CHAPITRE VII La ré¥lfiioDL de la Constitution
Toute Constitation ëcrite et rigide, à moins d*être profondément illogique et souverainement imprudente, doit organiser la procédure par laquelle elle pourra être révisée et modifiée. Il faut, pour terminer ces études de droit constitutionnel, exposer celle qu a établie la loi constitutionnelle du 25 février 1875 et qui a déjà fonctionné deux fois, aboutissant aux deux lois de révision du 21 juin 1879 et du 14 août 1884. J'exposerai successivement : l*quel est ce système de révision; 2* quelle est la portée possible de la révision constitutionnelle ainsi organisée.
Les Constitutions écrites et rigides d'Europe et d'Amérique ont organisé des systèmes de révision fort divers, dont un certain nombre nous sont déjà connus. Mais tous, par une nécessité logique, comprennent deux points distincts : P il faut déterminer quelle autorité sera compétente pour décider qu'il y a lieu de réviser la Constitution; 2^ il faut déterminer par quelle autorité et comment sera opérée la révision ainsi déclarée nécessaire.
Sur le premier point, si Ton fait abstraction des Constitutions qui admettent en cette matière Vinitiative populaire^, il y a, on peut le dire, unanimité parmi les Constitutions modernes des pays libres. Toutes donnent au pouvoir législatif le droit et la mission de déclarer qu'il y a lieu de réviser la Constitution. Il fait cette déclaration, soit spontanément, soit sur la proposition du pouvoir exécutif, soit sur les pétitions des citoyens. Souvent des précautions spéciales sont prises pour que cette déclaration ne soit pas faite à la légère, mais sérieusement mûrie, répondant aux besoins vrais du pays.
s Ci-dessas, p. 350 et 8., 373 et s.
LA RBVISIOiN DE LA CONSTITUTION.
Sur le second poiixt, au contraire, il existe dan^ iicm modernes des systèmes variés. En laissai applications dn référendum on du plébiscite, en mi stitation, qni ont été étudiées précédemment', les réyision constitutionnelle reposant snr le pnr pria tatif se ramènent à denx types principaux :
1* La révision est opérée par une assemblée spécii cet efifot et qni n'exerce pas, en principe, d'autres fQ oe qu on appelle une Assemblée Constituante ^ ou, i une Convention. Oe système parait le plus rationnel^ ce procédé, la question de la révision a été principa devant les électeurs, débarrassée de préoccupation mais par là même, c'est celui qui se prête le moins i de la révision partielle et limitée j qui paraît triomphei î" C'est le pouvoir législatif lui-même qui, aprè staté la nécessité de la révision^ est chargé de l'opère fonctionnant comme pouvoir constituant, en raison < sion nouvelle et si importante, il reçoit souvent dam sation certaines modifications temporaires, et, d'o] majorité est alors exigée, autre et plus forte que ce ponr le vote des lois ordinaires. L'avantage de ce sect c'est qu'en pratique il est simple et souvent expéditii qui se présente naturellement, c'est que les membr législatif n'ont pas été élus en vue de la révision et i fait, reçu des électeurs une direction à cet effet : ( cependant dans la Constitution belge, d'après laqui Chambres doivent être préalablement renouvelées | avant de pouvoir procéder à la révision*.
Les deux systèmes fonctionnent parallèlement da particuliers de la grande fédération américaine, com[ l'autre par le référendum. IVIais, nous l'avons vu, c'es partielle opérée par le pouvoir législatif qui tend à Vi la révision totale par les Conventions'.
* Ci-dessos, p. 352 et suiv.
> CoQstîtatioD belge, art. 131 et 71.
' Ci-dessuB, p. 361 et suiv. — C'est aussi le système qu'a adop iou australienne. Son chapitre VIII, qui traite de cette matièi ^ laUération de la Constitution. D'ailleurs, elle soumet an to altérations votées par la majorité absolue (qni est ici nécessaire les deux Chambres ; sect. 128 : « La présente Constitution ue p< lifiée (altered) que de la manière suivante : La proposition de loi te iifier doit être votée par la majorité absolue de chaque Chambre i deux mois au moins et six mois au plus après qu'elle aura leoz Chambres, elle sera soumise dans chaque État au vote de:
C'est aa second système que se rattache nettement notre Oon»titation ; mais elle présente une particularité très remarquable* L'Assemblée chargée d'opérer la révision est bien composée des mêmes éléments qui constituent les deux Chambres législatives, des sénateurs et des députés, mais elle forme un corps distinct en droit et prend le titre légal d'Assemblée Nationale. Les deux Chambres perdent momentanément leur individualité, ou plutôt les sénateurs et les députés prennent momentanément une qualité nouvelle et complémentaire, celle de membres de TAssemblée Nationale ^ Cette combinaison a paru préférable à celle d'une révision opérée par les deux Chambres statuant séparément, comme pour une loi ordinaire. En effet, lorsque la révision a été ouverte, il faut, pour la tranquillité et la sécurité du pays, qu'elle aboutisse sûrement et promptement, et cela n'est possible qu'avec une Assemblée unique. La Constitution belge a adopté le système contraire : elle ne réunit pas en un seul corps les deux Chambres
ont le droit de Toter pour Télectioa ddi membres de la Chambre des Représentanls... Lorsqu'une proposition de loi est ainsi soumise aux électeurs, le rote aura lieu comme le Parlement en décidera. Mais jusqu'à ce que le droit de roter pour rélection de la Chambre des Représentants soit réglé uniformément dans toule la Common*vealih^ dans tout État où prévaut le droit de vote an profit de toute personne adulte (a) on ne comptera que la moitié des électeurs votant pour ou contre. Et, si dans la majorité des États, la majorité des électeurs volants approuve la proposition de loi, elle sera présentée au Gouverneur générai pour recevoir l'assentiment de la Reine. — Aucune altération ayant pour objet une diminution de la représentation proportionnelle d'un État dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement, ou le nombre minimum des représentants d*un État à la Chambre des Représentants, ou d'augmenter, diminuer ou altérer autrement l'étendue de l'État, ou d'allecter en quoi que ce soit les dispositions de la loi qui se rapportent à ces objets, ne deviendra loi que si la majorité des électeurs votant dans cet État approuve la proposition de loi ». — Il y a là un ensemble de règles, inspirées par Tesprit du fédéralisme, imitées en partie du droit suisse, et ayant pour but de protéger l'égalité et les droits des États particuliers. — On peut remarquer que, si les modifications de la Constitution sont soumises aux électeurs de la Càmmonwealth, elles ne le sont point au Parlement anglais, comme l'auraient voulu les principes, puisque la Constitution australienne est établie, concédée, par un Act du Parlement. Elles sont simplement, comme les lois quelconques votées par le Parlement de la Commonwealth^ soumises à 1 assentiment de la Couronne, qui est devenu d'ailleurs une question de forme. Cela montre bien qu'au fond la nouvelle Constitution assure l'indépendance de l'Australie.
' Cest la seconde des deux formules contenues dans cette phrase qui me parait la bonne. Il en résulte que les membres de l'Assemblée Nationale ne perdent point, en y entrant, leur qualité de sénateur ou de député. Les deux Chambres subsistent, et, par suite, dans l'intervalle des séances de l'Assemblée Nationale, elles pourraient se réunir et délibérer si besoin était. — Voyea dans ce sens, Gh. Lefcbvre, Étude sur les lois eonstitutionnelles de 1875^ p. t35,
(a) CTeit le saflrago des femmes qui est visé U.
législatives chargées d'opérer la révision, qai contin rer séparément. Mais on a vn les conséquences pr» révision qai, en Belgique, s'est opérée sons nos yen: qaes années. Les deux Chambres renouvelées, à commencé la discussion le 12 juillet 1892, et elle n née par le dernier vote du Sénat qu'au mois de sep la loi de révision a été sanctionnée par le roi le 7 du N 7 a-t-il pas une grande imprudence à laisser aini longs mois une nation excitée par des débats d*UQ vitale et nécessairement passionnés?
La loi constitutionnelle du 25 février 1875 stati son article 8 : c Les Chambres auront le droit, par séparées, prises dans chacune à la majorité absolue < spontanément, soit sur la demande du Président de que, de déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constj Après que chacune des deux Chambres aura pris ceti elles se réuniront en Assemblée Nationale pour prooé< sien. — Les dispositions portant révision des lois cor les en tout ou en partie devront être prises à la majt des membres composant l'Assemblée Nationale ]».
L'initiative des demandes de révision appartient, d'à] soit à chacune des deux Chambres (prenant une réso sens sur la proposition d'un ou plusieurs de ses me an Président de la République. La règle est ici la mê l'initiative des lois ordinaires. La loi du 25 février 187 contenait cependant une restriction à cet égard : ( pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du l^re 1873 à M. le maréchal de Mac-Mahon, cette révisii avoir lieu que sur la proposition du Président de la fi Mais cette disposition transitoire n a plus qu'un intérê
Pour que la proposition de révision soit admise et sion soit ouverte, il faut une résolution prise aépi chacune des deux Chambres à la majorité absolue àQ% v ^ne des deux Chambres conserve son individualité jendance. Le Sénat, quoique moins nombreux que N députés, a le même poids et la même autorité. Il F^gle une double raison. D'un côté, c'est une protec
•4A«?^atrc de législation étrangère, 1894, p. 372 et saiv. R.
974 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
Sénat contre ime demande de révision qui serait ouvertement dirigée contre loi. D'antre part^ il est utile de rendre difficile Tonvertnre de la révision, autant qu'il est sage d'en rendre facile la solution une fois qu'elle est ouverte. C'est pourquoi, sur le premier objet, les Chambres votent séparément; tandis que sur le second, elTes votent réunies en Assemblée Nationale ^
L'Assemblée Nationale, chargée d'opérer la révision, s'écarte sur trois points des règles qui déterminent le fonctionnement de nos deux Chambres législatives :
1^ Elle n'élit pas son bureau. La Constitution lui en impose un d'autorité qui est le bureau du Sénat : « Lorsque les deux Chambres se réunissent en Assemblée NaJ^ionale, le bureau se compose des président, vice-présidents et secrétaires du Sénat* ».
2^ Elle siège, non pas à Paris, mais à Versailles. La loi du 22^ juillet 1879, qui a rétabli à Paris le siège des deux Chambres et du gouvernement', décide, article 3 : a: Dans le cas où, conformément aux artddes 7 et 8 de la loi du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics, il y aura lieu à la réunion de r Assemblée Nationale, elle siégera à Versailles, dans la salle ac* tuelle de la Chambre des députés 2>.
