COMPOSITION DBS CHAMBRES ET ËLBCTION DE I^URS MEMBRES
>; 1. — COMPOSITION DE LA. CHÀBIBRE DES DÉPUTÉS ET ÉLECTION DE SES MEMBRES.
Les règles sar la composition et rélection de la Chambre des dëpatës sont presque entièrement en dehors de la Constitution. Elle ne contient à cet égard qn'nne seule disposition : € La Chambre des députés est nommée par le suffirage universel dans les conditions déterminées par la loi électorale ]»^ Cette matière, sauf en un point, est donc laissée tout entière à la législation erdinaire : la seule règle constitntionnellement établie et qui ne pourrait être modifiée que par une révision , c'est le suffirage universel; encore n'est-il pas assuré comme sufrage direct et le législateur pourrait, sans violer la Constitution, faire élire la Chambre des députés par le suffirage à plusieurs degrés, universel seulement à la base. Cette méthode peut paraître étrange chez les auteurs de la Constitution de 1875. En effet, ils ont consacré une loi constitutionnelle tout entière (celle du 24 février 1875) à Torganisalion du Sénat : pourquoi ont-ils procédé autrement pour Forganisation de la Chambre des députés? La réponse est des plus simples. L'existence d'une Chambre des représentants élue au sn&age universel et direct, est, dans le gouvernement de la France, Que nécessité qu'a imposée l'histoire, que tous doivent accepter et ^ne personne ne pourrait sérieusement tenter d'éliminer : c'est la pierre angulaire de l'édifice. Elle est par là même suffisamment garantie; et cette institution étant ainsi assurée, les règles de détail concernant la composition et l'élection de cette Chambre ont une importance relativement secondaire. Au contraire, le Sénat, la Chambre Haute, est une institution discutée, passionnéineut attaquée de certains côtés. Les auteurs de la Constitution de 1875, qui croyaient profondément à la nécessité d'une seconde Ohambre, ont voulu lui conférer la stabilité et la force oon-
* Loi constittttionneUe da 25 février 1875, art. 11, 2« alinéa.
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stitutionnelles, non senlement quant à son existence et à son prio cipe, mais aassi quant à la composition particulière qu'ils lui avaient donnée et à laquelle ils tenaient beaucoup. Nous verrcMi» toutefois qu'en cela leur combinaison a été déjouée, et qu'aprè» coup, parla révisîonde 1884, le droit constitutionnel en est revenu , pour fixer la composition du Sénat, au même système que pour celle de la Chambre des députés ; presque tout a été ramené dans le domaine de la loi ordinaire. Ce système a certainement des avantages par sa souplesse : étant donné que l'accord des deux Chambres est nécessaire pour modifier la loi, il présente peu d'inconvénients ^
La loi électorale qu'annonçait l'article 1 de la loi constitutionneUe du 25 février 1875 a été votée par l'Assemblée Nationale r c'est la loi organique sur Télection des députés du 30 novembre 1875, toujours en vigueur, sauf dans la mesure oà elle a été modifiée par les lois postérieures. Ces lois, du moins les principales, sont : la loi du 28 juillet 1881 sur les circonscriptions électorales et les députés des colonies ; la loi du 16 juin 1885, rétablissant le scrutin de liste; la loi du 13 février 1889, rétablissant le scrutin uninominal; la loi du 17 juillet 1889, relative aux candidatures multiples. Il faut ajouter à ces textes le décret organique et réglementaire sur l'élection des députés du 2 février 1852 dont certaines dispositions très importantes sont restées en vigueur.
Je n*ai point la prétention ni Tintention de présenter ici, dans son ensemble et dans ses détails, notre droit électoral politique. Je veux simplement en dégager les principes, renvoyant pour le surplus aux ouvrages spéciaux, et particulièrement au Traité dé droit politique, électoral et parlementaire j de M. Eugène Pierre*. J'exposerai successivement ces principes en ce qui concerne : 1^ l'électorat ; 2° l'éligibilité ; 3*» le mode d'élection ; 4*» le renouvellement de la Chambre des députés.
1 Voyez pourtant le discoars do M. Naqoet à la Chambre des députés le 1& mars 1894 {Journal officiel du 16, Débats parlent., p. 529) : c Ne pourez-TOus pas donner le caractère constitutionnel à toutes les grandes lois auxquelles on ne peut pas toucher sans engager le pays d'une manière irrérocable, comme la loi électorale, la loi sur la liberté de la presse, la loi sur la liberté de réimion, la loi sur l'état de siège ? Si, en 1848, l'Assemblée Constituante ayait eu le bon esprit d'introduire la loi électorale dans la Constitution, la loi criminelle du 31 mai IfôO n'aurait jamais été rotée ».
« N«» 115 et suiT.
Les députés sont nommés an suffrage universel direct ' par le» électeurs inscrits dans chaque commune sur la liste électorale *, et le droit pour tout citoyen français de se faire porter sur cette liste est subordonné à trois conditions qui sont énumérées dans Tarticle 14 de la loi municipale du 5 avril 1884 ' combiné avec l'article 1 de la loi du 30 novembre 1875 :
1* Il faut être âgé de vingt et un ans accomplis ;
2® Il faut avoir dans la commune sou domicile juridique tel qu'il est déterminé par les articles 102 et sniv. du Code civil (et dès qu'un semblable domicile est établi, même depuis un temps très court, cela suffit), ou, à défaut de domicile, y avoir une résidence de six mois * ;
3*^ Il faut n'être dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi.
Quelles sont ces incapacités?
Elles résultent d'abord de certaines peines accessoires ou com* plémentaires édictées par le Code pénal comme conséquence ou renforcement de condamnations principales. Perdent le droit de vote les individus qui sont frappés de dégradation civique (art. 34, Code pénal), et les tribunaux correctionnels peuvent en interdire l'exercice dans les cas et dans les conditions prévus parTarticIe 42 du Code pénal. En outre, le décret organique sur l'élection des députés du 2 février 1852, dans ses articles 15 (n^" 3 — 15) et 16, attache à diverses condamnations correctionnelles l'incapacité perpétuelle ou temporaire, pour le condamné, d'être porté sur une
t Loi du 30 novembre 1875, art. 1 : « Les députés seront nommés par les électeurs inscrits.., ».
* Sur la confection des listes électorales et sur la procédure qui a pour but l'inscription on la radiation d*un électeur, yoyez E. Pierre, op. cit., n»* 133 et suIt. ; Dacrocq, Cours de droit administratif, 7* édit., t. 111, n. 868 et s.
< • Sont électeurs tons les Français âgés de vingt et un ans accomplis et n'étant'dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi ». — « La liste électorale comprend : !• tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou 7 habitent depuis six mois au moins ». — La loi municipale du 5 avril 1884 a supprimé la distinction entre la première partie de la liste électorale municipale et la liste électorale politique. Il n'y a plus qu'une seule liste qui sert à deux fins.
* Cassation, Chambre civile, 28 mai 1888 (Sir., 1889, 1, p. 85) : « Vu l'article 14 de la loi du 5 avril 1884; attendu que, pour être inscrit sur la liste électorale d*Dne commune, il Haut, aux termes dudit article, avoir son domicile réel dans cette commune, alors même qu'on n'y résiderait pas, ou bien y avoir habité depuis six mois au moins, sans qu*en aucun cas on puisse exiger de l'électeur qu'il JQStifie de la réunion de ces denx conditions, dont Tune au contraire suffit pour assurer son droit. »
liste électorale, et ces textes sont toujours en vigueur, sauf dans la mesure où ils ont été modifiés par la loi du 24 janvier 1889 *. Enfin, l'article 15 du décret organique du 2 février 1852 (n^ IS et 17) déclare également incapables les interdits et les faillis non réhabilités, dont la faillite a été déclarée, soit par les tribunaux français, soit par des jugements rendus à Tétranger mais exécu* toires en France; mais il convient d'ajouter qu'en vertu de la loi du 30 décembre 4903 relative à la réhabilitation des faillis, les faillis sont de plein droit relevés de cette incapacité dix ans après la déclaration de faillite (art. 1, al. 1)'.
Dans ces divers cas, il y a perte delà jouissance onde lexercice du droit électoral, et l'incapacité est fondée sur une raison tirée de l'indignité'. Mais la loi du 30 novembre 1875 en a de plus suspendu momentanément l'exercice entre les mains de toute une catégorie de citoyens. Elle décide (art. 2) : e: Les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes des armées de terre et de mer ne prennent part à aucun vote quand ils sont présents à leur corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions. Ceux qui, au moment de l'élection, se trouvent en résidence libre, en non-activité ou en possession d'un congé régulier, peuvent voter dans la commune sur les listes de laquelle ils sont régulièrement inscrits. Cette dernière disposition s'applique également aux offi- <siers et assimilés qui sont en disponibilité ou dans le cadre de réserve y> *. Cette disposition parfaitement légitime • a pour unique raison le maintien de la discipline dans l'armée. Décider autrement eût été, inévitablement et sans défense possible, introduire les discussions et les manifestations politiques dans les rangs, tout au moins dans la caserne. Dès que le militaire n'est plus en fonctions, il reprend de plein droit, dans sa commune, le libre exercice du droit électoral.
< A cet égard, il est intéressant de noter que la loi du 90 mara 1902 relativo à la répression des fraudes en matière électorale, due à une propositioa de M. C. Perreau, et qui a pour objet d*anner les tribunaux au moyen d*uiie disposition large et compréhensive contre les fraudes entreprises pour changer le résultat du scrutin et non prévues déjà par un texte spécial, permet aussi de prononcer pareille incapacité. L*al. 2 dispose, en ettet, « les tribunaux pourront prouoDcer la peine de Tinterdiction des droits civiques pendant une durée de deux à cinq ans ».
^ La loi du 23 mars 1908, qui a modifié celle du 90 décembre 1903, a facilité encore la prompte réhabilitation des faillis.
3 Ci- dessus, p. 304.
^ L'article 9 de la loi du 21 mars 1905 sur le recrutement de Tarmée a textneUement reproduit Taiticie 2 de la loi du 30 novembre 1875. Il convient de remarquer, d'ailleurs, qull avait été déjà reproduit par la loi militaire du 15 juillet 1889 (art. 9).
• a-^essus, p. 306.
liéliffibilUé sait en principe le droit de vote. <c Tout électeur <est éligîble sans condition de cens à l'âge de vingt^cinq ans accomplis ^j dit Tartide 6 de la loi du 30 novembre 1875, et il faut ajouter : sans condition de domicile on de résidence dans la circonscription électorale^ La loi déclare en principe tons les électeurs également éligibles, sauf qu'elle exige d'eux Tâge de vingt-cinq ans, comme preuve d'une ; maturité d'esprit et d une expérience suffisantes.
'iILàia si telle est la règle générale, elle n*est pas absolue, et le législateur a établi, au contraire, trois catégories d'incapacités particulières ou inéliffibilitis :
V Les premières ont pour but d'assurer la liberté réelle des électeurs dans les choix qu'ils font. Elles sont relatives, rendant seulement tel électeur français incapable d'être élu dans une ou plusi6nrs*[circonscriptions déterminées, et le maintenant comme éligible dans toutes les autres. U s'agit de certains fonctionnaires de l'ordre administratif ou judiciaire ; il s'agit aussi, dans la loi du 30nov6mbrel875,decertainsministreed'un culte (les archevêques, évëques et vicaires généraux, par exemple). La loi craint qu'ils n'abusent de leur fonction pour s'imposer en quelque sorte au choix des électeurs; elle craint une pression résultant de l'autorité même qui réside entre leurs mains. Par suite, la loi du 30 novembre 1875, artide 12, décide qu'ils <i ne peuvent être élus par l'arrondissement on par la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort i». Les sous-préfets (même article, dernier alinéa) ne peuvent même être élus dans aucun des arrondissements du département où ils exercent leurs fonctions*. L'énumération donnée par ce texte est nécessairement limitative, comme toute liste d'incapadtés, et logiquement l'incapacité, dérivant de la fonction, devrait cesser avec elle. La loi Ta prolongée cependant au delà et la maintient encore « pendant les six mois qui suivent la cessation des fonctions par démission, destitution ou changement de résidence ou de tonte autre manière !>•
^ Le décret organique da 2 féTrier 1852 sur Téleotion des députés le disait expressément, art. 26 : « Sont éligibles sans condition de domicile tous les électeur» âgés de vingt-cinq ans ».
^ 11 est notable qae les ministres restent éligihles dans toutes les circonscriptions, bien que leur autorité prime toutes les autres et s*étende au pays tout entiet. Mais la possibilité pour eux de se présenter aux suffrages des électeurs est Qne des conditions nécessaires du gouvernement parlementaire.
78« LA BÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
L'inéligibilitë relative qui frappait les ministres de divers cnltes^ a disparu en vertu de la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Eglises et de TÉtat. Cela résulte d*abord de ce que ces ministres n'ont plus aucune autorité reconnue et sanctionnée par la loi, qui en principe les ignore. Cela résulte aussi de l'article 40 de la loi du 9 décembre 1905 qui, pour des considérations de paix sociale, a maintenu pendant huit années Tinéligibilité des minis* très du culte au conseil municipal dans la commune où ils exercent leur ministère ecclésiastique ^ ; il en résulte a contrario que sont tombées toutes les autres inéligibilités résultant de la même caase.
2^ Une seconde catégorie d 'inéligibilités est dictée parrintérèt de Tarmée, ou par considération de la défense nationale et dn devoir civique. En premier lieu, la loi du 30 novembre 1875 décide dans son article 7 : a Aucun militaire ou marin faisant partie des armées actives de terre ou de mer ne pourra, quels que soient son grade ou ses fonctions, être élu membre de la Chambre des députés. Cette disposition s'applique aux militaires et marins en disponibilité ou en non-activité ». On a voulu par là préserver Tarmée de deux côtés à la fois : d'un côté, on empêche la désorganisation des cadres, en imposant le sacrifice de leurs ambitions politiques aux officiers qui pourraient autrement entrer à la Cham* bre des députés, mais dont les services peuvent être plus utiles à la patrie, s'ils conservent leurs fonctions militaires; d'autre part, on écarte encore une fois de l'armée la préoccupation des luttes politiques. «L'éligibilité des officiers, disait le rapporteur, présenterait au point de vue du service de graves inconvénients ; elle multiplierait les congés, désorganiserait les cadres et ferait renaître dans l'armée les discussions politiques qui en sont heureusement bannies >.
Cette disposition a cependant un inconvénient. Non seulement, comme toutes celles du même genre, elle restreint le libre choix des électeurs, mais elle peut priver la Chambre des députés d'une précieuse collaboration. Les questions d'organisation militaire viennent devant elles, et ce ne sont pas les moins importantes : n*est-il pas nécessaire que parmi les députés quelques-uns au moins soient sortis de Tarmée, et puisisent apporter à leurs collègues, à l'Assemblée entière, le secours de leurs connaissances professionnelles et de leur expérience pratique? Ce besoin pourra encore être satisfait d'une manière suffisante. L'élection reste ouverte aux officiers démissionnaires ou retraités. De plus, l'article 7 ne s'ap-
1 « Art. 40. Pendant huit années à partir de la promulgation de la présente loi, les ministres du culte seront inéligibles au conseil municipal dans les oommuoes où ils eiferceront leur ministère ecclésiastique ».
pliqne (le texte est formel), nia la réserve de Tarmée active, ni à l'armée territoriale. Enfin, il ne € s'étend ni ans: officiers placés dans la seconde section du cadre de l'état-major général, ni à cenx qni, maintenus dans la première section comme ayant commandé en chef devant l'ennemi, ont cessé d'être employés activement i>. Parmi oenx-là, les électeurs pourront trouver des candidats dont lexpérience ne laissera rien à désirer.
La loi du 14 août 1893 établissait une incapacité d'un tout autre caractère. Elle décidait que <l nul ne peut être investi de fonctions publiques électives s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations imposées par la loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée T>, Elle a été abrogée par l'article 101 de la loi du 21 mars 1905 SUT le recrutement de l'armée; mais cette même loi dispose en son article 7 : € Nul... ne peut être investi de fonctions publiques, même électives^ s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations imposées par la présente loi i>. Ici l'inéligibilité repose sur une idée d'indignité, et nous voyons associés, comme en d autres temps ou d'autres milieux, raccomplissement du devoir militaire et la capacité politique*. Cette disposition n'est utile, d'ailleurs, que dans le cas où Tinsoumission n'aurait pas entraîné contre le candidat une condamnation emportant la perte des droits électoraux (comme dans le cas prévu jadis par l'article 73 de la loi du 15 juillet 1889, et aujourd'hui par l'article 85 de la loi du 21 mars 1905), car alors la perte du droit de vote entriunerait par elle seule celle de l'éligibilité.
3® Les iniligibilités de la troisième catégorie ont été dictées par une pensée d'ordre proprement politique. Elles ont pour objet de protéger contre certains dangers les institutions républicaines.
La loi du 22 juin 1886 (art. 4) décide que les membres des familles ayant régné sur la France ne peuvent exercer aucune fonction publique ni aucun mandat électif. Déjà la loi du 16 juin 1885 (art. 4) les avait rendus spécialement inéligibles à la Chambre des députés, et la loi constitutionnelle du 14 août 1884 inéligibles à la présidence de la République. Nous avons étudié précédemment cette dernière disposition et'montré par quelles raisons elle se justifie. Ces raisons s'appliquent également aux textes similaires que nous examinons ici.
' Cf. la !»• édition de ces Éléments (à propos du projet déposé par le comte deTaaffe, en octobre 1893}^ p.' 226. Voyez aussi Constitution de Tan III, art. 9 : « Sont citoyens (actifs) sans aucune condition de contribution, les citoyens qui auront fait une ou plusieurs campagnes poar rétablissement de la République «>. ^is là le service militaire en campagne conférait une récompense. Aujourd'hui, <^ui qui, propre an service, s*y soustrait illégalement, est frappé d'une peine.
Enfin, la loi du 17 juillet 1889 a introduit nne antre restriction.
Avant cette loi, tout électeur, qui ne tombait dans ancnn des cas d*inéligibilité précédents, ponvait poser sa candidatore à la Chambre des députés dans n^importe quelle circonscription et dans autant de circonscriptions que bon lui semblait. Désormais il ne peut plus <t être candidat que dans une seule circonscription » à la fois (art. 1). Pour assurer le respect de cette règle, la loi exige (art. 2) une déclaration préalable de candidature : € Tout citoyen qui se présente ou est présenté aux élections générales ou partielles doit, par une déclaration signée ou visée par lui et dûment légalisée, faire connaître dans quelle circonscription il entend être candidat. Cette déclaration est déposée, contre reçu provisoire, à la préfecture du département intéressé le cinquième jour au plus tard avant le jour du scrutin. Il en sera délivré récépissé définitif dans les vingt-quatre heures i». L*article 3 ajoute : e Tonte déclaration faite en violation de l'article premier de la présente loi (c'est-à-dire impliquant des candidatures multiples) est nulle et irrecevable. — Si des déclarations sont déposées par le même citoyen dans plus d'une circonscription, la première seule est valable. Si elles portent la même date, toutes sont nulles:». U faudrait cependant admettre que, s'il se trouve encore dans les délais prévus à Tarticle 2, le candidat peut retirer la déclaration de candidature qu'il avait produite dans un arrondissement pour la présenter dans un autre.
