rapports des ministres avec les Chambres; 4® la responsabilité ministérielle.

Les ministres sont nommés par des décrets du Président de la Bëpublique. Cette nomination est même politiquement sa fonction essentielle^, et nous savons dans quelles conditions elle se produit*. Cependant, chose notable^ le droit pour le Président dénommer les ministres n'est directement et formellement inscrit dans aucune disposition de nos lois constitutionnelles, alors qu'il figurait non seulement dans la Constitution de 1848*, mais aussi dans les lois des 17 février et 81 août 1871 \ Cette omission, que l'on constate aussi

> Ci-dessus, p. 599.

s Annales de V Assemblée Nationale, t. XL, p. 112.

s Ci-dessus, p. 132.

^ Ci-dessus, p. 425.

* Ci-dessus, p. 133 et suiy.

* Art. 64 : ■ Le Président de la République nomme et révoque les ministres ».

^ BésoluUoD du 17 février 1871, art. 2, ci-dessus, p. 547, note 1 ; — loi du 31 août 1871, art. 2 : « Il (le Président de la République) nonune et révoque les ministres ».

714 LA RÉPUBLIQUB FRANÇAISE.

dans le projet de Oonstitntion déposé par M. Dnfanre en 1873 et dans celui déposé par M. de Broglie en 1874, peut s'expliqner de diverses manières.

On pourrait soutenir en premier lieu que les ministres sont purement et simplement les délégués directs et immédiats du Président de la République à qui appartient le pouvoir exécutif. Le droit de les choisir ne serait pas autre chose que le droit de déléguer l'exercice du pouvoir exécutif ; ce droit lui appartiendrait nécessairement en vertu des principes et sans avoir besoin d'être exprimé, soit, selon une ancienne théorie ', parce que le Président de la République est lui-même le délégué du peuple-souverain, soit parce qu'il lui serait impossible de gouverner autrement. Mais cette idée, qui compte des partisans*, nous parait inexacte, et nous aurons Toccasion de la réfuter en la retrouvant un pen plus loin.

On peut soutenir également que ce droit de nomination n*a pas été exprimé parce qu'il est de l'essence même du gouvernement parlementaire et qu'il était depuis 1871 en plein exercice, an moment où la Constitution a été votée. On peut ajouter qu'il résulte implicitement, mais nécessairement, de la Constitution ellemême. Le Président ne pouvant accomplir aucun acte juridique de sa fonction sans qu'il soit contresigné par un ministre, et devant faire intervenir le Conseil des ministres dans certains cas, d'après la Constitution elle-même, celle-ci lui donne par là le droit de nommer les ministres, sans lesquels ces dispositions seraient inapplicables.

Enfin^ on peut soutenir que le droit pour le Président de la République de nommer les ministres est compris dans la disposition de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (art. 3, § 4), d'après laquelle <i il nomme à tous les emplois civils et militaires' }>.

* Ci-des8us, p. 407, note 1.

3 M. Loubet, président du Conseil des ministres, au Sénat, séance da 20 juin 1892 {Journal officiel du 21, Débats parlementaires, p. 628): « Le chef du pouvoir exécutif exerce ce pouvoir par l'intermédiaire de délégués responsables collectivement devant les Chambres de leur politique générale et individuellement de leurs propres actes : ce sont les ministres. C*est en vertu éTitne délégation du Chef de VEtat que les ministres exercent leurs diverses fonctions ; ils peuvent à leur tour en déléguer non pas la totalité, mais une partie à d'autres agents ».

5» Eug. Pierre, Traité de droit politiqtce, électoral et parlementaire^ n« ^ : « Ce droit de nomination et de révocation des ministres n'est pas inscrit d'une façon expresse dans les lois constitutionnelles actuellement en vigueur; mais il résulte du § 4 de l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, en vertu duquel le Président de la République « nomme à tous les emplois civils et militaires ».

LE POUVOIH EXÉCUTIF. * 715

Si cela est exact^ il en rësulte que les ministres ne sont pas de simples délégués du Président, mais des fonctionnaires publics proprement dits, des fonctionnaires de l'État'. Nous indiquerons plus loin d'autres textes qui confirment cette conception.

Le droit formel de révoquer les ministres appartient également an Président de la République. S'ils étaient considérés comme ses simples délégués^ ce droit résulterait des principes généraux sur la délégation* S'ils sont de véritables fonctionnaires publics, le droit résulte de principes déjà exposés '. Mais avec le gouvernement parlementaire, si ce droit n*est pas, comme on l'a dit, < purement fictif, n'ayant jamais l'occasion de s'exercer ' i> , l'exercice n'en pourra être que très rare et supposera des circonstances exceptionnelles. Il ne pourra s'exercer, en effet, qu'avec le contreseing d'un ministre et avec l'appui d'un ministère pouvant trouver une majorité dans la Chambre des députés ^ Il faudrait supposer, par exemple, un ministre manquant gravement à ses obligations envers le chef du pouvoir exécutif, de telle manière que ses collègues mêmes ne pourraient l'approuver, ou encore un ministère, à plusieurs reprises, battu dans la Chambre des députés ets'obstinani à ne point démissionner.

Comment sera déterminée la composition du ministèrey c'est-àdire combien y aura-t-il de ministres, et quelle sera entre eux la répartition des a&ires, comment se fera la délimitation des dépar^ temenis ministériels? Ce point n'est pas réglé par la Constitution, et rationnellement il ne pouvait pas l'être. Le nombre des ministères, la détermination des départements ministériels suppose xm élément purement contingent. Cette détermination peut et doit varier seldïi les besoins et les circonstances. Elle ne peut donc figurer dans une loi constitutionnelle, qui présente^ au contraire, un caractère d'immutabilité relative. Une seule, parmi les Constitutions françaises, a statué surcepoint^ celle du 5 fructidor an III :

f Ci-dessus, p. 623.

> Ci-dessas, p. 628.

' Eug. Pierre, Traité de droit polûiç^tie^ électoral et parlementaire , n« 92.

i Chose notable, la seule révocation de ministres qui ait été prononcée par le Président de la République depuis que la Constitution est en vigueur, celle du 16 mai 1877. a été annoncée d'abord sous une forme quelque peu dissimulée. Le Jotâmal officiel du 17 mai 1877 contient en effet cette note (p. 3689) : « Les ministres ont offert leur démission au Président de la République, qui l'a acceptée. Us continueront à expédier les affaires de leur département jusqu'à la nomination de leurs successeurs ». Mais le message adressé aux Chambres par le Président rétablissait la réalité des faits {Journal officiel du 19 mai 1877, p. 37fô) : « J'ai dû me séparer du ministère que présidait M. Jules Simon et en former un nouveau »,

716 Jik RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

-elle a d'ailleurs fixé seulement un minimum et un maximum, au nombre des ministres ^

Mais si cette réglementation ne peut pas être faite par la Constitution; elle peut l'être par la loi. Cela paraît même naturel et •convenable, et alors il n'est pas douteux que, en nommant les ministres, le titulaire du pouvoir exécutif procède à la nomination de fonctionnaires publics institués par la loi, les plus élevés dans la hiérarchie. C'est ce que fit, sous Tempire de la Constitution de 1791, la loi du 27 avril 1791, relative à Torganisation du ministère, qui posait très nettement les principes à cet égard'. La Constitution de Tan III disait également (art. 150) : a. Le Corps législatif détermine les attributions et le nombre des ministres i» ; ce qui fut fait effectivement alors par la loi du 10 vendémiaire an lY sur l'organisation du ministère. Enfin, le même système fut repris par la Constitution de 1848 ^ Les autres Constitutions françaises sont muettes sur ce point. Il en est résulté que, sous leur empire, par une tradition constante, le droit a été reconnu au titulaire •du pouvoir exécutif de créer de nouveaux ministères (sauf à obtenir du pouvoir législatif les crédits nécessaires pour assurer leur fonctionnement), de déterminer et de modifier la démarcation des départements ministériels. La tradition sur ce point est constante, je le répète, mais il reste à savoir comment cette règle s explique et quelle en est au juste la portée.

On lexplique parfois parle prétendu droit de délégation du Président delà République, dont il a été parlé plus haut. Il pourrait librement et à son gré déléguer immédiatement l'exercice du pouvoir exécutif, que lui a remis la Constitution; il j aurait par suite autant de ministères que de délégations immédiates et distinctes. € Le chef de TEtat, dit notre collègue M. Brémond, investi de la plénitude de la puissance executive, a pleins pouvoirs pour répartir les attributions d'ordre exécutif entre les divers agents, sous réserve, bien entendu, des prohibitions résultant des dispositions particulières de la loi. C'est par application de ce principe

1 Art. 150 : « Ce nombre est de six au moins et de huit au plos ». La Constitution australienne fixe aussi le nombre maximum des ministres, mais en donnant au Parlement le droit de modifier ce chif&e, seot. 65 : « Jusqu'à ce que le Parlement en ordonne autrement, le nombre des ministres d'Etat ne derra pas dépasser sept ; et ils tiendront tels départements que le Parlement déterminera ou, à son défaut, le gouvemeur général ».

2 Art. i : n Au roi seul appartiennent le choix et la révocation des ministres ». -- Art. 2 : « Il appartient au pouvoir législatif de déterminer le nombre, la division et la démarcation des départements du ministre ».

3 Art. 66 : « Le nombre des ministres et leurs attributions sont fixés par le pouvoir législatif ».

qu'on a toujours admis que le Président de la République avait le dnût de fixer le nombre des ministères et de diviser entre chacun d'eux les services publics. On a vu quelquefois le Gouvernement £ure appel à l'intervention du Parlement et lui soumettre les projets de création de nouveaux ministères ; mais c'était dans un but politique ou pour obtenir des ressources financières nécessaires à la modification proposée^ 7>. Mais s'il en était ainsi, si là se trouvait la source de ce droit, il formerait une prérogative constitution- Belle du Président de la République, que le législateur ne pourrait pas entamer : l'organisation du ministère dans son ensemble ne pourrait pas être fixée légalement, et un ministère isolément ne pourrait pas non plus être créé par une loi. Bien que cette dernière opinion paraisse avoir été soutenue *, elle ne saurait être admise. Aucun texte constitutionnel ne limitant sur ce point les droits et l'action du pouvoir législatif, il est incontestable qu'il peut légiférer en cette matière et dans ce sens. Même, en 1881, sur une demande de crédits répondant à la création de nouveaux ministères, M. Ribot, parlant au nom de la Commission du budget, exprima le vœu qu'à l'avenir aucun ministère ne fût créé sinon par une loi'. Depuis lors une application précise a été faite de cette idée. Une proposition de loi, due à l'initiative parlementaire, et tendant à ériger Tadministration des colonies en ministère spécial, a été votée par la Chambre des députés le 17 mars 1894 et par le Sénat le jour suivant. Nous avons donc actuellement un ministère créé et constitué par une loi, tandis que les autres procèdent de décrets présidentiels*.

Le droit, pour le Président de la République, de fixer par décret les départements ministériels s'explique très bien, à mes yeux :

f Examen doctrinal de la jurispn^dence administroHvef dans la Revue crir tigue de législation^ 1894, p. 325.

* Séance de la Cbambre des députés du 17 mars 1894, (Journal officiel da 18 mars, DibaU parlementaires, p. 574). « M. Michelin : Aux termes de la 'Constitution qni nous régit, il n'appartient pas au pouvoir législatif de créer des ministères : c*est une prérogative du pouvoir exécutif ».

s Chambre des députés, séance du 8 décembre 1881 {Journal officiel du 9). La question revenant devant la Chambre des députés le 10 mars 1892 (Journal officiel du 11, Débats parlementaires^ p. 219), M. Ribot disait encore : « Et je n'ai pas changé d'avis ».

* Û résulte de ce fait une certaine anomalie que signalait par avance M. d'Ailtères à la Chambre des députés le 10 mars 1882 [loe, ott.,p. 219) : « Nous aurions un ministère — le ministère des Colonies — qui serait créé par une loi et ne pourrait être modifié que par une loi, tandis que des autres ministères, môme les plus importants, ne sont créés que par des décrets et peuvent être ainsi modifiés ». L'orateur proposait par suite un article de loi ainsi conçu :« Le nombre des divers ministères et leurs attributions sont fixés par la loi ». Mais celte proposition n'est pas venue en discussion.

c'est simplement l'application d'une règle qni a été indiquée pins haut\ Le Président de la Répabliqne, en recevant de la Constitution la prérogative de <r nommer à tons les emplois civils et militaires i>, n'a pas seulement reçu le droit de nommer à ceux de ces emplois créés par la loi. Il tient en même temps de la Constitution le droit de créer de nouveaux emplois dans les branches de l'administration dont l'organisation n'a pas été réglementée par la loi, et, à plus forte raison, de modifier les emplois ainsi créés. Mais ces emplois^ quoique créés les uns par la loi, les antres par décret présidentiel, ont juridiquement la même nature de fonction publique*.

La nécessité d'obtenir pour les emplois nouveaux les crédits nécessaires et le fonctionnement même du gouvernement parlementaire assurent, d'ailleurs, au Parlement, le dernier mot en ces matières* Spécialement en ce qui concerne la délimitation de» ministères par décret (droit qui est en réalité exercé d'après la décision du Cabinet lui-même), on peut faire remarquer que oette liberté d'allures répond assez bien au génie propre du gouvernement parlementaire. Il est utile parfois qu'un nouveau Cabinet puisse, en vne de sa constitution même, modifier le nombre des ministres ou la démarcation des départements. En Angleterre, on satisfait aux mêmes besoins par des procédés différents. En France celui-là est seul possible, puisque chez nous les ministres en titre seuls peuvent faire partie du Cabinet.

De ce qui a été dit jusqu'ici, il résulte que les ministres ne sont

* Ci-dessus, p. 629 et suiv. La loi du 27 avril 1791 procédait d'un autre principe, admis par la Constitution de 1791, c'est que le roi n'avait pas le droit de créer des offices. Ci-dessus, p. 630. L'historien pourrait cependant objecter que Ton avait, dans la discussion, reconnu au foi le droit de créer des commissions et que les ministres de l'ancien régime, sauf le chancelier, étaient non des officiers, mais des commissaires. En 1791, l'objection ne fut point faite; ceux qui soutenaient que le roi devait avoir le droit de régler la composition du ministère, raisonnaient autrement. Ils disaient qu'ayant la charge de diriger le gouvernement il devait avoir la liberté de le composer.

' On peut seulement se demander s'il n'y a pas une délégation véritable dans le décret du Président de la République qui charge un ministre de ïintérim d'un autre ministère, dont le titulaire est momentanément empoché. C'est bien ce que parait admettre M. Laferrière, Traité de la Juridiction ctdministrcUive, t. II, p. 501 : « Il y est pourvu, dit-il, par un décret du Président de la République, qui désigne un ministre intérimaire choisi parmi les autres membres du cabinet. Cette délégation peut être complète ou limitée à l'expédition des affaires urgentes ». Mais peut-être peut-on soutenir qu'il y a plutôt réunion momentanée de deux ministères, d'autant que, selon M. Laferrière (loc, cit.» note 1). les particuliers n'ont pas le droit de contester la compétence du ministre intérimaire, sous prétexte qu'il aurait dépassé les limites d'une délégation restreinte aux affaires urgentes. .

point de simples délégnësdu Président de laRépnbliqne. Leurrôle politique, leur action prépondérante dans le gonvemement parlementaire, protestent hautement contre une pareille assertion. Mais les principes juridiques de la délégation n'y sont pas moins con^ traires. En effet, s'ils n'étaient que de simples délégués, leurs ponvoirs cesseraient nécessairement et de plein droit par la mort on la démission de celui de qui ils tiendraient leur commission. Tout au contraire, dans ces hypothèses et diaprés, notre Constitution, non seulement les pouvoirs des ministres subsistent, mais le Conseil des ministres devient momentanément le titulaire même dn pouvoir exécutif \

Le ministère peut comprendre, comme suppléants ou auxiliaires, des sous-secrétaires d'État. Leur qualification tient à ce que, les secrétaires d'État étant devenus les principaux ministres de la monarchie, soit en France, soit en Angleterre^ leur titre devint le nom générique des ministres' :1e terme <i sous-secrétaire d*État j> désigna de la sorte un ministre en sous-ordre. Les sous-secrétaires d'État ne sont pas établis ni visés par notre Constitution, mais leor existence possible est admise par la loi organique sur l'élection des députés du 30 novembre 1875^, et cette institution fonctionnait déjà avant le vote des lois constitutionnelles de

C'est encore là une institution qui vient d'Angleterre, où elle se présente avec un caractère particulier et une grande simplicité. Elle se rattache étroitement à la règle traditionnelle, d'après laquelle les ministres n'ont entrée et séance dans Tune ou l'autre Chambre qu'autant qu'ils en sont membres^. Or étant donnés le rôle et le pouvoir de la Chambre des Communes, il est presque indispensable que chaque département ministériel à qui est confié

1 Ci-dessaSf p. 591 et s.

2 Le titre de secrétaire d'État disparut chez nous à la Révolution; il fut remplacé par le nom générique de ministre, qu'employa seul la loi des 27 avril- 25 mai 1791. Mais U reparut sous la Restauration, dans Tordounance du 13 mai 1S14, qui qualifie les titulaires des divers départements (sauf le chancelier) c ministres et secrétaires d'Etat ». Cela se conserva sous la Monarchie de Juillet; l'ordonnance du 11 août 1830 donne le titre de secrétaire d'État à tous les ministres, sauf aux ministres sans portefeuille. Cette appellation disparut de nouveau après la Révolution de 1848; mais elle fut reprise dans les décrets du Président de la République après le coup d'État du 2 décembre 1851 et se maintint sous le second Empire. Elle disparut de nouveau après le 4 septembre 1870, et n'a point été rétablie depuis lors. Les Anglais au contraire ont conserré le nom de Seeretary of State k ceux des ministres qui l'avaient reçu anciennement.

' Art. il, 2* alinéa: «Les députés nommés ministres ou sous-secrétaires d'État ne sont pas soumis à la réélection b.

^ Ci-dessna, p. 152, note 1.

remploi des fonds pnblios 7 soit spécialement représenté. Par suite, le ministre qai n^appartient pas à cette Chambre peut s'y faire représenter par un commoner^ qu'il choisit et nomme, arec Tagrémentdu cabinet, sous-secrétaire d'État en son département^ € Dans le but de faciliter la représentation des principaux services publics dans les cLeux Chambres du Parlement, il est permis qne des sous-secrétaires d'Etat agissent comme auxiliaires des chefs de leurs départements respectifs dans l'accomplissement de ce devoir important. Ils ne sont pas nommés directement par la Couronne, mais soit quanta la forme, soit quantau fond, par un secrétaire d'État ou autre ministre. Il est conforme à l'intérêt public que le ministère soit à même d'assurer dans la Chambre des Communes la présence de fonctionnaires de confiance, qui aient le pouvoir d^ représenter les principaux départements de l'État, et à qui, en l'absence des ministres qui en sont spécialement chargés et responsables, puisse être confiée la conduite des affidres publiques qui s'y rapportent^ 1^. Les sous-secrétaires d*Êtat anglab sont ainsi purement et simplement les délègues des ministres. Ils n'ont point d'attributions propres et déterminées; et les auteurs anglais montrent la faiblesse de cette institution : ^ Quelque capables qu'ils soient, ils ne sont pas en position de déclarer et de défendre la politique du Gouvernement avec la liberté, l'intelligence et la responsabilité nécessaires pour satisfaire aux demandes de la Chambre des Communes. En fait, ils n'ont qu'une commission (hold a brief)^ et on leur demande de justifier une politique dans la formation de laquelle ils n'ont eu aucune part' ]>• Bien entendu les sous-secrétaires d'État anglais suivent la fortune du ministre qui les a choisis et tombent avec lui.

L'institution fut introduite en France sous la Restauration, mais avec des caractères tout nouveaux. Elle fut établie par une ordonnance du 9 mai 1816, ainsi conçue : a: Art. 1. Des soussecrétaires d'État, nommés parnouê y seront attachés à nos ministres secrétaires d'État, lorsqu'ils le jugeront nécessaire au bien de notre service. — Art. 2. Les sous-secrétaires d'État seront chargés de toutes les parties de F administration et de la correspondance générale qui leur seront déléguées par nos ministres secrétaires d!État dans leurs départements respectifs x>. Ces secrétaires d'État différaient profondément de ceux qui existaient en Angleterre. En effet : 1° ils étaient nommés par le roi et non par le ministre,

t Todd-Walpole, t. II, p. 29.

« Todd-Walpole, t. II, p. 42.

« Todd-Walpole, t. II, p. 29.

06 qniy crojons-nonSy était parfaitement correct au point de vne des principes; 2^ ils n'étaient en ancnne façon chargés de représenter les ministres devant les Chambres, mais étaient en partie chargés de Tadministration et de la correspondance générale d'nn ministère; ils devaient partiellement décharger les ministres de ces fonctions ; 3^ la délégation de ces attributions, même en ce qui concerne l'administration, était faite non par le roi, mais directement par le ministre lui-même, à qui l'ordonnance donnait ce pouvoir.