Elle ne peut prendre des délibérations portant révision des lois constitutionnelles qu' <e à la majorité absolue des membre» composant l'Assemblée Nationale i>. En prenant les termes au pied de la lettre, le chiffre sur lequel doit être calculée cette majorité est fourni par le nombre additionné des sièges, que com-
1 La Constitution australienne > qui exige aussi que la proposition de révision soit votée séparément par la majorité absolue de chacune des Chambres, pour qu'elle puisse être soumise aux électeurs, admet pourtant, en cas de dissidence entre les deux assemblées, une solution que lui fournit le référendum; sect. 128, 3* alinéa : « Si Tune quelconque des deux Chambres vote une telle proposition de loi à la majorité absolue, et si l'autre Chambre la rejette ou néglige d*en délibérer ou ne Tadmet qu'avec des amendements que n'accepte point la Chambre mentionnée en premier Ûeu, et si, après un délai de trois mois, la Chambre mentionnée en premier lieu, dans la même session ou dans la suivante, vote encore à la majorité absolue cette proposition de loi, avec ou sans les amendements quelconques introduits ou acceptés par Pautre Chambre, et que cette autre Chambre la rejette ou néglige d'en délibérer ou ne l'admet qu'avec des amendements que n'accepte point la Chambre mentionnée en premier lieu, le gouverneur général peut soumettre la proposition de loi telle qu'elle a été proposée la dernière fois par la Chambre mentionnée en premier lieu, avec ou sans les amendements subséquemment acceptés par les deux Chambres, aux électeurs qui dans chaque État ont le droit de voter pour Télection des membres de la Chambre des Représentants ». — Mais, qu'on le note bien, c'est là une faculté, non une obligation, pour le gouverneur général.
2 Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11, 2* alinéa. s Ci-dessus, p. 858.
prennent, d'un côtét le Sénat et, d'antre part, la Chambre des députés (aujourd'hui 300, d une part, et591, d'autre[part), sans qu'on défalque les sièges vacants, les membres absents, les abstentions^ les bulletins blancs ou nuls. Il est vrai que précédemment, et sur un autre point, je me suis refusé à donner cette signification rigoureuse à ces mêmes termes \ Mais c'est qu'alors cette interprétation paraissait manifestement contraire à l'esprit de Tarticle, aux débats qui en avaient précédé le vote. Ici, il en est autrement. Le texte de l'article 8 (alors art. 5), présenté en seconde lecture et rédigé dans cette partie exactement comme il l'est aujourd'hui, souleva des observations très précises de la part de M. Baragnon dans la séance du 3 janvier 1875 : <r II ne s'agirait donc plus cette fois, dit-il^ de la simple majorité des votants, comme dans nos délibérations habituelles, mais d'une majorité nouvelle, à savoir de la majorité absolue des membres composant la totalité de l'Assemblée Nationale^ :». M. Baragnon critiquait d'ailleurs cette disposition et demandait àla Commission une modification du texte '. Le rapporteur, M. Paris (du Pas-de-Calais), ne voulut pas trancher la question et demanda à l'Assemblée d'en renvoyer la solution définitive à la troisième lecture^. Or, à la troisième lecture, la rédaction, maintenue telle quelle, fut adoptée sans aucun débat sur .ce point*. C'est l'interprétation qui a été suivie en 1879 et également, mais après discussion, à l'Assemblée Nationale du mois d'août 1884. C'est d'ailleurs la moindre exigence que l'on pouvait manifester, si Ton voulait, comme dans la plupart des Constitutions, une majorité exceptionnelle en matière de révision.
Quelle est la portée possible de la révision constitutionnelle ? Il
* Ci-dessus, p. 668.
* Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 422.
* Ibidem, p. 422 : m Je ne comprendrais pas comment les absents, les décédés non remplacés pourraient rendre impossible une révision Totée par la majorité des membres présents et délibérant conformément au règlement. J*espère donc que la Commission voudra bien écrire dans Tarticle que la majorité des voix sera suffisante dans l'Assemblée unique aussi bien que dans les deux Chambres ».
* Ibidem, p. 422 : « Actuellement, en seconde lecture, nous vous proposons de passer outre, sous réserve formelle du droit pour la commission d'examiner les résultats de l'interprétation donnée par M. Baragnon... Nous vous proposons de maintenir provisoirement la rédaction de l'article, mais, je le répète, avec des réserves formelles de notre part à tous pour la troisième délibération ».
8 Séance du 24 février 1875 {Amiales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 629).
976 LA RÊPUBUQUE FRANÇAISE.
faut distinguer ici entre la Constitution telle qu'elle a été votée en 1875 et la Constitution telle qu'elle a été révisée en 1884. D'après l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875« la révision pouvait être totale aussi bien que partielle, puisque le texte parlait des a: délibérations de ^Assemblée Nationale portant révision des lois constitutionnelles en toutou en partie ^. Elle pouvait porter même sur la forme républicaine de l'État. Cela avait été dit formellement, au nom de la Commission, par M. Paris (du Pas-de-Calais), sur une question de M. Paul Cottin^ La possibilité de cette révision intégrale avait même été Tune des conditions des négociations et de l'entente qui amena le vote des lois constitutionnelles^. Mais il faut reconnaître que c'était là une législation singulière.
En effet, lorsqu*un changement se produit dans la forme essentielle de l'État, de quelque façon qu'il s'opère, c'est une révolution : et si, l'histoire le démontre, la loi est impuissante à empêcher une pareille révolution lorsque les faits l'ont préparée et rendue inévitable, elle ne doit point j inviter en quelque sorte les esprits, en mettant à l'ordre du jour des Assemblées ces changements possibles. Un pareil système donne nécessairement à l'État un caractère provisoire, au moins en apparence. Lorsqu'un peuple a choisi mûrement une forme d'État déterminée, pour j abriter le développement de sa vie nationale, il est contradictoire d'inscrire dans sa Constitution la permission de demander à tout moment qu'on change cette forme. C'est l'observation qu'avait présentée en 1875 à l'Assemblée Nationale M. Paul Cottin : « Je voudrais savoir, disait-il, si par droit de révision la Commission entend^ pour les Assemblées dont il s^agit, le droit, éminemment révolutionnaire, de changer à un moment donné la forme même du gouvernement. Je déclare que, si la Commission entend ainsi le droit de révision, je ne voterai pas cet article ' ».
» Séance du 3 février 1875 [Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 421) : « Messieurs, le texte que nous Tenons de vous proposer répond suffisamment à la question posée à cette tribune. Mais puisque Ton désire une déclaration plus complète, plus catégorique, nous ajoutons, au nom de la Ck)mmission, à la rédaction qui nous paraissait très claire, que, eh disant : « il pourra « être procédé en totalité ou en partie à la révision de la Constitution », nous entendons formellement que toutes les lois constitutionnelles, dans leur ensemble, pourront être modifiées; que la forme même du gouvernement pourra être Tobjet d*une révision. U ne peut, il ne doit y avoir à cet égard aucune équivoque ».
• Ci-dessus, p. 563 et s.
3 Séance du 3 février 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 421).
Ce fat Tan des points dont, lors de la révision de 1884, le Gouvernement demanda la modification, a Noas ne serions pas dignes de présider an gonvemement de ce grand pays, disait le Président du Conseil, et d'avoir la confiance da Parlement, si nons nous faisions Tillnsion de croire qn'nn texte inséré dans une Constitution peut assurer à cette Constitution l'éternité. Ce que nous vous demandons, c'est de déclarer que la République est aujour-* d*hui la forme définitive du gouvernement ; qu'elle n'accepte pas dans ce pays, dont elle a la direction légitime, des conditions d'existence légale inférieures à celles des régimes qui l'ont précédée et que, comme eux, elle a le droit de se défendre d. Aussi la loi du 14 août 1884, portant révision partielle des lois constitutionnelles, décide-t-elle, art. 2 : <£ Le paragraphe 3 de l'article 8 de la même loi du 25 février 1875 est complété ainsi qu'il suit : € La forme républicaine du gouvernement ne peut faire V objet d^une proposition de révision * ».
Désormais donc la portée possible de la révision est limitée sur ce point : mais peut-elle l'être sur d'autres points et d'une autre manière? C'est une question délicate et controversée'. Elle se pose ainsi : Les deux Chambres, en déclarant l'une et l'autre qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles, peuvent-elles, par des résolutions précises et concordantes, limiter à des points et à des articles déterminés la révision qu'elles ouvrent, de telle sorte que l'Assemblée Nationale, réunie en conséquence, ne pourrait toucher qu'aux articles ainsi précisés ? — Il faut admettre, je crois, la solution affirmative, pour trois raisons principales :
1^ Il y a d abord une raison de principe. Le consentement préalable des deux Chambres, donné par des résolutions séparées, est nécessaire pour ouvrir la révision et permettre à l'Assemblée Nationale de se réunir. Si ce consentement n'est donné que sur certains points, pour tous les autres, cette condition nécessaire manquant, la révision n'est pas ouverte.
2^ Ce mode de révision, la révision limitée, est aujourd'hui le droit commun des pays libres qui ont des constitutions écrites et rigides. Non pas que ce droit commun n'admette aussi la révision totale, pouvant porter sur tous les articles de la Constitution; mais il permet, lorsque l'autorité, chargée d'ouvrir la révision, le pré-
> Assemblée Nationale, séance du 11 août 1884 (Journal officiel du 12, Débats parlementaireSf ^, %),
^ On trouvera une discussion ample et serrée de la question dans YÉtude sut les lois constitutionnelles de 1875 de M. Lefebvre, p. 217 et suiv.
fère, de limiter la révision à certaines dispositions. Nous avons vn qne c'est le procédé le pins employé aux Etats-Unis^; et, en Suisse, c'est sous forme de révision limitée que l'initiative populaire a fait ses dernières conquêtes en matière constitutionnelle *• C'était aussi une révision limitée qu'organisent nos Constitutions françaises de 1791 et de Tan III. C'est le seul système vraiment pratique et fécond. Si l'autorité qui est chargée de déclarer qu'il y a lieu de réviser se trouve placée nécessairement entre ces deux partis extrêmes : refuser toute révision, alors même qu'elle la reconnaîtrait utile sur certains points, ou remettre en question la Constitution tout entière, il est fort à croire qu'elle prendra le plus souvent le premier parti. La révision partielle est la seule qui permette les réformes constitutionnelles, sans faire courir les plus périlleuses aventures. La révision, forcément totale, lorsqu'elle n'est pas imposée périodiquement par la Constitution, a pour effet naturel de rendre impossible toute révision.
3* Le système de révision partielle est confirmé, chez nous, par les précédents de 1879 et de 1884. En 1879, l'Assemblée Nationale s'est bornée, sans aucune protestation, à examiner l'article 9 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, seul visé par les déclarations des deux Chambres. En 1884, l'application du même système donna lieu, au contraire, à de nombreuses et ardentes protestations. Mais cependant la même interprétation a été maintenue par la majorité de l'Assemblée Nationale*. Il y a plus : larticle 2 de la loi de révision du 14 août 1884 me parait presque formel en ce sens. Il décide, on l'a vu, que la forme républicaine du gouvernement ne pourra faire l'objet d'une proposition de révision. Or, à quelle période de son développement arrête-t-il une pareille tentative? Sûrement devant TAssemblée Nationale ellemême, si elle s'y produisait : mais pas là seulement. Il l'arrête dans le germe même, dans la proposition de riviêion^ ce qui, dans notre langage, désigne les propositions, émanant d*un membre de l'une ou de l'autre Chambre et demandant à la Chambre une résolution portant qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Cela implique que la proposition de révision peut et même doit être précisée et déterminée.