Des sanctions de deux sortes sont édictées. D'un côté (art. 5), a les bulletins au nom d'un citoyen, dont la candidature est posée en violation de la présente loi, n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement ]^, ce qui veut dire qu'ils sont regardés comme non existants et qu'on n'en doit tenir aucun compte pour le calcul de la majorité, la commission de recensement des sufirages devant elle-même procéder à leur élimination ^ D'autre part, des peines (art. 6) sont édictées contre le candidat contrevenant, et contre les personnes (art. 4) qui signeraient ou apposeraient des affiches, enverraient ou distribueraient des bulletins, circu-
*■ La déclaration de candidature exigée par la loi du 17 juillet 1889 rappelle celle qui fut jadis imposée par le sénatus-consulte du 17 février 1858, sauf que cette dernière avait pour but, non de prohiber les candidatures multiples, mais d'obtenir par avance des candidats le serment de fidélité à Pempereur. Mais le système de nullité, édicté contre les candidatures contrevenante^, était le même. Or Tarticle 4 du 8énatus*consulte était ainsi conçu : « Les bulletins portant le nom d'un candidat qui ne se sera pas conformé aux dispositions de Tarticle 1 du présent sénatus-consulte sont nuls et n^entrent point en compte dans le résultat du dépouillement du scrutin ; mais ils sont annexés au procèsverbal ».
laires, on professions de foi^ dans Tintërêt d'nn candidat qni ne s'est pas conformé à la présente loi^
La loi dn 18 juillet 1889 a été surtout dne aux circonstances dn moment qui l'a vu naître : elle a été une arme défensive aux mains du gouyemement républicain. Son but principal et immédiat a été d'empêcher l'espèce de plébiscite que le général Boulanger méditait alors à son profit, en posant sa candidature à la Chambre des députés dans toutes les circonscriptions de France. Mais elle se rattache à une idée générale et donne satisfaction à un intérêt durable et légitime. 11 importe à la démocratie et au gou- Ternement représentatif qu'un seul député ne puisse pas, par un pareil moyen, conquérir dans la Chambre une autorité de fait qui amoindrirait ou annulerait celle des autres représentants. Comme M. Wallon le disait au Sénat en 1889, € quand on se présente dans cinquante collèges, on ne cherche pas à entrer dans la Chambre des députés, on cherche à se mettre au-dessus d'elle, on yeut s'imposer au pays par des moyens que la Constitution réprouve :» *.
< On a beaacoap discuté à la Chambre des dépotés (notammeat dans les séances des 24 et 25 mars 1902) la question de savoir si le préfet peut de sa propre autorité refuser de recevoir la déclaration d'un candidat qu'il sait pertinemment être inéligible, •— ou si la Chambre seule, juge souverain des élections, peut reconnaître Tinéligibilité et en tirer les conséquences. C'est à la Chambre dans tous les cas que restera le dernier mot, mais la question posée n'en est pas moins grave : reconnaître au préfet le droit dont il s'agit, c'est assurer efficacement l'application des dispositions sur les inéligibilités, mais c'est lui attribuer un bien large pouvoir. La candidature n'existant pas légalement si le préfet refuse de recevoir la déclaration, les bulletins attribués an candidat n'entrent pas en ligne de compte; la loi du 17 juillet 1889 n'a pas même ordonné de les annexer au procès-verbal des opérations électorales comme le prescrivait le sénata»-consnlte du 17 février 1858. Il me parait impossible que la loi du 17 juillet 1889, dont le seul but a été de prohiber les candidatures multiples, ait introduit dans notre droit une règle aussi grosse de conséquences. On propose, il est vrai, une distinction. Lorsque l'inéligibilité résulte de la dégradation civique légalement prononcée, le préfet pourrait et devrait refuser d'accepter la déclaration, sans doute parce qu'ici la qualité même de citoyen ne serait plus entière; dans les autres cas d'inéligibUité, le préfet ne pourrait se faire juge. Mais la dégradation civique n'est pas autre chose qu'un ensemble d'incapacités au nombre desquelles figure Tinéligibilité ; et lorsque la dégradation civique résulte d'une condamnation correctionnelle, elle n'est pas juridiquement d'une autre nature. 11 est pourtant certains cas où, selon nous, le préfet doit refuser d'accepter la déclaration. C'est, par exemple, quand elle est faite par un ootUumaaf; parce qu'il résulta de l'art. 465 du Gode d'instruction criminelle que celui qui est en état de contumace ne peut exercer aucune action en justice, à plus forte raison aucun droit politique. De môme si la déclaration émane d'an mineur de vingt et un ans qui, en principe, ne peut faire par luimême aucun acte juricUque,
> Séance du 15 juillet 1889 {Journal officiel du 16, Débats parlementaires^ p. 1023).
On peat même dire qxie cette loi répond, qaoiqae d'une manière pent-ètre imparfaite, à des prëoccnpationfi d'un ordre plofl général, qui tiennent simplement au fonctionnement usuel et régulier du gouvernement représentatif et qui se sont fait jour dans les milieux les plus divers. C'est, en effet, une idée sooveat émise que normalement un rapport préexistant, un lien antérieur & sa candidature, doit unir Télu à la circonscription qui le choisit^ Cela est désirable pour qu'il y ait véritablement communion d'idées et surtout confiance réciproque entre le représentant et les représentés.
Ce besoin a été satisfait parfois uniquement par Taction des mœurs et par l'usage établi. Ainsi, aux États-Unis, c'est une règle admise que le représentant d'un district à la Chambre des représentants doit appartenir au district lui-même, doit être nn homme du crû, pour employer une expression familière ^ Mais souvent aussi la législation est intervenue pour poser une règle semblable. Jusqu'en 1885, en Angleterre, pour les élections des comtés (distincts des borouglia)^ le candidat devait posséder un freehold dans le comté*. La Constitution de 1791 (tit. III, ch. 1, sect. 3, art. 2) voulait que les représentants du peuple ne pussent être choisis que parmi les citoyens actifs du département. La Charte de 1814 (art. 42) et celle de 1830 (art. 36) exigeaient que la moitié au moins des députés fftt choisie parmi les éligibles qui avaient leur domicile politique dans le département. En 1874, la Commission des Trente proposait une règle analogue dans son projet de loi électorale, et le rapporteur, M. Batbie, disait en son nom : <i: Il faut qu'un lien rattache le candidat au département dans lequel il se présente... It faut élire l'homme, non pour sa doctrine, mais pour son caractère. Ce qu'on veut écarter enfin, c'est la candidature factice, le candidat errant ]>*. La loi du 17 juillet 1889 conduit au même résultat, bien qu'elle ait été faite en vue d'un autre objet. Une seule candidature étant permise au candidat, il est clair qu'il la posera dans la circonscription où il est le mieux connu et où, par suite, il a les plus nombreuses chances de succès.
On peut dire enfin que cette loi apporte un certain allégement à la charge des électeurs. Les élections multiples entraînant nécessairement une option de la part de Télu, celles des ciroonscrip-
< Bryce, American oommonwealth^ t. IS P» 48'7. ' American commonweaîthj t. H, p. 1S8.
3 Journal offtoiel des 4, 5 juin 1874.
tioDs qui Font ëln et qu'il n a pas choisies définitivement doivent prooëder, pour son remplacement, à nnnonveaa scrutin.
Cependant, considérée comme définitive et permanente, cette réglementation, très sage dans son principe, peut paraître exagérée. En 1889, au Sénat, M. Wallon avait présenté un amendement ainsi conçu : € Nul ne peut être candidat dans plus de trois circonscriptions 2>. Dans cette proposition, je verrais comme un juste équilibre. Four les chefs de partie en effet, pour tous ceux dont la présence est indispensable ou très utile à la Chambre, il est dur de les réduire aux chances que leur offire une seule circonscription. Bendre possible pour eux une double ou triple élection serait assurer leur nomination, sans leur conférer par là une autorité dangereuse. Mais il faut constater que de nouveau la Chambre des députés s'est prononcée en sens contraire, sur une proposition émanée de Tinitiative parlementaire. La Coixmiission présentait un article ainsi conçu : <i Nul ne peut être en même temps candidat aux élections de la Chambre des députés dans plus 4e deux circonscriptions électorales d. Dans la séance du 24 mars 1902, la Chambre a rejeté ce texte à la majorité de 440 voix contre 89, après avoir repoussé un amendement tendant purement et simplement à abroger la loi du 17 juillet 1889. Ajoutons que la loi belge du 30 décembre 1899 défend expressément les candidatures multiples^ et, au Sénat, M. de Trooz, ministre de l'Intérieur, a présenté cette disposition comme étant destinée surtout à assurer le respect dû aux électeurs.
Il est arrivé plusieurs fois qu'un député, élu dans une circonscription et siégeant à la Chambre en cette qualité, s'est présenté à la députation dans un autre arrondissement, et a été élu sans renoncer préalablement, par une démission, à son premier mandat. Ces élections ont été validées (sauf bien entendu la nécessité d'opter). Mais la question a été soulevée de savoir si cela n'est pas contraire à la loi du 17 juillet 1889. On l'a soutenu par un argument a fortiori : <3C Cette prescription, a-t-on dit, a été considérée partons les orateurs de la Chambre, le 13 juillet 1889, comme une prescription imposée au candidat une fois nommé de ne pàS - se présenter dans une autre circonscription que la sienne. On ne peut pas, en effet, nous objecter sérieusement que la loi de 1889 ne vise que les candidats à élire et non les candidats élus; ce serait
* NoQTel article S&6 du Code éîeotorat belgéi 3* alinéa : « Nul ne peut être candidat en même temps dans plus d'un collège. Toutefois, on peut dire à la fois candidat titulaire pour T'Une des deux Chambres et candidat suppléant pour l'autre ».
786 LA RÉPUBLIQUS FRANÇAISE.
méconnaître son esprit, les raisons qni l'ont fait voter et oublier les paroles des rapporteurs^ à la Chambre et au Sénat :». L'orateur qui prononçait ces paroles proposait d^ailleurs une loi, tonte de circonstance, pour condamner cette pratique; mais il a finalement retiré sa proposition*.
A vrai dire, la loi du 17 juillet 1889 ne vise pas cette hypothèse et elle doit être interprétée restrictivement, comme toute loi qui crée une incapacité. Mais une pareille élection me semble nulle en elle-même : un tel candidat me paraît inéligible en verki des principes généraux. J'invoque le principe fondamental de notre droit public, base même du gouvernement représentatif, d'après lequel un député n'est pas le représentant de la circonscription qui Ta éla, mais celui de la nation tout entière'. Cela étant, celui qui a déjà la qualité de représentant du peuple ne saurait l'acquérir davantage. La nouvelle élection, qui intervient en sa faveur, alors qu'il est encore député, est inopérante. Elle n'a rien fait et doit être recommencée.
A côté des inélû/ibilités se placent les cas d'incompatibilité entre^ la fonction de député et une autre fonction publique. Les deux séries d'hypothèses diffèrent profondément. Dans les premières, la fonction rend absolument nulle l'élection du fonctionnaire. Dan» les secondes, au contraire, il faut supposer une fonction qui ne rende point celui qui l'exerce inéligible dans la circonscription où. il s'est présenté; l'élection, par conséquent, est valable : mais la loi décide que l'élu ne pourra pas conserver à la fois les deux fonctions, sa fonction antérieure et celle de député. Il est mis^ en demeure d'opter dans un certain délai; et la loi du 30 novembre 1875, optant pour lui dans le cas où il ne se serait pas prononcé^ décide que le a fonctionnaire nommé député sera remplacé dans
* M. Georges Berry à la Chambre des dépatés le 21 juin 1900 [Joum. off, d» 22, docum. pari., 1551).
* Ibid^, p. 1551 : « Article unique. — Un député ne pourra pas être candidat dans une autre circonscription que celle qu'il représente, s'il n a pas au préalable remis sa démission entre les mains du Président de la Chambre ». — Dansla séance du 24 mars 1902, la Chambre a voté un article à peu près identique et ainsi conçu {Joum, off. du 25, 1477) : « Au cours d^une législature, aucun député ne peut être candidat aux élections à la Chambre des dépatés avant d'avoir donné sa démission ». Mais ce texte faisait partie de la propositioa ten> dant à abroger la loi sur les candidatures multiples; il a sombré avec eUe.
' Ci-dessus, p. 260 et suiv.
ses fonctions si, dans les huit jours qni snivront la yërîfication des ponvoirs, il n'a pas fait oonnalbre qa'il n'accepte pas le mandat de député:».
Mais quels sont les fonctionnaires publics dont la fonction doit être dédarée incompatible avec ce mandat ? C'est là une question grave et difficile. D'un côté, en effet, il semble que toutes les fono* tions publiques doivent être déclarées incompatibles, par un double motif : d'abord parce quela fonction de législateur est assez difficile et assez importante pour que l'homme s'y consacre toutentier, soit parce que, les fonctions dont il s'agit rentrant nécessairement dans radministration largement entendue, c'est-à-dire dans le poirvoir exécutif ou dans le pouvoir judiciaire, leur cumul avec le mandat de député serait un échec au principe de la séparation des pouvoirs. Cet échec se comprendrait d autant moins que les assemblées modernes n'ont pas pour unique mission de légiférer; elles contrôlent également le pouvoir exécutif; or, ne peut-on pas craindre que ce contrôle soit exercé sans indépendance par des députés qui eux-mêmes appartiendraient encore à l'administration ? C'est l'idée dont s'est inspirée la Constitution républicaine, la plus attachée peut-être à la logique des principes : la Constitution de Tan III. Elle décidait, art. 47 : <e II 7 a incompatibilité entre la qualité de membre du Corps législatif et l'exercice d'une autre fonction publique, excepté celle d'archiviste de la République ]>^
Mais, en sens contraire, on peut présenter de très sérieuses considérations. Il est d'abord une catégorie de fonctionnaires publics, qui, d'après le génie du gouvernement parlementaire, sont normalement appelés à être à la fois fonctionnaires et députés (ou sénateurs) : ce sont les ministres, et, dans une opinion, les soussecrétaires d'Etat. Mais, même pour beaucoup d'autres fonctionnaires publics, on peut se demander s'il est sage de leur interdire l'accès du Parlement. Pour tous ceux qui sont arrivés, après de longs travaux, de sérieuses études, à une fonction élevée, rendre incompatible cette fonction, c'estles exclure presque à coup sûr du Parlement, car ils ne voudraient point, souvent ils ne pourraient point, sans manquer à leurs devoirs de famille, abandonner leur haute fonction, récompense de leur vie antérieure, pour brig^pr
* U est corieox de constater que Pré?ost-Paradol se prononçait nettement pour le système de Tincompatibilitâ absolue (La France nouvelle, Ut. 1, ch. uif p. 87) : M U est exceUent, snrtoat dans une démocratie, qn'ancun fonctionnaire paiklic ne siège dans la seconde Chambre, qui doit voter le traitement des f onctionnaifies, conirdler leurs actes et rester, en apparence comme en réalité, absolument indépendante du pouvoir exécutif ». .
790 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
un mandat dont le renonvellement eBttoajoarsmcertain.Paiirtani, dans nn pays où la passion des fonctions pnbliqnes s'est largement développée, ces hommes forment une portion notable de l'élite intel* lectneUe : leur présence an Parlement, à la Chambre des députés, serait par là même désirable. Lenr en fermer la porte, c'est laisser •sans un contrepoids indispensable Finflaence croissante des pditiciens de profession. Ne vant-il pas mieux déclarer lenr fonction compatible avec un mandat, qn'ils pourront alors briguer et exercer en pleine indépendance, sûrs de retrouver au besoin la fonction publique qu'ils auront dû momentanément cesser d'exercer dans la plupart des cas, mais qu'ils n'auront pas perdue? Cela est vrai surtout des fonctionnaires publics, dont la fonction a un caractère professionnel nettement marqué et ne touche point directement à la politique, comme les ingénieurs de l'État et les professeurs de l'Université.
La plupart de nos Constitutions monarchiques ouvrirent la Chambre des députés aux fonctionnaires de l'État. La Constitution de l'an YIII avait donné l'exemple en déclarant seulement (art. X8) les sénateurs inéligibles à jamais à toute autre fonction publique'. La Charte de 1814 et la loi électorale de 1817 n*établirent non plus aucune incompatibilité. Après la Révolution de Juillet, la loi électorale du 19 avril 1831 en introduisit quelques-unes, mais très restreintes. L'article 64 portait seulement : € Il 7 a incompatibilité entre les fonctions de député,, et celles de préfet, sous-préfet, de receveurs généraux, de receveurs particuliers des finances et de payeurs ]>. La Chambre des députés était, par suite, peuplée de fonctionnaires sous le règne de Louis- Philippe, et la modification de cet état de choses, la suppreaaioii 4e cet abus, fut l'une des réformes le plus constamment réda-
t M. EagèDd Pierre {Traité de droit politique^ électoral «t parUmtentmiret ao 387) dte l'artiule 7 de la loi do 10 novembre 1799 « comme ayent ouveti les portes do3 Chambres aux agents da pouToir exécutif ». Mais cette loi (19 brumaire an VIII;, qui est le premier acte des deux Conseils après le coup d^Btat, était leur abdication au profit d'une commission et réglait le gouTernement pro- Tisoire ; ci-dessus, p. 522. L'article décidait bien, en effet, que les membres des deux Conseils désormais ajournés pouvaient, « sans perdra leur qualité de représentant du peuple, être employés comme ministres, agents diplomatiques, délé> gijfts de la Commission consulaire executive, et dans toutes les autres fonctions». Us étaient « même invités au nom du bien public à les accepter ». Mais c'était là seulement une disposition transitoire ; le système définitif résulta delà Qoxisti- «ution de Tan VIII. Pour les sénateurs Tinoompatibilité édictée par la Constitution de l'an VIII fut supprimée par le sénatus-con suite du 16 thermidor an X, art. 64 : « Les sénateurs pourront étreconsuls, ministres, membres de la Légion dlionneur, inspecteurs de rinstruction publique et employés dans des miwîons extraordinaires ou temporaires ».
mées par ropposiiion : c'était ce qn'on appelait alors la réforme parlementaire à côté de la réforme électorale^,
La OoDatitntion de 1848 accomplit naturellement cette réforme. Cependant elle ne la poussa pas, comme on aurait pu le craindre^ jusqu^au système de l'incompatibilité absolue. L'article 28 commence bien ainsi : € Toute fonction publique rétribuée est incompatible avec le mandat de représentant du peuple "» ; mais il annon* <^\iinfine que les € exceptions à ce paragraphe seraient déterminées par la loi électorale organique ». Cette loi, qui fut celle du 15 mars 1849, fixait ces exceptions dans les articles 85 et 86. Elles com* prenaient :lesmlnistres, le commandant supérieur des gardes nationales de la Seine, le procureur général de la Cour de cassation, le procureur général de la Cour d'appel de Paris, le Préfet de la Seine, les citoyens chargés temporairement (pour six mois an plus) d'un commandement ou d'une mission extraordinaire, soit à -lextérieur, soit à l'intérieur; les professeurs dont les chaires sont données au concours ou sur présentation faite par leurs collègues, quand ils exercent leurs fonctions dans le lieu où siège r Assemblée nationale; enfin les fonctionnaires appartenant à un corps ou à une administration dans lesquels la distinc* lion entre Temploi ^t le grade est établie par la loi. Il y avait là un système raisonné dans lequel entraient divers éléments, mais qui tenait particulièrement compte de la possibilité matérielle pour le fonctionnaire-représentant de continuer l'exercice de sa fonctiçn.
Le Second Empire revint, trait assez curieux, à Imcompatibi* lité absolue. Le décret organique du 2 février 1852, qui resta sur ce point sa loi jusqu'au bout, décidait en effet (art. 29) : ^ Toute fonction publique rétribuée est incompatible avec le mandat de dépaté au Corps législatif ]>.
La loi du 30 novembre 1875 a repris le système contenu dans la Constitution de 1848 et la simplement retouché. Elle pose d'abord le principe (art. 8) : « L'exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de CÉtat est incompatible avec le mandat de député 2>*. Puis viennent les exceptions (art. 8 et 9). Elles sont plus nombreuses qu'en 1848', et la préoccupation de savoir si le
1 Ci-dessus, p. 3fô.
' Il ressort de ce texte cjne ce qui créerincompatibilité, ceD*estpasla fonction publique par elle-même ; il faut qu*il y ait rétribution sur les fonds de TÉtat; la Constitution. de 1848 se contentait d*uQe rétribution quelconque.
' Sauf que Ton ne trouve plus la classe de fonctionnaires exceptés par la loi du 15 mars 1849, art. 86, et pour lesquels la loi établit la distinction entre le grade et l'emploi. Cela est logique. Les principaux de ces fonctionnaires sont
fonctionnaire pourra matériellement continner Texercioe de I& fonction qni lui est conservée nest pins dominante; si, parmi certains hauts fonctionnaires, ceux-là seuls sont exceptés qui résident à Paris, c'est qu'alors il s'agit d'emplois qui ne se conçoivent point à Tétatde suppléance constante ' ; ou bien encore l'importance et la dignité plus grandes en fait, que donne au fonctionnaire la résidence à Parb, paraît avoir été alors la raison prépondérante.