Cette institution se maintint sous la Monarchie de Juillet; mais elle se transforma, et, tout en gardant les principaux traits que lui avait imprimés l'ordonnance de 1816, elle se rapprocha de l'institution anglaise : € Sous la Restauration^ le rôle des soussecrétaires d'État avait été surtout administratif; sous la Monarchie de Juillet, il devint politique; ce fut M. Thiers qui donna le signal de la transformation' J>. Le sous-secrétaire d'État était destiné désormais, non pas seulement à administrer pour le ministre, mais aussi à le représenter au Parlement; aussi l'habitude s'établitelle de choisir les sous-secrétaires d'État parmi les membres des Chambres, dans le parti qui fournissait le Cabinet. Cette habitude avait déjà commencé sous la Restauration ^ Sous la seconde République, la Constitution et les lois, ne mettant pas les fonctions de sous-secrétaire d'État au nombre de celles qui étaient compatibles avec le mandat de représentant du peuple, ni même au nombre de celles auxquelles les représentants du peuple pouvaient être nommés', ramenaient les sous-secrétaires d'État à leur rôle purement administratif. Sous le second Empire, il ne fut plus question d'eux.

Après 1871, l'institution devait reparaître telle qu'elle avait été pratiquée sous le Gouvernement de Juillet. La loi du 25 avril 1872, décidant qu aucun membre de l'Assemblée Nationale ne pourrait, pendant la durée de son mandat, être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées, exceptait de la règle les soussecrétaires d'État aussi bien que les ministres. Cependant les premiers sous-secrétaires d'État de la troisième République (n sont apparus setdement sous le ministère de M. de Broglie au mois

^ Eag. Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire i n* 109, p. 113. L'aotear ajoute en note : « La première nomination de M. Thiers, comme sont-secrétaire d*Etat, est du 4 novembre 1830 ».

> Ibidem, p. 113.

> Décret dn 14 juin 1848; Constitution de 1848, art. 28;* loi électorale du 15 mars 1849, art. 85 et 88. Seuls les nûnistres figuraient sur la liste des fonctionnaires qui échappaient à Tarticle 28 de la Constitution.

de novembre 1873' i>. La loi organique sur l'élection des députés dn 30 novembre 1875 maintint la compatibilité entre lee fonctions de dépaté et celles de sons-secrétaire d'Etat et dispensa même de la réélection le député nommé sous-secrétaire d'État, comma le député nommé ministre '. Depuis lors, il y a eu de nombreux soussecrétaires d'État, principalementpour les ministères desFinanoes, de la Marine, du Commerce et de la Guerre; L'institution s'est précisée en même temps qu elle a été soumise à d'assez vives critiques.

En la prenant d'abord par son côté juridique, on peut constater que la nomination des sous-secrétaires d'État, ainsi que la détermination de leurs pouvoirs administratifs, ont tout d'abord et pendant longtemps, été faites exactement d'après les règles posées par l'ordonnance de 1816'. Le sous-secrétaire d'État était nommé par le Président de la République et dans un décret; puis, a: une fois nommé, ses attributions et ses pouvoirs lui étaient délégués par des arrêtés ministériels^ i>. Parfois, un article du décret présidentiel de nomination autorisait expressément cette délégation. Cette pratique, pleinement approuvée par certains publicistes ou hommes politiques*, pouvait cependant donner lieu à des objections juridiques des plus sérieuses. Elle suppose, en effet, chez le ministre, le pouvoir de déléguer le droit de décision qui lui appartient, le droit de faire à sa place les actes juridiques qui rentrent dans ses attributions (pour la correspondance, qui n'est pas un acte juridique, cela ne fait pas difficulté). Or ce pouvoir de délégation parait contraire aux principes du droit constitutionnel et public de la France moderne : ^ En principe, dit très bien M. Brémond, les fonctionnaires n'ont point le droit de déléguer l'autorité dont ils sont investis* ». La raison en est, comme on l'a déjà vu, que chaque fonctionnaire tient aujourd'hui son autorité de

1 M. Trarieux, dans la séance da Sénat du 26 juin 1892, Journal offloiel du 21, BihaU parlementaires^ p. 625.

* Cf. ci-dessus, p. 149 ot suiv.

> L. Trarieux att Sénat, séance du 20 juin 1892, loo, cU,, p. 625. — Cf. Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire^ n^ 109.

^ M. Trarieux dans le discours cité; — M. Boulatigaier, dans le Dictionnaire général d^administration de Blanche, y» Administrationj p. 11.

* M. Trarieux, loc. oit,, p. 625 : parlant de la nomination en 1882, d'un sonssecrétaire d'État aux Finances qui « avait reçu ses pouvoirs autrement que par arrêté ministériel, qui les avait tenus d'un décret du Président de la Bépubli* que »^ il ajoutait : « Le décret qui pourrait paraître une anomalie, loin de transformer le caractère de Tinstitution, la confirme, et il semble qn*il n'ait été antre chose qu'une autorisation accordée au ministre de donner lui-même, dans sa pleine liberté, les pouvoirs dont il voulait investir son sous-secrétaire d*Ëtat ».

** Examen doctrinal dans la Revue critique de légitlation, année 1894, p. 313.

LB POUVOIR BXÉCUTIF. 783

laCoostdtation ou de la loi, pour Texeroer et non pour en disposer '• C'est un devoir pour lui de lexercer conformément à la Constitution et aux lois, beaucoup plus encore qu un droit; il ne peut dono s*en décharger sur un autre, à moins qu'un texte exprès ne l'y autorise. Toute autorité publique est, en principe, indélégable*. M. Laferrière applique très nettement cette doctrine aux ministres : a Un ministre pourrait-il déléguer lui-même quelques-unes de ses attributions à ses subordonnés? Il faut distinguer selon queTattribu* tien déléguée contiendrait ou non un droit de décision. Le ministre peut, de sa propre autorité, déléguera ses chefs de service la signature de correspondances, de pièces de comptabilité, d*instructions adressées aux agents du service, mais il ne saurait leur déléguer le droit de prendre les arrêtés ou autres décisions à Tégard des tiers ni de prendre des engagements au nom du Trésor. La jurisprudence du Conseil d'État n'a jamais varié sur ce point ; elle s'est affirmée à l'égard de directeurs généraux ou secrétaires généraux des ministères, de chefs de cabinets des ministres, même a: signant pour le ministre et par autorisation 2>, de sous-secrétaires d'État, qui n'étaient pas investis d'un droit de décision par décret, mais seulement par délégation du ministre' d. Il est vrai que l'éminent auteur paraît admettre que cette délégation pourrait être permise et validée par un décret du Président de la République, et c'est, en effet, la procédure tracée par l'ordonnance même de 1816, qui autorise par disposition générale ces délégations. Mais comment une autorité autre que celle du législateur pourrait-elle écarter un principe général de notre droit public ? à moins qu'on ne dise que, dans cette matière non réglée par la loi, le Président par un décret peut statuer comme le ferait le législateur lui-même?

Quoi qu'il en soit, devant ces difficultés la pratique se modifia. En 1889, pour la nomination d'un sous- secrétaire d'État chargé de la direction des colonies, une nouvelle combinaison se fit jour*.

* Las Romaios eux-mêmes, qal poartant ont admis plus largement qu'aucun autre peuple la délégation de Tautorlté publique, Texcluaient quand elle ne dérifait pas des pouToirs traditionnels du magistrat (lesquels remontaient de proche en proche jusqu'à Tantique puissance royale), mais bien d*une dispositiott de loi précise, — L. 1, pr. D., De offioio ejiu oui mandata est jwHdietio, 1, 21 : « OasBCumque specialiter lege yel senatus-consulto tribuuntur mandata joridictione non transferantur; quse vercjure magistratus competunt, mandari possuni ». Aujourd'hui, toutes les attributions des fonctionnaires reposent sur la loi on sur la Constitution.

^ C*esl ce que j'ai spécialement essayé de montrer en ce qui concerne le pou- Toir législatif. — De la délégation du pouvoir législatifs dans la Revue politique 4t parUmentaire d'août 1894.

s Traité de la juridiction admininrative^ t. II*, p. 502.

^ Discours cité par M. Trarieuz, loo. cit.^ p. 625.

724 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISK.

Les portYoira de décision, qni furent accordés à ce soas-seorëtaire, Im forent directement conférés par un décret du Président. Cela écartaitlesobjectionsJTiridiqnesprécédemmentprésentéeSjSoitqu^on j vit une délégation valable, parce qu'elle était opérée par le Président de la République ^ , soit que Ton considérât que le Président démembrait en quelque sorte administrativement un département ministériel, en créant un sons-secrétaire d'État investi d'un pouvoir de décision propci», comme il aurait pu créer un ministère nouveau et complètement distinct. Seules ne pourraient pas être attribuées ainsi à un sous -secrétaire d'État la proposition formelle et la signature des actes que doit signer lui-même le Président de la République ; car, aux termes de la Constitution, chacun des actes du Président doit être contresigné par un ministre.

Au point de vue politique et parlementaire, la question se pose tout autrement. Devant le Parlement, le sous-secrétaire d'État ne peut être que le porte-parole du ministre dont il relève, et qui squI est constitutionnellement responsable devant les Chambres. Aussi le parlementarisme s'accommode-t-il assez bien des sous-secrétaires, qm se présentent à langlaise, comme de simples délégués du ministre. Mais il en est autrement de ceux qui reçoivent des pouvoirs propres par décret du Président de la République. Bien que placés sous l'autorité du ministre, ils en sont en fait largement indépendants. D'autre part, aux termes delà Constitution, ils ne sont pas responsables comme les ministres. Il est vrai que, en droit, l'existence d'un sous-secrétaire d'État à ses côtés ne diminue en rien la responsabilité d'un ministre, et celle-ci s'applique aussi bien aux actes de son sous-secrétaire qu'à ses actes propres. Mais, en fait, on ne peut sérieusement et équitablement lui demander compte des actes auxquels il n a pas participé. Aussi, par une répercussion naturelle, une responsabilité politique particulière tendait à s'établir à la charge de ces sous-secrétaires d'État quasiindépendants ; battus par xm vote du Parlement qui les concernait et les visait seuls, on les a vu donner leur démission, alors que le ministre, dont ils dépendaient, et le ministère entier restaient en fonctions*. En réalité, ce système, au point de vue du gouveme-

> BrémoDd, op, et loo, ûitt,^ p. H25 : « La délégatioii à an sons-sacrétaire d*État de partie des pouvoirs appartenant à nn ministre n'est pas antra chose que Tezercice par le Chef d'État du droit que la loi lui concède de modifier la composition des sèrrices publics et d*en répartir la distribution entre les direra agentfl ».

* M. Loubet, président du Conseil des ministres, au Sénat, séance du 26 juin 1892 (Jow'nal officiel dn 21, Débats parlementaires^ p. 6S9) : « Nous arons Ta successivement deux sous-secrétaires d*État, MM. de la Porte et Félix Paore»

ment parlementaire, présenté de nombreux inconvénients, qui ont été fortement dénoncés dans les débats des Chambres ^ : il déplaoe la responsabilité ministérielle et rompt l'équilibre dn Cabinet.

Aussi la tendance actuelle semble-t-elle porter les cabinets à se passer de sous-secrétaires d'État autant que possible. H poarra cependant être parfois utile et nécessaire, pour décharger un minisire d'attributions trop {lourdes, de placer à côté de lui et sous ses ordres un fonctionnaire pouvant, dans certaines affiiires, décider à sa place. Mais cela peut se. faire, seulement au point de vue administratif, au moyen d'un secrétaire général ou directeur général nommé par le Président de la République recevant également ses pouvoirs de décision par un décret présidentiel *, mais n'ayant aucune relation directe et politique avec le Parlement.

On nous pardonnera de nous être étendu aussi longuement sur l'institution des sous-secrétaires d'État : elle est intéressante à raison des principes qu'elle met en jeu.

Les ministres, soit qu'ils décident eux-mêmes une question, soit qu^ils proposent au Président de la République de prendre une décision et la soumettent à sa signature, agissent de deux façons bien distinctes. Tantôt chaque ministre statue ou propose isolément pour son département particulier; tantôt les ministres agissent en corps, délibérant en commun et arrêtant une décision ou une proposition, à la majorité des voix'. C'est alors le Conseil des

se retirer d»Taat les votes de la Chambre des d^patés. C*e8t la preuVe d*UDe responsabilité d'aae nature particulière, étrangère peut-être à la lettre de la Constitution, mais qui n'en a pas été moins effective ».

1 Voyez la discussion souvent citée qui s'est poursuivie devant le Sénat, le % juin 1892, et celle qui s'est produite à la Chambre des députés le ITfmars

I Voyez dans ce sens un décret du Président de la République du 7 novembre 18fô créant au ministère de la Guerre un emploi de secrétaire général (Journal officiel du 8 novembre, p. 6850), et un autre décret du 10 novembre 1895 déter* minant les pouvoirs de ce secrétaire général et lui donnant pour certaines afEaires « la délégation de la signature du ministre ». (Journal officiel du 12 novembre, p. (099).

> D'ailleurs, juridiquement parlant, la décision ou proposition arrêtée par le Conseil des ministres est toujours prise dans la forme, ou (présentée par le ministre au département duquel elle correspond. Le Conseil des ministres n'a pas en droit de pouvoir de décision propre, sauf dans l'hypothèse indiquée ci-dessus, p. 21, note 3. L'acte qu'il conseille et pour lequel il se prononce à la nujorité des voûc est légalement décidé et accompli ou par le Président de la Républiqae ou par le ministre préposé à tel ou tel département.

726 LAfl^RÉPUBLlQUE FRANC iUSE.

ministre» qni intervient, et c'est un organe essentiel du gouvernement parlementaire.

Les oas dans lesquels doit intervenir le Conseil des ministres sont déterminés par deux séries de règles :

1^ Les unes dérivent de l'usage, de la tradition et de la pratique du gouvernement parlementaire. En somme, tous les actes qui sont de nature à engager la politique générale du gouvernement doivent être délibérés et arrêtés en Conseil des ministres. D'une manière plus précise, Tusage dans chaque pays, et presque sous chaque ministère, détermine les actes, tels que nominations ou révocations de fonctionnaires , qui doivent être délibérés en conseil, et ceux pour lesquels il suffit de la décision ou de la proposition d'un ministre.

2® Les autres règles, nécessairement plus précises, sont fournies par la Constitution ou par la loi. Celles-ci, en effet, exigent parfois impérieusement Tintervention du Conseil des ministres pour qu'un acte soit légalement accompli par le Président de la République. Les termes alors employés sont : qae tel acte doit être fait par un décret du Président rendu en Conseil des ministres, et le décret doit porter, pour attester l'accomplissement de cette formalité, la mention : a: Le Conseil des ministres entendu :» .

Nos lois constitutionnelles contiennent deux dispositions de ce genre. C'est par un décret rendu en Conseil des ministres que doivent être nommés et que peuvent être révoqués les conseillers d'État en service ordinaire* ; et c'est par un décret rendu dans la même forme que le Sénat peut être constitué en ELaute-Cour de justice pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'État*.

Les lois ordinaires contiennent également un certain nombre d'applications du même système ; j'en citerai trois exemples. D'après la loi sur l'organisation municipale du 5 avril 1884, art. 43, < un conseil municipal ne peut être dissous que par un décret motivé du Président de la République rendu en Conseil des minîsres et publié au Journal officiel J>. La loi du 22 juin 1886, après avoir interdit formellement le territoire de la République aux chefs des familles ayant régné sur la France et à leurs héritiers directs dans Tordre de primogéniture, autorise par son article 2 le Gouvernement à l'interdire aux autres membres de ces familles : c L'interdiction est prononcée par un décret du Président de la Répu-

^ Loi constitnlioaiielle du 25 février 1875, art. 4; ci-dessus, p. 626, 689. * Loi constitutionneile du 16 juillet 1875, art. 12.

LE H)UVOm BXÉCUTIP. 787

bliqne rendu en Conseil des ministres ]>. La loi dn 1*' juillet 1901, relative an contrat d'association, décide dans son article 12 qne certaines associations, par exception, pourront être dissoutes € par décret du Président de la République rendu en Conseil des ministres d. En outre Tart. 13 de la même loi est ainsi conçu : € Aucune congrégation religieuse ne peut se former sans une autorisation émaiéb par Bue loi qui déterminera les oondiiions de son fonctionnement. — Elle ne pourra fonder aucun nouTcl établissement qu'en vertu d'un décret rendu en Conseil d*État. — La dissolution de la Congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par ] décret rendu en Conseil des ministres' ».

Dans les cas qui viennent d'être relevés, la Constitution ou la loi impose rigoureusement une seule condition pour que le décret rendu par le Président de la République soit juridiquement valable, c'est que le Conseil des ministres en ait délibéré; elles n'exigent point qu'il ait donné un avis favorable. Légalement alors le Président est obligé de demander cet avis, mais non de le suivre. Dans deux autres hypothèses, la loi s'exprime autrement et se montre plus exigeante. Elles nous sont déjà connues. D'après la loi du 3 avril 1878, dans les cas exceptionnels où le Président de la Bépublique (art. 2 et 3) peut déclarer l'état de siège par un décret, il ne peut] le faire que de Vavis du Conseil des ministres ' ; d'autre part, la loi du 14 décembre 1879, permettant au Président de la République d'ouvrir, provisoirement et à de certaines condi* tioQs, des crédits supplémentaires et extraordinaires par décrets rendus en Conseil d'État, exige (art. 4) que ces décrets aient été préalablement délibérés et approuvés en Conseil des ministres. Mais en réalité, étant donné le gouvernement parlementaire, bien que ces deux dernières dispositions organisent un système juridique antre que celui contenu dans les dispositions précédemment visées, la règle politique est la même. Comment pourrait-on concevoir, en effet, avec ce régime, qu'un décret soumis au Conseil des ministres et désapprouvé par lui pût cependant être signé par le Président et contresigné par un ministre ?

Comme tout corps délibérant, le Conseil des ministres doit avoir nn président. Chez nous, on peut même dire qu'il en a deux :

1 Ce texte fournit un bon exemple des trois modes principaux de réglementation politique qui sont employés par le droit public français : la loi, le décret en forme de règteoient d*administration publique, et le décret rendu en Conseil des mioistrei.

s Gi-dessns, p. 668.

tantôt rnn, tantôt l'autre^ selon les cas et d'après certaines règles, préside à ses délibérations; l'nn est le ministre qui porte le titre officiel de président du Conseil des ministres j l'autre est le Président de la République.

En Angleterre, nous le savons, il en est autrement*. Par suite d'une tradition bien établie et plus que séculaire, le monarque n*7 préside jamais les Conseils de cabinet; et c^est, en principe, seulement par l'intermédiaire du premier ministre que le monarque communique avec le Cabinet. Mais en France, lorsque le gouver* nement parlementaire s'introduisit avec la monarchie constitutionnelle, cette règle ne se fît point recevoir. Sous la Restauration, où les souvenirs et l'étiquette de l'ancien régime exerçaient encore une grande influence, la règle s'établit naturellement que le Conseil des ministres délibérait en présence et sous la présidence du roi. Cette pratique se maintint sous la Monarchie de Juillet; mais en même temps s'affîrma le principe que le Cabinet pouvait délibérer à part, hors de la présence du chef de l'État, lorsqu'il le jugeait convenable. Casimir Périer revendiqua même ce droit avec une netteté particulière*.

La Constitution de 1848, qui, d'ailleurs, n'avait pas organisé franchement le gouvernement parlementaire', donnait implicitement au Président de la République la présidence du Conseil des ministres. Il est vrai qu'elle ne le mentionnait que pour les actes au sujet desquels il devait nécessairement intervenir*, mais en fait le Conseil délibérait dans cette forme pour tous les actes concernant la politique générale*.

Sous le Second Empire, la question ne put se présenter que lorsque, avec la réapparition du gouvernement parlementaire, il

4 CMessns, p. 143. ^

s Thureau-DaDgin, Histoire de la monarchie de Juillet^ t. I, p. 411 : « D'avance il (Casimir Périer) a imposé ses conditions qui loi paraissent non seulement garantir, mais manifester aax yeoz de tons son absolue indépendance de premier ministre responsable; et, au début de son administration, il tient rudement la main à ce que ses conditions soient observées, assemblant habituelle' ment le Conseil des ministres chez 2ut, hors la présence du rot, et le faisant annoncer chaque fois dans le Moniteur ».

t Ci-dessus, p. 184 et suiv.

^ Art. 64 : « Le Président de la République nomme et révoque les ministres. Il nomme et révoque en Conseil des ministres les agents diplomatiques, les commandants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le commandant supérieur des Gardes nationales de la Seine, les gouverneurs de l'Algérie et des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires supérieurs ».