« Ci-dessus, p. 361.
» M. Naquet à la Chambre des députés, séance du 15 mars 1894 {Journal officiel du 16, Débats parlementaires, p. 526) : « Aussi le Congrès de 1884, aussi souverain que TAssemblée Nationale de 1875 (î), interpréta-t-il, contrairement à ce que je suppose avoir été Tidée du législateur de 1875. la Constitution dans le aens d'une limitation possible. Eh bien ! je prends cette jurisprudence ».
Cependant, je lai dit, cette doctrine est yiyement contestée. D'après une autre opinion, les deux Chambres n'auraient point le <lroit, par des résolutions concordantes, de limiter la portée de la révision. Biles pourraient toujours, même une seule d'entre elles, l'arrêter en refusant la déclaration portant qu'il 7 a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Mais si elles accordent cette déclaration, l'Assemblée Nationale, étant une assemblée souveraine, a nécessairement l'entière liberté de ses décisions. La révision, une fois ouverte, serait forcément illimitée. Dans ce sens, on a fait valoir surtout deux arguments ^ :
V L'Assemblée Nationale, comme toute Assemblée délibérante et législative, est toujours maîtresse de son ordre du jour ; elle peut 7 inscrire toutes les questions et propositions qu'il lui plaît •d'accueillir.
2^ L'Assemblée Nationale, régulièrement réunie, étant lorgane <iu pouvoir constituant, ne trouve pas de pouvoir qui lui soit supérieur. Même en admettant que les décisions qu'elle prendrait, en statuant sur des points non visés dans les déclarations dés deux Chambres, fussent contraires à une règle constitutionnelle, cette règle n'aurait pas de sanction possible et ces décisions s'imposeraient, comme s'impose chez nous une loi ordinaire alors même qu'elle serait inconstitutionnelle '.
U 7 a là certainement des considérations séduisantes ; aussi la Chambre des députés a-t-elle momentanément adopté cette thèse, le 26 janvier 1882; mais il nous semble qu'il 7 a réponse à ces arguments.
Il n'est pas exact, d'abord, que l'Assemblée Nationale soit maîtresse absolument de son ordre du jour. Elle peut 7 inscrire toutes les propositions qu'autorise la Constitution, d'où elle tire son existence et ses droits, mais celles-là seulement. On ne pourrait soutenir aujourd'hui, depuis la loi de révision du 14 août 1884, qu'elle
1 J'en trouve un autre dans le remarquable discours prononcé à la Chambre •des députés par M. Ooblet, le 12 mars 1894 {Jouirai officiel du 13, Débats par- Umentaires, p. 501) : « Ce sont là des questions qui, selon nous, doiyent être réserTées au Congrès. Nous n'avons pas le droit de limiter son œuvre ; c'est M. Dufaure... qui le proclamait au Sénat en 1876. U disait que limiter Tœuvre du Congrès, c'était interpréter l'article 8 de la Constitution, et que le droit d'inter^ prêter la Constitution ne pouvait appartenir qu'au Congrès lui-même ». — Il est •certain qu'en dernier ressort cette interprétation appartient à l'Assemblée Nationale. — Mais une fois cette interprétation donnée (et nous savons qu'elle l'a été : V. la note précédente), la question doit être considérée comme tranchée. Les Constitutions écrites, nous le savons aussi, se précisent et se développent par l'interprétation, ci-dessus, p. 518.
t Ci-dessus, p. 501, 525 et suiv.
penrrait légalement accueillir une proposition tendant à changer la forme répnblicaine dn Gonvemement. Qni oserait soutenir juridiquement que TÂssemblëe Nationale, réunie, en vertu de l'article 7 de la loi du 25 février 1875, pour procéder à Télection du Président de la République, pourrait accueillir une proposition de révision? Alors non seulement manqueraient les résolutions préablés et séparées des deux Chambres, nécessaires d'après Tarticle 8 pour qu'il y ait lien à révision; mais, dans ce cas, TAssemblée Nationale n'est sûrement ni une assemblée souveraine, ni même xme assemblée délibérante : ce n'est qu'un collège électoral ^ L'Assemblée qui élit le Président de la République et celle qui se réunit pour procéder à la révision de la Constitution, conformément à l'article 8, bien que portant le même nom et composées des mêmes éléments, sont en droit des corps absolument distincts.
Si la théorie développée plus haut sur la révision limitée est exacte, l'Assemblée Nationale, réunie pour réviser les lois oonsti* tutionnelles, ne peut pas non plus accueillir des propositions de révision portant sur des points et des articles non visés dans les résolutions préalables des deux Chambres : par rapport à ces propositions, elle n'est pas compétente. Il n'est donc pas vrai qu'elle soit maîtresse absolument de son ordre du jour. Cela^ d'ailleurs, est confirmé par une disposition de la Constitution. L'Assemblée Nationale n'élit pas son bureau, comme on l'a vu, ce qui est pourtant une prérogative naturelle des Assemblées délibérantes*. En lui imposant le bureau du Sénat, les auteurs de la Constitution n'ont pas voulu seulement rendre plus promptes ses opérations : ils ont voulu surtout, en lui donnant le bureau de la chambre qui représente plus particulièrement l'esprit de pondération et 'de sage conservation, la maintenir dans les limites de ses droits et la protéger contre elle-même, si des velléités d'empiétement s'y produisaient.
Il ne faudrait pas, d'ailleurs, dire et croire que TAssemblée Nationale de révision soit souveraine. Elle exerce, il est vrai, le
' Des toDtatÎTes de propositions de révision, arrêtées immédiatement par le Président de l'Assemblée Nationale, se sont pourtant produites lors des élections présidentielles du 27 juin 1894 et du 17 janvier 1895 (Jounfial officiel dn 28 juin 1894, Débats parlementaires^ Assemblée Nationale, p. 2, et Journal officiel àxt 18 janvier 1895, t6û2., p. 2). En 1894, un membre de TAssemblée a même émis cette assertion : « Je m'étonne que dans une Assemblée, qui se prétend aowoe^ raine, on m*ait empêcbé tout à Thenre de déposer une proposition tendant à U révision de la Constitution et à la convocation d*une Assemblée Constituante ». Mais sûrement l'Assemblée ne se prétendait point souveraine ; dans tons les cas,. elle ne Tétait pas.
s Ci-dessus, p. 844.
mêmes et les divers systèmes constitutionnels qui pourront être présentés à l'Assemblée ^Nationale, les propositions qui pourront lui être sonmises. Elles penvent seulement désigner les articles et les paragraphes des lois constitutionnelles qui seuls seront soumis à la révision, et telle est, en effet, la pratique. Mais devant l'Assemblée Nationale pourront être produites et devront être délibérées toutes les propositions qui se rattachent naturellement et logiquement aux règles contenues dans ces articles, soit pour les modifier, soit pour les abroger ^ C'est ainsi qu'en 1884 fut soumise à l'Assemblée Nationale, votée par elle et insérée dans la loi de révision du 14 août, une proposition qui n'avait pas été discutée préalablement au Sénat, mais seulement soulevée devant la Chambre des députés : <i: Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la B^publique d. Plusieurs membres de l'Assemblée Nationale firent remarquer que son admission était contraire au contrat dont il a été parlé ci-dessus'; mais le Gouvernement et la Commission ne la repoussèrent pas. On la rattacha, en effet, à Tun des articles visés dans les résolutions des deux Chambres, larticle 8 de la loi du 25 février 1875 prévoyant la révision des lois constitutionnelles. Bien que cette proposition se fût rattachée plus directement à l'article 2 de la même loi, elle pouvait se joindre à l'article 8. Elle était, en «ffet, comme le corroUaire de l'addition qu'on proposait de faire à ce dernier article, en édictant que la forme républicaine du Gouvernement ne pouvait faire l'objet d une proposition de révision'.
Si l'Assemblée Nationale, dépassant ses pouvoirs, statuait sur un point qui n'est pas de sa compétence, telle qu'elle vient d'être déterminée, y aurait-il quelque recours ou quelque défense contre la résolution irrégulière qu'elle aurait ainsi prise? On en a proposé un. Le Président de la République, a-t-on dit, pourrait et devrait se refuser à promulguer la délibération dont il s'agit, nulle et
t Par suite, la loi de révision du 14 août 1884, art. 2, en disant qae la forme républicaine du gouTemement ne pourra pas faire Tobjet d*une proposition de révision a décidé implicitement que le principe même de la République n^est contenu dans aucun article précis et particulier des lois constitutionnelles. Il est «n dehors et au-dessus d'eux et domine la Constitution tout entière.
s Séance de l'Assemblée Nationale du il août 1884 {Journal officiel du 12, Débats parlementaires ^ p. 100).
* L'article 2 de la loi de révision du 14 août 1884 est ainsi conçu dans son «nsemble : « Le paragraphe 3 de Tarticle 8 de la mêaie loi du 25 février 1875 est complété ainsi qu'il suit : La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision. — Les membres des familles ajant régné flur la France sont inéligibles à la présidence de la République ».
sans valeur. Maïs cela soulève de sërienses difficultés. On peut se demander d'abord si les lois constitntionnelles ont besoin d'être promnlguées pour être exëcntoires. Ne sont-elles pas, en eflFet, Toenvre d'nne autorité supérieure au pouvoir exécutif aussi bien qu'au pouvoir législatif? L'intervention du pouvoir exécutif estelle bien nécessaire pour que la loi constitutionnelle s^imposeà tous les pouvoirs pnblics et à leurs agents aussi bien qu'aux citoyens? Nous le pensons : la révision constitutionnelle ne fait pas disparaîtra la séparation des pouvoirs par elle-mèaM, et la nécessitée d'une promulgation par le pouvoir exécutif, pour toutes les lois, en est une conséquence. Il faut bien^ dans tous les cas, que la loi constitutionnelle soit publiée pour être obligatoire, et, quant à leur accomplissement, la promulgation et la publication se confondent dans notre droit. D'ailleurs, la pratique est constante : les lois constitutionnelles de 1875, celles de 1879 et de 1884 ont été promulffuéespar le Président de la République, et la loi du 24 février 1875 sur l'organisation du Sénat contenait même une disposition relative à sa propre promulgation*.
Donc, la promulgation est nécessaire. Mais, dans l'hypothèse prévue, le Président de la République pourrait-il refuser la promulgation? Il faut à cet égard distinguer.