La règle de Tincompatibilité a un corollaire, contenu dans l'article 11:0: Tout député, nommé ou promu i une fonction pnblique salariée, cesse d'appartenir à la Chambre par le fait même de son acceptation' ]>. Cette solution dépasse même la règle dont elle est tirée; en eSet^ elle comprend non seulement les fonctions publiqnes légalement incompatibles avec le mandat de député, mais aussi celles qui, quoique salariées, sont exceptionnellement compatibles avec ce mandat. La nomination d'un député à de pareilles fonctions éveille toujours un certain soupçon : on peut craindre qu'il n'ait usé, pour son profit personnel, de l'influence que son élection aux fonctions législatives a pu lui donner près du Gouvernement. U faudra, si la fonction qu'il accepte est compatible avec celle de député, qu'il purge cette accusation possible par une nouvelle élection; l'article 11 continue en ces termes : « Il peut être réélu si la fonction qu'il occupe est compatible avec le mandat de député. — Les députés nommés ministres ou sous-secrétaires d'État ne sont pas soumis à la réélection >. Cette dernière disposition est parfaitement rationnelle, comme on l'a tu précédemment'.
Dans la théorie des incompatibilités parlementaires, telle qu elle
les offlclen des armées de terre et de mer, et ceux-là aojoard'hai sont inéligibles.
* Loi du 80 novembre 1875, art. 8 : « Sont exceptées^es dispositions qui précèdent les fonctions de ministre, sous-secrétaire d'Etat, ambassadeur, ministre plénipotentiaire, préfet de la Seine, préfet de police, premier président de la Cour de cassation, premier président de la Cour des comptes, premier président de la Cour d'appel de Paris, procureur général près la Cour des comptas, procureur général près la Cour de Paris, archevêque, évéque, pasteur, président de consistoire dans les circonscriptions consistoriales dont le chef-lieu compte deux pasteurs et au-dessus, grand rabbin du Consistoire central, grand rabbin du Consistoire de Pans».— Art 9 : « Sont également exceptés des dispositions de l'article 8 : 1» les professeurs titulaires de chaires qui sont donnée» au concours ou sur la présentation des corps où la vacance s'est produite; 2» les personnes qui ont été chargées d'une mission temporaire. Toute mission qui a duré plus de six mois cesse d'être temporaire et est régie par l'article 8 ci-dessus ».
< Ici le texte, pris au pied de la lettre, n'exige plus qu'il y ait rétribution sur les fonds de VEtctt; mais il doit, je crois, être entendu en ce sens. U n'est pas admissible que le législateur ait modifié dans l'article 11 la règle qu'il avait posée dans l'arlicle 8.
s a-dessus, p. 150, 721.
a été présentée jusqu'ici, ran des termes du rapport se trouvant néoessairement dans le mandat de dépnté^ Tantre était tonjonrs fonmi par nne fonotion publique. Aucune profession ou occupation privée n'était considérée comme incompatible avec la fonction législative; cela parait commandé, soit par le principe de l'égalité civile, soit par la liberté du travail et de Tindus^ie. Mais la législation tend manifestement à sortir de ces termes, à viser d au* très personnes que les fonctionnaires publics.
Ce sont d'abord les commerçants ou industriels qui ont conclu avec rÉtat des contrats de transport, de services, de travail ou de fonmitores. Élus députés^ ils réunissent, en effet, dans leur personne, deux qualités difficilement conciliables en fait. D'un côté, comme contractants, ils ont intérêt à faire fixer et régler leurs droits pécuniaires et particuliers de la manière la plus avantageuse pour leur profit personnel; d'autre part, comme membres de la Chambre, ils peuvent exercer une certaine influence sur les actes du Gouvernement; ils concourent au tote des lois de finances, d'après lesquelles ils seront payés. On peut craindre que Thomme ne puisse se dédoubler absolument et que Tintérêt du commerçant diiÀb parfois le vote du législateur.
Ce sont aussi 'des hommes qui ne sont point fonctionnaires publics, mais qui sont les administrateurs ou les directeurs de ces grandes compagnies de transport ou de crédit financier, qui constituent de véritables puissances sociales dans le monde moderne, bien qu'elles se présentent en droit comme de simples sociétés privées. Leur puissance de fait dérive, d'ailleurs, le plus souvent, en partie du moins, d'une concession de TEtat, qui leur confère, par mesure législative, un monopole ou des privilèges, on leur accorde une subvention. Par contre, l'État se réserve alors, dans une mesure plus ou moins large, la nomination de leurs employés supérieurs. Ne peut-il pas aller plus loin, assimiler ces emplois aux fonctions publiques, les déclarer incompatibles avec le mandat législatif?
Ce n'est pas d'aujourd'hui que la question existe. Elle a même été résolue dans un sens rigoureux par la loi électorale du 15 mars 1849. Celle-ci, dans son article 81, déclare inéligiibles : o: 1^ les individus chargés d'une fourniture pour le Gouvernement ou d'une entreprise de travaux publics; 2^ les directeurs et administrateurs de chemins de fer ]>• La loi ajoutait : c Tout représentant du peuple, qui, pendant la durée de son mandat, aura entrepris une fourniture pour le Gouvernement ou accepté une place, soit de directeur, soit d'administrateur de chemins de fer, ou qai aura
pris on intérêt dans une entreprise soumise an vote de rAssemblée Kationale, sera réputé démissionnaire et déclaré tel par l'Assemblée Nationale. Tout marché passé par le Gonvemement avec nu mémbne de la législature dans les six mois qui la suivent est nul 2>. On le voit, il n'javaitpas là une simple incompatibilité, qni laisse toujours un choix entre le mandat de député et la qualité incompatible avec lui : la première disposition rendait l'élection radicalement nulle; la seconde prononçait impérieusement la déchéance du représentante
La loi du 30 novembre 1875 ne reprit pas cette réglementation. Mais depuis lors elle a tendu à se reconstituer, quoique moins sévère, par décisions fragmëtitaires. Ainsi la loi du 30 juin 1883, concernant les services maritimes postaux entre le Havre et New- York, entre la France, les Antilles et le Mexique, contient cette disposition : a: A raison de la subvention accordée par l'État, il est interdit aux membres de la Chambre des députés et du Sénat, sous peine de déchéance de leur mandat, de faire partie du con* seil d'administration ou de surveillance de la société concessionnaire :p. La loi du 20 novembre 1883 (art. 5), approuvant les conventions passées entre le ministre des Travaux publics et la Compagnie de chemins de fer de Paris à Lyon^ et à la Méditerranée, déclare aussi que a tout sénateur ou député, qui, au oonrs de son mandat, accepterait les fonctions d'administrateur, serait par ce seul fait considéré comme démissionnaire et soumis à la réélection i>, La première de ces deux lois établissait une véritable incompatibilité; la seconde ne va pas jusque-là; elle applique seulement au fait qu'elle vise la règle inscrite dans l'article 11 de la loi du 30 novembre 1875 pour les fonctions publiques compatibles avec le mandat de député. La loi du 17 novembre 1897 portant prorogation du privilège de la Banque de France décide dans son article 3 : c Les fonctions de gouverneur et de sons-gouverneur de la Banque de France sont incompatibles avec le mandat législatif d, et la loi du 8 juillet 1898 approuvant la convention, passée le 16 juillet 1897 avec la Compagnie générale transatlantique pour le service maritime partant du Havre à New- York (art. 3) applique la même incompatibilité aux personnes qui font partie du Conseil d'administration et de surveillance de la société concessionnaire \
* L'article 3 ajoute même : « Les sénateurs et députés actuellement en fonctions, visés par la disposition précédente, sont tenus d'opter entre ces fonctions et leur mandat parlementaire dans les deux années qui suivront la promulgation de la présente loi «•
On s'achemine ainsi naturellement vers ^one réglementation d'ensemble. Divers projets on propositions de loi en ce sens ont été déposés à la Chambre des députés, sans avoir été votée. La dernière de ces propositions de loi est celle qui a été élaborée par la commission du suffrage universel et déposée sur le bureau de la Chambre par lé rapporteur le 27 mai 1909. Elle contient un article ainsi conçu : € Le mandat de sénateur ou de député est incompatible : 1^ avec les fonctions de gouverneur, sous-gouverneur, directeur ou administrateur de tous les établissements finanders ou industriels, lorsque lesdites fonctions sont à la nomination du gouvernement; 2^ avec celles de gouverneur, administrateur ou censeur d'un établissement, financier ou industriel subventionné par l'État »^. Un autre article du projet interdit, sous une sanction pénale, <i à tout membre de l'une ou de Tautre Chambre de faire figurer sa qualité de sénateur ou de député sur toute affiche, tout prospectus ou tout autre document par où il est fait appel à l'épargne ou au crédit public ]>.
Cette même proposition, modifiant les articles 8 et 9 de la loi organique du 30 novembre 1843, augmenterait la rigueur du système des incompatibilités. D'un côté^ reprenant la règle édictée en 1848 et la précisant, elle déclare n Texercice des fonctions publiques rétribiLées sur les fonds de VEtat^ des départements ou des communes^ incompatible avec le mandat de sénateur ou de député ]>. C'est là, semble- t-il, une exagération; car l'exercice des fonctions rétribuées par les départements ou par les communea n'empêche point Tindépendance du député ou sénateur à l'égard du gouvernement et le fonctionnaire départemental ou communal peut être mis en congé pendant la durée de la législature à laquelle il appartient. D'autre part les exceptions à la règle d'incompatibilité contenues dans Tarticle 8 seraient réduites, ou quelques-unes soumises à de nouvelles conditions; disparaîtraient en particulier celles attachées aux fonctions de préfet de la Seine et
1 La GoQstitation australienne (Sect. 44, n« Y) déclare « incapable d^étre élue ou de siéger comme sénatenr ou membre de la Chambre des Représentants, toute personne qui a un intérôt pécuniaire direct ou indirect dans un traité {agreement) quelconque avec le service public de la Commonweaith, autrement que comme membre d'une Compagnie incorporée comprenant plus de lîngt* cinq personnes et en commun ayec les autres membres d. D'après la sect. 45, n* 1, si cette incapacité intervient au cours du mandat, le siège du sénateur ou député représentant devient vacant. Il en est de même (n° III), « si le séna: tevr ou r^résentant directement ou ihdirectemcnt reçoit ou convient de recevoir des gages ou honoraires pour services rendus à la Commonwealth ou pour services rendus dans le Parlement à une personne quelconque ou à un Etat ».
796 U RÉPUBLIQUE FRANÇMSE.
de préfet de police*. Le projet laiase également de oôté les exceptions attachées à certaines fonctions ecclésiastiqnes. En vertu de la loi de séparation, les fonctions des divers coites n'étant pins rétribuées sur les fonds de TÉtat, et n'étant fins des fonctions pnbliqnes ne créent pins (sauf peut-être les services d^aumônerie prévus à l'art. 2 de la loi du 9 décembre 1905) aucune incompatibilité.
U reste à signaler un dernier cas d'incompatibilité qui, pour n'être édicté ni par la Constitution ni par un texte de loi, n'en est pas moins certain. U s'agit des fonctions de député et de sénateur réciproquement considérées. Nul citoyen ne peut être en même temps membre des deux Chambres, à la fois sénateur et député. Certaines Constitutions étrangères <»it jugé nécessaire de le dire expressément*. Mais, dans le silence des textes, cela résulte suffisamment des principes. Il 7 a là deux qualités inconciliables, non seulement en fait (car le même homme ne saurait être présent en même temps, siéger effectivement dans les deux Assemblées) , mais aussi en droit, car il ne peut y avoir véritablement deux assemblées distinctes que si leurs membres sont différents. D'autre part, rien n'empêche un citoyen actuellement député, d'être élu sénateur, ou un sénateur d'être élu député. Mais lorsque la nouvelle élection, dûment vérifiée, aura été acceptée, par là même Télu cessera de plein droit d'appartenir à la Chambre dont il était membre antéricTurement'.
Quant au mode d'après lequel les députés sont élus, je me contenterai, plus étroitement encore que précédemment, de dégager les principes. Deux points sont ici à considérer : d'un côté, la détermination des circonscriptions électorales et le nombre des députés que chacune d'elles peut élire; de là dépend le chiffre to^l des membres composant l'Assemblée; d'autre part, la procédure même de l'élection, les formes suivant lesquelleB chaque collège électoral entre en activité et donne ses suffirages.
* Voy. ci-des8U8, p. 792, note 1.
• 3 Charte constitutionnelle du Portugal du 29 ami 1826, art. 30 : « Nul ne peut être en même temps membre des deux Chambres ». -^ Italie, Statut fan^ damentalj du 4 mars 1858, art. 66 : « Nul ne peut être à la fois sénateur et député ».
» Eug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, nf 169 et 313. — Le 28 novembre 1902 la Chambre des députés a voté une proposition de loi rendant les fonctions de conseiller municipal de Paris incompatibles avec le mandat de sénateur ou de député. •*' •
Sor le premier point, depuis bien des années, le droit public fran* •çais oscille entre deux systèmes principaux : d'un oôté, le scrutin ^e liste, avec le département comme circonscription électorale, d'autre part, le scrutin uninominal, avec une circonscription né- •cessairement plus restreinte, et qui, le plus souvent, a été larrondissement. Dans le premier système, le collège électoral est appelé à élire un certain nombre de députés, proportionnel à sa population, et chaque électeur a le droit de porter sur son bulletin de vote autant de noms qu'il y a de députés à élire. Il dresse ainsi une liste des candidats auxquels il donne son suffrage. Dans le scrutin uninominal par arrondissement, au contraire, le collège électoral n'a qn*un seul député à élire, et chaque électeur par suite ne vote que pour un seul candidat \
Depuis l'établissement du suffrage universel en France, ces deux modes de scrutin ont alterné périodiquement. O'est le scrutin de liste par département qu'établit tout d abord le décret du 5 mars 1848 (art. 9), et il fut maintenu par la loi du 15 mars 1849. 11 fut, au contraire, prohibé par la Constitution de 1852' et encore par celle du 21 mai 1870'. Le Gouvernement de la Défense nationale remit en vigueur, en 1870-71, la loi du 15 mars 1849, c'est-à-dire le scrutin ^de liste, pour les élections à TAssemblée Nationale ; et le même mode fonctionna pour les élections partielles à cette Assemblée de 1871 à 1876. La loi organique du 30 novembre 1875 établit, au contraire, le scrutin uninominal par arrondissement \ La loi du 16 juin 1885 rétablit le scrutin de liste par département. Enfin la loi du 13 février 1889 a réintroduit dans notre législation le scrutin uninominal par arrondissement,
Elle attribue, dans les départements, un député dans chaque arrondissement administratif; à Paris et à Lyon, un député à chaque arrondissement municipal. Les arrondissements, dont la population (étrangers résidents compris) dépasse 100.000 habitani«, ont droit à un autre député par 100.000 habitants ou fraction de 100.000 habitants en plus. Mais alors, pour maintenir la
1 Sur les ayanUges respectifs du scrutin anÎQominal, yojez, ci-dessus, p. 264 et sniv.
^ Art. 36 : « Les députés sont élus par le suffrage universel sans scrutio de liste ■•. ~ Mais Tarticle 85 établissant un député par ringt-cinq mille électeurs, les circonscriptioDs électorales étaient arbitrairement déterminées, les arrondissements étant réunis ou découpés à cet effet.
> Article 21 identique à l'article 36 de la Constitution de 1852.
^ Art. 14 : « Les membres de la Chambre des députés sont élus au scrutin indiTÎdnel. Chaque arrondissement administratif nomme un député ».
7d8 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE!.
règle du scrutin nninominal, ils sont divisés en ciroonsGriptîoD& qui élisent chacune un député. Le tableau des circonscriptioiift électorales fixé par la loi ne peut être modifié que par une loi ; il a été révisé en dernier lieu par la loi du âO mars 1902. Un député est attribué au territoire de Belfort, et six à l'Algérie; dix députés sont répartis entre les diverses colonies. Cela donne actuellement le chiffire total de 591 députés.
Le scrutin uninominal par arrondissement est aujourd'hui fort attaqué parmi nous, surtout, il est vrai, par les partis qui, par son application, n'ont point gagné la majorité à la Chambre de& députés : on lui reproche principalement d'abaisser, par la préoccupation des intérêts et des électeurs locaux, le niveau de l'esprit politique dans la Chambre; on soutient aussi qu'il permet de faire triompher par la puissance de Targent de nombreux candidats. Mais, quant à ce dernier grief, le remède est assez facile à trouver et à appliquer. On va voir qu'an projet de loi a justement pour but de réprimer les actes de corruption dans les élec> tiens.
Ce qu'on peut critiquer dans notre loi actuelle, c'est, étant donné le scrutin uninominal, les règles qu'elle lui applique. Ce n'est pas le choix de l'arrondissement compe circonscription, bien que parfois la population des divers arrondissements présente de grandes inégalités : l'arrondissement a cet avantage de ne point être une circonscription électorale arbitraire, créée en vue de l'élection, et, par son existence aujourd'hui plus que sécnlaire, il est devenu une unité historique. Mais ce qui paraît défectueux,, c'est le mode d'après lequel se calcule le quotient de population qui donne le droit à un arrondissement d'élire plus d'un député. Il est calculé d'après le chiffire de la population, femmes, enfants et étrangers compris, ce qui n'est guère conforme aux principes sur la jouissance des droits politiques; à moins qu'on ne veuiUe se rattacher à cette idée que les femmes et les mineurs, bien que n'ayant pas la jouissance du droit électoral, ont cependant droit à être représentés au Parlement par un député que les électeurs choisiront pour eux. Encore cette conception ne saurait s'appliquer aux étrangers. De plus tonte surfraction de la population dépassant 100.000 âmes, quelque faible qu'elle soit, est comptée comme équivalente à 100.000 et donne droit à un député en plus (la bonne logique ne devrait attribuer ce droit qu'à une fraction dépassant 50.000) ; cela présente cet inconvénient capital, étant donnée Taugmentation constante de la population des villes importantes, d'augmenter progressivement, fatalement et à l'excès le
nombre des députés, rendant ainsi à la Chambre le travail législatif de plus en pins difficile. C'est nn mal qu'il fant conjurer. Il semble qu'on y arriverait en calculant le quotient qui donne droit à un député, non sur le chiffre de la population, mais sur le nombre des électeurs inscrits, et en ne tenant compte des fractions que quand elles dépassent la moitié du quotient. Dans la discussion de la loi du 6 avril 1898 (l'une de celles qui ont révisé le tableau des circonscriptions), ce système fut proposé en substituant an chiffre de 100.000 habitants celui de 27.000 électeurs'.
Avec cette retouche et une bonne loi sur la corruption en matière électorale, le scrutin uninominal par arrondissement me parait encore le système le mieux adapté aux habitudes et à l'état d^esprit de la très grande majorité des électeurs français ; j*ose le dire, bien qu'une semblable opinion soit aujourd'hui peu en faveur parmi les doctrinaires politiques.
Mais le scrutin de liste par département conserve de nombreux et ardents partisans, malgré l'expérience qui en fut faite de 1885 à 1889, et malgré les dangers plus grands encore qu'il recèle et qui se déchaîneraient le jour où un courant d opinion, peut-être irréfléchi et passager, se dégagerait dans notre pays^ Surtout une campagne active est faite en faveur de la représentation proportionnelle par des hommes dont la conviction égale le talent. Dans la précédente législature ces aspirations vers le scrutin de liste simple ou avec la représentation proportionnelle ont donné lieu à diverses propositions de loi présentées à la Chambre par MM. Dansette, Louis Mill, Louis Martin,Mirman et Bonhey-Allex; elles donnèrent lieu à un rapport fait au nom de la Commission du sn£Brage universel par M. Charles Benoist qui fut déposé le 7 août 1905, accompagné d*une proposition de loi en 33 articles organisant le scrutin de liste avec la représentation proportionnelle'. La proposition n*est point venue en discussion avant l'expiration des pouvoirs de la Chambre, mais le 2 juillet 1906, conformément au nouvel article 18 du règlement dont il sera parlé plus loin, la Chambre a voté le renvoi du rapport précédemment rédigé par M. Charles Benoist à la nouvelle Commission du suffrage universel. Celle-ci, dans la séance du 22 mars 1907, a présenté un nouveau rapport par l'organe de M. Etienne Flandin, alors député, et un nouveau projet sur la représentation proportionnelle
< Voyez séance de la Chambre des députés du 21 mars 1898, Journal officiel du 22, p. 1304 et suiv. La proposition a été repoussée.