• De Tocqueville^ Souvenirs^ p. 390. •— De TocqueviUe était alors ministre, et il s'agissait d'une difficulté se rattachant à la politique extérieure : « Je me rendis au Conseil ; j'exposai laffaire. Le Président et tons mes collègues furent unanimes pour penser qu'il fallait agir i».

j ent un ministère responsable collectivement devant les Chambres ; mais alors la Constitution du 20 mai 1870 maintint formellement à l'Emperenr la présidence du Conseil des ministres*.

La résolution du 17 février 1871 qui nommait M. Thiers chef dn pouvoir ^écntif déclarait qu'il gouvernerait avec le concours des ministres quMl choisirait et présiderait Lorsque la loi du 31 août 1871 eut cherché à dégager la responsabilité propre du Conseil des ministres', il nj eut cependant rien de changé sur ce point. Le décret du 2 septembre 1871 créa seulement urtviee^prê" gUent du Conseil des ministres. Celui-ci était d'ailleurs un simple délégué du Président de la Bépublique, chargé, lorsque ce dernier était absent ou empêché, de convoquer ou de présider à sa place le Conseil des ministres'. Sous la présidence du maréchal de Hac-Mahon, le chef du Cabinet reprit, il est vrai, le titre classique de président du Conseil des ministres, mais la pratique d'après laquelle le Conseil délibérait normalement sous la présidence du Président delà République se conserva; n'ayant point été modifiée par nos lois constitutionnelles, elle s'est maintenue sous leur empire, reposant sur une longue tradition. Mais, en principe, c'est le droit incontestable de délibérer à part sous la présidence dn Président dn Conseil, hors de la présence du Président de la République. Les réunions qui ont lieu dans ces conditions ont principalement pour but de préparer les délibérations, qui seront arrêtées par le Conseil assemblé sous la présidence du Président de la Bépublique. Elles ont pris le nom de conseil de cabinet^ tandis qu*on réserve le nom de conseil des ministres à celles qui sont présidées par le Président de la République. L'alternance des unes et des antres est devenue régulière; en temps ordinaire, il se tient chaqne semaine à des jours déterminés deux conseils des ministres et souvent un conseil de cabinet \ Enfin, il est bien certain que, lorsque la Constitution ou laloiexige^ pour l'accomplissement d'un

i Art. 19 : c Les ministres délibèrent en Conseil sons la présidence de rEknp6reiir ».

* Ci-dessos, p. 548 et sût.

» Ci-dessus, p. 560, note 2.

*■ Cette ordonnance d*aillears se modifie en fait selon les besoins et les circonstances. Voici une note insérée dans le journal Le Temps du 22 novembre i895 qui est de nature À faire comprendre ie système suivi : « Les ministres ont tenu ce matin exceptionnellement un conseil à TElysée sous la présidence de M. Félix Faure à la place du Conseil de cabinet ordinaire, qui devait avoir lieu au ministère de l'Intérieur sous la présidence de M. Léon Bourgeois. Cette réunion dn Conseil à TElysée avait pour but d'examiner en présence du Président de la République le courrier arrivé hier .de Madagascar ». — 2^ Temps, du 17 mars 1906 : « Les ministres ont décidé de rétablir les conseils de cabinet. Le premier aura lieu dimanche au ministère de la Justice »,

730 La République française.

actedëterminéftm décret dn Président de laBépubliqne rendu en Conseil des ministres, le Conseil où ce décret est mis en délibération et où figure nécessairement le Président de la République ne peut être présidé que par lui-même*.

Le Conseil des ministres^ comme les Conseils de cabinet^ est d^ailleurs une réunion absolument secrète, sans formes déterminées, et dont il n'est tenu «ucun procès-verbal. C'est ce que parait méconnaître M. Sidnej Low, lorsqu'il relève ces caractères dans le cabinet anglais et paraît les nier dans le nôtre : « Un conseil secret de gouvernement de cette espèce a peu de parallèles dans le passé. Le Cabinet français a un procès-verbal où il est pris note de la besogne accomplie et quelquefois il communique un compte rendu officiel à la presse 2> ~. Ce dernier point est exact; souvent le gouvernement communique à la presse une note indiquant les principaux points qui ont été examinés au Conseil des ministres, et même les résolutions qui y ont été prises. Mais il n'est rédigé aucun procès- verbal des débats; personne n'y fait l'office de secrétaire*.

M. Sidney Low fait d'ailleurs ressortir toute l'importance de ce fait que le Conseil des ministres est présidé par le Président de la République : <l Le cabinet américain est le conseil consultatif du Président, qui préside aux réunions et prend une part active à la discussion... Le Président de la République française peut assister au Conseil s'il lui plaît et intervient dans les débats et par des questions aux ministres. Les souverains des États monarchiques étrangers jouissent souvent du même privilège et en usent. Il

1 LorsquHl y a Conseil des ministres, présidé par le Président de la Répoblique, et qu'une question y est mise aux voix, comme il arrive nécessairemeot dans tout corps délibérant, le Président a-t-il le droit de roter î L'affirmatiTS paraît d'abord certaine : le Président de toute assemblée en fait naturellement partie; il est le premier do ses membres; il a par suite voix à la délibération. On peut releyer que, dans la période de TEmpire libéral, Napoléon ITl votait au Conseil des ministres qu*il présidait. Cela est constaté en particulier dans un article inséré au Figaro du 15 juillet 1891. M. Emile Ollivier y raconte ce qui se passa en 1870 dans une séance du Conseil. Il s'agissait de décider Tarrestation d*un personnage politique. « La majorité, dit M. Emile Ollivier, ne se forma que par la voix de l'Empereur». — Cependant, étant donné le gouvernement parlementaire, il paraît plus conforme à son esprit que le Président de la République, présidant le Conseil des ministres, s'abstienne d*y voter. Cela parait surtout certain lorsque la loi soumet la validité d'un décret à Tavis conforme du Conseil des ministres. La pratique paraît chez nous s'être fixée dans ce sens : voir par exemple le journal Le Matin du 18 septembre 1898.

« Op. cit., p. 41.

s Je tiens ces renseignements de mon éminent confrère M. Alexandre Ribot, ancien président du Conseil des ministres. Une fois même,parait-il, à propos d'un membre du Cabinet qui prenait des notes pendant la séance, cette façon d*agir fut déclarée incorrecte.

peut difScilement y avoir une séance secrète en présence d'an témoin qui ne fait pas partie de la conjuration. Si le gonvernement exécatif suprême de TAngleterre était ce que la loi le suppose être — c'estrà-dire nn gonvernement par le roi en Conseil — il serait condnit dans ces conditions. An lien d'nn Cabinet informe mais tont poissant, confiné dans nn coin et disentant les affiiires dn parti anssi bien qne celles de l'État sons le i^ile de Tombre amie, nous aurions le Privy Council^ un corps plutôt solennel, avec son registre, ses règles, son secrétaire et ses précédents légaux^ ]>. Nous pouvons affirmer à M. Sidney Low que la réunion du cabinet français ne ressemble point du tout à ce corps solennel. M. Low d^ailleurs ne tient point compte des Conseils de cabinet distincts du Conseil des Ministres.

Les rapports des ministres avec les Chambres sont constants soas le gouvernement parlementaire. D'un côté, contrôlés par le Parlement, ils sont tenus d'expliquer devant lui leurs actes et leurs intentions et de les défendre lorsqu'ils sont attaqués. D'autre part, ils sont les chefs et les directeurs naturels de la majorité. Ils doivent, par conséquent, la guider et l'éclairer, et c'est à eux que sont naturellement réservées les propositions les plus important tes».

Cela suppose qu'ils ont, en qualité de ministres, libre entrée dans les deux Chambres, et qu'ils peuvent y prendre la parole toutes les fois q^n'ils le croient nécessaire. C'est en effet le droit que leur ^nrela loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 6 : a Les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent]). C'estlà undroit, dontMirabeau faisait jadis ressortir l'importance et que la Constitution de 1791 n'avait admis que partiellement '; il est reconnu dans toute sa plénitude par la loi constitutionnelle. Il donne au ministre, membre de Tune des Chambres, l'entrée et la parole dans la Chambre^ ^laquelle il n'appartient pas, comme dans celle dont il fait partie. D donne l'entrée et la parole dans les deux Chambres au ministre <ini n'est membre ni de l'une, ni de l'autre. En ce qui concerne

[Op. cit., p. 41.

i étodierai plas loin, en passant en revue les diTerses fonctions des Cham- Ares, quels soûl les procédés par lesquels elles exercent leur contrôle sur le mi- Qutbre.

•CiHlM8Tii,p. 177, 433.

732 LA RËPUBLIQUB FRANÇAISE.

d'ailleurs le droit de prendre la parole toutes les fois qu'ils le jugent convenable, le règlement des Chambres ne pourrait pas supprimer ou restreindre oette prérogative, qui est constitutionnelle ^ Cette organisation me paraît préférable au système qui existe en Angleterre, et d'après lequel un ministre n'a, en principe, rentrée et la parole que dans la Chambre dont il est membre *.

On s'est demandé^i le droit ainsi reconnu aux ministres appartient également aux sous-secrétaires d'Etat. Le texte ne parle pas d'eux, et, par suite, en raisonnant rigoureusement, on a soutenu qu'ils ne pouvaient avoir entrée et parole que dans la Chambre dont ils font partie. C'est une opinion qui a été produite au Sénat et à la Chambre des députés*. Mais elle ne paraît pas exacte, et la solution contraire^ qui s'est fait admettre dans la pratique*, me semble mieux fondée. La solution que je repousse serait parfaitement justifiée, si le sous-secrétaire n'était, comme en Angleterre, qu'un simple délégué du ministre, car le ministre ne pourrait lui déléguer une prérogative qui n'a été attribuée qu'à lui-même par l'article 6 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Mais nous savons qu'il en est autrement chez nous. Le sousseorétaire d'État est nommé par le Président de la République; il tient d'un décret son titre et même ses pouvoirs. Or, nous allons le voir, le Président de la République peut donner, par un décret -spécial, pour une discussion particulière, l'entrée et la parole dans les Chambres à un citoyen quelconque qu'il nomme ainsi commissaire du Gouvernement. N'a-t-il pas pu donner et donner une fois pour toutes une commission analogue, mais plus générale, au soussecrétaire par le décret qui l'a institué comme auxiliaire ou suppléant du ministre? L'utilité même de l'institution disparaît en grande partie, si l'on adopte l'opinion contraire.

4 Chambre des députés, séance du 25 octobre 1895 [Journal offiotel du 26, DébaU parlementaire»^ p. 2212) : « Af . {« Président- : Messieurs, aox termes, non seulement du règlement, mais encore de la Constitution, le Gouvernement a la parole toutes les fois qu'il la demande ».

< La Constitution australienne n'a pas supprimé la règle anglaise traditionnelle, mais eUe exige (sect. 64) que tout ministre soit membre du Sénat ou de la Chambre des représentants, ou le devienne dans le délai de trois mois.

s M. Brémond, Examen doctrinal dans lai2e&U€ critique de législation^ 1894, p. 322 : « Récemment encore, dans la séance de la Chambre des députés du 17 mars 1894,... M. Lebon, sous>secrétaire d'État déclarait formellement que, n'étant pas sénateur, il ne pourrait pas constitutioanellement se faire entendre au SéDSt. Et nous estimions qu'il avait raison, car la disposition M l'article 6 de la loi du 16 juillet 1875 est exceptionnelle et doit être restreinte aux termes de son texte ».

♦ Eugène Pierre, Traité de droU politiqqe, électoral et parlementaire^ no 640.

Le même article 6 contient la disposition saivante : <i Ils (les ministres) peavent se faire assister par des commissaires désignés, ponr la discussion d'un projet de loi déterminé, par décret dn Président de la République b. C'est là une disposition des plus sages et des plus pratiques. Son emploi est de nature à corriger, dans une large mesure, certains inconvénients qui sont presque inhérents au gouyernement parlementaire et dont on lui fait reproche non sans raison. La lutte dans les Chambres, dont le pouvoir «st le prix, fait nécessairement que, dans la composition des cabinets, la notoriété politique exerce plus d'influence que laptitude professionnelle. Il arrive ainsi que des hommes, d ailleurs lemarquables, sont portés à tel ou td ministère, alors qu'ils n ont point une connaissance spéciale, scientifique ou pratique, des affiiires qui en dépendent. D autre part chaque Chambre est composée d'hommes qui, en grande majorité, sont forcément incompétents pour bien apprécier par eux-mêmes toute loi d'un caractère quelque peu technique ; il faut des personnes d'une compétence spéciale et profonde pour les guider et les éclairer dans la discussion. C'est ce qu'il est possible d'obtenir par le choix des commissaires. On aura ainsi, dans un débat sur un projet de loi, le spécialiste à côté de l'homme politique. C'est rendre plus souple et plus féconde, adaptée à un gouvernement responsable, la même pensée qui, dans les Constitutions du Premier et du Second Empire, faisait représenter le gouvernement par des conseillers d'État devant le Corps législatif pour la discussion des projets de loi*.

On peut remarquer que cette désignation des commissaires du Gouvernement adjoints aux ministres devient parmi nous d'un usage de plus en plus fréquent. Il n'est pas de projet de loi de quelque importance, présenté au nom du Président de la République, qui ne soit ainsi discuté, et la plupart du temps, celui qui est désigné est le chef du service principalement intéressé. Dans k discussion du budget les principaux chefs de division des divers ministères sont le plus souvent commissaires du Gouvernement. Enfin, de semblables désignations se font même en vue de la dis* CQssiondes interpellations ^ Ainsi l'administration supérieure, dans

1 D'aillears, rien n*empéche aujourd'hui que des conseillers d*Etat soient désignés comme commissaires du Gouyernement.

'^ Voyez par exemple, Chambre des députés, séance du 25 janvier 1898 {Journal officiel da lô, p. 41). Dans ce cas, on ne conçoit guère que le commissaire du Goavernement prenne part à la discussion; elle se concentre entre le ministre responsable et les interpellateurs; mais le commissaire est là pour fournir sui^le-cfaamp au ministre tous les renseignements nécessaires.

73i LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

9011 élément professionnel et permanent, le civil service^ comme^ disent les Anglais et les Américains, vient apporter an Parlement le secours de son savoir et de son expérience, et cela san» aucun inconvénient sérieux : car le ministre, nécessairement présent, reste toujours responsable. Sans doute, on peut dire que Tautorité du ministre est quelque peu diminuée, lorsque Tun de ses subordonnés prend, en cette qualité nouvelle, la direction et la charge du débat ; mais l'omniscience ministérielle est une pare fiction, que nul n*a intérêt à maintenir.

Bien que le commissaire du Gouvernement, comme son nom l'indique, ait simplement une commission spéciale et temporaire, il reçoit ses pouvoirs, non du ministre qu'il assiste, mais du Président de la République et par un décret.

La responsabilité ministérielle est, nous le savons, la pièce essentielle de notre système de gouvernement. Nous savons aussi qn elle^ peut se présenter sous trois formes distinctes, que nous allons étudier maintenant au point de vue de notre (Constitution actuelle r elle peut être politiqiie, pénale * ou civile.

La responsabilité politique, caractéristique du | gouvernement parlementaire, consiste simplement dans la perte du pouvoir, dans l'obligation morale de démissionner, qui s'impose aux ministres lorsqu'ils ont perdu la majorité dans le parlement. Elle a reçu son expression, précise en apparence, dans Tarticle 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 : n Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels j>. Ce texte vise nettement la responsabilité politique et seulement cellelà. En efiFet, la responsabilité politique est la seule qui aboutisse nécessairement devant le Parlement et ne puisse aboutir ailleurs. D'autre part, c'est la seule qui puisse être véritablement solidaire : car, à proprement parler, la responsabilité pénale ne saurait être solidaire : on est responsable pénalement des seuls actes auxquels on a participé, et non point de ceux quW a simplement approuvés, à plus forte raison de [ceux auxquels on est complètement étranger'.

^ M. Brisson à la Chambre des députés, séance du 13 mars 1879 {AnncUe* législatives, 1879, t. III, p. 185) : « Les ministre^ sont soumis à deux ordres de resp-tnsabilité : la responsabilité politique, la responsabilité pénale. Par la mise en jeu de la responsabilité politique, ils perdent le pouvoir ».

^ Ci-dessus, p. 145. Il est certain qu'un acte d'un ministre isolé, s*il est de na-

Malgré la précision des termes de cet article, il est souvent difficile et délicat de distinguer si la responsabilité politique doit être solidaire ou individuelle. Mais, je l'ai dit déjà^ dans nos usages parlementaires, souvent la difficulté est écartée par une déclaration expresse du Président du Conseil : il annonce que le Cabinet se retirera si le vote de la Chambre intervient dans tel sens. Parfois aussi, quoique plus rarement» un ministre isolé réclame pour lui senl toute la responsabilité d'un acte propre à son département. Mais il y a dans nos mœurs parlementaires une tendance incontestable à considérer la responsabilité ministérielle comme solidaire en principe.

De quels actes les ministres sont-ils politiquement responsables ? On peut dire d abord, dans une formule simple et compréfaensive, qu'ils répondent de tous leurs actes personnels, de tous ceux qu'ils ont décidés et accomplis en leur qualité de ministres, et de tous les actes du Président de la République. Qaant aux actes du Président, la Constitution a même pris une précaution formaliste pour assurer qu'ils soient couverts par la responsabilité ministérielle'. La loi constitutionnelle du 25 février 1875 décide dans son articles, dernier alinéa : <i Chacun des actes du Président de la Képublique doit être contresigné par un ministre j>. Le texte est général et n'admet aucune exception. Il s'applique à tous les actes juridiçues a,ccomflis par le Président'. Cela comprend d'abord tous les décrets^ même ceux qui supposent en apparence un pouvoir personnel et discrétionnaire comme les lettres de grâce ^ même ceux par lesquels il nomme de nouveaux ministres. Pour ces derniers décrets cependant, le contreseing ne peut être que de pure forme : un ministre ne saurait engager sa responsabilité en contresignant le décret qui nomme son successeur. Aussi la Constitution de 1848, très logiquement, n'exigeaît-elle pas alors le contreseing*. Aujourd'hui, pour obéir au texte delà loi du 25 février 1875, qui

tare à eogager la politique générale du GouYemement, peut eotrainer Tapplication de la responsabilité solidaire, alors même qu'il n'aurait pas été délibéré et approuvé par le Conseil des ministres. Dans ce cas on ne pourrait songer évi> demraent à une responsabilité pénale des autres ministre*).

* Ci-dessus, p. \m.

" G-dessus, p. 130.

s Ci-dessus, p. 601.

* a-dessufl, p. 651.

* Art. 67 : « Les actes du Président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révogue les ministres^ n'ont d'effet que s'ils sont contresignés par un des ministres ». Ce texte, il est vrai, s*éc8rtait des principes du goaTemement parlementaire en ce qu'il dispensait du contreseing les actes par lesquels le Président révoquait les ministres. Ceux-là, en effet, engagent éminemment la responsabilité ministérielle : celle des nouveaux ministres.

ne distingue pas, l'usage est que le président du Conseil du Cabinet démissionnaire contresigne le décret qui nomme son snccesseur d'abord titulaire d'un ministère déterminé, puis président da Conseil des Ministres*.

Le texte, étant général, s'applique B,xixme88aff es dn Président de la République comme aux décrets. Ce sont aussi des actes de la fonction présidentielle, et ils doivent être contresignés par nn ministre. La pratique est conforme. On peut le constater formellement pour le message adressé le 16 juin 1877 au Sénat par le maréchal de Mac-Mahon et qui contenait une décision proprement dite, puisqu*il demandait au Sénat l'avis conforme nécessaire pour dissoudre la Chambre des députés'. Ce trait, dans la même période de lutte, fut également et soigneusement relevé relativement au message adressé aux deux Chambres le 18 mai 1877, lequel accompagnait Tajoumement de la session prononcé par le Président'. Un seul acte écrit émanant du Président de la République est dispensé du contreseing : c'est sa lettre de démission; mais c'est là un acte de la personne et non de la fonction \

Les actes écrits et juridiques du Président de la République, susceptibles d'être contresignés^ ne sont pas les seuls dont les mî> nistres sont responsables. Ils sont encore responsables des actes

1 Abusant du t&xle conslitutionael et de la pratique signalée, certains sont allés jusqu'à soutenir que les ministres en charge pourraient empêcher le Président de la République de changer son ministère en refusant tons de contresigner leur propre révocation et le décret qui institue le nouveau président du Conseil. Mais ce n*est là qu'un paradoxe évident. Les nouveaux ministres choisis par le Président auraient parfaitement le droit de contresigner leur nomination et la révocation de leurs prédécesseurs. Cela traduirait même plus nettement dans la forme la responsabilité qulls encourent en acceptant ainsi le pouvoir.

« Séance du Sénat du 16 juin 1877 (Joui^nal officiel du 17, p. 4433) : « Le président du Conseil. — J'ai Thonneur de déposer sur le bureau la communication suivante : a Le Président de la République, vu Tarticle 5 de la loi coa- « slitutionnelle du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics, « lait connaître au Sénat son intention de dissoudre la Chambre des députés et « lui demande son avis conforme. Signé : Maréchal de Mac-Mahon, duc de o Magenta ». — Plusieurs sénateurs d gauche. — Par qui est-ce contresigné?

