LA FORMATION DES LOIS

Nos lois constitutionnelles, comme on Ta déjà fait remarquer ', n*ont que des dispositions très peu abondantes sur cette première et essentielle attribution. Elles se trouyent dans les articles 1 et 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 et dans l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875. Pour tout le reste, la procédure législative est déterminée par les règlements des Chambres et par les usages parlementaires'. Je ne donnerai ici que quelques indications sommaires sur cette procédure, en dehors des principes énoncés par les textes constitutionnels ou qni en découlent.

Il faut distinguer dans la formation des lois : 1^ la proposition ou initiative ; 2^ la délibération et le vote.

L'initiative des lois» nous le savons \ appartient concurremment au Président de la République et aux membres des deux Chambres '. Les actes par lesquels le Président de la Bépnblique exerce ce droit portent, dans la pratique, le nom de projets de lois. lissent contenus dans un décret présidentiel, contresigné par un ou plusieurs ministres et déposé par un ministre devant Tune des deux Chambres. Il peut être, en principe, déposé indiffîremment devant l'une ou l'autre d'entre elles. Le projet de loi est, en droit, un acte présidentiel, noxk Taote du ministre qui l'a déposé. Il en résulte que, sans difficulté, il conserve sa force et sa valeur, après que le ministre qui l'a déposé a cessé ses fonctions. Contenu dans un décret présidentiel, il ne peut être retiré que par un nouveau décret présidentiel, déposé devant la Chambre qui avait été saisie du projet. Il en résulte aussi qu'un ministre ne peut point de sa

1 Ci-des3U8, p. 15, 112.

> Ci-dessus, p. 848.

s S or les détails de cette procédare, V. Eug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n^ 58 et suit.; 638 et saîv.

^ Ci-dessus, p. 655.

6 Loi constitutionnelle du 25 férrier 1875, art. 3. — Loi constitationneUe da 24 février 1875, art. 8 : « Le Sénat a, concarremment avec la Cbambre des dépotés, rinitiative et la confection des lois ».

propre autorité et sans la signature dn Président de la République introduire nn projet de loi * : il pourrait seulement, s'il est membre de Fane des Chambres, user devant elle du droit d'initiative parlementaire en son nom personnel ; mais cela serait contraire aux usages du parlementarisme français. L'application de ces principes fait que, souvent, après un changement de ministère, une série de décrets viennent retirer des projets de loi présentés sous le ministère précédent.

Quant à l'initiative des membres du Parlement, le règlement de chacune des Chambres détermine dans quelle forme et à quelles conditions elle peut être exercée. La proposition qui en est le résultat porte le nom technique de proposition de loi^ et voici, en quelques mots, et réduite à ses traits essentiels, la réglementation qui s'applique aux propositions de lois :

1** Toute proposition de loi doit être présentée par écrit, précédée d'un exposé des motifs et formulée en articles. On veut éviter par là des propositions irréfléchies, improvisées dans le cours d*une discussion, et celles qui contiendraient seulement un principe vague, non ramené à une application précise.

2^ L'Assemblée n'est pas directement et immédiatement appelée à examiner au fond une proposition de loi ainsi présentée. La proposition est d'abord renvoyée à une Commission renouvelée tons les mois, dite Commission cPinitiative, qui fait un rapport sommaire sur son utilité et son opportunité. Diaprés ce rapport, l'Assemblée statue sur la jyrise en considération de la proposition. ^ii elle refuse de la prendre en considération, tout est dit et cette proposition ne pourra être renouvelée que dans les conditions déterminées par le règlement. Si l'Assemblée la prend en considé-

I La question a été discutée au Sénat dans la séance du 29 mars 1895 {Jour- ^^l officiel du 30, Débats parlementaires, p. 286). Il s*agissait d*un projet de loi portant ouverture et ahnnlation de dirers crédits. En dehors des crédits de- Qundés dans ce projet, le Président du Conseil avait saisi directement, au nom do Ministre de la Guerre, la Commission du budget de la Chambre de plusieurs Propositions nouvelles. Lorsque le projet, ainsi complété et voté par la Chambre, ▼int devant le Sénats M. BuÂTet contesta la procédure : n U est certain, ditnl, qu'aucun ministre n'a qualité pour saisir directement la Chambre, et a fortiori, ans Commission de la Chambre, d*une demande de crédits supplémentaires sans nn décret signé par le Président de la République, et qu*en agissant ainsi, il commet un acte absolument inconstitutionnel. Un mioistre n'a aucune initiative personnelle, dans les matières financières surtout », Le Président du Conseil '^pondit : « Bien qu'il soit de règle que les crédits supplémentaires procèdent âe riniUative du Gouvernement, la Commission du budget de la Chambre des <iépatés possède une certaine initiative, et, s*il lui convient, sur le vu d'une note présentée par un ministre, de comprendre un crédit de cette nature dans le Pi^)jet dont elle ^t saisie, elle en est maltresse ». — Cétait transformer la deoiande du ministre en nn amendement proposé par la Commission.

88S LA RÉPUBLIQUE FRANÇALSB.

ration, elle est soumise à la même procédure que les projets de loi*.

Cette organisation a pour but d'empêcher qne le temps dont dispose TAssemblée ne soit perdn en débats inatiles, comme il arriverait si elle était obligée de discuter au fond des propositions irréfléchies et mal venues. D'ailleurs, cette procédure d'admissibilité peut être évitée par un vote de l'Assemblée qui déclare la proposition urgente ' ou qui renvoie la proposition à une commission autre que celle d'initiative et déjà existante pour un autre objet.