Si nous supposons une loi de révision constitutionnelle votée irrégulièrement, comme la proposition en a été faite*, par une Assemblée Nationale réunie simplement pour procéder à l'élection du Président, il ne saurait y avoir aucun doute. Cette loi est inexistante ; elle a été voté par une Assemblée qui n'avait à aucun degré le pouvoir constituant'; elle n'a pas plus de valeur que n'en aurait un projet de loi voté par un collège électoral réuni pour élire un député ou un sénateur. Le Président de la République n'en devrait tenir aucun compte et ne lui donner aucune suite.
Mais s'il s'agit d'une Assemblée Nationale réunie pour opérer la révision conformément aux prescriptions de l'article 8, et qui dépasserait les limites fixées à la révision ainsi ouverte, la question est beaucoup plus délicate. Je crois qu'ici, en principe et en droit, le Président de la République ne pourrait refuser absolument la promulgation ; mais il y a lieu de se demander s'il ne pourrait pas la retarder indéfiniment, ce qui reviendrait au même.
1 Art. Il : « La présente loi ne sera promnlgaée qa'après le vote de la loi sar les pooToirs publics ». Gela montre clairement que, tant qa'elle n*aTait pas été promulgnée, elle n'était pas exécutoire.
* Ci-dessus, p. 981, note 1.
s Ci-dessus, p. 981.
En effet, le délai dans lequel cette promalgation devrait intervenir n'est pas fixé par la Constitution. L'article 7 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 qui fixe ce délai pour les lois ordinaires n'est pas applicable aux lois constitutionnelles ; car la seconde partie de cet article, qui fait corps avec la première, ne saurait leur être appliquée : deux observations le démontrent. Cette seconde partie du texte, qui donne au Président le droit de demander aux deux Chambres une nouvelle délibération, ne peut s'appliquer à l'Assemblée Nationale. L'Assemblée Nationale est une assemblée unique ; elle est dissoute aussitôt ses délibérations terminées, et ne peut se réunir de nouveau que moyennant les conditions prévues par l'article 8de la loi du 25 février 1875. D'autre part, M. Baudot, dont on retrouve ici l'esprit ingénieux et avisé, avait proposé une disposition particulière, additionnelle à l'article 8,. et donnant au Président de la République un veto mitigé pour les lois constitutionnelles, analogue à celui qui lai a été reconnu relativement aux lois ordinaires \ mais autrement ordonné. Or cette proposition fut repoussée par l'Assemblée Nationale *-
Le Président de la République n'a donc pas ce droit de veto mitigé contre les lois constitutionnelles de révision : mais il résulte également de là que le délai pour la promulgation n'est pas fixé et reste indéterminé. On ne pourrait soutenir le contraire qu'en prétendant que les lois constitutionnelles doivent être promulguées le jour même ou, au plus tard, le lendemain du jour oji elles ont été Notées. Mais personne ne paraît avoir admis cette rigueur extrême. Sans doute les lois constitutionnelles jusqu'ici ont été promulguées dans un délai très court; cependant celles des 24 et 25 février 1875 n'ont été promulguées qu'au Jom*nal officiel du 28 février 1875, et celle du 16 juillet 1875 qu'à celui du 18 juillet. Il paraît certain que le Président de la République peut choisir le moment et retarder la promulgation des lois de cette nature, sous la responsabilité de ses ministres et, peut-être, sous sa responsabilité personnelle'.
1 Ce droit existait déjà pour les lois ordinaires au mois de février 1875 en vertu de la loi du 13 mars 1873 : ci-dessus, p. 553. ^
* La proposition additionnelle de M. Kaudot était ainsi conçue {AnnaleM de r Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 529, séance du 24 février 1875). : « Après le vote définitif, le Président de la République aura le droit, pendant un mois, de présenter à l'Assemblée des 'demandes de modifications de tout ou partie de la Constitution révisée. — L'Assemblée devra délibérer de nouveau. Quelles que soient ensuite ses décisions, la Constitution nouvelle sera promulguée dans le mois ».
> Ci-dessus, p. 607.
N'y eûiril aucuDe sanction directe ou indirecte contre les excès de pouvoir commis par une Assemblée Nationale réunie régulièrement pour opérer la révision, il n'en faudrait pas moins tenir fermement que ses pouvoirs ne sont pas illimités. A un certain degré, la loi nécessairement a pour unique sanction et garantie la conscience des autorités suprêmes chargées d*en faire l'application. La Cour de cassation n'a pas d^autorité qui lui soit supérieure quand il s'agit d'établir l'application des lois aux faits particuliers. Qui dirait cependant que la Cour de cassation peut, de parti pris, donner aux lois une interprétation qu'elle saurait ne pas êtr^ exacte? Pour être libres, il faut qu'un peuple et ses représentants s'attachent fermement à cette idée, que la Constitution doit toujours être respectée, tant qu'elle existe, en elle-même et pour elle-même.
De la théorie qui a été développée sur la portée possible de la révision, résulte-t-il que la révision en bloc de nos lois constitutionnelles serait impossible? On pourrait le penser, puisque la révision ne peut plus être totale, ne pouvant pas porter sur la forme même de l'État. Je ne le crois pas cependant. Qui pourrait, en effet, empêcher les deux Chambres, dans leurs résolutions séparées et concordantes^ de viser un à un tous les articles contenus dans nos trois lois constitutionnelles, comme devant être soumis à la révision, sauf le dernier paragraphe du nouvel article 8 de la loi du 25 février 1875, tel qu'il est sorti de la révision du 14 août 1884? Pour ce dernier paragraphe, il est clair que, à moins de le tenir pour inexistant, on n'en saurait proposer la révision. S'il en est ainsi, pourquoi les deux Chambres, désirant une révision totale, ne pourraient-elles pas déclarer simplement « qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles s>? La réserve contenue dans l'article 8 (revisé), dernier alinéa, de la loi du 25 février 1875 n'en subsisterait pas moins ; et l'Assemblée Nationale ne pourrait accueillir aucune proposition tendant à changer la forme de l'État, puisqu'elle ne tiendrait ses pouvoirs que de la Constitution antérieure et que celle-ci exclut toute proposition de ce genre. On peui remarquer même, que la Constitution des États-Unis contient à l'égard des États particuliers une clause analogue qui garantit à chacun d'eux une forme républicaine de gouvernement * ; de même, la Constitution fédérale suisse exige, pour accorder aux cantons la garantie de leurs constitutions particulières, que cellesci oc assurent l'exercice des droits politiques d'après des formes ré-
« Art. 4, sect. 4.
pablicaines représentatives on démocratiques x> ^ On n'a jamais douté cependant qne les Constitutions des États particuliers de rUnion et celles des cantons suisses pussent être soumises à une révision totale.
Enfin, la procédure même de la révision, telle qu'elle a été établie parla loi du 25 février 1875 (art. 8), pourrait elle-même être révisée, puisque cet article 8 (sauf le dernier alinéa) peut être ré visé. Beaucoup d'esprits le désirent en France. Car beaucoup pensent, comme je l'ai dit plus haut, que le seul mode de révision conforme aux principes consiste à la faire opérer par une Assemblée Constituante. C*est ce que demandait Gambetta lors de la discussion de la loi constitutionnelle du 25 février 1875'. Pourraiton, en prenant pour point de départ notre droit constitutionnel, tel que je viens de l'exposer, aboutir à la révision par une Assemblée Constituante? Plusieurs le croient, et M. Naquet, en 1894, a développé à cet égard un plan précis devant la Chambre des députés'. Il consiste à demander aux Chambres une résolution déclarant qu'il y a lieu de modifier l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ; puis l'Assemblée Nationale substituerait à cet article une disposition déclarant que, dorénavant, la révision de la Constitution serait opérée par une Assemblée Constituante, dont elle déterminerait la composition et les pouvoirs ; enfin, l'Assemblée Constituante serait élue et procéderait à la révision. Cela est-il possible juridiquement? Oui, mais à la condition que l'Assemblée Constituante ainsi créée n'aurait pas des pouvoirs illimités. Elle ne pourrait pas changer « la forme républicaine du Gouvernement D, car elle ne tiendrait son existence légale, constitutionnelle, que d'une Constitution qui elle-même contenait cette restriction. L'Assemblée Nationale, qui réviserait l'article 8 (sauf
i Art. 6.
« Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXVI, p. 42S.
s Séance du 15 mars 1894 {Jownal officiel du 16, Débats parlementaires^ p. b27). « Ma proposition est conçue en ces termes : La Chambre des députés, considérant que la révision intégrale de la Constitution est nécessaire ; considérant que cette révision ne peut produire son effet que si elle est l'œuvre d^une Constituante ; mais considérant que ce mode de révision exige la révision préalable par la procédure actuelle de la loi constitutionnelle du 25 février 1875; décide : Il y a lieu de réunir TAssemblée Nationale à Versailles pour réviser l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 n. — En ces termes, je crois, la proposition n était pas recevable : elle aurait dû excepter l'avant-dernier paragraphe de l'article 8. — Les diverses propositions de révision qui se sont produites au Sénat ou à la Chambre des députés depuis 1884 ont été relevées, classées et étudiées dans une thèse présentée à la Faculté de droit de Paris, le 29 octobre 1901. Gabriel Lepetit : Proposition:} de révision des lois constitutionnelles émor nant de Vinitiative parlementaire depuis 1884,
ravant-dernier alinéa), ne pourrait pas donner an nouveau pouvoir constituant (quel quHl fût), qu'elle créerait, le droit d'accueillir des propositions qu'elle n'avait pas le droit de discuter elle-même. Il 7 a là un engrenage, d'où, une fois pris, on ne peut plus sortir. Mais dans ces propositions qui tendent à changer le mode de révision, que de complications et d'aventures possibles, et combien la procédure admise dans la Constitution actuelle est plus prudente et plus pratique, tout en pouvant être aussi largement efficace, le jour où le pays le voudrait sérieusement!
J'ai présenté dans la première partie (ch. lY) la théorie des droits individuels. En même temps j'ai montré quelle importance a, particulièrement chez nous, la réglementation de ces droits parla loi*. C'est cette réglementation que je me propose maintenant d'exposer. Pour cela il faut distinguer et examiner séparément les deux éléments auxquels se ramènent ces droits : V égalité civile et la liberté individuelle*
§ 1". — l'égalité civile.
Jj égalité civile^ le principe peut-être le plus fécond de tous, ne •comporte point par elle-même de réglementation particulière ; ou plutôt la réglementation s'en trouve dans la législation nationale tout entière. C'est en eflfet le premier principe dont le respect s'impose au législateur.
L'égalité des droits a été proclamée par la Révolution, et figure dans les diverses déclarations des droits de V homme et du citoyen, dans des termes qui rappelaient les théories de droit naturel d^où elle était sortie : a Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits d, dit Tarticle 1^ de la déclaration de 1789. <r Tous les hommes sontégaux par la nature et devant la lois», répète l'article 3 de la déclaration de 1793. Cela visait l'hypothèse de l'état de nature, dans lequel les hommes, étant indépendants de tout pouvoir, étaient par là même égaux en droits, comme le sont aujourd'hui les nations entre elles. La formation de la société civile avait supprimé l'absolue indépendance, mais avait maintenu l'égalité qu'elle avait pour but de sauvegarder. L'école du droit de la nature et des gens admettait d'ailleurs
> Ci-des8U8, p. 500 et s.