2 Le rapport de M. Charles Benoist, contient, on peut le dire, toutes les dispositions sur la matière à celte date.
m) LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
appliquée à Télection delà Chambre des députés, auxquels se sont ralliés les auteurs d'autres propositions, MM. Dansette, Louis Martin et Massabuau.
En même temps a commencé une propagande active en faveur do cette réforme. De nombreux articles ont paru dans la prosse et des conférences ont été faites dans un grand nombre de villes de France. D'autre part, au mois de janvier 1909, un oertain nombre de députés, principalement de Touest et du sud-ouest, ont fait une démarche auprès du Président du Conseil lui demandant d'appuyer le maintien du scrutin uninominal d'arrondissement. La Commission du suffrage universel, dont M. Charles Benoist est le Président, a fait tous ses efforts pour obtenir la mise de cette proposition à Tordre du jour de la Chambre; elle 7 fut portée (20 juin 1909) après la discussion de la révision des tarifs douaniers. Le Gouvernement ne paraissait pas avoir encore pris définitivement parti sur la question. Dans la séance du 14 janvier 1909, M. Charles Benoist. venant demander que la discussion de cette réforme électorale vînt avant les vacances de Pâques, demandait aussi an Gouvernement de ne pas combattre et d'appuyer au contraire sa fixation de cette date approximative; le Président du Conseil, sons certaines réserves, donna une réponse favorable '.
La proposition rapportée par M. Flandin contient d uUenrs une organisation assez originale de la représentation proportionnelle. C'est bien le système de la concurrence des listes qu elle adopte avec le mode de calcul du professeur d'Hondt'. Mais elle simplifie autant que possible ce régime compliqué. D'un côté la déclaration de candidature exigée par la loi de 1889 est maintenue pour chaque candidat et les listes distinctes qui concourront doivent être déposées, ne contenant que le nombre de candidats à élire et aucun candidat ne pouvant être porté que sur une liste. Mais, sauf que tout candidat doit signer la liste sur laquelle il est porté, aucnn formaliste n'en gêne la confection ^ Les candidats isolés sont considérés comme constituant chacun une liste à part.
> Officiel du 15 janvier, p. 11 : « M. le Président da Conseil. — Je n'ai pas consulté le Conseil des ministres ; mais en ce qui me concerne personnellement je n'y suis pad opposé ». C'est à la suite de (cette déclaration que fut faite la démarche des députés indiquée ci-dessus.
2 Voyez ci-dessus, p. 28Ô et suiv.
> Rapport de M. Flandin, p. 20 : « Nous n'exigeons aucune forme spéciale pour la formation de la liste. Elle pourra résulter soit de la désignation des adhérents d'un des partis constitués ien Comité électoral, soit de Ten tente libre et spontanée des candidats. C'est, par essence, le régime de la liberté; mais en se présentant conjointement aux suffrages des électeurs, les candidats manifestent, par là même, la volonté expresse que tous les suffrages exprimés
D'an aaire côté l'électear n'est peint forcé de voter pour nne liste tout entière sans pouvoir la modifier : o: Deux conditions, dit M. Flandin dans son rapport (p. 8), nous ont paru indispensables : respecter la liberté, la souveraineté^ de l'électeur; ne lui imposer aucun formalisme risquant, par sa complication, d'être pour lui une cause de trouble. Cette double considération nous a amenés à vous soumettre un système sensiblement différent de celui qu'avait proposé la commission du suffrage universel de la précédente législature. Elle avait adopté en grande partie la loi belge... Le texte que nous vous apportons consacre de la façon la plus absolue le droit pour l'électeur de composer son bulletin de vote comme il l'entend. Il votera pour tous les candidats d'une même liste ou il empruntera les noms à des listes différentes. La liberté est entière d. Mais comme il vient d'être dit, tout vote individuel émis en faveur d'un candidat est en même temps un suffrage de liste^ et servira à iixer la masse électorale de la liste à laqueUe il appartient.
il j a plus, la commission introduit dans son système le vote cumulatif. L'article 6 de ia proposition porte en effet : <l Chaque électeur dispose d*autant de suffrages qu'il y a de députés à éUre dans sa circonscription. — L'électeur peut accumuler la totalité ou plusieurs de ses suffrages sur le même nom d. Il peut les répartir à son gré entre tel nombre de candidats qu'il lui plaira*. € se peut-il, dit le rapport (p. 16) que cette adaptation du vote cumulatif à la représentation proportionnelle permette d'atténuer la plus grave des objections que Ton oppose encore à la représentation des minorités? Comment, nous dit-on, faire admettre à l'esprit simpliste de l'électeur français que le candidat ayant obtenu 10.000 voix entrera au Parlement, quand le candidat ayant obtenu le double ou le triple ou le quadruple de suffrages peut-être n'y entrera pas? Eh bien! dous répondons qu'avec le vote cumulatif le vote cumulé de 10.000 électeurs diBciplinés donnant, s'il y a quatre sièges à pourvoir, les quatre voix dont ils disposent à un même candidat, arriveront à lui
sur lear nom soient exclusivement attribués comme suffrages de liste à la liste à laquelle ils ont donné leur adhésion ».
> G*est là on exagération, Télecteur n'est pas un souverain^ il n*est môme pas une fraction de souverain. Voyez ci-dessus, p. 243 et suiv.
* Rapport de M. Plandin, p. 16 : a Ajoutez qu'il ne saurait résulter du cnmol des Toix aocan préjudice pour les antres candidats de la liste, puisque ces voix, comptant comme suffrages de liste, leur profiteraient. Peu importe qu'ils aient moins de suffrages individuels, s'ils recueillent les suffrages de liste nécessaires poor Tenir en rang utile dansia répartition des sièges entre les listes ».
assurer le même chiffre de 40.000 voix recueilli par les candidats de la liste adverse 3».
Est-il besoin de dire enfin qu'il n j aurait qu'un seul tour de scrutin, rélection à la majorité relative étant dans le génie même du système. La proposition admet aussi des suppléants élus des députés pour éviter les élections partielles.
Le rapport relève encore (p. 22) que « les procès-verbaux des bureaux de vote constatent simplement le nombre des suffrages recueillis par chaque candidat. Ils n'ont rien de plus à mentionner qu'au scrutin de liste majoritaire ». Oui, mais <c la commission de recensement centralise les procès*verbaux des bureaux de vote, établit la masse électorale do chaque liste et répartit les sièges entre les différentes listes i^. Voilà Topération longue, délicate, difficile à supporter pour la patience des électeurs^ et le rapport de M. Flandin ne nous rassure pas beaucoup par cette addition. <£ En France comme en Belgique la commission de recensement pourra être assistée de calculateurs professionnels >. Gomme je Tai dit plus haut, le résultat de Télection peut ainsi se changer en la solution d'un problème de mathématiques.
On a vu dans la première partie de ce livre que c'est pour des raisons de principe surtout que je combats la représentation proportionnelle. Je reconnais que le projet que je viens d'analyser s'efforce d'en améliorer le régime en libérant particulièrement l^électeur de la tyrannie qu'on fait alors peser sur lui. Mais a-t-il créé par là un système plus viable? Cette tyrannie, au fond, est imposée par la loi du genre; elle simplifie les complications que le système entraîne. L'électeur français voudrait souvent user de la liberté qui lui serait laissée; alors comment se retrouverait-il dans le dédale, surtout si, pour cette opération, on le met dans Visoloir f
Au commencement du mois de juillet 1909, la Commission du suffirage universel avait, on l'a vu, obtenu que cette proposition de loi fût mise à l'ordre du jour de la Chambre presque en tête. Mais dans la séance du 12 juillet, au cours des interpellations qui se déroulaient depuis plusieurs semaines, M. Clemenceau, président du Conseil, tout en se déclarant traditionnellement partisan du scrutin de liste, annonça qu'il comptait que les élections prochaines, celles de 1910, se feraient encore au scrutin uninominal par arrondissement et qu'il ne prendrait point sur lui d'entrer dans une aventure'. Il laissait entrevoir d'ailleurs, conformément
1 Journ, off. da 13 jaillet, Chambre des députés, p. 2012 : « Mais moi, qui suis au gouvernement, j'ai uae responsabilité dont Je seos tout le poids. Groyoz-
ao programme de son cabinet, une réforme .électorale, mais qui serait étroitement liée à sa réforme administrative et maintiendrait le lien entre la circonscription électorale et la circonscription administrative ^
On ponvait se demander d ailleurs si, dans son esprit, la future circonscription électorale était le département, ou une circonscription moins étendue que la réforme administrative substituerait à 1 arrondissement. Mais la réforme électorale semblait ajournée à un jonr lointain et M. Charles Benoist s en plaignait vivement, répondant à M. Clemenceau.
Mais depuis lors le ministère présidé par M. Clemenceau est tombé et a été remplacé par un cabinet dont M. Briand est le président du Conseil^ et voici ce qui est contenu dans la déclaration faite par lui aux Chambres : « La Chambre a décidé d'inscrire en tète de son ordre du jour la réforme électorale; le gouvernement ne méconnaît ni l'importance de la question ni la nécessité du débat, mais il n'échappe à personne qu'il ne peut prendre parti qu*après avoir appuyé son opinion sur des faits. Dès maintenant il pense qu'il y aura lieu de proposer à la Chambre de mettre le pays en mesure de faire, dans les élections municipales (en 1912), 1 essai méthodique d'un système de proportionnalité' i>. C'est là, on peut le dire, une solution élégante et scientifique du problème par la méthode expérimentale, plus scientifique même que celle que propose pour TAngleterre M. Léonard Courtney ^ L'apprentissage du système se ferait dans des conditions moins dangereuses que si on l'appliquait d'emblée aux élections politiques. On a vu d'ailleurs qu'à mes yeux la représentation proportionnelle ne présente point pour les élections municipales les mômes inconvénients que pour les élections politiques, et même ofifre dans les premières certains avantages^. Il faut ajouter que dans son discours qui soi vit les déclarations lues à la Chambre des députés, M. Briand
tous qu'aux élections prochaines je sois disposé pour la République, pour la France, à courir une aventure. Non pas... Il m'est bien permis de réfléchir et de dire que lorsque la République a été en danger, tous avez crié : <* .\. bas le scrutin de liste » et « Vive le scrutin d'arrondissement ».
1 Ibidem, p. 2012 : « Nous avons dit dans notre déclaration que la réforme administrative impliquait une réforme électorale dont le caractère était l'élargissement du scrutin... Je dis que l'administration et l'élection s'exercent dans le cadre commun de l'arrondissement. Je dis que cela est bon, que cela est utile, que cela est nécessaire et qu'il est difficile et dangereu.\ de faire une organisa- UoD électorale qui soit en désaccord arec l'organisation administrative ».
I Joum, off. du 28 juillet, Chambre, p. 2249.
' Gi-dessus, p. 295.
i Ci-dessus, p. 297.
Ti^a pas para plus disposé que son prédécesseur à abandonner lescrntin d'arrondissement pour les prochaines élections législatives^ et il a même repoussé la condamnation que certains prononcent contre ce mode de scrutin *.
Pour dégager les principes de la procédure suivie dans l'élection des députés, quelques indications suffiront.
En premier lieu, il est de règle que, pour toute élection, pour les élections partielles aussi bien que pour les élections générales, pour les élections au Sénat comme pour celles à la Chambre desdéputés, les électeurs sont toujours convoqués par un décret dui Président de la République. C'est l'acte nécessaire pour mettre en activité tout collège électoral politique.
Il n'en est pas absolument de même en tout pays. En Angleterre, si les électeurs sont nécessairement convoqués par la Couronne pour les élections générales à la Chambre des Communes, si même tous les writsy en vertu desquels il est procédé aux élections, émanent de la chancellerie*, pour les élections partielles aur sièges devenus vacants pendant la durée d'un Parlement, c'est le Speaker de la Chambre des Communes qui, sur la décision de la Chambre (ou de sa propre autorité, dans l'intervalle des sessions), donne par un warrant l'ordre d'y procéder*. Cette pratique a parfois été proposée dans notre pays : « C'est le président de l'Assemblée Nationale, écrivait Prévost-Paradol, qui doit, en cas de^ vacanèe d'un siège, adresser un ordre de convocationauz électeurs, et il n'est ni prudent ni convenable de laisser ce soin au ministre de rintérieur, comme on Ta fait jusqu'ici en France, et de placer ainsi la main de l'administration entre la puissance législative et le corps électoral, qui en est la source. C'est donc aux maires des communes composant la circonscription électorale que doit être adressé Tordre de convoquer les électeurs, et non au préfet du département, qui ne doit avoir rien à démêler avec les opérations dece genre, à moins que son concours ne soit requis pour le maintien de l'ordre matériel i> ^.
Il me paraît, au contraire, certain que la règle française est seule conforme aux principes de notre droit constitutionnel. En
• Jaum. off. du 28 juiUet 1909, CHiambre, p. 2255. > Brskine May, Parliamentary praotioe, 8* édit., p. 59. ' Enkine May, Parliamentari/ prœtice, 8* édit., p. 644. ^ La France nouvelle^ Ut. II, ch. iv, p. 91.
effet, la convocation des électeurs n'est pas antre chose qn'nn acte d'exécution, Fexécntion de la loi électorale; il appartient donc an pouvoir exécutif. C'est le titulaire de ce pouvoir qui doit donner l'ordre nécessaire et le faire exécuter par ses agents. Mais la loi détermine les délais dans lesquels il doit le donner. Ces délais sont fixés, pour les élections générales, par la loi du 16 juin 1885 ' et, pour les élections partielles, par la loi du 30 novembre 1875*.
Le scrutin ne dure qu'un seul jour, et a toujours lieu un dimauQhe. Quand il s'agit des élections générales, il y est procédé le même jour dans tous les collèges électoraux. Le système est éminemment simple et commode : il s'est répandu dans toute l'Europe continentale; il conserve au corps électoral entier le sentiment de son unité réelle. Il tend même à s'introduire en Angleterre; mais là il rencontre de puissantes résistances, qui tiennent à d'anciennes habitudes, peut-être aussi à ce que les collèges électoraux ou constituencies sont juridiquement des unités indépendantes et non dés fractions égales d un corps électoral homogène'» Il est également d'usage, chez nous, de faire coïncider plusieurs élections partielles lorsque l'observation des délais le permet.
Le scrutin est secret*. Cette règle, protectrice de la liberté du vote, a été introduite en France par la Révolution*.
Mais alors, comme en Angleterre, lorsque fut beaucoup plus tard conquis dans ce pays le vote secret (en 1872), on entendait simplement par là l'exclusion du vote à haute voix. On voterait
* Art. 6 : « Sauf le cas de dissolution prévu et réglé par la Constitution, le» élections générales ont lieu dans les soixante jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs de la Chambre des députés i>. Quant aux délais en cas de dissolution, Toyes ci-dessus, p. 677 et suiv.
s Art. 16 : « En cas de vacances par décès, démission ou autrement, Télection devra être faite dans le délai de trois mois à partir du jour où la vacance se sera produite. — En cas d'option, il sera pourvu à la vacance dans le délai d'un mois ».
3 M. Balfour à la Chambre des Communes le 13 avril 1894 {Standard du 15, p. 2) : « Je pense qu'il y aura beaucoup de difficultés et d'inconvénients à faire toutes les é!f>ctions le même jour. 11 en est autrement sur le continent, où les élections ont lieu'très souvent le dimanche. Mais d'après le plan du Gouvernement, qui très sagement ne propose pas d'adopter le système continental, vous aurez dans la semaine deux jours au lieu d'un, pendant lesquels toute votre machine commerciale sera arrêtée et toutes affaires défendues ».
* Loi du 30 novembre 1875, art. 5 : « Les opérations du vote auront lieu conformément aux «tispositions des décrets organique et réglementaire du 2 février 1852. — Le vote est secret »,
* Constitution de l'an III, art. 31. Cependant la Constitution de 1793 établissait, art 16 : « Les élections se font au scrutin on à haute voix au choix de chaque votant».
mS LÀ RËPUBUQUE FRANÇAISE.
désormais par an ballefcin écrit ou imprimé^ portant le nom du candidat, et ne trahissant point par lui-même la personnalité du candidat choisi.
Mais on est devenu plus exigeant. On s'ingénie à trouver de» procédés subtils pour protéger l'électeur, non pas seulement contre sa timidité, mais contre le ressentiment possible de ceux qui lui auraient donné l'ordre de voter pour tel candidat et que, dans son indépendance, il aurait déçus. On veut que lui seul puisse savoir quel bulletin il a mis dans Tume, et, pour cela, on organise, pour le moment décisif de l'acte électoral^ l'isolement et le mystère.
C'est l'un des motifs qui ont fait la fortune d'un procédé de vote inventé en Australie et qui a conquis successivement les divers Etats de TUnion américaine : « En 1888 a commencé une grande réforme, qui gagne tout le pays, — le système dit du € Bulletin australien 2^, d'après lequel tous les candidats sont portés sur un bulletin préparé et distribué par l'État, et Télecteur indique sur le bulletin les candidats qu'il choisit. Gomme tous les bulletins sont pareils, et quHls sont préparés dans une baraque (booth)^ loin des yeux d'autres personnes, le secret peut être gardé... Lee diverses formes du bulletin australien peuvent se ramener à deux. Dans la première, les candidats pour chaque fonction sont rangés par ordre alphabétique et le nom de chacun est suivi du nom du parti ou de l'organisation qui a proposé sa candidature, et Télecteur doit avoir assez d'intelligence pour parcourir entièrement le bulletin et pointer ses favoris; d'après l'autre type, la liste de chaque parti (partt/ ticket) est imprimée dans une colonne à part et rélecteur peut donner son vote à tous les candidats de son parti en faisant une marque en face de l'emblème du parti * qui peut être reconnu par une personne qui ne sait pas lire i> '.
Ce mode de vote s'est fait également recevoir dans divers pays d'Europe, spécialement en Angleterre' et en Belgique, où Ton a
* Par exemple le parti Bocialiste ouvrier {socialist labor party) a pour emblème an bras qui tient un marteau.
2 Albert Busfanell Hart, Aoiual governmenU p. 74. Les bulletins de vote américains sont même imprimés de manière qu'un électeur même illettré puisse reconnaître du premier coup la liste de son parti. Chaque parti 7 est désigné 4ïn tête par un emblème. V07. un spécimen dans BushneU Hart, p. 76.
3 Voici la description que donne M. Sidney Low de l'opération du vote, op, cit., p. 214 : « Au milieu de la vaste pièce nue est établie la rangée des guérites (sentry -boxes) grossièrement charpentées. A une table impreasionnante est assis le retuming officer assisté de ses clers, avec des boites de zinc devant eux. L'électeur entre dans la pièce, donne son nom et son adresse à l'un des préposés, reçoit une bande de papier numérotée avec les noms des candidats, l'emporte
donné le gracieux nom d'isoloir à la baraque on cabinet qni sert à lelectenr.
Une proposition émanant de Tinitiative parlementaire a été. <ian8 la précédente législature, soumise à la Chambre des députés à l'effet d^introduire en France un système analogue. Adoptée une première fois par la Chambre, elle a subi au Sénat de profondes modifications. La Chambre des députés, devant laquelle elle est revenue, Fade nouveau votée en reprenant à peu près son premier texte. Le Sénat Ta à son tour adoptée dans la séance du 8 février 1906 et il a accepté, en modifiant la rédaction, toutes les mesures destinées à assurer le secret du vote. Les choses en étaient là lorsque fut imprimée la quatrième édition de ces Éléments; j*in diquais comme probable que la loi allait promptement être définitivement votée. Il n*en a rien été, et les choses sont toujours en suspens. Cette proposition de loi pour assurer le secret et la liberté du vote, votée par la Chambre des députés et modifiée par le Sénat, a été de nouveau modifiée^par la Chambre des députés devant laquelle elle était revenue. Passant alors au Sénat, elle a été votée par lui avec de nouvelles modifications (22 novembre 1907); enfin la Chambre des députés Ta votée de nouveau en modifiant encore le texte du Sénat (11-12 juin 1908). Cette pénible élaboration montre que le plan présente de sérieuses difficultés.