En dehors des propositions de lois qu'ils présentent, les membres des deux Chambres exercent encore leur droit d'initiative par des amendementSy c'est-à-dire en proposant des modifications pins ou moins considérables au texte des projets de lois ou propositions de lois dont est saisie la Chambre à laquelle ils appartiennent. Le droit d amendement est aujourd'hui ouvert sans restriction : sauf qu'en principe, si les amendements n'ont pas été préalablement soumis à la Commission chargée d'examiner le projet ou la proposition qulls modifient, ils doivent être d'abord pris en considération par la Chambre avant de pouvoir être discutés au fond. Mais cette formalité peut être écartée par une intervention de la Commission, demandant que l'amendement lui soit renvoyé '. Dans la pratique, d'ailleurs, cette règle n'est pas toujours fidèlement observée. Notre procédure parlementaire ouvre toute grande la porte aux amendements, et c'est là incontestablement une de ses défectuosités : rédigés hâtivement par des mains peu expérimentées, ils troublent bien souvent la chirté, l'harmonie et la logique des textes législatifs.

Kotre Constitution, on le sait, n'a pas réglé les formes de la délibération et du vote des lois. Il faut encore sur ce point s'adresser aux règlements des Chambres, et les principes fondamentaux qu'ils contiennent sont au nombre de deux :

4 Sur celte procédure, V. infrà^ p. 883.

* £ug. Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, n» 881. On abase certainement, dans la pratique, de la déclaration d*urgence. Voyez séance de la Chambre des députés du 1*' juillet 18d5 {Journal officiel du 2, Débats parlementaires, p. 1930) : « Af . Ribot^ président du Conseil, L^orgence est devenue, dans nos mœurs parlementaires, une sorte de politesse, qui ne se refuse guère, mais qui n*a?ance pas beaucoup les choses ».

s Sur tous ces points, V. Eug. Pierre, Traité de droit poli^fue, éleotoral et parlem,entairef n* 830.

1® Tout projet de loi, tonte proposition de loi (prise en considératioa ou dispensée de la prise en considération) doivent être renvoyés à une commission nommée par les bureaux entre lesquels les membres de TAssemblée ont été répartis par la voie du sort. Chaque bureau élit un commissaire, ou un même nombre de commissaires, après une discussion générale. La Commission étudie le projet ou proposition, peut y proposer des amendements -et fait son rapport à l'Assemblée par Torgane de l'un de ses membres.

V En principe, les projets ou propositions de lois, avant d'être •définitivement adoptés par une assemblée, sont soumis à plusieurs délibérations ou lectures successives, terminées chacune par un ▼ote. Le nombre traditionnel jusqu'en 1875 était, en France, de trois. Cet usage venait, c<Hnme tant d'autres, d'Angleterre, où la lecture trois fois répétée existait au moins depuis le règne d^Edouard YL^. Les règlements de nos deux Chambres les ont réduites à deux, séparées par cinq jours d'intervalle. Cet écart de la tradition ancienne s'explique aisément. La nécessité du conoours des deux Chambres est une garantie suffisante contre le vote précipité et hâtif des lois : c'est surtout avec une assemblée unique que la Constitution doit maintenir rigoureusement la règle des trois lectures. D'ailleurs, dans le système actuel, tout projet ou proposition doit normalement passer par trois votes successifs, car, lors de la première délibération, il y a d'abord une discussion générale portant sur le principe même de la loi, avant qu'on puisse discuter les articles dont elle se compose. Cette dis- •cussion générale se termine par un premier vote, portant sur le point de savoir si l'Assemblée entend passer à la discussion des articles ; si ce vote est affirmatif , les articles sont alors discutés et votés en première lecture.

La nécessité des deux délibérations successives est écartée dans un assez grand nombre de cas par le règlement'; la déclaration d urgence en particulier en emporte la dispense.

La déclaration d'urgence ayant ainsi des effets importants et, étant devenue presque de style, rarement refusée à la proposition d'un collègue, notre procédure législative tendait à prendre une physionomie nouvelle. Des trois lectures anciennes on était réglementairement tombé à deux; une seule lecture tendait maintenant à devenir la règle, si bien que dans une précédente législature une

* Anson, Laio and oustom^ t. H, p. 218.

* Kag. Pierre, 7***^*^^ ^ droit poUUqite^ électoral et parUmentaire^ n** 316 «t suiv.

proposition de modification dn règlement de la Chambre des députés demandait l'établissement de cette dernière règle, la Chambre restant toujours libre de requérir et décider nne seconde lecture.

Mais les choses ont tourné autrement et le 30 juin 1909, la Chambre a modifié ainsi qu'il suit l'article 70 de son règlement : « La demande ayant pour but de faire déclarer l'urgence est précédée d'un exposé des motifs. — La demande d'urgence sur ane proposition émanant de l'initiative parlementaire est déposée par écrit entre les mains du président qui en donne connaissance à la Chambre au commencement de la séance. — Sauf dans les cas où la demande est signée de 40 membres dontla présence à la séance doit être constatée par appel nominal, le vote sur l'urgence n a lien qu'à la fin de la séance avant la fixation de Tordre du jour* — La Chambre consultée décide s'il y a lieu de donner suite à la demande d'urgence ]>^ La Chambre ainsi a le temps de réfléchir. Dans cette même séance du 80 juin 1909 la Chambre, modifiant l'article 26 de son règlement, a pris aussi d'autres précautions pour mieux assurer la maturité de ses décisions. Il est dit dans le nouveau texte : e: Le rapport de la Commission sur un projet de loi eet déposé en séance publique; il en est donné lecture si la Chambre le décide. — Ce projet est imprimé et distribué trois jours au moins avant sa discussion, sauf pour les rapports du budget qui doivent être distribués huit jours an moins avant la discussion; en cas d'urgence déclarée par la Chambre le délai est réduit à vingt-quatre heures d'. Le texte antérieur fixait, dans la procédure ordinaire, un délai de 24 heures avant la distribution du rapport; en cas de déclaration d'urgence, il n'en fixait aucun; le rapport pouvait alors être distribué au moment même de la dis-

« Toum, off. du !•' juillet 1909, Chambre, p. 1717.

