B8 PRIVILÈGES BT GARANTIES ASSURÉS AUX DEUX CHAMBRES
Les privilèges et garanties dont il va être question ont tons xm même objet : ils sont destines à assurer aux deux Chambres leur pleine indépendance et leur libre fonctionnement. Ils sont en partie contenus explicitement ou implicitement dans les textes constitutionnels^ en partie établis par les lois ordinaires. Ils se divisent d^ailleurs naturellement en deux groupes. Les uns appartiennent aux Chambres oonsidérées en corps ; les autres protègent leurs membres individuellement considérés.
§ i. — PRIVILÈGES BT GARANTIES QUI APPARTIENNENT AUX DEUX CHAMBRES PRISES EN CORPS.
J'en compte quatre inscrits dans la Constitution ou supposés par elle, que je vais successivement étudier. J'en examinerai ensuite plusieurs autres qui sont le succédané d'une garantie, établie par la Constitution^ mais aujourd'hui supprimée.
€ Chacune des Chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et delà régularité de leur élection :» : ainsi commence Tarticle 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. C'est une prérogative, qui a surtout une importance politique; c'est avant tout une arme défensive aux mains des assemblées contre le pouvoir exécutif. C'est le pouvoir exécutif, nous l'avons vu \ qui chez nous fait procéder aux élections législatives. Il dispose de plus, par ses innombrables agents, d'une influence sur les citoyens, dont il peut être tenté de mésuser. On peut craindre qu'il n'exerce une pression sur les électeurs en faveur de tels ou tels candidats. Mais, les élections faites, les résultats proclamés par l'autorité administrative ne sont pas définitifs. Aucune élection ne sera bonne et valable que si elle est jugée telle par la Chambre dont l'élu doit faire partie. Celle-ci possède alors (à moins qu'on ne suppose la majorité elle-même faussée et pervertie) le moyen efficace de réprimer la corruption et la pression, et de rendre aux électeurs leur indépen-
t Ci-deisos, p. 804.
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dance : elle n*a qn'à annuler les élections viciées. La faire jnge en même temps de Téligibilité même de ses membres, c'est la protéger contre un autre danger. Si ce droit ne lui appartenait pas^ en cas de contestation, il faudrait soumettre le litige aux tribanaux. On peut craindre encore de leurpart une complaisance pour le pouToir exécutif ou la formation de jurisprudences contraires ou changeantes, ea&Uy peut-être aussi des sentences légales mais inutilement rigoureuses. La Go^stitution fait de chaque Assemblée Tunique et souverain juge de ces questions, malgré les inconvénients qui peuvent résulter de ce système et dont il sera bientôt parlé. Le souci de leur indépendance prime toute autre considération.
Ce droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres, les Assemblées politiques l'ont toujours réclamé. Nos anciens États généraux Texerçaient traditionnellement; mais iln'j avait là pour eux ni une prérogative ferme ni une compétence exclusive. C'était simplement une concession ordinaire du pouvoir royal. Parfois, d'ailleurs, le pouvoir royal se réservait cette vérification ^ D'autre part, toutes les questions de droit qui pouvaient se présenter à cette occasion étaient tranchées par le Conseil du roi. En Angleterre, la Chambre des Communes réclama de bonne heure cette prérogative et la conquit définitivement à partir du xvn* siècle ' : elle l'a exercée sans partage pendant plus de cent cinquante ans. Mais de nos jours elle j a renoncé en partie.
Ce système, en effet, à côté de ses avantages incontestables, présente des inconvénients non moins certains. En droit, il contient un échec au principe de la séparation des pouvoirs, un empiétement du corps législatif sur le pouvoir judiciaire; car ce sont des litiges qui sont enjeu. En fait, il est souvent à craindre, parfois presque inévitable, que^ dans le jugement des élections contestées, la majorité qui décide n'apporte pas la plus stricte impartialité. Les passions et les intérêts des partis domineront parfois Tesprit des juges.
La Chambre des Communes a cru de nos jours pouvoir renoncer à cette arme défensive. D'ailleurs le système en Angleterre fonctionnait tout autrement que chez nous. Les seules élections qui donnaient lieu à une instruction, à un débat et à une décision devant la Chambre des Communes, étaient les élections carUestêeij celles contre lesquelles un recours avait été formé dans unep«(î-
1 C*68t ce qae fit Heari Ilf aux États généraaz de 1588; Picot, HUtoire des ÉtaU généraux, t. IIIi, p. 747.
' AnsoQ, Law and owtom, t. II, p, 159 et suiv.
LE POUVOIR L$0ISLâTIF. 839
tien par un concurrent ou un autre citoyen. Chez nous, au oontraire, traditionnellement toutes les élections indistinctement doivent itre yérifiées et approuvées par la Chambre, alors même <]^a aucun grief n'a été relevé contre elles : c'est une règle qui rappelle la confirmation de Télection par le supérieur hiérarchique, nécessaire pour toute élection d'après le droit canonique.
c Le privilège ainsi entendu pour la Chambre des Communes d'examiner et de déterminer la validité de l'élection de ses membres n'a pas été contesté pendant des siècles, et les prétentions contenues dans les pétitions contre ces élections étaient jugées par les votes de la Chambre entière jusqu'à ce qu'on sentit Tirresponsabilité et la partialité de pareilles décisions, ce qui amena le vote en 1770 de TAct de lord Grenville, qui renvoyait Tenquête sur les élections contestées à des commissions de quinze membres. Maintenant tout cela est changé. Le jugement des pétitions contre les élections a été renvoyé à deux juges de la Haute- Cour, qui servent diaprés un roulement établi à cet effet. Bien qu'un doute ait été parfois exprimé à cet égard, il paraît maintenant certain que la Chambre des Communes a complètement abandonné son privilège en ce qui concerne la vérification des électicms^ ]».
Indirectement^ mais efficacement, la Chambre des Communes reste cependant juge de l'éligibilité de ses membres. En effet, pendant la durée de sa session, elle seule peut émettre le writ^ qui ordonne de procéder à une élection nouvelle : <i La Chambre peut ainsi ordonner un nouveau writ^ mais elle peut aussi se dispenser d'en donner l'ordre, et elle a le pouvoir de déclarer un siège vacant et d'émettre un writ pour une nouvelle élection. Aucune autorité ne peut intervenir dûs un sens ou dans l'autre. Mais la Chambre ne peut disqualifier une personne et la rendre inéligible et un collège électoral, s'il le veut, peut élire de nouveau celui qui a été dépossédé, et, en l'absence de toute pétition dirigée contre lai et maintenue par une décision de juges en matière électorale, l'élection sera valable. En même temps la Chambre des Communes a souvent déclaré un siège vacant lorsqu'un membre avait été convaincu d'un crime, avaif échappé à la justice, ou lui apparaissait autrement comme incapable de siéger : mais comme un tcrit pour une nouvelle élection a toujours été accordé, le collège électcral
* Léonbard Courtnej, Theworking Constitution^ p. 89. L'unanimité des deuK jages est nécessaire pour annuler une élection. Il faut d'ailleurs que leur jugement soit enregistré par la Chambre des Communes, puisqu'il a pour conséquence Tadmission d'un membre ou Vémîssion d'un writ ordonnant une élection nouvelle. Mais il n*y a pas d*exemple qu'elle ait méconnu la sentence rendue.
840 LA RÊPUBUQUE FRANÇAISE.
a tonjonrs loccasion de protester contre rinjnstice faite à son représentant. On ne voit pas clairement ce qni arriverait si on collège électoral réélisait nn criminel (feUm) alors qn^aucnn antre candidat ne se serait présenté et ne réclamerait le siège. Ce qni vient d*être dit suggère certaines hypothèses, dans lesquelles la Chambre des Communes, si elle le veut, peut prendre des mesures arbitraires sans être réprimée. Elle peut déclarer nn siège vacant et le membre dépossédé chercherait en vain nn tribunal pour obtenir réparation, quelque injuste que fût la dépossession. La Chambre peut ensuite refuser un tarit pour une nouvelle élection et elle ne pourrait être contrainte à agir autrement^ i>.
La solution adoptée en Angleterre est remarquable, assurément; mais elle suppose deux conditions bien diffidies à réaliser dans un autre milieu : d^xm côté, un pays où toute pression gouvernementale sur les électeurs n'est plus à craindre, parce que les mœurs et la longue pratique de la liberté l'ont rendue impossible; d'autre part, une magistrature, dont Tautorité morale est si haute qu*on ne craint point de la déconsidérer en lui soumettant des questions qui touchent si intimement à la politique. 11 est sage d'en rester encore dans notre pays à la solution traditionnelle*. Elle ne pourrait, d'ailleurs, être modifiée que par une révision, puisqu'elle est inscrite dans la Constitution. C'est au surplus la règle insérée dans la Constitution des États-Unis d'Amérique'. C'est aussi celle qu'a adoptée la Constitution australienne, en permettant au Parlement de la changer, art. 47 : € Jnsqu à ce que le Parlement en décide autrement, toute question concernant l'éligibilité d'un sénateur ou d*un membre de la Chambre des représentants, ou se rapportant à la vacance d'un siège dans l'une ou lautre Chambre et toute question tenant aux élections contestées sera tranchée par la Chambre dans laquelle elle est soulevée >.
1 Léonhard Coartney, op. oie., p. 90.
s En Angleterre même le système actuellement en Tiguenr est loin de satisfaire . tous les esprits. Voici, par exemple, ce qu*on lisait dans le Daily New du 11 novembre 1901 : « Disraeli n*était pas du tout un administrateur. La seule mesure qui lui appartienne réellement est l'acte qni a transféré le jugement des élections contestées [élection pétitions) de la Chambre des Communes auK juges, et inexpérience a montré que son utilité est très douteuse ». M. Lowell, dans son remarquable ouvrage sur le gouvernement de l'Angleterre, montre avec quelle réserve les juges appliquent la loi qui prévoit et punit les dépenses électorales exagérées ou corruptrices.
s Art. 1, sect. 5, clause 4 : « Chaque Chambre sera jnge des élections, proclamations d'élections (retums) et de l'éligibilité de ses membres ». — Sur le jugement des élections contestées, voyez Thomas Hodson Me. Kee, A manual of oongresnonal praotioe^ p. 34 et suiv.
Cette règle a aussi chez nons nn corollaire, contenu dans Tartide 10 de la loi du 16 juillet 1875. Après avoir dit que € chacune des Chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection ]>, il ajoute : a: Elle peut seule recevoir leur démission ». U résulte de là que le député ne peut se démettre de ses fonctions par un simple acte de sa yolonté ; il faut que l'adhésion de l'Assemblée s'j ajoute. Larègle est sage^ etnous savons que, en pratique y elle peut servir à déjouer les combinaisons par lesquelles on voudrait rendre un député révocable au moyen d'une démission en blanc signée et remise par lui à un comité électoral \ Mais elle traduit aussi un.principe. Le député ou sénateur appartient à l'Assemblée en un certain sens, puisque^ lui disparu, il va manquer momentanément quelque chose à la représentation nationale, telle qu'elle est légalement organisée. U ne peut déserter le siège qu'il a accepté sans le consentement de la Chambre qui Vj a admis.
Le droit anglais va plus loin. Il.décide que le membre de la Chambre des Communes, une fois admis, ne peut pas donner sa démission. C'est un devoir qu'il remplit, une véritable charge, et, par suite, il ne peut s'en décharger à son gré. Cependant la pratique moderne considère en général comme légitimes de semblables démissions, et elle a trouvé un détour pour leur donner effet. Le membre qui veut démissionner sollicite et obtient de la Couronne une fonction insignifiante, survivance des temps féodaux et simple titre nu, mais rentrant parmi celles qui sont incompatibles avec la qualité de membre de la Chambre des Communes ' ; une fois le tour joué, le nouveau fonctionnaire se hâte d'ailleurs de la résigner. Il j a là une comédie quelque peu puérile. Combien, par comparaison, la règle française est simple et rationneUeM
I Ci-deasua, p. 388.
* Sir Brskine Maj, Parliamentary pracHoe, 8* édit, p. 657 : « C'est un principe bien établi de droit parlementaire qu'on membre, dûment élu, ne peut pas résigner son siège; et, pour tourner cette contrainte, le membre qui désire se retirer accepte une cbarge de la Couronne, qui légalement rend son siège vacant et oblige la Chambre à ordonner une nouyeUe élection. Les fonctions ordinairement choisies à «et effet sont celles de steward ou bailli de Sa Majesté pour les trois Chiltem Hundreds de Stoke, Oesboroogh et Bonentham, on des manoin de East Hundred, Northstead, ou Hempholme; ou de eMoheeUor de Munster ; lesquelles, bien que parfois elles aient été refusées* sont ordinairement conférées par la Trésorerie à tout membre qui en fait la demande, à moins qu'il n'apparaisse un motif suffisant pour ne point en disposer ; elles sont résignées de nouTeau aussitôt que le but a été atteint ».
* La Constitution australienne (sect. 21 pour le Sénat, sect. 37 pour la Chambre des représentants) admet que tout membre du Parlement peut directement
Enfin chaque Chambre a, je le croiâ, le droit de prononcer la déchéance de ses membres, lorsque, an cours de leur mandat, ils sont frappés d'une condamnation ou acquièrent une qualité qui les eût rendus inéligibles si elle avait existé au jour de Télection. Pour la plupart des fonctions publiques, la règle ne se dégagera pas, étant absorbée par celle sur Tincompatibilité. Mais pour les oon* damnations entraînant la perte du droit électoral et, par suite, de Téligibilité, pour les jugements prononçant Tinterdiction on déclaratifs de faillite, la question se pose très nettement. De même, si un député était au cours de son mandat régulièrement incorporé dans l'armée active à laquelle il n'appartenait pas lors de son élection, c'est, je le crois, la même règle, qui devrait être appliquée : en effet l'article 6 de la loi du 30 novembre 1875 porte que « tout militaire ou marin, faisant partie des armées de terre ou de mer, ne pourra être élu membre de la Chambre des députés* i». Les principes suffiraient à eux seuls pour reconnaître aux Chambres le droit de déclarer^ dans ces hypothèses, un de leurs membres déchu de ses fonctions. Mais les textes ne manquent pas. C'est d*abord Tarticle 80 de la loi électorale du 15 mars 1849. L'article préeédent delà même loi (79) détermine les condamnations qui rendent incapable d'être élu représentant du peuple ; et il comprend, non seulement les condamnations pénales, mais aussi les jugements qui prononcent une interdiction, nomment un conseil judiciaire on déclarent la faillite; puis l'article 80 ajoute : c Sera déchu de la qualité de représentant du peuple, tout membre de l'Assemblée Nationale qui, pendant la durée de son mandat législatif, aura été frappé d'une condamnation emportant, au terme de l'article pré* cèdent, l'incapacité d'être élu. La déchéance sera prononcée par l'Assemblée Nationale sur le vu des pièces justificatives ». Ce texte, il est vrai, a été remplacé par rarticle28, presque identique, du décret organique du 2 février 1852 '. Mais ce dernier peut être considéré comme étant toujours en vigueur, puisqu'il n'est intervenu depuis lors aucune loi sur la matière et que cette disposition
et yalablement donner sa démission. Il snfBt pour cela d'un écrit adressé par lai au Président de la Chambre à laquelle iJ appartient, on, s*il n'y a point mo> mentanément de président ou qu'il soit absent, au goa7ernenr général.
i Cette solution, qui me parait tout à fait juridique, n'a point été proposée ni examinée dans les débats qui se sont élevés à la Chambre des députés à propos d'un cas de cette nature les 16 décembre 1893 et 30 octobre iS9i.