LA REGLEMENTATION DES DROITS INDt
qne, même au milieu de la société, les hommes l'état de nature et qu'ils ne perdaient leur absolu qu'en adhérant au contrat social par un consente tacite, donné par chaque adulte*. Mais Télimina social n*en laisse pas moins subsister le principe droits. La société, nous l'avons dit, a pour but d'i développement et le libre exercice des facultés indil par là même elle doit à chaque individu la même j î-dire les mêmes droits : € Deux hommes, disai également hommes, ont à un égal degré tous i découlent delà nature humaine. Ainsi tout homme i de sa personne ou nul ne l'est. Tout homme a le d\ de ses biens ou nul n'a ce droit. Les moyens il attachés par la nature aux besoins individuels, chargé de besoins doit donc disposer librement d cest non seulement un droit, mais un devoir' ».
Mais, par suite de cette conception même, l'é être qu'une égalité de droit et non pas une égalité de^ veulent déduire de Végalitè de droit VégaliU défait^ prétendu droit de chacun à des conditions de vie et égales, méconnaissent par là même la liberté indnr la base même de la société. Aussi Siejés continua: sou exposition: € Il existe, il est vrai, de grandes iDojens parmi les hommes. La nature a fait des forts < elle départit aux uns une intelligence qu'elle refu» D suit qu'il y aura entre eux inégalité de travail produit, inégalité de consommation ou de jouissanc s eu suit pas qu'il puisse 7 avoir inégalité de droits. on droit égal découlant de la même source, il suit entreprendroit sur le droit d'un autre, franchiroit son propre droit; il suit que le droit de chacun doii par chaque autre et que ce droit et ce devoir ne p< pas être réciproques. Donc le droit du faible sur même que celui du fort sur le faible ]>\
* Q-dessas, p. 231, note 1.
* Déclaration de 17S9, art. 2 : « Le bat de toate association pol server les droits naturels et imprescriptibles de Thomme ». Dec •Art. 1 : « Le but de la société e:»t le bonheur commun. Le g institué pour garantir à Thomme la jouissance de ses droits na criptibles i*.
' Préliminaire à la Constitution. Reeonnaiêaançe et expoi
•dei droits de V homme et du citoyen^ par l'abbé Sieyès, juiUet
^ Sieyès/ Pr^/t mina i>«, p. 7 et 8. Le projet de déclaration doi
Ces principes étant rappelés, examinons les diverses oonsé*^ qnences de VégaliU civile^ telles qn elles ont été énnmérées ci-des*
C'est d'abord VigaUié devant la loi; Déclaration de 1789,. article 6 : <i Elle doit être la même ponr tous, soit qu elleprotége, soitqn'elle punisse J> . C'est un résultat auquel, nous le savons, Jean- Jacques Rousseau était arrivé par «ine autre voie, en dégageant une idée qui a passé dans la science politique, à savoir que la loi doit être une règle abstraite et générale, ne pouvant avoir un objet particulier*. Cependant Rousseau admettait que la loi pût établir des privilèges et distinguer plusieurs classes de citoyens : € Quand je dis, écrit-il, que Tobjet des lois est toujours général^ j'entends que la loi considère les sujets en corps et les actiona^ comme abstraites., jamais un homme comme individu ni une action particulière. Ainsi la loi peut bien statuer qu^il y aura des privilèges, mais elle n*en peut donner nommément ; la loi peut faire plusieurs classes dé citoyens, assigner même les qualités qui donneront droit à ces classes, mais elle ne peut nommer tels ou. tels pour y être admis ; elle peut établir un gouvernement royal et une succession héréditaire, mais elle ne peut élire un roi ni nommer une famille royale'. i> On le voit, Rousseau n'admet point que la loi doive nécessairement contenir des dispositions qui indistinctement s'appliquent à tous les citoyens, qu'elle doive statuer à regard de tous et sans acception de personnes; ce qu'il exclut seulement, c'est la loi statuant pour ou contre un individu déterminé, ou sur un acte concret, isolément considéré. La loi. qui statue au profit d'une catégorie de citoyens, auxquels elle fait, soit en bien soit en mal, une condition particulière, c'est un pri* vilège au sens juridique du mot% quoique dans Tusage on n'emploie guère ce mot que quand il s'agit d'une disposition qui les favorise. Rousseau admettait les privilèges comme possibles.
Sieyès au contraire les repoussait avec la dernière énergie; son
contient un article 16 ainsi conçu : « Si les hommes ne sont pas égaux en moyens, c'est-à-dire en richesses, en esprit, en force, etc., il ne suit pas qu'ils ne soient pas égaux en droits. Devant la loi un homme en vaut un autre ; elle les protège tous indistinctement ».
« Ci-dessus, p. 15, 229, note 1 et p. 400.
» Contrat social^ 1. n, ch. 6.
^ Ci-dessus, p. Ib, note 1.
projet de déclaration des droits contient un article 15 ainsi rédigé : € La loi n'a pour objet que l'intérêt commnn; elle ne pent donc accorder aucun privilège à qui que ce soit; et, s'il s est établi des privilèges, ils doivent être abolis à l'instant, quelle qu'en soit l'origine ]>. Le raisonnement qui est produit là n'esfc peut-être pas très fort; car on pourrait concevoir que l'intérêt public pût engager à établir des privilèges, lorsque des services utiles à tous en seraient la contre-partie. Mais Sieyès avait posé des principes plus lumineux dans son JEssai sur les privilèges» D considère en effet que tous les privilèges se ramènent à deux sortes : — Ou ils sont une dispense de la loi, et alors ils sont injustes et contraires au bien commun, car la loi ne doit défendre que ce qui est nuisible, ne réglementer que ce qui a besoin de réglementation : (H II n'est pas de pouvoir à qui il soit donné de faire une telle concession. Si la loi est bonne, elle doit obliger tout le monde; si elle est mauvaise, il faut l'anéantir : elle est un attentat contre la liberté d. — Ou bien il s'agit d une activité, d'une faculté que la loi n'a pas cru devoir prohiber et qu'elle laisse libre ; alors en accorder la jouissance et l'exercice à quelques-uns seulement serait violer la liberté individuelle. € Pareillement on ne peut donner à personne un droit exclusif à ce qui n'est pas défendu par la loi; ce serait ravir aux citoyens une partie de leur liberté. Tout ce qui n'est pas défendu par la loi est du domaine de la liberté civile et appartient à tout le monde. Accorder un privilège exclusif à quelqu'un sur ce qui appartient à tout le monde, ce seroit faire tort à tout le monde pour quelqu'un... Tous les privilèges sont donc, par la nature des choses injustes, odieux et contradictoires à la fin suprême de toute société politique ^ > Sieyès montre aussi que la concession des privilèges n'est point nécessaire pour récompenser les grands services rendus à la patrie'.
Ce sont là, croyons-nous, les vrais principes ; mais les lois particulières (privilégia), renduea pour ou contre certaines personnes, ^ne sont pas cependant totalement éliminées de notre législation.
Nous voyons d'abord certaines lois rendues parfois en faveur d'une personne vivante ou d'une personne morale ; mais nous savons par avance que c*est là une simple apparence, qu'on n^a pas alors devant soi de véritables lois, mais des actes d'administration on de gouvernement, qui, pour des raisons spéciales, exigent le
1 Estai sur les privilèges, nouvelle édition, 1789, p. 5. * Essai sur les priviUges, p. 8.
992 LA RÉPUBLIQUE PRANÇMSB.
consentement dn pouvoir législatif ^ Telles sont les lois d'intérêt local ; telles les lois qui accordent parfois une pen&ion extraordinaire à nn éminent citoyen on à sa veuve ; telles les lois qui décident qne les funérailles d*un grand citoyen seront faites aux frais de l'État et seront des fnnérailles nationales.
Mais il existe aussi des lois qui édictent contre certaines personnes des mesures particulières, équivalant à de véritables peines. Telle est la loi du 22 juin 1886, qui interdit le territoire de la Bépublique aux chefs des familles ayant régné sur la France et à leurs héritiers directs dans Perdre de progéniture, et qui permet au gouvernement d'étendre cette interdiction aux autres membres de ces familles ; la sanction est une peine correctionnelle, un emprisonnement de deux à cinq ans '. C'est l'équivalent d'un bannissement perpétuel, prononcé par une loi. Mais on peut dire que ce régime est, en France, depuis la Révolution, le droit commun des prétendants. Une loi du 16 décembre 1792 bannit la famille des Bourbons. La loi du 12 février 1816, article 4, exclut du territoire français les ascendants et descendants de Napoléon, ses frères, avec leurs femmes et leur descendance, ses sœnrs et leurs maris, ses oncles et tantes, neveux et nièces, et la peine de mort était édictée contre ceux qui violeraient la prohibition ; toutes les personnes visées étaient déclarées incapables de jouir en France d'aucun droit civil et d'y posséder aucun bien. La loi du 10 avril 1832 proscrivit les princes et princesses de la branche aînée des Bourbons, les rendant également incapables d'y jouir d'aucun droit civil ; l'article 6 étendait l'application de ces dispositions aux ascendants et descendants de Napoléon, abrogeant la peine de mort prononcée par la loi de 1816. La seconde République, par la loi du 26 mai 1848, étendit la loi du 10 avril 1882 aux descendants de Louis-Philippe; mais au contraire elle abrogea par une loi du 14 octobre 1848 les dispositions qui concernaient la famille de Napoléon. Sous la troisième République, une loi du 8 juin 1871 abrogea les lois de 1832 et de 1848 qui interdisaient le territoire français aux Bourbons de la branche aînée et de la branche cadette. Mais les agitations politiques qui se produisirent, surtout après 1885, amenèrent le gouvernement à proposer et les Chambres à voter le projet, qui est devenu la loi dn 22 juin 1886. U faut reconnaître que la voix de la raison parle dans le même
1 Ci-dessus, p. 898, 952 et s.
> Par application de cette loi, le dac d'Orléans fut, le 12 février 1890, condamné à deux ans de prison, puis gracié et reconduit à la frontière an mois de jnin de la même année.