« Ibidem, p. 1717.

s Je n'ai pas parlé de l'intervention du Conseil d*Ëtat dans l'élaboration des lois. A d'autres époques, sous d'autres Constitutions, elle a été très importante. D'après certaines Constitutions (22 frimaire an VIII, 14 janvier 1852), elle était normale ou même nécessaire pour l'élaboration des projets de loi ou l'examen des amendements proposés. Aujourd'hui elle n'est plus que facultative et asses rare en fait. Le Gouvernement peut toujours soumettre à l'examen du Conseil d'État un projet de loi qu'il a préparé. Chacune des Assemblées pourrait aussi lui renvoyer, pour avoir son avis, une proposition de loi qui lui est présentée. La loi du 34 mai 1872 dispose, en effet, dans son art. S : « Le Conseil d'Etat donne son avis : 1« sur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer... ». Bien que ce texte ait été rédigé à l'époque où existait une assemblée unique, 11 s'applique certainement aujourd'hui à l'une et à l'autre des deux Chambres.

La manière d'après laquelle le vote a lien snr nue loi on sur toute autre résolution a toujours une très grande importance dans une Assemblée. Elle est fixée chez nous par les règlements des deux Chambres et était jusqu'ici sensiblement la même de part et d'antre, résultant des traditions qui se sont établies dans notre histoire parlementaire. Le vote est en principe toujours public (sauf quand il s'agit d'une élection distincte d'une votation)^ en oe seDS qne l'on peut toujours savoir dans quel sens chaque membre a voté' ; ce principe a été proclamé tout d'abord par 1* Assemblée Constituante et Mirabeau lui donnait toute son approbation.

Le premier mode de vote, celui qui intervient lorsqu'auoune disposition du règlement ne l'exclut et que le sûrutin n'est pas réclamé, est par assis et ^6; les membres qui veulent adopter la disposition proposée se lèvent et les autres restent alors assis, pour se lever si Ton demande l'avis contraire. Vient ensuite le «cruftn, qui se fieiit par bulletins, mais qui n'en est pas moins public dans le sens plus haut indiqué. A cet effet chaque membre reçoit deux bulletins dévote sur lesquels sonnom est impriyné'jY un pour l'adoption (blanc), lautre pour le rejet (bleu); il met dans l'urne présentée par un huissier celui des deux qui formule son opinion. C'est là le scru* tin public ordinaire; mais il peut se compliquer. Il peut devenir le scrutin publie à la tribune dans lequel chaque membre, pour voter, monte successivement à la tribune pour déposer son bulletin dans l'urne et dans une autre urne une boule de contrôle; et ce mode de votation peut se faire sur appel nominal, chaque député étant successivement appelé à la tribune.

Dans tous ces scrutins le règlement suppose que chaque membre dépose en personne son bulletin dans l'urne. Mais les bulletins au nom de chaque député lui étant remis, non point au nombre de deux, seulement au moment du vote, mais à l'avance dans une boite qui en contient un assez grand nombre, une pratique a pu s'introduire qu'on appelle le vote par procuration, bien que juridiquement la procuration soit exclue par les principes en cette matière. Pour les élections on a toujours tenu que le vote par procureur n'était possible que lorsque Téleoteur avait un droit propre et personnel de vote, comme par exemple, les possesseurs de fiefs pour rélection des représentants de la noblesse à nos anciens États

* Le règlement de la Chambre des dépatés contenait un article 86, qai admettait le scrutin secret lorsqu'il était réclamé par 50 membres. U a été abrogé, aeuf pour les élections, par nne résolution du 2 férrier 1885.

* Lorsque le règlement de la Chambre des députés admettait le scrutin secret, l*article 87 remplaçait dans cette hypothèse les bulletins par les YOtes.

S96 LA BÉPUBUQUfi FRANÇAISE.

généraux, A pins forte raison nn représentant élu ne pent-il exercer par procareur le mandat qui lui a été confié pour qu'il l'exeroe lui-même, pas plus qu'il ne peut en déléguer Texercice : la délégation n'est pas autre chose d'ailleurs que le mandat de droit public et sûrement ici le mandant, c'est-à-dire Télecteur, doit être considéré ôomme ayant choisi exclusivement la personne du mandataire. Mais ce qui se passe. dans nos assemblées est un simple fait*. Un membre qui ne peut assister à une séance ou à une partie de la séance, où se fera un vote, confie à Tun de ses collègues, à l'un de 3es amis, la boîte qui contient ses bulletins de vote et le prie d'en déposer pour lui un dans l'urne. L'absence de ce mandant n'étant point constatée, le vote est par là même valable. Cela présente de réels avantages à certains égards, le membre n'étant point privé de son vote par le seul fait qu'il est retenu peut-être à quelque commission dans l'enceinte même du palais législatif ou même au dehors par d'autres occupations'. Cela se justifie aussi par ce fait que les votes sont de plus en plus' des votes de parti et que c'est à un représentant du même parti que lui que le membre absent confie le soin de disposer de son vote'. Mais cela est plein d^inconvénients d'autre part. Il arrive que les amis politiques des absents disposent de leurs bulletins sans avoir reçu d'eux d'instructions pour les faire voter dans tel ou tel sens : de là la plupart de ces rectifications individuelles des votes qui se produisent trop souvent dans une séance postérieure à celle où le scrutin s'est produit; sans doute elles laissent en tout cas la décision va-

t Séance dé la Chambre des dépatés du 12 mars 1908 {Joum. o/f . da 13, p. 569) : « Le règlement de la Chambre tel qu*il est rédigé ne reconnaît, en effet, dans sa lettre qu'un seul mode de scrutin ; il ne reconnaît que le Tote personnel. Si, malgré ce texte et comme en marge, le Tote par procuration a*est établi, c*est qu'au fur et à mesure que les institutions fonctionnaient, de grandes difficultés malérielles se sont révélées. Ces diflicujtés rendent-elles possible le retour au vote personnel strict, à ce vote personnel que le président Dupin exigeait jusqu'au point d'interdire aux huissiers de recevoir d*nn député pins d'un bulletin? Ce serait en tout cas à examiner ».