Le projet cependant paraît enfin près d aboutir. La Commission ' du Sénat a adopté sans modifications la dernière rédaction votée par la Chambre des députés, et le 13 juillet 1909, le sous-secré* taire d*État à Tintérieur, répondant à M. Charles Benoist, a déclaré qu'il avait demandé au Sénat la mise à son ordre du jour 4e ce projet, le plus promptement possible*.
Il ne s'agit point du bulletin australien, contenant les noms de tous les candidats. L'électeur français conserve le droit d'apporter on bulletin imprimé par les soins des candidats, ou même de le rédiger : d'apfès la loi, la cabine où on Tisolera devra contenir tout ce qu'il faut pour écrire. Mais deux précautions sont prises :
<laD8one des baraques isolées poar y apposer sa croix, reyient avec celte bande pliée, la fait glisser par une fente dans la boite de zinc et sort j». On peut remarquer que la multiplicité des isoloirs est de nature à faciliter les opérations, n faut se rappeler également qu'en Angleterre dans le système antérieurement pratiqué il y «Tait aussi une baraque (polling booth) où chaque électeur pénétrait à son tour. La nouvelle procédure est plutôt une simpliBcation par rapport à Taocienne.
1 Joum. off.^ Chambre des députés, 2« séance du 13 juillet 1909, p. 2(^ : « Conformément à la résolution de la Chambre, je me suis mis d'accord avec la Commission sénatoriale pour demander la mise à Tordre du jour de la proposition de loi le plus tôt possible ».
1^ L^administration fournira des enveloppes nniformes, et en entrant dans la salle de vote chaque électear en recevra ane dans laquelle il devramettreson bulletin. Tout bulletin trouvé en dehors de toute enveloppe ou dans une enveloppe différente est nul et n*entre pas en compte;
2° L'électeur muni de son enveloppe devra se retirer dans an d dispositif J> qui lui permettra de s^isoler et qui doit être a[ disposé 3> dans la salle par les soins du maire. C*est là qu*il placera son bulletin dans Tenveloppe. II la déposera ensuite lai-même dans Turne, après que le président du btfreau aura constaté, sans toucher, qu'il n'en a qu'une seule en main.
De ces deux précautions Tune, Tusage obligatoire de l'enveloppe, était admis par tous. Le passage nécessaire dans la <£ baraque, isoloir ou dispositif ]» a été au contraire fort contesté. On craint la lenteur des opérations électorales accomplies dans ces conditions, l'attente prolongée, l'embarras même et le trouble que ce recueillement forcé au milieu d'fin public gouailleur peut faire naître chez beaucoup d'électeurs. Le tempérament français s'en accommodera-t-il aisément? et ces gênes ne vont-elles pas augmenter encore le nombre des abstentionnistes ? x^u moment où venait d'être voté l'un des articles décisifs, un sénateur s'est écrié : « Voilà 300.000 électeurs de moins* ! » D'autre part à la Cham* *bre des députés, le 24 novembre 1905, le rapporteur, M. Charles Benoist, reconnaissait très justement que la fraude restait possible *. On peut donc se demander si les avantages de la réforme en dépassent les inconvénients. Cependant, avec le suffrage uninominal et même avec le scrutin de liste, si l'électeur peut apporter du dehors son bulletin tout préparé, la manœuvre est relative* ment simple. Mais s'il fallait dresser ou modifier une liste dans le a dispositif y>,ouj faire jouer le clavier difficile de la représentation proportionnelle, il en serait autrement.
L'Amérique a d'ailleurs en réserve des méthodes plus perfectionnées : € Un autre mode de vote, qui maintenant fait décidément son chemin dans le pays, est le vote par machines. Plusieurs mécanismes ont été perfectionnés, au moyen desquels on peut
» Joum. o/f. du 7, Débatt parîem.. Sénat, p. 89.
- Joum. off, du 25, p. 3500 : « On reprend : Même avec le « dispositif » d'isolement la fraude serait encore possible. Mais oui, Messieurs, elle sera possible. Quelque précautions que tous preniez, vous ne supprimerez jamais tolalemeat et radicalement la fraude... Quelque subtil que tous soyez, Itf fraude sera encore plus subtile que toutes les précautions que tous prendrez pour la déjouer;... elle trouvera toujours moyen de se glisser et de s'immiscer par quelque fissure de la loi ».
Toter en entrant dans une baraqae et en pressant nne série de boa- 4ons, un ponr chaque candidat. L'avantage, c est la rapidité dn système, car, dès qne le vote est terminé, il est aussi dépouillé ; les machines comportent un compteur mécanique, de sorte que, à la fin du scrutin, le nombre de voix obtenu par chaque candidat apparaît sur des cadrans; le système rend impossibles les erreurs «tles fraudes résultant du dépouillement d'un scrutin compliqué. Les machines à voter font leur chemin lentement; en partie, parce qu'elles sont coûteuses; en partie, parce que, si elles se dérangent, il est difficile de continuer Télection; et en partie, parce qn elles rendent inutiles un grand nombre de fonctionnaires électoraux qui touchent des gages élevés * ».
La proposition de loi sur le secret et la liberté du vote, dont il vient d'être parlé, introduit aussi une mesure incontestablement utile : ce sont des représentants des divers candidats dans les différentes sections de vote, choisis par eux et légalement reconnus. Cette proposition a en quelque sorte pour corollaire une autre proposition intéressante et utile ayant pour but de réprimer les actes de corruption dans les opérations électorales; celle-ci vise aussi certains actes de pression. Votée par le Sénat, elle est maintenantdevant laC^mbre des députés; le 11 juin 1909, M. Hippolyie Laroche a déposé le rapport fait par lui au nom de la Commission.
Les législations modernes, on Ta vu, ont une tendance manifeste à exiger pour toute élection la majorité absolue : celle-là, en effet, en bonne logique, a seule le droit d'imposer sa volonté, •car c^est la seule que ne pourraient pas égaler les minorités coalisées'. Mais avec des candidats multiples et des collèges électoraux nombreux, il est difficile, presque impossible parfois, de l'obtenir, et la loi a dû tenir compte de ces difficultés, et, après un ou plusieurs essais infructueux pour arriver à une majorité absolue, se contenter de la majorité relative. La loi doit prendre aussi des précautions pour que, par suite des abstentions, il u'y ait pas un trop grand écart entre le collège électoral tel qu'il est établi en droit (le nombre des électeurs inscrits) et le collège électoral tel qu'il fonctionne en fait (le nombre des votants).
La solution de la loi frs^nçaise, dont les principes ont été posés nettement par la loi du 15 mars 1849, puis à nouveau par le décret de 1852, et qui depuis s'est toujours maintenue, s*inspire de cas considérations, n Nul n'est élu au premier tour de scrutin , s'il ne
< Albert Bushnell Hart, op. cit., p. 75.
< Ci-dessus, p. 268 et siût.
810 LA RÉPUBLIQUS PHANÇAiSE.
réunit : 1^ la majorité absolue des suffirages exprimés; 2? lu» nombre de suffrages égal au quart des éleôteiors inscrits. — Au deuxième tour, la majorité relative suffit. En cas d*égalité de suffrages, le plus âgé est élu i> ' . Sont seuls comptés pour ce calcul le» suffrages réellement et .valablement exprimés ; les bulletins blancs, les bulletins nuls n'entrent pas en ligne de compte. Il £siiit bien remarquer que le second tour de scrutin, qui a lieu le second dimanche après le premier tour, bien qu'il comporte des règle» autres relativement au calcul de la majorité, est, à tous autre& égards, non pas seulement une élection qui se oontinae, mai» aussi une élection qui s'ouvre à nouveau. II en résulte, non seulement que tous ' les candidats qui avaient régulièrement figuré au premier tour peuvent mainteuir leur candidature au second (sans nouvelle déclaration de candidature), mais aussi que de nouveaux candidats peuvent valablement intervenir en fiûsant leur déclaration dans les délais fixés par la loi du 17 juillet 1889.
<£ Les députés sont élus pour quatre ans. La Chambre se renouvelle intégralement y>, porte lartide 15 de la loi du 30 novembre 1875. Ce texte très court tranche deux questions fort importantes.
C'est d'abord la durée des pouvoirs des députés. Il y a à cet égard deux tendances constitutionnelles opposées, l'une qui incline aux. pouvoirs très courts, aux élections fréquentes, pour maintenir intacte la souveraineté nationale et la responsabilité de ses représentants ;: Tautre qui pousse aux longs pouvoirs, afin d'assurer aux assemblées législatives la durée nécessaire pour développer en elles l'expérience et Tesprit de suite, afin de leur donner aussi Tindépendance qui les empêche de vaciller au moindre souffle de Topinion publique.
La première tendance a trouvé son expression la plus complète dans la Constitution de 1793, qui fixait à un an la durée de la législature (art. 40). Vient ensuite, comme s'éloignant le moins de ce terme irréductible, la Constitution de 1791, qui la fixait à deux années. La Constitution de Tan III (art. 5) et celle de 1848 (art. 31) faisaient élire pour trois ans, la première, les membres
< Loi du 30 novembre 1875, art. 18.
3 II est au contraire des législations qui ne maintiennent au second tour de scrutin que les deux candidats qui ont obtenu le plus de voix au premier tour afin de dégager la majorité absolue. Telle est la loi allemande pour les élections du Reichstag. C'est aussi ce que prescrivait, soaa le régime du suffrage restreint, après deux tours de scrutin, la loi du 19 avril 1831, art. 55.
L£ POUVOIR LÉGISLATIF. 81t
dee deux OonseilB, la seconde, les représentants dn peuple. La CoBsiitution de Tan VIII (art. 27 et 31) porta josqn'à dnqannéei»^ ]a durée possible des ponvoirs des tribuns et des législateurs, en faisant renouveler le Tribunat et le Corps législatif tous les an& par cinquième. La Charte de 1814 fixa aussi à cinq ans les pouvoirs des députés (art. 37) et ce chiffre fut maintenu dans la Charte revisée de 1830. C*est le chiffre qui était proposé dans le projet de Constitution déposé au mois de mars 1873 par le Gouvernement de M. Thiers (art. 3), et il peut être considéré comme la mesure moyenne qui s'est dégagée par Toscillation entre les deax forces contraires. La seconde tendance ayant été représentée par les Constitutions du Premier et surtout du Second Empire. Lie sénatus-consulte du 28 floréal an XII avait porté à dix ans les pouvoirs des tribuns. D'après la Constitution du 14 janvier 1852, les membres du Corps législatif étaient nommés pour six an» (art. 38), et la Constitution du 11 mai 1870 accentuait encore b tendance. Elle portait (art. 32) : € Ils sont nommés pour une durée qui ne peut être moindre de six ans 2>.
La loi du 30 novembre 1875, on le voit, dans la prolongation des pouvoirs des députés, est restée au-dessous de la moyenne expérimentale que l'histoire a dégagée dans notre pays. Elle se place, dans la série des Constitutions françaises, entre les Constita tiens républicaines de Tan III et de 1848 (avec un an de plus)^ et avant la Constitution de l'an YIII et les deux Chartes (avec un an de moins). On peut, en face de notre Chambre des députés, placer comme point de comparaison dans les temps modernes, d'un côté la Chambre des Représentants des États-Unis, qui est élue pour deux ans et qui ne siège en réalité que de treize à quatorze mois\ et, d'autre part, la Chambre des Communes d'Angleterre qui est élue pour sept années^. 11 semble que nous ayons trouvé une juste moyenne et un bon équilibre'.
1 Brice, American commonwealth^ t. I, p. 123.
8 Mais voy. ci-dessus, p. 175. D'aprës U constitution Australienne (sect. 28), la Chambre des Représentants est élue pour trois ans.
> Exceptionnellement les pouvoirs de la Chambre des députés élue en 1893^ ont duré un peu plus de quatre ans : la loi du 22 juillet 1893 les a prorogés pur «▼anee jusqu'au 31 mai 1898. La raison en est bien simple. Dans les usages français, depuis de longues années, les élections générales à la Chambre des députés avaient toujours lieu à la fin de Thiverou au printemps. Mais cette tradition avait été rompue par la dissolution prononcée le 17 juin 1877. Les élections qui la suivirent eurent lieu le 14 octobre et depuis lors, tons les quatre ans, les Sections générales se faisaient en automne, ce qui présentait d'assez sérieux inconvénients, soit par rapport aux travaux agricoles, soit au point de vue du service militaire. C*est pour revenir dorénavant à Tancienne pratique qu'a été TOtée la loi du 22 juillet 1893. — La Chambre des députés, dans la séance du 18
812 LÀ BËIPUBLIQUë FRANÇAISE.
Poar le renoavellement des assemblées dont les membres ont des pouvoirs limités dans leur durée, deux systèmes antinomiques sont en présence : le reïwuvellenierU intégral et le renouveUemetU j>artieL II 7 a renouvellement intégral lorsque c'est TAssemblée elle-même, prise en corps, dont les pouvoirs expirent périodiquement. IjO terme étant arrivé, tous les représentants qui la composent voient en même temps finir leur mandat, et, par de nouvelles élections comprenant tous les sièges, il est procédé à la constitution d'une assemblée nouvelle. Chacune des périodes qui -commencent et finissent ainsi, avec autant d'assemblées distinctes, porte dans notre langue le nom de légialature^ et les assemblées successives sont considérées en droit comme des corps distincts, -qui naissent et meurent à leur tour. La vie d'une Chambre des députés ainsi formée, prise dans la succession de ces diverses législatures« est véritablement /ro^mc^ntatré.
Le renouvellement partiel repose sur une toute autre idée. Icd ce n'est pas TAssemblée prise en corps, mais seulement ses membres individuellement considérés, dont les pouvoirs expirent périodiquement. Le corps lui-même a une durée indéfinie, malgré le renouvellement successif de ses membres, comme un corps vi* vaut conserve son identité et son unité dans le renouvellement
mars 1902, avait adopté etiacorporé dans la loi portant roTisioa des drcoDscriptions électorales, un article ainsi conçu : « Les députés sont élus pour six ans; la Chambre se renouvelle intégralement ». On peut remarquer que M. Rouvier {Journ. off. du 19, p. 1377), invoquant l'exemple de l'Angleterre, voyait dans ces pouvoirs prolongés un élément qui réhabiliterait et vivifierait chez nous le droit de dissolution : « J'ai la conviction profonde qu'avec le mandat de six ans vous rentrerez alors dans la vérité du régime constitutionnel, tel qu'il est pra> tiqué dans tous les pays d'Europe. Si le pouvoir exécutif, si l'autre Chambre, qui doit donner son avis en pareil cas, peuvent et doivent hériter à user du -droit de dissolution quand il s'agit de faire des élections véritablement trop rapprochées — tous les trois ans, tous les deux ans et demi — au contraire, avec le mandat de six ans, quand la Chambre sera dansla cinquième année de son ezi<:tence, on pourra, sans que cette mesure ait le caractère coercitif qu'elle a gardé aux yeux de la démocratie française, mais au contraire en en faisant un instrument organique, on pourra soustraire cette chambre ayant six ans d'existence, de par la loi de sa Constitution — j'allais dire de par les lois de la nature — aux tentations mauvaises qui l'assaillent quand elle est trop près de l'échéance de la date fatale ». Mais le Sénat a repoussé l'article voté par la Chambre des députés. ^ Cf. Paul Deschanel : « ... Les fins de législature offcent un spectacle affligeant. A. la veille des élections, les réformes les plus graves servent d'enjeu électoral ; les finances publiques sontmises au piUage. U faudrait couper court à ces abus périodiques. La Constitution... en donne le moyen : c'est la •dissolution. Une Chambre ne meurt bien que si elle ne sait pas quand elle doit mourir. En Angleterre, la Chambre des communes ne parvient jamais A l'expiration de son mandat : elle est toujours dissoute. C'est la vraie pratique du régime pariemeutaire. U faudrait pour cela allonger d'un an ou deux nos iègislalures... • (Discours nrononcé le i*' avril 1906 à Nogent-le-Rotroa),
des molëcnles qui le composent. A cet effet, l'Assemblée est divisée en fractions^ on séries, dont chacone est renouvelée à son tour par Télection, dans nn ordre désigné une fois pour toutes par la voie du sort, et, dans le laps de temps auquel est limitée la durée des pouvoirs des membres de l'Assemblée, tontes ces séries sont successivement soumises à la réélection. De cette manière, malgré la perpétuité de l'Assemblée, aucun représeniaot ne dépassera la durée légale de son mandat. Même au début, nue ou plusieurs séries (désignées par le sort) seront soumises ^u renouvellement avant que le terme maximum des pouvoirs soit arrivé pour elles. Mais l'Assemblée n'est jamais renouvelée en totalité et d'un seul coup. Elle conserve même, à chacun des renouvellements partiels (à moins qu'elle ne se renouvelle par moitié, ce qui est rare), une majorité d'anciens membres à côté des nouveaux élus.
Si Ton considère en eux-mêmes et pour leur valeur propre les deux systèmes, il semble que celui du renouvellement partiel pré- ^nte en droit et en fait une valeur très supérieure. En droit,' il fait de l'Assemblée un être juridique perpétuel ; il lui évite cette sorte de capitia ininutio, qui l'atteint périodiquement dans le système contraire et écarte par là même certaines difficultés juridiques, que nous examinerons plus loin, en étudiant la caducité possible des propositions de loi. En fait, il assure à une assemblée l'esprit de suite et la capacité professionnelle; et les traditions s'y conservent plus aisément. Cela est presque d'évidence, puisque les membres nouveau-venus y seront toujours versés dans une majorité de collègues plus anciens. Diantre part, pour collaborer utilement aux travaux d'une assemblée délibérante et politique, il faut nécessairement un certain apprentissage, une éducation particulière et vraiment professionnelle, qui ne peut se faire que dans son sein, qu'un homme, si instruit qu'il soit, n'apportera jamais du dehors. Avec le renouvellement partiel, une assemblée sera toujours sûre de posséder une majorité de membres ainsi formés, et dont l'activité est pleinement utile ; elle n'est pas exposée à voir se reproduire périodiquement dans sa vie une phase d'inexpérience et de tâtonnements, qu'elle a connue une fois pour toutes dans sa première jeunesse. Avec le renouvellement intégral, elle ne peut compter pour cela que sur un &it purement contingent, quoique très habituel : la réélection pour la législature nouvelle d'un grand nombre de membres ayant appartenu à Tancienne. Enfin, même au point de vue politique, on peut considérer comme avantageux que les changements de l'opinion publique ne se E. 52
répercutent pas dans l'assemblée par Tirraption soudaine d'une nouvelle majorité (ce que produira parfois le renouvellement inté* gral), mais que la majorité ancienne s j transforme progressivement par l'afflux de courants successifs (ce que fera tout naturellement le renouvellement partiel).
C'est en s'inspirant de ces diverses considérations que les auteurs de la Constitution de 1875 ont établi que le Sénat se renouvellerait partiellement et par tiers. Liais pourquoi n'ont-ils pa» appliqué la même règle à la Chambre des députés et l'ont-ils soumise au renouvellement intégral? Si le renouvellement partiel est un procédé en soi bien supérieur, il doit Tètre partout et toujours ; s'il Test pour le Sénat, il doit Tètre pour la Chambre des députés. C'est ridée qu'exprimait naguère M. Léon Duguit dans uneremarquable étude sur V Élection des Sénateurs^ que j'aurai bientôt l'occasion de citer à plusieurs reprises : € Des deux systèmes^ dit-il, l'un est le meilleur. U n'y a pas de raison pour ne d'appliquer qu'à une Chambre' 2>. Aussi à diverses reprises des propositions de loi ont été présentées à la Chambre des députés pour la soumettre au régime du renouvellement partiel ' ; mais elle les a toujours repoussées.
