LE8 DEUX CHAMBRES STATUANT EN KATIÈRE DE FINANCES
Le pouvoir qu'exercent les deux Chambres en matière de finances ne se confond point, comme je Tai indiqué plus haut, avec le pouvoir législatif proprement dît * .
En premier lieu, il n'est pas du tout certain que le droit d'imposer, d établir les impôts et contributions publiques sur les citoyens, soit identique à celui de légiférer. Ces deux droits ont été, dans le passé, distincts pendant des siècles; dans Tancienne monarchie, le pouvoir royal, qui possédait le pouvoir législatif au moins depuis le xiV" siècle, n'a véritablement conquis le droit d'imposer qu'au xvii®. Il est vrai que Montesquieu faisait rentrer la levée des deniers publics dans la législation, dont elle formait, suivant lui, le point le plus important'. Mais la Déclaration des droits de Vliomme et du citoyende 17 89 , après avoir défini la loi dans son article 6, parle seulement et distinctement des contributions publiques dans son article 13 : elle les considère, d'ailleurs^ comme obligatoires et non simplement volontaires pour les citoyens, et les déclare proportionnelles à leurs facultés'. Enfin la Constitution de 1791, en énumérant les pouvoirs et fonctions qu'elle déléguait au Corps législatif, distinguait successivement le pouvoir de faire des lois et celui d'établir les contributions publiques *.
Mais cette distinction, alors même qu'elle est admise, est facilement obscurcie dans les Constitutions modernes. Si, en effet, il revient nécessairement au pouvoir exécutif d'effectuer les dépenses publiques et de procéder à la perception des impôts, — c'est un des points essentiels de la liberté moderne que ces impôts doivent être établis périodiquement par les Assemblées représen-
1 Ci dessus, p. 879.
s Ci-dessas, p. 418, note 1.
& Art. 13: u Pour l'entretien delà force publique et pour les dépeuses d'administrafion une contribution commune est indispensable ; elle doit 6tre également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». De même, quoique l'article 6 eût dit : « Tous les citoyens ont le droit de coucourir personnellement ou parieurs représentants à la formation de la loi », Tarticle 14 ajoute: « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la C(Uiiribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotilé, l'assiette, le recouvrement et la durée ».
* Tit. III, ch. 111, sect. 1, art. 1 : «La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et les fonctions ci-après : 1» de proposer et décréter les lois; 2<» de fixer les dépenses publiques ; 3« d'étabUr les coo tribu tions publiques, d*en déterminer la nature, la quotité, la durée et le mode de perception ».
tatives et ces dépenses déterminées par elles ' . Elles disposent vraiment de la fortune publique. Elles seules fixent la contribution publique et elles en déterminent Temploi; c'est la garantie de toutes les libertés politiques. Mais, ces assemblées exerçant en même temps le pouvoir législatif, les deux choses peuvent aisément se confondre, au moins en partie.
Parmi les actes par lesquels les assemblées exercent ce pouvoir financier, il en est un certain nombre qui ont le caractère de véritables lois, en ce qu'ils édictent à Favance des règles générales, d'une durée indéfinie. Telles sont les lois qui établissent les divers impôts, en déterminent la nature et les règles; beaucoup de celles qui nous régissent encore aujourd'hui remontent à la période révolutionnaire. Telles sont encore les lois qui établissent le traitement des divers fonctionnaires.
Mais beaucoup d'autres parmi ces actes, quoique portant le nom de loi et en ayant la forme^, ont en réalité une autre nature. Ce sont des actes particuliers, des actes de haute administration, qu'accomplit le pouvoir légi9latif en vertu des attributions qui lui sont réservées en matière de finances. Telles sont les lois qui ouvrent un crédit spécial, qui autorisent un emprunt, qui ordonnent certains travaux publics en fixant les sommes qui j seront consacrées; telles sont, en particulier, la loi annuelle de finances ou loi du budget' et la loi des comptes.
i Ni l'un ni l'autre de ces principes certains n'est inscrit aujoard*hai dans nos lois constitutionnelles. Le premier a parfois été inséré dans la Constitution. Ainsi la Charte de 1814 portait, art. 48 : « Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s*il n'a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi ». L'acte additionnel de 1815 était plus explicite encore, art. 35 : « Aucun impôt direct ou indirect, en argent ou en nature, ne peut être perçu, aucun emprunt ne peut avoir lieu, aucune inscription de créances au grand-livre de la dette publique ne peut être faite qu'en vertu d'une loi ». Mais, depuis 1816, la loi de finances annuelles setermine par un article, qui défend et punit la perception de toutes contributions autres que celles qu'elle autorise. Voici cette disposition : « Toutes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autorisées par la loi de finances de l'exercice..., à quelque titre ou sons quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition peodant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception ». Le second principe est inscrit dans la loi da 14 décembre 1879, art. 1 : « Il ne peut être accordé de crédits qu'en vertud'nno loi ».
* ^-dessus, p. 879.
s Le titre complet de cette loi est le suivant : Loi portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice ... (suit Tannée). V. pour 1906 le Journal officiel des 26 et 27 décembre 1908. — Souvent les contributions directes et assimilées font l'objet d'une loi spéciale, votée au mois de juillet»
On entend par budget un acte qui contient, pour un temps déterminé, la prévision des recettes et des dépenses de l'Etat et qui ordonne la perception des unes et le paiement des antres. C'est, comme je Tai dit^ un acte d'administration supérieure ^ . Mais c'est en même temps l'acte qui traduit et réalise le mieux le pouvoir des Chambres en matière de finances. En effet, bien que la plupart des impôts soient établis à titre permanent par des lois spéciales, leur perception ne peut pas se faire en vertu de ces lois seules : il faut qu'elle soit autorisée périodiquement et par chaque loi du budget. — C'est le principe essentiel du vote périodique de l'impôt, conservé alors même que les lois organiques qui le constituent ont été votées par les représentants élus de la nation. D'autre part, cette loi de finances contient encore l'affectation, aussi précise que possible, des recettes aux dépenses. Elle se distingue par deux caractères principaux :
1* Elle est annuelle. Le budget est voté tous les ans pour Tannée suivante. Cette règle vient d'Angleterre, où cependant aujourd'hui elle a été abandonnée en partie, comme on le verra plus loin. Elle s'est établie dans ce pays après la Kévolution de 1688 et <:omme mesure politique. EUe n'a pas en effet pour but principal une saine et bonne économie; elle ne vise pas principalement à faire de l'État un bon père de famille, qui tous les ans établit ses recettes et ses dépenses pour l'année suivante. Elle est surtout la bride avec laquelle les Assemblées représentatives tiennent le pouvoir exécutif à leur discrétion, ou plutôt la défense efficace qu'elles ont contre M8 empiétements possibles. Il ne peut sans ressources pécuniaires continuer son œuvre un seul jour, et, d'année en année, il est ainsi forcé d'en venir demander le renouvellement aux Assemblées. Sous le gouvernement parlementaire, la menace d'un refus du budget est la sanction naturelle et dernière de ses règles conventionnelles'.
■afin qoe les Conseils généraux poissent, dans lear session du mois d^août, pro> <:éder k la répartition qu'ils sont chargés de faire pour certains de ces impôts.
1 Ce caractère a été mis en lumière par un incident qui s*est produit en Italie «n 1898. Dans la séance du 19 mai 1893, la Chambre des députés italienne a rejeté le budget du ministère de la Justice présenté par le Gourernement. Cet incident semblait devoir entrainer les complications les plus graves, la Constitution (art. 56) défendant de représenter dans la même session tout projet de loi qtd aurait été repoussé. On fit alors remarquer que le texte, écrit en vue du voie des lois proprement dites, ne pouvait s*appliquer au vote du budget^ qui est une mesure d'administration.
3 Ci-dessus, p. 140.
Cette règle cependant n'^st pas écrite dans notre Constitution. Elle n*a même été inscrite chez nous, avec des atténuations, que dans les deux Chartes et dans lacté additionnel de 1815 ^ IL est donc certain que les Chambres pourraient actuellement voter rimpôt pour plusieurs années'. Elles pourraient surtout faire quelque chose de semblable à ce qui a été heureusement établi en Angleterre. Le gouvernement parlementaire et la liberté politique y ontpoassë des racines si profondes que le Parlement a cru pouvoir renoncer à voter annuellement toutes les recettes et toutes les dépenses. D'un côté, beaucoup d'impôts (environ les quatre cinquièmes do revenu total, Land-toa^ eœcise, atamp duties, etc.) sont établis et perçus en vertu do lois permanentes, sans que la perception en soit votée à nouveau tous les ans. D'autre part, toute une catégorie de dépenses sont aussi établies et autorisées par des lois {)erman6nte& et payables sur le Consolidated fundy dont il vient d'être parlé : intérêts de la dette nationale, liste civile du monarque et pensions des membres de la famille royale, appointements et pensions de retraite des juges et de quelques autres fonctionnaires. Il en résulte, pour ces impôts et dépenses, une stabilité et une sécurité bien désirables : surtout les réformes administratives par simple voie budgétaire, dont je dirai un mot plus loin, sont par là empêchées'.
1 Charte de 1814, art. 49; Charte de 1830, art. 41 : « Limpôt foncier n^est consenti que pour un an. Les impôts indirects peuvent l'être pour phifiieurs années ». — Acte additionnel, art. 34 : « L'impôt général direct, soit foncier^ soit mobilier, n*est Toté que pour un an. Les impôts indirects peuvent être votés pour plusieurs années. •— Dans le cas de la dissolution de la Chambre des représentants, les impositions Totées dans la session précédente seront continuées jusqu'à la nouvelle réunion de la Chambre ».
s C'est ce que permettait au Corps législatif la Constitution de 1791, d-deasasp. 897, note 4.
s Les auteurs anglais n'en continuent pas moins à insister sur la puissance que donne à la Chambre des Communes le vote annuel de Timpôt. jLéonard Courtney, op. cit., p. 22 : « Le revenu obtenu par les impôts d'un caractère per> manent est insuffisant pour faire face aux dépenses normales du gouvernement et il y aurait un déficit considérable si certaines taxes annuelles n'étaient pas renouvelées annuellement. » 11 constate ainsi (p. 24) que depuis 1894, ce qu'on appelait Customs and inland revenue Bill a pris le nom de Finance bill {loi de finances) et que le Finance bill est destiné à comprendre tontes les charges financières de la session. — Il est intéressant de noter que certains publicistes anglais regrettent aujourd'hui le système du consolidaud fund^ ou tout an moins l'extension qu'il a reçue, lui préférant le vote annuel. Harold Knox M. P. ÙAns Nineteenth Çentury^ June 1909, The budget of 1909, p. 192 : « Une somme considérable, montant chaque année à près de 40.000.000 de livres et dépassant cette année 36.000.000 de livres est portée dans les comptes sous le titre « charges du fonds consolidé ». Aucun article de ces charges n'est jamais présenté an Parlement. Elles reçoivent leur sanction de divers Aots du Parlement, dont quelques-uns remontent à un temps qui dépasse la mémoire de l'homme. Dans certains cas sans aucuii doute il est convenable qu'il soit fait face à ces charges par un vote
2^ La spécialité dee crédité est un aatre irait de la loi portant fixation dn budget. Elle contsiste en ce qne cette loi afiFeote en détail les recettes qu'elle vote anx dépenses qu'elle autorise, de telle sorte que le pouvoir exécutif n'en puisse faire un autre emploi. C'est encore ici l'Angleterre qui a donné l'exemple par VAppro* priation Act, qui s'introduisit sons le règne de Charles II (1660* 1685). Chez nous le système date de 1817. Jusque-là on avait oscillé entre deux tendances. Pendant la période révolutionnaire, le pouvoir législatif s'était purement et simplement immiscé dans les opérations de trésorerie, contrôlant ainsi la délivrance des fonds ou instituant des commissaires de la trésorerie indépendants du pouvoir exécutif \ Plus tard, à partir de la Constitution de l'an VIU, le budget était voté en bloc et la disposition dans le détail en était laissée au pouvoir exécutif. A partir de 1819, la loi de finances fut divisée en deux, celle des recettes et celle des dépenses^, et la section des dépenses" contient, comme annexes, des états donnant le détail et rafifectation des dépenses autorisées (tableaux f par ministères et par cliapitres, des dépenses). Ces états, dans leur décomposition, vont du tout aux parties. Ils se divisent d'abord par ministères; puis le crédit de chaque ministère se décompose en sections, chapitres et articles. Mais la spécialisation de TafiFectation votée par le pouvoir législatif a été plus ou moins étroite suivant les temps. Tantôt le budget était voté par ministère, c est-à-dire que le crédit total affecté à chaque ministère faisait seul lobjet d'un vote distinct et non point les divers chapitres ou articles entre lesquels il se décomposait. Là conséquence était ^ue le pouvoir exécutif pouvait alors modifier l'emploi des fonds votés en ce qui concerne les services d'un même ministère, seulement il ne pouvait pas reporter des fonds d'un ministère à un
permanent platôt que par un YOte annuel da Parlement. D'autre part il y a maintes charges. dans le fonds consolidé qui n'auraient jamais dû être rendues permanentes et qu'il est possible de soumettre au vote annuel sans violer la foi publique. Par exemple il est grandement désirable que la somme considérable, yariant entre neuf et dix millions de livres, qui est maintenant comprise dans le fonds consolidé et payée à TËchiquier national, comme subvention aux autorités locales, soit annuellement soumise au Parlement. La présentation d'un eêtimate sur ce grant-in^id mettrait un ministre responsable à même de donner an Parlement et au pajs un compte des dépenses totalisées de nos administrations municipales de comté et rurales et fournirait loccasion bien nécessaire pour une révision annuelle des dépenses et des dettes locales ».
> Ci-dessus, p. 418» note 3 ; 674, note 3.
* Sar tous ces points, voir Stourm, Le budget^ son histoire et son mécor nisme^ p. 287 et suiv.
> Dans les budgets actuels, elle forme le § 1 du titre 1, avec la rubrique Crédits ouverts.
SQg LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
aatre ^ Tantôt, et c'est la règle actnellement suivie, le budget a étë voté par chapitres, et alors le pouvoir exécatif ne pent modifier l'affectation des crédits que relativement anx articles cont^ius dans un même chapitre. On a proposé parfois d'aDer plus loin encore et de voter par articles; mais cela semble nne précaution inutile, une gène pour Tadministration sans profit pour le pays. Le chapitre du budget, qui sert ainsi d'unité, est d'ailleurs une division assez arbitraire. Le décret du 31 mai 1862 (art. 56) dit seulement qu'il c ne doit contenir que des services corrélatifs de la même nature :».
Le budget contient normalement toutes les dépenses de Tannée pour laquelle il est voté. Aucun crédit extraordinaire ou supplémentaire ne peut être ouvert en principe que par une loi spéciale, ainsi que le décide la loi du 14 décembre 1879, art. 1. Cette loi permet cependant au pouvoir exécutif (art. 4 et 5) d*onvrir, par décret, provisoirement, des crédits supplémentaires ou extraordinaires pendant la prorogation des Chambres, c^est-à-dire dans Tinter valle de leurs sessions'. Mais l'exercice de cette faculté est soumis à des conditions multiples. Il faut un décret du Président de la République rendu en Conseil d'État, délibéré et approuvé par le Conseil des ministres et indiquant <i les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés >. S'il s'agit de crédits supplémentaires (art. 2 et 5), il faut qu'ils se rattachent à l'un des services votés dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances; s'il s'agit d'un crédit extraordinaire, il ne peut pas porter la création d'un service nouveau. .En outre, <i: ces décrets doivent être soumis à la sanction d^ Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion d.
Le pouvoir financier des Chambres se manifeste enfin d'une troisième manière. Non seulement elles votent l'impôt, déterminent les dépenses publiques et y affectent les revenus et ressources de l'État, mais encore elles seules peuvent approuver définitivement Texécution de chaque budget, les comptes de chaque exercice
4 Par exemple, 8Ônatas-con»uUe des 25-30 décembre 1852, art. 12 : « Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif arec ses subdiTisions administratives par chapitres et par articles. — 11 est voté par ministères. La réparti^ lion par chapitres du crédit accordé pour chaque ministère est réglée par décret de rEmpereur rendu en Conseil d^Etat. — Des décrets spéciaux, rendu» dans la même forme, peuvent autoriser des virements d*ua chapitre à un autre». Mais le sénatus-consulte des 8*10 septembre 1869 vient décider, art. 9 : « Le budget de chaque ministère est voté par chapitres conformément à la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte ».
' Ci-dessus, p. 678.
financier. Lorsque ces oomptes Bont arrêtes, après rexpiration des délais établis par la loi pour utiliser les crédits ouverts et opérer les paiements qui j correspondent, après la vérification opérée par les autorités administratives et par la Cour des oomptes, ils ne peuvent être définitivement approuvés que par une loi, que Ton appelle la loi des comptes.
La loi annuelle du budget, bien qu'elle soit un acte général d'administration accompli par le pouvoir législatif, domine en quelque sorte Taction de notre législation tout entière et le jeu même de la Constitution. En effet, il n'est point de loi, pour ainsi dire, dontrapplication n'entraîne des dépenses plus ou moins consi* dérables. La Constitution elle-même ne pourrait point fonctionner si le traitement du Président de la République et des ministres et si l'indemnité parlementaire n'étaient assurés. Or, dans noire système, le vote de ces dépenses est remis en question tous les ans. Il y a là, semble-t-il, un équilibre bien précaire. Sans doute, la raison et le bon sens font disparaître la crainte de voir jamais une Assemblée, en refusant le budget entier d'un ministère, ou en rejetant les chapitres qui contiennent les dépenses des cours et tribunaux, arrêter dans le pays l'administration ou la justice. Mais les Assemblées ont cédé souvent à une autre tentation, plus dangereuse par cela même qu'elle paraît plus légitime : c'est d'opérer, comme on dit, des réformes par voie budgétaire. Lorsqu'une fonction est jugée inutile, quoi de plus simple que de la supprimer en retranchant, dans le budget, le traitement du fonctionnaire qui la remplit? Lorsque, dans un service ou dans un corps, on veut introduire une organisation nouvelle, en supprimant un certain nombre de fonctionnaires et en répartissant autrement le travail de ceux qui sont maintenus, il est aisé de traduire cela dans le budget par une réduction des crédits, en complétant la mesure par un article réglementaire introduit dans la loi de finances. Ce procédé a même ses théoriciens qui soutiennent que c'est parfois le seul moyen de faire aboutir une réforme, on Tincorporant à un budget, dont le vote est urgent et nécessaire et qui l'emportera avec lui^ On a même été jusqu'à proposer, par ce moyen«détourné, de supprimer indirectement le Sénat en refusant le crédit nécessaire pour l'indemnité parlementaire des sénateurs ^ Cette pratique des réformes par voie budgétaire ne se borne même pas aux cas où il s'agit de
< M. Paschal Groussefc à la Chambre des députés, séance du 6 décembre 1895 {Journal officiel du 7, Déàats pavlementairei, Chambre, p. il2A).