* Séance de la Chambre des députés du 12 mars 1908 {Joum. off. dn 13, p. 568) : « M. Jourde. — Peut-être les absents sont-ils réellement plus occupés que ceux qui sont présenta à la séance... La commission du budget compte trente-trois membres; beaucoup de nos collègues font partie d'autres importantes commissions. Croyez-vous que ces collègues ne travaillent pas, qu'ils ne rendent pas de services an pays ? Et si vous vous rendes à la bibliothèque, par exemple, pour travailler une proposition de loi, votre absence n^estelle pas des plus légitimes? On pourrait à cette proposition apporter nombre d'amendements visant les avocats ou, par exemple, les mandataires du peuple pourvus de fonctions publiques largement rétribuées ».

> Ibidem. « Lorsque voua n'assistez pas à la séance, pensez-vous que l'an de vos amis politiques, de vos collègues, ne voie par pour vous comme voua voteriez vous-même a?

lable, grâce à la règle d'après laquelle le résultat d'an scrutin proclamé reste définitif; mais, elles n'en diminuent pas moins Tautorité moraJb de la Chambre, faisant parfois que rétroactivement la majorité devient une minorité. Sans doute tout cela peut être empêché par le scrutin public à la tribune ; mais rarement il est demandé, soit à raison du nombre de signatures que doit réunir la demande, soit parce que cette demande prend facilement Tapparence d'un mauvais office envers les collègues.

Dans ces dernières années plusieurs propositions ont été pré-* sentées pour écarter partiellement ces pratiques à la Chambre des députés. Tune en 1908 que son auteur résumait ainsi : ^ Elle déoide que les boites contenant les bulletitts au nom de chaque député leur seront remises au moment de leur entrée dans la salle des délibérations et qu'elles ne seront retirées qu'à la fin de chaque séanoe. Nous admettons donc que le député appelé momentanément au dehors, dans la salle du public par exemple, ou retenu à une commission, puisse pendant cette absence nomentanée confier son bulletin de vote à un de ses collègues' j>. L'autre proposition, à la fois plus radicale et plus restreinte, était ainsi oonçue : a: Dans les votes de confiance et les votes ayant pour objet une augmentation de dépenses, le scrutin à la tribune est de droit' D.

Il est certain qu'en droit le vote devrait être strictement personnel. Celan'est pas contestable et cela peut a voir ane grande importance, non seulement pour le résultat des scrutins, mais aussi, par oontre-ooup, pour régler lactivité même et l'emploi du temps du représentant. Les Anglais ont trouvé un moyen très simple et matériel pour empêcher les absents de voter; pour donner son suffrage il faut passer par une des deux lobbies; un observateur pénétrant attribue en partie à ce fait un résultat signalé plus haut, à savoir que les membres des Communes s'occupent très peu des affiiires et des intérêts particuliers'.

* Proposition de M. BooneTay, séance de la Chambre des députés du 12 mars i90S. L'autear ajoutait : « Pour éviter toute surprise, il importe de décider qu'aucune motion, due à rinitiative parlementaire ne puisse être déposée au cours d*une séance, sans avoir été au préalable, sur la simple réquisition de l^antenr, inscrite à Tordre du jour ».

s Proposition de M . Lasies à la. séance de la Chambre des dépiités du 19 janvier 1909 [Joum, off. du 13, p. 17 et s.).

* Lowell, op, oit,, t. I, p. 71 : « La défense, qu'on dit avoir été présentée ailleurs dune façon triomphante par un membre accusé d'avoir été absent lors de votes importants, à savoir qu'il avait procuré plus de faveurs à ses éJecteors qu'aucun autre représentant, ne pourrait pas être plaidée comme excuse en Angleterre ».

Cette question du vote personnel préoccapant de plus en plus les esprits, les propositions de modification du règlem«it déposées par plusieurs membres sont venues en discussion à la Chambre des députés le 17 juillet 1909. Elles ont soulevé une vive résistance de certains côtés; mais on voulait faire quelque chose et dans Ja séance du matin un amendement de M. Jules- Louis Breton a été adopté à la majorité de 495 voix contre 14 \ majorité immense, formidable, comme on le répétera dans la suite de la discussion. Il décide qu'il y aura désormais à la Chambre des députés nne feuille de présence sur laquelle chaque membre présent sera tenu de s'inscrire, et que la liste de chaque séance sera publiée au Journal officiel avant le résultat des scrutins. Cela a soulevé de vives réclamations, et chez des membres considérables de TAssemblée, plusieurs ont déclaré que jamais ils ne signeraient la feuille de présence. Cependant cette disposition, si elle peut faire constater le nombre et les noms des députés présents à un moment quelconque de la séance et, par suite les noms des absents, était dépourvue de toute sanction réglementaire quant au vote. Mais divers amendements furent produits pour lui en donner une et renvoyés à la Commission. D'après l'un a n'auront droit à Tindemnité parlementaire que les signataires des feuilles de présence 2> ; un autre portait : e: seront seuls reconnus valables au moment de la proclamation des scrutins les votes des députés ayant signé les feuilles de présence :»*. Ces amendements ne furent point adoptés. Mais la Chambre a voté par 441 voix contre 77 une disposition additionnelle à l'article 116 de son règlement ainsi conçue : a: Est réputé absent sans congé, le député qui pendant six séances consécutives n'aura pas signé la feuille de présence ]>'.