— M. Jules Simon. — On demande le contreseing. — Le président du Conseil.

— Le message est signé : maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta ; contresigné : Le Président du Conseil des ministres, garde des Sceaux, ministre de la Justice, de Broglie. — M. Bernard. — Il était utile de le dire ».

' Rapport fait au nom de la Commission chargée de faire une enquête parlementaire sur les élections des 14 et 28 octobre 1877, par M. Henri Brisson, député (Chambre des députés, séance du 8 mars 1879, Annales 1879, Frojeu de /ot, etc., p. 25) : « Le message adressé aux deux Chambres le 18 mai est contresigné par M. le duc de Broglie, président du Conseil et par M. de Foartou. Ce document n'est qu'une longue revendication du pouvoir personnel t.

^ Gi'dessus, p. 590, note 2.

qui n'ont pas le caractère d'actes juridiques et pour lesquels le pliis souvent la possibilité d'un contreseing ne se conçoit même pas, mais qui peuvent avoir une grande importance politique : disoourSy lettres ou dépêches, commandement des forces militaires ^ . Enfin, ce n'est pas seulement des actes que les ministres sont responsables, mais aussi des inactions, des omissions qu'on peut légitimement reprocher soit à eux-mêmes, soit au Président de la République*. Il sont tenus, en effet, d'agir quand la loi le permet et queTintérêt du pays l'exige; ils sont également obligés d'obtenir du Président de la République les actes qu'ils considèrent comme nécessaires. En un mot, rien dans le gouvernement n'échappe aujourd'hui à la responsabilité politique des ministres. On ne saurait soutenir maintenant, sous notre république parlementaire, une théorie semblable à celle qui a parfois été proposée sous la monarchie constitutionnelle et d après laquelle certains actes, con* sidérés comme constituant essentiellement la prérogative constitutionnelle du chef de l'Etat, seraient valables sans être contresignés par un ministre et ne mettraient pas en jeu la responsabilité ministérielle. Tels seraient c le commandement des forces militaires, la convocation et la dissolution des Chambres, la nomination des ministres, l'exercice du droit dugrâce^ ». Mais ce n*était pas là autre chose qu'un résidu et une survivance du pouvoir personnel, qui ne sauraient trouver place sous une république parlementaire. Les ministres sont responsables de tous les actes, sans exception, du Président de la République, même de leur propre nomination.

< CUdessas, p. 130. Cf. sur tous ces points, Hello, Du régime constitutionnel, S* édit., t. TI, p. 2^ et suiv.

3 Luigi Palma, Corso di diritto oostituzionale^ t. II, p. 454 et suît. — Cf. Hello, Du régime constitutionnel^ 3* édit., p. 240 : «• Quelqaes-uns ont eu lulée de procéder plus largement, d*attribuer personnellement au prince et d'enlever à la responsabilité cette partie du pouvoir exécutif que Ton est convenu d'appeler prérogative, c'eat-à-dire le commandement des armées de terre et de mer, les déclarations do guerre, les traités de paix, d'alliance et do commerce ». L'auteur repousse en principe cette idée, déclarant qu*alors la responsabilité ministérielle est encore plus applicable et plus nécessaire. Il admet cependant une exception : n La charte a voulu que le roi pût commander les armées de terre et de mer; le commandement est un acte essentiellement personnel; il exclut les fictions et les formalités du droit constitutionnel et, par conséquent, Tintermédiaire des ministres. Dans ce cas unique, le prince agit sans cesser d'être inviolable ». — J'ai dit plus haut, p. 654, que le commandement des armées ne pouvait, en eifet, par lui-même donner lieu, relativement aux actes qui en constituent l'exercice, à la responsabilité ministérielle. Mais les ministres seraient incontestablement responsables d'avoir accepté que le Président delà République usât de ce droit que la Constitution ne lui enlève pas; ils répondraient, par suite, de toutes les conséquences de ce commandement.

Reste un point très important à examiner en ce qui concerne la responsabilité politique. Elle est mise en jeu, nous lesayons, par les votes du Parlement. Mais en Angleterre, nous le savons aussi, dans le pays où le gouvernement parlementaire a prisnaissanoe et s'est développé, depuis longtemps la Chambre des Lords a cessé d'exercer à cet égard aucune influence et c'est une règle constitutionnelle bien établie qu'un cabinet ne tombe que devant un vote de la Chambre des Communes. Faut-il transporter cette règle dans notre droit constitutionnel ou reconnaître, au contraire, aux votes de l'une et de l'autre Chambre une influence égale sur le sort; des cabinets ?

C'est là une question capitale, qui a été agitée avec passion, à l'occasion du conflit qui s'est élevé entre les deux Chambres aux mois de février, mars et avril 1896. Je vais d'abord l'étudier théoriquement, en présentant sur ce point les thèses qui sont en pré* sence; j'exposerai ensuite quels sont les précédents que fournit jusqu'ici notre coutume parlementaire.

Ceux, et ils sont nombreux ^ qui soutiennent qu'un vote contraire du Sénat peut renverser un ministre ou un ministère, invoquent surtout un argument, décisif en apparence : c'est le texte même de la Constitution, l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ; <s. Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels )>. Cela parait formel, car c'est bien de la responsabilité politique qu'il s'agit là, comme je l'ai montré plus haut, et cette responsabilité est indiquée, sans distinction, comme se réalisant devant les Chambres, par suite devant le Sénat comme devant la Chambre des députés. On corrobore ce texte par divers passages empruntés aux travaux préparatoires de la Constitution. Ainsi le rapporteur de la Commission des Trente, combattant la disposition qui soumettait à l'avis conforme du €énat l'exercice, du droit de dissolution, écrivait incidemment dans son rapport : a: Ce serait une sorte d'instance introduite contre la Chambre des députés devant le Sénat, constitué juge du différend. Elle établirait la prééminence du Sénat sar la Chambre des députés, quand les deux Chambres doivent avoir les mêmes fonctions et les mêmes prérogatives 2>'. De son côté,

1 Parmi les dissertations publiées en ce sens, je citerai comme les plus vigoureuses et les plus nettes celles de deux de mes collègaes : Dnguit, Le Sénat et la responsabilité politique du ministère, dans la Revtie du droit publia^ t. V, p. 431 et suir. ; Félix Moreau, dons la même Revue, t. IX, p. 79 et suiv.

* Journal officiel du 3 août 1874, p. 5505.

M.Antonia Lefèvre-Ponialis, rapporteur, au nom de la même <]!ommi8sion, du premier projet de loi sur la création et les attributions d*un Sënat, disait aussi : « Le droit d'initiative et le droit d'interpellation ne peuvent être refusés au Sénat. Les lui contester, ce serait le déshériter de la participation au gouvernement, qu'il s'agit de lui garantir * J>. On écarte assez aisément Tautorité du droit parlementaire anglais. En effet, si la Chambre des Lords est impuissante aujourd'hui à mettre en jeu la responsabilité ministérielle, cet effiu^ement s'explique par sa composition même. Le gouvernement parlementaire, c'est au fond, sinon le choix des ministres, au moins l'existence des ministères, mis à la discrétion de la représentation nationale. Or la Chambre des Lords n'a jamais été représentative que par une fiction qui, aujourd'hui, est «ans force*. Mais les deux Chambres françaises sont bien Tune et Tautre représentatives, étant totalement électives. Le Sénat procède lui-même du suffirage universel, quoique par un mode indirect. 11 peut donc légitimement revendiquer sa part égale d'influence, non pas seulement dans la législation, mais aussi dans le gouvernement'.

Je crois cependant que les Anglais, quoique par des raisons particulières et contingentes, ont dégagé ici encore le véritable équilibre du gouvernement parlementaire pratiqué avec deux Chambres. Faire dépendre le sort du ministère des votes de la Chambre liante et des votes de la Chambre populaire, ce serait introduire dans ce mécanisme délicat un élément de trouble irrémédiable. Le système, en effet, ne pourrait être pratiqué en ce sens, que le Minis-

< Impressions de TAssemblée Nationale (année 1874), ao 2680, p. 33.

« Ci-dessus, p. 80.

* Cette égalité est affirmée dans les paroles que prononçait, le 14 janvier 1896, M. Wallon, présidant le Sénat en qualité de « doyeo d'Age » {Jownal officiel, da 15, Débats parlementaires, p. 1) : « Je souhaite que le Sénat remplisse toujours avec sagesse et fermeté le rôle que la Gonstitation lui a assigné. Pour donner à la Répahlique un gouvernement fort et pondéré, la Constitution a confié le pouvoir exécutif à un Président, qui, pendant la durée de son mandat, c'a rien à envier des pérogatives d'un souverain constitutionnel. En même temps, elle a partagé le pouvoir législatif, sur le pied d'une entière égalité, entre deux Chambres qui peuvent tout si elles marchent unies par le sentiment d'une déférence mutuelle dans rexercice de leurs droits. Et comment la bonne harmonie qui existait sous les monarchies de 1815 et de 1830 entre deux Chambres d'origine si différente, ne se maintiendrait-elle pas sous la République entre deux Chambres issues d'une même source : le suffrage universel? C'est la condition vitale de tout régime parlementaire et le besoin le plus impérieux du pays. — Je fais donc des vœux pour que la Constitution, intégralement appliquée dans son eft« prit comme dans sa lettre, assure^ selon les intentions patriotiques de l'Assemblée Nationale qui Ta votée, le respect de toutes les libertés, la pacification des esprits et le relèvement de la France. »

ière blâmé par rnne des Chambres mais approuvé par l'antre, pour» Tait rester anx affaires, comme parnt le penser d'abord M. Harrison Moore; car ce serait lasonrce des conflits les plus aigns. Il ne pourrait se maintenir qu'en conservant la majorité constamment d'un côté comme de Tautre. Ce ne serait pas seulement l'instabilité des ministères, le point faible du gouvernement parlementaire, qui serait accrue d'autant; ce serait, en cas de divergence» toujours possibles entre les deux Chambres sur Torientation de la politique, l'impossibilité absolue d'avoir une politique déterminée, une ligne de conduite précise; on en serait réduit très souvent à ce qu'on appelle parfois des ministères ^affaires; et un tel résultat serait l'échec organisé du gouvernement parlementaire.

Je vais plus loin : non seulement je croîs que la règle anglaise est rationnellement la seule harmonique, mais juridiquement j'estime que c'est aussi la règle de la Constitution française. Sans doute, à première vue, l'arL 6 delà loi constitutionnelle du 25 février 1875 semble imposer la solution contraire, et il l'imposerait si, prenant simplement les termes danslesquels il est conçu, on leur appliquait l'interprétation juridique que Ton applique aux articles du Code civiL Mais ce procédé d'interprétation ne saurait s'étendre aux formules qui ont pour but de traduire les conventions délicates du gouvernement parlementaire. Les Anglais, par un instinct très sûr, ne les ont jamais emprisonnées dans un texte de loi. N^otre système de constitutions écrites nous a amenés à le faire en 1875, et le principe du gouvernement parlementaire n'a jamais été aussi nettement inscrit dans une Constitution. Mais la formule qu'a enregistrée l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ne peut être considérée comme ayant une valeur absolue et une portée dispositive. C*est simplement la définition même du gouvernement parlementaire, telle qu'elle était en circulation, courante et classique, dans ladoctrineantérieure.Ilfautreutendrecomme on l'entendait jusque-là, à moins que l'on ne prouve que les Constituants de 1875 ont voulu lui donner une signification nouvelle et différente.

<L Les ministres sont responsables devant les Chambres :», voilà ce que Ton répétait en France sous la monarchie constitutionnelle pour caractériser le gouvernement parlementaire, et Ton n'entendait point par là impliquer que le sort des ministères dépendît de la Chambre des Pairs comme de la Chambre des députés. Voici» par exemple, ce qu'écrivait Chateaubriand dans sa Monarchie selon, la Charte : a Sous une monarchie constitutionnelle, les ministres peuvent et doivent changer jusqu'à ce qu'on ait trouvé les hommes de la chose, jusqu'à ce que les Chambres et Topinion aient fait

sortir l'habileté des rangs où eUe se tenait cachée. Ce sont des eaux qui cherchent leur niYean : c'est un équilibre qui veut s'établir. Il 7 aura donc changement tant que l'harmonie ne sera pas établie entre les Chambres et le Ministère ' ». Mais voici ce qu'il disait au chapitre suivant : <l II suit de là que sous la monarchie constitutionnelle, c'est Topinion publique qui est la source et le principe du ministère, principiumet/ons; et, par une conséquence qui dérive de celle-d, le Ministère doit sortir de la majorité de la CItambre des députés^ puisque les députés sont les principaux organes de l'opinion populaire^ d. a Au temps de la dernière monarchie constitutionnelle (la monarchie de Juillet), dit M. Duvergier de Hauranne^ c'était un lieu commun que d'attribuer au ministère la double mission de représenter le roi dans la salle oii siègent les Chambres et les Chambres dans le cabinet du roi... Le cabinet est responsable de ses fautes, de ses erreurs, de ses négligences même, devant le pouvoir royal et deoant le pouvoir parlementaire* ». Mais il n'est pas moins certain que, sous la monarchie constitutionnelle, le vote contraire de la Chambre des pairs ne faisait pas tomber les ministères. Non seulement un ordre du jour contenant un blâme et adopté par elle n avait pas cet effet ; mais cela était vrai encore lorsqu'elle repoussait quelque loi importante, proposée par le ministère, et votée par la Chambre des députés ; si cette loi paraissait au ministère tellement vitale qu'il ne pût s'en passer, il pouvait alors obtenir du roi une fournée de pairs qui changeait la majorité dans la Chambre Haute. Cette ressource paraissait alors un des rouages essentiels de la monarchie parlementaire ; mais c'était la preuve éclatante que la direction du gouvernement, le sort des cabinets ministériels ne dépendaient point de la Chambre Haute. Ceux qui voulaient lui donner une part effective à l'action gouvernementale contestaient en théorie le droit pour le roi de créer des pairs dans le seul but de changer la majorité en faveur du ministère soutenu par la Chambre des députés* ; mais c'étaient là des opinions aberrantes. Le droit

i Ch. XXIII, p. 29.

' Histoire du gouvernement ^parlementaire en France, 2* édit., t. I, p. 90,91.

*• Glausel de Coussergaes, Considérations sur V origine, la rédaction, la promulgation et V exécution de la Charte, 1830, p. 288 : « Ces créations si nombreuses de nouvelles pairies sont une violation évidente de la Charte, puis« qu*eUes rendraient illusoires les articles 24, 27 et 33... La Chambre des pairs attaqua le nouveau ministère (le ministère formé par M. Decaze) en adoptant la ré^olatlon de supplier le roi de proposer une nouvelle loi d'élections. Qu osa faire M. Decaze contre la majorité de cette Chambre? Il la brisa en introduisant soixante nouveaux pairs ».

parlementaire était bien clair Bar ce point; et, lors delà disciission de la GonstitntioQ belge, an orateur pouvait dire en résumant *les principes de la monarchie constitutionnelle française : «Qui forme la Chambre élective'! Les collèges électoraux, c'est-à-dire cette partie de la nation qui a intérêt à Tordre et Tintelligence des droits et des besoins du pays. La Cluimbre, une fois composée, confirme, modifie ou renvoie le ministère, selon le degré de oonfiance ou de défiance qu'il lui inspire... Or, le ministère ainsi élu ou confirmé ne peut vivre qu*à condition d^administrer selon le vosu de la Chambre, c'est-à-dire selon le vœu du pays qu'elle est censée représenter. Ainsi administration intérieurci choie des membres de la Chambre Haute, diplomatie, tout enfin subit l'impulsion irrésistible de la Chambre des députés^ ]>.

Mais lorsque le gouvernement parlementaire^ entrant dans une phase nouvelle, se présenta avec une Chambre Haute, non plus nommée par le Chef de l'État, mais élective, l'équilibre ne dut-il pas nécessairement changer ? La Chambre Haute ne dut-elle pas recevoir, relativement à la mise en jeu de la responsabilité ministérielle, les mêmes droits que la Chambre des députés? Il n'en fut rien. La Constitution belge, en créant un Sénat électif, reconnut formellement à ses membres le caractère de représentants de la nation ; mais dans la question de la responsabilité ministérielle, qu'elle visait seulement sous la forme pénale (comme nos deux Chartes), elle ne faisait, on peut le dire, aucune part au Sénat. Elle réserve, en effet, la mise en accusation des ministres à la Chambre des députés seule, et leur donne pour juge^ non le Sénat, mais la Cour de cassation (art. 90).

* Séance du Congrès belge du 20 noYembre 1830. Exposé des motifs de la Constitution belge par un docteur en droit, Bruxelles, 1864, p. 123. On peut en rapprocher un passage d'un livre, où sont dégagés d*ane façon remarquable les principes du droit constitutionnel sous la monarchie de Juillet (Hello, Dv^régime constitutionnel dans ses rapports aveo Vétat actuel de la science sociale et politique, 3« édit. Parifi, 1848, t. II. p. 267) : « Il n'est pas douteux, dit Tautear, que, dans le vote de la loi, les trois parties du pouvoir législatif ne soient éga« les entre elles, et qu'aucune ne soit prépondérante puisque la loi se fait à runanimité; mais il est tout aussi vrai que, dans les mouvements extérieurs da Corps représentatif, la Chambre des députés a un caractère particulier. Ainsi sa nature élective semble lui donner pour mission spéciale d^aller puiser aa cœur de la nation le sang qui doit porter la vie dans le gouvernement; aiasi son consentement est le premier qu'il faut obtenir pour la levée de llmpôt, comme si elle était le représentant le plus direct de la partie qui doit le payer ; ainsi le prince a le droit de la dissoudre, mais à la condition éCen demander une autre au pays, à gui Von semble demander un Jugement; ainsi encore elle a le droit d'accuser les ministres pour faire entendre que, en lui déférant cette action toute populaire, le soin de les surveiller est devenu le sien propre; toutes choses pour lesquelles elle se distingue des autres pouvoirs, sans cesser d'ailleurs de leur être homogène ».

Nous avons vu que, sons le Second Empire, des écrivains, attachés aux vieilles traditions parlementaires, sentant approcher le retour de la liberté politique, préparaient le parlementarisme fatnr en essayant par avance d*en dégager les règles. C'étaient le dnc de Broglie et Prévost-Paradol, dont j'ai montré la profonde influence sur les Constituants de 1875. Tons les deux vonlaiept, dans la République future qu'ils entrevoyaient, introduire le système des deux Chambres : tous deux voulaient également un Sénat électif *.5Ni 1 un[ni Tautre pourtant ne songeaient à troubler l'équilibre ancien et éprouvé du gouvernement parlementaire. Ni Tun ni l'autre ne proposaient de donner au Sénat un droit égal à celui de la Chambre des députés, en ce qui concerne le gouvernement politique. Ni lun ni l'autre ne lui reconnaissaient le droit de faire par ses votes tomber le Cabinet.

Le duc de Broglie s efforçait pourtant, à d'autres égards, «d'associer le Sénat au gouvernement, à la direction des affaires; mais c'était en lui conférantdetoutes autres attributions*]). Il concluait ainsi : « En face d un Sénat solidement établi, d'un Sénat né de l'élection, puissant par le prestige des souvenirs et Félévation des positions sociales, puissant par les attributions qu'il partage avec la Chambre et par les prérogatives qui lui sont propres, une Chambre des représentants^ née du suffrage universel, pourrait ^stlonnous^ exercer son ascendant naturel sans courir risque dUen abuser ï> '.

Prévost-Paradol était plus net encore. Il est un de ceux, nous le savons, qui ont voulu préciser le mieux et renforcer le plus Tautorité de la Chambre des députés sur le Cabinet. Il voulait qu'elle pût être appelée à voter directement sur le maintien ou la confirmation du ministère. Il voulait qu elle pût élire en forme le président du ConseiP. Mais il irefusait tout droit semblable à son Sénat électif, qui ne devait pas intervenir en ces matières. « Les attributions de cette Assemblée, disait-il, seraient les mêmes que celles de notre ancienne Chambre des Pairs, c'est-à-dire qu'elle exercerait le pouvoir législatif en commun avec l'autre Chambre, jouirait du droit d'initiative, d'interpellation, et de tons les droits qui constituent les Assemblées libres ; mais elle ne serait pas investie des droits spécianx que nous avons réclamés pour Fcntire Chambre en ce qui touche le renouvellement des ministères'^ ».

> Prévost-Paradol yonlait aassi expressément que le Sénat fût associé an droit de dissoudre la Chambre des députés, ci-dessas, p. 672, note 4. » Vues 9ur le gouvernement de la France^ ch. viu, p. 275 et suiv. « Ibidem, p. 297.

» Ci-dessas, p. 428.

* La France Nouvelle, lir. II, ch. iv, p. 112.