< « Sera déchu de la qualité de membre du Corps législatif tout député qui, pendant la durée de son mindat, aura été frappé d'une condamnation emportant, aux termes de l'article précédent, la privation du droit d'être élu. La dé» chéance sera prononcée par le Corps législatif sur le vu des pièces jnstiiicatives ».
n*ayait ancnn lien intime et nécessaire avet; la Constitution de 1852. Tout an moins et pins exactement, ces denx textes suffisent à montrer que leffet des incapacités, survenant an cours du mandat, a été admis par notre droit public. Ils n'ont même pas eu vraimentponr but d'introduire une déchéance, qui résulte suffisamment des principes généraux : ils ont surtout reconnu à la Chambre le droit de prononcer elle-même cette déchéance qui aurait pu être considérée comme encourue de plein droit. Mais en statuant sur ce point, la Chambre, bien entendu, doit appliquer et respecter les lois. Ajoutons que la loi du 80 novembre 1875, fixant dans son article 16 les délais dans lesquels doivent avoir lieu les élections partielles, prévoit les cas de vacance par décès, démission ou autrement ; ces derniers mots, qui n'ont point sans doute été insérés à la légère, et qui sont compréhensifs, ne s'appliqueraient qu*au cas d'invalidation d'une élection, si on ne les étend pas aux déchéances prononcées au cours des fonctions. Enfin, les textes de 1848 et 1852 ne visaient que les incapacités résultant de condamnations et de jugements, et c'est, en effet, seulement dans ces hypothèses que les précédents nous montrent des déchéances prononcées ^ Mais le principe étant admis, la solution me parait être la même dans tous les cas d'incapacité.
Il a été, d'ailleurs, plusieurs fois développé à la Chambre des députés des théories qui, logiquement appliquées, contiendraient la négation du droit ainsi reconnu aux Chambres. Elles se ramènent à cette idée que le député (ou sénateur), une fois investi de son mandat, le tient de la volonté nationale et ne peut le perdre en aucune façon*. C'est là une conception que nous avons déjà
i Eag. Pierre, Traité de droit policiguej électoral et parlementaire^ n«* 317 et sui7.
s Chambre des dépotés, séaace du 30 octobre 1894 {Journal officiel. Débats parlementaires, p. 1732) ; M. Gustave Rivet : « La Chambre même ne peut pas eoleTer à an député sou mandat... ». Af.* le Comte de Douville-M aille feu et plusieur de ses collègues à gauche : « Pas même la Chambre ! Personne ne peut disposer du mandat d*un député. Le peuple est souverain ; vous ne pouvez rien contre lui ». — P. 1735 : M. Gustave Rivet : « Kst-ce que, quand un homme est investi d'un mandat que le suffrage universel lui a délégué» ce mandat n'est pas supérieur à tous les autres et ne prime pas tous les antres devoirs? » — Dans cette même séance (p. 1733), M. le Président Brisson a prononcé ces paroles, absolues en apparence : « Le mandat d'un député ne peut pas plus lui être enlevé qu'il ne peut être suspendu ». Mais auparavant il avait exposé la Téritable doctrine (p. 1732) : « Si M. le Président du conseil avait apporté ici cette doctrine qu'une décision du gouvernement peut enlever à un député son mandat que la Chambre lui a reconnu, je n'aurais pas laissé passer cette parole. Xa Chambre seule peut disposer d'un ma/ndat ». Elle était même correctement formulée dans l'ordre du jour déposé par le général Hiu et M. A. Hnmbert (p. 1737) : « La Chambre, considérant qu'un député ne peut être privé de l'exercice de son mandat que dans les cas déterminés par la loi... ».
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rencontrée, et d'après laquelle la volonté nationale, dès qa'elle se manifeste sous nne forme quelconque, est au-dessus des lois et de la Constitution elle-même; nous avons eu l'oocasion de réfuter cette thèse \ Il faut ajouter que le vote d un collège électoral ne peut être considéré comme Texpression de la volonté nationale elle-même^.
a Le bureau de chacune des deux Chambres est élu chaque année pour la durée de la session et pour toute session extraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de l'année suivante* 1^. Le bureau de chacune des Chambres comprend un président, un ou plusieurs vice-présidents, et plusieurs secrétaires, auxquels il faut ajouter les questeurs, bien que ceux-ci n'aient aucune fonction en ce qui concerne les débats de l'Assemblée, étant chargés seulement d'assurer les services administratifs qui
* Ci-dessus, p. 243 et sniv., 508.
> Ci-dessas, p. 255 et suiv. Sur cette quesUou, Toyez mou article iotitulé : Notes de jurisprudence parlementaire : la déchéance des dépistés et des sénateurs^ dans la Bévue poliHque et parlementaire, 10 mai 1901, p. 295 et suIt.
> Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11. ~^ D'après le règlement de chacune des deux Chambres les membres du bureau sont élus au scrutin secret. Gela parait raisonnable, presque nécessaire, comme toutes les fois qa*il s'agit de choisir des personnes. Cest de plus chez nous une tradition constante. C*est ainsi en particulier que furent élus dans les bureaux les présidents de TAssemblée constituante (1789-1791) et ceux de TÀssemblée législative (1791-1792). Seule la Conyention nationale fit élire son président au scrutin public, par la seul mode de TOte public q[ae Ton connût alors en dehors du vote par assis et levé, c*est-à-dire à haute voix sur l'appel nominal à la tribune ; et même le premier, Pétion, fut élu, non en séance publique, mais dans le comité secret, du 20 septembre, dans lequel avait été faite la vériflcation sommaire des pouvoirs. Mais un député avait alors « proposé que cette élection fût renvoyée pour être faite devant le peuple » et a dit « que les députés feraient d*autres choix devant le peuple qu'assemblés en particulier ».\Réimpression de VAnoien moniteur y t. XIV, p. 5. — Récemment une proposition a été faite à la Chambre des députés tendant à faire élire le bureau au scrutin public. La Chambre, dans la deuxième séance du 12 décembre 1905, s*est prononcée implicitement, mais nettement contre cette modification. C'était surtout Télection du président que l'on avait en vue. La raison donnée était que cette élection a une grande importance politique, et que, par suite, les députés devaient être responsables de leur vote devant leurs électeurs, comme ils le sont pour les autres actes po. litiques que décide la Chambre. On a même invoqué l'observation que nous faisons plus loin (V. infrà, 847), en rappelant la coutume d'après laquelle, lorsqu'il s'agit de former un nouveau ministère, le Président de la République consulte d*abord les présidents des deux Chambres. — * Mais pourquoi les cousulte-t-il? Parce que chacun d'eux, par sa fonction même, connaît ndeux que personne la Chambre qu'il préside, et peut par conséquent le mieux indiquer quels sont les hommes politiques qui rallieront le plus sûrement une migorlté dans les deux Chambres. Si en fait le scrutin secret est le meilleur moyen pour
rintéreesent*. La oompoûtion de ces bureaux u'eet arrêtée d'ailleurs ni par la Oonstitation ni par la loi, mais seulement par le règlement de chaque Assemblée.
La disposition de la loi constitutionnelle, qui assure à chaque Chambre la libre élection de son bureau et par là même la liberté de ses débats que le bureau dirige, a surtout de Timportanoe relativement au président. Le président du Sénat et celui de la Chambre des députés, bien que ni l'un ni Tautre n'ait des pouvoirs étendus et extraordinaires comme ceux qui appartiennent au président de la Chambre des représentants des Etats-Unis, sont des personnages politiques très importants. Ce sont eux qui véritablement protègent à la fois la liberté de la tribune et assurent Tutilité et la dignité des discussions à l'intérieur de TAssemblée. Ils représentent d'ailleurs l'Assemblée au dehors et sont les premiers gardiens de ses droits et privilèges. On conçoit donc l'intérêt vital qu'a une assemblée à pouvoir élire son président; les Cha;mbres françaises n'ont cependant pas toujours possédé ce droit. Non seulement les Chambres Hautes ont été souvent présidées par un haut dignitaire du gouvernement monarchique ou par un de leurs membres que choisissait le pouvoir exécutif; mais, sous plusieurs de nos Constitutions, la Chambre des députés elle-même n'avait pas le droit d'élire librement son président. Parfois, comme sons la Constitution de 1852 (art. 43), il était directement oonuné (comme d'ailleurs les vice-présidents) par le chef de l'Etat, qui devait seulement le prendre parmi les députés; tantôt, comme d'après la Charte de 1814 (art. 43), il était nommé par le roi sur une liste de présentation (de cinq membres) dressée par la Chambre*. On peut, en quelque sorte, apprécier dWance le degré d'autorité et d'indépendance que possède une Chambre d'après ce signe matériel : a-t-elle ou non le droit d'élire son président en tonte liberté?
D est un pays cependant pour lequel ce critérium^ appliqué sans discernement, porterait à faux. En Angleterre, la Chambre des Communes, qui sert de modèle aux assemblées libres du monde entier, ne possède pas dans la forme le droit d'élire seule
<lé8igD6r Hiomme en qui la majorité de la Chambre met Traiment sa confiance pour la direction de ses débats, il est aussi le meilleur pour faire des présidents des Chambres de bons conseillers en cas de crise ministérielle .
1 Eagène Pierre, Traité de droit politiqite^ électoral et parlementaire, n»» 416, 440.
' L'acte additionnel de 1815 (art. 9) donnait à la Chambre des représentants le droit d'élire son président; mais il ajoutait : « Sa nomination est soumise à l'approbation de TE^pereur ».
846 LA RËPUBLIQUB FRANÇAISE.
son président. A Tonverture de chaqne nouveau Parlement, le» Communes procèdent cependant à cette élection sur Tinitiative formelle du Lord Chancelier. Puis le lendemain le speaker élu se présente avec les membres de sa Chambre à la barre de la Chambre des Lords et se « soumet en toute humilité à la gracieuse ap* probation dé Sa Majesté :^. Le Lord Chancelier déclare alors que Sa Majesté approuve le choix fait par les Communes et confirme Télu en qualité de speaker^. Mais il n'y a là qu'une survivance, une de ces figurations traditionnelles que conserve amoureuse* ment la coutume anglaise, alors même qu'elles n'ont plus aucun sens : le droit de la Chambre des Communes, constaté par cette cérémonie, est aussi plein et inviolable que s'il était reconnu dans une Constitution. D'autre part, la Constitution des États- Unis donne au Sénat pour président le vice-président des États-Unis; mais celui-ci est Télu de la nation entière*.
Quant à la durée des fonctions du Président de la Chambre, il y a dans les diverses Constitutions des règles fort divergentes. Â une extrémité on trouve le système voulu des courtes présidences. C'est ainsi que la Constitution de l'an III, continuant la tradition de la Constituante, de la Législative et de la Convention, décide (art. 61) que € les fonctions de président et de secrétaire ne peuvent excéder la durée d'un mois ni dans le Conseil des Anciens ni dans celui des Cinq-Cents ]> . Mais cette jalouse suspicion ne permet point au président d'acquérir une autorité réelle. A l'inverse est le 8ystemedelafonctionindefinimentcontinuee.il se comprend amerveille là où le président est nommé par le pouvoir exécutif; c'est alors la volonté seule de ce dernier qui met fin à sa charge. Mais il se conçoit aussi en fait dans un gouvernement libre, comme un hommage rendu à l'impartialité et comme une sage pratique pour accroître l'autorité. C'est ainsi qu'en Angleterre le speaker des Communes est élu pour chaque nouveau Parlement, à chaque renouvellement de la Chambre; mais en fait, tant qu'il reste membre de la Chambre et qu'il ne veut point se retirer, le même speaker est indéfiniment réélu. La Constitution australienne a traduit ce système en loi, en décidant que le Président continuerait ses fonctions tant qu'il ne serait pas révoqué par T Assemblée'. Entre ces
^ Ansoa, Law and eiutom of ihe oonsiiivxion^ t. I<, p. 55, 56.
2 Art. 1, sect. 3, clause 4. D'ailleurs le texte ajoute : « Le Sénat choisit ses autres fonctionnaires (officers) et aussi un président pro tempore en cas d'absence du Tice-président ou lorsque celui-ci exercera les fonctions de président des États-Unis ».
3 Sect. 17 pour le Président du Sénat, sect. 35 pour le Speaker de la Chambre des Représentants : « Il cessera d'exercer ses fonctions s'il cesse d'être sénateur
extrêmes se place une sorte de commune darée qui est ou celle de la Chambre elle*même, quand elle se renouvelle intégralement (acte additionnel, art 9), ou celle de chaque session (Charte de 1830, art. 87). Notre loi constitationnelle du 16 juillet 1875 a une solution quelque peu différente en fait, le Président de chaque Chambre est éin en réalité pour un an.
Lee présidents des deux Chambres françaises sont, je l'ai dit, de hauts personnages politiques. Leur influence se traduit périodiquement par un trait devenu usuel dans la pratique de notre gouvernement parlementaire. Lorsqu'il se produit une crise minis*. térielle, difficile à résoudre par la formation d'un nouveau cabinet, il est d'usage que le Président de la République fasse appeler le président da Sénat et le président de la Chambre des députés pour conférer successivement avec chacun d'eux. Mais, en droit, le président de chacune des Chambres n'a pas d autres attributions que celles qui se rapportent à la direction des débats et des travaux de l'Assemblée. Celle-ci ne pourrait point par une résolution le charger d'une mission à Textérienr, alors même que cette mission n'empiéterait pas directement sur les attributions du pouvoir exécutif. Ce serait contraire au principe sainement entendu de la séparation des poavoirs. La doctrine sur ce point a été formulée en 1895 avec une grande aatorîté par le Président de la Chambre des députés \
Chacune des Chambres a le droit de faire séparément et librement son règlement.