' Discours de M. Jaurès à la Chambre des députés, du 14 mars 1895 {JoumcU officiel du 15, Débats parlementaires, Chambre, p. 912).
modifier ou de supprimer une fonction ou emploi public. Très souvent, dans la loi de finances proprement dite, c'est-à-dire dans celle qui donne force et valeur aux états annexés contenant le budget des dépenses et qui autorise pour Tannée les impôts et revenus, on insère des articles qui n'ont qu'un rapport indirect ou qui n'ont même aucun rapport avec le budget, et constituent de véritables lois ordinaires destinées à durer toujours. On espère, par une incorporation de cette nature, faire passer la réforme, emportée, avec le budget, par la nécessité dans laquelle on est de le voter en temps utile. O^est un mal ancien chez nous, puisque le droit qn*ont les officiers ministériels de présenter leurs successeurs au Gouvernement, cette moderne vénalité des offices, ne repose que sur un article de la loi de finances de 1816 ^ Mais de nos jours cet abus devient plus fréquent'. Qai ne voit les dangers d'une semblable pratique? Us sont si frappants que, dans une précédente législature, un membre de la Chambre des députés déposait le projet de résolution suivant, qu'il n'a retiré que parce que satisfaction lui était donnée pour le moment : <c La Commission du budget ne peut, sous le couvert de réformes budgétaires, porter atteinte aux lois organiques de l'armée, de la marine et de la magistrature' !>.
1 Loi du 28 aTril 1816, art. 91.
2 C'est ainsi qae dans sa deuxième séance du 22 janvier 1906 {JoumtU officieMu23, Débats parlementaires, Chambre, p. 113), la Chambre des députés, par 900 yoîx contre 319, a rejeté le crédit destiné au traitement des sous préfets, daos le but de les supprimer. ~ Dans la séance du 30 octobre 1903, la même proposition s'était produite dans les mêmes conditions ; mais alors le président du Conseil avait déclaré (Journal officiel duSl octobre, p. 2424) : « La ques> tioD ressortit naturellement à la Commission de décentralisation administrative..., il est impossible d'opérer en pareille matière, par voie de réduction budgétaire M. L'amendement n*en avait pas moins été adopté par 257 toîz contre 254. Mais le crédit avait été rétabli par le Sénat et maintenu. — Au budget de 1906, le Gouvernement n*est pas intervenu à la Chambre, comptant sans doute sur le Sénat, grâce auquel les sous-préfets subsistent encore. Le Sénat, en effet, a rétabli le crédit et la Chambre Ta accepté. M. Constans a reproduit la même proposition sous la même forme. Mais M. Maujan, sous -secrétaire d*Etat de rintérieur,a répondu : « C'est là une réforme qui ne peut pas s'exécuter par voie budgétaire. Elle fait partie de cet. ensemble qu'on appelle la réforme administrative ». La Chambre a donné raison au Gouvernement par 329 voix contre 225. Voyez la discussion du budget à la Chambre des députés, dans la séance du 29 octobre 1907 {Journal officiel du 30, p. 1977).
) M. Pourquery de Boisserin, à la séance de la Chambre des députés du 6 décembre 1895 (Journal officiH du 7, loo. cit., p. 2723, 2724). — Un amendement au budget de 1902 proposait, par voie de suppression du crédit nécessaire, de supprimer le service de treize jours imposé par la loi aux hommes compris dans l'armée territoriale. Voici ce que dit à cette occasion le président du Conseil (Chambre des députés, 28 mars 1902, Journal officiel du 29, p. 16) : « Le Gouvernement pense, comme d'ailleurs la plupart des orateurs qui ont pris part à ce débat, qu'il ne lui appartient pas et qu'il n'appartient pas non plus à l'une des deux Chambres de supprimer par une vole budj^étaire un article d*une loi
Maky en droit, la légalité même de cette procédure me paraît très contestable. Si, en effet, la loi de finances annaelle est l'exercice, non du pouvoir législatif proprement dit, mais d'un pouvoir diffé* rent également attribué aux Chambres S est* il possible dj insérer de véritables dispositions législatives ? Dans tous les cas, la loi annuelle de finances se prépare et se vote dans de tout autres conditions que les lois ordinaires. Les conséquences mêmes qui découlent de cette combinaison semblent protester contre elle. La loi du budget est de sa nature temporaire, annuelle : comment donc, alors que l'ensemble de ses dispositions ne durera qu'un an, certaines dispositions de la loi de finances se détacheront- elles des autres poar prendre une valeur indéfinie ? Et si Ton admettait» comme le veut une opinion, que le Sénat ne puisse pas relever les crédits supprimés par la Chambre des députés, nombre de réformes législatives pourraient donc être opérées par la Chambre dés députés toute seule, sans que le Sénat puisse s*y opposer. Certaines constitutions, par une sage précaution, ont exclu cette pratique. Notre Constitution française de 1791 traitait les lois de finances autrement que les lois ordinaires en les soustrayant au veto royal, mais elle ajoutait : d Le Corps législatif ne pourra y insérer aucune disposition étrangère à leur objet^ i>. La nouvelle
organique » . Il est vrai, que, dans cette occasion, la solution adoptée n*a pas correspondu d'une façon parfaitement adéquate au principe proclamé. La Chambre des députés adoptant Tamendement avait supprimé le crédit demandé par le Gouvernement pour la période d'exercice des territoriaux. Le Sénat rétablit le crédit, mais en le diminuant par rapport au chiffre primitif, par esprit de transaction. La Chambre des députés a adopté le chiffre voté par le Sénat.
« Ci-dessus, p. 897.
« Titre III, ch. 3, sect. 3, art. 8. — Dans le grave conflit qui s'est éleré et persiste entre les deux Chambres du Parlement anglais*, la pensée de recourir aux réformes par voie budgétaire est venue au parti libéral pour paralyser ainsi la résistance de la Chambre des Lords qui, on l'a vu, a perdu depuis des siècles le droit d'amender les lois de finances. Voici ce que disait dans une grande revue anglaise, The nineteenth Century, en février dernier, un publiciste distingué, M. Haroid Spender, What should the Government do, p. 226 : « Le succès le plus frappant du gouvernement actuel est peut être la loi sur les pensions pour la vieillesse (Û/d âge pensions Act)^ que la Chambre des Lords a laissé passer. C'est là simplement un essai, une expérience, dans cette catégorie des réformes qu'on appelle financières, mais qui comprend quelques-unes des plus grandes transformations possibles en ce qui concerne les charges sociales. 11 est peut-élte regrettable à certains égards que la Chambre des Lords dérive les énergies de Il présente année, dans le canal financier. Mais c'est elle qui Ta voulu ainsi et elle doit subir les conséquences de son choix. Si les Lords réellement veulent poosser leur défi jusqu'au point de refuser un budget, le gouvernement combattra alors sur le terrain le plus s(ïr... ». — P. 228 : a La seule politique sagepour le moment est donc sur la législation financière ». Mais le parti conservatt ur, devant le budget qui est actuellement (juin 1909) discuté aux Communes et qui contieat de nouveaux impôts importants, dont quelques uns menacent les gran-
Constitution australienne contient des dispositions dans ce sens ^. Il est nn cas an moins dans lequel il me paraît certain que Ton ne pent point ainsi, par voie budgétaire, faire ëchec à nne loi organique : c'est quand il s'agit du recrutement de l'armée et du nombre d'hommes à maintenir sous les drapeaux. Le gouvernement constitutionnel, tel qu'il avait été pratiqué en France avant 1872, comportait le vote annuel, non seulement de Timpôt, mais aussi de Tarmée, conformément à une tradition suivie en Angleterre, et, peut-être, mal comprise*. Mais la loi du 27 juillet 1872 et celle du 13 mars 1875' sur le recrutement de Tarmée abandonnèrent cette tradition, en déterminant directement par des règles organiques le nombre d'hommes qui devaient entrer et rester dans l'armée. M. Buffet, vice-président du Conseil des ministres, faisait ressortir l'importance de ce changement, devant l'Assemblée nationale, le 22 juin 1875 : « Vous avez, dit- il, supprimé le vote annuel du contingent qui avait paru longtemps une garantie précieuse, et pourquoi l'avez-vous fait? L'avez- vous fait par complaisance pour un homme et dans le dessein de lui donner des attributions dangereuses? Non; vous l'avez fait parce que, considérant la nécessité d'avoir une armée capable d'assurer la sécurité du pays, vous avez cru devoir investir, toujours dominés par cet intérêt supérieur, le chef du Gouvernement des attributions
des fortones, fait valoir ce qu'a d'irrégalier ou de dangereux la législatioa par ▼oie budgétaire ou par la loi de finances. Voyez daas la Salurday Review du 25 juin 1909, p. 218 : « L'arme financière de M. Asquith ne se montre pas à l'épreuve aussi bien enmanchée que se rimagiuait le Chancelier de l'Echiquier. Lorsque le licensing bill de Tannée dernière a été rejeté par la Chambre des Lords, le premier ministre annonça avec plus d'arrogance que de prudence que la finance était un moyen qui pouvait être employé pour résoudre les difficultés constitutionnelles. C'était plutôt « faire la parade ». Car, rineorporation d'un Liceniting bill ou d'un ValiMtion bill (estimation des terres) dans le budget est de plus en plus reconnue comme une violation flagrante de la Constitution. Le budget ou loi de finances est une mesure qui a pour but d'assurer une provision pour l'année en cours. Mais Tévaluation de la terre d'après des principes nouveaux et socialistes est un morceau de législation permanente ».
* Sect. 54. « Le projet de loi qui affecte {appropriâtes) des revenus oa des fonds aux services annuels ordinaires du Gouvernement ne traitera que de celte afiectation (approprianoe). — Sect. 55. Les lois qui imposent des taxes ne traiteront que de l'imposition des taxes et toute disposition traitant de toute antre matière et qui y serait contenue sera nulle et de nul effet ».
* Ci-dessus, p. 76 et 140.
' L'article 2, § 2, de la loi du 13 mars 1875 est ainsi conçn : « L'effectif normal du pied de paix représente le chiffre au-dessus duquel la moyenne annuelle de l'effectif entretenu sous les drapeaux ne peut être abaissée. U sert de base aux évaluations budgétaires annuelles et ne peut être modifié que par une loi spéciale indépendante des lois de finances ». Avec la loi du 21 mars 1905, établissant le service de deux ans égal pour tous dans Tarmée active, ce texte a pris «ne force nouveUe.
nécessaires au fonctionnement de cette organisation* ^. Les lois militaires qm ont remplacé celle de 1872 n'ont pas modifié le système; et comme ici c'est bien de parti pris qu'on a écarté le Yote annuel du contingent, on ne saurait prétcmdre qu'on pourrait à volonté revenir au système opposé et modifier par voie budgé* taire le recrutement de l'armée'.
Jusqu'ici, nous n'avons point trouvé de règles sur le pouroir financier des Chambres écrites dans la Constitution. Elle en contient une cependant, importante et traditionnelle. Elle est contenue dans l'article 8 de la loi du 24 février 1875, ainsi conçu : « Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois; toutefois ^ les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle 3>.
De ce texte, très clair en lui-même, se dégagent, semble-t-îl, deux conséquences, et deux conséquences seulement :
1^ L'article s'applique à toutes les lois de finances, et non pas seulement à la loi de finances annuelle portant fixation du budget. Aucune de ces lois ne peut partir du Sénat, et toutes doivent passer d'abord par la Chambre des députés '. Mais à quoi recon-
1 Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXIX, p. 85. Mon cher collègiM M. Jëze a étudié à fond cette question des réformes par voie budgétaire dans le grand ouvrage sur la science des finances qui s*im prime en ce moment. Il tendrait, je croisi, à considérer que les réformes par voie budgétaire sont devenues régulières en Erance par la coutume parlementaire. Mais quelque prise qu'ait cette coutume même sur les Constitutions écrites, il est difficile d'admettre qu'elle puisse transformer en loi ce qui n'en est point une.
* C^%^ ce qn'a bien établi M. Jules Roche à la Chambro des députés dans la séance du 5 mars 1895 (Journal officiel du 6« Débats parlementaires, Chambre, p. 739) : « Ainsi le législateur de 1875 a été prévoyant, TI a pris toutes les précautions possibles impérativement et prohibitivement. Il a dit : il faudra tant d'hommes dans les cadres, tant d'hommes dans les unités, et la loi de finances elle-même ne pourra modifier cette détermination. Il ne faut pas que ce soit par des surprises budgétaires qae l'organisation de l'armée soit changée >». On est étonné d'ailleors d'entendre M. Rouvier lui répondre : « Ainsi la loi de fioancea n*est plus qu*un mot. il n'y a plus de vote annuel du budget ».
> Dans la séance du Sénat du 30 novembre 1893 [Journal officiel du !•' décembre. Débats parlementaires, Séaiit, p. 1353), M. Grifle présenta une proposition de loi tendant à augmenter les droits de consommation, d'entrée et d'octroi sur les vins d'une force alcoolique égale à 11* ou sopérienre. Le Président dédara : « Je suis obligé de faire observer à M. Grifie que la proposition de loi qnll présente ao Sénat a tous les caractères d'une loi de finances. Elle touche en efifet à l'assiette de Timpdt, et il est impossible au Président de mettre en délibération l'urgence de cette proposition ». L'auteur de la proposition cheicha à contester ce point : « Ne s'agit-il pas, dit-il, dans l'espèce, d'une loi
naibra^ton qa'on a affaire à une loi de finances? SafBra-t-il que le projefc ou proposition contienne nne disposition quelconque établissant une perception au profit de TEtat ou mettant une dépense à sa charge, alors même que cela serait simplement la oonséquence et l'accessoire de dispositions principales ayant un tout autre caractère ? Serait-il défendu, par exemple, au Sénat de présenter une proposition de loi établissant une fonction nouvelle et en réglant les attributions uniquement parce que le traitement des fonctionnaires créés y serait également compris ? Je ne le crois pas; car cela serait réduire presque à rien le droit d'initiatiye que lui reconnaît la Constitution. Le principal ici doit entraîner Taccessoire. Mais on ne pourrait écarter la règle, lorsqull s*agit d'une loi ayant pour objet direct rétablissement d'un impôt nouveau ou Taugmentation d'impôt préexistant, en invoquant le but dernier qu'on se propose, et qui peut être en réalité tout autre que de créer une nouvelle ressource à l'État *. C'est d'après ses dispositions brutes et non d*après ses intentions quHl faut juger la proposition de loi.
En Angleterre, où la règle de priorité que nous étudions a pris naissance, et où elle est appliquée avec une sévérité particulière, on permet à la Chambre des Lords de voter la première des projets contenant ainsi des dispositions accessoires qui touchent àla fertune publique. Mais on prend alors traditionnellement une précaution un peu puérile : «Il est parfois opportun que des projets de loi destinés à contenir de semblables provisions soient d'abord introduits devant la Chambre des Lords. Dans ce cas le bill est présenté et imprimé avec toutes les dispositions qui sont nécessaires pour lui donner un plein effet, et c'est sous cette forme qu'il est pris en considération et discuté par la Chambre des Lords. Mais, à la troisième lecture, toutes les dispositions qai empiètent sur les privilèges de la Chambre des Communes sont rayées, et le projet, ayant été établi de manière à être intelligible après leur omission, est envoyé sans elles àla Chambre des Communes. Ces dispositions cependant sont imprimées en encre ronge, par ordre delà Chambre des Communes, avec une note portant qu'elles sont proposées pour être insérées en
qui a plutôt le caractère économique que financier? Bst-il question en déflnitiYa d établir un impôt? Non, messieurs, il s*agit simplement de fixer «ne limite à la circulation des vins alcooUèés ». Mais le Président maintint son appréciation : « Je suis obligé, dit-il, de maintenir mon observation et de rappeler qu'une disposition constitutionnelle veut que tonte loi de finances soit en premier lieu présentée à la Chambre des députés et Totée par elle >. L^affaire ea resU là.
* G^t ce que voulait fStire l'auteur de la proposition à la note préoédeato.
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comité générale Conformément à la règle traditionnelle, on pose que ces passages sont restés en blanc ; ils ne font pas parti : billqni a étéreça formellement de la Chambre des Lords» et ai i privilège n'est yiolé. Mais la Chambre des Communes est ] i mise en possession d'un bUl contenant tontes les dispositions né i saires ponr Ini donner nn plein effet ; en comité général, on in dans la loi, s'ils sont approuvés, les mots imprimés en encre ge'i». An fond, et par an subterfnge pen digne d nne grande asi blée politique, cela revient à pen près à la règle qne j*indiq i ponr notre droit constitutionnel.
2' Ane prendre qne le texte même, le privilège, qn'assnre Chambre des députés Tarticle 8 de la loi constitutionnelle du i février 1875, consiste simplement en ceci : les lois de financei i peuvent point prendre naissance dans le Sénat ; elles doii : d abord être présentées à la Chambre des députés et ne peu^ i être portées au Sénat qu'après le vote de la Chambre. Ces iont ce qui se dégage naturellement du texte, et sur tous les au points il ne limite pas les droits du Sénat. D'où la conclusion i le Sépat pourrait librement amender les lois de finances q reçoit de la Chambre, non seulement diminuer les impôts, ta et crédits qu'elles contiennent, mais aussi les augmenter, j ins^ des dispositions créant un nouvel impôt ou établissant un nouv i crédit. Telle, en effet, me paraît être la vérité. Mais c'est là point très contesté et qu'il faut examiner de plus près. La dise i sîon s'est surtout élevée à propos de la loi de finances annu( I portant fixation du budget. Deux opinions contraires à la nô ont été produites. D'après une d'elles, le Sénat ne pourrait < i voter on repousser les divers articles de la loi de finances et crédits portés aux divers chapitres du budget des dépens \ il ne pourrait jamais introduire de nouveaux crédits ou rétal I cenx qui ont été repoussés par la Chambre des députés. On ( vrait cependant admettre dans cette opinion, je crois, qu'il p< diminuer les crédits votés par la Chambre. Enfin, la troisièi i opinion fait une distinction. Elle ne permet pas au Sénat de vo ieson propre mouvement des crédits nouveaux, mais elle recc! naît qu'il peut rétablir les crédits portés au projet du budget, pi sentes par le Gouvernement et repoussés par un vote de la Chaml ies dépntés. Voilà les diverses thèses qui sont en présence. M;;
> C'est en comité général que la Chambre des Commanes discute les artic l'un projet de loi : voyez de Pranqucville, Le Parlement et le Gouvemenii >ritanniques^ t. III, p. 388 et saiy.
2 Erakiue May, Parliamentary praotice, 8« ôdit., p. 597.
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avant de les discuter, il faut rappeler quelle est Torigine de la disposition qui les a fait naître, de la disposition contenue dans Farticle 8 de la loi du 24 février 1875. Il est impossible sans cela de bien comprendre le débat.
£lle est incontestablement d'origine anglaise. C'est l'écho affaibli d'une règle qui, comme nous l'avons vu S s'est progressivement établie en Angleterre, mais qui là s'explique par une conception particulière du vote des impôts. Sous sa forme dernière, vieille déjà de plusieurs siècles, elle se résume en cet axiome que la Chambre des Lords ne peut amender les lois de finances votées par la Chambre des Communes; son vote est nécessaire cependant pour leur perfection parce que le budget, comme lesautres lois de finances, a la forme d'une loi. Par cela même les Lords peuvent en bloc refuser le budget. Ces règles, qui paraissaient fondamentales et Tune des pierres les mieux assises de la Constitution anglaise^ sont d'ailleurs aujourd'hui discutées, ce qui montre bien la valeur et l'utilité des constitutions écrites. Devant le budget formidable et menaçant qui se prépare en ce moment (septembre 1909) à la Chambre des Communes, on se demande si la Chambre des Lords ne voudra pas ressaisir le droit d'amender les lois de finances à cette occasion '. Cependant il est plus vraisemblable^ si elle pousse les choses à l'extrême, qu'elle usera plutôt du droit incontestable, quoique inemployé jusqu'ici^ de rejeter le budget en bloc'.