Tel est actuellement le règlement de la Chambre des députés sur ces points. Malgré les protestations signalées plus haut, la nouvelle réglementation paraît avoir obtenu obéissance, et quelques-uns lui attribuent déjà la chute d'un ministère*. Il est certain que, si elle n'est pas corrigée par la vigilance et Tinitiative des divers partis, elle peut présenter de réels dangers et conduire aux surprises les plus graves. Les différents partis représentés en Angleterre à la Chambre des Communes ont leurs whips ou whippers-

* Joum, off. da 18 juillet 1909, Chambre, p. 2145.

2 Joum. o/f. du 18 juillet 1909, Chambre des députés, 2« séance, p. 2164.

» Ibidem, p. 2167 et 2170.

^ Le Temp9 du 22 juillet 1909, La ohiUe du ministère : « La majorité reste dans la stupeur, le silence, et, du reste, où doue est-elle ? Les feuilles de présence Tout dispersée ; cette fois on n*a pas osé roter pour les absents et les absents sont presque tous de la majorité ».

in qui, lors d'une fiëaiioe importante et lorsqu un vote décisif se prépare, ont pour mission d*aller chercher dans la grande ville les membres absents, et de les amener à temps pour voter. Si la nonvelie réglementation de la Chambre des députés se maintient, — et elleestdéjà fort attaquée dedivers côtés^ — il faudra trouver une pratique analogue adaptée à nos mœurs.

Les règles sur la formation des lois qui ont été examinées jusqu^ici, sauf en oe qui concerne le droit d*initiative, sont uniquement fournies par les règlements des Chambres. Il en est d'autres qui résultent des principes ou des textes constitutionnels, et dont l'application ne laisse pas d'être parfois assez délicate. Elles sont la oonséquence de la dualité des Chambres, telle que l'a établie la Constitution, en en faisant deux facteurs égauxdu pouvoir législatif . <it Le pouvoir législatif est exercé par deux Assemblées : la Chambre des députés et le Sénat ]>, dit la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 1. oc Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, Tinitiative et la confection des lois x>, répète à son tour l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875. II en résulte les conséquences suivantes :

1' En principe, et sauf ce qui sera dit plus loin des lois de finances, la loi peut indifféremment prendre son point de départ dans Tune ou l'autre Chambre parla voie de l'initiative parlementaire : le Gouvernement peut indifféremment apporter d'abord sur le bureau de l'une ou de l'autre Assemblée tout projet de loi signé par le Président de la République.

2* Chaque Assemblée, possédant dans sa plénitude le droit de faire les lois, exerce sur un projet ou proposition voté par l'autre Chambre les mêmes droits qu'elle exercerait sur un projet ou proposition dont elle serait directement et d'abord saisie. Elle peut non seulement l'adopter tel quel ou le rejeter en bloc, mais aussi bien l'amender, le modifier à sa fantaisie.

3** La loi n'existe^ n'est formée que lorsqu'un texte identique a été successivement adopté dans les deux Assemblées* Cette dernière condition fait naître des difficultés et en fait et en droit.

En fait, alors même que les deux Cliambres sont d'accord sur le principe d'une loi, le vote peut souvent être longtemps retardé par des divergences, dans les détails et dans la rédaction, et l'on voit alors le projet faire la navette et passer et repasser, sans aboutir.

d'une Chambre à Taatre. C'est on inoonvénient inévitable dans ce système et qui d'aillenrs est compensé par de sérieux avantages*. II peot aussi être largement tempéré par nn procédé qui, pratique d'abord en Angleterre, s'est développé surtout dans le Congrès des États-Unis et que permettent toujours les règlements de nos Chambres ' : c*estlemoyen des commissions mixtes. Chaque Assem blée peut nommer une commission et la charger d'entrer en conférence avec une commission élue par l'autre Assemblée. Cela rappelle un autre procédé qui a été parfois proposé ou appliqué poar résoudre de semblables conflits : la fusion momentanée des deux Assemblées en une seule. Mais la différence entre les deux combinaisons est immense. Ici Tindividualité et l'indépendance des dans: Assemblées restent intactes. Lorsque les deux commissions délibérant ensemble auront pu s'entendre sur un texte unique et commun, ce texte, pour devenir loi, n'en devra pas moins être voté conforme séparément par chacune des deux Chambres. Il n'y a là qu'une voie de conciliation, dont la force est toute morale, mais qui peut être d'un effet merveilleux. Dès qu'on délibère en petit comité, entre hommes choisis, sérieux et laborieux, la voix de la raison a chance de se faire entendre. C'est par ce procédé que fut votée chez nous la loi de 1889 sur le service militaire.

La nécessitéd un texte commun voté par les deux Chambres fait surgir aussi des questions de droit. Il s'agit de savoir si, quelle que soit la Chambre qui a voté la première le projet ou la praposition, l'autre Chambre peut toujours le voter efficacement à son tour et le traufifformer en loi par son vote. La question a presque une apparence ridicule : la Constitution ne comporte-i-elle pas l'égalité des deux Assemblées en tant que facteurs de la législation ? Elle est sérieuse cependant et très controversée.

Lorsqu'il s^agit d*un projet ou proposition Voté^r le Sénat, la difficulté ne paraît pas se présenter aujourd'hui. Le Sénat étant soumis au système du renouvellement partiel, est un corps perpétuel'. Il ne meurt jamais et l'expression de sa volonté, une fois émise, conserve indéfiniment sa foroe et sa valeur. Les projets ou propositions qu'il a votés peuvent toujours en droit (sauf application des règlements) être portés, à une époque quelconque^ devant la Chambre des députés et convertis en lois*.

1 Ci-dessus, p. 113.

> Eag. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n<» 667. sCi-dessQs, p. 812.