(oa représentant] • Il peut être révoqué de ses fonctions par un Tote du Sénat (on de la Chambre des Représentants). Il peut résigner sa charge ou son siège par un écrit adressé au Gouverneur-général ».
1 Dans la séance de la Chambre des députés du 25 octobre 1895 {Journal officiel du 26, Débats petrlementaires^ p. 2212), M. Jaurès proposa, à propos d'une grèTe,'la résolution sniTante : « Considérant qu'an haut arbitrage moral peut seul dénouer le conflit, (la Chambre) prie son Président d'accepter cette baute fonction d'arbitre et invite le gouvernement à user de toute son influence auprès des parties pour leur faire accepter cette solution ». Immédiatement M. le Président Brisson exposa ses scrupules : « En session, dit-il, le Président peut-il assumer une autre tâche que celle de présider impartialement vos débats? » Et le lendemain {Journal officiel du 27, Débats parlementaires, p. 229l), il ajoutait cette considération décisive : « Je ne crois pas, — et c'est ici un scrupule qui s'élève presque à la hauteur d'une opinion constitutionnelle, -^ je ne crois pas que la Chambre puisse, par la désignation d'un arbitre nommé, même quelconque, se saisir d'un débat entre des intérêts privés. Je ne pense donc pas que la Chambre puisse désigner un arbitre. Quant à son Président, il me parait que la Chambre aggraverait singulièrement, en désignant le Président lui-même, les inconvénients que je viens de lui expo> •er».
Le règlement est la loi intérienre d'une assemblée délibérante. Il détermine les règles suivant lesquelles elle prépare et arrête ses délibérations; il fixe les droits et les devoirs intérieurs des membres qui la composent ^ En vertu des principes généraux, toute assemblée a le droit de faire son règlement, à moins qu'un texte de loi le lui interdise et la réglemente d'autorité en tout ou en partie. Cela résulte de ce que cette réglementation est indispensable pour le fonctionnement même de TAssemblée. Qui veut la fin veut les moyens : en donnant l'existence et Tactivité aux Chambres, la Constitution leur donne par cela même le droit de &ire leur règlement. Un texte n'était pas nécessaire pour affirmer cette prérogative; un texte eût été nécessaire pour la supprimer ou la restreindre. Or non seulement ce texte n'existe pas, mais au contraire, un article de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 5), qui sera étudié un peu plus loin, renvoie expressément au règlement de chacune des Chambres; il en suppose ainsi la légitimité et le confirme au besoin. Ce règlement n'est pas une loi, puisqu'une loi exige la volonté concordante des deux Chambres et, de plus, pour être exécutoire, la promulgation : le règlement est voté indépendamment par chacune d'elles. C'est une série de résolutions de l'Assemblée. Mais elle la prend souverainement et en toute liberté, puisque son pouvoir n est pas limité sur ce point par la Constitution. Par là même, le règlement des deux Chambres a aujourdliui une importance et une valeur qu'il n'avait pas sous la plupart des Constitutions antérieures.
En effet, les lois constitutionnelles de 1875, étant fort brèves et réduites au strict nécessaire, n'ont point édicté de règles sur la procédure législative et sur les débats des Assemblées. Sans doute cette réglementation n'a jamais pu passer en entier dans la Constitution ; les menus détails ont toujours dû être laissés au règlement. Mais la plupart des Constitutions antérieures avaient posé les principes généraux, imposant d'autorité certaines règles importantes, prohibant certaines mesures. Aujourd'hui la Constitution est muette, et chaque Assemblée fait son règlement en toute liberté, sans être entravée ni gênée par aucun texte constitutionnel. Elle détermine ainsi librement les points suivants sur lesquels nombre de Constitutions antérieures avaient statué : 1^ la division de l'Assemblée en bureaux pour l'examen des projets et propositions et pour la nomination de certaines commissions ; — 2** la
' Sur la matière des règlements des Chambres en France et à Tétranger, voir l'ouvrage complet et substantiel de MM. Félix Moreau et Jules Delpech, Les règlements des assemblées législatives, 2 vol. 1906-1907.
formation même des diverses commissions qai préparent les déci* sions de TAssemblée; le règlementdécide si elles seront nommées par r Assemblée entière et en séance publique on par les bureaux; si ces comités seront ginéraux^ attirant à eux tout ce qui rentre dans tel grand service public, comme la marine ou Tinstruction publique^ ou spéciaux^ ne connaissant que d'une proposition déterminée; s'ils seront permanents, dans le cas où ils seraient généraux, ou renouvelés périodiquement; — 3** les formes et les conditions du droit d'initiative parlementaire; — 4^ le nombre de délibérations ou lectures par lesquelles doit passer un projet de loi avant d*être adopté définitivement; — 6* le quorum ou nombre de membres présents nécessaire pour que l'Assemblée puisse délibérer valablement; — 6** la procédure des questions et interpellations adressées aux ministres '.
Il en résulte qu actuellement le règlement de chaque Chambre e?t le complément indispensable de la Constitution; il en est la mise en oeuvre en ce qui concerne Taction des Assemblées. Il joue un rôle capital dans notre organisme constitutionnel et l'esprit public s en rend compte exactement. Ceux qui cherchent un remède à certains maux, trop bien constatés dans la pratique, tels que labus du droit d'initiative parlementaire, l'abus et les surprises des interpellations adressées aux ministres, ont très bien vu que, pour y remédier^ il fallait retoucher, non la Constir tution, mais le règlement des Chambres, et spécialement celui de la Chambre des députés. On propose la réforme parlementaire par h, révidon du règlement delà Chambre ". Des propositions de modification de son règlement qui touchent aux points les plus imporétants de la procédure législative et altèrent profondément certaines règles traditionnelles, regardées jusqu'ici comme des garanties nécessaires d'une bonne discussion, ont été à diverses reprises soumises à la Chambre des dépotés. Mais la plupart de ces propositions n'ont pas été adoptées ni même discutées en séance.
Cette puissance propre au règlement des Assemblées s'est fait sentir également sous l'empire de la Constitution écrite la plus vénérable par sa longévité, celle des États-Unis d'Amérique.
> Voyez sar ces divers points les dispositions des Constitutions suivantes : Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. 2; — Constitution de 1793, art. 45- 52; — Constitution de Pan 111, tit. V; — Constitution de Tan VIII. tit. HI ; — Charte de 1S14, art. 45 et suiv.; — Charte de 1830, art. 47 et suiv.; — Acte additionnel de 1815, art. 9 et suiv.; — Constitution de 1848, art. 39-42; — Constitution de 1852, art. 39 et suiv. Sénatus-consulte des 8-iO septembre 1869.
» Voyez un artide de M. Th. Femeuil, qui porte ce titre même, dans la Revu« politique eï parlementaire^ juillet 1894, p. 18 et suiv.
C'est, en effet, par te règlement seul que s'est établi oe système de comités permanents, qni jone aujourd'hui un rôle si important, qui a presque transformé dans la pratique la Constitution américaine et que Ton a appelé le Gouvernement par le Congrès {Conffressional GoveriimerU)^.
Le règlement, considéré à un autre point de vue, fixe la discipline de TAssemblée et, oomme sanction, établit des peines disciplinaires. Certaines de nos Constitutions ont expressément autorisé ces pénalités en 7 apposant un maximum '. Aujourd'hui elles sont suffisamment légitimées par les principes généraux : le règlement peut tout ce qui est nécessaire pour assurer le fonctionnement intérieur de l'Assemblée et la répression disciplinaire est indispensable. Ces pénalités peuvent même consister dans une privation momentanée de liberté (détention dans un lieu spécial fixé par le règlement) ou porter sur les biens du coupable, pourvu que cette décision, pour être exécutée, ne nécessite pas l'intervention de la justice; car les juges ne peuvent appliquer que la loi, et le règlement n'est pas une loi. Dans ces conditions aucun recours devant les tribunaux n'est ouvert au membre d'une assemblée frappé d'une semblable peine disciplinaire '.
Les Chambres françaises, qui prononcent ces pénalités contre leurs membres, n'ont actuellement aucun pouvoir disciplinaire on pénal sur les personnes qui leur sont étrangères. Il n'en est pas partout ainsi. En Angleterre, chacune des deux Chambres a le droit de faire emprisonner {commUmentfor contempijceTa qui violent leurs privilèges ou qui insultent l'Assemblée ou ses membres. Cet emprisonnement, prononcé par la Chambre des Communes^ prend fin nécessairement avecla session ; prononcé par la Chambre des Lords, il peut se prolonger au delà de ce terme ^. D'après nos premières Constitutions, les Assemblées avaient seules la police dans leur enceinte et dans un certain périmètre*. Plus tard, de. 1822 à 1848, en vertu de la loi du 25 mai 1822 (art. 15), les deux Chambres, en cas d'offenses publiques dirigées contre elles, pouvaient traduire le prévenu à leur barre et le condamner aux
1 Q-dessas, p. 419 et bût.
s^Constitation de 1791, lit. III; — Constitatioa de l'an III, art 63 (les arrêts : trois jours; la prison : trois jours). .
* Ainsi a jugé le tribunal de la Seine le t4 férrier 1880 sur la demande d'un député dont Tindemnité parlementaire arait été momentanément supprimée par
mesure disciplinaire.
* Anson, Law and cuttom^ t H » p. 156, 206.
> Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. 1 ; art. 4 ; — Constitution de 1793, art. 52; — Constitution de l'an III, art. 62.
pemes légales. Le droit actuel paraît plas respectueux du principe de la séparation des pouvoirs.
L article 5 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 reproduit un principe important et traditionnel de notre droit oonstitationnel : n Les séances du Sénat et celles de la Chambre des députés sont publiques ». Ce principe ne vient pas du droit anglais. Les Chambres anglaises, au contraire, soit par des raisons tirées du lieu dans lequel elles siégeaient, soit pour mieux assurer leur indépendance et la liberté de leurs discussions, tant à l'égard du public qu'à l'égard du pouvoir royal lui-même, ont mis de bonne heure leurs délibérations sous la protection du secret, défendant au public de pénétrer dans le lieu de leurs séances, défendant à leurs membres et aux tiers de publier leurs débats sans leur autorisation ^ En droit et en principe elles sont encore sous ce régime. Mais en fait il est tombé en pleine désuétude. En fait, les débats du Parlementsont largement et librement reproduits parla presse. <( Ces règlements sont depuis longtemps hors d'usage; les débats sont quotidiennement cités an Parlement d*après les comptes rendus imprimés; des galeries ont été construites pour la commodité des reporters j des comités ont été nommés pour rendre plus aisés les comptes rendus* ». D*autre part, le public est largement admis aux séances des Chambres. Mais cela constitue cependant en droit un état précaire, une simple tolérance. Les Chambres s'en servent à Toccasion pour citer devant elles et, au besoin, condamner à l'emprisonnement les auteurs de comptes rendus faits de mauvaise foi, se fondant en droit, non sur la mauvaise [foi, mais sur la prohibition légale de tout compte rendu*. D'autre part, à la Chambre des Communes, jusqu'en 1875, il suffisait, pour faire évacuer les tribunes, qu'un membre fit observer au président qu'il y avait des étrangers dans la salle. Depuis 1875, le règlement admet que, sur une semblable demande, le Président n'est pas tenu de donner l'ordre d'évacuation; il doit seulement soumettre la question à l'Assemblée, qui décide à la majorité \ On peut dire que les Chambres anglaises vivent en £ût sous le réf^ime dea séances publiques^ mais en droit sous celui du comité secret.
* May, Parliamentary prctolioe, p. 86 et suiv., p. 248; — Todd-Walpole, p. 3; Anson, Law and otutom, t. V, p. 142, 143.
i May, loo. cil, p. 88.
> May, loo. cit,^ p. 89.
* Anson, Law and oiMtom. t. I, p. 143.
C'est en Franoe, pari* Assemblée Constitoante, qnefiit proclamé le principe de la publicité, comme une garantie essentielle de la liberté politique. Elle la réclamait dès le 25 juin 1789 par nne députation envoyée au roi ^ Elle Tinscrivit dans la Constitution de 1791 : « Les délibérations dn Corps législatif seront publiques et les procès- verbaux de ses séances seront imprimés' ». Elle a été ainsi affirmée sous les deux formes qu'avait repoussées le droit anglais : la présence du pubHc aux séances mêmes, et la publicar tipn des débats par la voie de la presse.
De ces deux formes de publicité, la dernière est incontestablement la plus effective et la plus bienfaisante. C'est celle qui profite vraiment, ou peut profiter, i tous les citoyens. Elle les associe aux travaux des Assemblées représentatives et fait, par là même, leur éducation politique. D'autre part, en portant à la connaissance du public les opinions et les votes des représentants , elle rend pratique leur responsabilité morale, leur responsabilité devant le corps électoral, qui est la seule efficace. C'est un enseignement pour les électeurs, un contrôle légitime sur les représentants. En Angleterre, même sous un régime de tolérance, eUe a fait merveille. C'est elle vraiment qui a rendu impossibles les anciennes pratiques de corruption et de pression dans la Chambre des Communes*. Elle a produit dans les assemblées politiques tous les effets que notre vieux jurisconsulte Pierre Ayrault reconnaissait i la publicité des débats dans Tadministration de la justice*.
Quant à la présence même du public aux séances et, tout au moins en partie, d'un public librement admis sans carte d'entrée obtenue à l'avance, quels sont ses avantages et son utilité? Ce sont les mêmes encore que la présence du public aux débats judi- <;iaires. Elle assure, dans une large mesure, le respect du droit et des formes. La nature humaine est ainsi faite, que la simple présence, en face d'un corps politique ou judiciaire dans l'exercioe de ses fonctions, d'un certain nombre d'hommes, qui sont là
* « L'Assemblée nomme Tingtrqnatre députés vers le roi pour lui porter les plaintes de TAssemblée sarce que le lieu de ses séances est environné de soldats armés, son entrée interdite au pitblio ».