1 Ci-dessus, p. 70.
2 Voici ce qu oa lisait dans aa des principaux organes du parli libéral, le Daily Neios du 23 juin 1909 : « Le défi. Cela confirme notre interprétation de la menace qui est dans la lettre de Lord Rosebery. Le premier pas, si les Lords préméditent une mutilation du Finance bill, esi de mobiliser Timmense masse d'opinion qui est en faveur d*une politique démocratique et demande les landtaxts. Si cette opinion peut manifester avec une énergie suffisante sa détermination d'appuyer le budget, il est possible que les Lords reculent devant linomense aventure où les poussent les défenseurs de Xuneamed wealth. Nous ne devons pas admettre que les Lords aient le droit de retourner la Constitution, en amendant une loi de finances. Nous devons admettre que, dans cette occurrence, ce serait lejdevoir de la Couronne d'exercer l'une des rares aitribations qui lui restent encore en apportant son secoure à la défense de la Constitution ; car, si les Lords|dépasseot leurs prérogatives, le premier et plus naturel remède est de les embourber dans une création de nouveaux pairs. Mais à toute phase du conflit la chose essentielle est d'instruire et diriger l'opinion publique. Nous avons la plus grande partie -de la presse contre nous. Nous avons affaire à un électorat seulement instruit partiellement et pour lequel l'histoire existe à peine, pour lequel le monde commence à nouveau chaque jour. Nous devons lui ilaire sentir que la prétention des Lords de contrôler la taxation est le renversement de libertés vieilles de deux siècles ».
> Saturday Review du 25 juin 1909 : « Nous savons quil y a, dans les deux Chambres, quelques) membres du parti unioniste qui pensent qu'on devrait laisser passer le budget, après que tout efiort possible aura été fait pour i'amea> der, afln que le pays mijote pendant un an dans son jus géorgien. Mais nous ne
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Quoi qn*il en 8oit et bien que cette théorie ne puisse se justifier que par l'histoire particulière des institutions anglaises \ cependant telle a été la puissance de contagion de ces institations que ce système a été proposé ou reproduit identiquement, avec Tinstitution des deux Chambres, dans plusieurs monarchies constitu* tionneUes. C'est celai qu'en 1789 présentait à TAssemblée Nationale son premier- comité de constitution, qui voulait instituer un Sénat ^ Il a été admis par des textes formels dans plusieurs Constitutions modernes : celles de la Prusse, du Qrand-Duché de Bade et du Wurtemberg ont une disposition précbe sur ce point'.
poayons partager cette opinion. Il ne peut fttre bon qu'une mesure injuste et mauvaise devienne loi uniquement pour fournir une leçon de socialisme... Si les Lords croient honnêtement que le budget est injuste et par conséquent une mauvaise mesure, leur devoir constitutionnel est de refuser do le passer» Si sur le refus du budget le gouvernement décline un appel au pays (et c'est possible), les Lords auront fait leur devoir. On peut envisager Thypothèse où le gouvernement, fort d'un vote émis à une grande majorité, renvoie encore aux Lords le budget modifié ou non. Cette procédure sera-t-elle suivie ; cela dépend en grande partie de laccueil que fera Topinion à Tacte accompli par les Lords en refusant le budget. Des insinuations qu*a laissé tomber M. Balfour, lundi, et de la douce sérénité de son attitude, noui inclinons à inférer qu'il a arrêté sa résolution de conseiller à Lord Lansdowne de rejeter le budget a.
^ Ce système a été conservé par la Constitution australienne, mais atténué : o Sect. 53. Les propositions de lois affectant (aj>prop>*tafiny) des revenus ou des fonds ou imposant des taxes ne pourront pas prendre naissance [originate) dans le Sénat. Mais une proposition de loi ne sera pas considérée comme affectant des revenus ou des fonds ou comme imposant une taxe, à raison seulement de ce qu'elle contient des dispositions sur l'imposition ou Taû'eclation d*Amendes {fines) ou autres peines pécuniaires, ou sur l'exaction ou le payement de droits {fées) pour licences, ou la rémunération pour services prévus par cette loi. Le Sénat ne pourra pas amender les projets de lois qui imposent des taxes ou qui affectent des revenus ou des fonds pour les services annuels ordinaires du Gouvernement. — Le Sénat ne peut amender aucune proposition de loi de manière à accroître aucune charge ou aucun fardeau devant peser sur le peuple. Le Sénat peut, à toute phase de la procédure, renvoyer à la Chambre des Représentants tout projet de loi qu'il ne peut pas amender en requérant, par un message, l'omission ou Tamendement de toute clause ou provision qui y est contenue. Et la Chambre des Représentants peut, si elle le trouve bon, adopter de tels omissions ou amendements avec ou sans modifications. Sauf ce qui est dit dans cet article, le Sénat aura, pour toutes les propositions de lois, un pouvoir égal à celui delà Chambre des Représentants ». Le droit de renvoi accordé au Sénat rappelle le droit de demander une nouvelle délibération qui appartient chez nous au Président de la République.
2 Rapport de Lally-ToUendal, dans la séance du 31 août 1789 (Archives par^ lementaires, !'• série, t. VIII, p. 526) : « Art. 63. Aucune loi relative aux subsides, à leur répartition ou aux emprunts, ne pourra jamais prendre naissance dans le Sénat; elle sera entièrement rédigée dans la Chambre des Représentants qui réglera remploi et la durée. — Art. 64. Le Sénat aura le droit d'approuver les lois proposées sur cette matière. Il ne pourra y faire aucun changement ou modification ».
s Prusse, Constitution de 1850, titre VIII; -~ Grand-Duché de Bade^ Constitution du 22 août 1818, titre I V) ;~ Wurtemberg, Constitution du 25 septembre 1819, ch. m, art. 109 et suiv.
Mais d'antres Constitutions ont senlement pris un trait de ce système sans emprnnter le principe sar lequel il repose. Elles ont purement admis la priorité, en matière de lois de finances» au profit de la Chambre des députés. La pratique anglaise repose, non seulement sur cette idée que toutes les lois de finances différent profondément, dans leur nature, des lois ordinaires, mais encore sur cette autre idée que le pouvoir de consentir les subsides, qu*elles contiennent^ n'appartient qu'à la Chambre populaire; et cette dernière thèse n'a pu se faire recevoir et se maintenir que grâce à la composition aristocratique et héréditaire de la Chambre des Lords. Celle-ci ne peut se faire accepter comme le véritable représentant des contribuables. Mais là où les deux Assemblées sont électives, et surtout lorsqu'elles ont l'une et Tautre à la base le suffrage universel, il n'y a plus aucune raison pour établir entre elles aucune différence fondamentale, relativement au vote des lois de finances, pas plus que pour l'exercice du pouvoir . législatif ordinaire. Cependant, comme il faut bien, — surtout pour la loi de finances, la plus importante, c'est-à-dire celle du budget, — établir un ordre fixe et régulier, et la présenter d'abord à l'une des deax Chambres, quand il y en a deux, il a paru généralement sage de conserver à la Chambre populaire la priorité, qui résulte du système anglais. Mais ce droit de priorité, en lui-même fort important, est tout ce qu'on peut lui accorder. Telle est la solution qu a expressément adoptée la Constitution fédérale des États-Unis : <i Tons les projets de loi pour lever des revenus doivent prendre naissance dans la Chambre des Représentants, mais le Sénat peut y introduire des propositions et des amendements comme pour les autres projets de lois* ». Story, en commentant ce texte, et rappelant la règle anglaise qui en est l'origine, observe : <9: On verra du premier coup que les mêmes raisons n'existent pas dans la même mesure pour donner, en matière de lois de finances, à notre Chambre des Représentants, le droit exclusif qui appartient à la Chambre des Communes d'Angleterre. Il peut être convenable qu'elle possède seule Tinitiative des lois de finances, car Ton peut présumer qu'elle a de plus larges moyens d'information locale et qu'elle représente plus directement les opinions, les sentiments et les vues du peuple ; dépendant directement de l'appui qu'elle reçoit du peuple, elle sera plus vigilante et plus prudente dans l'imposition des taxes qu'un corps qui émane exclusivement des États particuliers dans leur capacité politique et souveraine.
1 Art. 1, sect. 7, clause 1.
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Mais, comme les sénateurs^ dans im juste sens, sont également les représentants du peuple et ne tiennent point leurs charges à titre permanent on héréditaire, mais rentrent périodiquement dans la masse commune des citoyens,... il semble tout à fait convenable de donner au Sénat le pouvoir de modifier et d'amender toutes les lois de finances aussi bien que de les rejeter ou de les admettre* ^. Ces raisons s'appliquent avec plus de force encore au Sénat fran- . çais qu'au Sénat américain. Il ne parait pas douteux que notre Constitution contient implicitement la solution qui est donnée explicitement par la Constitution des États-Unis. On peut ajouter que cette solution a été adoptée, en France, sous l'empire de Constitutions moins favorables, au profit de Chambres non élec* tives, comme la Chambre des Pairs de la monarchie de Juillet' et le Sénat du Second Empire dans la Constitution de 1870 '.
Cependant, sous l'empire de notre Constitution actuelle, la théorie anglaise, adaptée à nos institutions, a été de nouveau proposée et défendue. La question s*est posée dès 1876. Le Sénat ayant relevé, dans un chapitre du budget de 1877, un crédit qu'avait repoussé la Chambre des députés, Gambetta soutint, le 28 décembre 1876, une thèse remarquable. Il prétendit que le Sénat n'avait en aucun sens l'initiative en matière de lois de finances^ et qu'il ne pouvait statuer que sur les crédits déjà votés par la Chambre des députés; autrement ce serait, de sa part, une proposition nouvelle. Il s'appuyait sur les traditions du parlementarisme anglais et sur les termes de Tarticle 8 de la loi du 24 février 1875 : « Les lois de finances doivent être d'abord portées à la Chambre
* Commentaries^ § 896. — On doit remarquer que, dans les États particuliers àts Étals-Unis, la priorité au profit de la Chambre des représentants a même ^té généralement supprimée, et que les deux Chambres y sont, relativement ans lois budgétaires, sur un pied complet d'égalité. La même solution a été également adoptée dans la Constitution fédérale suisse. Sur ces points, voyez Morilot-Thibaalt, Des droits des Chambres Hautes ou Sénats en matière de lois de linances^ p. 81 et sniv., p. 89 et suiv.
' Morizot-Thibault, op. cit,^ p. 163 et suiv.
' L'article 12 portait : « L'initiative des lois appartient à l'Empereur, au Seut et au Corps législatif. — Les projets de lois émanés de l'initiative de l'Emierear peuvent^ à son choix, être portés soit au Sénat, soit au Corps législatif. - Néanmoins, toute loi d'impôt doit être d'abord votée par le Corps législatif ». ••ors de la discussion au Sénat, M. le baron Brenier ayant demandé qu'il fût txprimé que, en ce qui touche les lois d'impôts, le Sénat aurait la faculté de iroposer des amendements et d'introduire des modifications dans ces lois, on est écrié de toutes parts : « C'est de droit, ce n'est pas contesté! »; et le 'arde des Sceaux a ensuite expliqué qu*il était tout à fait inutile de le dire, |tÛBque les droits du Sénat sont les mêmes que ceux du Corps législatif dans examen et le vote des lois. Sirey, Lois annotées, 1870, p. 457, notes 11,. 'i 13.
* Journal officiel du 29 décembre 1876, p. 1826.
des dépxxté^Qi votées par elley>. A quoi bon, disait-il, ces derniers mots, s'ils n'ont ancnn sens? Le reste de la phrase suffisait pour donner à la Chambre le simple droit de priorité.
Mais nous avons vu que la tradition anglaise ne peut s'adapter à nos institutions et à nos principes. Quant aux termes € votdespar elle », ils renforcent seulement ce qui précède* Ils ont eu simple- . ment pour but d'établir que la priorité de la Chambre des députés serait bien efiPective, qu'elle ne pourrait être dessaisie du budget que lorsqu'elle l'aurait voté, qu'il ne pourrait être auparavant porté au Sénat. Mais il faut ajouter que oette thèse, telle qu'elle fut présentée par l'admirable orateur, impliquait aussi que l'initiative des lois de finances n'appartenait qu'à la Chambre des députés et n'appartenait pas même complètement au Président de la République, en ce sens que le Sénat ne pouvait voter sur les crédits inscrits dans le budget et présentés au nom du Président de la République à la Chambre des députés, qu'autant qu'ils avaient été adoptés et vivifiés par un vote de cette dernière.
Depuis k)rs, une autre théorie a été présentée au Sénat par le Président du Conseil dans la séance du 24 décembre 1888 ' : le Sénat pourrait relever, rétablir un crédit qui n'a pas été voté par la Chambre des députés, s'il avait été inscrit et proposé dans le projet de budget présenté à la Chambre au nom du Président de la République. Ce système repose clairement sur l'idée suivante : on admet que l'article 8 de la loi du 24 février 1875 a enlevé au Sénat toute initiative en matière de lois de finances; mais il n'a point touché à Tinîtiative que la loi du 25 février 1875 (art. 3) accorde au Président de la République; celui-ci la conserve donc, concurremment avec la Chambre, pour les lois de finances. Le Sénat, en relevant le crédit dans ces conditions, ne fait point acte d'initiative propre ; il statue sur l'initiative du Président de la République, et, d'autre part, Tarticle 8 de la loi du 24 février 1875 est respecté, puisque la loi de finances a d'abord été portée à la Chambre des députés. Cette thèse a été reprise dans la discussion des budgets de 1901 et de 1908 par le ministre des Finances etpar le Président du Conseil".
' Journal officiel du 25 décembre 1888, p. 1722 et suîv.
s Chambre des députés. 11 avril 1900 [Journal officiel du. 12, p. 1220) : « Le rapporteur général : 11 s'agit ici d'une question de principe ; le vote du Sénat porte sur un relèvement du chifTre des dépenses votées par la Chambre, et la Commission du budget n'a pas cru devoir déroger à toutes les traditions de ses devancières qui n'ont jamais admis de relèvements de crédits de la part du Sénat ». — Le ministi-e des Finances : « La théorie qu'il (le rapporteur général) a exposée s'applique surtout aux propositions émanées de l'initiative parlementaire; mais la Chambre a plusieurs fois accepté des relèvements de dépenses par le Sénat dans les limites des propositions du Gouvernement. — Sur
Mais c*est tirer une conséquence exagérée des termes ticle 8. Il ne dit point qne le Sénat n'a ancnne initiative en de lois de finances : il confirme, an contraire, dans sa p partie, le droit dn Sénat égal à celni de la Chambre des < ponr Tinitiative et la confection des lois. Senlement, par i la disposition contenue dans la seconde partie de l'article, Il en matière de lois de finances, ne pourra pas exercer ce droi tiative par voie de proposition directe et principale, maia ment par voie d'amendement anx projets on propositions < d abord par la Chambre des députés. Voilà à quoi se réduii Tilège : à une simple priorité en faveur de la Chambre. G\ un droit très important, car il lui permet de garder deva pendant de longs mois, la loi du budget, en ne laissant tr vent au Sénat qu'un temps très court pour la discuter.
Depuis 1876, il existe, on peut le dire, un conflit pa entre les deux Assemblées, sur la question qui vient d'être di La controverse se reproduit tous les ans, plus ou moins ca passionnée. Le Sénat affirme et exerce son droit d'amendem Chambre des députés le lui conteste ou, du moins, ne le lui naît qu'à titre d'avertissement, le Sénat devant s'incliner, i elle^ lorsque la Chambre a repoussé par deux fois les modifia par lui votées \
divers bancs à gauche : « Jamais ! • — Le ministre des Finances : < t'est produit Tannée dernière... ». — L« Président de la commission du • c U n'échappera pas à la Chambre que, même sur l'initiative daGoDTer le Sénat nous parait excéder son droit en élevant des crédits votés par ( Le Président du Conseil : « Quand ils n'ont pas été soumis k la Chambi thèse est tout à fait exacte ; mais quand ils ont été demandés à la Chai la croîs erronée ». — Cette thèse a été mieux précisée encore dans la di du bndget de 1906, séance dn Sénat du 25 décembre 1907 {Joum. ofj p. 1291) : « A#. 2« rapporteur général. Je ne sache pas que jusqu'ici le 2 jamais Toté un crédit qui n'ait pas été devant la Chambre des députés c par le Gouvernement; nous avons toujours pensé contrairement à l'av Chambre des députés que nous avions le droit de relever les crédit Chambre des députés n'avait pas votés lorsque ces crédits faisaient pt demandes primitivement déposées par le Gouvernement. -^ Les intent Sénat ne sont jamais allées au delà. Le Sénat n'a jamais revendiqué d'ajouter ou de relever les crédits qui n'avaient pas été demandés S| ment par le (jouvemement, à moins qu'il s'agit de Tapplication de lois tées. — Je suis tout i fait convaincu que si nous entrions dans cette v veile, nous nous exposerions aux reproches les plus justifiés de l'autre blée ». — Dans la discussion du budget de 1909, voici ce qui a été Chambre des députés à propos d'un crédit porté au projet du gouverne réduit par la Chambre des députés sans réclamation ministérielle, pu: parle Sénat à la demande du ministre {Joum, off, dn 22 déc. 1908, p • M. le rapporteur général : Le Gouvernement n'étant pas interveni la Chambre pour demander un relèvement, nous n'avons pas cm accepter ce relèvement proposé par l'antre Chambre ». * Je relèverai simplement à cet égard quelques faits. En 1899, le rs]
Bn 1884, dans le projet de révision constitutionnelle que le Gouvernement soumettait aux deux Chambres, figurait un article 8 destiné à faire passer cette dernière thèse dans la Constitution. € Une disposition plus claire, disait l'exposé des motifs, qui donnerait simplement force de loi à la jurisprudence adoptée par le bon esprit du Sénat, attribuant à la Chambre des députés le dernier mot après deux délibérations quant aux crédits supprimés par elle, n'aurait nullement pour effet d'enlever au Sénat son pouvoir et son action sur les finances de l'État^ d. Mais le Sénat refusa d& comprendre l'article 8 de la loi du 24 février 1875 parmi ceux sur lesquels pourrait porter la révision, et, par suite, il ne fut pas soumis à l'Assemblée Nationale. La question de droit constitutionnel reste donc ouverte. Jusqu'ici ce conflit périodique, grftoe à la sagesse des deux Assemblées, s'est heureusement terminé par
général da budget aa Sénat parait aroir émis une théorie nooTelle sar la question. Il s'agissait pour le Sénat de rétablir un crédit de 8.000 francs, oublié par la Chambre, et de faire emploi d*an excédent de recettes de quatre millions. Voici ce qu'a dit le rapporteur (Séance du 90 mai 1899, Journal officiel du 31 mai, p. 605) : « Nous ne prenons en ce moment aucune initiatire en matière de finances. Il n'est pas dans les intentions de la Commission des finances et da Sénat de jamais renroyer le budget à la Chambre en augmentation. Nous leren- Toyons toujours en dîminuûon. : par conséquent nous ne prenons nullement rinitiative d'une taxe nouvelle. Laissons donc de côté cette grande question de droit constitutionnel ». En serrant Tidée de près, cela revient à considérer le budget des dépenses en bloc; la seule chose interdite au Sénat serait d'augmenter le chiffre total TOté par la Chambre des députés. Mais cela est absolument contraire an principe, aujourd'hui incontesté, de la spécialité des crédits. — Un autre fait utile à signaler, c*est le Tote de la Chambre des députés plus haut rappelé (ci-dessus, p. 904, note 8), à propos de la période d'exercices de Tannée territoriale. Elle a adopté le chiffre relevé par le Sénat et pourt ant le damier orateur avait dit {loe, cit., p. 1618) : «Il ne peut donc pas être question d'une pensée de conciliation, comme le disait M. le ministre des Finances, mais plutôt d'une abdication, d'une capitulation devant le Sénat. A la Chambre de dire si elle ▼eut capituler I ». X^rs du vote du budget de 1905, les deux Chambres ont maintenu leurs positions. Dans sa première séance du 21 avril 1905, la Chambre des députés refusait une troisième fois, pour défendre ses prérogatives, de voter un crédit demandé par le Gouvernement, qu'elle avait rejeté deux fois déjà et que deux fois le Sénat avait rétabli. Dans sa séance du même jour, le Sénat a accepté ce vote sur les explications qui suivent fournies par le rapporteur général {Jotêmal officiel du 22, Débats parlementaires, p. 918) : « Votre commission a déjà indiqué que le droit du Sénat de relever les crédits, tout ao moins dans la limite demandée par le Gouvernement, paraissait n'avoir jamais été contesté, et a été admis par la Chambre des députés dans ce budget même, à propos des chapitres 13 et 27 du budget de l'Instruction publique (Dépense» de la chairs Curie. Loyer du palais Famèse). Dans le premier cas, les crédits relevés par le Sénat et acceptés par la Chambre des députés n'étaient même pas inscrits au projet de budget présenté par le Gouvernement; celui-ci en avait demandé officieusement Tinscription à votre commission des finances. Le droit du Sénat est donc reconnu et proclamé par la Chambre des députés ettemême ».