Là Réglementation des droits individuels. 99a
sens que cette série de lois : il est impossible qu'un homme qui aspire à régner sur un pays puisse 7 vivre eu simple citoyen, lorsque la nation vit elle-même sons un autre goavernement; c'est Ini qui, par sa prétention, prononce en quelque sorte son propre exil. La loi du 22 juin 1886 est d'ailleurs la plus correcte de toutes celles que nous venons de relever ; car elle vise en termes génériques, non telle ou telle famille royale, mais les membres de toutes les familles qui ont régné sur la France. Elle est la moins rigoureuse de toutes, non seulement par la sanction qu'elle édicté, mais aussi, en ce qu'elle laisse à ceux qu'elle frappe la jouissance des droits civils en France, n'édictant contre eux que des incapacités politiques (art. 4) : € Les membres des familles ayant régné en France ne pourront entrer dans les armées de terre et de mer ni exercer aucune fonction publique ni mandat électifs.
Il ne faut point voir une violation du principe de Tégalité des citoyens devant la loi dans la loi du 28 juillet 1894 ayant pour objet de réprimer les menées anarchistes, bien que ,des hommes politiques, tels que M. Brisson et M.Goblet, Talent dans la discussion qualifiée de loi d'exception ^ Sans doute elle prévoit et punit les faits de propagande anarchiste. Mais outre que, comme le disait un juge anglais, les anarchistes ne sauraient être considérés comme un parti politique, parce qu'ils ne cherchent pas à s'emparer de Tautorité publique, mais à la détruire, — la loi de 1894 ne vise pas des personnes déterminées, une secte, mais des actes d'une certaine nature et qualité dont la définition abstraite est difficile, mais dont les traits objectifs sont nettement reconnaissablés.
Il faut en dire autant des lois du 1*' juillet 1901 et du 17 juillet 1904, dont il sera parlé plus loin et qui déclarent incapables d'enseigner^ soit les membres des congrégations religieuses non autorisées, soit même ceux des congrégations autorisées. Quelles que soient les considérations qui aient dicté le vote de ces lois, elles ne visent point une catégorie d'in lividus déterminée, les frappant d'incapacité à raison de leur personne ou même de leurs opinions. Elles visent des hommes ou des femmes, dont les uns ont commis un délit (membres des congrégations non autorisées), dont les autres, bien qu'appartenant à une congrégation autorisée, ont par là même une condition que le légis-
< Chambre des dépotés, séance du 17 juillet 1894, Joum. off. du 18, Déh pari,, p. 1351 et 1367.
994 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISB.
lateur considère comme incompatible arec Renseignement public*. Ce qni le montre bien, c*est qu'un ex-oongr^aniste, ayant réellement rompu tous les liens qui Tunissaient à sa ooogrégation, redevient capable d'exercer la liberté de renseignement.
Le législateur français édicté aussi parfois des lois qu'on appelle lois de circonstance. Elles n'ont point la généralité et le caractère abstrait des lois proprement dites, mais ont pour but de résoudre, d'une manière définitive, les difficultés graves que certains faits ont soulevées. Elles visent alors des faits ou actes concrets et même déjà accomplis ; il en a été voté un certain nombre, soit à propos des difficultés qu'ont engendrées la gestion et les actes de la Compagnie du canal de Panama, soit à propos des graves et nombreux incidents de Taffaire Dreyfus. Parfois ces lois de circonstance ont pour but, par des règles administratives ou pénales, de mettre fin à des troubles menaçants ; mais alors il arrive qu'elles n'ont point la perpétuité indéfinie des lois véritables, et que le législateur leur assigne une durée préfixe et limitée, à l'expiration de laquelle elles deviennent caduques de plein droit ^. Ce sont là encore des actes de gouvernement, qui supposent une situation anormale ou des pouvoirs dépassant ceux de l'autorité executive. Ils sont possibles, parce que, sauf en ce qui concerne les droits constitutionnels des Chambres et du pouvoir exécutif, notre constitution ne limite point le champ de la législation. Aussi le principe même de l'égalité civile n'est-il pour le législateur français qu'une règle de justice, une donnée de la science politique.
La noblesse, considérée comme une classe distincte de citoyens jouissant de certains privilèges, ne pouvait pas survivre au principe d'égalité devant la loi proclamé par la Bévolution; aussi fut-elle abolie et depuis lors, dans ce sens, il n'y a plus de noblesse en France. Mais qu'advint-il des titres de noblesse? La loi du 19 juin 1790 ne se contenta pas d'abolir la noblesse, elle proscrivit l'usage des qualifications et insignes de l'ancienne noblesse, titrée ou non : <l La noblesse héréditaire est pour toujours abolie; en conséquence, les titres de prince, duc, comte, marquis, vicomte,
^ M. Baisson, rapporteur à la Chambre des dépotés : « C'est établir ane incompatibilité légale entre deux institutions que les siècles nous ont habitués à Toir étroitement associées, Tinstitution monachique et Tinstitution scolaire. La loi sépare désormais l'un de Taotre ces deux mots étroitement unis, congrégation enseignante ». — Cf. M. Combes, président du Conseil, séance de la Chambre des députés du 7 mars 1904, Joum. off, du 8, Déb, pari., p. 592
< Aussi ceux qui royalent dans la loi du 28 juillet 1894 une loi d*exceptioQ auraient-ils voulu qu'on en limitât sa durée à un temps déterminé.
^dame, baron, cheyalier, messire, écajer, noble et antrea titres semblables ne seront pris par qni que ce soit, ni donnés à |»er8onne. Ancon citoyen ne ponrra prMidre que le vrai nom de sa famille, personne ne ponrra porter on faire porter des livrées ni avoir d'armoiries » \ Gela était conforme anxidéesexinrimées par Siejès : < Les privilèges honorifiques^ disait-il, ne panTont être sauvée de la proscription générale, puisqu'ils ont un des caractères que nous venons de citer, celui de donner un droit exclusif à ce qni n^est pas défendu par la loi. Ils tendent à avilir le grand corps des citoyens et, certes, ce n'est pas un petit mal fait aux hommes que de les avilir. Gonoevra-t-on jamais qu'on ait pu consentir à vouloir ainsi humilier vingt-cinq millions huit cent mille individus pour en honorer ridiculement deux cent mille?... Le titre le plus favorable de la concession d'un privilège honorifique seroit d'avoir rendu un grand service à la Patrie, c'est-à-dire à la Nation, qui ne peut être que la généralité des citoyens. Eh bieni récompensez le membre qui a bien mérité du corps, mais n'ayez pas Tabsurde folie d'abaisser le corps vis-à-vis du membre »'. Mais on peut dire qae la loi de 1790 dépassait le vœu de Sieyès. Elle n'enlevait pas seulement aux titres de noblesse toute existence légale, elle défendait de les prendre ou de les reconnaître même en dehors des actes jaridiques dans les usages de la vie courante et dans les relations de société. C'était, comme la Constituante le fit pour d autres insti* tntions quelle supprimait, pour mieux assurer labolition de l'ancienne noblesse, pour empêcher qu'il ne survécût une subordination de fait qui se maintiendrait chez les roturiers.
Napoléon voulut rétablir les titres de noblesse, mais pour une noblesse qni fût propre à son nouvel Empire. U l'annonça, dans le titre YIdu statut du 30 mars 1806 sur l'état de la famille impériale, et en fit une première application dans un décret du même jour en faveur du maréchal Berthier, créé prince et duc de Neuchâtel. Il organisa le système dans le décret du 1*^ mars 1808, concernant ces titres, qui en même temps créait aussi une noblesse de dignité découlant des fonctions, parfois personnelle et parfois héréditaire à de certaines conditions. Le plus souvent cette noblesse ^tait liée à l'établissement des majorats, dont un autre décret du 1"' mars 1808 fixait le régime; parfois il suffisait que le fonctionnaire justifiât d'un certain revenu. Ainsi naquit la noblesse impé-
* Sur ce. qui suit, voyez J.-A. Lallier, De la propriété des noriM et des titres, p.l58 et 8.
H^« Essai sur les privilèges, p. 67.
riale. Mais o'ëtait la seule dont les titres pussent être portés en Franoe\
Elle ne tomba point à la ohute de l'Empire. Fait notable, la charte de 1814 la reconnut en même temps qu'elle rendait lenr valeur légale aux titres de noblesse de lancien régime. Elle disait, article. 72 : € La noblesse anmenne reprend ses titres, la nouvelle conserye les siens. Le roi £ftit des nobles à volonté, mais il ne leur accorde que des rangs et des honneurs sans aucune exemption dea rangset des devoirs d3 la société*. i> Cette disposition passa textuellement dans la charte révisée de 1830, où elle devint l'article 62. Sous la Bestauration et sous la monarchie de Juillet, des titres de noblesse nouveaux furent accordés en conséquence
En 1848,1e gouvernement provisoire, reprenant la tradition de la Révolution, abolit les titres de noblesse par un décret du 2d février 1848', et la Constitution républicaine du 4 novembre 1848 confirma cette abolition dans son article 10 : <r Sont aboUa à toujours tout titre de noblesse, toute distinction de naissance, de classe ou de caste "».
Après le Coup d'État, Louis-Napoléon, par un décretdu 24 janvier 1852, abrogea purement et simplement le décret du 29 janvier 1848, remettant les choses dans leur état antérieur, et bientêt l'Empereur recommenç» à délivrer de nouveaux titres de noblesse napoléonienne. Mais le second Empire fit plus en faveur delà noblesse; il lui rendit une sanction légale qu'elle avait perdue en 1832. L'article 259 du Code de 1810 punissait l'usurpation des titres de noblesse impériaux^; Tédition de 1816 substitua le terme titres royaux^ mais il était admis que l'usurpation de titres de la nouvelle noblesse continuait à tomber sous le coup de cet article. Mais, lors de la révision de 1832, cette sanction pénale disparut. Désormais, sans encourir aucune peine, chacun pouvait prendre
1 Décret du 1*' avril 1806, art. 15 : a Défendons à tous nos sujets de s*arroger des titres et qualifications que nous ne leur aurions pas conférés et aux officiers de rétat civil, notaires et antres de les leur donner, renourelant en tant qo» besoin serait contre les contrevenants les lois actuellement en vigueur ».
s ^article 1 de la Charte portait d'ailleurs : « Tous les Français sont égaux devant la loi, quels que soient d'ailleurs leurs titres et leurs rangs ».
s « Considérant que Tégalité est un des trois grands principes de la République française; qu*il doit, en conséquence, recevoir une application immédiate: décrète : tous les anciens titres de noblesse sont abolis ; les qualifications qui 8*y rattachent sont interdites ; elles ne peuvent être prises publiquement ni figurer dans un acte public authentique ».