2 Tit. III, ch, ui, sect. 2, art. 1.
3 Ci-dessus, p. 154.
^ L'ordre, formalité et instntction jtédioiairet liy. III, art. 3, n»* 38 el suiT. : « L'audience est la bride des passions, c'est le fléau des mauTais juges. Cette instruction publique, si elle sert de bride aax mauvais, elle engendre ua incroyable repos aux bons juges. Cette face, composée de pins d*yeux, de plus d'oreilles, de plus de tètes que celle de tous les monstres et géans des poètes, a plus de force, plus d'énergie pour pénétrer jasqu*atiT consciences ».
oomme téoioiiiB attentifs des débats, et seulement oomme témoins, anra souvent oetto yertu d*imposer ans pins passionnés nne oeriaine réserve, d'assnrer la régularité et l'impartialité dans les pro-^ oédnres. Mais, pour cela, il faut qne le public ne sorte pas de ce râle de spectateur et de témoin, pour prendre part au débat par son approbation et ses murmures. Au lieu d*être un régulateur^ il deviendrait un élément de trouble; son intervention serait aussi funeste que sa muette présence est protectrice.
Oe n'est point, à vrai dire, exactement sous ce jour que la plu* part des hommes de la Béyolution considéraient la présence du public aux séances des Assemblées. Ils 7 voyaient volontiers un acte politique, un contrôle actuel exercé par le peuple sur ses re* présentants, par les commettents sur leurs mandateires. C'était là une conception fausse et dangereuse. BUe reposait d'abord sur xme fiction puérile, car les quelques citeyens présents dans les tribunes ne pouvaient laisonnablement figurer le peuple entier, et pas davantege les commettants particuliers de tel député. Ceux qui la professaient le sentaient bien, et, pour écarter l'objection, ils allaiexit jusqu'aux propositions les moins pratiques : « La na^ tion entière, disait Robespierre à la Convention, a le droit de connattre la conduite de ses mandataires. H faudrait, s'il était possible, que l'Assemblée des délégués du peuple délibérât en présence du peuple entier. Un édifice vaste et majestueux, ouvert à douze mille specteteurs, devrait être le lieu des séances du Corps législatif. Sous les regards d'un si grand nombre de temoins, ni la corruption, ni l'intrigue, ni la perfidie n'oseraient se montrer, la volonté générale seraitseule consultée; mais l'admission de quelques centaines de specteteurs entassés dans un local étroit et incommode offre-t-elle une publicité proportionnée à l'immensité de la nation^ ? » Cette conception entraînait pour le public une tentation perpétuelle de se mêler aux débats et de peser sur les déterminations des représentante, en intimidant les uns par des huées, en excitant les autres par des applaudissemente. Cette conséquence n'éteit pas même répudiée par les partisans de cette théorie. Dans un passage curieux du discours plus haut cité, Robespierre énonça cette idée : oc Les hommes superficiels ne devineront jamais quelle a été. sur la Révolution l'influence du local qui a recelé les corps législatifs, et les hommes demauvaise foi n'en conviendraient pas p. Et il cherche i prouver que les Assemblées ont montré moins de civisme lorsque la salle de leurs séances devenait plus étroite et
* Séance de la CoziTention da 10 mai 1798 {Réimprestian de Vtmcien Monù teuf, i. XVI, p. 363).
854 Là R«PnBLlA}DB française.
la place faite au public plus restreinte. Il se plaint même de œ qne celle où la Gonyention vient d^entrer soit € disposée ayec beaucoup d*intelligence, par le même esprit d'intrigue, ••* pour retrancher les mandataires corrompus contre les regards et contre V opinion du peuple français^ ». On sait comment, de la Constituante à la Convention, les spectateurs des tribunes respectèrent les membres des Assemblées.
Cependant le principe de la publicité survécut aux excès qu'il avait entraînés : il fut inscrit à nouveau dans la Constitution de Tan III, qui limita seulement le non^re des spectateurs', comme le fit aussi la Constitution de Tan YIII pour les séances duTribanat et du Corps législatif '. Dans la suite, on a simplement compté sur TaménagemeutdoB locaux pour éviter rintroductiondelafoule. Quant à la publicité elle-même, elle a toujours été maintenue en principe, pour les séances de la Chambre des députés, par les Constitutions postérieures, sous la double forme qu^elle avait affectée dès 1789 : présence du public et reproduction des débats par la presse. Cette dernière publication avait cependant été bien réduite et mutilée par la Constitution de 1852 ; elle ne pouvait alors consister (art. 42) que < dans la reproduction du procès-verbal dressé à l'issue de chaque séance par les soins du Président du Corps législatif ]>. Le sénatus-consulte du 3 février 1861 ordonna la publication au Moniteur officiel des comptes rendus in extenso des séances recueillis par la sténographie; il était, ea outre, rédigé, sous Taùtorité du Président et par des secrétairesrédacteurs, un compte rendu analytique, qui était mis à la disposition de tous les journaux. Mais ils ne pouvaient point publier un compte rendu qui leur fût propre; ils ne pouvaient que reproduire l'un ou l'autre des comptes rendus officiels. Ils devaient même les reproduire en entier, ne pouvant se contenter d'une partie que dans les conditions déterminées parle «énatus-consulte*
D'autre part, la publicité sous les deux formes a été, à certaines époques, supprimée pour les séances des Chambres Hautes ou Sé-
1 1bidem^ p. 363. — De Tocqaeyille, dans ses Souvenirs^ montre la résurrection de cette conception en 1848. Décrivant (p. 68) Taspect de la Chambre des députés au 24 février, il dit : a 11 y avait cinquante ans qu'on n'avait vn un spectacle de ce genre. Depuis la Convention, les tribunes étaient muettes et le silence des tribunes était entré dans nos mœurs parlementaires » .
* Art. 64 : « Les séances de Tun et l'autre Conseil sont publiques; les assistants ne peuvent excéder en nombre la moitié des membres respectifs de chaque Conseil i».
' Art. 35 : « Les séances du Tribunal et celles du Corps législatif sont pu» bliques ; le nombre des assistants, soit aux unes, soit aux autres, ne peut excéder deux cents ».
nais. La Oonstitation de Tan YIII décidait (art. 23) : <k Les sëanoes dn Sénat ne sont pas publiques t>\ de même la Charte de 1814 déclarait, art. 32 : € Tontes les séances de la Chambre des Pairs sont secrètes :^; enfin, d'après la Constitution dn 14 janvier 1852, les séances dn Sénat n'étaient pas publiques. Mais cela était contraire à l'esprit général du gouvernement représentatif et à la théorie des deux Chambres, conçues comme deux membres égaux du Corps législatif. En 1830, la Charte revisée (art. 27) porte que € les séances de la Chambre des Pairs sont publiques, comme celles de la Chambre des députés 2>; par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 (art. 4), confirmé par la Constitution du 21 mai 1870, les séances du Sénat du Second Empire le devinrent également. Pour CQ dernier Corps, il s'était même présenté un phénomène assez remarquable : la publicité, sous sa forme la plus utile, avait précédé la présence du public aux séances; le sénatus-consnlte du 2 février 1861 avait ordonné que les comptes rendus des séances du Sénat seraient publiés, comme les comptes rendus des séances de la Chambre des députés et dans les mêmes formes. Aujourd'hui, la publicité proprement dite des séances est édictée dans les mêmes termes pour les deux Chambres'; et la publication de leurs débats par la voie de la presse est permise de la façon la plus large par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881, art. 41 : <r Ne donnera lieu à aucune action le compte rendu des séances publiques des deux Chambres fait de bonne foî dans les journaux* ».
Si bienfaisante qu'elle soit en principe, cette publicité pourrait parfois être funeste. Il peut se faire que certains débats, inévitables devant une assemblée, ne puissent pas sans danger, pour les intérêts et la défense même du pays, être largement et librement divulgués; il peutse faire surtout, lorsqu'il s*agitde quelque mesure, utile en elle-même, mais momentanément impopulaire, que certains représentants soient intimidés par la présence du public et n'osent appuyer ou approuver la mesure proposée, si la presse doit reproduire leurs discours; il paraît donc nécessaire que toute assemblée politique, comme garantie exceptionnelle etlégitime, ait le
* CinlessQs, p. 851.
* Oa le Toit, le droit français sur ce point aboutit au même résultat praliqpie, à la même formule que le droit anglais (ci-dessus, p. 852), mais par des pro* cédés bien différents. — Il faut ajouter que nous avons conservé l'usage des deox comptes rendus officiels établis sous ;le second Empire : le compte rendu m extenso que publie le Journal officiel, et le compte rendu analytique, rédigé par les secrétaires- rédacteurs sous Tautorité du Président, qui est toujours mis à la disposition des journaux, mais que fort peu reproduisent
droit d'écarter tonte publicité et de délibérer en secret. Ce correctif indispensable a été admis par tontes les Constitutions françaises, sauf par celle de 1798 ^ Parfois môme ces séances secrètes ont été imposées dans certains cas par la Constitution'. Elles ont porté le nom de comité général^ dans nos premières ConstitutionSy terme emprunté, avec un cbangement de sens, à la terminologie anglaise ; on a dit ensuite et l'on dit encore que l'assemblée se forme alors en comité secret. Sans entrer dans des détails inutiles, on peut dire que, relatiyement aux conditions moyennant lesquelles le comité secret peut être décidé (quand il n'est pas imposé), nos diverses Constitutions se ramènentà deux systèmes. Toujours elles ontexigé qne la demande fût introduite par un nombre déterminé de membres (qui avarié de 5 à 100); elles n'ont jamais admis qne la réclamation d'un seul représentant suffît à cet égard, comme jadis à la Chambre des Communes d'Angleterre. Mais tantôt la demande, portant le nombre voulu de signatures, aété péremptoire, le comité secret s 'imposant alors à l'Assemblée sans vote de sa part; tantôt la demande a simplement introduit la proposition sur laquelle doit voter l'Assemblée, le comité secret ne pouvant alors être décidé qu'à la majorité des voix. C'est à ce dernier système, le plus sage et le plus correct, que s'est rangée la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 5 : <e Chaque Chambre j!>^ut se former en comité secret sur la demande d'un certain nombre de ses membres fixé par le règlement d. La Constitution ne détermine même pas directement le nombre des signatures nécessaires pour introduire la demande; elle renvoie sur ce point au règlement des Chambres, et c'est ce renvoi que j'ai signalé plus haut'. En fait, le règlement du Sénat exige cinq signatures, et le règlement de la Chambre des députés en exige vingt. La loi constitutionnelle, marquant ainsi son désir d'assurer la publicité, toutes les fois qu'elle est possible, ajoute cette disposition : oc Elle (l'Assemblée) décide ensuite à la majorité absolue si la séance doit être reprise en public sur le même sujet 2>.
1 Art. 45 : cr Les séaaces de TAssemblée Nationale sont publiques ». — Art. 46 : « Les procès-Terbaax de ses séances sont imprimés ». La règle de la publicité est là absolue et sans restriction. C'est d^ailleurs ce qu'avait demandé Robespierre, séance de la Conyention du 10 mai i7tf3 (Réimpression de Vaneien Moniteur^ t. XVI, p. 363) : « Pour moi, je crois qne la Constitution ne doit pas se borner à ordonner que les séances du Corps législatif et des autorités constituées seront publiques. Elle doit interdire aux mandataires le pouvoir d^inflaer, en aucune manière, sur la composition de Taudifeoire »;
* Constitution de Tan III, art. 333 : « L'un et Tautre Conseil ne déUbèrent sur la guerre ni sur la paix qu'en comité général ». Cf. Constitution de Tan VIII, art. 50.
> a-dessus, p. 848.
ZxNrBqn'niie Chambre ae forme en comité secret, ce n'est pas seulement Texclnsion dn pnblic qui en «st la conséquence; la publicité disparaît aussi sons lantre forme. Il n'est pas dressé de proe&s-verbal, et il ne saurait être publié un compte rendu des débats. Les journaux, qui, par une indiscrétion, ^i auraient eu connaissance et en donneraient la reproduction, violeraient la loi du 29 juillet 1881 : elle soustrait seulement à toute action les comptes rendus des séances publiques des Chambres^.
Lia loi constitutionnelle du 25 février 1875 assurait encore aux deux Chambres, comme aussi au pouvoir exécutif, une dernière garantie, à laquelle l'Assemblée Nationale attachait une extrême importance : € Le siège du pouvoir exécutif et des Chambres est à Versailles 3>, dit Tarticle 9 de cette loi. Diverses considérations avaient dicté cette disposition. La plus forte, celle qui avait été décisive, était fournie par l'histoire de T Assemblée Nationale ellemême, par le souvenir des événements récents : c'était la Commune, la guerre civile qui avait chassé le Gouvernement de Paris et l'avait amené à Versailles, où T Assemblée Tavait d^ailleurs précédé. On voulait rendre impossibles pour l'avenir de pareilles aventures et de si graves périls. Mais on cherchait aussi à mettre cette impression du moment en harmonie avec des théories politiques permanentes et raisonnées. En donnant pour résidence aux deux Chambres cette ville de Versailles, de médiocre étendue, particulièrement tranquille, d*autant plus froide que la vie politique dé l'ancienne monarchie l'avait remplie jadis et s'en était retirée, ^Assemblée Nationale prenait juste le contre-pied de cette théorie exposée par Robespierre : € La Constitution doit pourvoir à ce que la législature réside au sein d^une immense population et délibère sous les yeux de la plus grande multitude possible de citoyens' 2>. Enfin, on invoquait aussi l'exemple des États-Unis où le Congrès et le président siègent dans la ville de Washington, quoique les milieux soient bien différents de part et d'autre : la Constitution américaine laisse d'ailleurs au Congrès toute liberté pour fixer le lieu de sajréunion, et il a siégé successivement à New- York et à Philadelphie avant de se fixer à Washington'. Ces di-
1 Gi-dessns, p. S55.
2 Séance de la Convention du 10 mai 1793 {Réimpremon de Canden Moniteur, t. XVI, p. 863).
> Thomas Hudson, Me Keo, A manual of congres$ional practioe, p. 9,
verses raisons au surplus furent, en 1875, yivement discutëes i la presse et dans les oerdes politiques, mais non à la tribune de l'Assemblée. La disposition contenue dans l'article 9 fut introduite par un amendement de M. le baron deBavinel, que son auteur appuya seulement de quelques observations et qui fut adopté par 332 voix contre 327 * .
