LES GHAMBBES STATUANT EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE

Quelle que soit la constitution d^un peuple libre, qui pratique le gouvernement représentatif, alors même qu'elle applique rigoureusement le principe de la séparation des pouvoirs, il existe toujours un assez grand nombre d'actes d'administration importants qui n& peuvent s'accomplir sans Tintervention et l'autorisation du pouvoir législatif. Je ne parle plus ici du budget annuel, mais d'acte» administratifs proprement dits, comme les emprunts contractés par les municipalités, l'établissement d'un chemin de fer non exploité par l'État, la réglementation donnée à certains établissements d'utilité publique. La raison de cette intervention, c'est l'importance même de ces actes; on les considère comme trop graves pour les abandonner à la seule décision du pouvoir exécutif. Parfois, dans cerj^ains pays, la raison est historique; il faut alors remonter à une époque où la faculté qu'il s'agit d'exercer était considérée comme exorbitante et, par suite, ne pouvait être conférée que par une loi. D'ordinaire, enfin, les actes administratifs que le pouvoir législatif est amené à autoriser ainsi concernent l'intérêt particulier d un ou plusieurs individus ou d'une collectivité répondant à une circonscription locale.

Par un phénomène en apparence paradoxal, c'est dans un des pays les moins centralisés, en Angleterre, que cette catégorie d'attributions est le plus développée, et porte sur un plus grand nombre d'objets. <L Une personne ou un groupe de personnes s'adressent au Parlement pour obtenir quelque privilège qui, selon ce qui est allégué devrait lui être accordé dans l'intérêt public ou pour faire cesser .une injustice dans des circonstances telles que les cours de justice

t V. ci-dessus, p. 411. Journal officiel da !•' norembre, Débats parlement taireSf Chambre, p. 292.

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tes à péage (tumpike roads) et de la mise en clôture des terrain» commanaiix {Gommons) dans la seconde moitié du xviil* siècle. Oe fut aussi le moyen employé pour autoriser la construction descanaux et plus tard des chemins de fer; et en fait ce fut le grand nombre des bilh pour chemins de fer produits en 1844 et 1845qui donna naissance à la procédure moderne desprivate bills dan» la Chambre des Communes. — En dehors des bills pour chemina de fer, ils ont été employés principalement dans ces dernière» années pour réglementer la police et Thygiène publique, pour donner à des compagnies privées ou à des corporations municipales le pouvoir de fournir les services nécessaires au public, tels que Teau, le gaz, la lumière électrique ou les tramways ;: car la procédure des private bills s'applique non seulement aux personnes et compagnies privées, mais aussi aux projets qui concernent les droits et les obligations des organes du gouvernement local dans chaque lieu particulier. D'ailleurs la ligne de séparation entre les bills publics et les bills privés n'est pas autrement logique. Des mesures, par exemple, touchant à des matières d'in* térêt général, affectant la méfcropole entière, ont passé comme hills publics, et cela s'est fait aussi, dans une mesure moins étendue^ pour d'autres localités ; tandis que des projets réglant dea matières de moindre importance pour ces mêmes localités ont été traités comme des bills privés. En fait le même objet à diverses époques a donné lieu à des bills fnhlics et à des &t/Z« privés, le choix de l'une ou de l'autre procédure dépendant d une mesure imprécise du degré dans lequel l'intérêt public était impliqué. Sauf ces exceptions on peut dire que tout bUl introduit en faveur d'une personne, d une compagnie, ou d'une localité, est, au point de la procédure, un private bill J> ^

Cependant, pour devenir loi, et c'est une loi dans la forme qu'il faut, le bUl doit être débattu et voté par les Chambres, comme les lois ordinaires. De là une surcharge très lourde, surtout pour la Chambre des Communes, où la private business prend un temps considérable : il suffit de feuilleter un volume du Hansard^ pour s'en convaincre. Le règlement modifié a beaucoup réduit le tempsaccordé chaquejourauxpnra^^WZZ^.Mais conformément à une idée (jui paraît se répandre en Angleterre, M. Balfour déclara alors que le seul remède serait de déléguer entièrement à un Comité la solution de ces questions ; il a ajouté que, d'accord avec la Chambre,

I Lowell, The government of England^ t. I, p. 367-8. Dam les pages sni- Tantes l*auteuF expose, avec soa cours entier et avec ses incidents, la procédure des private bills avec une clarté et une précision complètes.

aussi bien que de l'action gonvernementale. Ce principe ne pourrait point s'appliquer cependant quand il s'agit des actes iatëressant les communes ou les départementa. La hiérarchie administrative exige alors que la demande aboutisse au miniàtre compétent -et soit portée par lui aux Chambres, au nom du Président de la République : en ces matières, une proposition émanant d'un sénateur ou d un député serait un empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Mais, dans les autres cas, lorsqu'il s'agit de demander une autorisation au profit d'un particulier ou d'une asso- -ciation, Tinitiative parlementaire reprend sa liberté. C'est ce qn a nettement reconnu le Président du Conseil relativement aux lois nécessaires pour autoriser les congrégations ^ .

Bien que ce soient de véritables lois dans la forme et, le plus souvent, des lois générales, ne peut-on pas considérer au fond comme -des actes d'administration ou de gouvernement celles par les- -quelles le pouvoir législatif permet au pouvoir exécutif d'appliquer par décret certains tarifs douaniers dans des conditions auiâres que celles prévues par la législation générale : telles la loi dite du cadenas j et celle qui a été votée à la fin du mois de juillet 1909 et qui permet au Gouvernement de suspendre momentanément par un décret rendu en Conseil des ministres le monopole du pavillon français entre l'Algérie et la France? Ces actes, qui contiennent souvent à la fois une dispense d'une loi et une sorte de délégation consentie au pouvoir exécutif sont, nous l'avons vu^ assez difficiles à justifier au point de vue des principes. En réalité ce sont des décisions qui, par leur nature, reviendraient plutôt au pouvoir exécutif qu'au pouvoir législatif; la Constitution ne les attribuant à celui-ci que pour fournir une garantie plus complète aux citoyens. Dans des cas particulièrement délicats à apprécier et où la mesure est dictée par des circonstances de fait <K)ntingentes et transitoires, n'est-il pas naturel que la décision revienne au pouvoir qui est le mieux fait pour la prendre utilement, et le pouvoir législatif en ordonnant ainsi, ne revient-il pas à la réalité même ?

1 Séance de la Chambre des députés d a 28 juin 1901 [Journal officiel da 29, Débats parlementaires, p. 1656) : « L'initlatire des lois appartient à la fois aux membres du Parlement et an Qoayernement, et le Goavernement n*a pas à s'immiscer dans les formes qa*il conviendrait à Tinitiatire parlementaire de suivre, si elle voulait saisir le Parlement d'une demande d'autorisation. Au cod* traire, en ce qui concerne les demandes qui seraient adressées au Gouvernement, j'ai considéré qu'il était nécessaire de faire connaître dans le plus bref délai sous quelles conditions il pourrait en saisir la Chambre ».

* Ci-dessus, p. 616 et s.