i Séance de la Chambre des députés du 23 mai 1884 (Journal officiel dm 25^ J)ib€^s parlementaireêf p. 1121).
voie de conœssions mutuelles et patriotiques. On peut espérer qu'il en sera de même dans lavenir et que les deux grands collaborateurs du Parlement français continueront une œuvre de con* corde féconde. Le système qui nous paraît nécessairement résulter de la Constitution n^est point d'ailleurs sans dangers. Quand il s*agit d'une loi ordinaire, sur laquelle les deux Chambres ne peu- Tent tomber d'accord, la conséquence qui en résulte est des plus simples et des plus acceptables : la législation antérieure subsiste en yertu de sa durée indéfinie. Mais la loi du budget ne Tant que pour un an : il faut qu elle soit remplacée avant son expiration par une nouvelle loi budgétaire, ou le fonctionnement de la vie publique est arrêté dans le pays. Cette nécessité est, certes, une des causes puissantes qui amèneront la concorde; mais on peut se demander si une solution plus sûre et plus simple ne serait pas possible. On a proposé parfois d'établir que, faute d une entente en temps utile entre les Chambres, le budget de l'année en cours conserverait sa force et vigueur pour l'année suivante*. On arrive chez nous, plus librement et plus régulièrement au même résultat par le vote de douzièmes provisoires, que les Chambres ne peuvent raisonnablement refuser en de pareilles circonstances, et qui reproduisent, mois par mois, les chifires du budget précédent. Je terminerai cet exposé par deux observations : 1^ On peut constater, et cela est notable, que la Chambre des députés ne conteste pas au Sénat le droit d'amendement pour les lois de finances autres que celles portant fixation du budget. C'est, du moins, la jurisprudence proclamée par son Président en 1891*.
2^ On a vu avec quelle rigueur absolue la Chambre des Communes d'Angleterre revendique l'initiative en matière de lois de finances à l'égard delà Chambre des Lords. Elle n'en a pas moins donné une grande preuve de sagesse politique en abdiquant, en quelque sorte, ce droit d'initiative au profit du Gouvernement, en
* Voyez, snr le tystëme assez compliqué adopté en Suisse, Morizot-Tbibault, op. cit., p. 305.
2 Séance de la Chambre des députés du 16 norembre 1891 (Journal officiel du 17, DébeUs parlementaires, p. 2177). Il 8*agissait d'un projet de loi sur l'entrée en France des pores américains ; le droit roté par la Chambre avait été reloTé par le Sénat. — M. Peytral : « Nous sommes appelés à nous prononcer sur une taxe de douane primitiTement votée par la Chambre et relevée par le Sénat. En matière fiscale, lorsque la Chambre a pris une décision et fixé le quctntum d'une taxe, le Sénat peut-il légalement et constitutionnellement élever cette taxe?... » — Af . 2« Président : « Voulez-vous me permettre de vous dire que, en ce qui concerne la question constitutionnelle, les précédents de 1881 vous donnent tort. Le Sénat a déjÀ relevé les tarifs, et la Chambre n*a pas insisté ».
réservant exclusivement à celui-ci la proposition des lois de finances. Elle a, par ses précédents en cette matière, établi une règle qui tend à devenir un des axiomes de la science politique. Ce n'est pas, comme le veulent quelques-uns, aux temps anciens qui virent la formation du Parlement d'Angleterre, que remonte cette règle. Alors, en effet, en Angleterre comme ailleurs, les assemblées convoquées par les rois pour voter des subsides se gardaient bien de prendre l'initiative de ce vote; elles attendaient une demande du pouvoir rojal, que leur plus cher désir eût été d'éluder. Pour trouver une initiative véritable des Communes en cette matière, il faut descendre à une époque où non seulement les députés ont la pleine conscience de leurs droits, mais où ils ont aussi des partisans à récompenser, une clientèle à satisfaire, une popularité à gagner par des mesures agréables à certaines classes, quoique coûteuses à la nation. Cependant la Chambre des Communes sentit de bonne heure que celui-là qui avait la responsabilité du gouvernement et deTadministration, devait aussi a voir seul le droit de proposer Taugmentation des dépenses et des charges publiques. Dès 1706, elle s'efforçait d'exclure en cette matière l'initiative des députés qu'on appelle aujourd'hui les privatê mem" bersj c'est-à-dire ceux qui ne font pas partie de l'administration; le principe fut repris et resserré par des êtanding orders de 1707, 1715, 1813, 1821, 1852, 1856*. Mais la multipUcité même de ces textes, dont plusieurs se répètent en partie, montre leur inefficacité relative. En 1866, deux standing orders plus sévères que les précédents ont été votés et sont toujours en vigueur^. Hais les mailles ne sont pas assez serrées pour empêcher l'influence individuelle des députés de se faire jour et d'aboutir à des augmentations de dépenses; les plaintes réitérées des chanceliers de l'Échiquier à cet égard en sont une preuve suffisante'.
Il faut remarquer que la règle qui défend aux privais members de prendre l'initiative en matière de finances est simplement inscrite dans le règlement de la Chambre des Communes et non dans une loi; elle peut être par suite facilement abrogée ou modifiée. <!: Une pareille règle, dit M. Anson, est la sauvegarde du contribuable contre la bienveillance accidentelle d'une Chambre, travaillée par l'éloquence d'un private meniber, contre une entreprise visant
1 On en trouvera le texte traduit dans la thèse de M. BignoD, De Vinitiative finctneière chez les Angais, 4901, Paris, p. 34 et s.
* May, Parliamentary practice^ 8« édition, p. 604; le texte est traduit dans Bignon, p. 41, 42.
s Voyez les discours cités et reproduits par extraits dans Bisnoo, op. dt. p. 44 et s.
LE POUVOIR LÉOISLATIP. 919
es fonds publics et conduite par des politiciens sans scrnpnles, enchérissant Tnn sur l'antre ponr gagner la faveur de la démocratie. Comme toute résolution ou standing orderj de Tune on de l'autre des Chambres, c'est une règle qu^un corps public s'impose à lui-même pour guider sa procédure. Elle pourrait être modifiée presque aussi aisément que le règlement d'un collège, aussi aisé* ment que le règlement du Maryleboue Cricket Club. Cependant, ajoute l'auteur, certaines parties, et des plus précieuses de notre Constitution, se trouvent dans de simples usages ou consistent en règles aussi mal assurés que le susdit ëtanding order :»'•
D'autre part, la règle n est pas absolue. Elle a pour but d'empêcher les propositions qui se feraient devant la Chambre, et qui portant sur un crédit précis s^imposeraient ensuite au Committee ofmpplt/, c'est-à-dire au Committee oftlie wJiole House^ fonction- Dant comme comité des subsides. Un règlement introduit en 1882 a également empêché les amendements qui se produisaient devant la Chambre avant qu'elle se formât en Committee ofsupply. Mais des propositions de dépenses, plus ou moins précises, peuvent se produire et être soumises à ce Committee*.
La Constitution australienne a recueilli la règle anglaise et elle lui a donné, dans son article 56, la valeur d'un principe constitutionnel, qui s'impose au législateur et le domine : « Aucun vote, résolution ou proposition de loi tendant à l'affectation (apjyropriatian) des revenus ou fonds, ne sera passé, -si Taffidctation n'en a pas été dans la même session recommandée par un message du Gouverneur général à la Chambre où la proposition a pris naissance' ».
Le mal auquel ces règles tendent à remédier s'est fait sentir chez nous avec ime intensité particulière, car il semble que ce soit un mal endémique des démocraties. L'initiative des députés, bspirée d'ailleurs le plus souvent par des idées généreuses, et
* Ansoo, I^aw and C7istom, H, p. 233.
* Anson, op, cil. y p. 232 et s.
* Le commentateur du projet de Constitution australienne déjà cité, M. Harisson Moore, se demande si cette disposition sera bien efflcace : « U faut remarquer que ce texte prohibe, non le fait de proposer, mais celui de passer (roter) une pareille résolution. Des raisons de convenance ont fait adopter cette rédaction, mais celle-ci peut faire que la sauvegarde soit vaine. Si le Parlement peut procéder à la prise en considération des propositions tendant à l'affectation sans que Tinitiative ministérielle inf ervienne, le message du gouverneur général peut devenir une chose qui va de soi; comme son assentiment aux lois votées. En outre, Tarticle semble dire que le msssage du gouvernear général doit corntenir la recommandation, non du vote, mais de son objet. Cela laisserait à tout membre le pouvoir de proposer une augmentation du chiffre à voter; et là en core le contrôle ministériel disparaît ».
se faisant jour surtout par des amendements au budget des dépenses, est sûrement nne des canses principales de rangmentation progressive de nos dépenses publiques. 11 7 a déjà bien des années qu'on a cherché également chez nous à 7 porter remède. Les commissions du budget se sont montrées de plus en plus difficiles pour admettre les propositions émanant de l'initiative individuelle; des modifications au règlement ont été proposées pour restreindre, dans de justes limites^ Texercioe du droit d'amendement. Ces efforts ont enfin abouti dans une assez large mesure. Le 16 mars 1900, la Chambre des députés, après une importante discussion, a adopté deux résolutions qui figurent aujourd'hui dans les articles 51 et 51 ^ de son règlement.
La première, émanée de M. Bouvier, est ainsi conçue : c En ce qui touche la loi du budget, aucun amendement ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé^ t>. Cette disposition a pour but d'arrêter les amendements présentés au cours de la discussion du budget et qui constituent le principal fléau. La seconde résolution (art. 51 bis) a pour auteur M. André Berthelot ; elle est ainsi formulée : <r Aucune proposition tendant à des augmentations de traitements, d'indemnités ou de pensions ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous forme d'amendement ou d'article additionnel au budget'».
Pour bien comprendre la portée de ce texte, qui restreint notablement le droit pour les députés de présenter des amendements au budget, il faut remarquer d'abord qu'il ne vise que le budget des dépenses. Pour le budget des recettes, le droit d'amendement reste libre, et il reste possible de modifier, par cette voie, notre S7stème même d'impôts. D'autre part, ce ne sont que les propositions de dépenses constituant des traitements, indemnités on pensions qui ne peuvent se produire sous cette forme, et ces dépenses peuvent faire l'objet de propositions de loi principales et individuelles, présentées par les députés et soumises à la filière ordinaire. Enfin, le droit du Gouvernement reste intact ; il peut au cours de la discussion du budget modifier des propositions, même en les augmentant.
Dans ces conditions, cette règle bienfaisante ne peut soulever aucune objection de principe. On^a pourtant soutenu, même des esprits éminents et modérés ont soutenu, qu'elle était inconstitn-
4 Journal officiel da 17 mars 1900, p. 909. s Journal officiel da 17 mars 1900, p. 911.
tionnelle, le droit d'initiative étant pleinement reconnn par la Consiitation anx deux Chambres, c*est-à-dire à leurs membres*. Mais ici le droit d^initiative n'est en ancane façon supprimé ; son exercice est seulement réglementé. Il devra simplement prendre la forme d'une proposition principale et ne pourra se glisser sous le couvert d'un amendement au budget'.
Un incident d'ailleurs n'a pas tardé à montrer la fragilité de sembables règles, écrites seulement dans le règlement d'une Chambre'. Dans la séance du 4 mars 1902, M. André Berthelot voulut compléter son œuvre et proposa d ajouter à l'article 51 bis An règlement le paragraphe suivant : € Aucune proposition tendant à une augmentation de dépenses ne peut être mise aux voix sans qu'une économie, de chiffre au moins égal, ait été simultanément proposée et préalablement adoptée par la Chambre 2>. Ce n'est pas tout; le même député proposait encore d'ajouter à lart. 34 du règlement un paragraphe ainsi conçu : <l Les motions et les projets de résolution sont soumis aux formalités prescrites par le règlement pour les propositions de loi d. Mais ces projets de résolution soulevèrent une opposition des plus vives ; elle se manifesta principalement par une contre-proposition ainsi formulée : € Les résolutions adoptées par la Chambre des députés dans sa séance du 16 mars 1900 et concernant la procédure des amendements au budget, sont abrogées X) .La Chambre, iljest vrai, adopta une motion qui tendait à « passer à l'ordre du jour d, c'est-à-dire à ajourner la suite de la discussion * ; et lexpiration de ses pouvoirs est arrivée avant que le débat fût repris.
Dans la législature suivante la question a encore été traitée : la Commission du règlement a même statué. Mais le 15 décembre 1906 une nouvelle proposition tendant à abroger l'artice 51 bis du règlement ayant été discutée et plusieurs orateurs ayant déclaré que la Chambre s'était amputée elle-même d'une de ses prérogatives essentielles, la proposition a été simplement renvoyée à la
1 M. RouTÏer, séance du 16 mars 1900, Journal officiel du 17, p. 908 : « Assurément, la Chambre peut déclarer qu*elle renonce à Texercice d^un droit constitutionnel, mais à la condition qu'elle soit unanime. Vous ne pouvez pas par un acte de la majorité dépouiller un membre de la Chambre d'un droit qui est inscrit dans le statut fondamental de la République ».
s M.Ribot (Chambre des députés, 16 mars i900y Journal officieldu. 17, p. 911) : « Ce que demande M. Berthelot est simplement ceci : non pas qu'on enlève à nn député une parcelle quelconque de son initiative, mais qu'au lieu de Texercer sous la forme d'amendements, de ce déluge d'amendements qui pleut sur nous au cours de cette discussion interminable, il veuille bien donner à sa motion le caractère d'une proposition qui suivra la filière parlementaire habituelle».
* Ci-deasus, p. 918 et s.
* Journal officiel du 4 mars 1902, p. 1105 et suiv;
Commission en même temps qu une antre qni demandait qne le vote secret fût de droit ponr tonte augmentation de dépenses*.
§ 3. — LES DEtl CHAMBRES EIERÇANT LE CONTRÔLE SUR LE GOUVERNEMENT.
î^ons avons vn qne Fan des traits distinctifs du gouvernement parlementaire est un contrôle constant exerce par le Parlement sur les ministres, agents directs du pouvoir exécutif. J'ai essayé de dégager les règles délicates suivant lesquelles ce contrôle pent être efficacement sanctionné par la responsabilité ministérielle mise en jeu'. Mais il reste à étudier les moyens par lesquels il s^exerce, et qui sont au nombre de trois : les questions, les interpellations et les enquêtes parlementaires.
Ces moyens sont également à la disposition des deux Chambres; leur exercice appartient aussi bien au Sénat qu*à la Chambre des députés. Je me suis rangé cependant à l'opinion qui refnse an Sénat le droit d*imposer par ses votes la retraite d'un ministère'. Mais les deux solutions ne sont point contradictoires. La première établit que la Chambre Haute (en dehors du droit qui lui est réservé d'autoriser la dissolution de la Chambre des députés) n*a pas d'action sur la responsabilité politique des ministres; la seconde détermine dans quelle mesure et comment le Sénat participe cependant au gouvernement parlementaire^. Il est vrai que, en usant de ces moyens, le Sénat ne pourra pas lear donner une sanction politique immédiate et directe. Mais les constatations qu'il obtiendra de la sorte, les votes qu'il émettra, n en auront pas moins l'autorité morale qui appartient aux résolutions prises par une grande assemblée et qui peut suffire à faire triompher la vérité devant l'opinion publique*. La Constitution de 1791 donnait au Corps législatif le droit de demander aux ministres des renseignements et de leur poser des questions, et pourtant elle n*établissait pus vraiment la responsabilité politique des ministres *. Lorsque, sous le Second Empire, le droit dlnterpellation fut rendu au Corps lé-
* Deuxième séance du 15 décembre 1905. Journal officiel du 1(3, Débats parlementaires^ Chambre, p. 8992.
s Ci-dessus, p. 732 et sût., 734 et suir. ) Ci-dessus, p. 738 et suIt.
* Il ne faut pas oublier non plus que, d'après Tusage tout à fait conforme aux principes, un certain nombre de membres du Cabinet sont toujours pris dans le Sénal.
s Ci-dessus, p. 748.
6 Ci-dessus, p. 410 et s.
gislatif et an Sénat par le décret dn 19 janvier 1867 , la discnsssion ne ponvait se terminer qne par Tordre dn jonr pnr et simple on par nn ordre dn jonr appelant l'attention dn Gonvernement snr l'objet des interpellations (art. 4-6); et cependant cela fnt con* sidéré, à cette époqne, comme la conquête ponr les Chambres d'un droit très important. Enfin, le droit d*enqnète parlementaire, qni traditionnellement est accordé anx deux Chambres, est un moyen de contrôle et d'investigation des pins utiles, même ponr nne assemblée qni ne pourrait par là renverser un ministère.
Dans l'usage dn Parlement français, la question n est posée qne si le ministre, préalablement avisé, j consent et Taccepte. Ce n'est et ne peut être qu'un dialogue entre le questionneur et le ministre. La question ne peut pas par elle-même dégénérer en nn débat. Seul, parmi les membres de TAssemblée, le député on le sénateur, qui l'a posée peut prendre la parole, et par deux fois. Aucun vote ne suit les explications fournies par le ministre*.
Tout autre est l'interpellation, qui, chez nous, constitue la principale procédure pour mettre en jeu la responsabilité politique*. C'est en réalité la demande faite par un ou plusieurs membres de l'Assemblée d'ouvrir un débat sur la politique générale du ministère ou sur tel acte d'un ministre déterminé. Il s agit cette fois d'un débat général, auquel peuvent prendre part tous les membres. L'interpellation, une fois introduite, devient en quelque sorte impersonnelle, et les règlements des deux Chambres admet* tent que, si elle est abandonnée par son auteur, elle peut être reprise par un membre quelconque de l'Assemblée . Il est aussi reçu que, sur une simple question, la demande peut être produite de la transformer en interpellation; mais, s'il y a oppo* sition, l'autorisation de l'Assemblée est nécessaire ; et elle peut la refaser*.