La pensée qui aviùt dicté cette décision était peut-être sage« mais la combinaison elle-même n'était pas viable; elle se heurtait aux besoins de la pratique et aux traditions de l'histoire. D*nne part, les ministres, obligés de voyager sans cesse entre Versailles^ — où les appelaient les séances des Chambres et la présence da Président de la République, — et Paris, — où continuaient à résider dans leurs anciens locaux les bureaux et le personnel des ministères, — i)erdaient un temps précieux et se trouvaient aux prises avec des difficultés matérielles continuelles. D'un autre côté, une nécessité d'ordre plus élevé imposait le retour à Paris des pouvoirs publics. Quelles que soientses transformations politiques, un grand peuple conserve dans sa vie nationale un certain nombre d'éléments permanents qu'à dégagés son histoire; or, dans notre France centralisée de bonne heure, l'un de ces éléments dégagé par les siècles, c'est le rôle de capitale politique conquis par la ville de Paris. Dans la république parlementaire, Paris privé des Chambres et du Gouvernement, c'était en quelque sorte la Bépublique nouvelle déchue, amoindrie, ayant perdu la force et l'éclat que donnait aux gouvernements antérieurs leur vie intime avec la grande cité, avec la capitale naturelle.
Mais pour faire cesser cette anomalie fâcheuse, une révision constitutionnelle était nécessaire. Ce fut l'objet de la première révision de nos lois constitutionnelles, qui eut lieu le 21 juin 1879. Elle ne porta que sur ce seul point et enleva simplement le caractère constitutionnel à l'article 9 delà loi du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics. Une loi pouvait dès lors modifier ce texte. Il fut modifié par la loi du 22 juillet 1879 dont l'article 1 est ainsi conçu : a Le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres est i Paris J>. Mais le législateur de 1879 n'a point méconnu les dangers auxquels l'Assemblée Nationale avait voulu parer en imposant la résidence à Versailles. 11 a pris pour les conjurer deux précautions principales. En premier lieu, il donne aux Chambres contre les violences matérielles (émeute ou coup d'État) le droit d'employer elles-mêmes et directement la force matérielle et légale.
i Séance du 3 février 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 423).
L'artide 5 porte, en effet : c Les Présidents du Sénat et de la Chambre des députés sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et extérieure de TAssemblée quMls président. — A cet effet, ils ont le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire. — Les réquisitions peuvent être adressées directement à tous officiers^ commandants ou fonction* naires, qui sont tenus d'y obtempérer immédiatement sous les pei* nés portées par les lois. Les Présidents du Sénat et de la Chambre dee députés pouvait déléguer leur droit de réquisition aux ques* ienrs ou i l'un d'eux :». En second Ueu, le législateur protège les Chambres contre la pression morale en même temps que contre la violence. Cette pression, en dehors de l'intervention des tribu* nés, s'est toujours manifestée par des pétitions adressées aux Chambres, et qu'apportaienten personne les pétitionnaires, devenus promptement légion. On sait quel rôle ont joué pendant la Hévo-* lution les pétitionnaires qui défilaient à la barre. La loi de 1879 prend des précautions à cet égard dans les artides 6 et 7 : € Toute pétition à lune ou à l'autre des Chambres ne peut être faite et présentée que par écrit. Il est interdit d'en apporter en personne ou à la barre. — Toute infraction à Tarticle précédent, toute provocation, par des discours proférés publiquement ou par des écrits ou imprimés affichés ou distribués, à un rassemblement sur la voie publique ayant pour objet la discussion, la rédaction ou l'apport aux Chambres ou à l'une d'elles de pétitions, déclarations ou adresses, — que la provocation ait été ou non suivie d'effet, — sera punie des peines édictées par le § l*' de l'article 5 de la loi du 7 juin 1848 2>. Enfin, d'après l'article 2 de la même loi du 22 juillet 1879, <c les divers locaux du Palais de Versailles actuellement (en 1879) occupés par le Sénat et la Chambre des députés conservent leur affectation p. Il y a là, en cas d'extrême danger, une ressource toute prête; par une loi votée d'urgence, les Chambres pourraient de nouveau y transporter leur siège*.
On peut se demander aussi si la législation antérieure à 1875 ne fournit pas une autre garantie contre l'effet des violences, d'où qu'eUes partent, qui disperseraient les Chambres ou les empêcheraient de se réunir. Je fais allusionà la loi des 15-23 février 1872
* Le but da iégislateor ne peut être que celui-là; car, si Tttn de ses locaux (celui de la Chambre des députés) est effectlTement utilisé pour la tenue de l'Assemblée Nationale, l'autre (celui du Sénat) reste sans emploi actuel. Tout au plus pourrait-on dire que, le môme article donnant au Sénat le droit, quand il siège comme Haute-Cour de justice, de désigner « la Tille et le local où il tiendra ses séances », on lui conserve toute prête cette installation  Versailles, pour le cas où il voudrait la choisir.
«60 LA RÉPUBLIQUE FHANÇAISB.
relative aa rôle éventuel des oonseils généraux dans des ciroonstances exceptionnelles. Cette loi, votée sur la proposition de M. de Tréveneuc, prévoit le cas où <c TAssemblée Nationale au eeUê9 ^ui lui succéderont viendraient à être illégalement dissoutes ou empêchées de se réunir ». Elle décide qu'alors le conseil général, dans chaque département, se réunira immédiatement et de pl«n droite et, dès qu'il comptera la majorité de ses membres, il € pourvoira d'urgence au maintien de la tranquillité et de Tordre légal ». Pais chaque conseil général élit deux délégués; et ces délégués forment une assemblée provisoire aux pouvoirs très larges, qui est constituée dès que la moitié des départem^ite français y smit représentés. Elle se n réunit dans le lieu où se seront réunis les mem* bres du gouvernement légal et les députés qui auraient pu se soustraire à la violence. Elle est chargée de prendre pour toute la France les mesures urgentes que nécessite le maintien de l'ordre et spécialement celles qui ont pour objet de rendre à V Assemblée Nationale la plénitude de son indépendance et Texercioe de ses droits. Elle pourvoit provisoirement à Tadministration générale du pays. — Elle doit se dissoudre aussitôt que V Assemblée Nationoie sera reconstituée par la réunion de la majorité de ses membres sur un point quelconque du territoire. Si cette reccmstitution ne peut se réaliser dans le mois qui suit les événemimts, l'Assemblée des délégués doit décider un appel à la nation pour des élections générales. Ses pouvoirs cessent le jour où la nouvelle Assemblée Nationale est constituée d. Mais, provisoire et de circonstance, inspirée par le souvenir des tentatives de résistance opposées an Coup d'Etat du 2 décembre 1851S cette loi me paraît avoir été abrogée par les lois constitutionnelles de 1875. En effet, bien que l'article 1^ vise les assemblées qui succéderont à l'Assemblée Nationale alors en fonctions, manifestement la loi se réfère au système d'une assemblée unique. Elle ne parle jamais que de l'Assemblée Nationale qui peut ou ne peut pas se réunir; elle organise des élections générales qui vont produire une nouvelle assemblée*. Or, le système de l'assemblée unique a disparu lorsqu'est entrée en vigueur la Constitution de 1875, qui organise le système des deux Chambres; et l'on ne saurait adapter à ce dernier système la loi de 1872. D'autre part, les pouvoirs donnés aux conseils généraux et surtout à l'assemblée de leurs délégués sont immenses,
^ Alors, eo effet, les membres des Conseils généraux reçurent une circulaire émanant des Comités de résistance et les invitant à se réunir spontanément an chef-lieu du département. Je connais le fait par mes sonrenirs de famille.
^ Voyez les passages en italiques ci-dessus reproduits, p. 869.
LB POUVOIR LÉGISLATrF. éoi
quoique provisoires. Les lois constitntionneUes de 1875 ne les confirmant point, ils ne sauraient être admis comme légaux dans lenouyel ordre constitutionnel qu'elles ont fondé.
§ 2. — DROITS ET QARiNTIES ASSURÉS AUX MEBCBRXS DES CHAMRRES INDIVIDUELLEMENT CONSIDÉRÉS.
Ces droits se rattachent à deux chefs : P les immunités parlementaires; 2^ l'indemnité parlementaire.
Les immunités parlementaires, dont nous abordons Tétude, ont Tapparence de véritables faveurs accordées aux membres du Parlement; mais, en réalité, elles n'ont point ce caractère. Elles n'existent que dans Tintérêt de TAssemblée elle-même^ à laquelle appartiennent ceux qui en profitent, et dans Tintérèt de la nation que représente cette Assemblée. Elles ont pour but d'assurer Vin* dépendance et le libre fonctionnement de T Assemblée; elles sont établies dans Tintérêt public, non dans un intérêt particulier.
An lien d'immunité parlementaire^ ou dit. quelquefois inviolabi' liii parlementaire j les membres des assemblées représentatives étant déclarés inviolables. C'est un langage qu'ont même employé certaines Constitutions françaises '. Mais c'est là une expression impropre et qui éveille des idées exagérées et fausses. On pourrait en déduire que le représentant est en principe soustrait à l'action des lois : il y est pleinement soumis au contraire, comme les autres citoyens, sauf qu'en deux points le droit commun est modifié en sa faveur.
La première exception, la première immunité, est formulée par la loi constifcutionnelle du 16 juillet 1875, art. 13 : a Aucun membre de Tune ou de Tautre Chambre ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions ou votes émis par luidans l'exercice de ses fonctions ^.
Pour comprendre cette règle, il faut d'abord connaître son origine historique. Elle vient d'Angleterre. Là, duxiv**au xvi^siècle, on avait vu un certain nombre de poursuites dirigées contre les membres de la Chambre des Communes; elles étaient fondées sur
1 Constitution de 1791, tit. III, ch. i, sect. 5, art. 7 : « Les représentants de la nation sont inviolables » ; — Constitution de 1848, art. 39. — La Constitution de l'an III (art. 110 et suir.) parle seulement de la garantie des membres du Corps législatif,
a62 LA RÉPUBLIQUE FRÀMÇAISB.
des propositions émises par eax et considérées comme attentatoires aux droits de la Couronne, sur des discours considérés comme injurieux, même parfois sur des votes ^ Les Communes avaient toujours protesté; en vain le plus souvent. Mais, après la Révolution de 1688, le Bill (/ri^A^^ décida que € la liberté de la parole, des débats et des procédures dans le Parlement ne pourrait être l'objet d'une poursuite (impeached) ou être mise en question devant aucune cour ou dans aucun lieu en dehors du Parlement». Dès lors cette immunité devint comme un axiome du gouvernement représentatif. Elle fut proclamée en France par les États généraux le 23 juin 1789. Beproduite dans la Constitution de 1791, etmême par la Constitution de 1793 (art. 43), elle subit de graves atteintes pendant le gouvernement révolutionnaire de la Convention. Inscrite à nouveau dans la Constitution de Fan III (art. 110},. puis dans celle de Fan YIII (art. 60), qui lui donnait une expression particulière et très large et Fétendait aux Consuls et aux conseillers d'Etat, elle est restée dans notre droit commun constitutionnel, se maintenant sous les Constitutions postérieures. Cependant, sous la Restauration, elle ne fut point inscrite dans la Charte, mais dans laloi sur la presse de 1819 ; de même la Constitution de 1852 ne la contenait point ; mais elle fut inscrite dans le décret organique sur le Corps législatif du 2 février 1852 (art. 9). Sous la forme que lui donne notre loi constitutionnelle, c'est en quelque sorte une dispense générale^ de la loi pénale, pour tous les actes que le sénateur ou député accomplit dans Fexercice même de ses fonctions, et qui peuvent contenir un délit faisant corps avec 1 exercice de ces fonctions. Certes la Constitution réprouve «des actes de cette nature ; mais elle craint que le représentant, soit de la part du pouvoir exécutif, soit de la part des simples particuliers, se trouve exposé à des poursuites vexatoires, à raison de Faccomplissement de ses fonctions et sous le prétexte qu'il j aurait commis un délit. Pour garantir pleinement son indépendance, pour écarter les poursuites à raison de délits imaginaires, il a paru neoessaîre de soustraire à Faction de laloi même les délits réels, qui peuvent être contenus dans Facte par lequel il exerce sa fonction. Comme il arrive plus d'une fois, la protection n'a paru efficace qu'à la condition d'être absolue. L'article 13 delà loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 suppose donc que Fopinion ou le vote émis par le député ou sénateur contient un délit, une infraction prévue et
* Anson, Law and ciutom of the Constitution^ t. H, p. 139 et saiv. 5 Ci-dessas, p. 645 et suiv.
panie par la loi pénale. Quant anx opinions énoncées dans les discours on rapports faits à l'Assemblée, ce sont les seuls actes qni rentrent dans l'exercicedes fonctions; cela est aisé à concevoir; ils peu* Yent contenir en effet nne diffiimation, des injures, une excitation à commettre des crimes on délits; ils penyent contenir aussi l'usage de pièces fausses. Pour les votes pris en eux-mêmes, il est plus difficile de coBqprencke conunent ils peuvent contenir un délit; eda ne peut se concevoir que lorsqu'ils se rattachent à des actes et à des manœuvres extérieurs, dont ils sont le dernier terme et la résultante pratique, lorsqu'ils ont été obtenus par suite d'une corruption ou concussion punissable. Mais alors, si le vote, considéré en lui-même, échappe à toute poursuite et à toute répression, Tim* munité parlementaire ne saurait innocenter les actes antérieurs et extérieurs, d'ailleurs punissables par eux-mêmes, qui forment la chaîne de faits dont le vote est le dernier anneau, âu point de vue pénal, on ne tient pas compte du vote, et voilà tout. Si, en en faisant abstraction, les faits subsistants suffisent pour constituer les éléments d'une infraction, l'infraction reste punissable. C'est ce qu'a décidé la Cour de cassation, par arrêt du 24 février 1893 \ La seconde immunité parlementaire est contenue dans l'article 14 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : « Aucun membre de l'une ou l'autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf en cas de flagrant délit :». Ce texte soulève deux sortes de questions. Les unes rentrent dans la procédure criminelle : il s'agit de déterminer la nature et la portée de la suspension qui en résulte relativement à Texercice de l'action publique. Celles-là, je ne les étudie pas, renvoyant sur ce point aux traités de procédure criminelle. Les autres appartiennent proprement au droit constitutionnel : il s'agit alors de déterminer quelle est la raison d'être de cette immunité ; quelle en est la portée : quels actes couvre-t-elle ? quand existe-t-elle ? enfin quels sont les droits et les devoirs qui en résultent pour chaque Assemblée. C'est uniquement à ce dernier point de vue que je compte me placer.
Cette seconde immunité a, au fond, la même raison d'être que la
* Sirey, 1893. i. 217. La disposition constitutionnelle qaî protège les membres du Parlement contre tonte poursuite à raison de leurs votes ne parait donc pas susceptible de recevoir aucune application, le vote ne constituant jamais par loi-méme et isolément un crime ou un délit Elle peut simplement être considérée comme ayant une portée limitatiTe du pouvoir législatif; elle empêcherait les deux Chambres (si jamais pareille idée pouvait les séduire) de voter aucune loi incriminant, dans tel ou tel cas, les votes dont il 8*agit.