^ « Toute personne qui aura publiquement porté un costume, un uniforme ou une décoration qui ne lui appartenait pas ou qui se sera attribué des titres impériaux qui ne lui auraient pas été légalement conférés, sera punie, etc. >..
publiquement un iiire nobiliaire ai bon loi semblait \ Le second Empire rétablit lasanotion pénale par la loi du 28 mai 1858, qmmodifia de nonyeau l'article 259 du Code pénal; elle punissait Tusurpation des titres de noblesse et ordonnait des mesores de publicité destinées, en cas de condamnation, à venger en qnelqne sorte le corps de la noblesse. C'était bien une consécration nouvelle qu'on voulait lui donner. L'exposé des motifs débutait ainsi : « Il n'est ni politique ni moral d*abandonneraux impiétements de la vanité, aux entreprises de la fraude, une institution à laquelle se rattachent les plus grands souvenirs, que les gloires de TEmpire ont entourée d'un nouvel éclat :». Cependant la loi fut ardemment discutée à la Commission du Corps législatif; et il fallut remplacer les termes « toute personne qui se sera attribué sans droit un titre de noblesse :» par ceux-ci < quiconque sans droit et en vue de s'attribuer une distinction honorifique aura publiquement prisun titre, etc. »*. La peine est une amende de cinq cents francs à mille francs.
Tel était le droit à l'égard des titres de noblesse lorsque tomba l'Empire et tel il est resté depuis lors ; les lois constitutionnelles de 1875, on le conçoit sans peine,.8ont muettes sur ce point. Maia par la nature même de TÉtat républicain, la troisième Bépubliquo a pris à cet égard une position nouvelle et particulière. Elle se caractérise par deux traits principaux.
1*^ On peut se demander si le Président de la République en droit peut encore délivrer des titres de noblesse. Il semble que Taffirmative soit soutenable et en 1880, devant le Tribunal des. conflits, un commissiaire du gouvernement paraissait la soutenir encore. Énumérani les actes du pouvoir exécutif auxquels la jurisprudence reconnaissait le caractère d*actes du Gouvernement ', il terminait ainsi : « enfin les collations de titres de noblesse :»*. On peut en efiPet soutenir que ce droit régalien, n'ayant pas été sup-
1 Voici la note qu'on troave dans les Lois annotées de DeTÎHeneave et Garette, 80Q8 la loi du 23 ayril 1832 (nouvel art. 259, G. pén.) : « Cette disposition a été sopprimée sur la proposition de M. Bavouz. NaUe pénalité ne pent plus atteindre celui qui 8*attribuerait un titre de noblesse ».
> Rapport de M. du Mirai au Corps législatif, n» 3 : « Nous étions unanimes à penser que la noblesse ne peut plus être aujourd'hui en France qu'une distinctiott honorifique, pure de tout privilège, et ne devait plus rappeler lldée d'une différence de race ou de caste. Pour qull n'y ait pas d'équivoque poasi* ble sur ce point, pour que notre volonté fût plus manifeste, nous avons supprimé le mot nobUtêe de la rédaction qui nous avait été présentée, et nous l'avons remplacé par diêtinetion honorifique, qui est à nos yeux la définition préférable. Cette modification a*& pas été contestée par le Conseil d'État ».
> a-dessus, p. 13.
* Sirey, 1881. 3. 93.
primé par la Constitution, a passé par là -même au Président de la Bépnbliqne. (Test ainsi qn'aux États-Unis le powoir esécntif ou le pouvoir judiciaire exercent encore un certain nombre de prérogatives remontant à lancienne royauté. Cependant il me parait difficile d'admettre qu'un Président de la République possède un tel pouvoir, sans qu'il lui ait été conféré par la Constitution ou par la loi. Étant donnés les principes et l'état des textes, il semblerait plus naturel d'admettre que la collation des titres de noblesse, qui n'est pas prohibée par nos lois constitutionnelles, rentre dans ces facultés, qui dépassent les attributions du pouvoir exécutif et appartiennent au seul pouvoir législatif, d*où la conclusion que la collation des titres de noblesse serait encore possible, mais ne pourrait se faire que par une loi.
2** En fait, jamais le gouvernement de la troisième République n'a conféré de titres de noblesse ^ Mais les titres anciens subsistent, comme on l'a vu, et naturellement ils subsistent avec les règles de transmission qui les régissaient autrefois et dont le trait principal est la primogéniture. Ils subsistent, ceux de l'ancien régime, ceux desdenx Empires, ceux de la Restauration et ceux de la monarchie de Juillet, avec les lois et cbscrets qui les ont régis et qui continuent à leur être applicables et ces lois donnent sur eux au chef de rÉtat un droit de contrôle qui revient nécessairement au Président de la République.
Le premier droit qui lui appartient ainsi, c'est la reconnaissance des titres, a Elle consiste en ceci : Un particulier se prétend possesseur d'un titre de noblesse, par exemple de l'ancienne royauté ; il ne présente pas de lettres patentes, d'arrêt de Parlement' ; il invoque simplement une possession d'état ou tous autres documents qui, suivant lui, ont un caractère probatoire, concluant, déterminant. Le Conseil du sceau, jadis, quand on le mettait dans Tobligation de statuer sur une requête de cette nature, exami-
^ Séanc6 de la Chambre des députés du 14 décembre 1906, Joum. off. du 15 décembre, p. 243. € M. le directeur des affaires civiles et du sceau, commis^ saire du gouvernement : Jamais sous le régime républicain on n'a conféré de titres ». Cf. J. Laliier, op. oit., p. i68 et s.
' Les lettres patentes conférant la noblesse devaient, dans Tancien régime, dire enregistrées au Parlement; mais elles devaient l'être aussi à la Cour des comptes et à la Cour des aides ; Esmein, Cours élémentaire d^histoire de droU français^ 8* édit. C'est pour cela qu'un arrêt du Parlement était considéré, quand il attribuait à quelqu'un la qualité de noble, même incidemment, comme une preuve suffisante de noblesse. Un arrêt de U Cour des comptes avait la même valeur, comme le reconnaissait le commissaire du Gouvernement à la Chambre des députés le 14 décembre 1906 {loo, cit., p. t43). Mais sans doute un arrêt de la Cour des aides était équivalent.
nait les titres qui étaient produits, et, si les titres lui paraissaient sufBsamment concluants, il faisait ce qu*on appelle une reconnaissance de titres :b\ au fond cela équivalait à une collation ; aussi le Gouvernement de la troisième République s'est-il également absteoiu d'user de ce droit : € La RépubHqm s'est interdit toute opération de cette nature >'.
Mais il 7 a enfin Vinvestiturt du titre de noblesse. C'est l'acte du chef de TÊtat qui constate le titre de noblesse incontesté et donne au titulaire le droit de le prendre publiquement, dans des actes authentiques : il constate aussi et opère la transmission du titre, en tant qu'ayant une valeur légale'. Une taxe est due pour cette investiture. Mais en fait Tinvestiture n'est pas demandée le plus souvent, car les sanctions efficaces font défaut^. Aussi, dans la loi de finances pour 1907, le gouvernement avait proposé et la Chambre voté un article 15 ainsi conçu : a L'article 34 du Code civil sera complété par les mots suivants : et aucun titre de noblesse ne leur sera attribué (à ceux qui sont dénommés dans les actes de l'état civil), si les intéressés ne produisent l'arrêté ministériel les en investissant personnellement d. L'article suivant, complétant larticle 50 du Code civil, édictait une amende de 100 à 500 franas contre l'officier de l'état civil contrevenant. Mais le Sénat supprima ces articles qui ne furent pas rétablis. Ils auraient montré le Code civil modifié par une loi de finances.
Les décorations ont quelque parenté avec les titres de noblesse, d une noblesse purement personnelle. Les ordres de chevalerie de l'ancien régime* conféraient la noblesse aux roturiers qui y étaient
• Le commissaire du gouTernemeat à la Chambre des dépatôs, séance du 14 novembre 1906, loc, cit., p. 243.
• Ilndem, p. 243.
* Ibidem, p. 242 : « Voici un particulier quelconque qui veut se prévaloir -d'un tilre de noblesse dans un acte public, devant Tofficier de Tétat civil, dans un jugement, une assignation en justice; il sera obligé de rapporter préala* blemeot Tarrété d'inf esliture. S'il n'en possède pas, il sera obligé de passer devant le conseil du sceau à la Chancellerie et de payer le droit d'investiture... P. 243 : L'investiture sera la reconnaissance d'un titre de noblesse sur lequel ne pourra s'instituer aucune discussion... P. 242: Ce particulier meurt, la propriété de son titre revient à son fils aine, qui en a la propriété et l'usage, mais Vusage privé seulement. Pour en faire un usage {hiblic, régulier, dans un acte public, il est obligé de s'en faire investir ».
* Chambre des députés, 14 novembre 1906, loc, cit., p. 242 : « M, Peehade. Sa réalite, quand le droit est transmis, on doit payer le droit de chancellerie. Admettez-vous que quelqu'un puisse échapper à ce droit?— M. le commissaire ^^ gouvernement : Actuellement on y écliappe ». On peut remarquer que le -compte rendu des séances des Chambres fait suivre, le cas échéant, le nom des <>rateur8 des titres nobiliaires qu'ils portent. N'est-ce pas là un usage public du ^tre et tous ceux dont il est question ont-ils été réguUèrement investis?
'L'Assemblée constituante abolit les ordres de chevalerie par la loi des 30
admis. Et les hommes du second Empire étaient peut-être le» interprètes fidèles de la pensée de Napoléon , lorsqu'ils disaient que oelai-ci avait préparé l'établissement des titres de la noblesse impériale par l'institution de la Légion dlionnear ' . Elle fut établie par la loi du 29 floréal an X, qui dépassait la portée de l'article 87 de la Constitution de l'an YIII et qui ne fat votée qu'avec difficulté par le Corps législatif. L'institution fut complétée, transformée, par une série dedécrets impériaux, qui lui donnèrent une organisation pompeuse, une discipline presque militaire et une importance politique'. Débarrassée de ces additions parasitaires, elle fut maintenue par la charte de 1814 (art. 72), et depuis elle a toujours subsisté'. Elle se trouvait en effet répondre à certaine» idées de la Révolution, que la Constituante avait proclamées dans le décret du 30 juillet 1791, abolitif des ordres de chevalerie , art. 2 : « L'Assemblée nationale se réserve de statuer s'il y aura une décoration nationale unique qui pourra être accordée aux vertus^ aux talents et aux services rendus à TÉtat ». C*était viser un but élevé et répondre en même temps à lun des goûts les plus marqués du caractère national.
La Légion d'honneur n'est pas la seule décoration qui existe en France. L'instruction publique a les siennes, correspondant aux titres d'officier d'Académie et d'officier de l'Instruction publique. Elles furent créées par le décret du 17 mars 1808 (art. 32), le second des titres étant dit alors officier (f Université. Mais bien que, d'après ce texte, elles pussent être conférées à d'autres personnes qu'aux membres de l'Université, en réalité elles ne pouvaient servir qu'à ceux-ci, ou du moins qu'à des fonctionnaires ayant un costume officiel, car elles consistaient en palmes d'or ou d'argent qui devaient être brodées sur le côté gauche de la robe ou de
juilIet-6 août 1791 : « Art. 1. Tout ordre de chevalerie oa autre, toute corporation, toute décoration, tout aigne extérieur qui suppose des diatinctioos de naissance sont supprimés en France ; il ne pourra en être établi de semblable à Ta venir ».
i Exposé des motifs de la loi du 28 mai 1858 : « En Tan VHI, le premier consul, qui prévoyait l'Empire, déposa dans la nouvelle Constitution le germe de cette institution qu'ont maintenue tous les gouvernements, qu'ont respectée tontes les révolutions. La Légion d'h6nneur, fondée par la loi du 29 floréal an X, en exécution de Tart. 87 de l'acte constitutionnel du 22 frimaire an VIII, a été la transition du système de nivellement et d'égalité absolue aux idées d'organisé* tion et de hiérarchie, le premier pas fait vers l'établissement des titres nobiliaires ».