L'interpellation a une sanction ; elle est close par un vote de l'Assemblée, par le vote d'un ordre du jour. Cette expression tra-
1 Sur la réglementatiou des questions et des interpella tions dans notre droit actuel, voyez : Règlement de la Chambre des députés, ch. VI, art. 39 à 48; Règlement du Sénat, ch. Xil, art. 80 à 85.
> Ci-dessus, p. 553.
s Chambre des députés, séance du 16 mars 1895 {Journal officiel du il, DébtUêparlemerUaires, p. 969) i-^M.le Président ; — « Je consulte la Chambre pour saTolr si elle entend transformer la question en interpellation. La Chambre consultée décide que la question ne sera pas transformée en interpellation ».
ditionnelle vient de ce qne la Chambre^ considérant que le débat sur l'interpellation est terminé, déclare par nn vote qn'elle passe à l'examen des antres objets qni sont portés à son ordre da jour. Cette déclaration est pure et simple on précédée de considérants ; on dit, dans ce dernier cas, qu'il y a nn ordre du jour motivé. Les ordres du jour motivés indiquent très clairement si le mîniatàre ou tel ministre a ou n*a pas l'approbation et la confiance de l'Assemblée. L'ordre du jour pur et simple prend la même signification, suivant qu'il est ou non accepté par le Gouvernement.
Il résulte de cette procédure que, sauf le cas très rare où aucun ordre du jour n'est demandé ni voté, toute interpellation aboutit chez nous à nn jugement rendu par Fune des Chambres sur un acte d'un ministre ou du ministère. Parfois cependant la sentence manque de clarté. Cela vient surtout de ce que, lorsqu'un ordre du jour motivé est proposé par certains membres et voté par la Chambre, d'autres membres proposent d'7 joindre quelque addition, inspirée par une pensée toute différente. Pour évit-er ce résultat, les auteurs d'ordres du jour motivés prennent une précaution qui, semble-t-il, tend à devenir usuelle : ils insèrent dans leur formule une clause par laquelle ils repoussent d'avance toute addition ^
La pratique des interpellations, à raison de son importance même, a dû être précisée par les règlements des deux Chambres. Voici ce qui est exigé de part et d'autre. La demande doit être formulée par écrit, énoncer sommairement l'objet de l'interpellation et être remise au Président. La Chambre, sans débat sur le fond, fixe la date de la discussion. Cette date peut être arbitrairement fixée, quand il s'agit d'une interpellation sur la politique étrangère ; elle ne peut être renvoyée au delà d'un mois, quand l'interpellation porte sur la politique intérieure. On a voulu par là protéger le droit d'interpellation, au profit de la minorité de l'Assemblée, contre une sorte de confiscation indirecte de la part de la majorité. Mais lorsqu'il s'agit de la politique extérieure, l'intérêt qu'il peut y avoir pour le pays à ne pas laisser s'engager imprudemment et inopportunément un débat de cette nature passe avant toute autre considération. Les ordres du jour motivés, proposés comme solution de l'interpellation, doivent être rédigés par écrit et remis au Président qui en donne lecture.
Le droit d'interpellation a, dans nos usages, une très grande
1 Esmein, Notes de jurisprudence parlemeniatre : Les adcUtioiu aux ordres du jour motivés, dans la Revue politique et parlementoirey 16 mars 1901, p. 502 et siÛT.
importance. On le considère comme étant d d'essence parlementaire ]> ^ On peut même dire quebeanconp le considèrent comme un droit individuel de chaque membre de FAssemblée, puisque les règlements n'exigent pas plusieurs signatures pour l'introduction d'une demande d'interpellation. Mais il semble qu'il j ait là une exagération. Le droit de réclamer le comité secret n'est pas chez nous un droit individuel', il faut pour cela l'adhésion d'un certain nombre de membres : pour l'exercice du droit si dangereux dHnterpellation, une exigence semblable se concevrait parfaitement.
Le ministre que vise Tinterpellation peut-il la décliner, refuser d'y répondre, comme il peut refuser de répondre à une simple question? Je le crois, et il y en a des exemples'; pour reprendre la comparaison employée plus haut, celle d'une procédure judiciaire, alors le ministre fait défaut. Mais il paraît certain que l'auteur de l'interpellation pourrait proposer un projet de résolution blâmant le ministre de son refus, sur lequel l'Assemblée statuerait.
L'interpellation, ainsi entendue et précisée, est un produit du parlementarisme français. Les Anglais n'ont point distingué l'interpellation de la question, on plutôt, bien que le terme d'zn^^^Zlatûm soit usité ohez eux*, ils ne connaissent même à la Chambre des Communes que les questions au sens français du mot. Le règlement de la Chambre des Communes ne permet même pas d'établir un débat sur les déclarations fournies par un ministre interrogé, et l'on ne peut pas terminer l'incident par une motion. La Chambre anglaise ne manifeste donc pas son manque de confiance dans le Cabinet par un ordre du jour terminant une interpellation. En général, c'est en adoptant ou en repoussant les mesures importantes proposées par le Cabinet qu'elle statue à son
1 M. Got>Iet à la Chambre des députés, séance du !•' mai 1894 (Journal offieiél dn %, Débats parlementaireê, p. 680).
s Ci-dessus, p. 856.
> Dans la séance de la Chambre des députés du !«' juillet 1895, une demande dlnterpellation fut produite, et voici comment y répondit le président du Conseil {Journal officiel du 2, Débats parlementaires ^ p. 1929) : « C'est une interpellation qui vise une question de politique étrangère. Je fais remarquer, en outre, que, môme au point de vue constitutionnel, il ne semble pas que j'aie le droit d*accepter une pareille interpellation, puisqu'il s'agit de savoir si le Gonvememetit est autorisé à faire un traité. Nous n'avons pas à rendre compte par «Tance des intentions du Gouvernement : je prie donc la Chambre de ne pas AsBt de date pour la discussion de cette interpellation ». Et l'affaire en resta là.
* Todd, Parliamentary govemment, t. II, ch. iv, n» 2, lettre e ; mais le terme ne figure pas dans la Parliamentary praotice de Sir Brskine May. — Léonard Courtney, op, cit., p. 173 et suiv.
926 LÀ RÉPUBLIQUE FRAlfÇiUdB.
égard on par des amendemeottf introduits dans Y adresse qne la chambre vote en réponse an discours du trône au début de chaque session. Mais il faut ajouter que ce n'est pas seulement Timportance et la gravité de la mesure ou de l'acte gouvernemental qu'il faut prendre en considération pour savoir si le ministère a perdu ou non la confiance de la Chambre. Le ministère anglais pose parfois explicitement, comme cela se fait chez nous, la question de confiance'. Le leader de l'opposition peut aussi poser la question de défiance en contestant au nom de son parti une proposition ministérielle, quelque neutre et insignifiante qu'elle soit en apparence ^. Mais des motions directes de blâme peuvent être proposées par les membres de la Chambre et adoptées par celle-ci, soit qu'elle les insère dans Vadresse votée au commencement de chaque session en réponse au discours du trône, soit qu'elles prennent la forme d'une motion de défiance et de blâme isolée et principale. Les Anglais ont aussi une procédure analogue à nos interpellations'; mais elle n'a pas chez eux la même importance et la même fréquence qu'elles ont chez nous.
Comme tout le gouvernement parlementaire, le système des questions et des interpellations est un produit de l'histoire et de la pratique et, par suite, chaque Parlement la modelé selon son génie et ses besoins.
Ce qui est propre à TAngleterre, c'est la pratique des questions adressées aux ministres. Le premier précédent signalé remonte à 1721*. Mais à la fin du xvm^ siècle, l'usage en était encore fort restreint, puisque M. Balfour relevait devant la Chambre des Communes, le 30 janvier 1902, ce fi^it qu'en 1800 pas une question n'avait été posée pendant la session entière du Parlement. Cependant, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte^ Chateaubriand
1 Sîdney Low, op, oit., p. 146 : « Le gouveraement a toujours repoussé les attaques contre un département particulier, qui autrement triompheraient, en posant la question de confiance ».
< Ibidem, p. 42 ; « Du moment que le chef de l'opposition propose de voter contre le gouyemement à propos d*un hill sur les boîtes à pilules (PUMfoy)^ ce bill devient une question de parti; le ministère va se maintenir ou tomber, la majorité va voter dans un sens et la minorité dans ]*antre ; et comftie le ministère, la question étant posée, représente la majorité et le leader de Topposition la minorité, ce dernier naturellement doit être battu, toutes les fois que Tobjet de la lutte est assez important pour que les partis mesurent leurs forces ».
» V. infrd, p. 928 et s.
* Todd, Parliamentary govemment^ t. II, ch. iv, n» II, lettre e.
hû montrait déjà la fréquence et la portée chez les Aj le plein développement da gonvemement parlementai tique a pris des proportions toujours grandissantes; ell une véritable a fusillade d dont la plupart des ministt nellement criblés à la Chambre des Communes. La perte de temps qui en résultent sont considérables; points qui constituent en Angleterre cette crise dn g( parlementaire dont j'ai parlé; et les nonveanx règ le Gouvernement a proposés et fait adopter par la ( Communes ont en partie pour but de remédier à cet ii M. Balfonr a dit en proposant ces modifications : ^ i questions supplémentaires comprises, j'ai calculé que tions avaient été posées. Ces questions ont occupé 11 qui revient à peu près à 15 jours de travail parlement heures et à trois semaines du temps du Gouvernement ' berlain signalait de son côté le nombre et Tinsignifiam liions posées : « La grande majorité n'a absolument lii oublie, ety en pareil cas, chaque demande recevrait sa lionorable membre qui la pose adressait sa question dai privée au ministre et recevait une réponse de la mena Doins qu'il n'eût besoin de prouver à ses électeurs qu' eurs intérêts, auquel cas il pourrait avoir sa question e cnprimées sur Tordre du jour distribué (order paper) d eau règlement, en introduisant cette dernière pratique, imité assez étroitement le temps consacré aux quesi
1 De la monarchie selon la Charte, ch. 15 : u Les Chambres oi smander tout ce qu'elles veulent aux ministres. Les ministres doi : pondre, toujours venir quand les Chambres paraissent le souha ; stres ne soat pas toujours obligés de donner les explications qu'on L : ( peuvent les refuser, mais en motivant leur refus sur des raisons : s Chambres seront instruites quand il sera temps. D'ailleurs les mêleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes i i les n'exposeront jamais les ministres à se compromettre, si les n i qulis doivent être, c'est-à-dire maîtres des Chambres par le / i rviteurs par la forme ». — Chateaubriand reconnaît ce droit aux : es ; mais ii attache cependant une Importance particulière aux c i ut posées dans la Chambre des députés. Le chapitre en effet < : ; la Chambre des députés; ses rapports avec les ministres, B néa, il écrit : « Il faut d'abord qu'elle sache se faire respecter. s soaffxir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indé] ambres; qu'ils peuvent refuser de venir lorsqu'elles désireraie: ice. En Angleterre, non seulement les ministres sont interrogés si lis encore sur des actes d'administration, sur des nominations ( I nouvelles de gazette ».
' Séance du 30 janvier 1902.
> Chambre des Communes, séance dn 6 février 1902.
ment posées; il leur accorde trois quarts d'heure ^ Mais cela n'a •point passe sans de vives protestations émanant delà minorité. Les orateurs de l'opposition montraient l'importance du contrôle que la Chambre des Communes exerçait sous cette forme. Sir William Harcourt rappela que ^ les membres non-fonctionnaires, de quelque côté qu'ils siégeassent, avaient le contrôle des membres-fonctionnaires (les ministres), et le projet devait être jugé simplement d'après leffet qu'il aurait sur ce contrôle. A cet égard, il attachait une grande importance à la facilité que donne, non seulement pour Vexamination^ mais aussi pour h^ cross examination^ le droit de poser des questions aux ministres... Ce n'était pas assez quon dit à la C)hambrey comme l'avait fait le secrétaire colonial (M. Chamberlain), qu'elle conservait son contrôle, puisque la Chambre qui faisait les ministres pouvait les défaire : ordinairement la majorité n'a aucune disposition à renverser un ministère et la minorité n'en a pas le pouvoir^ d. Sir Campbell Bannerman soutint aussi" que les questions. <E devaient être traitées non comme un inconvénient à supprimer, mais comme un droit utile à réglementer, et il rappela que, si le nombre des questions avait augmenté dans les dernières années, c'était parce que les autres soupapes de sûreté avaient été fermées* En trois semaines, prises au hasard dans la dernière session, 9 7 5. questions avaient été posées, mais sur ce nombre, plus de 200 se rapportaient à la guerre ou résultaient de la plus grande attention donnée aux choses de l'armée par suite de la guerre^ et cet accroissement ne pouvait être considéré comme permanent; 377 questions se rapportaient à l'Irlande, mais cela ne saurait surprendre, étant donné la façon dont l'Irlande est gouvernée. Le pouvoir d'interroger les ministres, non pas à minuit, mais avant d'entamer les affaires de la journée, était un pouvoir qu'il pensait que la Chambre des Communes n'abandonnerait pas. Le droit de poser des questions et celui de proposer l'ajournement {ofmoving tlie adjoummeni} était la véritable pierre de touche. Ils concernaient de la manière la plus étroite les privilèges et les devoirs patriotiques du Parlement, et ils ne devaient point être balayés dans un coin, oh, dans la forme, le devoir pourrait être accompli, mais en perdant toute son utilité ' i>.
Le second droit dont parlait ainsi le leader de l'opposition, oalui de faire une motion tendant à l'ajoumement de la Chambre, est
i Voyez le texte da règlement dant Mopeaa et Delpech, L$9 règlements des assemblées législcttives^ t. I, p. 265-6. s Chambre des Communes, 7 février 1902. s Séance du 7 fémer 1902.
celui qui correapond chez les Anglais à nos interpellatioius ^ Yoid en qtioi il consiste^ Un membre se levant de sa place peoi proposer Tajonmement de la Chambre (c'est-à-dire Tinterroption de l'ordre du jonr) pour discuter une matière précise d'une importance publique urgente*; maïs il fiaut pour cela, outre Tautorisation du Speaker^ que quarante membres au moins se lèvent de leur place pour l'appujer ; ou, s'il s'en lève moins de quarante et toutefois dix au moins, il faut un vote de la Chambre pour que la motion soit faite et discutée. Là-dessus s'engage le débat, en apparence préliminaire, portant sur la seule question de l'ajournement ; il peut se terminer par la fixation d'un jour pour discuter le fond ; mais si les explications données par le ministre ont été satis&isantes ou si le débat paraît épuisé, il se termine assez naturellement par le retrait de la motion. Cest ainsi que s^est terminée par exemple une importante motion of adjournment qui a été discutée à la Chambre des Communes le 1^ mai 1902 sur le Trust de l'Océan (shipping Combine) *.
D'après les idées et les usages deft Anglais, ce sont les questions qui sont le mode normal et usuel pour exercer le contrôle journalier sur le minbtère que comporte le gouvernement parlementaire. Les motions d'ajournement sont au contraire quelque chose d'exceptionnel, xi,n ultimum subsiiHum*, dont cependant on reconnaît parfois la nécessité', tandis que chez nous le rapport entre les questions et les interpellations est précisément inverse, l'interpellation étant le moyen usuel. Dans tous les cas, ni la question, ni la motion d'ajournement ne paraissent aux Anglais un moyen usuel pour renverser les ministères ; en dehors du rejet de quelque mesure importante introduite par le Gouvernement, il fautpour cela un vote de blâme
* Esmein, Notes de jurUprudcnce parlementaire ^ dans la Revue politique et parlementaire^ 10 mars 1901, t. XXVII, p. 502 et suiv. — Léonard Courlncy, op. cit.f p. 174.
s Ce sont les termes mêmes da Standing Order qui régit la matière.
> Moming Post du 2 mai. Une autre mention d'ajournement proposée à la Chambre des Communes, le 28 juillet de la même année, dans le but d'examiner la composition de la commission nommée par le Gouvernement pour faire une eaqaéte snr Vapplication de la loi martiale pendant la guerre du Transyaal, s'est terminée par un vote de la Chambre refusant de prononcer Tajournement : voy. Daily Tehgraph du 29 juillet. On peut voir dans cette affaire combien le Speaker maintient étroitement l'interpeUateur dans les termes de sa motion.
^ Voyez Piirliamentary procédure dans les Daily Newa du 11 novembre 1901 : « Les questions ne gaspillent pas le temps ; elles l'économisent. ËUes pré-^ viennent les motions pour l'ajournement de la Chambre et les débats dans le Comité des subsides (Commitiee ofeupply) ».
s Daily Newê du 90 avril 1902 : « £n même temps, le droit de faire une motion pour Tajoarnement de la Chambre, qui s'est montré si précieux dans l'af* faire Gartwright, va être réduit à une ombre ».
990 LA RËPUBUQUE FRANÇAISE.
proprement dit. C'est ce qae constatait M. Balfonr, en se défendant de vouloir, par le nouveau règlement, restreindre la puissance de la Chambre des Communes : c L'aocusation est que ces règles ontpour unique objet d'augmenter la puissance de TExécutif et de le rendre indépendant du contrôle parlementaire ; on « pressé et torturé et pris pour texte d'oraison si^r oraison une phrase du disoon de mon très honorable ami le secrétaire colonial, pour lui faire dire que le Gouvernement désirait se rendre indépendant du Parlement, de telle manière, qu'il pût seulement être renversé par un vote formel de censure, et que le Gouvernement devait être affranchi des modes ordinaires de controverse et de critique par la suppression des questions, par la suppression des motions d'ajournement* j>. Plus loin, il appréciait ainsi le nouveau règlement relativement à ces motions : € A écouter certains. ^^n^Z^m^n, on pourrait supposer que, par notre règle, nous avons proposé de limiter la faculté de faire des motions pour l'ajournement de la Chambre. Nous n'avons fait rien de pareil. Le Gouvernement ne se fonde point sur le fait qu'on a abusé des motions d'ajournement. On en a abusé, cela n'est pas douteux; mais quoi qu'il en soit, on dit que c'est là une soupape dé sûreté. Mais que perd-on en les excluant depuis quatre heures de l'après-midi jusqu'à neuf heures du soir? Ces membres paraissent croire que, comme certains poissons, certains sujets ont une tendance à se gâter, si on les garde. C'est trop peu de chose pour porter atteinte aux libertés de la Chambre s> '. M. Balfour reconnaissait d'ailleurs, pour les questions, l'importance du sacrifice qu'il demandait à la Chambre; mais il le jugeait nécessaire pour la décharger du fardeau et de l'encombrement dont on se plaint dans tous les pays de gouvernement parlementaire, pour lui rendre une véritable capacité législative. n Ce que je prétends, ajoutait-il, c'est qu'on ne peut pas dire que nous cherchons à sauver le Gouvernement de la critique quand quatre jours de la semaine, à un bon moment du jour, nous donnons trois quarts d'heure pour poser des questions d.
Les députés anglais ont d'ailleurs encore deux autres occasions de produire leurs critiques. C'est d'abord, au début de chaque ses-
4 Séance de la Chambre des Gommanes du 7 féTrier 1902, Standard da 8.
^ Le nouveau Standing order^ n^ 17, dit en effet simplement qne la motion devra ôtre présentée et dûment appuyée ou admise dans la séance de Taprèsmidi, et que le débat ne pourra être ouvert gutà la séance du soir.