864 lA. RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
première. £1 s'agit d'assnrer aux représentants l'indépendance et la sécurité la pins complète pour l'accomplissement delenr mission. Il ne faut pas que, par des poursuites vexatoires et mal fondées, le pouvoir exécutif ou les particuliers puissent arracher le sénateur oa le député aux travaux parlementaires) ou le troutiler, Tinquiéter, l'intimider. Mais ici, comme il ne s'agit pas d'un délit faisant corps avec l'acte même par lequel se traduit la fonction, mais d'un crime ou délit quelconque, qui en est parfaitement indépendant, la Constitution n'accorde au représentant aucune impunité, pour le cas où la culpabilité serait certaine. Elle veut seulement le protéger contre les poursuites, mal fondées ou intempestives, qui ne seraient inspirées que par un sentiment de persécution politique. Elle n'admet ces poursuites qu'autant que l'assemblée les aura autorisées, parce qu'alors il 7 a certitude qu'elles sont sui&samment sérieuses et sincères. L'immunité, dont il s'agit, ne protège même pas d'une façon permanente le représentant pendant toute la durée de son mandat; dans certains cas, et pendant certaines périodes, le droit commun reprend sur lui tout son empire et l'action publique sa pleine liberté.
Ce n'est pas le droit anglais qui a fourni le modèle de cette immunité, telle qu'elle se présente dans notre droit constitutionnel. Il contient bien une protection analogue, mais autrement orientée. Il s'est préoccupé de bonne heure de protéger les membres du Parlement, pairs ou commoners^ contre certaines poursuites ou arrestations, mais le privilège de/reêdom/rom arrest^ qui en a été la conséquence, visait principalement, comme dernier objet, la contrainte par corps. Il avait reçu d'ailleurs anciennement une extension immense, arrêtant les poursuites civiles contre les membres du Parlement, même contre leurs servitexurs'; maintenant il est réduit à presque rien*. Mais jamais il ne s'est appliqué aux arrestations ou poursuites motivées par des crimes ou délits. Les motifs de l'arrestation doivent seulement être alors communiqués à la Chambre '.
t Anson, Law and ciMtom, 1. 1<, p. 156 et sui7.; — Enkine May, ParliameH' tary practice^ 8* édit., p. 122 et suiv.
s Ed effet, d'après des lois du règne de George III, les membres da Parlement peuvent ^tre poursuivis par toutes les voies légales, excepté « by attachment of their bodies ». Bt le Bankruptoy Aot les atteint comme les autres cîtojens (Erskine May, loc. cit., p. 142). D'autre part, la contrainte par corps ne se présente guère aujourd'hui en droit anglais que par la voie détournée dn conumpt of cow-t; or justement les membres du Parlement peuvent être emprisonnés ponr contempt of court (Anson, op. cit., 1. 1*, p. 136, 138).
» Erskine May, op. cit., p. 141, 147, 148 : « Le privilège âe freedom of arrest a toujours été limité aux causes civiles et jamais on n'a pdrmis qu'il entravât
LE POUVOIR LÉGISLATIF. i^6b
La préoccopation, qui a si fort influé sur le droit anglais, s'est aussi fait sentir en France, lorsque la contrainte par corps 7 exis* tait encore en matière civile ; elle se retrouve dans les Chartes et dans r Acte additionnel de 1815 ' . Mais c'est contre les poursuites pénales qu'on a surtout cru nécessaire, chez nous, de protéger les représentants. C'est sous cette forme que l'immunité a été proclamée dès le 26 juin 1790, par l'Assemblée Constituante, quil'inséra ensuite dans la Constitution de 1791. Depuis lors, elle a toujours figuré dans notre droit constitutionnel, passant de constitution en constitution'.
La conception de cette immunité parlementaire n'a cependant point été fixée du preoider coup. L'Assemblée Constituante, après avoir proclamé, le 23 juin 1789 , que € la personne de chaque député était inviolable, et qu'aucun député ne pourrait être recherché, poursuivi, arrêté ou détenu pour raison d'aucune proposition, avis, opinion ou discours par lui fait aux États généraux }>, décréta, les 26-27 juin 1790, que <e les députés à l'Assemblée nationale peuvent, dans les cas de flagrant délit, être arrêtés conformément aux ordonnances : qu'on peut même (excepté dans les cas indiqués par le décret du 23 Juin 1789) recevoir des plaintes et faire des informations contre eux, mais qu'ils ne peuvent être décrétés par aucuns juges avant que le Corps législatif, sur le vu des infor* mations et pièces à conviction, ait décidé qu'il 7 ait lieu à accusation D. TDans ce S7stème, assez mal conçu et adapté à la proeédure extraordinaire de l'ancien régime, les premières pour-
radministratioQ de la justice criminelle... La Chambre n*admet pas que même le sanctuaire de ses murailles protège un de ses membres contre Taction de la loi pénale. Mais toutes les fois que des membres sont arrêtés sous une inculpation pénale, les causes pour lesquelles ils sont empêchés de faire leur service au Parlement doivent être communiquées à la Chambre ». Cf. Anson, op. otC, p. 196 : « Jamais on n'a admis que ce privilège protégeât les membres contre les conséquences d'une trecuon, felony ou breach of peaoe ». Un incident caractéristique à cet égard s*est produit il y a quelques années. Un membre de la Chambre des Communes, M. Lynch, député deOalway, a été, au mois de juin 1902, arrêté et poursuivi pour haute trahison, par suite de rassistanceeffectivequ'U avait donnée aux Boers. Personne ne contesta la légalité de cette poursuite faite an nom de la Couronne. M. Mac Neill, à la séance du 11 juin, soutint seulement que, dans ce cas, la poursuite étant intentée au nom de la Couronne et pour hante trahison, avis devait en être donné à la barre par un ministre transmettant un message de la Couronne. Dans la séance suivante, ot la coaununication de la poursuite fut faite, par une lettre du juge de Bow Street devant qui avait comparu Taccusé, le Speaker résuma la doctrine et les précédents, qui remontaient à cinquante ans. 11 déclara qu'un avis de la justice était suffisant.
1 Charte de 1814, art. 51 : 0 Aucune contrainte par corps ne peut être exercée contre un membre de la Chambre durant la session et dans les six semaines qui l'auront précédée et suivie ». Cf. Acte additionnel, art. 15; Charte de 1830, art. 43. Cf. décret organique du 2 février 1852, art. 10.
* Cependant sous le Second Bmpire elle était inscrite seulement dans une loi : le décret organique sur l'élection des députés du 2 février 1852, art. 11.
suites contre un député ponraient avoir lieu librement, sans aucune autorisation préalable; mais le décret de prise de corps ne pouvait être lancé que sur une décision de TAssemblée, qae Ton faisait vraiment juge, sur pièces, de la mise en accusation elle-même. L'Assemblée Constituante retoucha d'ailleurs ces règles pour les faire passer dans la Constitution des 3«14 septembre 1791. Il 7 est dit : € Les représentants de la nation pourront, pour faits criminels, être saisis en flagrant délit ou en vertu éHun mandai d^arrét^ mais il en sera donné avis, sans délai, au Corps législatif; et la poursuite ne pourra être continuée qu'après que le Corps législatif aura décidé qu'il y a lieu à accusation i». Cela était très net. L'arrestation préventive était toujours possible, selon les règles du droit commun, contre le représentant, non seulement en cas de flagrant délit, mais dans tous les cas; c'étaient seulement les poursuites postérieures à larrestation qui ne pouvaient continuer que moyennant une décision de TAssemblée. Cela avait un double inconvénient. D'un côté, le député n'était point protégé contre les premières poursuites; d'autre part, on faisait l'Assemblée juge des charges elles-mêmes.
La Constitution de 1793 établit un nouveau système. Elle protégea les membres du Corps législatif contre les poursqites^ au moins à partir du moment où elles pouvaient donner lieu à un mandat d'amener, mais réduisit le rôle du Corps l^datif à accorder ou refuser l'autorisation nécessaire pour aller plus avant. Les députés, disait-elle, <l peuvent, pour fait criminel, être saisis en flagrant délit; mais le mandat d'arrêt ni le mandat d'amener ne peuvent être décernés contre eux qu'avec l'autorisation du Corps législatif i> (art. 44).
La Constitution du 5 fructidor an III maintint en partie cette réglementation, en la précisant selon son habitude et en l'adaptant d'une manière particulière au système des deux Chambres. Elle y consacra deux articles visant, l'un le fliagrant délit, l'autre, la procédure ordinaire : « Art. 112. Les membres du Corps législatif peuvent, pour faits criminels, être saisis en flagrant délit; mais il en est donné avis sans délai au corps législatif, et la pour- 9uite ne pourra être continuée qu'après que le Conseil des Cinq Cents aura proposé la mise en jugement, et que le Conseil des Anciens l'aura décrétée. — Art. 113. Hors le cas de flagrant délit, les membres du Corps législatif ne peuvent être amenés Rêvant les officiers de police, ni mis en état d'arrestation, avant que le Conseil des Cinq Cents ait proposé la mise en jugement, et que le Conseil des Anciens l'ait décrétée j>. C'était retomber
dans la confusion d'idées qni faisait le Corps législatif juge dés charges et lui remettait le soin de décréter la mise en accusation; et, très logiquement alors, on faisait participer les deux Chambres à cet acte, comme aux autres actes du pouvoir législatif \
La première, la Constitution du 22 frimaire anVIII protégea les membres de chaque Chambre contre les poursuites elles-mêmes, qui, dès lors, ne purent commencer qu^après* l'autorisation préalable de la Chambreà laquelle l'inculpé appartenait. Mais la Chambre n'avait point à décréter la mise en accusation et à apprécier les chargée; elle autorisait simplement les poursuites, ou refusait de les autoriser, selon qu'elle les trouvait sérieuses ou vexatoires. Les membres du Conseil d'État recevaient une protection analogue dans le même texte (art. 70) : € Les délits personnels, emportant peine afflictive ou infamante, commis par un membre, soit du Tribunat, soit du Corps législatif, soit du Conseil d'État, sontpour^ suivie devant les trUmnauœ ordinaires^ après quune dHibéraiion du corps auquel le prévenu appartient a autorisé la poursuite ».
Ce texte, qui inaugurait le système définitif de notre droit constitutionnel relativement à cette immunité parlementaire, ne parlait pas de l'arrestation, mais seulement de la poursuite. Cela était très logique, car (sauf le cas de flagrant délit), l'arrestation est simplement une conséquence normale, de là poursuite '. Mais, jusquelà, toutes les Constitutions antérieures avaient parlé surtout ou uniquement de l'arrestation; c'est contre l'arrestation, non contre les premières poursuites, qu'elles avaient voulu protéger le député. Lorsqu'on inscrivit de nouveau dans la Charte du 4 juin 1814 cette immunité parlementaire au profit des députés, sous l'empire de cette tradition, on pensa qu'il était bon de viser l'arrestation à côté de la poursuite (ce qui avait l'avantage de permettre de tenir compte du flagrant délit), sans se demander si cela formait un système bien harmonique. L'art. 52 fat ainsi rédigé : « Aucun membre de la Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ni arrêté en matière criminelle, sauf le cas de fla* grant délit, qu'après que la Chambre a permis la poursuite ]>. Ces
4 En une antre matière la Constitution de Tan III ordonnait de même. La vérification des pouvoirs, le jugement des élections contestées était remis au Corps législatif (art. 43) et non point à chacun des deux Conseils indépendamment. Cette Tériflcation se faisait donc T^ar une loi. Cela fat pour les Consefla une sorte d'excuse lorsque, à diverses reprises, ils validèrent des élections illégales et annulèrent des élections régulières.
> L*art. 121 du Gode pénal protégeait d'ailleurs les députés contre toute arrestation, non autorisée par le Corps législatif, « hors les cas de flagrant délit ou de clameur publique ».
.m «LÀ REPUBLIQUE FRANÇAISE.
termes géminés : poursuivi et arrêté ont été repris depuis lorH, comme une monnaie courante, par les diverses constitutions ou lois qui ont organisé la même immunité. C'est ainsi qu'ils figurent dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 14), où ils font un pendant harmoniqne aux poursuites et à la détention^ dont parle le second alinéa. Mais là, pas plus que dans la Charte de 1814 (les deux textes sont presque identiques), ils n'impliquent point qu'une autorisation spéciale est nécessaire pour l'arrestation lorsque la poursuite a été régulièrement engagée ^
L'inmiunité que consacre la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 14 j est limitée de divers côtés.
V Elle n'existe qu'en matière a: criminelle et correctionnelle b. Il résulte de ces termes, qui sont pris évidemment dans leur sens technique et étroit, que le député ou sénateur peut librement être poursuivi en tout temps pour une contravention de simple police. Ici Tinfraction, consistant en fait matériel, sans redierche de l'intention^ ne peut guère donner lieu à des poursuites mal fondées etle peu de gravité des peines encourues enlève à la poursuite et à la condamnation possible toute apparence de persécution. D'ailleurs, la solution s'impose par cette considération que, somme toute, il 7 a là un privilège par rapport au droit commun et que les privilèges sont d'interprétation étroite.