Voilà ce qu'enseignaient ceux qui ont été, dans la doctrine^ les préparateurs immédiats de la Constitution de 1875^ et jnsqne— là, on le voit, la doctrine française présente nne parfaite continuité. Et l'on voudrait que l'article 6 de la loi du 25 février 1875 eût brusquement bouleversé tout cela et introduit un système absolument nouveau; que la majorité de l'Assemblée nationale, se jetani dans l'inconnu, ait renié ses docteurs habitueb I Pour que cela fût admissible, pour que les termes de Tarticle 6 eussent pris ainsi un sens nouveau et absolu, il eût fallu qae l'Assemblée Nationale le voulût, manifestât clairement cette volonté; et cela n'aurait pas pu avoir lieu, puisqu'il s'agissait d'une grande nouveauté, sans un sérieux et solennel débat. Or le texte qui forme l'article 6 a été adopté sans débat en seconde et en troisième lectures ^ . Et Ton voudrait que ce texte ait bouleversé la théorie classique et ininterrompue du gouvernement parlementaire ! Cela est impossible.

La vérité est que l'article 6 de la loi du 25 février 1875 a simplement pour objet de proclamer que le Gouvernement de la République française est le gouvernement parlementaire. 11 reproduit la formule classique qui servait Jusque-là à le désigner; mais il n'a pas pour objet den fixer les détails et le mécanisme, qui restent par conséquent sous l'empire des règles traditionnelles.

Il est vrai qu'on cite divers passages empruntés aux rapporteurs de la commission des Trente qui semblent impliquer que cette commission avait bien l'intention de donner aux deux Chambres exactement les mêmes attributions et les mêmes prérogatives. J'ai reproduit plus haut les textes qui me paraissent les plus précis : je ferai, sur ces textes, deux observations.

En premier lieu, ces passages ne tranchent point d'une façon directe le point que nous discutons ; ils n'en parlent même pas. Même le passage du rapport de M. Lefèvre-Pontalis*, le plus net de beaucoup, revendique simplement pour le Sénat le droit d'initiative et le droit d'interpellation. C'est ce que faisait aussi Pré-

* Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 418 (seconde lecLure, S février); p. 628 (troisième lecture, 24 février). La première lecture n'avait été qu*une discussion générale sur Texercice môme du pouvoir constituant par l'As* semblée Nationale. 11 n*a été littéralement présenté qu'une seule observation sur le texte de Tarticle 6. Elle s'est produite en seconde lecture et elle émanait de M. de Gavardie. Mais elle portait sur la seconde partie de rarticlo : « Le Président de la République n'est responsable que dans le cas de baute trahison ». M. de Gavardie reprochait seulement à la Commission de parler du Préaideat de la République en général et d'avoir supprimé la mention spéciale du maréchal de Mac-Mahon, que contenait le projet primitif.

• Ci-dessus, p. 739.

vost-Paradol'; or Préyost-Paradol, nous le savons, refusait au Sénat le droit de renverser les ministères.

D'autre part, ce que voulait organiser la commission des Trente, ce n'était point le gouvernement d'une République définitive, mais seulement le septennat, les pouvoirs d'un homme, le gouvernement du maréchal de Mac^Mahon^. Elle avait combiné dans ce but un équilibre particulier, qui aurait pu fonctionner même en accordant au Sénat le droit de mettre en jeu la responsabilité politique des ministres. Mais au cours de la discussion cet échafaudage fut jeté à bas. La République fut adoptée comme forme définitive de l'État, et en même temps son président actuel, comme ses présidents futurs, reçurent des pouvoirs sensiblement diftîérents de ceux que la commission des Trente attribuait au maréchal de Hac-Mahon. Cette modification profonde rend presque sans valeur pour l'interprétation de nos lois constitutionnelles les premiers rapports de la commission des Trente et il est aisé de démontrer que, dans la Constitution qu'elle a votée en définitive, TAssemblée nationale n'a pas pu vouloir donner au Sénat le pouvoir dont il s'agit.

L'Assemblée nationale sans doute tenait fort au Sénat qu'elle instituait; elle voulait lui donner une grande autorité et eu faire le défenseur des principes de conservation sociale, auxquels elle était attachée. Mais elle n'a pas voulu en faire un pouvoir qui dominerait les autres pouvoirs publics, non seulement la Chambre des députés, mais aussi le président de la République^ et absorberait à son profit la souveraineté nationale. Or tel serait le résultat auquel aboutirait le système que je combats.

Pour que le gouvernement parlementaire puisse laisser subsister dans une mesure suffisante Tindépendance du pouvoir exécutif, il faut qu'il ait contre les Chambres un moyen de défense ou de réaction, sous le contrôle définitif de la souveraineté nationale. Contre la Chambre des députés, qui peut imposer le choix des ministres dans un parti déterminé et faire tomber les ministères, le titulaire du pouvoir exécutif a, comme défense nécessaire, le droit de dissolution. Contre la Chambre Haute, la monarchie constitutionnelle lui donnait le droit de faire à^ fournées de pairs^ bien que cette Chambre ne mît point en jeu la responsabilité politique des ministres. Or, aujourd'hui, le Président de la République n*a contre le Sénat ni l'une ni l'autre ressource, et, on l'a dit il y a

< Ci-dessas, p. 743.

2 Gi-defsus, p. 5^.

longtemps, en TÎsant la monarchie constitntionnelle : ec Un Sënai à Tabri de la dissolution et des fournées est an corps toat-puissant, maître de la royauté et de la deuxième Chambre' >. Ne serait-ce pas plus vrai encore sous la République parlemen* taire, si ce Sénat décidait du sort des ministères? Si Ton avait voulu lui conférer ce droit, il aurait fallu donner au Président de la République le droit de dissolution à son encontre; mais on la vu, cette proposition faite à T Assemblée Nationale fut repoussée ^. Encore peut-on remarquer que les Sénats de plusieurs (institutions étrangères soumis au droit de dissolution — il en est ainsi da Sénat belge, de la première Chambre des États généraux de Hollande, du Sénat espagnol, dans sa partie élective — ne paraissent pas décider du sort des cabinets ministériels.

Le plan de la commission des Trente était tout diflFérent. le Président de la République devait recevoir le droit de nommer à peu près la moitié des sénateurs (la moitié en j comprenant les sénateurs de droit) et le projet lui donnait, sous une forme atténuée, le droit de faire des fournées. Voici comment s'exprimait dans son rapport M. Lefèvre-Pontalis : d Le nombre des sénateurs doit être fixe. La commission n'a pas voulu qu il fût illimité, afin de ne pas laisser le Président de la République maître de changer à son gré la majorité de l'assemblée par une brusque série de nominations, qui porteraient à l'indépendance d'un grand Corps une irréparable atteinte. Toutefois, elle n'a pas dû méconnaître que, le Sénat, ne pouvant être dissous y pouvait mettre un obstacle insurmofi" table à la marche du gouvernement. Dans cette pensée, la commis • sion a considéré qu'il suffisait de ne pas imposer au Président de la République lobligation de pourvoir en une fois à toutes les nominations qui lui seraient attribuées. Elle l'autorise dès lors à nommer ultérieurement et successivement le quart des sénateurs auxquels il a le droit de donner l'investiture de leur charge, afin de le laisser juge des circonstances dans lesquelles il trouvera. convenance ou intérêt à en compléter le nombre d. C'était, on le voit, un simple palliatif; car, une fois la réserve épuisée, la difficulté reparaissait. Mais la commission des Trente ne voulait faire que da provisoire, organiser seulement les pouvoirs du maréchal; elle ne se préoccupait pas d'un avenir plus éloigné.

La pensée qui avait inspiré cette proposition n'en est pas moins très notable. La commission des lois constitutionnelles reconnais-

1 M. Notbomb au Congrès belge, séance du 13 décembrd 1890, Exposé des motifs de la Constitution belge, par an docteur en droit, p. 545, * Ci-dessus, p. 675.

sait qn*iin Sénat indissoluble peut mettre un obstacle insurmontable à la marché du gouvernement. Lorsque rassemblée eut fait ce Sénat totalement électif, elle ne put avoir la pensée de lui donner le droit de faire tomber les ministères.

Ce droit est encore rendu plus inadmissible par une autre disposition des lois constitutionnelles : celle qui soumet à l'assentiment préalable du Sénat la dissolution de la Chambre des députés. Ce droit se conçoit si, relativement à la responsabilité politique des ministres, le Sénat n'est pas une partie active et intéressée; en cas de conflit entre le Président et une Chambre qui veut lui imposer un ministère déterminé, la Constitution donne une sorte d'arbitrage au Sénat, qui décide s'il sera fait ou non appel au pays. Mais, si le Sénat a lui-même le droit de renvoyer les minis* tères, cela ne se conçoit plus. Le premier droit entraîne logiquement et rationnellement l'exclusion du second : autrement le Sénat serait partie en cause et par suite ne saurait être juge. On a vu d'ailleurs que l'un des rapporteurs de la commission des Trente, partisan de Tégalité des fonctions entre les deux ChambreSy repoussait énergiquement le droit pour le Sénat d autoriser la dissolution de la Chambre des députés.

Tous ceux qui revendiquent pour le Sénat le droit qae Ton discute ici prennent pour principe initial une parfaite égalité entre les deux Chambres. Mais un Sénat, qui pourrait renverser les ministères, et qui, indissoluble lui-même, déciderait en même temps la dissolution de la Chambre des députés, ne serait pas l'égal de la Chambre des députés; il serait son maître. Il serait aussi le maître du Président de la République.

Que reste-t-il maintenant du texte^ en apparence inflexible, de l'article 6 ? Et l'on peut ajouter que d autres textes aassi sont à considérer dans nos lois constitutionnelles.

Pour le Sénat, en effet, la loi constitutionnelle da 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics n'est qu'une loi de principe, une loi d'institution :ila sa charte propre et spéciale dans la loi constitutionnelle du 24 février 1875 qui lui est consacrée tout entière. Elle ne se borne pas à déterminer la composition du Sénat et Télection de ses membres : elle reprend encore ses attributions, pour les confirmer et les préciser. Or, si elle reprend et précise ainsi, dans son article 8, ses attributions législatives, elle ne vise ses pouvoirs relatifs à la responsabilité ministérielle qu'en ce qui concerne la responsabilité pénale des ministres (avt. 9)^

t « Le Sénat peut être constitaé en Cour de jus'ice pour juger, soit le Prési* dent de la République, soit les ministres ».

En cette matière, elle lui donne, avec la qnalité de jnge, le dernier mot. De la responsabiUté politique il n'est pas question; sans doute, parce que le Sénat ne dispose pas de la sanction directe qui la consacre : l'obligation parlementaire et conventionnelle qni contraint les ministres blâmés à donner leur démission.

Cependant la formule de l'article 6 de la loi du 25 février 1875, interprétée conformément à la tradition, donne au Sénat quelque chose de plus que le droit de -juger les ministres accusés par la Chambre des députés. Il peut contrôler le ministère par des questions, des interpellations, des enquêtes parlementaires; et je mon* trerai que ce droit, même dépourvu de la sanction précise que peut lui donner la Chambre des députés, n'est point négligeable ni indifférent. Tous les textes de la Constitution reçoivent donc, dans notre interprétation, une application distributive, conforme aux principes et pleinement harmonique.

Tout cela concorde très bien avec le caractère général que la Constitution a donné au Sénat : elle en fait essentiellement un pouvoir pondérateur et modérateur, réservant à la Chambre des députés rorientation de la politique gouvernementale. Cela est en parfaite harmonie avec la disposition, également traditionnelle, sur la responsabilité pénale des ministres, d'après laquelle la Chambre des députés seule peut intenter cette mise en accusation politique, le Sénat devenant alors ]a Cour de justice devant laquelle la cause est portée. Il en résulte un système parfaitement logique et pondéré. Ni pour la responsabilité politique, ni pour la responsabilité pénale des ministres, le Sénat n'a le droit d'initiative; il ne peut pas la mettre en jeu. Mais, pour la responsabilité politique comme pour la responsabilité pénale, le jugement lui appartient dans les cas extrêmes ^

On peut ajouter à ces considérations l'enseignement fourni par la doctrine qui s'élabore sur le même point dans un autre pays, qu'on peut appeler aussi une république parlementaire : la Cent-moi\xvealth d'Australie. J'avais noté, dans la troisième édition de ces Éléments, que M. Harrison Moore, le remarquable publiciste qui s'est consacré à l'étude de la jeune Constitution australienne, doutait fort que le Sénat australien, issu de l'élection populaire, renonçât à exercer son influence sur la formation et la chute des ministères. Cette idée qu'il émettait dans son premier ouvrage *,

1 Ces cas extrêmes sont d^an côté Taccusation décrétée par la Chambre dos députés, et, d'autre part, la dissolution de la Chambre voulue par le Président de la République.

« Voir la 3« édition de ces Éléments, p. 624 et 625.

il la reprenait, mais en Tatténnant, dans une étude postérienre. < On a objecté» dit-il, que le cabinet est essentiellement un trait ii'un gouYemement unitaire ; qu'un ministère ne peut servir deux maîtres : le Sénat et la Chambre; que, si la faiblesse du pouvoir «exécutif est déjà un des plus grands dangers que présente le gouvernement de parti lorsque la responsabilité n'existe qu'à l'égard d'un'e veille Chambre; la responsabilité envers deux Chambres détruirait Texécntif et que la responsabilité envers une seule Chambre implique un gouvernement unitaire et non fédéral. La réponse paraît être, que ni le gouvernement de cabinet ni le gouvernement fédéral ne sont des institutions rigides. L'aptitude du premier à se modifier et à s'adapter au milieu est un de ses traits permanents -et peut-être son principal avantage. Le gouvernement <i fédéral j> «t € Tunitaire i» sont l'un et Tautre simplement des formes qui 98 rapprochent d'un type, et l'un n'exclut point nécessairement tons les traits de l'autre. Il est clair qu'avec deux Chambres lé- ^latives irréconciliables et exerçant des pouvoirs coordonnés, le système de cabinet éclaterait en pièces, comme aussi tout autre système imaginable. Mais dans la Constitution de la Commonwealthy la composition des deux Chambres est une garantie suffisante qu'elles ne seront pas en perpétuel conflit et le système de cabinet dépend tellement de la convention et des ententes qu'il serait té-> méraire de déclarer tout développement impossible ' j>. Cela n'est point très précis : c'est plaider surtout le pouvoir du Sénat comme •chambre fédérale. Mais dans son commentaire étendu sur la Constitution australienne, l'auteur a approfondi la question. Il signale bien, comme pouvant être le support des prétentions sénatoriales, le droit de reins possible du budget par le Sénat — et nous verrons que c'est en usant d'un droit semblable que le Sénat français a terminé à son avantage un grave conflit ; — mais, en définitive, il montre que c'est là une prétention que n'a jamais eue aucune des Chambres Hautes des Colonies Australiennes, n Le pouvoir efficace <ie6 Communes repose sur une tradition qui n'a pas la même force dans les Colonies, — à savoir que la Chambre Haute ne mettra pas la Couronne dans l'embarras en refusant de voter le budget {Appropriation Act) . En Australie un conseil législatif (Chambre Haute d*tme Colonie) en refusant le budget met seulement dans l'embarras ses adversaires et n'a pas hésité à repousser ainsi des entreprises pour lui enlever tout pouvoir sur des matières telles que le

4 AnnaU of American Aeademy of poîitical and social science, mars 1908, E. 48

tarif donanier on rindemnité des membres de la Législature. Eufait, la vieille arme constitutionnelle — le refus de subsides — est en des mains nouvelles et peut être employée dans un but nouveau» Le contrôle de la Chambre Basse sur la politique de la Couronne est maintenant si complet que le problème du gouvernement moderne est à présent de protéger le gouvernement contre les caprices de cette Chambre, plutôt que d'assurer à celle-ci un contrôleplus étendu ; il n'est jamais nécessaire pour elle de puiser encore à la source de son pouvoir. Mais la responsabilité du Ministèreenvers la Chambre Haute, si tant est qu elle existe, est d'une, nature très indirecte, et Tun des freins du Ministère et de la Chambre- Basseconsiste en caque, dans une hypothèse extrême, la Chambre Haute peut refuser de voter le budget et imposer ainsi une dissolution ou un changement de Ministère. Telles senties conditionsétablies par la Constitution. Elle détermine le domaine du Sénat en matière financière et empêche la Chambre des Représentants d'adopter une conduite qui pourrait justifier ou excuser le refus du budget par le Sénat. Pour établir la balance des pouvoirs dans la Commonwealth il est un facteur qui n'est pas négligeable : c'est que, si le Sénat a, en matière de lois de finances, un pouvoir plus étendu qu'aucune autre seconde Chambre dans TEmpire britannique, il peut difficilement exercer le pouvoir extrême de rejeter lebill <K pour les services annuels ordinaires de la Commonxjomlih i> pour un autre motif que la responsabilité du Ministère aussi bien envers la Chambre Haute qu'envers la Basse. C'est là une position que le Sénat peut prendre dans l'avenir aussi bien comme Chambre des États que comme seconde Chambre; mais c'est une position dont se sont généralement écartés, même dans Thistoire du gouvernement parlementaire aux Colonies, les plus vigoureux partisans de la Chambre Haute ' ». Il faut avouer aussi que la responsabilité ministérielle qui serait ainsi construite, indirectement et par une voie tortueuse, au profit du Sénat, différerait profondément de celle qui est reconnue ouvertement, directement et constitutionnellement au profit de la Chambre des députés.

La solution que j'ai essayé d'établir théoriquement paraît avoir été acceptée pendant vingt ans par le Sénat français. Non seulement il ne s'attaquait point directement aux ministres^ mais-

4 The Cofutiiuiion of the Commonwealth o^ Aiutralia^ p. 122.

alOTS même qn'il rejetait quelque mesure importante, ayant nne signification politique incontestable, le ministère qui l'avait proposée ne se croyait point tenu de se retirer à la suite de cet échec. Il y en a un exemple célèbre et frappant. Lorsque, dans la discussion de la loi du 18 mars 1880 relative à la liberté de Ten-. aeignement supérieur, le Sénat eut rejeté l'article 7 du projet, qui défendait l'enseignement dans les établissements de tout ordre aux membres des congrégations religieuses non autorisées, ni le Président du Conseil, M. de Freycinet, ni le ministre de l'Instruction publique, M. Jules Ferry, ne manifestèrent aucunement l'intention de se retirer et personne ne le leur demanda. Le ministère resta au pouvoir, et, malgré le vote du Sénat, obtint du Président de la République les décrets du 29 mars, qui dissolvaient toutes les congrégations religieuses non autorisées. La coutume parlementaire paraissait sur ce point si bien établie que M. Jules Simon écrivait en 1894 : <si Un point grave que je veux signaler, c*est la déclaration de déchéa;|ce prononcée contre le Sénat, à la tribune même du Sénat, par un ministre qui ne manquait pas de crftnerie. Il vint dire qu'un ministère devait se retirer devant un vote de la Chambre, mais qu'il pouvait et devait même rester, quand il était en minorité devant le Sénat. Personne ne rielama; 'fen ai gardé un long remords* d. Il est vrai que le ministère présidé par M. Tirard donna sa démission le 15 mars 1890 à la suite d'un vote émis par le Sénat, qui avait refusé d'approuver un traité de commerce conclu avec la Grèce. Mais le président du Conseil et ses collègues paraissent avoir alors agi spontanément; ils n'obéissaient pas à un ordre donné par la Chambre Haute; ils se retiraient librement parce que la situation leur paraissait dorénavant trop difficile.