J'en demande pardon à mon cher collègue et ami, ainsi qu'à tous ceux qui partagent son opinion, mais il j a là, à mes yeux,, un sophisme politique. Ce raisonnement nous ramène à Tabsoln, et l'absolu n'a pas de place légitime en matière d'organisation politique. Là, un système n'est pas le meilleur à tous égards ; il doit être considéré simplement comme le meilleur pour produire un certain résultat. J'accorde volontiers, je l'ai déjà montré, que lerenouvellement partiel est le meilleur pour rendre une assemblée propre au travail législatif, et même pour développer en elle la saine raison politique; et, si la Chambre des députés n'avait d'autre fonction que de légiférer, je n'hésiterais pas à dire qu'il faut le lui appliquer. Mais elle a une autre fonction, une fonction capitale, qui lui est propre et qu'elle ne partage pas avec le Sénat r c'est, en décidant du sort des ministères, d'orienter la politiquedans le gouvernement parlementaire. Cette orientation, elle doift elle-même la recevoir périodiquement du pays tout entier. Cela implique nécessairement de grandes consultations nationales, qui ne peuvent se faire que par des élections générales, qui mettent en discussion devant tous les électeurs les questions importantes^
1 Revue politique et parlementaire y septembre 1895, p. 461.
2 Voyez en dernier lieu les propositions et amendements discales à la Chambre des députés dans les séances des 17 et 18 mars 1902.
que pose rheore présente ou que formule déjà nn avenir prochain. Les élections générales sont le grand et vrai ressort dn gouverne* ment parlementaire, et le renouvellement intégral est le moyen normal pour les produire. Cela me parait tellement vrai que si jamais le renoavellement partiel était appliqué à la Chambre des députés, le gouvernement parlementaire subsistant en même temps, on pourrait prédire à coup sûr que le droit de dissoudre la Chambre des députés, reconnu au Président de la Ilépublique, recevrait alors des applications fréquentes et toutes nouvelles. 11 servirait à provoquer les grandes consultations nationales indispen* sables dans cette forme de gouvernement.
Voilà poarquoi je crois fermement que, si le renouvellement partiel est le m^U^ur/7oi^r le Sénats qui a pour principale fonction d'exercer le pouvoir législatif et de faire sentir une influence modératrice, le renouvellement intégral est au contraire le meil' leur système pour la Clvambre des députés^.
D'ailleurs, et en thèse générale, la valeur comparative des deux systèmes paraît se balancer à peu près dans Tesprit français. Si la Constitution de Tan III soumettait uniformément les deux Conseils au renoavellement partiel; si la Constitution de Tan VIII y soxmiettait également le Corps législatif comme le Tribunat et si la Charte de 18^4 rétablissait pour la Chambre des députés, c*est au contraire le système du renouvellement intégral qu'ont adopté la Constitution de 1791, la loi du 19 avril 1831, la Constitution de 1848,1a Constitution de 1852 et celle de 1870*.
§ 2. — IiA COMPOSITION DU SÉNAT ET l'ÉLECTION DES SÉNATEURS.
Une loi constitutionnelle tout entière, celle du 24 février 1875, est consacrée à lorganisation du Sénat. Mais son élaboration a été difficile et pénible; elle a failli • compromettre le sort même de la Constitution, et c'est en elle qu'apparaît peut-être le plus
< C'était la distinction déjà introduite dans le projet de Constitution déposé par le GoaTernement de M. Thiers : « Art. 3. Le Sénat est nommé pour dix ans et se renouTelle par cinquième tons les deux ans. — La Chambre des représentants est nommée pour cinq ans et se renouTelie intégralement après la cinquième année ».
*La Restauration n*apaspa supporter, arec le gouvernement parlementaire, le renouTellement partiel de la Chambre des députés, qui se faisait tous les ans par cinquième, d'après la Charte. La loi du 9 juin 18if4, dont la constitutionnalité est douteuse, y substitua le renouTellement intégral arec un mandat de sept ans. ^ Le renouTellement annuel et par tiers des deux conseils fut aussi sûrement ane des causes qui empêchèrent le bon fonctionnement de la Constitution de l'an IIL
Si6 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
nettement cet esprit de transaction dont j'ai parlé précédemment*. Cette loi constitutionnelle ne contient pas, d'ailleurs, tout ce qui concerne l'organisation du Sénat; elle a été complétée par une loi organique sur Télection des sénateurs, qui ne comprend pas seulement la réglementation de détail, mais aussi quelques principes importants. Depuis lors, un certain nombre d'articles (1-7) de la loi du 24 février 1875 ont été déconstitufionnalisés par la loi de révision du 14 août 1884, et remplacés par une nouvelle loi organique du 9 décembre 1884, qui a modifié également la loi du 2 août 1875. Le Sénat français a donc déjà son histoire oonstitu* tionnelle, que je me propose d exposer.
Le projet de Constitution déposé en 1873, au nom deM.Thiers, président de la République, contenait, conformément à la loi du 13 mars 1873, Tinstitution d*une seconde Chambre, à laquelle il donnait le nom de Sénat. 11 l'avait établie sur des bases simples et fortes. C'était un Sénat totalement électif, dont les membres étaient élus pour dix ans par le suffrage universel direct^. Mais si l'électorat était ouvert avec cette largeur, d'autre part, pour ne pas faire double emploi avec la Chambre des Représentants, Téligibilité était restreinte. Les sénateurs (d'après l'article 5) ne pouvaient être pris que dans quinze catégories de personnes, qui comprenaient, en première ligne, les membres de la Chambre des représentants et les anciens députés, les ministres et les anciens ministres, puis les membres des autres grands corps de l'Etat (Conseil d'État^ Cour de cassation, Cour des comptes); venaient ensuite de hauts fonctionnaires ou anciens fonctionnaires de l'ordre administratif, religieux et judiciaire, et aussi les maires des villes au-dessus de cent mille âmes.- C'était, transposé et simplifié en vue de cette adaptation nouvelle, le système que la Charte de 1830 avait introduit pour le recrutement de la Chambre des pairs : d'après l'article 31 (modifié par la loi du 29 décembre 1831), le roi, qui nommait les pairs, ne pouvait les choisir que sur une liste de notabilités comprenant de nombreuses catégories. Le projet de M. ïhiers, transférant au suffrage universel le droit de nommer
1 Ci-dessus, p. 563 et suiv.
2 Journal officiel, du 20 mai 1873, p. 3208 : Art. 4 : « L'élection est faite ptr le suffrage direct de tous les électeurs du départemeat et territoire (de Belfort) ou delà colonie, et au scrutin de liste pour les départements de la France «.
les membres du Sénat, restreignait ses choix comme la Charte a^ait jadis restreint ceux de Lonis-Philippe. Le projet présentait aussi ce trait caractéristique : chacun des départements, sans qii*on eût égard à sa population, élisait également trois sénateurs*.
On sait que le dépôt de ce projet de constitation entraîna la chute de M. Thiers^ et, le 15 mai 1874, M. le duc de Broglie, président du Conseil, en apportait un tout différent ^ Ce second projet contenait également une Chambre Haute portant le nom de Grand Conseil. C était une assemblée composite, car, d'après l'article 4, elle comprenait : a V des membres élus par les départements ; 2° des membres de droit; 3^ des membres nommés à vie par décret da Président de la Bépublique rendu en Conseil des ministres ]>. Les membres de droit (art. 12) étaient : 1^ les cardinaux; 2° les maréchaux et amiraux; 3® les premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Les membres nommés par le Président de la Bépublique (art. 3) pouvaient être aa nombre de cent cinquante et devaient être choisis dans huit catégories de personnes. Quant aux membres du Grand Conseil élus par les départements, ils pouvaient être pris (art. 5) parmi tous les citoyens fninçais âgés de vingt-cinq ans et jouissant de leurs droits civils et politiques. Ils étaient élus par des collèges électoraux particuliers (art.,5) comprenant quatorze catégories d'électeurs (plas d'autres encore pour le département de la Seine désignés par l'article 7). Sans reproduire cette longue liste où figuraient surtout (ies fonctionnaires de divers ordres^, il est intéressant d'en signaler' le commencement et la fin. Elle comprenait d abord : V les représentants et anciens représentants du département; 2^* les conseillers généraux du département; 3^ les conseillers d arrondissement du département; — et, comme dernière classe (n^ 14), elle portait : les contribuables du département les plus imposés à la contribution foncière en nombre égal aux deux sixièmes du collège électoral entier, et les plus imposés à la contribution des patentes en nombre égal au sixième du collège entier. Le projet,
* Art. 4 : Chacun des quatre-vingt-six départements de la France nomme trois sénateurs. Le territoire de Belfort, les départements de TAlgérie, les îles de la Réunion, de la Martinique et de la Guadeloupe en nomment chacun un ».
< Ci-dessus, p. 554.
s Journal officiel du 16 mai 1874, p. 3270.
* On y trouvait aussi, n« 8 : « ... les bâtonniers et anciens bâtonniers de Tordre des aTOcats, les présidents des Chambres de notaires et d'avoués du département... »; et no 13 : « ... les grands-croix, grands officiers, commandeurs et officiers de la Légion d'honneur domiciliés dans le département ».
trait assez notable, donnait à chaque département nn nombre de conseillers en rapport avec sa population et variant de 1 à 3. C'était, on le voit, nne conception subtileet singulière, combinaison de systèmes divers et opposés, où traînaient à la fois Jes souvenirs du Sénat du Second Empire et ceux de la Chambre des pairs de la Monarchie de Juillet.
Ce fut pourtant à cette combinaison que s'attacha principalement la Commission des Trente. Elle modifia le projet dans nne certaine mesure, fixa à trois cents le nombre total des sénateur? (chiffre qui désormais ne devait pas changer) et élargit quelque peu Télectorat de manière à constituer des collèges qui, additionnés, formaient pour toute la France un corps électoral comprenant environ 131.000 électeurs*. Mais, en substance, c'était le projet présenté par M. de Broglie que la Commission proposait à rAsaemblée d'adopter :• personne ne pouvait s'y tromper*. La discussion commença le 25 janvier 1875; les débats ne tardèrent pas à mettre en lumière le caractère factice et composite du projet. On n'eut pas de peine à démontrer que, pour être vraiment forte, une Chambre Haute devait reposer ou sur l'hérédité (à laquelle personne ne pouvait songer) ou sur l'élection nationale. Bientôt, en seconde lecture, le projet Dufaure de 1873 reprît le dessus. Il fut, en effet, reproduit, dans ses dispositions essentielles, par deux amendements qu'adopta l'Assemblée Nationale, l'un de M. Pascal Duprat, qui établissait l'élection des sénateurs au suffrage universel'; l'autre de M. Bardoux, qui reproduisait les catégories •d'éligibles*.
Mais ce résultat inattendu, obtenu par des coalitions de voix hétérogènes, bouleversait toutes les prévisions de la majorité. Celle-ci tenait essentiellement à une seconde Chambre, mais eUe ne tenait pas moins à lui donner une origine autre qu'à la Chambre des députés. Le Gouvernement déclara qu'il ne pouvait plus intervenir dans la suite de la discussion *. Aussi, dans cette séance même
1 Annales de V Assemblée Nationale, X. XXXIV, Projets de lois, etc., p. 374 et suiv.
< L*arUcle !•', qui fat mis en discussion le 11 février 1875, était ainsi conçu {Annales de V Assemblée Nationale, U XXXVÎ, p. 475) : « Le Sénat est composé : i* de sénateurs de droit; 2» de sénateurs nommés par décret du Président de la République; 3« de sénateurs élus par les départements et les c<ilonies... Le Sénat ne peut comprendre plus de trois cents membres »,
s Annales de C Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 475 et suit. Il fat roté le 11 fènîer par 382 voix contre 310; ibidem, p. 480.
* Annales de VAssembUe Nationale, t. XXXVI, p. 488 et suiv. Il fut adopté le 12 février par 342 voix contre 322 ; ibidem, p. 489.
» Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 484 : Af . i« général de Cissey, vice-président du Conseil : « Messieurs, le Président de la Répabtiqae
LE POUVOIK LÉGISLATIF. 819
dn 12 février, rAssemblée» par 368 rbix contre 345, décidait qn^dle ne passerait pas k une troisième délibération du projet ainsi •amendée
C'était la Constitution tout entière qui tombait à bas; car l'exist«iee d'une seconde Chambre en était une pièce essentielle^ et, «ar ce point, on ne pouvait aboutir. Par là semblait de nouveau perdu le résultat acquis par le vote du 29 janvier, qui avait établi itL Sépublique comme forme définitive de l'État. L'impuissance de l'Assemblée Nationale étant ainsi constatée, la conséquence naturelle, qui paraissait s^imposer, était qu'elle mit fin à ses pouvoirs, en ordonnant de procéder à réiection d*une nouvelle assemblée, néoeesjiirement oonstituante. Aussi M. Brisson déposa-t-il immédiatement une proposition de dissolution, pour laquelle il demanda l'urgence; mais Turgence fut refusée'. II fallait donc se remettre au travail, reprendre la construction qui venait de crouler. Il ne restait plus rien, ni des propositions de la Commission des Trente, ni des amendements qui les avaient remplacées. Deux membres, MM. Waddington et Vautrin', sauvèrent la situation en présentant dans cette même séance chacun un projet de loi sur l'organisation du Sénat^ qu'en vertu de Tarticle 15 de son règlement, r Assemblée put renvoyer sur-le-champ à la Commisssion des lois constitutionnelles. Une troisième proposition émanée de M. Clapier, déposée dans la séance du 15 février,* lui fut également renyojée\ Elle reçut encore des propositions de MM. Cézanne, Talion, d'Andelarre et Wallon. Dans la séance du 22 février, M . Antonin Lefèvre-Fontalis déposait un rapport en son nom * et
n''a pas cra devoir nous aatoriser à intervenir dans la suite de la discussion. Il lai a para en eftet, que votre dernier vote (celui de ramondement Pascal Dnprat) déoataraik Tinstitution sur laquelle vous êtes appelés à statuer et enlevait ainsi à l^enaemble des lois constitutionnelles le caractère qu'elles ne sauraient perdre sAQs compromettre les intérêts conservateurs. Le Gouvernement, qui ne peut ea déserter la défense, ne saurait donc s'associer aux décisions prises dans votre dernière séance. Il croit de son devoir de vous en prévenir avant qu'elles puissant devenir définitives ».
* Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 494.
2 Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 496 et suiv.
' Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, Projets de loi, etc., p. 153. (L« projet de M. Waddington ne comprenait qne des sénateurs élus à temps (9 ans); mais TAssemblée Nationale en nommait 45 et l'Institut 15. — Le projet de M. Vautrin faisait élire tous les sénateurs par le suffrage universel à deux degrés.
* Ibidem, p. 155. — Le projet de M. Clapier comportait un Sénat de 260 membres, dont 86 nommés par le Président de la Républtqoe et inamovibles, et 174 élus à temps par le suffrage universel dans les départements, le territoire de Belfort et TAlgérie.
» Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, ProJeU de loi, etc., p. 168 et sttiv.
la discussion commençait immédiatement. Cette fois on allait abontir. L'implacable dilemme : faire la Constitution on se dis* sondre imposait les transactions et les sacrifices réciproques ^ D'aillenrs, dans Tintervalle, des groupes parlementaires avaient négocié, préparé l'entente, arrêté presque la solution définitive ^ C'est ainsi que fut votée la loi du 24 février 1875. Elle indiquedans son article premier la composition qu'elle donne au Sénat : € Le Sénat se compose de trois cents membres : deux cent vingtcinq élus par les départements et les colonies, et soixante- quinze- -élus par T Assemblée Nationale ]». Elle faisait ainsi une assemblée totalement élective, mais établissait deux catégories bien distinctes de sénateurs, qu'il faut étudier successivement.
Les plus nombreux (225) étaient élus pour neuf ans par le» départements et par les colonies. Le collège électoral qui les nommait comprenait, pour les départements (art. 4) : « Pies députés; 2° les conseillers généraux; 3** les conseillers d'arrondissement; 4® des délégués élus, un par chaque conseil municipal, parmi les électeurs de la commune ]&. En principe, deux sénateurs étaient attribués à chaque département (art. 2), mais dans une certaine mesure on avait tenu compte de la population : deux départements (la Seine et le Nord) obtenaient 5 sénateurs, six en obtenaient 4 ; vingt- sept 3. Le territoire de Belfort, les trois départements de l'Algérie, les colonies de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et des Indes françaises, élisaient chacun un sénateur^. Le vote avait lieu au chef- lieu du département \ au scrutin de liste, toutes les fois qu'il y avait plus d'un sénateur à nommer ; l'élection était toujours faite à la majorité absolue'.
t Le rapport en porte la trace en maint passage ; il signale, p. 168, « la légi> time impatience de TAssemblée qui est celle du pays », et déclare « que les nouvelles propositions ont paru ouvrir la Toie à des transactions désirables que la Commission peut honorablement accepter ». Il proteste, en terminant, p. 172, que la Commission ne prétend « mettre aucun obstacle au concours des bonnes volontés si nécessaire au succès de Tœuvre poursuivie en commun ».
s Voyez le récit détaillé de ces incidents dans Duguit, L'élection des sénateurs^ p. 10 et suiv. Je citerai dorénavant d'après le tiré à part.
' Art. 2 et 4 : « Dans l'Inde française, les membres du Conseil colonial ou des Conseils locaux sont substitués (dans le collège électoral), aux conseillers généraux, aux conseillers d^arrondissement et aux délégués des conseils municipaux ». Cf. pour TAlgérie, loi du 2 août 1875, art. 11.
^ Au chef-lieu de rétablissement pour les colonies.
s Art. 4. — Sur ce point, la loi constitutionnelle a été expliquée, rectifiée, par la loi du 2 août 1875, art. 15. Elle exige bien, pour qu'il y ait élection aux
LJ£ POUVOIR LÉOISLAÏIF. 821
Les sénateurs des départements et des colonies (art. 4) n étaient élus ponr neuf ans et renouvelables par tiers tous les trois ans ^, Tontes ces règles, déposées dans la loi constitutionnelle, ont été développées, complétées dans la loi organique du 2 août 1875» Sans entrer dans le détail de cette réglementation, et en renvoyant au texte, je relèverai un point intéressant. D'après l'article 12 de cette loi, <c le collège électoral est présidé par le Président du tribunal civil du chef-lieu du département ou de la colonie J>, Il j a là un trait qui rappelle notre ancien droit : c'était toujours sur la convocation et sous la présidence du juge royal du chef-lieu du bailliage que se réunissaient les trois ordres pour élire les députés aux États généraux.
De cette organisation, certains traits étaient d'avance acceptés par la majorité : la durée du mandat, le renouvellement partiel \ Une autre partie, au contraire, la partie essentielle, c'est-à-dire la constitution du collège électoral^ avait été élaborée péniblement, un peu à l'aventure : elle avait été obtenue en combinant des propositions diverses, procédant souvent de vues divergentes, comme il arrive toujours lorsque, dans une assemblée délibérante, sous la pression de la nécessité, on improvise une réglementation nouvelle. Le {K>int de départ, le premier élément constitutif, avait été fourni par le projet de M. Waddington' : celui-ci proposait, en effet, de faire élire les sénateurs des départements a: par un collège électoral composé des membres du conseil général et des conseils d'arrondissement y>. Cette proposition se rattachait à des idées qui avaient été agitées à la fin du Second Empire. Prévost-Paradol, estimant que la Chambre Haute devait être nécessairement élective, avait proposé d'en faire élire les membres pour dix ans par les conseils généraux de plusieurs départements, a groupés en conseil régional d après leurs affinités géographiques ou industrielles... Les conseils généraux, réunis ainsi temporairement en assemblées régionales, formeraient le corps électoral le plus com-
deax premiei'S tours de scrutin, la majorité absolue et un nombre de voix obte* nues égal au quart des électeurs inscrits ; mais, si cette majorité n*a pas été atteinte, la loi ordonne un troisième tour de scrutin et se contente alors de la majorité relatiTe.
4 Le terme de dix ans avait été proposé dans le projet de M. Dnfaure avec le reDcavellement partiel par cinquième tous les deux ans (art. 3). Dans le projet dépoté par M. le duc de Brogiie (art. 15), les membres élus du Grand Conseil devaient être soumis à la réélection au bout de sept ans et tous à la fois ; mais ils ne formaient qu'une partie de TAssemblée. La majorité étant bien décidée à donner un long mandat aux sénateurs (c'est an des traits essentiels qui les distiogaent des députés), le chiffre de neuf ans et le renouvellement partiel par tiers formaient comme la moyenne de Topimon.