Les Daily News, dans Tartide cité plus haut (p. 929, note 3), traduisaient cela de la manière suivante : « Notice doit en être donnée Tapres-midi ; mais la motion ne peut être faite que le soir. Ainsi Tarme perd son tranchant et son pouvoir; on peut aussi bien la remettre au clou ».
LE POUVOIK LÉGISLATIF. 931
sion, la discussion de VAdresse^ qni, en 1901, a duré neuf jonrs. L'autre occasion, c'est le vote des subsides dans le Committee of supply : car c'est un vieux principe constitutionnel que < grievance précèdes supply ]>, d'où la conséquence qu'à propos des divers crédits du budget, les critiques se rapportant aux services correspondants peuvent être présentt^es. Il est vrai qu'on introduit là aussi la possibilité de prononcer la cl6ture,ce qui est un autre grief de l'opposition. Celle-ci reconnaissait cependant qu'il n'j a pas en fait d'abus sur ce point : ^ Le très honorable gentleman (Sir William Harcourt), disait M. Balfour, reconnaît que le lecuier actuel de la Chambre a loyalement appliqué les règles sur le supply committee ; mais il disait qu'il viendrait un temps où cette tyrannie bienveillante se changerait en tyrannie malveillante. Mais j'ai offert à mainte reprise de laisser la répartition du temps pour les subsides à une commission où le Gouvernement serait en minorité i» .
En France, la pratique des questions et demandes de renseignements aux ministres s'est introduite avec la Constitution de 1791. Les ministres devaient répondre aux questions qui leur seraient adressées et fournir toutes explications sur leur administration. C'est même principalement et presque uniquement à cet effet qu'ils avaient entrée au Corps législatif. A l'Assemblée législative, on usa largement de cette faculté et alors, sous une Constitution qui avait voulu établir la séparation rigoureuse des pouvoirs, les ministres furent plus harcelés de questions qu'ils ne le sont souvent en pays de gouvernement parlementaire. Les ministres, qui formèrent, après le 10 août 1792, le Conseil exécutif provisoire, ne furent, tant qu'il susbsistèrent, que les humbles serviteurs de la Convention. Sous la Constitution de Tan III et sous les Constitutions de l'Empire de 1795 à 1814, les ministres cessèrent d'être en contact avec les Chambres et de communiquer avec elles.
La Charte de 1814 ayant rétabli un véritable gouvernement représentatif et contenant, au moins en germe, le gouvernement parlementaire, devait ramener les ministres dans les Chambres et en même temps la pratique des questions à eux adressées. Nous savons combien Chateaubriand encourageait cette pratique ' ; il emploie même à cette seconde occasion le mot interpellation. Mais l'interpellation proprement dite n'était pas encore née à cette épo-
* Ci-dessus, p. 927, note 1.
que. Elle devait rësnlter d'un développement tout à fait propre à notre pays, si bien que les parlements d'Enrope, qni pratiquent ce même système, nous lont sûrement empruntée. Elle s'est formée de deux éléments : une question posée au Gouvernement et pouvant donner lieu à un débat général; d'autre part, un ordre du jour motivé exprimant le jugement que porte la Chambre; Tordre du jour pur et simple, en effet, ne prend en cette matière la valeur d'une approbation ou d'un blâme que parce qull est opposé et préféré à tel ou tel ordre du jour motivé.
Les ordres du jour motivés sont d*origine ancienne. Ils étaient connus et employés dans les assemblées de la Révolution, et c'est par un ordre du jour motivé qu^en 1815 la seconde déchéance de Napoléon fut consacrée par la Chambre des Cent- Jours ^ Mais le droit d'ouvrir un débat sur un point particulier de politique ou d'administration, par une question adressée à un ministre et à laquelle celui-ci serait tenu de répondre, n*était point encore admis sous la Bestauration. Des questions très sérieuses restèrent sans réponse à cette époque*. La Chambre des députés paraît avoir usé à ce moment d*un procédé analogue à la motion for adjournment des Anglais; c*est du moins ce qu'elle fit au mois de juin 1820. Il y avait alors des troubles graves dans la rue, et une répression qu'on accusait d'être brutale et de viser les libéraux de parti pris. Au début de la séance du 5 juin, Camille Jordan proposa et demanda qu'on suspendit l'adoption du procès-verbal et toute délibération jusqu^à ce que les ministres eussent fourni des explications suffisantes'. M. de Serres vint en donner, qui parurent
i Vaulabelle, Histoire des deiix Restauratiom, édition de 1860, t. III, p. 118 : « La Chambre des représentants, délibérant sur diverses propositions faites dans sa séance et mentionnées dans son procés-verbal, passe à Tordre du joar motivé : i« sur ce que Napoléon II est devenu Empereur des Français par Tabdicatioa de Napoléon I*^ et par la force des Constitutions de TEmpire etc. ».
s Voici ce que disait Manuel, le 5 juin 1820, Arch. parL^ 2* série, t XXV III, p. 281 : « n faut donc que nous ayons le droit de demander aux ministres de» communications. Ils les ont quelquefois accordées et quelquefois refusées ; souvent, ils ont dit qu'ils n'étaient pas obligés d'en faire, parce qu'ils devaient comserver leurs prérogatives intactes. D'autres fois, plus d'accord avec Im principe» dn gouvernement représentatif, ils ne se sont pas dissimulé que, puisque lea propositions qu'ils faisaient dépendaient de notre vote, il était impossible de refuser tous les renseignements qu'ils avaient pour effet d'éclairer ce vote. Et, dans un moment comme celui-ci, il semble que cette doctrine doive l'emporter sur Tantre ».
* Ai'oh. parhf loo. cit., p. 274 : « L'Assemblée peut demander compte aux ministres des mesures qulls ont prises... Suspendons l'adoption dn procès-verbal, toute autre délibération, jusqu'à ce que les ministres aient donné par leurs communications des garanties suffisantes de la liberté de l'Assemblée et du rétamissement de l'ordre public ». — M. de Serres termina ainsi ses observations
incomplètes; divers orateurs prirent part an débat, à la fin duquel Camille Jordan demanda Tajoumement au lendemain. Le prooèsverbal fnt adopté^ d'ailleurs an milien d*nne assez grande confa- 8ion\ Mais le lendemain, la discussion fut rouverte, toujours par le même procédé, c*est-à-dire la suspension deTadoption du procèsverbal ; elle se termina encore par l'adoption du procès- verbal'. Le 7 , nouvelle interpellation^ qui commence et finit de même*. Enfin le 10 juin, il 7 a une dernière reprise. Une demande de comité secret est déposée. M. de Serres s'y oppose; mais il reconnaît à la Chambre le droit de prolonger la discussion , toujours en suspendant l'adoption du procès-verbal*. Quant au fondement du droit qu'exerçait la Chambre, que disait-on? Les uns le rattachaient au droit qu'elle avait de mettre les ministres en accusation; cela impliquait le droit de s'enquérir à tout moment de leur conduite \ M. de Serres, le principal ministre mis en cause, dépassant la conception courante de l'époque*, affirmait, lui, la responsabilité politi-
(p. 280) : « Je sais que la demande (de Camille Jordan) n'avait pour objet que de provoquer les ezplicatioas que tous venez d'entendre ».
* Aroh. parl.f loc. cit., p. 292.
« Ihid., p. 292 et salv.
» Ibid., p. 298.
* Cette fois, le mot est prononcé, mais sans valeur technique; Arch, pari., loc. oU,j p. 312; M. LafHtte : « 11 (Manuel) a interpellé les ministres sur un fait positif, sur lequel on n*a pas répondu. Je demande que les ministres du roi veuillent bien monter à la tribune pour nous dire pourquoi, dans cette circon> stance, ils agissent d'une manière tout à fait contradictoire avec ce qu'ils ont fait jusqu*à présent ».
» Arch. pari, loc. cit., p. 3«)8-3i4.
* Arch. pari., loc. cit., p. 359 : « De deux choses Tune : ou la Chambre se regarde comme suffisamment éclairée et alors elle fermera la discussion ; ou elle croit ne pas Tétre, elle veut que les objets traités à Voccasion du pr-ooès-verbal soient encore débattus devant elle ».
'' Aroh. pari., loc. cit., p. 281; Manuel : a Mais comment, a-t-on dit, la Chambre peut-elle intervenir dans Tadministration, dans Texercice de la justice? La réponse est facile. La Chambre a le droit d'intervenir, puisqu'eUe a le droit d^accuser les ministres. Je sais bien qu'on nous répondra : accusez d*abordI Mais je répliquerai à mon tour : Puisque j'ai le droit d'accuser, j'ai aussi celui d'enquérir, j'ai le droit de demander des renseignements ; sans quoi je me ferai une loi de garder le silence lorsque des indices graves viendraient me présenter les ministres comme coupables, que cependant je n'aurais pas de preuves positivement acquises, ou bien on me forcerait à les accuser légèrement ». — M. Laine, p. 284 : « Faut-Il attendre pour délibérer qu'une enquête soit faite; mais l'enquête ne peut avoir lieu qa*après la proposition d'accuser et personne n'accuse. L'honorable membre ne veut pas dire qu'il faut une enquête pour savoir si l'on accusera les ministres ; car il respecte trop les principes pour demander qu'une enquête soit faite préalablement par la Chambre. S'il parle des enquêtes et des contre-enquêtes des tribunaux, c*est à ceux-ci à faire leur devoir pendant que la Chambre fera le sien. Faut-il suspendre jusqu'à ce que les ministres aient fait de plus amples déclarations ? »
s Arch, pari., loc. cit., p. 283 (M. Laine] : « Nous reconnaissons tous que la Chambre n'a ni juridiction propre, ni action directe ».
934 LA RÉPUBLIQUB «lAMÇÀfSE.
que des ministres, eafnmmt la Chambre pour juge entre lui et l'oppositian, dm» ce débat qui n'était point une mise en accusatian'.
Comme je le disais, M. de Serres dépassait de beaucoup les idées de ses contemporains sur cette matière. En effet, môme après la Révolution de Juillet, le droit d'interpellation était bien affirmé et reconnu; mais ce qu'on entendait par là c'était simplement le droit de poser des questions aux ministres; on ne paraissait pas admettre que ce fût pour la Chambre l'ocoasii»! de prendre une résolution. C'est pour cela que le droit d'interpellation ne fut point réglementé en 1831 comme avait proposé de le faire le Président de la Chambre des députés ^ Au mois de mars 1835 le ministre de Tlnstruction publique contestait encore qu'une inter* pellation pût introduire une discussion de fond sur n'importe quelle question'; et le règlement de la Chambre des députés de 1836, dans son chapitre IV, Des proposiHanSy ne réglemente point les interpellations, pas plus qu'en aucune autre de ses parties.
1 Ibid.^ p. 313, M. de Serres : « Les honorables préopinants ont critiqué fort librement les actes et la conduite du Ministère; c'est leur droit. Il ne peut y avoir qu'un juge entre pous et nous; c'est la Chambre ». — P. 314 ; « On interpelle sans cesse le Ministère; on lui demande sans cesse des explications; on répète encore que d'avance on est résolu à ne pas trouver ces explications satisfaisantes, à les déclarer fausses ou partiales... Je réclame encore ici pour juge entre eux et moi la Chambre gui nous entend. C'est pourquoi vous ayez à décider entre moi et les honorables membres ».
s Chambre des députés, 23 janvier 1831 [Moniteur). M, le Président : « Depuis longtemps, tous les amis du Gouvernement constitutionnel ont reconnu à un député le droit de demander des explications à un ministre sur les questions qui ne suivent pas les salutaires lenteurs de l'ordre du jour; mais ce droit n'est jamais mieux consacré que par la règle qui l'établit. Un consentement tacite qui abroge en quelque sorte le règlement ne pourrait suffire habituellement à celui qui est chargé de le faire respecter... » — Af. Mauguin : a Le règlement n'a prévu qu'une sorte de propositions. Ce sont celles qui peuvent donner lieu à une délibération de la Chambre. Mais sur les propositions ou sur les motions d'ordre qui n'appellent aucune délibération de la Chambra., qui n'ont pour objet' que d'obtenir des explications, soit sur les affaires étrangères, soit sur les afîaires intérieures, le règlement est muet, et, par cela même qu'il est muet, tout député est dans le droit d'interpeller les ministres sur les affaires du pays. Vous n'avez nul besoin de recourir à un article traditionnel à notre règlement n. — Cette citation, ainsi que plusieurs de celles qui vont suivre, m'a été fournie par un de mes élèves, M. Tcherno£f, docteur en droit, à qui j'adresse ici mes remerciements.
> Chambre des députés, 31 mars 1835, M. de Rancé : « Il me semble que lorsqu'un membre de la Chambre interpelle..., monsieur le Ministre..., il serait beaucoup plu9 convenable que le Ministre... s'expliquât de suite sur ses intentions et déclarât ce qu'il pense de l'interpellation qui lui est adresée ». — M, le Ministre de rinstruction publique : « La Chambre sait qu'aucune discussion ne peut ainsi naître incidemment et à propos d'une simple motion d'ordre : le système des interpellations admis en certaines matières ne saurait d^ailleurs être éundu à toutes les 'attestions et à tou^ les sujets ».
LE POUVOIR LÉOfelATlF. «35
Dans ces conditions, il ne faut point s'étonner de voir, sons la monarchie de Juillet, surtout an début dn règne, des interpellations, et des pins importantes par leur objet, qui se terminent sans que la Chambre ait statué par aucun ordre du jour. Telles sont. par exemple, les interpellations adressées par M. Maugain, suies affidres de Belgique et de Folog&e, le £8 janvier et le 20 septembre 1831 *. Il semble même que les premiers ordres du jour motivés par lesquels la Chambre ait statué sur une interpellation ont été demandés par le ministère lui-même , qui voulait que la majorité exprimât nettement sa confiance en lui, alors qu'elle préférait se tenir sur la réserve. C*est ce que fit, en effet, Casimir Périer, le 21 décembre 1831*. De même, les 5 et 6 décembre 1884, le ministère nouveau interpelle en quelque sorte lui-même la Chambre et lui arrache un ordre du jour de confiance '.
Mais il ne faudrait pas croire que lopposition dans cette période n^ait pas utilisé, comme une arme de combat^ Tinterpellation et Tordre du jour motivé qui pouvait en être la conséquence. Ainsi, au 24 avril 1845, M. Thiers demanda à la Chambre de vouloir bien Tautoriser à adresser une interpellation au Garde des Sceaux sur Texécution des lois de l'Etat à l'égard des congrégations religieuses, et la discussion qui suivit se termina par le vote d'un ordre du jour motivé resté célèbre*. Cependant, on peut dire* que, sous ce règne, l'interpellation ainsi conçue fut un moyen exceptionnel, assez rarement employé. Le véritable champ de bataille entre l'opposition et le Gouvernement c'était, outre les débats sur les lois importantes , la discussion de Vadresse en réponse au discours du trône, et la discussion du budget ; car la règle anglaise avait passé chez nous, qu'à Toccasion du budget les questions se rapportant à Tensemble de Tadministration pouvaient être soulevées. Cependant, le 21 janvier 1848, au début de la session, nous trouvons présentée et discutée avant Vadresse une interpellation importante, qui se termina par un ordre du jour de confiance, motivé et mitigé *.
A cette époque, d'ailleurs, lopposition tenait essentiellement à
1 Moniteur universel 1831, p. 1624, 1627, 1628, 1638, 1543, 1644, - En 1835 encore, le ministère de Broglie est interpellé sur sa formation, les 14 et 16 mars et la discussion se termine sans le vote de l'ordre du iour : voyez Thoreau- Dangln, Histoire de la Monarchie de Juillet, t. II, p. 296.
s Thnreau-Dangin, op. cit.. t. II, p. 26.
< Thureau-Dangin, op. cit., t. 11, p. 283 et sniv.
^ Moniteur universel de 1831, p. 1038, 1160 et sniv. L'ordre du jour, voté le 3 mai (p. 1188), était ainsi conçu : « La Chambre, se reposant sur le QouTernement da soin de faire exécuter les lois de l'État, passe à l'ordre du jour ».
< Thureau-Dangin, o^^. cit., t. VII, p. 854<358.
936 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
l'interpellation; mais elle ne la distinguait pas nettement de la simple qnestion\ C'est à cette dernière qn'on paraît sortent songer et le droit de poser des questions aux ministres est revendiqué comme un droit purement individuel. On craint de le voir réglementer; car la réglementation pourrait avoir pour but d*assimiler les questions aux motions, de les soumettre aux bureaux avant qu*elles fussent portées devant la Chambre^ de permettre à la Chambre de les écarter *.
C'est sous la seconde République que le droit d'interpellation acheva son développement et prit sa physionomie définitive. Cependant, il n'est point mentionné dans le Règlement de TÂssemblée Constituante des 11-20 mai 1848. Celle-ci régla seulement, par le décret du 27, les communications entre ses Comités et les ministres. Le 80 mai, elle décida que les membres de la Commission Executive (c'était alors le pouvoir exécutif) « se rendraient dans le sein de l'assemblée pour donner les explications qui leur seraient demandées toutes les fois qu*ils y seraient appelés par un message du Président, sur la réclamation de quarante membres au moins. La Commission Executive avait toujours le droit d'être entendue i>. Cela rappelait plutôt la Constitution de 1791 que les interpellations sous le Gouvernement parlementaire. Mais la Commission Executive ne survécut pas aux journées de Juin, et, sous le nouveau Gouvernement provisoire, celui du général Càvaignac, reparut la pratique des interpellations adressées soit au chef du pouvoir exécutif, soit à ses ministres, et terminéee par le voie d'un ordre du jour.
' Cf. D iotionna ire des sciences polit igites^ s* éàit y 1847, v© Interpellation : « Question adressée aaz ministres par les membres des Assemblées délibérantes sur tel ou tel sujet de la politique extérieure ou iatérieure. Les ministres ont le droit de ne pas y répondre, mais co n*est pas la négation du droit d*ioterpellation qui est un droit individuel. La majorité a le droit de le régler, mais non de le supprimer ».
2 Chambre des députés, séance du 7 avril 1846. M. Ledru-Rollin : « Pendant que j'ai la parole. Messieurs, permettez-moi d'en profiter pour dire mon opinion sur une observation faite hier par M. le Président au milieu du tumulte et qui tendait à établir que la Chambre a le droit d*indiquer ou de refuser on jour, en d'autres termes d'admettre ou d'exclure le droit d'interpellation. Si la Chambre a consacré cette théorie par des précédents, ces précédents ne reposent ni sur la raison, ni sor la logique, ni sur le règlement ». — Le Président explique alors que, quel que soit le droit individuel d'interpeUation, il est, comme tous les droits, sujet à une réglementation dans son exercice, et que cet exercice se trouve déterminé par l'article 18 du règlement qui donne à la Chambre le droit de fixer son ordre du jour. — M. Ledru-Rollin répond que, sous le prétexte de réglementer le droit, on ne peut pas l'étouffer; il fait remarquer en outre que le droit de fixez l'oixire du jour ne peut paa s'étendre au droit d'interpeUation qui n'est pas prévu au règlement.