* Bug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n^ 81,

LE POUVOIR LÉGISLATIF. 89t

Mais la Chambre des dépotés est autrement organisée. Elle se renouvelle intégralement et périodiquement, et, à chaque renouvellement, Tancienne Assemblée meurt et il en naît une nouvelle*. Les votes que Tanoienne Assemblée avait seule émis oonservent-ilsencore quelque valeur ou ne sont-ils pas morts avec elle ? La question s*est posée de bonne heare^ sous Tempire de la Constitution de 1875, et la solution adoptée en pratique, malgré d'énergiques protestations en sens contraire, fut que toute proposition de loi émanée de la Chambre des députés et votée par elle devenait caduque, si elle n avait pas été adoptée par le Sénat avant la fin de la législature*. Sans doute, elle pouvait être reprise par un membre de la nouvelle Chambre des députés; mais il fallait alors recommencer toute la procédure législative, tous les travaux, préparatoires. En vertu du principe qui soutenait cette solution, on aurait dû également considérer comme caduc et nul le vote émis par la Chambre des députés sur un projet de loi présenté par le Gouvernement, lorsque le Sénat ne l'avait pas également adopté avant la fin de la législature. Mais nous allons voir qu'on éfaeiit arrivé à sauver ce vote de la caducité.

Quel principe avait donc dicté cette solution? A n^en point douter, c'était un raisonnement juridique emprunté, à tort, au droit privé. Comme il arrive trop souvent, on avait comparé le vote de la loi à un contrat entre les deux Chambres. On en concluait que leurs volontés devaient se rencontrer^ comme celles de deux contractants. Or, lorsqu'une personne propose à une autre de contracter dans de certaines conditions, si la première meurt avant que la seconde ait accepté, Toffre qu'elle avait émise devient caduque et ne peut plus être utilement saisie par celui à qui elle était adressée. Voilà pourquoi le vote émis par la Chambre des députés devenait caduc lorsqu'elle mourait par le renouvellement intégral ou par la dissolution, de mort naturelle ou de mort violente, avant que le Sénat y eût joint son vote. C est bien le raisonnement que produisait M. Batbie au Sénat dans la séance du 28 octobre 1881 : ce II faut, pour qu'une loi soit votée et puisse être promulguée, quelle soit voulue simidtaniment par les deux Assemblées. Lorsque la Chambre des députés est soumise à la

* Gi-dessu8| p. 812 et sniv.

' Voir l'excellent rapport présenté sar la question par M. Jules Godin an Sénat dans la séance du 6 novembre 1894, où sont relevés tous les précédents {Journal officiel des 5-7 janvier 1895, Documents parlementaires^ p. 281 et suif.).

i892 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

réélection, il arrive nne Chambre nonvelle et, par suite, cette volonté simultanée fait défaut' ».

Mais si cette conception l'emporta, on y admit deux tempéraments importants:

1® La logique, comme je l'ai dit, aurait voulu que les projets de lois votés par la Chambre des députés fussent traités, à ce point de vue, comxn^\%& propositions de lois adoptées par elle'. On leur appliqua un régime différent. On décida que, après la législature pendant laquelle ils avaient été adoptés, lorsqu'avec une nouvelle Chambre recommençait une législature nouvelle, ils pouvaient être utilement votés par le Sénat, ainsi transformés en lois et promulgués {>ar le pouvoir exécutif sans un nouveau vote de la Chambre des députés. Ce fut même, chose notable, à propos des lois portant sur los impôts que cette solution fut adoptée. Sur quelle raison fondaii^on cette exception? Sur une pure règle de forme, semble-t-il : « Pour soutenir cette jurisprudence, il (le président du Sénat) se fondait sur ce que, saisi par un décret, le Sénat ne pouvait pas se dessaisir lui-même' i^. Mais cela ne paraît guère probant. Sans doute le projet de loi, parce quMl est contenu dans un décret, subsiste tant qu'il n'a pas été retiré par un décret contraire^. Mais par quelle vertu a-t-il pu conserver au vote de la Chambre des députés force et valeur et le préserver de la caducité ?Dira't-on que ce votes 7 est incorporé et ne fait plus qu'un avec lui ? Cela paraît bien hasardeux. Aussi M. Batbie, en 1881, s^ingénia-t-il à trouver une autreexplication : <i: Pourquoi, disait-il, n'admet-on pas la caducité quand il s'agit de projetsémanésdu Gouvernement? C'est que le Gouvernement, qui doit avoir la confiance des Chambres, s4l pense qu*nn projet de loi adopté par l'ancienne Chambre des députés est contraire à l'esprit de la nouvelle, peut facilement le retirer du Sénat : de telle sorte qu'il n'j a pour ainsi dire pas de solution de continuité. La volonté présumée de la Chambre nouvelle est conforme à eelle de V ancienne y si le Gouvernement ne nous dessaisit pas* >. La raison était bonne peut-être au point de vue simplement parle-

A Eng. Pierre, Traité dâ droit politique^ électoral et parlementaire, n* SO.

s M. Caillaux soutint alors yaiaement cette opinion au Sénat ; voyes rapport de M. Godin au Sénat, loo. cit., p. 282 : « Je considère, disait-il, que le Sénat ne peut plus aujourd'hui statuer sur le projet de loi portant suppression de rimpôt sur les sarons, dont il avait été saisi après le vote de Fancienne Chambre des députés. Pour qu'il en fût autrement, il faudrait admettre qu'un vote émis par Vancienne Chambre des députés peut avoir encore quelque valeur pour la confection de la loi •*.

' Rapport de M. Jules Godin, loc. cil.^ p. 282.

^ Ci-dessus, p. 880.

» Kug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, o* 80.

XB POUVOIR LÉGISLATIF. m

mentaire; an poiilt de vne juridique, elle était bien subtile. Est-il possible, en droit public, de présumer une volonté, qui ne s'est pas manifestée, et de présumer un vote qui n'a pas été émis ?