2 Rapport de M. Lefèvre-Pontalis, Iog, cit., p. 169.
422 LA R£PUBLIQU£ FRAJfÇAISË.
pëient pour la oomposîtton d'nne Chambre Haute ^ »• Le dwa de Broglie, quoique présentant en première ligne un autre mode -d'élection dans ses Vues «ur le gouvernement de la France* ^ a^ait aussi approuvé ce système'. C'éisait ce collège, réduit dans ses proportions aux limites du département et complété par Tadjonciion des conseillers d'arrondissement, que proposait M. Wadding* ton. Le rapporteur le reconnaissait bien; en signalant les inconvénients entraînés par cette transformation^ il indiquait aussi qu'on pouvait revenir au système original^. Cependant les deux catégories d'électeurs présentées par M. Waddington pouvaimit être acceptées comme un premier élément, en y ajoutant les députés du département, dont l'adjonction était proposée par un amendement de M. Cézanne*. Les uns et les autres, disait encore le rapporteur, étaient <r les notables du suffrage universel ». Mais lamendement de M. Cézanne fournit au collège électoral son dernier élément, son élément prépondérant, les délégués des conseils municipaux. C'était là le poids qui allait donner au mécanisme son équilibre*. La Commission s'empara de cette idée et luidonni^ une portée bien précise, en n'admettant qu'un seal délégué pour <^haque conseil municipal, quelle que fût l'importance de la commune : <r Nous n'avons pas voulu donner aux grandes communes plus de délégués qu'aux petites communes. C'eût été donner raison à ceux qui n'auraient pas manqué de réclamer dès lors la représentation proportionnelle des communes. Nous aurions ainsi
1 La France nouvelle, Ut. H, ch. vi, p. 108.
s Ch. viiif p. 276 : « Seloa nous, le Sénat serait électif. 11 serait choisi sor une liste où figureraient toutes les Traies et durables illustrations du pajrs, tous les premiers en ordre dans toutes les carrières publiques, toutes les fortunes considérables et consolidées, toutes les existences assises entrées au port. Sar cette liste, tous les éUgibles seraient électeurs et tous les élus indéfiniment rééligibles. Chaque département choisirait deux sénateurs au moins et quatre an plus, en tout environ deux cents. » On peut voir dans quelle mesure lé fils cherchait à réaliser les idées du père, dans le projet déposé par lui le 14 mai 1874.
s Ibidem^ ch. viti, p. 298 : « On réunirait, à chaque élection, au chef-lien de chaque province tous les conseils généraux et tous les inscrits au tableau de chaque département compris dans le cercle proTincial ».
^ Rapport de M. LefèTre-Pontalis, loo. oit,, p. 170 : « Il est vrai que les conseils généraux (les conseillers d'arrondissement étant écartés) . pourraient être groupés par régions correspondant aux ressorts des cours d'appel ».
( Les députés (et anciens députés) et les conseillers généraux formaient lea deux premières catégories d'électeurs que comportait le projet du duc de Broglie.
« Rapport de M. Lefèvre-Pontalis, loo. cit., p. 170 : « Llntervention électoraie des délégués des conseils municipaux ne donne plus qu une importance bien restreinte è la participation des conseillers généraux et des conseillera d'arrondissement qui ne représenteront que le petit nombre des électeurs sénatoriaux ».
LE POUVOIR LBOISLATIF. 8S8
reconnu, sons une antre forme, la loi dn nombre, et c'est le oontrepoids de la loi dn nombre qne nons avons voulu créer en organisant le Sénat. C'est à ce prix qu'il donnera satisfaction aux intérêts conservateurs, dont il est et doit rester le gardien ' 3>. Il était impossible de parler plus clairement et plus franchement : le faut était précis ,* on voulait faire un Sénat profondém^it conservatenr en donnant la prépondérance, dans les collèges électoraux, anx communes des campagnes, de beaucoup les plus nombreuses, et dont les tendances étaient connues ~. Ou voulait s'éloigner delà pnre démocratie, dont la règle inévitable est la loi du nombre.
La Commission allait même plus loin dans cette voie. Elle avait adopté un amendement de M. d'Ândelarre, d*après lequel les plus haut imposés de la commune devaient être adjoints, en nombre égal, aux conseillers municipaux pour désigner le délégué qui devait prendre part à l'élection sénatoriale. € La majorité de la Commission, disait le rapporteur, a considéré que ce serait donner une satisfaction légitime aux intérêts de la propriété foncière, du commerce et de l'industrie, dont le Sénat doit être plus particulièrement le représentant, et qu'il en résulterait surtout plus de fixité et de stabilité dans la composition du corps électoral que nous vous demandons d'organiser ']>. Mais, sur ce point, le pro* jet parallèle préparé par M. WaUon et par ses amis écartait cette adjonction ^, et l'Assemblée Nationale l'écarta également.
Le but politique poursuivi par la Commission était bien précis. Mais quelle était au juste la nature juridique de l'institution ainsi créée?
Selon certains esprits, l'Assemblée Nationale aurait donné au Sénat pour base et poqr origine la représentation des intérêts et des groupes. Elle aurait pris comme principal facteur et comme unité électorale la commune, qui constitue dans notre pays le groupe organique le plus ancien et le plus naturel '. Ce seraient les communes du département, considérées corporativement, qui seraient personnellement convoquées aux élections sénatoriales, comme les villes et communautés d'habitants, dans l'ancienne
I Rapport, loe. cit., p. 170.
* Ibidem, p. 170 : « La Commission a cru devoir se montrer favorable à cette proposition. Les renseignements qui lai ont été fournis sur la composition des conseils manicipaax lui ont para rassurants ».
* Rapport, loo. cit., p. 171.
^ Ibidem, p. 172.
* Voyez sor ce point le passage de Scbaeffle {Deutaehe Kern und Zeitfiragen) rapporté par M. Duguit, VéUetion des sénateurs, p. 38, note 3, et les oi>serTations dont le fait suivre notre distingué collègue.
France, étaient convoquées aux élections des députés pour le Tiers- État aux États généraux. De même queoes dernières se faisaient nécessairement représenter à Télection par des procureurs, les communes seraient représentées par des délégués que choisit leur conseil municipal. Comme, d'autre part, les délégués dominent dans le collège électoral, le Sénat, dans cette partie, (aujourd'hui dans son ensemble), serait la représentation juridique, non pas de la nation française, prise comme un tout homogène, mais de l'ensemble des communes de France. On pourrait trouver, dans le rapport de M. Lefèvre-Pontalis, certains passages qui paraissent &vora* blés à cette interprétation ^ et elle cadre assez bien avec le mot célèbre de Gambetta, désignant le Sénat comme «c le conseil gé* néral des communes de France :». Cependant, envisagée comme une construction juridique, elle nous paraît absolument inexacte.
Si, en effet, c'était la commune en qui résiderait personnellement le droit électoral et qui se ferait simplement représenter à l'élection, il en résulterait logiquement et nécessairement que ce serait la commune elle-même, par son organe normal, le conseil municipal, qui devrait disposer de son vote : le délégué ne devrait être qu'un procureur^ naturellement obligé par un mandat impératif. Or si le délégué est, à certains égards, traité autrement qu'un électeur ordinaire, en ce qu'il est obligé de voter', alors que le vote obligatoire n'est pas établi en règle générale par la loi française, il est certain cependant qu'il est un électeur, qu'il vote librement, en son propre nom, sans pouvoir être lié par un mandat impératif. Cela résulte clairement de ce que la loi du 24 février 1875 ordonne de prendre les délégués parmi les électeurs de la commune, et des motifs qui ont déterminé cette décision ^
La loi du 24 février 1875 s*est inspirée d'une toute autre idée. Elle a voulu organiser un système électoral qui eût pour base le suffrage universel, mais qui fût cependant autre chose que la simple application directe ou indirecte du suffrage universel. Ce qui
i Rapport, loc. cit., p. 170 : « La nomination des sénateurs par leurs délé^és (des conseils municipaux) fera des sénateurs des représentants des communes aussi bien que des départements »,
> Loi du 2 août 1875, art. iS : « Tout délégué, qui, sans cause légitime, n*aura pas pris part à tous les tours de scrutin, ou, étant empêché, n'aura pas averti le suppléant (également élu parle conseil muoicipaJ) en temps utile, sera condamné à une amende de cinquante francs par le tribunal du chef-lieu sur les réquisitions du ministère publics.
* Bapport,^oc. cit., p. 170 : « Quant à la délégation faite par les conseils mu- Dicipauz, nous avons considéré qu'il était nécessuire de ne pas la laisser usurper par des candidats étrangers à la commune, qui pourraient faire de cette candidature l'instrument des passions politiques ».
le différencie profondëraent dn suffrage universel à deux ou trois degrés, c'est qne, si les électeurs sénatoriaux reçoivent bien du suffrage universel le titre et la qualité auxquels est attaché leur droit électoral, ils ont été choisis du moins principalement et directement pour exercer d'autres fonctions. La Constitution a investi les élus du suffrage universel aux différents corps administratifis et à la Chambre des députés du droit d'élire les sénateurs, comme elle a conféré aux sénateurs et députés réunis en Assemblée Nationale le droit d'élire le Président de la République. Ce sont des combinaisons dont j'ai montré précédemment la légitimité*, et ces électeurs ont, par suite, un droit de vote libre et personnel; ils ne représentent, en réalité, ni la commune, ni F arrondissement, ni le département; ils représentent la souveraineté nationale, de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs^. Ce système est bien celui qu*a admis l'Assemblée Nationale en 1875. Bien qu'il ait été construit avec des pièces empruntées à des propositions diverses, il présente pourtant une véritable unité, et le rapporteur a pu en donner la formule : <r La Commission, disait-il, accepte et vous propose un système d'élection des sénateurs qui ne fait pas du suffrage universel un maître auquel il n'y ait qu'à obéir, mais qui lui rend hommage, puisqu'il ne prend que les élus du suffrage universel pour électeurs des membres du Sénat* ».
La combinaison assurément est ingénieuse; modifiée, comme nous verrons bientôt qu'elle l'a été, elle s'est trouvée adaptée aux besoins et aux mœurs*. Elle fonctionne aisément; l'expérience, en
• Ci-dessus, p. 407 (note).
3 Seulement les conseillers municipaux, qui, dans ce système, auraient dû lo^quement être pris pour électeurs ne sont pas directement convoqués à l'assemblée électorale. Pour ne pas la readre trop nombreuse, et pour leur éviter des déplacements, la loi institue, pour eux, le suffrage indirect et fait désigner les électeurs du second degré (du troisième degré, par rapport au suffrage universel) par les groupes tout formés des conseils municipaux.
' Loc, oit. y p. 171. On doit remarquer d*a illeurs que ce système, qui se recomposa par voie d'amendements distincts successivement adoptés, avait été proposé dans son ensemble k la Commission des Trente et que même le gouvernement paraissait alors lui être favorable. Voyez le premier rapport de M. Antonin Lefèvre-Pontalis, p. 22 : « Le corps électoral qui servira à l'élection des sénateurs pouvait-il avoir une base plus large et plus populaire? C'est à cette pensée que donnait satisfaction le droit d'élire le Sénat étendu aux conseillers mnnicipanx en même temps qu'aux conseillers généraux et aux conseillers d'arrondissement... La majorité de la commission a considéré que les conseillers municipaux, s'ils étaient tous appelés, auraient une prépondérance numérique qui les rendrait maîtres de l'élection et elle a refusé, en même temps, de faire entre eux un choix en donnant aux conseils municipaux le droit d'envoyer au collège électoral des déléguée : elle a craint de favoriser ainsi des rivalités, qui seraient inséparables de celte délégation, dans chaque Assemblée communale ».
la consolidant, hii a donné nna valenr politiqna, que n'anrait pu faire prévoir son éclosion un peu factice. On pourrait cependant lui adresser un reproche (et je ne parle pas ici de ceux qui en contestent la base mêmei voulant revenir pour Télection du Sénat au suffrage universel lui-même, direct ou à plusieurs degrés). On pourrait craindre que la qualité d'électeurs aocordée aux membres des conseils administratifs ne fit dévier les élections, qui conduisent à ces assemblées, de leur véritable orientation, en 7 introduis sant, au premier plan, la question politique. Mais outre que la question politique s'y glisse presque toujours plus ou moins, lorsqu'il y a des élections municipales, Timportance et* la variété des intérêts locaux empêcheront toujours que la préoccupation dea futures élections sénatoriales y tienne la première place \
La loi du 24 février 1875 établissait une seconde catégorie de sénateurs : 7^ sénateurs à vie, nommés pour, la première fois par l'Assemblée Nationale, élus dans Tavenir, au fur et à mesure que des vacances se produiraient dans leur groupe, par le Sénat luimême, par voie de cooptation (art. 1, 5 et 7). Ceux-là également étaient élus à la majorité absolue', quoique par un corps électoral très particulier, et il était exact de dire que le Sénat ainsi composé était totalement électif . Mais l'Assemblée n'était arrivée à c& résultat que par une véritable transaction. •
La majorité de l'Assemblée Nationale tenait fermement à cette idée que la totalité du Sénat ne devait pas sortir des élections locales, si peu populaires qu'elles fussent. Elle s'appuyait sur deux considérations principales. En premier lieu, elle voulait y réserver des places aux hommes éminents dans la science, les lettres, les administrations publiques, l'industrie ou le commerce , qui n'auraient ni le goût ni la possibilité de briguer une élection locale, et dont les lumières ou les talents seraient précieux dans la Haute Assemblée. Il fallait pour ceux-là un collège électoral qui pût les eAomr, au sens propre du mot'. D'autre part, la majorité voulait assurer
1 Duguifc, Vélection des sénateurs^ p. 44.
* Art.i>5 : « Les sànatours nommés par TAssemblée sont élus &a seratin de liste et à la majorité absolue des sutf rages ».
3 Rapport, loo, ctt., p. 171 : 0 N*y aurait-il pas à craindre qu'au Séaat, qui De se recruterait que par des élections départementales, ne comptât pas dans son sein les meilleurs serviteurs du pays, les représentants de ces grandes forces sociales, de ces grandeui*» vivantes d'une société qui s*appellent le clergé, Tarmée, la magistrature, Tadministration, l'industrie, les sciences, les lettres, les arts? ».
LE POUVOIR LÉGISLATJF. 8«ï
dans le Sénat an pouvoir exécatif un appui pennanent, qui ne dépendît pas des souffles changeants de l'opinion :les soixante-quinzederaient êtreoe roc inébranlable.
Mais à quel pouvoir donner leur nomination? Pour les premiers, ceux qui allaient entrer dans le Sénat au jour même de sa naissance, il était simple et naturel de les faire nommer par TAssemblée Nationale elle-même; comme le faisait observer le rapporteur, cela découlait logiquement de son pouvoir constituant- Mais à qui confier dans Tavenir le droit de les nommer ? On ne^ voyait guère alors qu'un système possible : le Sénat se recrutant lui-même comme celui de la Constitution de Tan VIII, à moins qu'on ne retombât dans Tune des deux autres solutions qui étaient proposées, en dehors de Tintervention du pouvoir constituant. L'une donnait l'élection à la Chambre des députés * ; elle se rattachait sans doute à cette idée, assez répandue mais fausse, que lesreprisentants du peuple peuvent, en son nom, déléguer seuls tel ou tel attribut de la souveraineté nationale'. L'autre solution donnait cette nomination au Président de la République : c'était transporter au régime républicain l'un des traits traditionnels de la monarchie constitutionnelle, qui considérait le droit de crier les pairs comme lune des prérogatives essentielles du monarque,, titulaire du pouvoir exécutif. C*est à ce dernier parti que se rangeait la Commission. Elle le justifiait, soit par des motifs d ordre général et rationnel, soit par des considérations empruntées à l'heure présente'» Elle admettait cependant un tempérament,, c'est que, pour l'avenir, le Sénat aurait un droit de présentation^.. Tout naturellement aussi, sur un Sénat dé 800 membres, elle avait fait, par nombre rond, le départ des deux catégories de sénateurs, et proposait d'attribuer la nomination d*un tiers, c'est-i^ dire de cent sénateurs, au Président de la République. Mais il
t Rapport, loc, cit., p. 171.
s Ci-dessus, p. 407, note.
' Rapport, loc. dt.^ p. 171 : « La majorité de la Commission, en attribuant le tiers des sièges de sénateurs à la nomination du Président de la République, a considéré qu'il peut mieux que tout autre faire la part aux diâérentes catégories dans lesquelles il importe que le Sénat soit recruté, sans qu'on puisse se défier de sa baute impartialité. La Commission a surtout trouvé dans cette nomination la garantie de raffermissement de Tautorilé du Président de la République et le gage de l'accord qu'il fallait assurer entre le Sénat et le pouvoir exécutif, pour que le pouvoir exécutif ne fût pas exposé à être désarmé en cas de conflit avec la Chambre des députés a.
* La Commission proposait, en effet, un article 6 ainsi conçu : « Les sénateurs nommés par le Président de la République sont choisis piir lui sur une liste de présentation dressée par le Sénat et contenant trois fois autant de noms qu*il y a de sièges vacants «.
était manifestement impossible de faire voter nn semblable projet par les républicains de l'Assemblée Nationale. Un contre-projet, présenté par M. Wallon, tenait compte de ce fait capital et, réduisant à 75 le chiffre des sénateurs inamovibles, il les faisait élire pour la première fois par l'Assemblée Nationale, et dans la suite par le Sénat*. Les hommes actifs et modérés qui prônaient eette initiative ne se bornaient pas à formuler et à défendre leur proposition : ils négociaient avec le Président de la République pour la faire accepter par lui, et ils obtenaient de ce côté un plein suoofes. Le rapport présenté au nom de la Commission constatait officiellement l'accord intervenu : a: Aux termes des déclarations qui lai ont été faites (à la Commission) par M. le Ministre de l'Intàrieur, ^ M. le Président de la Bépublique, dans la pensée de rallier une majorité à la création d'un Sénat, faisait savoir quMl serait prêta renoncer, en faveur de l'Assemblée, à la prérogative de nommer une partie des sénateurs, et à se contenter de celle des conseillers d'État qui lui serait rendue : il croyait continuer à servir les intérêts de la politique conservatrice et attendait avec confiance «le l'Assemblée Nationale, pour la nomination des sénateurs, des choix favorables à son Gouvernement, propres à rassurer en même temps qu'à satisfaire le pays ' 2>. La Commission persistait cependant dans ses propositicms ; mais elle résistait pour l'honneur des principes; la transaction acceptée par le Président de la République s'imposait, et le projet Wallon fut adopté. Voilà comment on arriva à ce chiffre, assez singulier en lui-même, de 75 sénateurs viagers.
Ce dernier caractère, leur inamovibilité', avait été accepté plus aisément que le mode de nomination. Le rapport établissait qu'il devait exister, quel que f&t le mode d'élection et cela pour deux motifs* Limiter à un temps préfixles pouvoirsde ces 75 sénateurs, c'eût été les obliger, lorsque le terme serait arrivé, à en solliciter le renouvellement, soit du Président de la République, soit de leurs collègues, suivant que la nomination serait attribuée à Tun ou aux autres. (>ela ne ferait-il pas naître un soupçon de servilité ou de mutuelle complaisance? Surtout il importait de constituer, au sein
^ Le projet Wallon difiFérait aussi du projet de la Commission sur un point important : il repoussait Tadjonction des plus haut imposas aux conseillers municipaux pour l'élection des délégués appelés à voter dans Télection des sénateurs nommés par les départements. Ci-dessus, p. 823.
« Rapport, loc, oit., p. 172.
8 C'est le terme qu'emploie la loi du 24 février 1875, art. 7 : « Les sénateurs élus par l'Assemblée sont inamonbles ». Il est d'ailleurs inexact; car, pendant la durée de leurs pouvoirs, les sénateurs élus à temps ne sont pas moins inamovibles.
du Sénat, nn groupe d'hommes qui, n'ayant pins rien à craindre ni à espérer de l'opinion populaire, apporteraient dans les délibérations une sagesse réfléchie et ferme et seraient ainsi un point fixe de ralliement pour l'Assemblée modératrice.