Mais sons Tempire de la Oonstitntîon de 1848, il en fnt antrement. Le règlement de l'Assemblée législative dn 8 juillet 1849, ponr la première fois, consacra et réglementa le droit d'interpellation; ce qni est d'autant plus remarquable qu'on pouvait se de- 'mander, nous l'avons vu, si la Constitution de 1848 organisait le gonvemement parlementaire ^ Le chapitre YII était intitulé : Des prcfositiona et des demandes d'interpellation. Les dispositions qui se rapportaient à ces dernières étaient ainsi conçues : a: A rt. 79 . Tout représentant qui veut faire des interpellations en remet la demande écrite an Président; cette demande explique sommairement Tobjet des interpellations; le Président en donne lecture à l'Assemblée. — Les interpellations de représentant à représentant sont interdites*. — Art. 80. L'Assemblée, après avoir entendu un des membres du Gouvernement, fixe, par assis et levé, sans débats, le jonr où les interpellations seront faites. — Après les interpellations et la clôture de la discussion, l'Assemblée reprend son ordre dnjonr'. — Art. 81. Aucun ordre du jour motivé ne peut être présenté s'il n'est rédigé par écrit et déposé sur le burean du président qui en donne lecture. — L'ordre du jour pur et simple, s'il est demandé, a toujours la priorité. — Art. 82. Si l'ordre du jour pnr et simple est écarté, T Assemblée décide^ par assis et levé, sans débats, si elle renverra dans les bureaux l'examen de Tordre dn jour motivé. — En cas de renvoi dans les bureaux, l'Assemblée sur le rapport d'une Commission statue comme en matière d'urgence i>. Il 7 eut pendant la durée de l'Assemblée législative un certain nombre d'interpellations importantes * .
Ayec la Constitution de 1852 disparurent les questions et les interpellations, comme tonte participation dn Corps législatif an gonvemement. Jusqu'en 1860, Y adresse en réponse au discours dn trône n'existait pas non plus; seule la discussion du budget, bien réduite d'ailleurs, offrait quelques occasions aux députés de discuter la politique impériale; et encore les ministres n'avaient-ils pas entrée an Corps législatif : celui ci ne discutait qu'avec des commissaires pris dans le Conseil d'État. Le 24 novembre 1860 paraissait un décret qui avait pour but de <i donner aux grands Corps de l'État une participation plus directe à la politique générale du
1 Gi-dessas, p. 184 et s.
* Cet alinéa montre que le sens da mot interpélhuion n*était pas encore complètement fixé.
< L*interpellation apparaît encore comme un incident qui suspend Tordre du jour. Cf. ci-dessus, p. 932.
^ Voy. par exemple, ci-dessus, p. 191.
Gouyernement i^ de ^Empereur^ Il rétablissait Yadreêse en réponse aa discours du trône. Elle devait être votée par le Sénat et par le Corps législatif an début de la session annuelle et, à cette occasioti, les Commissaires dn Gouvernement devaient, donner aux Chambres <i toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure ou extérieure de l'Empire i>. Il était créé en même temps des ministres sans portefeuille, qui faisaient partie du Conseil des Ministres d pour défendre devant les Cham> bres, de concert avec le président et les membres du Conseil d'État, les projets du Gouvernement y>. 11 était bien clair qu^il» avaient pour mission spéciale d'intervenir au Corps législatif,, dans les discussions politiques qui dorénavant, comme sous la. Monarchie de Juillet, mais avec une bien autre réserve, se concentrèrent sur la discussion de Vadresse. Cette réforme fut complétée par une autre. Le sénatus-consulte du 2 février 1861 donna une publicité véritable aux débats des Chambres en établissant lecompte rendu sténographique in extenso publié par le Moniteur et le compte rendu analytique rédigé par les secrétaires-rédacteurs de l'Assemblée *. Puis les ministres sans portefeuilles étaient supprimés par un décret du 23 juin 1863, et remplacés par un Ministre d*Êtat. Ce titre existait déjà*, mais il répondait dorénavant à une fonction nouvelle : le Ministre d*État était maintenant le Premier Ministre, chargé de défendre la politique de TEmpire devant le Corps législatif. Ce fut d'abord M. Billaut et, à sa mort qui arriva bientôt, M. Rouher.
Lorsque les élections de 1863 eurent introduit dans le Corps législatif des éléments opposants ou indépendants d'une sérieuse importance, une nouvelle phase de l'évolution se produisit. Des réformes nouvelles| furent opérées par un décret du 19 janvier 1867, que compléta un sénatus-consulte du 14 mars. JJ adresse était supprimée^ mais le droit d'interpellation étaitrendu aux Chambres. Il était, il est jvrai, bien réduit et amorti. Il fallait que la demande d'interpellation, signée par cinq membres, fût agréée par deux bureaux, quand il s'agissait du Sénat, par quatre bureaux, quand il s'agissait de la Chambre, et le débat ne pouvait se terminer que par le vote de l'ordre du jour pur et simple ou par le renvoi au Gouvernement en appelant son attention sur l'objet de l'interpellation*. En même temps, comme par une conséquence naturelle,.
< Cwdessus, p. 191.
s Ci-dessus, p. 192, 854.
3 Ci-dessus, p. 130, note 5.
* Ci-dessus, p. 191.
les ministres étaient ramenés devant les Chambres. Us n'y entraient point de plein droit, mais ils pouvaient j figurer comme commissaires du Gouvernement, à côté du Ministre d'État et des Membres du Conseil d'Etat. On voulait attester par là que le gouvernement parlementaire, la responsabilité politique et solidaire des ministres, n'étaient point rétablis. Dans sa lettre à M.Bouher, qui accompagnait le décret du 19 janvier 1867, TEmpereur disait : <r J'ai pensé qu*en envoyant les ministres au Sénat et au Corps législatif en vertu d'une délégation spéciale, pour j participer à certaines discussions, j'utiliserais mieux les forces de mon gouvernement, sans sortir des termes de la Constitution, qui n'admet aucune solidarité entre les ministres et les fait dépendre uniquement du Chef de l'État».
Ce n'était là encore qu'une étape; mais elle fut bientôt dépassée. En vertu du sénatus-consulte du 8 septembre 1869, les ministres,, en cette qualité et sans aucune aufcre condition, rentraient dans le» Chambres, dont ils pouvaient aussi être membres dorénavant ^ Le droit d'interpellation était accordé, comme un droit individuel,, aux membres des deux Chambres et pouvait conduire au voted^ordres du jour motivés*. Enfin, avec le ministère du 2 janvier 1870 et la Constitution du 21 mai, c'était, dans la forme tout au moins, le gouvernement parlementaire qui rentrait en vigueur '•
En 1871, à l'Assemblée nationale, les interpellations reprirent naturellement *. Acette époque, elles pouvaient même être adressées au Président de la République comme à ses ministres. La loi du 13 mars 1873 ordonna, nous le savons, qu'elles ne pourraient plus s'adresser qu'aux ministres, tout en laissant au Président delà République, dans une certaine mesure, le droit d'intervenir au débat*. Cette loi établissait entre les interpellations sur les affaires étrangères et celles concernant la politique intérieure, une différence fondée sur la nature des choses et qui, à d'antres égards, existe encore aujourd'hui.
< Art. 3 : « Les ministres peuvent être membres du Sénat ou du Corps légis^ latif. — Ils ont entrée dans l'une et Tautre assemblée et doivent être entendus toutes les fois qu'ils le demandent ».
^ Art. 7 : « Tout membre du Sénat ou du Corps législatif a le droit d'adresser une interpellation au Gouvernement. — Des ordres du jour motivés peuvent être votés. — Le renvoi aux bureaux de Tordre du jour motivé est de droit quand il est demandé par le Gouvernement. — Les bureaux nomment une commission, sur le rapport sommaire de laquelle l'Assemblée prononce ».
s a-dessus, p. 193.
* A la fin du second Empire, Prévost-Paradol dans la France nouvelle^ L. II, cb. in, p. 103, demandait que les interpellations fussent réglées par les mémea usages que dans nos assemblées libres avant 1852.
* Ci-dessus, p. 553.
Après rétablissement définitif de la République parlementaire en 1875, le droit d'interpellation subsista au profit des membres des deux Chambres. Il n*est cependant pas garanti par la Constitution ; mais il fait partie essentiellement de notre gouvernement parlementaire et son exercice est réglé d'une manière identique au fond et en termes presque les mêmes par le règlement de la Chambre des députés et par celai du Sénat. Il apparaît, je Taî déjà dit, comme un droit individuel de chaque sénateur ou député : la demande écrite n'a besoin d'aucune autre signature que celle de Tauteur de Tinterpellation *. L'Assemblée, après avoir entendu un membre du Gouvernement et sans débat sur le fond, fixe le jour où aura lieu la discussion. Les interpellations sur la politique intérieure ne peuvent être renvoyées à plus d'an mois*, ce qui implique que celles sur les affaires extérieures peuvent être renvoyées à une date quelconqae ^ Le débat se termine normalement par le vote de Tordre du jour pur et simple ou par le vote d'un ordre du jour motivé; et Ton est arrivé chez nous à un véritable et dangereux formalisme pour la proposition et la rédaction de ces ordres du jour^. Cependant, il pourrait se faire (cela est rare, mais non sans exemple), qu'aucun ordre du jour ne fût proposé ou demandé : l'Assemblée reprendrait alors son ordre du jour sans le dire expressément.
Les interpellations bien fondées sont le. plus paissant ressort de notre gouvernement parlementaire ; mais les interpellations inutiles, frivoles^ encombrantes, en sont aussi le fléau. Elles font perdre un temps précieux aux assemblées, et ce sont elles surtout qui valent à notre gouvernement parlementaire ces reproches si fréquents aujourd'hui, dont je parlerai bientôt et qui le représentent comme rendant les Chambres impropres à une bonne production législative. Cest à elles que songeait M. le président Deschanel, lorsqu'il disait, le 16 janvier 1902 : a: Peut-être la France tirerait-elle plus de profit de tant d'efforts, si la Chambre voulait bien s'imposer à elle-même ane discipline un peu plas rigoureuse et améliorer, par quelques changement très simples, ses méthodes de travail. Mais souvent aussi, il faut le dire, une partie de Topinion publique, distraite ou frivole, prête plus d attention à un incident subalterne, à
* Ci-dessus, p. 925.
s Règlemeat de la Chambre des députés, art. 40; Règlement du Sénat, art. 81. — Ci-dessus, p. 924.
> Ci-dessus, Ibid.
* Voyez mon article intitulé : Notes de jurisprudence parlementaire : les additions attx ordres du jour motivés^ dans la Revue politique et parlementaire du 10 mai 1901, p. 502 dt suiv.
un orage éphémère qu'aux débata les plufl importants et les plus instructifs, à tel discours ou à tel rapport qui suppose des années <l*études, parfois même toute une vie consacrée aux affiiires publi- <ques* i>. Ce n'est pas tout : ces interpellations, qui harcèlent les ministres sans relâche^ qui les distraient de l'administration proprement dite, recèlent un autre danger. Elles peuvent se terminer, dans la chaleur du débat, au milieu des passions violemment excitées, par le vote de quelque ordre du jour improvisé, qui trouvera pour le soutenir une majorité de hasard, et qui fera tomber un ministère, excitant Tétonnement général et parfois même les regrets d'une partie de ceux qui ont voté le texte fatal. En effet, jamais les -Chambres n'usent d'une disposition que contient leur règlement et qui leur permet de renvoyer aux bureaux les propositions d'ordres <iu jour motivés^. Qu'on songe donc, par exemple, que le ministère présidé par M. Méline (29 avril 1896-28 juin 1898) a dû répondre à plus de deux cents interpellations' !
L'excès du mal a produit le remède, remède imparfait, il est vrai, et empirique, mais qui présente cependant une certaine ef&aaxàté. Sans modifier son règlement et en invoquant le principe d*après lequel elle est toujours maîtresse de son ordre da jour, la Chambre, à diverses reprises, a limité par des résolutions provisoires, le nombre de jours de chaque semaine oà pourraient être discutées les interpellations. Cela se produisit d'abord en 1897 *; et au cours d'une législature suivante, en 1901, un seul jour fut laissé pour la discussion des interpellations*'. Au mois de janvier 1902, le ministre des Finances proposait même de consacrer sans exception toutes les séances à la discussion du budget de 1902, qui n'était pas encore voté. Mais cela souleva de vives résistances;
1 Journal officiel du 17 janvier 1902, Débats parlementaires^ Chambre des ilépatés, p. 5.
* Règlement de La Chambre des députés, art. 44; règlement du Sénat, art. 83. D*après le règlement du Sénat, le renvoi aux bureaux de l'ordre du jour motivé « est de droit s'il est demandé par le Gouvememeut ».
* Chambre des députés, le 7 juin 1901, Journal officiel du 8, Débats parlementaires. Chambre, p. 1282 : « M. Berry. — Toujours est-il que le Ministère JCéline a discuté effectivement 218 interpellations ».
^ M. Berry, 7 juin 1901, loo, cit. : a Pour donner cette interprétation à Tar- 'tiele 40 de votre règlement, on a tiré prétexte du vote d'un projet de résolution qui a été voté, sur Tinitiative de M. Marty, au mois de mars 1897 et qui était ainsi conçu : « La Chambre décide qu*à titre provisoire, les séances des lundi, mardi et jeudi seront réservées à la discussion et au vote des lois ». U me semble qu'il restait encore pour discuter les interpellations trois jours de La semaine ».
s Chambre des députés, 16 janvier 1902, Débats parlementaires. Chambre p. 11 : « M. Pastre, — Déjà on a restreint à son extrême limite le droit des intorpellateurs, en leur laissant un seul jour par semaine, le vendredi ».
OU Be demanda si cette suspension absolue, pendant un tempsassez long, dn droit d^interpellation, était bien conforme aux principes de la Constitution et, en définitive, la Chambre restreignit ainsi sa décision : <t .. . réserve néanmoins faite pour les séances du vendredi soir, qui demeurent affectées aux interpellations »^ De ce système, qui donne une seule séance par semaine aux interpellateurs, il résulte que, lorsque la Chambre renvoie à un mois, conformément à Tarticle 40 de son règlement, la discussion d*une interpellation sur la politique intérieure, il est presque certain que l'interpellation ne sera point discutée à cette date. En effet, les demandes d'interpellation se succèdent, comme auparavant, s'accumulent, prennent rang les unes après les autres, et le jour par semaine qui leur est accordé se trouve bien insuffisant pour les liquider toutes au bout d un mois au plus tard. Elles doivent donc attendre leur tour pour défiler par cet étroit passage ; et dans ces conditions, des interpellations sont venues en discussion seulement un an ou un an et demi après le jour où la demande en avait été déposée*. D'autre part, la Chambre, toujours maîtresse de son ordre du jour, ordonne parfois la discussion immédiate, ou à une date rapprochée, des interpellations sérieuses et importantes. On a contesté que cette procédure ffit régulière et que l'article 40 du règlement fût sincèrement appliqué : une proposition a été déposée pour rendre à ce texte une portée rigoureuse et un sens absolu'. Il est certain que ce système n'est point satisfaisant : c'est un abus corrigé par un autre abus. Mais un expédient de cette nature est inévitable, tant que, le droit d 'interpellaton restant individuel et n'étant soumis à aucune condition, les oppositions n'auront pas la sagesse de se contenter d'interpellations sérieuses et sincères.
« Séance du 16 janvier 1902, Journal officiel du 17, DihaU parlementaires^ ChambrCi p. 10 et suiv.
< Chambre des députés, séance du 21 juin 1901, Journal officiel du 22, Débats parlementaires. Chambre, p. 1510. ^ M. Lasies : « Messieurs, il y a bientôt un an que j'ai eu Thonneur de déposer mon interpellation sur le bureau de la Chambre... Vous comprendrez que je Tienne m'excuser d'abord de présenter cette rieille personne ». — Séance du 16 janvier 1902 (p. 11). — M. Pastre : « [1 n'est donc pas possible qu'on supprime des interpellations dont quelques-unes ont été déposées depuis plus de quatorze mois ».
* Chambre des députés, séance du 7 juin 1901, Journal officiel du 8, Débats oarlementaires. Chambre, p. 1281. ^ Af. le Président : « J'ai reçu de M. Georges- Berry la proposition de résolution suirante : « Modifier, comme suit, le deuxième paragraphe de Tarticle 40 du règlement : Les interpellations sur la politique in-r térieure devront toujours être discvtées dans le délai maximum d'un mois ».
grande durant la présente législature. Le Président du Conseil disait à la Chambre des députés dans la séance dn 12 juillet 1909 : € Savez-Yons combien nous avons eu d'interpellations dans cette législature? 293, et je ne parle pas de celle-ci, je ne parle pas des 76 questions. En dehors de ces 76 questions, 293 interpellations ont été déposées sur le bureau de la Chambre^ sur lesquelles 189 ont été discutées en 128 séances. A raison de 4 séances, par semaine, cela fait 8 mois. Messieurs, c'est un quart de la législature, je ne veux pas dire perdu, car il y a des interpellations très utiles j> i . Cependant il faut reconnaître que les interpellations semblent ivoir pris dans ces derniers temps un caractère moins aigre en nême temps qu^une graixde ampleur de discussion. Au mois de uin et de juillet derniers on a vu une interpellation sur la politi- |Qe générale du gouvernement renvoyée pendant trois semaines le vendredi en vendredi, et si le troisième vendredi, la discusion a continué aux séances des jours suivants, on peut dire que 'était plutôt un large débat où les chefs des divers partis veaient exposer leurs idées, les griefs des oppositions et la défense n gouvernement, qu'une lutte ardente pour la conquête imméiate da, pouvoir. Le cabinet présidé par M. Clemenceau n'est oint tombé^ sur cette interpellation, mais dans la discussion du ipport de la Commission d'enquête sur la marine. Quant anx questions, la pratique des questions écrites, à l'imitaon de ce qui se fait au Parlement anglais, a été introduite récement dans le règlement de la Chambre des députés. Dans la ance du 29 juin 1909, la Chambre a adopté une proposition de . Francis de Pressensé modifiant ainsi qu*il suit les articles 47, i et 49 dn règlement.
« Art. 47. — Tout député peut poser à un ministre des ques- »as, écrites ou orales.
« Art. 48. — Les questions écrites, sommairement rédigées, Qt remises au président de la Chambre.
« Dans les huit jours qui suivent leur dépôt, elles doivent être primées avec les réponses faites par les ministres. ^ Les ministres ont la faculté de déclarer par écrit que l'intérêt blic lenr interdit de répondre ou, à titre exceptionnel, qu'ils clament nn délai pour rassembler les éléments de leur ré- Qse.
€ Art. 49. — Les questions orales peuvent, au commencement
Joum. off' ^^ ^3 jaillet 1909, Chambre des députés, p. 2013.
944 LA RÉPUBLEQUE FRANÇAISE.
on à la fin des séances, être adressées à nn ministre après qne oelui-ci a préalablement accepté.
a: Senl le dépnté qni a posé la question a droit de répliquer sommairement* 2>.
Et les numéros du Journal officiel parus depuis lors et jusqu'à la fin de la session montrent que les députés se sont empressés de profiter de cette faculté nouvelle.
En dehors des questions et des interpellations, un autre instrument de notre gouvernement parlementaire se trouve dans les motions que vote assez souvent la Chambre des députés et parlésquelles elle invite le gouvernement à déposer tel projet, à accom* plir tel acte ou à suivre telle conduite. II est certain que, pour que ces stimulants aboutissent, il faut que le cabinet les accepte, mais les ministres paraissent les regarder comme s*impoeant à eux *. Il est une catégorie de ces motions qui mérite une attention particulière : ce sont celles par lesquelles la Chambre des députés invite le gouvernement à soutenir énergiquement un projet qu'elle a voté et qui est pendant devant le Sénat, chez lequel elle craint une opposition ou une divergence de vues. Cela s'est fait très souvent et M. Berteaux soutenant récemment une motion semblable disait : € Les précédents sont nombreux. La Chambre a voté à ce sujet ordres du jour sur ordres du jour, projets de résolution sur projets de résolution, et il en est parmi eux qui ont recueilli l'unanimité des votes de nos collègues et, par conséquent, ceux des ministres qui sont sur ces bancs i>^.