On en était là lorsque la question s*est posée de nouveau, d'une façon assez inattendue, à la suite d'une interpellation qui fut discutée au Sénat le 11 février 1896 et qui se termina par le vote d'un ordre du jour de blâme contre le garde des Sceaux. Le 13 février, une interpellation, portant sur les mêmes points, fut présentée et discutée à la Chambre des députés et se termina par le Tote d'un ordre du jour de confiance au profit du Gouvernement. Le 15 février, le débat fut rouvert au Sénat, et la Haute Assemblée, par 169 voix contre 71, vota la résolution suivante : « Le Sénat, confirmant son ordre du jour du 11 février, passe à Tordre

1 Le régime parlementaire en 1894, dans la Hevue poliHgae et parlementaire, jaillet 1894, p. 8.

75S LK RÊPUBLIQUB FRANÇAISE.

du jour J>. Alors M. le sénatexir Demôle vint porter à la tribone une déclaration importante : € Un certain nombre de mes amis et jnoi, nous nous disposions à déposer une demande d'interpellation sur Tinterprétation que le ministère entend donner à Tarticle 6 de la loi du 25 février 1875, relatif à la responsabilité ministérielle devant les Chambres... En présence du vote que le Sénat vient d émettre, nous ajournons la réalisation de ce projet, en attendant les résolutions que ce vote aura inspirées au Gouvernement^ >. . Le 20 février, nouvelle interpellation à la Chambre c sur les déclarations contradictoires du garde des Sceaux au cours des récentes interpellations x>. Dans la discussion, le Président du Conseil fit cette déclaration très nette : <ic Jusqu'au jour où la Chambre n'aura pas dit que nous avons perdu cette confiance (la sienne), nous resterons dans la situation où nous sommes, parce qu'elle nous paraît conforme à notre devoir envers vous; aussitôt que vous aurez prononcé en sens contraire, nous nous retirerons* >. La parole était encore au Sénat, et le conflit devenait aigu. Au début de la séance du lendemain, M. le sénateur Demôle donna lecture d'une déclaration signée de lui et de MM. Le Boyer et Franck Chauveau, ainsi conçue : oc Messieurs, après la déclaration de M. le président du Conseil à la Chambre des députés, nous jugeons inutile de maintenir une interpellation qui n a plus de raison d'être et à laquelle l'attitude du ministère a refusé d'avance sa sanction constitutionnelle... Le ministère entend gouverner sans le Sénat. Il a cru pouvoir en appeler d'une Chambre à l'autre; il prétend que la responsabilité ministérielle ne peut être invoquée devant le Sénat. — Nous protestons contre cette atteinte aux dispositions précises de la loi constitutionnelle. Nous entendons conserver intact le dépôt que la Constitution républicaine a remis aux mains du Sénat. Nous affirmons de nouveau notre droit de contrôle et la responsabilité des ministres devant les deux Chambres. — La réponse parlementaire aux paroles et aux actes du Cabinet pourrait être, de notre part, un refus absolu de concours, mais le Sénat ne veut pas suspendre la vie législative du pays. Malgré l'attitude du ministère, le Sénat n'entend pas renoncer à faire son devoir. Il entend maintenir l'intégrité de ses droits; il statuera dans son indépendance, et sans autre préoccupation que l'intérêt du pays, swt les propositions du ministère et lui demandera compte de ses actes. — Le pays pronon-

) Jimrntil officiel du 16 février 1896, Débats parlementaires, p. 142. • Journal officiel du 21 février, Débats parlementaires^-^, 280.

eera entre les ministres qui n'ont pas craint de provoquer la crise la plus grave et nne Assemblée qai, pour ne pas compromettre la paix publique, ne yeut pas aggraver le conflit constitntionnel, bien qu'elle ait pour elle le droit et la loi ^ }>.

M. le sénateur Labiche proposa alors Tordre du jour suivant, qui fut voté par 184 voix contre 60 : <c Le Sénat, approuvant la résolution qui vient d'être lue à la tribune, passe à Tordre du jour 9. O^était partie remise.

Le 31 mars, diverses questions furent adressées au Sénat, sur la politique extérieure, au Président du Conseil, ministre des afhires étrangères. Celui-ci, qui les avait acceptées, y répondit. Le 2 avril, une interpellation sur la politique étrangère également lui fut adressée à la Chambre des députés, et le débat se termina par un ordrednjour de confiance voté à 96 voix de majorité. Le lendemain, nouvelle interpellation au Sénat sur les mêmes faits. Le président du Conseil, après s'être associé à une demande d'ajournement du débat qui fat repoussée, déclara ne pouvoir accepter Tinterpellatîon, ne pouvant rien ajouter aux explications qu'il avait déjà fournies. Le Sénat, par 155 voix contre 85, vota un ordre du jour por^ tant qu'il <c ne pouvait accorder sa confiance au Gouvernement* j> et s'ajourna au 21. Le ministère resta au pouvoir.

Lorsque le Sénat reprit ses séances le 21 avril, il était saisi de demandes de crédits importantes et urgentes, relatives à l'expédition de Madagascar et votées par la Chambre des députée. M. le sénateur Demôle apporta à la tribune la déclaration et la proposition suivantes : < Messieurs, trois fois le Sénat, à des majorités considérables — dans des circonstances qui sont présentes à tous vos esprits — a refusé sa confiance au ministère. Cependant, en violation de la loi constitutionnelle, ce ministère s'est maintenu au pouvoir. Aujourd'hui, il nous demande de voter des crédits pour l'expédition de Madagascar. Certes, il ne saurait entrer dans la pensée d'aucun de nous de marchander les crédits nécessaires aux soldats de la France, à ceux qui défendent dans nos possessions lointaines son honneur et son drapeau. Le Sénat salue en eux les plus chers enfants de la patrie et il n'est pas de sacrifices qu'il ne soit prêt à consentir pour leur épargner les souffirancee ou les préserver d'un danger. Nous ne refaserons donc pas les crédits; nous sommes prêts à les voter ; mais nous ne pouvons pas les accorder au ministère actuel. Nous proposons au Sénat d'en ajourner le vote

1 Journal officiel da 22 février 1896, Débats parlementaireê, p. 145. * Journal officiel da 4 arril, Débats parlementaires, p. 377.

754 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

jusqu'à ce qu'il ait devant lui un ministère constitutionnel ayant la confiance des deux Chambres ' j>. Et, dans la même séance, le Sénat adopta par ].71 voix contre 90 une résolution ainsi conçue : « Nous proposons au Sénat d'en ajourner le vote (des crédits) jusqu'à ce qu*il ait devant lui un ministère constitutionnel ayant la confiance des deux Chambres ' j>.

C'était le refus de Timpôt qui faisait ainsi son entrée en scène. La situation devenait critique; le ministère prit la résolution de se retirer, par patriotisme, subordonnant tout <( au souci de la question la plus haute, celle de la sécurité et de la dignité nationales >, comme le président du Conseil vint le déclarer à la Chambre des députés le 22 avril. Il n'abandonnait point d'ailleurs la thèse qu'il avait soutenue et en vertu de laquelle il était resté jusque-là au pouvoir malgré les votes du Sénat. Voici en e£Fet ce qu'il déclarait à la Chambre : <! Nous n'avons pas cru possible de remettre notre démission à M. le Président de la Bépublique avant d'être venus devant vous pour vous rendre compte des motifs patriotiques de notre résolution et vous donner Tassurance qu'aucune autre considération n'aurait pu nous déterminer à quitter le poste où votre confiance nous a jusqu'ici énergiquement maintenus. Nous ne permettrions pas en effet qu'une fausse interprétation des motifs de notre retraite pût faire croire au pays que nous avons un seul instant abandonné la doctrine professée par les plus illustres de nos prédécesseurs au gouvernement de. la République, par Gambetta et par Jules Ferry, et suivant laquelle c'est à la Chambre directement issue du suffrage universel qu'appartiennent l'initiative et la direction générale de la politique ; à elle seule appartient, selon le mot de l'ancien Président du Sénat, c le pouvoir de faire et de défaire les ministères d. C'est avec l'approbation manifeste de la Chambre que nous avons en restant jusqu'ici an pouvoir affirmé cette doctrine ;nous la croyons conforme non seulement à la disposition de la loi constitutionnelle, mais à Tesprit même des institutions politiques dans une grande démocratie qui ne reconnaît pas d'autre souveraineté que celle du suffrage universel' ». La Chambre des députés, après cette déclaration, vota l'ordre du jour suivant : e: La Chambre affirme à nouveau la prépondérance des élus du suffrage universel et sa résolution de pour- ■suivre les réformes démocratiques ^ ».

i Journal offioUl du 22 avril 1896 (Sénat), p. 382.

s Ibidem, p. 384.

s Journal offieUl da 24 avril 1896, p. 727.

* Ibidem, p. 730.

Le nouveau cabinet, qni fut constitué ensuite, se présenta de- Tant les Chambres le 30 avril. Dans sa déclaration il évita de se prononcer d'une façon tranchante sur la question constitutionnelle qni était en jeu depuis plus de deux mois. Il se plaça sur le terrain des faits, constatant qu'en fait le concours des deux Cbam^ bres lai était nécessaire; il affirma cependant la prépondérance <lans le gouvernement de la Chambre des députés. Voici le passage : <c La Chambre des députés, issue du suffrage universel direct, exerce une action prépondérante dans la direction générale de la politique; mais, si elle tient de ses origines et de la Constitution des droits incontestables, il est impossible de légiférer et de gouverner sans le concours du Sénat. C'est là une question de fiiitqai domine et rend inutiles les discussions théoriques. La bonne volonté réciproque a suffi jusqu'ici à résoudre toutes les difficultés : c'est à elle que nous faisons encore appel' J>. Une interpellation fut immédiatement adressée au Gouvernement à la Cham* bre des députés ; elle prit fin par cet ordre du jour : <r La Chambre, affirmant la souveraineté du suffrage universel et approuvant la déclaration du Gouvernement, passe à Tordre du jour*».

Le précédent qui résulte de ce kng conflit et de la solution qui lui a été donnée est grave incontestablement; mais il n'est pas dé- -cisif quant à la question discutée. Le Sénat a triomphé et obtenu le résultat auquel il prétendait : la démission d'un ministère. Mais s'il a montré ainsi qu'il avait le pouvoir de faire tomber un ministère, il n'a point démontré qu'il en avait le droit. Jamais les orateurs, qui défendaient sa prétendue prérogative, ne sont entrés dans la discussion : ils ont toujours procédé par affirmations péremptoires. invoquant l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, sans même admettre qu'il fût sujet à interprétation. La thèse opposée, bien qu'en fait le ministère blâmé par le Sénat se soit retiré, a été affirmée dans la péripétie finale, non seulement par la Chambre des députés, mais même, quoique dans des termes adoucis, par la déclaration du nouveau ministère.

Or, rien n'est plus dangereux en matière constitutionnelle que de confondre le pouvoir avec le droit et de conclure de l'un à l'autre. De ce que le Sénat, comme la Chambre des députés, ayant le vote de l'impôt, a par cela même et toujours le pouvoir de le refoser, il ne s'ensuit pas qu'il ait le droit de forcer un ministère k se retirer en lui refosant les impôts nécessaires aux services

« Journal offtoUl du 30 arrU 1896 (Chambre), p. 751. s Ibidem, p. 765.

publics. Sans cela il faudrait dire aussi que les (Jhambres des États-Unis peuvent employer le refus de l'impôt pour forcer le Président à changer ses ministres. O'estencore comme si la Chambre des députés ou le Sénat refusaient de voter les fonds nécessaires pour payer une dette de l'État reconnue par un jugement régulier, sous le prétexte que le libre vote des crédits leur appartient toujours.

La question demeure donc : il s'agit toujours de savoir si, d'après les termes etTesprit de la Constitution, le Sénat a le droit de forcer un ministère à se retirer. Ceux qui lui conseillent d abandonner ses prétentions sur ce point ne sont peut-être pa.^ ses amis les moins sincères et les moins clairvoyants.

Four être complet, il faut toutefois ajouter quelques renseignements. Dans la séance du Sénat du 30 novembre 1897, une interpellation adressée au garde des Sceaux, sur un fait se rapportant à son ministère, se termina par le vote d'un ordre du jour qui contenait implicitement un blâme contre lui^ Le garde des Sceaux donna sa démission le jour même. Maië les termes dans lesquels iï la donna montrent que c'est plutôt une raison de convenance personnelle que Tobéissance à une règle juridique qui dicta sa décision*.

Des actes beaucoup plus graves, décisifs en apparence, se sont produits depuis lors an Parlement. En 1899, leoabinet présidé par M. Charles Dupuy, présentant et défendant le projet de loi qui dessaisissait du procès en revision alors pendant devant la Chambre criminelle de la Cour de cassation, pour attribuer à la Cour de cassation tout entière le jugement de ces sortes de causes, déclarait formellement au Sénat que le Ministère ne pourrait conserver la charge et la direction du gouvernement, si le projet de loi n'était pas voté par la Haute Assemblée, comme il Tavait été par la Chambre des députés'. M. Waldeck-Bousseau, qui combattait le projet, montait alors à la tribune pour prendre acte de ces paroles^ comme contenant une reconnaissance formelle du droit pour le

1 Journal officiel du 1" décembre 1897 (Sénat), p. 13^2.

2 La lettre datée du 30 noTembre 1897 et adressée au président du Conseii débutait aÎDsi : « Après le Tote émis par le Sénat dans la séance de ce jour, je considère qu'il est de ma dignité de vous prier de me permettre de rentra» dans le rang ».

» Sénat, séance du 28 février i^9 [Journal officiel du 29, p. 211) : « Calculez, Messieurs, ce qu'il adviendrait du rejet de la loi, quel que soit le GouTernemenI de demain, et ici — on m'y a suffisamment convié pour qu'il me soit permi.< d» le faire — je suis bien forcé de dire que le Gouvernement qui a Thonnenr d'être devant vous et qui a participé, avec vous à ces pénibles et difficiles débats ne pourrait pas prendre la responsabilité d'un rejet ni d'un retard ».

Sénat de faire tomber les ministères par ses votes*. Cela parait bien oonvaincant. En réalité, il 7 avait là une véritable confusion et le précédent est, à nos yeaz, sans portée.

U est clair, en efPet que si le Ministère considère une loi comme indispensable, s'il juge qne sans elle il lui est impossible de gouverner, il pent et doit en faire la déclaration à la Chambre Hante comme à la'.Chambre des députés, et, si le Sénat refuse de la voter, il n a plus qu*à se retirer. Mais est-ce reconnaître que le Sénat a le droit proprement dit de faire tomber les ministères? En aucune façon. Le même fait pourrait se produire en Angleterre devant le refus de la Chambre des Lords de voter une loi vitale, bien que là il soit parfaitement établi qu'un ministère reste en fonctions quoiqu'il ait contre lui la majorité de la Chambre Haute. C'était un de ces cas où Boyer-CoUard admettait en 1816 que le Ministère se retirait, bien qu'il contestât alors la responsabilité politique des Ministres*. C'est exactement comme si le Sénat refusait de voter le budget : le Ministère pourrait alors se croire et être obligé de quitter le pouvoir; mais cela n'établirait point, nous l'avons dit ^plus haut, le droit pour le Sénat de renverser les ministères.

Le fait en question s'est d'ailleurs reproduit depuis, dans des circonstances bien significatives. Le 2 juin 1900, M. Waldeck- Roussean, président du Conseil, à propos d'un projet d'amnistie présenté par lui et déjà voté par la Chambre des députés, s'exprimait en ces termes : c Je déclare^ — c'est la première conclusion à laquelle je voulais arriver, — que, si, soit par voie d'amendement ou de modification, soit par voie de négation absolue, on aboutissait au néant, le Gouvernement ne pourrait pas prendre la responsabilité d'un tel échec, et je me demande quels sont ceux qui, plus hardis que lui, consentiraient à la prendre' i>. Or, étaitce là un de ces débats dans lesquels un ministère demande à une Chambre, devant laquelle il est politiquement responsable, s'il a

* Ibid., p. 211 : « Il (le Président du Conseil) a le premier et pour la première fois au Sénat employé ce uiojen de persuasion qui s'appelle « la question de cabinet ». Le Sénat semblerait devoir lui savoir gré de rendre ainsi hommage à une prérogative qui compte dans Tàutre Chambre des adversaires si résolus et dans une question où tant d'obscurités et de ténèbres se sont amassées aa point que des républicains parmi les meilleurs suivent, sans s'en apercevoir, la même voie que leurs adversaires les plus avérés, une déclaration de ce genre serait bien faite pour rassurer les consciences ; car nous imaginons qoe M . le Président du Conseil, attribuant au Sénat les mêmes droits qu'à la Chambre, n*asera pas devant lui d'une autre méthode que devant elle, et qu'il compte faire appel aa conconrs de la migorité des républicains ».

s Ci-deasoa, p. 181. C'est ainsi que M. de Bulow i*ett retiré en juin 1909.

< Journal o/^ioiel du 3, p. 522.

OU non la confiance de la majorité? En ancune façon. Bien qne le Président dn Conseil ait dit pins tard qu'il avait posé au Sénat la question de confiance ' , Texpression était certainement impropre pour désigner ce qui s'était passé au Sénat, par la bonne raisoa que la majorité du Sénat, en cette occurrence, et même les mem* bres de cette majorité qui avaient proposé des amendements, n'avaient cessé de déclarer qu'ils avaient pleine confiance dans le Gouvernement. Le Président du Conseil le constatait lui-même : ce Tous les orateurs républicains qui se sont succédé à cette tribune ont apporté au Gouvernement le témoignage de leur confiance' i>. Dans ces situations, et autres semblables, on est en dehors des conventions particulières au gouvernement parlementaire. Le refus, par une assemblée législative, d'une loi nécessaire à la marche du gouvernement est un de ces faits brutaux en face desquels un ministère se retire nécessairement, par cela seul qu'il est indépendant et non point le simple instrument des volontés du chef de TÉtat ou des Chambre».

J'interprète dans le même sens la déclaration qu*a faite au Sénat, le 9 novembre 1905, M. Bouvier, président du Conseil, au cours de la discussion du projet de loi sur la séparation des Églises et de rÉtat : (a Le Gouvernement fait appel à Tesprit de sagesse républicaine du Sénat pour l'aider à accomplir cette tâche. Il vous convie, Messieurs, à lui donner la force de votre adhésion, sans laquelle il ne saurait subsister ; et je n'ajouterai qu'un mot, c'est qne Téchec de la loi sur la séparation des Églises et de TÉtat, s'il venait à se produire devant cette Assemblée, marquerait en même temps la fin de la carrière ministérielle du cabinet aetueP ». Mais il est

< Chambre des dépatés, séance du 18 décembre 1900 {Journal officiel da 19» p. 2746) : « On m'a reproché d'avoir sur celte question posé la question de confiance. On a oublié que je n*ai pas attendu pour le faire d'être devant cette assemblée et que lorsqu'au Sénat j*ai défendu le projet du Gouvernement, non seulement j*ai dit qu'il fai:tait partie intégrante de sa politique, mais j*en ai donné les raisons, à savoir qu'il nous paraissait la condition nécessaire d'une action plus active et plus féconde ».

a Journal of/ioiel du 3 juin 1900, p. 522. M. le Président du Conseil ajoutait, il est vrai : « Je leur demande un peu plus de confiance encore qu'ils ne lui en ont montré {Sourires). Je voudrais qu'ils fussent bien assurés qu'avant de S'arrêter à une proposition, le Gouvernement a examiné toutes les antres «t que sa préoccupation a été de ne se placer ni au delà, ni en deçà de ce qui est tout à la fois possible et nécessaire ». — M. Milliard, soutenant un amendement, déclarait (p. 524) : « Il n'est pas vrai que notre proposition soit un blâme contre le ministère >» et M. Maxime Lecomte disait à la tribune (p. 528) : « J*ai tout à l'heure retiré Tamendement que j'avais développé à cette tribune. Je l'ai fait, comme on Ta dit ici même, par déférence pour M. le Président du Conseil et aussi et surtout par déférence pour l'union des républicains •.

' Journal officiel du 10 novembre. Débats parlementaires (Sénat), p. 1291.

impossible de nier que dans nne autre occasion un ministre isolé a pleinement reconnu et affirmé sa responsabilité politique envers le Sénat. Dans la séance dn 10 juin 1904, M. le général André, répondant à une interpellation, j disait : <i: Dans cette question j'estime... que la responsabilité ministérielle est engagée et oe sera à vous, Messieurs, qu'il appartiendra de décider si cette responsabilité doit avoir une sanction* ]>. Mais j'oserai contester qu'on puisse compter comme un précédent cet acte isolé d'un ministre de la guerre, qui, par la nature même de ses fonctions, n'était probablement pas familier avec la doctrine constitutionnelle, et n'avait pas qualité pour engager sur ce point le gouvernement; dans tous les cas il s*agit là seulement de la responsabilité individuelle et non de la responsabilité collective.

L'année 1908 a apporté un nouveau précédent sur la nature duquel il faut aussi nous expliquer. Dans la séance du 26 juin 1908, M. Clemenceau, président du Conseil, pour obtenir le vote du projet de loi sur le rachat du réseau des chemins de fer de la Compagnie de l'Ouest, a posé devant le Sénat la question de confiance dans les termes en apparence les plus explicites*. On peut même constater à cette occasion que quelques-uns de ceux qui revendiquent pour le Sénat le droit de faire tomber des ministères en leur retirant sa confiance, estimaient que néanmoins le Gouvernement ne devait point user trop souvent devant le Sénat du droit réciproque de poser la question de confiance, lequel découle nécessairement de cette thèse*. Mais il est clair que dans ce cas ce n*était point la question de confiance propre au gouvernement de cabinet qui était posée. Celle -ci se pose en effet lorsque le gouvernement est interpellé principalement sur la politique générale ou lorsque le ministère veut faire voter un projet qui n'est pas dlmportance vitale pour lui, maïs auquel il tient beaucoup. Au mois de juin 1908, la situation était toute différente. Le rapporteur de la Commission qui proposait le rejet du projet du rachat déclarait en tnème temps qu'il ne voulait point a£Faiblir le gouver-

^ Journal officiel du 11 jain, Débats parlementaires (Sénat}, p. 1582.