2^ Une seconde exception a été admise. En 1881 (séance du 28 octobre), le Sénat a pris la résolution suivante : a: Quant aux propositions d'initiative delà Chambre, il (le Sénat) fit une distinction. Celles qui avaient été lobjet d'un rapport déposé (devant lai), il s'en déclara saisi définitivement; celles, au contraire, simplement transmises ou soumises à l'étude d'une Commission, on les considéra comme caduques* !>. Cela était-il encore bien logique ? La seule raison de fond que j entrevois, c'est que, la solution étant toute préparée au Sénat, dès que le rapport de sa Commission était déposé, son vote postérieur devait être considéré comme remontant rétroactivement à ce moment. Mais cela est encore bien subtil.

Quoi qu'il en soit, telle était jusque-là la jurisprudence parlementaire. La Chambre des députés l'avait souvent regrettée, déplorant les recommencements et la perte de temps qui en étaient la conséquence, le travail de Sisyphe qu'on lui faisait accomplir ainsi. Diverses propositions lui furent présentées pour j remédier. Enfin, dans la séance du 22 juillet 1893, elle adopta la résolution suivante : € Les propositions de loi qui auront été définitivement adoptées par une législature, mais dont le Sénat se sera considéré comme dessaisi par suite du renouvellement intégral ou de la dissolution, seront de nouveau transmises au président du Sénat par le président de la Chambre, si la demande en est faite par quarante membres d . En vertu de cette disposition, plusieurs propositions furent transmises au Sénat en 1894'. Mais lorsque pour la première fois la question se posa au Sénat, de savoir ce que celui-ci devait en faire, M. Buffet, dans la séance du 12 juin 1894, éleva des doutes très sérieux sur la légalité, la constitution-

t Rapport de M. Jules Oodin, loc. ott., p. 282. Cette règle a même été étendae ea 1889 (séance da 18 novembre) à une nouTelle catégorie de lois. « Parmi Us propositions d'initiative parlementaire émanant de Tancienne Chambre, a dit M. le président Le Royer, il y en a une qui concerne les rapports des agents da chemins de fer avec les Compagnies. Cette proposition, bien qu'elle ne soit pas à l'état de rapport, pouriait, Je crois, être assimilée à celles qui sont Tobjet d*aa rapport, car elle a été adoptée avec modifications parle Sénat à la suite d'un premier vot« de la Chambre; elle est retournée à la Chambre, et le Sénat en eat de nouveau saisi. Si le Sénat ne s y oppose pas, elle sera renvoyée à la Commission ». « Ainsi, ajoute M. Jules Godin, on étendait aune situation nouvelle la. jariuprudence admii^e en 1881 ».

* Daiu 90U rapport, loc^.oU*, p. 282, note 1, M. Jules Godin en relève neuf.

a»4 LA EÉPUBLIQUB FRANÇAISE.

nalité de cette procédure. U se fondait sur oette idée très juste que peut-être la Chambre aurait pu ordonner chacune de ces transmissions, mais qu'elle ne pouvait pas déléguer ce droit à quelquesuns de ses membres \ J'ajouterai qu*il 7 a encore là une présomption facilement admise, une fiction : de la demande formée par quarante membres, on déduit que la Chambre nouvelle s'approprie et réitère le vote émis par Tancienne.

Devant cette résistance, le Sénat remit à l'étude, et dans son ensemble, cette question de la caducité, sur laquelle j'ai un peu longuement insisté^ parce qu'elle touche aux principes. Sa commission, après un sérieux travail, fut d'avis que jusque-là on avait fait fausse route. EUearriva à cette conclusion que les propositîons- Yotées par une Chambre des députés ne deviennent pas caduques à la fin de la législature et par suite du renouvellement intégral'; tous les votes émis par la Chambre, en matière législative, conservent, comme ceux du Sénat, une valeur juridique définitive et indéfinie. Là nous paraît être la vérité.

Il ne faut pas, en effet, s'adresser pour trancher la question aux principes du droit privé en matière de contrats. Il faut invoquer les principes du droit public en matière de fonctions. Tout acte régulièrement accompli par un fonctionnaire, par une autorité quelconque, dans l'exercice de ses fonctions^ conserve sa valeur alors même que le fonctionnaire disparaîtrait, par mort ou destitution, avant que l'acte accompli fût parfait, avant qu'ait pu intervenir la décision d'une autre autorité, nécessaire pour le rendre^ définitif. Les deux Chambres, considérées en corps, sont en réalité les premiers fonctionnaires de l'État : ce sont deux autorités qui exercent en commun, par Tordre du souverain, la fonction législative. La loi n'existe que lorsque les deux Chambres <mt voté un-

i Journal officiel du 13 juin 1894, Débats parlementaires. Sénat, p. 522 : « Cette question ne peut pas rester incertaine. Elle n'est pas puremeut réglementaire. Elle a réellement une portée constitutionnelle. La Chambre des députés a incontestablement le droit de nous saisir des propositions de lois qa^elle a adoptées; mais on ne saurait admettre que ce droit essentiellement conatit»tionnel soit attribué, soit délégtté en qt^elque sorte à un certain nombre de membres de la Chambre des députés ou à un certain nombre de membres da Sénat».

s La Commission présenta le projet de résolution suÎTant, modifiant Tarticle 127 du règlement du Sénat : « Les propositions de loi émanées de TiiiitiatiTe parlementaire, Totéet par la Chambre des députés et transmisea par le prési* dent de cette Chambre au président du Sénat, sont examinées confomément aux règles suivies pour les projets présentés parle Gouvernement, et le Séoat efr demeure saisi même après le renouvellement intégral delà Chambre des dépotés ». Cette proposition a été adoptée par le Sénat, le 10 décembre I8d4. Bileforme le premier paragraphe de l'art. 127 du règlement. — Ce texte ne peratt pas viser le cas de dissolution.