Cette pratique nous paraît très contestable, elle fausse en quelque sorte le système des deux Chambres et rompt l'équilibre législatif entre elles. Sans doute, quand il s'agit d'un projet que le cabinet considère comme étant pour lui d'importance vitale, le Cabinet peut déclarer au Sénat qu*il se retirera si oe projet n'est pas voté par lui; mais il doit le faire de son propre mouvement. Dire qu'il doit le faire sur une invitation de la Chambre des députés, c'est permettre à celle-ci de jeter son épée dans la balance. Il ne
i Joum. off. du 30 juin, Chambre des députés, p. 1717.
s Joum. off, du 13 juillet 1909, Chambre des députés, 2* séance, p. 2013 : Le Président du Conseil : « Je prends le ministère de 1902 : le à janner 1902, sur la proposition de M. Bournat, la Chambre ▼otait une motion ainsi con» çue : <i La Chambre invite le gouvernement à procéder au rachat des réseaux de l'Ouest et du Midi ». Ce texte était formel ». Dans une interpellation récente par laquelle M. Sembat demandait au gouvernement de suspendre les poursuites contre le syndicat des employés des postes et télégraphes, le garde des Sceaux paraissait admettre que si la Chambre adoptait une motion dans c« sens elle s'imposerait au ministère.
8 Joum, off. du 15 juin 1909, Chambre des députés, p. 1415.
s'agit pas là de la direction gonvernementale, dans laquelle à nos jenx elle est prépondérante; il s'agit de la formation de la loi dans laquelle les deux Chambres sont égales. Il est vrai que le cabinet a un moyen de se défendre contre une pareille pression; îl peut poser la question de confiance et repousser la motion. C'est ce qu'a fait le ministère présidé par M. Clemenceau, à la Chambre des députés, contre une motion proposée par M. Berteauz et ainsi conçue : « La Chambre invite le Gouvernement à soutenir devant le Sénat, en ce qui concerne la question de personnel des ouvriers et employés de chemins de fer, les solutions qui se rapprochent le plus des votes précédemment émis à plusieurs reprises par la Chambre des députés et notamment le 14 novembre 1901^ ]>. Mais le ministère réclama son entière liberté: d Le gouvernement, dit en son nom le Ministre des Travaux publics, revendique très haut sa liberté, il en a besoin; mais il n'a pas un moindre besoin de la confiance de la Chambre pour en user au mieux des ouvriers, et employés des chemins de fer et la Chambre lui donna raison par un ordre du jour de confiance 2>.
Pour en finir avec les méthodes de Chambres françaises dans le gouvernement parlementaira^ disons que la délégation des gau-* ches dont il a été parlé ci-dessus (p. 211) s'est reformée au mois de décembre 1908*, mais elle ne paraît pas avoir joué un rôle important durant la session ordinaire de 1909.
1 Journ. off, da 15 jain. Chambre des dépotés, p. 1452. La motion avait été d^abord déposée sous une forme différente, p. 1444 : « LaChi^mbreinvitele Goa- ▼ememeot à soutenir au minimum devant le Sénat les conclusions delà Conmiission des chemins de fer de cette assemblée en ce qui concerne les retraites des ouvriers et employés des voien ferrées ». Mais le Président de la Chambre fit des objections à cette rédaction, p. 1445 : u II m'a paru difficile de comparer devant la Chambre des députés des propositions émanées de la Commission du Sénat et dont nous ne sommes pas saisis ». La motion tendait en effet à faire intervenir le Gouvernement entre le Sénat entier et la propre commission de celui-ci. — Voyez une motion analogue déposée à la Chambre des députés par M. Malvy dans la première séance du 17 juillet 1909 {Journ, off. du 18, Chambre, p. 2139) : « La Chambre invite le Gouvernement à soutenir devant le Sénat les principes essentiels de la loi d'impôt sur le revenu et à provoquer de la Commission sénatoriale l'indication d'une méthode de travail qui garantisse la discussion pratique de la réforme fiscale avant la fin de la législature ».
< Le 16 décembre, les journaux du soir annonçaient : « On sait que la délégation des gauches s'est reconstituée hier à la Chambre. Les cinq groupes républicains admis à faire partie de cette délégation sont : le groupe socialiste parlementaire, le groupe radical-socialiste, la gauche radicale, la gauche démocratique et l'union démocratique. Le groupe de l'union républicaine, formé d'anciens membres du groupe progressiste, n'avait pas été convoqué à la réunion. Quant au groupe socialiste unifié, il a refusé, on s'en souvient, de s'associer aux antres groupes républicains ».
Chacune des Chambres peut indépendamment ordonner qa*il sera fait en son nom , snr tel on tel objet, nne enquête par une commission qu'elle nomme et qu'elle choisit parmi ses membres. L'objet de l'enquête peut être un fait isolé ou un ensemble de faits déterminés : événement politique important, abus de l'administration, situation actuelle de l'agriculture, du commerce ou de l'industrie. Les élections contestées peuventtout spécialement donner lieu à des enquêtes dece genre. Cette pratique deV enquête parlementaireyient d'Angleterre ; et là elle paraît remonter au moins à l'année 1689 ^ Elle s'est établieenFrance, mais assez tardivement, avec le gouvernement parlementaire. Les premières assemblées de la Révolution, la Constituante^la Législative, la Convention, procédaient en réalité, parcertaines de leurs grandes Commissions, à des sortes d'enquêtes incessantes sur lesdiverses branches de l'Administration* : maisc*était là sûrement un état de choses singulier et anormal. La Constitution de l'an III, voulant réagir contre ces tendances et séparer complètement le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, n'admettait certainementpas l'enquête parlementaire' et l'on conçoit aisément qu'il n'en pouvait être question sousla Constitution de l'an VIII et pendant le Premier Empire. Elle ne fit point non plus son apparition sous la Restauration, mais seulement sous le Qouvememeot de Juillet. Elle se fit alors recevoir, bien qu'aucun texte ne l'autorisât, en vertu des principes et à l'exemple de l'Angleterre, a: Je ne mets point, disait Hello, au nombre des empiétements sur le pouvoir exécutif l'enquête qui peut être ordonnée par une des Chambres pour s'éclairer sur la matière de ses délibérations. Cette enquête est légitimeà unecondition, c'est que l'acte auquel ellese rattache soit de la compétence delà Chambre ; le droit de s'enquérir est inhérent à tout pouvoir qui délibère^ qui vote, qui décide, et qui, dans ce but même, a besoin de connaître la vérité. Il serait illusoire que l'enquête ne
1 Anson, Lav and oustom, t. P, p. 316.
« Pondra et Pierre, Traité pra^tique de droit parUmentairet n^ 1564 et sniv.
2 Constitution de l'an III, art. 45 : « En aucun cas, le Corps législatif ne peut déléguer à un ou plusieurs de ses membres, ni à qui que ce soit, aucune des fonctions qui lui sont attribuées par la présente Constitution ». — ArL 67 : « Ni Tun ni Tautre de ces Conseils ne peut créer dans son sein aucun Comité permanent; seiilement chaque Cooseil a le droit, lorsqu'une matière lui parait susceptible d'un examen préparatoire, de nommer parmi ses membres une Commission spéciale, qui se renferme uniquement dans l'objet de sa formation. Cette Commission est dissoute aussitôt que le Conseil a statué sur l'objet dont eUe était chargée ».
-se fit pas directement par le pouvoir qui a besoin de s^éclairer et Hjn'il fût obligé de la faire faire par l'intermédiaire d'nn autre ; oelui-Ià seul peut instruire qui doit juger. Il serait contradictoire surtout qu'il recourût pour la faire au pouvoir qu'il surveille et qui peut-être est en cause devant lui. Il n'est donc pas étonnant que la Chambre des députés ait arrêté en principe le droit d'enquête dans deux occasions mémorables, au sujet de la loi des tabacs et de la vérification des pouvoirs de ses membres. Le Parlement d'Angleterre l'admet sans difficulté, et ce qui vaut mieux qu'un exemple, ce droit tient à la nature des choses^ 3S>. On ne saurait mieux dire. Le droit d'enquête parlementaire découle, en effet, des principes, du droit qu'ont les Chambres de légiférer spontanément et de contrôler les actes des ministres ; pour exercer utilement ces droits, elles doivent pouvoir s'éclairer et s'éclairer comme ^lles l'entendent. Il y a toutefois une objection assez sérieuse : une telle pratique n'est-elle pas contraire au principe de la séparation des pouvoirs? La Chambre, qui ouvre ainsi une enquête sur les actes de l'administration ou sur des faits qui peuvent être l'objet d'une action judiciaire, n'empiète-t-elle pas sur le pouvoir exécutif ou sur le pouvoir judiciaire? La réponse est cependant aisée, et Hello la donnait en substance. II n'y a point empiétement, ^i la Chambre qui ordonne Tenquête ne prétend pas se substituer À Tun ou à l'autre de ces pouvoirs, pour statuer à leur place, <^sser ou reviser leurs décisions. L'enquête ne peut légitimement conduire la Chambre qu'à deux choses *:ou bien elle légiférera, si elle constate que la législation antérieure est insuffisante ou mauvaise ; ou bien elle s'en prendra aux ministres et invoquera leur responsabilité à raison des fautes ou des abus constatés. Mais sur ce terrain-la les Chambres sont inattaquables, sauf que seule, suivant nous, la Chambre des députés pourra mettre en jeu la responsabilité politique et pénale des ministres', le Sénat n ayant sur eux d'action propre et spontanée que par ce qu'on a appelé souvent leur responsabilité morale *• Tout naturellement le droit d'enquête parlementaire disparut en
^ Du régime constitutionnel^ 3* édit, t. II, p. 118, 119.
^ Sauf le cas d'électLoas coatestées, dont il est parlé plas loin.
3 Ci-desvus, p. 738 et suiv.
* Hello, Du régime constitutionnel y 3* édit., t. II, p. 228 (il demande une loi précise sur la responsabilité ministérielle promise par Tarticle 69 de la Charte de 1830) : « Ne m*oSrez pas comme une satisfaction sérieuse la responsabilité morale des ministres w. — Luigi Palma, Corso di diiH^to constitusionale, t. II« p. 491 : « Quant à la responsabilité des ministres, on distingue la responsabilité morale, politique, pénale et civile ».
948 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
1852, en même temps que le droit d'initiative parlementaire et la responsabilité ministérielle, pour reparaître avec le droit d'initiative et la responsabilité à la fin dn Second Empire. Il est incontesté sous notre Constitution.
Mais rezercice de ce droit n'étant pas chez nons réglementé par la loi comme il Test dans d'antres pays, donne lien à certaines difficultés d'ordre jnridiqne. Les commissaires enquêteurs nommés par une Chambre ont-ils le droit d'exiger la communication des pièces et documents écrits qui se trouvent entre les mains des autorités administratives ou judiciaires? Je ne le pense pas; car, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, la Chambre ellemême n'a en aucune façon le droit de commandement à l'égard de ces autorités. Mais le ministre compétent pourrait ordonner cette communication, lorsque la loi ne la prohibe pas, et cela s'est fait à plusieurs reprises. D'autre part, les commissaires ont-ils le droit de citer devant eux les citoyens en témoignage et de les entendre sons la foi du serment? Et les personnes citées sont-elles tenues de comparaître et de déposer dans les mêmes conditions que les témoins cités en justice, sous les mêmes peines et jouissant alors des mêmes immunités? Je ne le crois pas en principe; car les règles dont il s'agit n'ont été édictées dans nos lois qu'en vue de l'administration de la justice. Or ni la Chambre, ni sa Commission^ n'exercent le pouvoir judiciaire. Elles ne font que s'informer^ prendre les renseignements qu'elles peuvent recevoir de la bonne volonté publique. Dans un cas cependant j'admettrais l'opinion contraire : c'est lorsque l'une bu l'autre des Chambres ordonne une enquête parlementaire pour s'éclairer sur une élection contestée et avant de statuer sur cette élection. Alors, en effet, la Chambre fait fonction de tribunal. Il y a bien là un véritable litige ; la preuve, c'est que, dans certains pays, il est de la compétence de l'autorité judiciaire*. J'admettrais alors l'application des règlesessentielles qui régissent le témoignage en justice '. On peut cepen-
^ Ci-dessus, p. 839.
^ PréTOst-Paradol, La France nouvelle^ Ut. II, cb. w, p. 91 : « Lonqae la Chambre, donnant suite aux protestations éleyées contre une élection, a ordonné une enquête et nommé des commissaires, c'est au chef-lieu de Télection que ces commissaires doivent siéger en audience publique, et Tenquéte doit se poursuivre devant eux avec les formes usitées pour les débats judiciaires...; (ellea) doivent être observées dans toutes les occasions où il s'axât de constater régulièrement un fait avant d'arriver, soit à une décision parlementaire, soit à Tapplication d'une loi pénale ». — Cependant, deux arrêts de la cour de Bordeaux du 26 juillet 1878 refusent le caractère légal de témoin aux personnes entendue» par une Commission d'enquête parlementaire sur une élection législative ; on troave ces arrêts dans le Recueil de Slrey (1879. 2. 325) avec une remarquable note de M. Labbé.
^950 LA RÉPUBUCH»
^wmammtKA -puleraentaire en France ^ H le juge incompatible avec la forme républicaine, où le titulaire du pouvoir exécutif est élu à temps. C'est là une appréciation qui ne paraît guère répondre à Tobservation des faits. C'est une prédiction singulière à regard de. la forme de gouvernement qui s'est trouvée chez nous <le beaucoup la plus durable depuis 1789 ; car, en définitive, depuis 1871, nous vivons sous la République parlementaire, et les faits accomplis montrent qu'elle a pu gouverner au dedans et au dehors aussi bien que les monarchies parlementaires qui l'environnent.
Quoi qu*il en soit, parmi les propositions de révision constitutionnelle qu'a produites Tinitiative parlementaire depuis une vingtaine d'années, un bon nombre ont pour objet de supprimer, en toutou en partie, le gouvernement de cabinet. Les plus nettes proposent de prendre en dehors du Parlement, soit tous les ministres, soit au moins les ministres des Affaires étrangères, de la Guerre et de la Marine, et de les soustraire (sauf la possibilité d'une mise en accusation) à l'autorité de la Chambre des députés, pour les mettre dans la seule dépendance du Président de la République *. Un sénateur» M. Bisseuil, sans proposer une révision <K>nstitutionnelle, a visé le même but dans une proposition de loi, déposée au mois de jain 1899 : elle édictait simplement l'incompatibilité entre les fonctions de ministre et celles de sénateur ou de député \ ce qui était manifestement contraire à l'esprit de notre Constitution, commfd l'a pensé la commission d'initiative du Sénat.
Mais les auteurs de ces divers projets ont omis en général de régler un point essentiel :c'eil de savoir si les ministres ainsi pris en dehors du Parlement et seoatraits à son autorité politique auraient pourtant entrée dans les CluuBbres et dans quelles conditions. Rien de plus important cepemhnt, comme le pensait Mirabeau. Songerait-on chez nous à exclure les ministreft des Chambres, alors que les Américains songent à y introduire les leurs*? Et les y admettre, étant donné l'esprit français, c*est inévitablement les introduiredansTarène et les exposer aux coups. L expérience a été faite, et elle a été décisive, du mois d'octobre 1791 au 10 août 1792. On était alors sous l'empire dune Constitution diaprés laquelle les ministres ne pouvaient être pris dans
* Burgess, Présent problenu of constitutional law, dans Political Science quaierly, 1904, p. 545.
« Gabriel Petit, Propositions de revision des lots oonstitutionnelles émanant de Vinitiative parlementaire depuis Î884 (thèse), p. 109 et suiv.
» Ci-dessus, p. 721, 792.
« Ci-desaus, p. 421.
LE POUVOIR LÉGISLAT», 951
le Corps législatif et ne dépendaient politiquement que du roi. Or jamais, sons le gouvernement parlementaire, les ministres n*ont été soumis à des interpellations et à des agressions constantes, comme Tout été, de la part de TAssemblée législative, les ministres de Louis XYI, lorsqu*ils déplaisaient à la majorité ^ L'Assemblée Constituante avait voulu, elle aussi, en partant de la séparation des pouvoirs et sans adopter le gouvernement parlementaire, établir des rapports constants entre les ministres et le Corps législatif. Les ministres, qui ne pouvaient être choisis parmi ses membres, y avaient entrée, mais sans pouvoir librement prendre la parole et diriger les débats'. D*autre part, bien que le roi seul eût le droit de révoquer les ministres, le Corps législatif pouvait lui faire savoir par une motion qu'ils avaient perdu la confiance de la nation*. C'était la confusion et la contradiction la plus complète, et tel est pourtant le régime que M. E'ioquet proposait de rétablir en 1888'.
L'expérience a été plus décisive encore, s'il est possible, de 1795 à 1799. La Constitution de l'an III, si bien combinée, si claire* ment rédigée, établissait la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif plus nettement encore qu'aux États-Unis. Les ministres ne dépendaient que du Directoire, ne formaient pas un Conseil, n'avaient aucun contact avec les Chambres. Elles ne devaient avoir, en dehors d'une mise en accusation , aucune action sur les Directeurs ou sur les Ministres. Tout cela n'a pu empêcher les Chambres de chercher à diriger le Gouvernement. Le 18 fructidor a été précédé d'un conflit entre le Directoire et la majorité des Cinq- Cents qui voulait un changement de ministère et se plaignait de ce qu'il était opéré contrairement à ses vœux. En prairial an VII, les deux Conseils forcèrent deux Directeurs à donner leur démission. Ce régime de séparation n'a pu fonctionner régulière-
^ Rien n*est plus intéressant qae de suivre ce travail jour par jour dans les débats de TAssemblée. Cf. Aulard, Histoire polUiqt4e de la dévolution françaùe, p. 178 : « Et cette Assemblée législative, qui en fait révoquait les mini»tresj tendait à gouverner par elle-même, applaudissait à de hardies menaces contre la reine, ne préparait-elle pas ainsi, à son insu, les voix (a) aux républicains? »
s Ci-dessus, p. 410 et s.
> Gi-dess>us p. 412.
* Il demandait « des ministres nommés par le Président de la République pour la durée de la période du renouvellement législatif, et pouvant toujours être maintenus par lui dans leurs fonctions, ces ministres étant responsables devant la Chambre des Représentants qui peut les mettre en accusation devant le Sénat, et qui peut aussi réclamer leur renvoi par une déclaration formelle qu'ils ont perdu la confiance de la nation, conformément à la procédure prescrite par l'article 28 de la loi du 27 avril 1791 ». Cf. G. Petit, op. cit., p. 30 et 111.
(a) 7 = votai.
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ment que lorsque la liberté était absente des Assemblées, sous le> premier et le seoond Empire.
Aussi lorsque dans la séance de la Chambre des députés da 31 octobre 1905 fut discutée une motion, invitant « le Gouvernement à saisir le Parlement d'un projet de révision des lois constitutionnelles 2>, l'auteur ayant indiqué qu'il s'agissait surtout de changer les règles sur l'élection du Président de la République, sur le Gouvernement parlementaire, sur le choix et le rôle desministres, M. Henri Brisson présenta-t-il cette observation : a: D s'agit pour notre collègue de rapprocher la Constitution de la^ France du pouvoir personnel * ».