* Journal officiel da 27, Sénat, p. 840 : n M. le Président du Conseil. Vou- |az-rous me dire où et qaaad j'ai manifesté cette autorité abasire? Parce que je pose la qa«stîon de confiance? Est-ce donc la première fois? i>

' Le journal Le Temps du mercredi 24 juin 1908, Im quesHon de confiance ^^wint le Séncu : « U n'est écrit nalle part dans la Constitution que la Chambre <ie8 députés a seule le pririlège de renverser les ministères. Toutefois il serait P^n conforme au rdle spécial du Sénat dans la Constitution, que les gouvemei&ents prissent l'habitude de poser devant la Hante assemblée, lur le vote de Mitaines lois, la question de confiance ».

nement et qu'il avait confiance en InV. Le président du Conseil constatait aussi qn'nn certain nombre tont an moins de ceux qui voteraient contre le cabinet avaient confiance en Ini^, et il admettait que le Sénat devait se décider uniquement d*après la valeur dn projet en Ini-même'. Mais le projet semblait tellement important au Gouvernement, il tenait une telle place dans son programme, que s'il n'en obtenait pas le vote, il lui était impossible de rester au pouvoir. Le président du Cionseil traduisait nettement les choses lorsqu'il disait : € Ainsi lorsque vous vous plaignez que je pose la question de confiance, je ne puis m'empécher de vons dire : elle se pose toute seule » \ C'est en effet la seule attitude que tout Gouvernement peut prendre devant une Chambre législative avec laquelle il est en contact, où il a l'entrée et la parole, lors même qu'il n'est pas responsable politiquement devant elle. Mais ce n'est pas là lapplication des règles spéciales du gouvernement de cabinet.

La responsabilité pénale des ministres, plus ancienne et plus répandue dans les Constitutions modernes que leur responsabilité politique', se conserve en droit à côté de la responsabilité politique dans les pays qui pratiquent le gouvernement parlementaire. Elle est inscrite dans l'article 12, deuxième alinéa, de la loi constitu tionnelle du 16 juillet 1875 : « Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. Encecas, ils sont jugés parle Sénat :d. Ce texte fait naître deux questions importantes.

La première est classique; elle est analogue à celle qui a été examinée relativement à la responsabilité du Président de la République en cas de haute trahison^. Il s*agit de savoir ce qu'il

1 Journal offiouly p. 837 : « Noas ne Toalons ni créer des difficullés au goa- ▼emement ni l'afiaiblir..; pour montrer notre bonne yolonté, nous allons Toler Turgence du projet ».

s Journal officiel^ p. 837 : « Et maintenant, mon cher monsieur PreTet (le rapporteur), tous Tenez nous oUrir bénévolement TOtre confiance pour faire le contraire de ce que nous Toulons faire... », — P. 841: « Il y a des honmies qui vont ▼oter contre -le gouvernement et qui seraient désireux de le maintenir au poo- Toir ». Cl. Joum. off. du 13 juillet 1909, Sénat, p. 2010.

> Journal officiel, p. 836 i^M.le Happorteur de la commission des chemintde fer. Vous savez comme mol, Monsieur le président du Ck>nseil, qu'il y a eu des époques où la question aurait été tranchée plus facilement. -^ M, le Président du Conseil, Je croyais que le Sénat se prononçait sur la question elle-même ».

» Journal officiel, p.t840.

* Ci-dessus, p. 119 et suiv.

• Ci-dessus, p. 709 et suiv.

fant entendre par les mota criineB commis dans V exercice de leurs /onctions. Deux inierprëtations sont possibles, qui répondent, d'ailleurs, à denx systèmes distincts alternativement adoptés dans les Constitutions françaises ; la difficulté vient justement de ce que le texte actuel ne s'est nullement prononcé ni pour l'une ni pour l'autre.

a) D'après une première interprétation, le mot crimes^ quoique pris ici dans un sens large* en ce que certainement il ne comprend pas seulement les crimes proprement dits, mais aussi les délits, — ne désignerait cependant que des infractions prévues et punies par le Code pénal ou par des lois pépales spéciales. Par suite, pour que Taccusation pût être intentée et une condamnation prononcée, il faudrait nécessairement que le fait reproché au ministre pût rentrer sous une incrimination contenue dans la loi pénale; il faudrait qu'il fût expressément prévu et puni par un texte de notre droit pénal. Cette interprétation s'appuie sur le principe de droit criminel et constitutionnel à la fois, inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui se ramène à l'adage : Nvlla pœna sine lege^. Cette solution, en effet, fut expressément adoptée par les constitutions et par les lois de la Révolution. La loi du 27 avTiI-25 mai 1791 relative à l'organisation du minis^ tère, après avoir déterminé dans son article 29 les faits dont les ministres étaient responsables (et leur responsabilité était alors purement pénale), ajoutait, art. 31 : « Les délits des ministres, les réparations et les peines qui pourront être prononcées contre les ministres coupables, seront déterminés dans le Code pénal }>. Sous l'empire de la Constitution de Tan III, la loi du 10 vendémiaire an lY sur Torganisation du ministère posait la même règle dans des termes presque identiques^. C*est dans le même sens que^ d après le sénatus-consulte du 28 floréal an XII (art. 130), la Haute-Cour impériale, devant laquelle les ministres pouvaient être accusés, ne devait a prononcer que des peines portées par le Code pénal !>. C'était enfin le système que la Constitution de 1848 appliquait à la responsabilité pénale du Président de la République'; il devait

4 Ci-dessDS, p. 650.

s Art. 11 : « Les délits des ministres, les réparations et les peines qui pourront être prononcées contre les ministres coupables sont déterminés dans le Code pénal ».

* Art. 100 : « Le Président de la République n'est justiciable qae de la Hante Cour de justice. 11 no peut, à Texception du cas prévu par Tarticle 68, être poursuivi que sur Faccusation de l'Assemblée nationale et pour orimea et délits gui ont été déterminés par la loi ». L'article 68 prévoyait le cas où le Président dissolvait ou prorogeait TAssemblée législative.

s'appliquer aussi à œlle des ministres, puisque le principe de^ l'une et de l'autre responsabilité se trouvait dans la même disposition'.

b) On peut soutenir, an contraire, que la Chambre des député» peut mettre en accusation les ministres, et que le Sénat peut le» condamner, non seulement pour des crimes on délits prévus et punis par la loi pénale, mais pour de simples fautes, <ic pour le mauvais usage d^un pouvoir autorisé par la loi^ d. € La responsabilité, disait Benjamin Constant, dans son écrit sur la responsabilité de» ministres (1814-1848), ne porte que sur le mauvais usage d'an pouvoir légal. Ain« une guerre injuste ou une guerre mal dirigée, un traité de paix dont les sacrifices n'auraient pas été commandés impérieusement par les circonstances, de mauvaise» opérations de finances, Tintroduction de formes défectueuses ou dangereuses dans Tadministration de la justice, enfin tout emploi du pouvoir qui, bien qu^autorisé par la loi, serait funeste à la nation ou vexatoire pour les citoyens, sans être exigé par l'intérêt public : tels sont les objets sur lesquels la responsabilité étend son empire' J>. Le célèbre publiciste soutenait même que c'étaient là les seuls faits sur lesquels pût porter la responsabilité pénale propre aux ministres, celle qui donne lieu à une mise en accusation intentée par la Chambre des députés devant la Chambre haute : les délits proprement dits, c'est-à-dire les infractions prévues et punies par la loi pénale, dont ils se seraient rendus coupables, devraient toujours, selon lui, être déférés aux tribunaux ordinaires \ Cette dernière affirmation contient une exagération manifeste et ne saurait sérieusement être maintenue aujourd'hui^ mais la thèse principale conserve toute sa valeur.

Cette interprétation suppose que le Sénat, compétent pour déterminer les faits punissables, aurait aussi pleins pouvoirs pour déterminer la peine à appliquer. C'est ce que dit encore Benjamin Constant : a La nature de la loi sur la responsabilité ministérielle implique la nécessité d'investir les juges du droit d appliquer et même de choisir la peine ^ i>. Aujourd'hui seulement la peine de mort ne pourrait être prononcée, car elle a été abolie en matière politique par la Constitution de 1848 •.

Art. 67, ci-dessus, p. 185.

' Benjamin Constant, Cours de politiqtte constitutionnelle^ ôdit. Labuulaye, t. Il, p. 386.

» Ibidem^ p. 405.

♦ Ibidem, p. 886.

B Cours de politique oonstitutionnelle, t. II, p. 421.

• Ci-dessus, p. 520.

LE POUVOIR EXÉCLTIF. 76S

Ce système a pour lui la tradition anglaise : c'est ainsi que son- Tent Vimpeachment était pratiqué anx xvn® etzvm* sièoles^ En France, il a été expressément inscrit dans l'acte additionnel à la Oonstitntion de l'Empire dn 20 avril 1815, dont, on le sait. Benjamin Constant est le principal antear*. C'est ce système qui a été appliqué en 1830 dans le procès des ministres de Charles X, bien qae le texte de la Charte fût plutôt contraire. La Charte de 1814 en effet, après avoir dit (art. 45) : <k La Chambre des dé* pntés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Chambre des pairs, qui seule a celui de les juger i>, ajoutait (art. 56) : <c Ils ne peuvent être accusés que pour fait de trahison on de ooncussion ; des lois particulières spécifieront cette nature de délits et en détermineront la poursuite j> . Or les lois ainsi annoncées n'avaient pas été promulguées. La poursuite fut intentée néanmoins et aboutit à ime célèbre condamnation '.

De nos jours, et sous lempire des lois constitutionnelles de 1875, la même solution a été soutenue à la Chambre des députés dans la séance du 13 mars 1879. Il s'agissait d une grave proposition présentée par la commission que la Chambre avait chargée de faire une enquête sur les élections des 14 et 28 octobre 1877. Cette commission, par Torgane de son rapporteur, M. Brisson, demandait à la Chambre <i de mettre en accusation devant le Sénat, pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions, les membres du Cabinet du 17 mai 1877, présidé par M. le duc de Broglie, et du ministère du 23 novembre 1877, présidé par M. de Bochebonet i>. Le rapporteur se prononçait nettement pour la seconde interprétation ^ et il soutint cette thèse devant la Chambre

i Ci'dessufl, p. 125.

* Art. 14. « Toat miaistre, toat commaadant d*armée de terro ou de mer peut itre accuBÔ par la Chambre des représentants e^ jugé par la Chambre des pairs pour avoir compromis la sûreté ou l'honneur de la nation ». — Art. 42 : a La Chambre des pairs, en ce cas, exerce, soit pour caractériser le délit, soit pour infliger la peine, un pooToir discrétionnaire ».

'C'est le système que la Constitution. belge de 1831 contient légèrement «ttèoDé, comme régime transitoire jusqu^à ce qu'il ait été voté une loi sur la 'Mponsabiiité ministérielle, art. 134 : « Jusqu^à ce qu'il y soit pourvu par une loi, la Chambre des représentants aura un pouvoir discrétionnaire pour «ceaser un ministre, et la Cour de cassation pour le juger en caractérisant le ^t et en déterminant la peine. — Néanmoins, la peine ne pourra excéder celle de la réclusion, sans préjudice des cas expressément prévus par les lois P^^es ». Ce qu'il y a môme de très remarquable ici, c'est que ce pouvoir arbitre est accordé, pour le jugement, à un corps judiciaire. Il faut ajouter V^t la loi annoncée sur la responsabilité ministérielle n'ayant pas été faite, ce système subsiste toujours en Belgique ; Dareste, Les ConatitiUions modernes^ *• "*, p. 86.

* Rapport de M. Brisson, AtMales légisUuives^ 1879, projets de Zoi, etc., P- ^ : • U est en outre incontestable en principe que la responsabilité judiciaire

avec une force plus grande encore '• Elle ne fat même pas sériensèment contestée, les raisons qui furent données pour écarter la mise en accusation étant empruntées à un tontautre ordre d'idées. La Chambre des députés, en repoussant la mise en accusation par 317 voix contre 159, n a donc pas résolu la question, qui reste entière.

Voilà les deux solutions entre lesquelles il faut nécessairement -choisir, car la solution intermédiaire que j'ai proposée pour la responsabilité du Président de la République ne se conçoit plus ici. £lle consiste à déclarer, on se le rappelle, que, lorsque le &it, à lui reproché comme Jiaute trahison, ne tombe pas sous un article de loi pénale, le Sénat ne peut prononcer contre lui d'autre peine •que la déchéance. Mais les ministres sont essentiellement amovibles, et la responsabilité pénale ne peut guère être invoquée contre eux que lorsque la responsabilité politique a déjà produit son effet •et les a renversés du pouvoir.

Entre les deux solutions il est permis d'hésiter. C'est la seconde cependant qui me paraît devoir être adoptée. La première est conforme aux principes essentiels de notre droit pénal. Mais je remarque que toutes les Constitutions françaises, sous Tempire desquelles elle a été appliquée .(sauf peut-être le sénatus- consulte du 28 floréal an XII), ont déféré les ministres accusés à une Haute- Cour de justice ayant un caractère plus judiciaire que politiquêj composée de magistrats et de jurés. Au contraire, les Constitutions qui ont adopté l'autre solution (droit anglais, Chartes de 1814 et 1830, acte additionnel de 1815) ont déféré les accusés à une assemblée politique (Chambre des Lords, Cour des pairs, Sénat). Or, c*est ce qu'ont fait aussi nos lois constitutionnelles de 1875. Elles ont marqué par là que, dans ce cas^ le jugement du

d'un ministère se troave encourue toutes les fois qu'il fait, même en dehors des qualifications de la loi pénale, un abus criminel du pouvoir qui lui est confié. « Un ministre trahit TÉtat, disait Benjamin Constant, tontes les fois qu'il exerce au détriment de l'État son autorité légale ». Telle a toujours été la base principale des accusations pour crimes de trahison ».

< Séance du 13 mars 1S79, Annalet légUUuioet^ 1S79, t. TU, p. 186 : «Conspirer contre la République, cela constitue d'abord le crime de trahison, c'est-à-dire une accusation qui, sans doute, n'a pas sa place dans le Code pénal, mais daquel tontes les illustrations de la politique libérale. Benjamin Constant, Clausel de Goussergues» Labbey de Pompierre, ViUemain, et enfin M. le duc de Broglie, le père, ont dit qu'elle était dans le droit de toute assemblée politique. Oui, ces grands écrirains et ces grands orateurs ont dit que, dans tout débat sur une mise en accusation, les assemblées exerçaient A la fois — aussi bien la Chambre d'accusation que la Chambre de jugement — le pouvoir de législateurs et le pouvoir de juges, qu'elles qualifiaient le crime en même temps qu'elles édictaient la peine ».

Sénat, bien que pouvant aboutir à une condamnation pénale, devait être ayant tout un jugement politique et que les actes des ministres devaient, en toute justice, bien entendu, être jugés ici <somme des actes politiques.

Lorsque l'acte accompli par le ministre dans Texercice de ses fonctions tombe sous le coup de la loi pénale, constitue un crime ou délit proprement dit, prévu et puni par la loi, une autre question se pose. Il s'agit de savoir si la procédure indiquée par l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 doit nécessairement ôtre suivie; si le ministre ne pourra être poursuivi et mis en accusation que par la Chambre des députés et ne pourra être jugé que par le Sénat; ou si les tribunaux ordinaires restent compétents et la procédure ordinaire admissible, le ministre pouvant aussi être poursuivi par le ministère public et déféré à la cour d'assises ou au tribxmal de police correctionnelle. Les deux thèses ont été soutenues devant la Chambre des députés dans la séance du I6novembrel880,rune parM. Ribot, l'autre par M. Allaîn-Targé *, mais la seconde paraît certaine : elle est commandée à la fois par les principes et par les textes. En principe, les ministres sont soumis, comme les autres citoyens, aux lois criminelles, soit quant au fond, soit quant à la procédure; il faudrait un texte précis pour les soustraire aux règles contenues dans le Code d'instruction criminelle. Or, l^article 12 de la loi du 16 juillet 1875 dit simplement qu'ils peuvent, pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, être accusés par la Chambre des députés, et que, en ce cas y ils sont jugés parle Sénat. Cela n'est point impératif et implique une alternative. La démonstration devient presque évidente si l'on rapproche de cette disposition le premier alinéa du même article 12, d'après lequel <t le Président delà République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat ». L'opposition marquée des deux alinéas en détermine le sens incontestable. Aujourd'hui il 7 a sur ce point une décision judiciaire. La Chambre des mises en accusation delà Cour de Paris, par arrêt du 7 février 1893, a renvoyé un ancien ministre devant la Cour d'assises pour faits de corruption relatifs à ses fonctions; et l'arrêt déféré à la Cour de cassation n'a pas été cassé '.

Lorsqu^il s'agit de faire décréter par la Chambre des députés la mise en accn^tion d'un ministre, ou plutôt d'un ancien minis-

< Joum. of. du 17 novembre 1880, p. 1162.

s Arrêt de rejet de la Chambre criminelle du 24 février 1893 (Sirey, 1893. 1 . 217).

tre, devant le Sénat, la question se pose — elle s'est posëe en fait — de savoir si la proposition doit nécessairement et spontanément émaner de la Chambre, on si elle peut aussi être faite par le Oonvernement. Dans la séance dn 5 juin 1899, le Président donnait lecture d'une lettre du garde des Sceaux, dans laquelle celui-ci. signalait une présomption de crime contre un ancien ministre et qui se terminait ainsi : « Le fait dont rezistenoe est ainsi constatée à la charge d'un ancien ministre par Tarrêt de la Cour paraît tomber sous le coup des art. 114 et suivants du Code pénal. — D'antre part, Tarticle 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1^75 dispose § 2 : a: les ministres peuvent être mis en accusation pour crimes commis dans Tekercice de leurs fonctions; en ce cas, ils sont jugés par le Sénat }>. — Dans ces conditions, le Gouvernement a l'honneur de vous demander de saisir la Chambre à laquelle il appartient, conformément à l'article 12 susvisé, de décider s'il y a lieu à renvoi devant le Sénat ^ d. M. Ribot monta aussitôt à la tribune pour contester cette procédure, a: Il s'agit en ce moment, dit-il, d'une prérogative de la Chambre. M. le Président annonçait tout à l'heure que la lettre de M. le garde des Sceaux allait être renvoyée aux bureaux; eh bien ! je ne crois pas qu'il y ait lieu à cette procédure, et cela par une raison bien simple, c'est qu'il n'appartient pas au Gouvernement de provoquer, de mettre en mouvement la procédure de mise en accusation d'un ministre. La Chambre, devant laquelle les ministres sont responsables, a le droit, mais elle seule a le droit, de les mettre en accusation d. Et il ajoutait : « Que pourraient faire les bureaux s'ils prennent l'initiative d'une demande de mise en accusation ? C'est alors le Oonvernement qui aura mis en accusation ses prédécesseurs. Il n'en a pas le droit. Quand une proposition aura été faite, elle sera discutée, renvoyée aux bureaux, mais elle sera renvoyée comme un acte de l'initiative parlementaire, non pas comme un acte du Gouvernement^ i>, La Chambre d'ailleurs n'a pas tranché la question. Pour l'éviter, un certain nombre de députés avaient formé, dans le même sens, une demande de mise

^ Journ, off. du 6, Docum. pari., p. 1574. — La lettre précitée du Garde des Sceaux me parait contenir une première irrégularité, qui n'a pas été relevée à la Chambre. En admettant que l'initiative en question pût appartenir au Gouvernement, ce droit politique, comme tous ceux qui lui reviennent, aurait dû être exercé par le Président de la République, dans un acte de lui contresigné par un ministre. En droit, à moins d un texte de lois précis (cirdessus, p. 725, note 3), le gouvernemerU n'a point des droits propres; il consiste simplement à diriger ^exercice, avec la responsabilité ministérielle, des droits conférés par )a Constitution au Président de la République.

3 Journ, off, du 6, Docum. par/., p. 1575.

en accusation', et le débat se termina par le vote d*une proposition d'ajournement^.

Il me parait certain que M. Ribot défendait la véritable doctrine constitutionnelle. La mise en accusation des ministres devant le Sénat est une prérogative de la Chambre, et n'appartient qu'à elle. Elle a toujours été envisagée comme la sanction et le corollaire de la responsabilité ministérielle, que seule la Chambre met en jeu. Jadis elles se confondaient ; cela est si vrai que c'est par voie d*interprétation qu^on a fait sortir la responsabilité politique des articles de la charte de 1814 qui visaient seulement la responsabilité pénale. Cette mise en accusation n'a point du tout pour but de mettre en mouvement et d'exercer l'action pénale dérivant du droit commun; elle a pour but essentiel de rendre efficace, par une mesure extrême, la responsabilité ministérielle. Ce qui le montre bien, c^est que cette accusation est soutenue devant le Sénat par des commissaires de la Chambre et non par un membre du ministère public^. Cela est en quelque sorte évident, si l'on adopte l'opinion d'après laquelle Taccusation peut être intentée et la condamnation intervenir pour des faits non prévus par la loi pénale. Cela est vrai encore lorsque la poursuite vise des incriminations légales. Tout ce que pourrait faire l'autorité judiciaire dans ce dernier cas, ce serait de poursuivre devant les tribunaux ordinaires, dont nous avons montré la compétence parallèle, et, si l'ancien ministre fait encore partie du Parlement et est couvert par l'immunité parlementaire, déposer une demande en autorisation de poursuites devant la Chambre à laquelle il appartient. Mais au mois de juin 1899, dans la lettre adressée du Président de la Chambre, le garde des Sceaux avait fût tout autre chose S

« Ibidem, p. 1577.