2^ L'immunité n'existe que pendant la darée des sessions; elle cesse au contraire dans leur intervalle. Alors le reinrésentant peut être librement poursuivi en matière criminelle ou correctionnelle. Alors, en effet, lune des raisons sur lesquelles repose le privilège n'existe plus. La poursuite (si elle se termine avant l'ouverture de la session suivante) n'aura pas pour effet de mettre le représentant dans l'impossibilité de remplir ses fonctions parlementaires. L'autre motif paraît subsister, il est vrai : la crainte que les poursuites mal fondées soient une arme politique dirigée contre lui, un moyen de le harceler et de l'inquiéter. Mais, si les poursuites sont vexatoires, la Constitution ne saurait admettre que leur résultat final soit douteux et qu'elles soient dangereuses, sinon par la contrariété et le trouble qu'elles peuvent causer momentanément à celui qui en est l'objet. Au cours de la session, la sécurité de celui-ci doit l'emporter; car dans l'intérêt public, il a besoin de sa liberté de vues, de toute sa tranquillité d'esprit. Les travaux parlementaires étant interrompus, le droit commun reprend le dessus. La suspension de rimmxmité durant l'intervalle des sessions est un hommage
< Vojez sur cettq question la séance de la Chambre des dépotés du 20 décembre 1899 (Joum. off, da 21, p. 2264 et s.).
rendn à la justice crimmelle^ bidn moins complet encore que celui qne lui rendent les Ânglftis*
On fait remarquer israruvent que, d'après un certain nombre de nos GonstitutionSi cette immunité était permanente^ ne cessait qu'avec le mandat lui-même et n'était jamais suspendue. On en tire parfois cette conclusion que, par là, ces Constitutions voulaient surtout rehausser et.faire éclater à tous les yeuz la dignité de représentant du peuple. Il y a là, je crois, une illusion. Cette règle, la plupart du temps, s'explique d'une façon plus simple. Dans les Constitutions dé 1791, de 1798, de l'an III et de 1848, elle dé* coule naturellement et logiquement de ce que les Assemblées lé* gislatires étaient alors permanentes'; leurs membres étaient tou* jours virtuellement en activité, et, par suite, Timmunité ne connaissait pas de suspension, pas plus que la vie de TÂssemblée ellemême. Il est vrai que, dans un cas, cette explication ne peut être maintenue. La Constitution de Tan YIII n'avait pas fait le Corps législatif permanent; elle ne lui assurait même (art. 33) qu'une session ordinaire de quatre mob. Cependant, d'après Tarticle 70, les délite emportant peine afflictive ou infamante, commis par des membres du Corps législatif, ne pouvaient être poursuivis devant les tribunaux ordinaires qu'après une autorisation de l'Assemblée à laquelle ses membres appartenaient et cela sans aucune distinction de temps. Mais on ne saurait prétendre que la Constitution de Tan YIII eût pour but d'exalter la dignité et le prestige des membres du Corps législatif. La règle venait seulement de ce que l'article 70 comprenait, avec les membres du Corps législatif, les membres d'autres assemblées, celles-ci permanentes (Tribunat^ Sénat, Conseil d'État), qui jouissaient d'un privilège analogue.
Si l'immunité cesse avec la session, elle commence avec elle, sans être retardée, pour un représentent nouvellement élu, jusqu'à la vérification des pouvoirs accomplie. Cependant, si, lorsque Télection vient en discussion devant l'Assemblée, celle-ci ne la valide pas, et, sans l'invalider actuellement, ajourne sa décision à une époque ultérieure, pour plus ample information, on peut se demander si l'immunité subsiste encore. La jurisprudence parait se prononcer pour la négative^, pour cette raison principale que le règlement interdit au député ajourné de prendre part à aucun vote et de déposer aucune proposition de loi'; tandis que, au dé-
1 Ci-dessus, p. 657 et suiv,
s Gass., iO arril 1847 (Sirey, 1847. 1. 305); tribunal de ToUe, 10 mars 1890 (Siray, 1890. 2. 221).
> Règlement de la Chambre des députés, art. 6.
but d'une session, tons les députés, attendant égalementla yuHAt tion de lenrs pouvoirs, prennent foroément part aux Toies; Userait impossible antrementàla Chambre de délibérer. Mais cet argument, très fort en apparence, ne me paraît pas convaincant k loi constitutionnelle protège indistinctement tons les députés pendant lasession : la disposition dn règlement qneFon invoqne est simplement nne mesure d ordre intérieur, dont on pourrait même conter ter la légitimité, si elle n'était consacrée par nn long usage. Admettrait-on que le député, exclu temporairement de la salle des séances parmesuredisciplinaireetenvertu du règlement, n'est pins peodast oe temps couvert par l'immunité parlementaire ? Je ne le pense pis \ et pourtant ce député ne peut pas non plus prendre part aux trtvaux de la Chambre.
Enfin, la session dure juridiquement tant qu'elle n'a pas été close. Les ajournements par lesquels le Président de la BépnbliqDe peut la suspendre (d après l'art. 2 de la loi constitationnelle do 16 juillet 1875) n empêchent point qu'elle dure en droit pendant ces ajournements et, par suite, que l'immunité subsiste.
8* L'immunité cesse même au cours de la session € en css de flagrant délit x». Lorsque, en effet, le flagrant délit a été consisté, la possibilité que les poursuites soient mal fondées et vexatoirff devient presque nulle. 11 est logique de rendre alors à la loi eriflûnelle son libre cours. L'arrestation, s'il 7 a lieu, et les poursuite» en matière criminelle et correctionnelle peuvent procéder mx^ qu'aucune autorisation de la Chambre soit nécessaire.
Cependant sxur ce point la plupart des Constitutions dek France ont admis un système assez différent de celui qui est contenu dav la loi constitutionnelle dn 16 juillet 1875. Elles déclarent que. « cas de flagrant délit, le représentant pourra bien être miseo éta: d'arrestation, mais que, même alors, les poursuites ne poorroot avoir lieu qu'avec l'autorisation de la Chambre. Ce système, însa-
i Cependant, au mois de décembre 1879, M. Bemard-Laverg;ne, dans «n rapport à la Chambre des députés, a émis Topinion que le député frappé d'exc-v sion temporaire cesse immédiatement d'être protégé par Tarticle 13 de la k>i il 16 juillet 1875. M. Bug. Pierre {Traité de droit poKHque, électormi €t jp»^ mentaire, u9 485) rapporte le passage sans « examiner ail 7 a Uea d*appliçoer la théorie de M. Bemard-Lavergne », Elle a pour elle les termes mémea de Farticle qui protège seulement le député à raison « des opinions et Têtes éaîs dn^ Tezercice de ses fonctions ». Or Texercice de ces fonctions derient impo»^-^ et interdit au député, dès qu'il a été frappé d'interdiction temporaire. <>' pourrait cependant se demander si cet article 13 si absolu, peut être entis' par une disposition du règlement. Dans tous les cas, Tarticle 14 risant f» délits qui n*ont aucun rapport avec les fonctions, l'argument de texte mas^i* alors.
garé par T Assemblée Consiitnante \ a passé explicitement dans les Gomtitiitions de 1791, 1793, de lan III, de 1848. Il fignre môme dans l'Acte additionnel de 1815 (art. 14); et la Constitution de Tan YIII (art. 70) ne restreignait en rien la nécessité d'obtenir l'autorisation des Assemblées politiques pour poursuivre un de leurs membres. Le sjstime actuel ne se retrouve que dans les deux Chartes et dans le décret organique du 2 février 1852*. On ne doit donc pas s'étonner que Ton ait voulu rétablir sous notre Constitution œ qu'on peut appeler, en cette matière, le droit commun des Constitutions françaises. Ona soutenu, en 1892 eten 1894, & la Chambre des députés, que même aujourd'hui^^ le flagrant délit permet l'arrestation du représentant; mais, une fois l'arres* tation opérée, une autorisation est nécessaire pour que des pour^ mtes puissent être exercées * d .
Pendant la précédente législature la question est revenue deux fois devant la Chambre, à raison d un même fait. D'abord dans la séance du 19 juin 1908; et le garde des Sceaux^ M. Yallé, après avoir oouvert les magistrats qui, au cours d'une session, avaient arrêté, poursuivi et condamné un député saisi eu état de flagrant délit, a fait de graves concessions : d Personnellement, a-t-il ditj'e suis tout disposé, pour peu que je sois encouragé parla Chambre^ à interpréter la Constitution de 1875 comme l'ont fait les présidents de cette Assemblée. Il nj a pas, il nj aura jamais de diffl-* coltés, lorsque la Chambre sera en session et lorsqu'elle siégera, parce que, le jour même où elle apprendra Tarrestation, elle pourra se saisir de l'affaire et demander la mise en liberté du prévenu; mais une difficulté pourra se présenter lorsque la Chambre sera, non en session, mais en vacances. Eh bien, je prends l'engagement d'aviser MM. les procureurs généraux, qu'ils ne devront pas aller plus loin que cette arrestation, et que j'aurai à m'entendre ensuite avec M. le président de la Chambre. Je reconnais que la procédure de flagrant délit subira une certaine atteinte, mais elle est indispensable aux prérogatives des membres du Par-
* Ci-dessus, p. 865.
' Charte de 1814 (art. 52) : « Aucun membre dé la Chambre nej>eut, pendant la durée de la session, être poursuivi et arrêté en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, qu'après que la Chambre a permis la poursuite ». — Charte de 1830, art. AA identique. — Décret du 2 féTrier 1852» art. 11 : « Aucun membre du Corps législatif ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi Qi arrêté en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, qu'après que le Corps législatif a autorisé la poursuite ».
' Séance de la Chambre des députés du 8 mai 1894 {Journal officiel du 9, J>ibat$ parlementaires^ p. 735) : rapport de M. Millerand, citant les paroles prononcées par M. Floquet, président de la Chambre, le 18 février 1892.
lement :^. A la suite de ces paroles, à runanimité des votants, la Chambre a adopte cet ordre du jour : € La Chambre approuve les déclarations du Gouvernement et passe à Tordre du jour >*. A propos d'un incident, rafiEaîre est revenue dans la deuxième séance du 14 novembre 1905, et M. le président Doumer n'a pas manqué de rappeler au garde des Sceaux, notre éminent ami M. Chaumié, les promesses de son prédécesseur. U l'a fait en ces termes : « Permettez au président de présenter une observation. Dans l'interpellation que vient de rappeler M. le garde des Sceaux, son prédécesseur a déclaré que désormais la procédure de flagrant délit serait modifiée et que, s'il était permis à lautorité judiciaire de procéder, en cas de flagrant déUt, à l'arrestation d'un député, elle ne pourrait continuer les poursuites sans en référer à la Chambre ]>. Puis a été voté cet ordre du jour : € La Chambre invite le Gouvernement à faire respecter en toute occasion les prérogatives parlementaires, instituées pour assurer l'indépendance de la représentation nationale et passe à l'ordre du jour ]»*.
Nous n'en maintenons pas moins notre interprétation. Elle est juridiquement la seule possible. En rédigeant l'article 14 de la loi du 16 juillet 1875^ les auteurs de la Constitution ont en pleine connaissance de cause choisi entre deux systèmes opposés', et le texte même est formel, la restriction <i sauf en cas de flagrant délit ]> est placée à la fin de l'article, après la mention de l'autorisation de la Chambre exigée en principe; elle modifie tout ce qui précède et se rapporte non seulement à l'arrestation^ mais aussi aux poursuites.
D'ailleurs le flagrant délit doit être pris ici, comme toutes les fois qu^il s*agit d'une théorie exceptionnelle, dans son sens précis et étroit. Il comprend seulement le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre, et l'on ne saurait j joindre les hypothèses assimilées par les articles 41, 46 et 106 du Code d'instruction criminelle*. Mais si l'existence du flagrant délit
1 Journal off. da 20 juin 1903, Débats pari. Chambre, p. 2037 et 2038.
s Journal off, du 15 dot. 1905, héhaU pari., Chambre, p. 8238, 8239.
> La règle traditionnelle figurait dans le projet de Constitution déposé par M. Dufaure en 1873 ; il y était dit, art. 13 : a Us (les sénateurs et les représentants) ne peuvent être arrêtés en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, ni poursuivis qu'après que la Chambre dont ils font partie a autorisé la poursuite ».
* Cependant Farticle 121 du Code pénal parle « des cas de flagrant délit et de clameur publique ». Voyez Garçon, Code pénal annoté, art 123, n« 14. Mais le texte de la loi constitutionnelle, postérieur et supérieur à celoi de la loi pénale rédigée sous l'empire d*une autre constitution, me parait devoir l'emporter.
est nécessaire pour pennetire de procéder sans raatorisation de la Chambre, d antre part elle est suffisante; et Ton ne devrait pas dire qne Tantorisation de la Chambre devient nécessaire ponr permettre de poursuivre an dépoté à raison d*nn déUt correctionnel, dont le caractère flagrant a été constaté, par ce fait qne la procédnre onverte par la loi de 1863 ponr les flagrants délits n'a pas été 8nivie^ Le délit flagrant, dûment constaté, conserve ce caractère, qnelle qne soit la procédnre qni Ini soit appliqnée.
La Chambre, qni est appelée à statner snr nne demande en antorisation de ponrsnites contre Tnn de ses membres, n'a point poor devoir et ponr mission, d'après tont ce qni précède, de se faire jnge dn fond et de rechercher si le membre accnsé est innocent on conpable : elle doit rechercher senlement si la ponrsnite paraît sériense, si eUe repose snr des charges réelles. Antrement la Chambre empiéterait snr le ponvoîr jndiciaire. Elle s'écarterait également de son ponvoir si, de parti pris, elle refnsait d'antoriser nne ponrsnite fondée an point de vne de la procédnre criminelle.
La Constitution ini donne, d'aillenrSy nne antre prérogative, an moyen de laqnelle elle pent, an cours des sessions, faire cesser momentanément Teffet et les conséquences possibles des ponrsnites qu'elle a autorisées on qni ont pu s'engager sans son autorisation. L'article 14 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 se termine ainsi : <i La détention ou la ponrsnite d*nn membre de l'une ou de l'antre Chambre est suspendue pendant la session et pour tonte sa durée, si la Chambre le requiert ]d. Cela s'applique sansdifficnlté à la détention préventive; mais celas applique même, je le crois, à la détention prononcée à titre de peine, parjugement, de condamnation, en supposant, bien entendu, qne la condamnation ne soit pas nne de celles qui entraînent la déchéance dn représentant. Cette disposition corrige heureusement tont ce que Tarticle 14 pent présenter d'un peu étroit relativement à la portée de l'immunité parlementaire.
Les membres des deux Chambres jouissent encore d'un privi-
i L'idée contraire a été émise au nom du Gouyernement en 1894, séance de la Chambre des députés du 8 mai, loo. cit.^ p. 735. (Rapport de M. Millerand) : « Le tribunal tt*a>ant pas été immédiatement saisi, disait la lettre du procureur général près la Cour de Rennes, ]*ai Thonneur de demander à la Chambre de Touloir bien lever l'immunité parlementaire en ce qui concerne M. le député X... k. « M. le garde des Sceaux, ajoutait le rapporteur, nous a déclaré que cette solution loi paraissait commandée tant par le texte de Tarticle 14, § 1, de la loi constitutionnelle dn 16 juillet 1875 que par les dispositions de la loi du 20 mai 1863 sur les flagrants délits n.
lège a{»parent qui n'est aussi qa^nn moyen d'assorar leKbr» amom^
plissement de learmission. D*aprèsla loi du 20 juillet 1895 (art. 1), ils ne peuvent, en principe, faire en temps de paix ancnn ser* yioe militaire, pendant la durée des sessions: il n'est dérogé à cette règle que € sur la demande du ministre de la Guerre, de leur propre oonsentement, et après décision favorable de l'Assemblée à laquelle ils appartiennent >. En revanche, les membres du Parlement, faisant exceptionnellement un service militaire, ne peuvent participer aux délibérations ni aux votes de T Assemblée à la4)iielle ils appartiennent (art. 2). Si pendant qu'un député on sénateur fût en temps de paix un service militaire, soit dans Tintervalle des sessions des Chambres, soit même exceptionnellement pen* dant une session, l'Assemblée nationale vient à être convoquée, pour élire le Président de la République ou pour procéder à la révision constitutionnelle, le service militaire est suspendu de plein droit, tant que siège T Assemblée nationale.