Les deux traits les plus originaux que présentait la loi du 24 février 1875 étaient certainement Tinstituûon des sénateurs à yie et régalité de tous les conseils municipaux, de toutes les communes, dans les élections sénatoriales des départements. Par là, l'Assemblée Nationale voulait opposer une double barrière à la pure démocratie, établir un double contrepoids à la loi du nombre. Mais ces deux règles étaient justement ^op contraires à l'esprit d'une démocratie, trop visiblement exagérées, pour pouvoir subsister longtemps dans le milieu oii elles étaient placées. La magistrature viagère des 75 inamovibles était au fond inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale \ Elle avait même été condamnée d'avance par des hommes aussi modérés que Prévost- Paradol'. Quant à Tégalité de tous les conseils municipaux dans les élections sénatoriales, elle violait gauchement la loi du nombre ^ans se rattacher franchement à la représentation des intérêts; elle présentait surtout cette anomalie qu'elle était en contradiction avec la loi municipale elle-même, constitutive des conseils municipaux : celle-ci, en effet, établissait un conseil municipal plus ou moins nombreux, selon Fimportance de la commune qu'il était appelé à représenter et à régir.
Le parti républicain n'avait jamais accepté comme définitive 'Cette organisation du Sénat. Dès que la démission du maréchal de Mac-Mahon eut rendu aux Chambres l'initiative en matière de révision', des propositions de révision constitutionnelle ne tar-
> Ci-dessas» p. 251.
* La France nouvelle^ liv. II, ch. it, p. 109 : « Cette élection ne serait pas à vie, afin que cette Chambre paisse suivre avec une certaine lenteur le mouTe> ment de ropinion et garder son crédit sur l'esprit public, et il serait nécessaire que tous les dix ans les conseils généraux, réunis en assemblées régionales, fussent appelés à renouveler la Chambre Haute par une élection générale ». — Le duc de Broglie n'admettait pas non plus le caractère viager des sénateurs ( Vues sur le Gouvernement de la France ch. viti, p. 277) : «t Le corps entier serait soumis à la réélection par tiers de six ans en six ans ». Il est vrai que ce sys* tème eût donné à leurs pouvoirs une durée de dix-huit ans.
s Loi coostitutionhelle du 25 février 1875, art. 8, dernier alinéa : « Toutefois, •dans la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 1873 à M. le maréchal de Mac-Mahon, cette révision ne pourrra avoir lieu que sur la proposition du Président d^ la République ».
dèrent pas à se produire. Le bnt principalement visé était la réorganisation du Sénat. Après bien des difficultés et des péripéties, le- Gouvemement Ini-méme fat amené à proposer la révision partielle' et la fit abontir * an mois d^août 1884. Mais la loi du 14 août 1884, portant révision partielle des lois constitutionnelles, n'opéra pas elle-même la réorganisation du Sénat. Elle se contenta d'enlever le caractère constitutionnel aux sept premiers articles de la loi dn 24 février 1875'. Dès lors, ils pouvaient être modifiés par une loi ordinaire. Gela fut fait par la loi du 9 décembre 1884 portante modification aux lois organiques sur Torganisation du Sénat et le» élections des sénateurs. Le projet fut d abord présenté par le Gouvernement à la Haute Assemblée dont il s'agissait de modifier la constitution. Il donna lieu à de vives discussions, soit atr Sénat, soit à la Chambre des députés, et l'on vit repasser devant le Parlement les divers systèmes qui avaient été proposés et écartés en 1875, spécialement Télection des sénateurs par le suffrage universel direct ou à deux degrés'. L'élection par le suffrage universel direct fut même votée à un moment donné par la Chambre des députés (2 décembre 1884). Mais, en définitive, les deur Chambres se rallièrent aux solutions moyennes proposées par le Gouvernement. Voici dans ses grandes lignes le régime introduit par la loi du 9 décembre 1884 :
V Los 75 sénateurs inamovibles nommés par le Sénat sont sap* primés^ mais seulement pour Tavenir. Ceux qui étaient en fone«^ lions lors du vote de la loi conserveront leurs pouvoirs dans les conditions antérieures. Mais désormais tous les sénateurs seront élus pour neuf ans par les départements et les colonies^. Lorsqu'un siège de sénateur inamovible deviendra vacant, il seifa procédé| comme il va être dit, à une élection départementale.
2** Le nombre total des sénateurs n*est pas diminué ; il reste fixé à trois cents. Les soixante-quinze sièges de sénateurs inamovibles
1 Sar l'histoire de cette révisioa, voyez Léon Dagait, L'éleolion de* sénateurs, p. 14 et BaW.
9 Art. 3 : « Les articles 1 à 7 de la loi coastitutionnelle du 24 féfrier 1875^ relative à Torgaaisation da Séaat n*auront plus le caractère constitationael ». Ci-dessas, p. TIS. Par là, lorganisatloD et rélection du Sénat, comme celles dela Chambre des dépotés, étaient soustraites à la ConstitutioQ et rendues à la législation ordinaire. Voyez ci-dessus, p. 777.
> Voyez un excellent résumé de ces débats dans Duguit, Is élection des séna'- Itfuri, p. 21 et suiv.
« Art. 1 : « Le Sénat se compose de trois cents membres élus par les départements et les colonies. '— Les membres actuels, sans distinction entre les sénateurs élus par l'Assemblée nationale ou le Sénat et ceux qui sont élus par les départements et les colonies, conservent leur mandat pendant le temps pour lequel ils ont été nommés •.
sont répartis entre les défMrtements les plus peuplés (art. 2). Il y a dorénavant un département (la Seine) qui élit 10 sénateurs ;Qn département (le Nord) qai en élit 8; dix départements en ont 5 ; douze en ont 4 ; cinqaante-denx en ont 3^ et dix départements seulement ooniînuentà n'élire que deux sénateurs. Le territoire de Belfort, les trois départements de TAlgérie, les quatre colonies de la Martinique, de la Qnadeloupe, de la Réunion et des Indes fran* çaised conservent chacun un sénateur. Quand un siège de sénateur inamovible devient vacant, xm tirage au sort détermine le département qui va procéder à la nouvelle élection parmi ceux qui ont profité de cette répartition (art. 3); pour le renouvellement partiel, le sénateur ainsi élu fait partie de la même série que les autres sénateurs du même département.
3^ Le collège électoral qui nomme les sénateurs des départements est modifié dans son élément prépondérant. Il n*est plus attribué un seul délégué à chaque conseil municipal. Le nombre des délégués n'est pas cependant en proportion exacte avec la population des communes. Il varie selon le nombre des membres que comprend chaque conseil; ce nombre, d'ailleurs, est fixé d'après l'importance de la commune. Le chiffre des délégués suit ainsi une progression dont la loi municipale fournissait les éléments ; il varie entre un délégué (conseils municipaux qui ne comptent que dix membres) et trente délégués (Oonseil municipal de Paris) Ml y a là d'ailleurs une solution empirique, assez peu rationnelle, et qui produit des résultats artificiels : € L'Assemblée Nationale avait assuré une prépondérance certaine aux communes rurales qui, dans sa pensée, représentaient Télément conserviEiteur. Le Sénat n'était plus la représentation des communes de France, mais la représentation des campagnes exclusivement. En 1875, on donnait la prépondérance aux campagnes ; en 1884, on lassureaux centres
* Art. 6 : « Les sénateon sont élas ao seratin de liste quand il y a llea, par va collège réaai au chef-lieu dn département ou de la colonie et composé : 1* des députés ;2« des conseillers généraux ; 3* des conseillers d'arrondissement; 4*» des délégués élus parmi les électsurs de la commune par chaque conseil municipal. — Les conseils composés de dix membres éliront un délégué. — Les conseils composés de douze membres éliront deux délégués. — Les conseils composés de seize membres éliront trois dâég^és. — Los conseils composés de Tingt et un membres éliront six délégués. — Les conseils composés de Tingt-trois membres éliront neuf délégués. — Les conseils composés de vingt-sept membres éliront douze délégués. — Les conseils composés de trente membres éliront quinze délégués. — Les conseils composés de trente-deuz membres éliront dixhuit délégués. — Les conseils composés de trente-quatre membres éliront vingt et un délégués. — Les conseils composés de trente-six membres et au-dessus éliront vingt-quatre délégués. — Le Conseil municipal de Paris élira trente délégués 9.
urbains de moyenne importance * i^ . L'auteur à qui j'emprunte cette citation démontre, en effet, que rinfluence des grandes villes, audessus de 100.000 âmes, est très amoindrie dans ce syst^e. Les auteurs de la loi de 1884 n'ont pas osé ni voulu abandonna la base sur laquelle TAssemblée Nationale avait fait reposer le Sénat, mais seulement l'améliorer, l'élargir quelque peu : en effet, quelque fondées que fussent certaines critiques dirigées contre cette combinaison, elle avait subi avec succès l'épreuve de la pratique. Le système avait été aisément adopté et, compris par l'opinion moyenne, il avait fonctionné sans difficulté ; il avait &it entrer au Sénat une majorité nettement républicaine, possédant une légitime autorité dans le pays. La prudence commandait aux hommes politiques de ne point jeter à bas cette constniction, pour la remplacer par une autre toute nouvelle. Peut-être la vraie solution eût-elle été d'appliquer rigoureusement le principe mal dégagé et fianssé en 1875. Dans la logique un peu inconsciente, mais certaine, qui avait groupé les diverses propositions adoptées à cette époque pour l'élection des sénateurs, la quatrième et dernière catégorie d'électeurs formant le collège départemental aurait dû se composer des conseillers municipaux de toutes les communes du département, élus, comme les électeurs des trois premières catégories, par le sufiErage universel^. C'étaient eox qu'il fallait appeler tons et individuellement au collège électoral, sauf à leur permettre de voter par procureur, si Ion craignait les frais et incommodités du déplacement. Le résultat pratique n'eût pas été sensiblement différent de celui que fournit l'élection des délégués d'après la loi de 1884; mais Tinstitution eût alors reposé sur un principe, le même pour toutes les catégories d'électeurs.
La loi du 24 février 1875 n'avait, pour le Sénat, soumis l'éligibilité qu'à trois conditions contenues dans l'article 3 : € Nul ne peut être sénateur, s'il n'est Français, âgé de quarante ans au moins, et s'il ne jouit de ses droits civils et politiques :d. De ces trois conditions, deux étaient de droit et résultaient des principes; xme seule en réalité était introduite par la loi : Tâge de quarante ans. Elle n'a rien d'exorbitant; car un âge mûr a toujours été considéré comme la caractéristique naturelle des membres d'un
1 Duguit, L'élection des sénateurs^ p. 42 > Ci-dessus, p. 825, note 2.
LE POUVOIB LÉGISLATIF. .833
Sénat ^ Oes conditions étaient les seules exigées pour les sénateurs inamovibles. La loi dn 24 février 1875, qui seule les régissait, n'avait édicté en ce qui les concerne, ni incapacité spéciale ni incompatibilité.
La loi organique du 2 août 1875 en a édicté quelques-unes propres aux sénateurs élus par les départements et les colonies. Cee incapacités contenues dans Tarticle 21 sont toutes relatives : elles ont, en e£Fet, pour but de protéger les électeurs contre Tinfluenoe des candidats fonctionnaires '. Les militaires qui n*étaient pas visés restaient éligibles au Sénat (sauf certains officiers, en ce qui concernait le département ou la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort). Les incompatibilités entre les fonctions publiques et le mandat de sénateur, comprises dans l'article 20, étaient spéciales et peu nombreuses; comme on l'a dit, rincompatibilité, qui était la règle pour la Chambre des députés, était au contraire l'exception en ce qui concerne le Sénat'.
La loi du 9 décembre 1884 s'est montrée sur ce point beaucoup plus sévère. Elle déclare, dans son article 5, inéligibles au Sénat <{ les membres des armées de terre et de mer 3», sauf un petit nombre d'exceptions qui répondent pour la plupart à celles qu'a admises pour les députés laloi du 30 novembre 1875*. Elle déclare également inéligibles (art. 4) les membres des familles qui ont régné sur la France. Mais là s'arrêtent les incapacités; et spécialement nous ne trouvons pour les élections au Sénat aucune réglementation analogue à celle qu'a introduite pour la Chambre des députés la loi sur les candidatures multiples. Un citoyen, d'ailleurs capable, peut poser en même temps sa candidature au Sénat dans autant de circonscriptions que bon lui semble. Quant aux incompatibilités, la loi de 1884 n'a pas introduit de système définitif, la question étant alors pendante devant le Sénat, saisi d'un projet d'ensemble sur les incompatibilités parlementaires qu'avait voté la Chambre des députés. Elle se termine par cette disposition transitoire : <c Dans le cas où une loi spéciale sur les incompatibilités parlementaires ne serait pas votée au moment des prochaines élections sénatoriales, l'article 8 de laloi du 30 novembre 1875 serait applicable à ces élections 3». C'était provisoirement assimiler à ce point de vue la Chambre des députés et le Sénat, et telle était
* Le projet déposé en 1873 par M. Dafaare exigeait (art. 2) pour les sénateurs l'âge de ^ ans; le projet déposé par M. de Broglieen 1874 (art. 5) se contentait de rage de 35 ans pour lés membres du Grand Conseil.
' Duguit, L'élection des sénateurs, p. 23, note 4.
* Sont exceptés en plus les maréchaux de France et les amiraux.
bien alors rintentionde la Chambre des députés, cardans le projet voté par elle se trouvait un article 5, conçu en ce sens. Le Sénat n'accepta ce régime que comme transitoire; c'était nne pierre d'attente. Maissurce points comme sur tant d'autres, le provisoire paraît montrer une tondance à la durée indéfinie. La loi spéciale, annoncée par le législateur de 1884, n'a pas été votée depuis lors et l'on vit toujours sous Tempire de la disposition transitoire. Une retouche, cependant, a dû y être apportée. Ce que l'on voulait transporter au Sénat, c'était le régime tout entier des incompatibilités établies ponr la Chambre des députés. Or ce système n*est pas renfermé intégralement dans l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875, que visait seul la loi de 1884. Cet article 8 comprend le principe etqnelques-unes des exceptions; mais une antre série d'exceptions est comprise dans l'article 9. Manifestement, il y avait là une inadvertance. Le législateur n'avait pas pu vouloir traiter, à ce point de vue, le Sénat plussévèrement que la Chambre des dépntés. L'harmonie fut rétablie parla loi du 26 décembre 1887, qui déclara applicables aux sénateurs- les articles 8 et 9 de la loi du 30 novembre 1875*. L'assimilation des deux Chambres sur ce point paraît maintenant être un principe admis. Le projet de loi qui créait de nouvelles incompatibilités parlementaires, et dont il a été question pins haut', assimilait, sans plus d'explications, les sénateurs et les députés.
La révision et la législation de 1884 ont eu pour but et pour effet, on le voit, de diminuer les différences qui séparaient, dans lenr élection et leur composition, les deux Chambres. On peut prédire, je le crois, que, si de nonvelles retouches sont apportées dans l'avenir, elles se produiront dans le même sens et, diminuant encore la distance séparative, rendront le rapprochement plus étroit. Dans la séance de la Chambre des députés du 16 mars 1894, après un brillant débat sur des propositions de révision constitutionnelle, deux propositions de loi sur l'élection des sénateurs ont été déposées, l'une par M. Maurice Fanre, Tantre par M. Guillemet, La première tendait à faire élire les sénateurs par le suffrage universel direct au scrutin de liste par département; l'autre introduisait, dans le collège départemental, un élément, non pas tout nouveau, mais renouvelé, en faisant élire par tous les
* Oa peut remarquer qa'ancan texte n'étend aux sénateurs Tartide il de la loi du 30 novembre 1875, qui vise tout député nommé ou promo à une fonction publique au cours de son mandat; les sénateurs, nommés ou promus à une fonction publique incompatible avec leur mandat, ne sont donc pas soumis à la réélection.
* Gi-dessus, p. 795.
lecteurs de la commime» à la veille môme de l'éleddoo sénatoriale, «t non plus par le conseil mnnicipal, les délégués dont le nombre d'ailleurs n'était pas modifié ^ Ces deux propositions de loi ont ^té discutées à la Chambre des députés dans les séances des 16 et 17 novembre 1896. Une bonne partie des idées antérieurement produites, en 1875 et en 1884, et relatives au mode d'élection du Sénat, ont été reprises et discutées à nouveau. Un amendement, introduit par M. Jumel, reprenant même une conception ^ui n'avait guère été produite que devant la Commission des Trente, voulait simplement remplacer dans le collège électoral les délégués des conseils municipaux par tous les conseillers des diverses communes du département. En définitive, la Chambre des députés adopta le projet de M. Guillemet, quelque peu modifié par la Commission, remplaçant les délégués des conseils municipaux par c des délégués des communes élus par le sufi&age aniversel parmi les électeurs de la commune à raison de 1 délégué par 150 électeurs ou fraction de 150 }►. Ce n'était pas tout à fait l'élection par le suffrage universNdl à deux degrés ; car les députés, conseÙlers généraux et conseillers d'arrondissement du département qui continuaient à former les trois premières catégories du collège électoral, répondent, nous le savons, à une oombinaison juridique quelque peu différente ; mais cela s'en rapprochait beaucoup. Le Sénat saisi de oette proposition de loi dans la séance du 20 novembre 1896, alors que son renouvellement partiel était proche, refusa d'en voter l'urgence et la fin de la législature arriva sans qu'il la discutât. Dans la législature suivante, M. Gauthier (de Clagnj) a déposé à la Chambre des députés le 2 décembre 1898 une proposition de loi tendant à la nomination des sénateurs par le suffrage universel, mais, bien que la Chambre ait déclaré l'urgence, la proposition n'est point venne en discussion.
Les esprits qui sont fortement attachés à l'institution des deux Chambres, et qui 7 voient l'un des principes les plus sûrs dégagés par la science politique, peuvent envisager avec une certaine crainte ces projets, et tous autres analogues : les deux Chambres conserveraient-elles vraiment leur dualité, si elles avaient la même origine? Pour moi, l'institution n'en garderait pas moins sa valeur propre et ses avantages intrinsèques. L'exemple des Sénats, qu'on trouve aux États-Unis dans les États particuliers, suffit à
^ L*étade de M. Datait souvent citée sar l'élection des sénateurs a été composée à propos des propositions de MM. Maurice Fanre et Guillemet; elles y sont étudiées aux pages 43 et sulv.
démontrer que Ton maintient l'institution des denx Chambres, avec ses effets utiles, alors même qne les diffâr^ices qni les sëpa* rent serëdnisent à peu de chose \ Il &nt reconnaître cependant qn'nn Sénat, élu directement par le suffrage universel, apporterait sans doute, à un autre point de vue, une perturbation profonde dans notre harmonie constitutionnelle. Il serait impossible alors de le traiter comme une assemblée simplement législative et modératrice : on ne pourrait lui refuser, dans Torientation de la politique et le sort des cabinets, une influence égale à celle de la Chambre des députés. Mais alors comment fonctionnerait notre gouvernement parlementaire? Comment pourrait se maintenir on se justifier le droit de dissolution tel qu'il est organisé par la loi constitutionnelle ?
Certains publicistes indiquent une autre voie. Ils proposent de faire élire le Sénat sur le principe de la représentation des intérêts et des groupes. C*est principalement pour défendre cette idée que notre ami et coUègue Duguit a écrit la brillante étude, que j'ai souvent citée. Sans doute, la représentation distincte des divers intérêts se comprend mieux pour un Sénat que pour une Chambre des députés. Mais j ai indiqué déjà comment et pourquoi ce mode d'élection appliqué aux Assemblées législatives me parait inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale *. Les groupes ou classes qu'il s'agit de faire voter séparément ne possèdent en eux-mêmes aucune fraction déterminée de la souverai* noté : ils n'ont donc aucun titre à Texercer, pas plus par leurs représentants que par eux-mêmes, et c'est de cela qu'il s'agit dans les Assemblées délibérantes et législatives. Ce sont ou des associations libres, ou des classes de personnes que rapprochent seulement leurs occupations communes ou similaires. Il est vrai que certains groupes, pour lesquels on a réclamé parfois ce droit propre à une représentation, la commune ou le département par exemple, excercent par leurs conseils élus une certaine part de Tautorité publique : mais ils la tiennent d'une concession de la loi, c'est-à-dire de la souveraineté nationale. A moins de retomber dans un État fédératif^ il ne saurait en être autrement.
> G-dessus» p. 114 et soIt.
* Ci-dessus, p. 257 et suit. Voyez aussi M. Charles Benoist, La crise de VÈtat moderne, p. 217 et s. Dans la séance du 17 novembre 1896, à la Chambre des députés, M. Lemire a produit un amendement en ce sens.