« Ibidem, p. 1579.

* Voyez ce qui se passa ea 1830, lors du procès des ministres de Charles X. Georges Bel, De la responsabilité pénale des ministres (Thèse de doctorat), p. 18S : « Un orateur soutint qu*il serait absolument contraire à tous les prinâpes du droit criminel que le procureur du roi ne fût pas représenté à laudience. Il proposait d'adjoindre un magistrat du parquet aux commissaires de la Chambre des députés. Le président Pasquier intervint. 11 montra le danger qn*ily aurait dans l'expédient proposé. Qu'arriyerait-il, en eifet, si le procnrear da roi n*étail point d'accord avec les commissaires ? En un de compte la Chambre des Pairs ratifia la résolution de la Chambre des députés ».

^ On pentse demander seulement si an ministre ou plusieurs ministres membres delà Ghambredes députés ne pourraient point en leur nom personnel, en tantque députés, déposer une proposition de mise en accusation de cette nature. Mais par ce procédé, qui n'est point dans nos usages, ils n'agiraient pas en qualité de ministres, ni comme Gouvernement, ni au nom du Président de la République.

La responsabilité des ministres pent encore être civUe^ c'est-àdire pécuniaire. Elle suppose tonjotirs un acte illicite, illégal, accompli par eux ; mais deux situations bien distinctes doivent être examinées.

Dans la première, c'est un simple particulier qui a été lésé par Tacte du ministre. On se demande sMl pourra a^ir en dommages et intérêts. Nous savonsque, d'aprèsledroitanglais,rien n'empêche ou n'entrave de semblables poursuites '. Mais, en France, Tesprit du droit public, spécialement celui du droit de la Révolution, a été de les écarter, ou plutôt de ne leur livrer passage que lorsque la Chambre populaire avait elle-même intenté ou autorisé les poursuites, ne permettant point aux particuliers, même sous prétexte d'une lésion, de harceler les principaux organes de l'action gouvernementale. Tel est le système organisé par la loi du 27 avril-2 1 mai 1791 : € Aucun ministre en place ou hors de place, disait l'article 81, ne pourra, pour faits de son administration, être traduit en justice en matière criminelle qu'après un décret du Corps législatif prononçant qu'il j a lieu à accusation. Tout ministre, contre lequel il sera intervenu un décret du Corps législatif déclarant qu'il y a lieu à accusation, pourra être poursuivi en dommages et intérêts par les citoyens qui éprouveront une lésion résultant des faits qui auront donné lieu au décret du Corps législatif i>. Il semblait bien résulter de là que la loi admettait seulement l'action en dommages-intérêts des citoyens comme parallèle et accessoire à la mise en accusation. La loi du 10 vendémiaire an lY reprit ce système en le précisant, dans ses articles 13 et 14 : € Tout ministre, contre lequel il sera intervenu un acte d'accusation sur une dénonciation du Directoire exécutif, peut être poursuivi en dommages et intérêts par les citoyens qui ont éprouvé une lésion résultant des faits qui ont donné lieu à l'acte d'accusation. Les poursuites sont faites devant le tribunal criminel du département où siégeait le pouvoir exécutif lors du délit >. Ici même, on le voit, les poursuites ne pouvaient être intentées que devant le tribunal criminel.

La Constitution de 1848 contient une réglementation analogue dans son article 98 : ^ Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée Nationale peut, selon les QJrconstanoes, renvoyer le ministre inculpé soit devant la Haute-Cour de juatice,

soit devant les tribnnanx ordinaires pour les réparations civiles 2>. La combinaison était plus ingénieuse et plus satisfaisante. Les questions de dommages et intérêts étaient en principe renvoyées devant les tribunaux civils, leurs juges naturels ' ; et, si les particuliers ne pouvaient pas directement saisir ces tribunaux, ils pouvaient tout au moins porter leur réclamation par voie de pétition devant T Assemblée Nationale, et celle-ci pouvait, sans mettre le ministre en accusation, renvoyer l'affiiire aux tribunaux civils.

Ces textes, d'ailleurs assez divers^ sont-ils assez fondamentaux pour qu'on voie là un principe permanent de notre droit public? Sans doute on ne peut soutenir que les textes eux-mêmes aient sxurécu, en gardant leur force légale, aux régimes politiques qui les ont vus naître'. Mais on a prétendu que le principe, dont ils étaient l'expression, s'était maintenu à l'état permanent dans le droit public français. Des décisions judiciaires en ont fait l'application sous l'empire de constitutions qui étaient muettes sur ce point, spécialement un arrêt de la Cour de Paris du 2 mars 1829 sous la Charte de 1814, et des décisions du Conseil d'État du 28 janvier 1863 et du 16 décembre 1868 sous la Constitution du 14 janvier 1852*. Telle est encore la doctrine que professe M. Laferrière*.

J'essaierai bientôt de poser autrement la question. Mais en admettant pour un instant la théorie qui vient d'être exposée, jecrois pouvoir en tirer une conclusion qui constituera un résultat acquis et hors de controverse. Dès que l'action pénale a été intentée contre un ministre à raison de ses fonctions, l'action en dommages et intérêts, à raison des mêmes faits, redevient libre et peut prendre son cours, sauf peut-être application de la règle :

1 Dans le cas où un ministre était renyo;^é devant la Haute-Cour, le particnlier lésé aurait pu sans doute saisir celle-ci de sa demande en dommagesintérêts.

* Toat au plus pourrait-on souteoir que Tartide 98 de la Constitution de 1848 qui certainement avait abrogé ou remplacé les textes antérieurs, se serai! conservé, avec la valeur d'une loi ordinaire, aucune loi n'étant depuis intervenue •ur le même objet. Cf. ci-dessus, p. 520. Encore cela ne serait pas exact, car la Coastitation du U janvier 1852 (art. 13) et le sénatus-consulteduS septembre 1869 (art. 2) ayant transporté au Sénat seul le droit de mettre les ministres en accusation, tous les textes antérieurs qui donnaient pouvoir à cet égard au Corps légialatîf ont été du coup nécessairement abrogés.

> Laferrière, Traité éU la juridiction administrative^ t. I', p. 658 et suiv.

^ « L*ensemble des précédents législatifs répugne à l*idée qu'il puisse exister, en dehors de la responsabilité ministérielle politique et pénale qui relève des Chambres, une responsabilité d'un autre ordre qui relèverait des tribunaux judiciaires et qui permettrait de leur soumettre, à la requête de toute partie se pi^tendant lésée, l'exercice même de la fonction ministérielle ». Laferrière, •p. cit., t. P, p. 662.

Le criminel tient le civil en état. Cela est incontestable lorsque le ministre a été mis en accnsation devant le Sénat par la Chambre des députés : l'action en dommages-intérêts peut dès lors être portée devant les tribunaux civils; car une juridiction tonte politique et exceptionnelle ne saurait connaître des intérêts privés. Mais, bien que le pouvoir parlementaire ne soit pas intervenu, il faut dire la même chose lorsque Taction publique contre le ministre a pu être portée et a été portée devant le tribunal correctionnel ou devant la cour d'assises : pourquoi l'action civile ne suivrait-elle pas alors les règles ordinaires, pouvant être portée par la partie lésée ou devant la juridiction répressive accessoirement à Taction publique ou isolément devant la juridiction civile ? Les lois de 1791 et de Tan IV, il eet vrai, ne donnaient pas exactement cette solution; mais il parait bien résulter de leur ensemble qu'elles n'admettaient pas, pour les crimes et délits des ministres, un autre mode de poursuite que la mise en accusation par le Corps législatif, et tel était peut-être aussi le système de la Constitution de 1848. Mais, d'à* près nos lois constitutionnelles, il en est autrement, et la poursuite du ministère public doit ouvrir le champ libre à l'action civile, aussi bien que la mise en accusation décrétée par la Chambre des députés. Reste l'hypothèse où il n 'y a en ni mise en accusation par la Chambre ni poursuite par le ministère public. Le particulier qui se prétend lésé pourra -t-il actionner le ministre,, soit devant le tribunal civil , soit devant le tribunal correctionnel en invoquant Tarticle 182 du Code d'instruction criminelle? L'affirmative me paraît certaine en principe, et je suis heureux de me rencontrer ici avec mon cher et savant collègue, M. Duorocq^ Il ne faut point, en effet, considérer l'action du particulier poursuivant comme un acte politique, qui ferait échec ou concurrence à la Chambre des députés, seule investie du droit de mettre en jeu la responsabilité ministérielle. Il faut la considérer au point de vue du droit privé, du droit individuel. L'article 1382 du Code civil consacre, en termes formels, un grand principe de justice : a Tout fait quelconque de Thomme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la foute duquel il est arrivé à le réparer 2>. C'est là un droit ferme. Le texte est général et ne distingue point si le fait illicite et dommageable est le fait d'un fonctionnaire ou celui d'un particulier. Le droit à la réparation est un droit individuel, une sorte de propriété dont la personne lésée ne saurait être dépouillée, et Faction

1 Cours de droit administratifs 6* édit., t. I, iio593.

ponr le faire valoir ne peat être arrêtée que par un texte ou par un principe certain. De texte, aujourd'hui il n'y en a point. <^uant au principe qui inspirait les lois de 1791 et de Tan IV et la Constitution de 1848, il se conçoit, mais ne s'impose pas. Eûtil même existé jusqu'en 1870, il aurait été effacé par le décret du Gouvernement de la Défense nationale du 19 septembre 1870 qm, abrogeant l'article 75 de la Constitution de Tan VIII, abrogeait également ce toutes autres dispoiitions des lois générales ou spéciales, ayant pour objet d'entraver les poursuites dirigées contre les fonctionnaires publics de tout ordre d. Il est hors de doute que la formule comprend les ministres : c'était le vœu bien net non seulement du parti républicain, mais encore de tout le parti libéral à la fin du Second Empire.

Le droit constitutionnel ne parait donc mettre aucun obstacle sux poursuites en dommages et intérêts contre les ministres; mais ne s'en trouve-t-il pas dans le droit administratif? Après quelques hésitations, la doctrine et la jurisprudence ont décidé, en «ffet, que le décret du 19 septembre 1870 n'a pas fait disparaître le principe de la séparation de Tautorité administrative et de l'autorité judiciaire, tel qu'il a été posé par les lois de la Révolution ^ C'est, en effet, un principe fondamental, celui-là, de notre droit public, et sa disparition y causerait une profonde perturbation. Or, l'acte reproché au ministre sera presque toujours, bien que peut-être illégal et irrégulier, un acte administratif dont les tribunaux judiciaires ne pourront pas connaître. Ils n'auront compétence que dans les cas, bien rares, où cet acte constituera nn fait 'purement personnel ^ et pouvant être séparé de la fonction*. Sauf dans cette hypothèse, le particulier devra donc déférer l'acte ministériel à la juridiction administrative, pour qu'elle l'apprécie et l'annule au besoin. Mais lorsque, par cette voie, l'acte du ministre aura été déclaré administrativement irrégulier et nul, l'action en dommages-intérêts ne pourra- t-elle pas procéder librement? Cela n*est point certain. En effet, d'après une théorie ingénieuse développée par M. Laferrière, et qui paraît bien avoir été admise par le Tribunal des conflits, tout acte illégal, nul ou annulable, d'un fonctionnaire de l'ordre administratif ne donnerait pas lieu contre lui à une responsabilité civile et pécuniaire. On l'assimile au magistrat de l'ordre judiciaire, qui n'est pas responsable des erreurs de fait ou de droit contenues dans les jugements auxquels

* Ci-dessas, p. 468 et soir.

^ Laferrière, Traité de lajwidiotion (administrative, t P, p. 665.

il a participé, bien qu'elles les rendent réformables. Il ne peut être actionné parla partie qui en a subi les conséquences que lorsque la loi le déclare exceptionnellement et expressément responsable, etspécialement dans les cas de prise à partie (art. 505 etsuiv. du Code de procédure civile). 11 en serait ainsi de l'administrateur : l'erreur de droit ou de fait qui rend son acte annulable ne l'expose point à des dommages-intérêts. Il faut pour cela quelque chose de plus; et cette responsabilité exceptionnelle ne pourrait être précisée que par la juridiction administrative*. On peut cependant élever un doute sur cette doctrine. Il est peut-être hardi d'étendre au fonctionnaire administratif l'irresponsabilité dont la loi couvre le juge. Ce n'est pas seulement la loi anglaise qui établit entre eux une différence profonde, déclarant l'un toujours responsable en principe et l'autre totalement irresponsable*.

Notre loi n'a pas non plus organisé en faveur du premier un système de protection net et précis, comme celui qui résulte pour le second des règles sur la prise à partie.

La seconde hypothèse, dans laquelle la responsabilité pécuniaire du ministre est en jeu, met celui-ci en face^ non d'un simple particulier, mais de l'État lui-même. Il faut supposer qu'il a engagé des dépenses en dehors des crédits qui lui étaient régulièrement ouverts, soit en dépassant un crédit, soit en l'employant pour un autre objet que celui auquel il avait été affecté par le pouvoir législatif. Pourra-t-il être déclaré responsable envers l'État dea sommes ainsi dépensées, et une action sera-t*elle de ce chef possible contre lui ? Dans un cas tout particulier, que pour cette raison je dégage tout d'abord, l'affirmative me paraît certaine : c'est lorsque [le fait reproché au ministre ne constitue pas une simple irrégularité de gestion, mais un véritable crime ou délit prévu et puni par la loi pénale. Dans ce cas, en effet, si le ministre est poursuivi ou peut être poursuivi à raison de cette infraction, je ne vois pas pour quelle raison l'action civile ne nidtrait pas au profit de l'État, comme elle naît de toute autre infraction afin de réparer le préjudice causé. D'autre part, si l'on admet que le ministre peut être accusé par la Chambre de» députés et jugé par le Sénat pour des faits qui ne sont pas prévus et punis par la loi pénale, en supposant de plus qu'à raison des dépassements de crédits un ministre ait subi une condamnation

' Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ t. l*, p. 651 et soiT» — Arrêt du tribunal des Conflits da 5 mai 1877 (Lebon, RectéeU des arrêts du Conseil d'État, 1877, p. 437. — Sirey, 1878, 2. 95).

> Gi-deasas p. 466 et suir.

de oeite nature, il faudrait dire encore qu'une action en dommages et intérêts pent dès lors être intentée contre lui an nom de FÉtat devant les tribunaux civils. En effet, par le fait même de cette condamnation, Facte a été transformé en véritable délit; et, par suite, Taction civile doit en résulter.

Mais la véritable question se pose en dehors de ces hypothèses extrêmes et peu vraisemblables, lorsqu'aucune poursuite pénal» n'est ouverte contrôle ministre. Le simple bon sens parait imposer encore la responsabilité pécuniaire, et les règles du droit ne paraissent pas 7 répugner. L'État est, en effet, une personne, et doit pouvoir à ce titre invoquer contre le ministre l'article 1382 du Code civil V D'ailleurs, la loi de finances du 25 mai 1817 (art. 151 et 152) a prohibé les actes de cette nature sous la reaponsabUiti personnelle des ministres; et cela ne peut raisonnablement s'entendre de leur responsabilité politique ou pénale. La loi du 15 mai 1850 déclare formellement que <l toute dépense non créditée on portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant]». Cependant l'acte accompli par le ministre étant, au moins dans la forme, un acte administratif, il 7 a Heu de se demander si les règles ci-dessus exposées et qui le protégeraient contre la réclamation d'un simple particulier, ne font pas également obstacle à l'action de l'État. Il 7 a d'ailleurs bien d autres difficultés.

A plusieurs reprises, en 1829 pour M. de Pe7ronnet, en 1838 pour M. deMontbel, en 1881-1882 pour M. Caillaux, la Chambre des députés voulut ramener à effet cette responsabilité civile et iovita le Gouvernement à intenter des actions en responsabilité contre les ministres qu^elIe signalait'. Toujours ces tentatives échouèrent pour cette raison que, si le principe même de la responsabilité civile était incontesté, il était impossible de trouver, dans l'état de la législation, une juridiction compétente pour statuer sur ce litige et prononcer la condamnation. Les tribunaux civils sont naturellement incompétents en vertu du principe de la séparation des autorités judiciaire et administrative. La juridiction administrative est également incompétente parce que € le

] GerUÎQs pablicistefl admettent même que TËtat pourrait inroquer contre le ministre le principe de la faute contractuelle et spécialement les articles sur la '^ponsabiUté du mandataire. Mais cela me semble encore un abus de l'idée de '■■^^ndat, abus si fréquent en droit public. Les rapports entre TEtat et le ministre nepeuTent pas être construits sur le modèle d'un contrat de droit privé.

f Voir les détails sur ces précédents dans Laferrière, op, oU., t. I<, p. 668 et •^▼., et dans Eug. Pierre, Traité de droit politiquep électoral et parlemefi" tatr«, no 107.

Conseil d'État ne pourrait être saisi qu'à la suite cl*nn arrêté de débet et d'une contrainte administrative décernés contre le ministre ou Tancien ministre qui aurait excédé ses crédits. Or, l'arrêté de débet et la contrainte ne peuvent atteindre que les comptables, entrepreneurs, fournisseurs et autres personnes nanties de deniers publics, mais non les ordonnateurs, les administrateurs ayant cause un dommage à l'État par des fautes de leur gestion. La jurisprudence du Conseil d'État est formelle en ce sens. Quant à la Cour des comptes, on sait que sa juridiction est restreinte aux comptables et ne s'étend pas aux ordonnateurs. A l'égard de ces derniers la Cour ne peut jamais procéder que par voie de déclarations, et il faudrait une loi pour qu'elle pût exceptionnellement prononcer une condamnation contre un ministre' x>. Une seule de nos Constitutions contenait une procédure pouvantconduirean résultatvisé : celle de 1848. D après les explications données lors du vote, l'article 98, qui autorisait TAssemblée à renvoyer les ministres devant les tribunaux civils, s'appliquait même au cas où une action en indemnité était dirigée contre eux au nom de l'État.

On conçoit aisément que, lors des diverses tentatives infructueuses relatées plus haut, l'initiative parlementaire a trouvé roc* casion de s'exercer, et que les propositions de loi ont été présentées pour combler cette lacune extraordinaire. Aucune d'elles n'a pu se faire définitivement adopter. Je ne veux en indiquer que deux.

L'une, très simple en apparence, émanait de M. Bozérian. Après avoir précisé, dans Tarticle 1, les actes à l'occasion desquels les ministres peuvent être pécuniairement responsables envers l'État, le projet continuait ainsi : <r Art. 2. La Cour des comptes donne son avis au ministre sur l'interprétation des dispositions contenues à l'article précédent. — Art. 3. Lorsqu*un ministre s'est mis seiemment dans Tun des cas prévus par l'article 1, chacune des deux Chambres peut prendre l'initiative à son égard et déclarer, dans la forme ordinaire des lois, qu'il a encouru la responsabilité civile. Elle ne fait toutefois cette déclaration qu'après avoir entendu le rapport d'une commission spéciale nommée dans les bureaux. La loi fixe la quotité du dommage dont la réparation est due à l'État. La décision des Chambres emporte pleine et entière exécution sur les biens des ministres' J^.Le côté séduisant de ce projet, c'est

» Laferrière, op, cit., p. 672, 673.

« Journal officiel du 17 novembre 1894, Documents parlementaires^ Chambre, p. 14SD. L'article 3 établit une prescription très coarte pour ce genre de poursuites.

que, dans nne question principalement politique, il laisse la décision aux Assemblées législatives; mais il contient l'application d'un principe des plus dangereux. C*est, en effet, le pouvoir législatif se substituant au pouvoir judiciaire; c'est une condamnation pécuniaire prononcée par une loi, c*est-à-dire Tapplication peut-être la plus redoutable de la confusion des pouvoirs.

L autre proposition a été déposée par M. Gauthier (de Clagnj) dans la séance du V^ juillet 1895. Elle était ainsi conçue : « Art. unique. Les tribunaux civils sont compétents pour connaître des actions en responsabilité intentées à la requête de TÉtat contre les ministres en vertu des articles 1382, 1383, 1992 et suiv. du Oode civil* y>. C'est là une solution parfaitement acceptable en droit; elle contient simplement une dérogation formelle, pour ce cas particulier, au principe delà séparation des autorités administrative et judiciaire. On^ peut se demander pourtant si, étant donné nos traditions et nos mœurs, les tribunaux civils sont bien placés pour prononcer ainsi directement entre un ministre et lÉtat.

* Jmimal officiel da 8 novembre 1895. Documents parlementaires, Ghami)re, p. 830.