Ces règles ne visent que le temps de paix et jusqu'ici, pour le temps de guerre, les membres des Chambres sont soumis aux mêmes obligations militaires que les autres citoyens.
La question de savoir si les membres des assemblées représentatives doivent ou non recevoir une indemnité est classique en matière de législation constitutionnelle. Elle ne se pose vraiment qu'en ce qui concerne les représentants élus. En effet, pour les membres des Chambres Hautes héréditaires, ou pour les sénateurs viagers choisis par un chef d'État, leurs fonctions attachées à leur personne sont naturellement gratuites, ou bien les dotations qu'ils peuvent recevoir prennent un autre caractère que celui d'indemnité et se présentent comme des pensions ou &veurs royales.
Ramené à ces proportions, le droit à indemnité pour les membres élus des assemblées représentatives ne parait avoir point fmt difficulté dans les temps anciens, doit en France, soit en Angleterre; la question fut alors résolue de part et d'autre d'après les mêmes principes. Il parut juste que les députés fussent indemnisés des frais et dépenses de voyage, séjour, logement et nourriture, qu'ils étaient obligés de faire dans l'intérêt d'autrui, c'est-à-(Ûre de leurs commettants. Gela résultait d'ailleurs de la théorie du mandat civil qui réglait alors les relations des uns et des autres : cette théorie détermina, en même temps, à la charge de qui l'indemnité serait mise. Le député était, au pied de la lettre, le man-
LE POUVOA LÉGISLATIF. 81»
4ataire pwrticnlier du groupe ou oirconseription qui l'avait éIll^ Or, le droit décidait qae le mandant doit indenmiser le mandataire de tons les frais qu'il a bits pour l'exécution du mandat. La conséquence fut que le député recevait une indemnité payée par ses seuls oommettants. Telle était la règle pour nos anciens Etats généraux, lorsqu'ils furent devenus une assemblée totalement élective. Chaque bailliage payait l'indemnité de ses députés et même régulièrement, dans le bailliage, chaque ordre (clergé, noblesse, tiers État) supportait à part celle- de ses représentants propres. Ce système eut même ce résultat que la convocation des États généraux souvent était assez mal vue des populations, leur apparaissant sous la forme d'une charge nouvelle à supporter ^. En Angleterre, il en était de même autrefois pour les députés à la Chambre des Communes. Chaque comté, ville ou bourg, payait une indemnité à ses représentants. Un statut du règne d'Henri VIII (abrogé seulement sous le règne de là reine Victoria) imposait expressément cette charge aux villes qui seraient à l'avenir érigées en collèges électoraux. En 1681, le droit du député fut encore judiciairement reconnu. Mais comme les Tilles et comtés se plaignaient, et que les sièges à la Chambre des Communes devenaient de plus en plus recherchés, les candi* date élus cessèrent peu à peu de faire valoir leur droit ; il est tombé complètement en désuétude depuis au moins deux cents ans*. Par suite de cette évolution, les fonctions législatives apparurent an xviu* siècle comme gratuites en Angleterre. Les théoriciens s'emparèrent de ce fait et en tirèrent des conséquences systématiques. Une doctrine largement répandue présenta cette gratuité conmie un principe constitutionnel, pour deux raisons principales : d'un côté, elle assurait un esprit pleinement désintéressé chez les députée, qui faisaient un sacrifice pécuniaire pour exercer leurs fonctions ; d'autre part, elle fournissait, sans violer SQ droit le principe d'égalité, l'équivalent avantageux d'un cens d'éligibilité. Ce système a été appliqué en France aux Chambres des députés de 1817 à 1848; il fut inscrit aussi dans la Constitution du 24 janvier 1852 (art. 37), mais pour être abrogé la même année par le sénatus-consulte du 26 décembre (art. 17). U est encore suivi dans un assez grand nombre de pays étrangers : outre l'Angleterre, qui l'a conservé jusqu'ici dans les conditions
1 Gi-destQS, p. 261.
2 Voyes mon Coutb élémentaire d'histoire du droit français, 8« édition, p. 448. K
* Anton, Lau> and eustom^ t. 1*, p. 113.
g76 IA.'RÉPUBLIQUB FRANÇAISE.
ci-dessus indiquées S F Allemagne, Tltalie, TEspagne le pratiquent également.
Mais an principe nonvean, absolument contraire, a été proclamé par la Bévointion française. 11 se formule ainsi : — Le représentant élu a droit à une indemnité. — Cette indemnité est à la charge dé la Nation. Le premier terme se justifie par le principe démocratique d'après lequel les fonctions publiques doivent être accessibles à tons, sans distinction de fortune. Ce ne serait plus qu'une fiction, si tonte fonction publique, qui entraîne une dépense notable de temps pour celui qui la remplit et l'empêche par cela même d'exercer tine profession lucrative, n*était pas rémunérée; Cette indemnité assure la pleine liberté des collèges électoraux, qui peuvent ainsi efficacement choisir un pauvre aussi bien qu'un riche. Le second terme de la proposition résulte de ce que le député n'est pins, dans le droit moderne, le représentant de la circonscription qui Ta élu, mais celui de la nation entière * : son indemnité est donc une dépense nationale. Cette indemnité a même été inscrite dans la Constitution de l'an III (art. 68) et dans celle de 1848 (art. 38). La Constitution de 1848 ajoutait la défense pour le repré* sentant de renoncer à son indemnité* ; elle voulait éviter que, par de semblables renonciations, il s'introduisît des distinctions choquantes et que le droit lui-même pût tomber en désuétude comme en Angleterre.
Aujourd'hui ce droit n'est plus écrit dans la Constitution; mais il est établi pour les députés par la loi du 30 novembre 1875, et le principe n'en a pas été contesté à cette époque^. L'indemnité était d'après cette loi de 9.000 francs par an. Quant aux sénateurs, le projet sur l'organisation du Sénat présenté par la Commission
^ n y a poortant an mouvemeut apparent poor faire attribaer aae iodemnitA aux membres de la Chambre des Communes. Plusieurs résolutions ont été votées par elle en ce sens, une encore en 1907. Mais elles n*ont point abouti à une lof, qui serait nécessaire pour cela (Sidney Low, op, oit,, p. 69). M. Lowell, op. cit., t. II, p. 49, affirme môme que Vopinion populaire estfarorable à la gratuité du mandat avec les conséquences qu'elle entraîne.
La Constitution australienne établit une iademnité pour les sénateurs et les représentants, en permettant au Parlement de modifier cette diaposiUon. Sect. 48 : « Jusqu'à ce que le Parlement en décide autrement, chaque sénateur et chaque membre de la Chambre des représentants recevra une pension {allowance) de quatre cents livres (10.000 fr.), à partir du jour où il occupe son siège ».
* Ci- dessus, p. 260 et suiv.
s Art. 38 : « Chaque représentant du peuple reçoit une indemnité à laquelle il ne peut renoncer ».
, * Art. 17 : « Les députés reçoivent une indemnité. Cette indemnité est réglée par les articles 96 et 97 de la loi du 15 mars 1849 et par la loi du 16 février 1872 ».
des Trente, et même oelni présenté par la nonvelle Commission qui TaTaît remplacée, proposait, comme \m point important, de faire lenrs fonctions gratuites ^ C^est en effet, nn trait qui distingae souvent les Chambres Hantes ; mais on a vn pins haut' quelle en est la raison. Le Sénat, étant aujourd'hui une assemblée élective et représentative comme la Chambre des députés, devait, à ce point de vue encore, être traité comme elle. Aussi la loi organique sur 1 élection des sénateurs du 2 août 1875 a-i-elle décidé, art. 26 : <L Les membres du Sénat reçoivent la même indemnité que ceux de la Chambre des députés ».
Les choses restèrent en cet état jusqu'en 1907. Mais une loi du 23 navembre 1906 a élevé à 1*5.000 francs Tindemnité parlementaire à partir du 1** janvier 1907*. Cette loi, qui a soulevé quel- HJMBS protestations, soit à la Chambre des députés, où elle a pris naissance (séance du 22 novembre 1906), soit au Sénat (séance du 22 novembre 1906), a été d'ailleurs votée sans autre discussion. Elle a été vivement reprochée à la Chambre des députés par les diverses oppositions. Elle se justifie cependant de la façon la plus simple et la plus claire. Le chiffre antérieur de l'indemnité avait été fixé il 7 a longtemps, en 1875, et était à peu près le même que celui qui avait été adopté en 1849. Or, depuis cette époque le coût de la vie, particulièrement à Paris, a beaucoup augmenté et l'indemnité était restée la même. Du moment qu'on admet le principe de Tindemnité parlementaire, il faut que celle-ci soit suffisante aox besoins réels \ Peut-être eût*il été'd'une bonne politique de
t Annales de V Assemblée nationale^ t. XXXVI, Projets de loiy etc., p. 172 : « Art. 7. Les membres du Sénat ne reçoivent ni traitement ni indemnité ».
s Ci-dessus, p. 874.
> Joum. off. du 24 novembre 1906 : « Article unique. Le deuxième paragraphe de Tart. 17 de la loi organique du 30 novembre 1875 est remplacé par les •dispositions suivantes : L'indemnité législative est fixée à 15.000 francs par an à partir du !•' janvier 1907. Elle est régie parle deuxième paragraphe de Tarticle% et parTarticle 97 de la loi du 15 mars 1849, ainsi que par les dispositions de la loi du 16 février 1872 ».
* Rapport de M. Bassinet au Sénat {Joum, off. du 23 novembre 1906, Débats parlem., p. 1006). « Elle (la Commission) considère que cette indemnité, telle qu'elle a été fixée en 1848 et maintenue par les articles 26 de la loi du 2 août 1875 et 17 de la loi du 30 novembre de la même année, ne correspond plus aux réalités présentes et qu'elle n'est plus en rapport ni avec la progression constante des loyers parisiens et les exigences de la vie matérielle, ni avec le développement incessant de l'activité parlementaire indiyidnelle avec ses charges nouvelles ». —M. le président du Conseil, à la Chambre des députés, séance du 12 juillet 1909, Joum. off, du 13, Chambre, p. 2005 : « Sous la République de 1848, tout le monde le sait, 25 francs par jour, c'étaient les 15.000 francs de «ette époque. Pendant le second Empire pour les députés, de 1852 à 1864, l'indemnité a été de 12.500 à 15.000 francs. En 1864 elle est allée jusqu'à 17.500 francs. A partir de 1866, 12.500 francs pour la session ordinaire, et, en cas de
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la part de la Chambre des députés de ne voter TangmentatioD que pour la prochaine législature^ ; quoique, si rinsaffisance de l'indemnité était reconnue, il était logique d'y remédier le plus tôt possible. La démocratie française s'est montrée, somme toute, fort modérée sur ce point^ et la démocratie américaine n'a pas en la même réserve. L'indemnité parlementaire a suivi aux États- Unis une marche progressive et formidable, bien que là aussi elle ait soulevé des tempêtes dans Topinion publique et que parfois même l'augmentation édictée ait été momentanément rapportée par une loi postérieure. Pour les membres du Congrès fédéral, les sénateurs et les représentants des États-Unis, elle a été portée h^ 4 mars 1907 à 7.500 dollars (39.375 francs), plus 1.000 dollars pour les appointements d'un secrétaire {Clerky.
Nous avons vu précédemment que certaines fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l'État sont par exception compatibles avec le mandat de député et de sénateur '. Dans ce cas, le député ou sénateur a-t-il droit tout à la fois à l'indemnité parlementaire et à son traitement de fonctionnaire ou à la portion qui peut lui en rester d'après les règlements applicables à sa fonction, s'il se fait suppléer? La loi du 16 février 1872 ne Ta pas admis. Elle statue en ces termes : « Art. 2. Si le chiffre de Findemnité est supérieur à celui du traitement du fonctionnaire, ce traitement est ordonnancé en totalité au profit du Trésor pendant la durée du mandat législatif. — Art. 3. Si le chiffre du traitement est supé< rieur à celui de l'indemnité, le fonctionnaire député ne touche, pendant la même période, que la portion de son traitement excédant ladite indemnité ]>. Mais ce texte ne vise que les députés, par
session extraordinaire 2.500 francs par mois. De 1852 à 1870 la moyenne a été de 12.500 francs à 15.000 francs. »
1 Voyez rarticle de notre collègue et ami Charles Gide, dans lu Retme politique et parlementaire ^ t. I), p. 218 et s.
* Voyf'z Herbert Brnce FuUer, CongresHonel talary législation^ dans la North American revieto, octobre 1908, p. 588 et suiv. — La première loi qui fixe rindemnité est de 1789 ; elle alloaait aux sénateurs et aux représentants six dollars par jour de session. En 1816 un Act fut passé a^ec effet rétroactif au début de la législature qui leur accordant 1.500 dollars par an. Il souleva une tempête formidable dans le pays; il fut rapporté parle Congrès suiTant et J*Act du 22 janvier 1818 alloua huit dollars par jour et huit dollars par vingt milles pour frais de voyage. En 1856 une loi, qui rétroagissait encore, fixairindemnité à 3.000 dollars par an, les frais de route subsistant : elle fut portée à 5.000 dollars en 1866. En 1873 un Act Téleva à 7.500 dollars avec effet rétroactif jusqu'en 1871; mais cela souleva encore un grand mouvement d*opinion contraire et TAct fui rapporté en janvier 1874. Un peu avant la cldture da Congrès, le 4 mars 1907, un nouvel Act porta Findemnité à 7.500 dollars à partir da Congrès suivant.
s Ci-dessus, p. 789 et suiv.
la simple raison qtie lorsqu'il a été édicté il n y avait qu'une Chamln-e, l'Assemblée nationale, il en est résulté que, par une interprétation étroite qui, juridiquement, se concevait très bien, jusqu'à ces derniers temps, les sénateurs ont, en pareil cas, cumulé indemnité parlementaire et traitement. L'article 103 de la loi de finances du 31 mars 1903 a fait disparaître cette anomalie et soumis les sénateurs à la même règle que les députés.