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texte conforme : mais dès qne Time d'elles a stataé définitivement en qualité de législateur, elle a, pour cet objet, épuisé sa fonction, et Tacte qu'elle a accompli prend une râleur définitive et indéfinie. Les comparaisons avec le concours de volontés dans les contrats sont manifostement fausses en cette matière. En effet, ce n'est pas le décès seul du particulier, qui a fait une o£&e, qui la fait tomber, il peut également la retirer à volonté tant qu'elle n'a pas été acceptée. La Chambre qui a voté définitivement une proposition de loi, et qui l'a transmise à l'autre Assemblée par les voies régulières, ne saurait la retirer et empêcher qu'elle soit transformée en loi. Elle pourrait simplement, dans les délais permis par son règlement, reprendre la question et voter une proposition contraire.

La commission du Sénat, qui a proposé la résolution dans ce sens, paraît avoir été surtout dominée par des considérations d'utilité pratique, plutôt que par la rigoureuse logique des principes. Aussi tenait- elle grand compte d'une objection quia été présentée à plusieurs reprises contre ce système. Ce système peut avoir^ en effet, cette conséquence, qu'une proposition de loi^ votée par l'ancienne Chambre des députés, pourra être adoptée par le Sénat et devenir loi, alors que la majorité de la nouvelle Chambre lui est peut-être maintenant hostile. Cela est certain, car la Chambre actuelle ne peut pas plus la retirer que ne le pouvait la Chambre précédente. La caducité empêchait ce résultat de se produire. Mais c'est, pour une éventualité assez improbable, se condamner à un bien gros mal. D'ailleurs, la commission du Sénat a signalé un remède possible, qui fut indiqué en 1885 par M. Brisson, alors président du Conseil des ministres. C'est le droit reconnu par la Constitution au Président de la République de demander aux Chambres une nouvelle délibération sur une loi votée par elles et qui lui paraît fâcheuse. Il userait de ce droit, sur l'avis des ministres, et fournirait ainsi à la Chambre nouvelle l'occasion de repousser la proposition de l'ancienne Chambre adoptée par le Sénat. On rend de la sorte utile une disposition constitutionnelle qui, sans cela, risque fort de ne jamais trouver d'application ^

1 Gi-desBQS, p. 609. ^ Dans la séance du 19 août 1903, la Chambre a complété Tnt. 18 de son règlement par cette utile disposition : n Après le renouyelle- BMiit intégral de la Chambre, les rapports sur le fond déposés par les Comrais- «ou d«la précédente législature peurent être repris et renroyés aux Commissions nouvelles, soit sur l'initiatiTe des Commissions elles-mêmes, soit sur Tinitîative de vingt membres. -^ Les demandes de renvoi sont déposées entre les mains du président, qui les communique à la Chambre. Lorsque la demande émane d*ane commission, le renvoi est de droit; dans le cas contraire, la Chambre statue par assis et levé, sans débat. — Toute commission saisie d'un rapport

Par la solntion qa'a adoptée le Sénat, et qui me paraît être la vraie, nons nous écartons diamétralement de celle qai a dominé traditionnellement jasqu'ici et qni a son point de départ dans le droit anglais. En Angleterre, en effet, la clôture de chaque session du Parlement (qui porte le nom de prorogation) rend caducs tons les projets de loi (bille) qui étaient pendants devant Tune ou Tautre des deux Assemblées et n avaient pas encore été votés par lesdenx Chambres ^ Cette règle s'explique très aisément en droit anglais. En droit pur, en effet, les deux Chambres ne sont que les conseillers de la Couronne; elles ne tiennent pas de la souveraineté nationale une fonction et une autorité propres. Elles ne peuvent parler et statuer que lorsque la Couronne les rassemble et leur donne la parole; et quand elle la leur retire par une proroga^ tion, tout ce que Tune d'elles avait dit et décidé pendant la session disparaît, lorsque là résolution n*est pas arrivée à Tétat de perfection qui permet d'en faire une loi. — La même règle fut suivie en France sous la Restauration et même jnsqu en 1832, quoiqu'elle fût chez nous moins logique. A cette époque, une résolution de la Chambre des députés vint donner à ses travaux législatifs une force et une durée qui les faisaient, dans tous les cas, survivre à la clôture de chaque session et se prolonger pendant toute la législature. Mais ils devenaient caducs, s'ils n'avaient pas abouti à une loi avant le renouvellement intégral ou la dissolution de la Chambre des députés'. — La pratique des États-Unis paraît conforme « et les effets de cette caducité sur la masse considérable de bilh inutiles, qui sont proposés pendant une législature, sont considérés comme bienfaisants par certains auteurs'.

émanant de la précédente législature peut décider qu*elle en accepte les conclusions sans amendement; elle charge alors Tun de ses membres d'en soutenir les conclusions devant la Chambre... Si la Commission estime qu'il y a lieu de modifier un ou plusieurs articles, elle soumet à la Chambre un rapport se limitant aux articles amendés».

< Erskine May, Parliamentary praetice^ 8* édit., p. 47 : « L'effet d*aae prorogation est de suspendre du coup toutes les affaires jusqu'à ce que le Parlement soit convoqué de nouveau. Non seulement les séances du Parlement prennent animais tontes les procédures pendantes à cette époque sont anéanties, sauf les impeachm6nt8 inleniès par les Communes et les writê of et*ror et les appels portés devant la Chambre de» Lords. Chaque projet de loi doit être présenté à nouveau après une prorogation, comme s'il n'avait jamais été présenté, quand même la prorogation ne durerait pas plus d'un jour ».

* Rossî, Cours de droit constitutionnel^ 2* édit., t. IV, p. 162, et le rapport de M. Jules Godin, loc. cit., p. 285.

> Bryce, American oommonwealth, t. Il, p. 160.