> Esmein, PrioU élémentaire de Vhistoire du droit français^ de 1789 à 1814» p. 325 et s.
> Sur la législation concernant la Légion d'honneur, voir : Dislôre, Le régime légal de la Légion d^honneur^ dans la Revue poUtiqt^e et parUmentatre^^nillet 1909.
l*habit. Le décret da 27 décembre 1866 en a fait des décorations indépendantes dn costume, pouvant être conférées anx membre» de l'enseignement supérieur, secondaire et primaire et aux personnes étrangères à renseignement qui se sont distinguées dans les sciences, les lettres ou les arts, ou c par le concours efficace qu'elles ont prêté au développement de renseignement à tous ses degrés et sous toutes ses formes ».
Enfin un décret du 7 juillet 1883, complété par des textes postérieurs, a créé en faveur de l'agriculture un Ordre dumérite aprieole. Il résulte de cette création que les décorations peuvent être créées par un simple décret, sans qu'une loi soit nécessaire pour cela. Déjà le décret du 17 mars 1808 avait établi les décorations xiniversitaires ; maïs c'était un décret-loi^ et par là même la question n'était pas tranchée. Ce droit reconnu au président de la République est en harmonie avec la thèse qui lui permet (en droit) de conférer des titres de noblesse.
L^armée a aussi des décorations particulières, sous forme de médailles : médailles militaires et médailles établies à la suite des diverses expéditions faites par la France à l'étranger, qu'ont créées des lois spéciales à chacune d elles.
Les autres applications de l'égalité civile sont des conséquences de la première et peuvent être exposées en peu de mots.
C'est d'abord Y égalité devant la justice. Elle implique qu'à raison des mêmes faits ou des mêmes droits réclamés, tous les citoyens comparaîtront devant les mêmes juges, c*est -à-dire des juges du même ordre et du même degré, d*où l'exclusion des juridictions d'exception. Au premier rang de celles-ci figurent les commissions qui seraient établies par le législateur (lui seul pourrait en établir aujourd'hui) pour juger une cause déterminée, comme les jugescommissaires de l'ancien régime. C'est ce que proclame la Charte de 1814, art. 62 et 63 : a: Nul ne peut être distrait de ses juges naturels. — Il ne pourra en conséquence être créé de commissions ou tribunaux extraordinaires. Ne sont pas comprises sous cette dénomination les juridictions prévôtales si leur rétablissement est jugé nécessaire ]>. Il semble que cette réserve visait les tribunaux des prévôts des maréchaux de France de l'ancien régime. Mais il n'en était pas ainsi, car ceux-ci avaient leur équivalent dans les Cours spéciales créées par l'Empire et qui subsistaient. Uest vrai que la loi du 20 décembre 1815, qui rétablit effectivement les cours
1002 LA RÉPUBLIQUE FHANÇAISB.
prëvôtales, substituait celles-ci aux Cours spéciales , qu'avait créées TEmpire et qui reproduisaient à peu près les cours prévôtales de TancieD régime ^ Mais ce n*était qu*une appareiice. Les Cours spéciales n'étaient point supprimées et lés nouvelles cours prévôtales ne prenaient leur place que lorsque le prévôt estimait qu'il j avait lieu de poursuivre prévôtalement; elles avaient d'ailleurs une compétence plus étendue que les Cours spéciales, spécialement en ce qui concerne les crimes et délits politiques. C'est en vue de ceux-ci qu'elles étaient créées. Cet établissement dura d'ailleurs peu de temps; la loi du 20 décembre 1815 était une de ces lois de circonstance ^ dont il a été parlé plus haut^. Étaient encore plus contraires au principe de l'égalité devant la justice les commissions mixtes qui suivirent le Coup d'État du 2 décembre 1851.
Sont encore des juridictions d'exception, celles qui sont établies pour juger certaines personnes déterminées, ou certaines catégories de personnes considérées uniquement à raison de leur qualité, alors que pour les mêmes faits les autres citoyens comparaissent devant les tribunaux ordinaires. Telles épient les Requêtes de Vliôtel du roi et les Requêtes du Palais devant lesquelles dans l'ancien régime attirait les causes où ils étaient parties ceux qui jouissaient du privilège de Commitimus. Tels étaient encore les privilèges de juridiction dont jouissaient les nobles ; telles les offidalités où les ecclésiastiques étaient jugés en vertu du privilège de clergie. De même, bien qu'en sens inverse, serait contraire au principe d'égalité la loi qui, à raison d'un même crime ou délit, ne comprenant que les mêmes éléments, déférerait certaines classes d'accusés à un tribunal spécial, pour assurer une répression plus facile et plus sûre : telle était la règle qui, à raison des crimes ou délits commis par eux, déférait les vagabonds et repris de justice aux tribunaux des Prévôts des maréchaux.
Mais ce n'est point contraire au principe d égalité, que la connaissance de certains faits, de certains droits et même de certains délits soit attribuée à une classe particulière de juridictions, con-
^ Ësmeia, Histoire de la prooédure criminelle en France, p. 460, troisième partie, tit. 2, ch. 3.
2 L'article 55 portait : « La présente loi cessera d'avoir effet après la session de 1817, si elle n'a été renouvelée dans le coarant de cette session». Or, a l'ouverture même de cette session, le 5 novembre 1817, Louis XVIII annonça qu'il ne considérait pas le maintien des cours prévôtales nécessaire après le terme fixé. L'artice 54 de la Charte de 1830 en rendait le rétablissement Impossible; il disait : « Il ne pourra être créé de tribunaux extraordinaires À quelque titre et sous quelque dénomination que ce puisse être ».
LA RÉGLKMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS. i008
sidérées oomme plus compétentes pour ces questions envisagées eneUes-mémes. Il sfof&t qu'elles présentent dans ce cas des garanties d'indépendance véritable. Sans doute l'unité de juridiction, en ce sens que toutes les causes indistinctement seraient jugées par les mêmes tribunaux^ est un idéal séduisant dont se rapproche le droit anglais, sans y atteindre même aujourd'hui^ Mais la conception opposée, c'est-à-dire celle de juridictions composées d'hommes particulièrement compétents pour un ordre particulier et importait de causes, se défend également très bien. C'est ainsi que les juridictions administratives, telles qu'elles existent en France, ne soulèveront plus d'objections sérieuses, quand elles seront toutes complètement séparées de ladministration active'. De même, l'existence des conseils de guerre, pour les militaires, non seulement est absolument nécessaire en temps de guerre, mais même en temps de paix fournit la juridiction la mieux appropriée au jugement des délits purement militaires ; en temps de paix au ccmtraire, Tattribution aux conseils de guerre des délits de droit commun commis par les militaires ne paraît pas conforme au principe de l'égalité devant la justice'. Nous avons également montré que l'existence et la compétence de la Haute Cour de justice sont également compatibles avec ce principe S
Tii égalité devant Vimpôt est une autre application capitale du principe. C'est une des premières que proclama la Révolution française, et la Déclaration des droits de 1789 Ta enregistrée en termes précis, art. 13 : « Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses de l'administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens^ en raison de leurs facultés d. Les mêmes expressions sont employées par la Constitution de Tan III (art. 16). La charte de 1814 insistait sur ce point, de peur qu'on pût redouter le retour des privilèges de l'ancien régime en matière d'impôt ; art. 2 : a: Ils (les Français) contribueront indistinctement dans la proportion de leur fortune aux charges de l'État i>. Enfin la Constitution de 1848 disait, art. 15 : a: Tout impôt est établi pour l'utilité commune ;
t Voici ce qae je lis dans un ouvrage élémentaire sur la procédure anglaise^ T. Baty, First éléments of procédure ^ p. 1 : « En mettant de côté la juridiction particulière des cours ecclésiastiques et celle de la commission des chemins de ier et canaux, les principaux exemples de matières civiles ordinaires dont la Cour (suprême) ne peut prendre connaissance sont : ... >» suit une liste qui comprend cinq catégories.
- Gi-dessus, p. 466 et s.
3 Voyez le projet de loi discuté cette année même à la Chambre des députés et adopté par elle dans son ensemble le 11 juin dernier.
* Ci-dessQS, p. 957 et s.
chacun y contribue en proportion de ses facultiè et de ta fortune » . Le principe et les termes dans lesquels ce principe est formulé sonlëvent deux questions.
En premier lien, tout impôt doit-il être exactement proportionnel à la fortune de chaque contribuable? en d'autres termes, chacnn, qnel que soit son avoir, doit-il payer le même tant pour cent de ses revenus ou de ses biens ? Cela parait bien commandé par les expressions employées dans les diverses constitutions qui viennent d*être rappelées. Mais cela exclut-il les \m^i% progressif s ? Les impôts direct» se présentent en effet le plus souvent sous la forme strictement proportionnelle, et alors c'et^t une somme proportionnelle aux revenus ou aux capitaux possédés qui est attribuée à chaque citoyen dans la répartition (s'il s'agit d'impôt de répartition), ou levée directement snr lui (s'il s agit d un impôt de quotité) ; la proportion est la même pour tous les contribuables. Mais ces impôts peuvent aussi être construits comme progressifs^ et alors la proportion entre l'impôt et les facultés n'est pas la même pour tous les contribuables ; elle augmente, on lève un tant pour cent plus fort^ à mesure que croît le revenu ou le capital et l'impôt est alors conçu pour arriver à ce résultat que proportionnellement il fasse payer plus au plus riche qu'au plus pauvre : bien entendu, la progression ne suit pas exactement cette croissance; elle procède par bonds, par catégories englobant des facultés inégales, comprises entre deux termes dont Tun est un mininum et l'autre un maximum : par exemple ceux qui possèdent jusqu'à 10.000 francs paient un pour cent ; ceux qui possèdent de 10.000 à 20.000 paient deux pour cent et ainsi de suite.
0*est une question ardemment débattue que de savoir si un impôt, isolément considéré, peut ou non être progressif. Les termes ci-dessus rappelés de nos diverses constitutions ne me paraissent point s y opposer. En effet, en disant que chaque citoyen contribue en raison de ses facultés ^ en profiortion de ses facultés et de sa fortune^ elles visent la contribution totale qu'il paie à l'État et non ce qu'il supporte dans tel ou tel impôt particulier. Il est souverainement juste, il est impérieusement commandé par la véritable équité que cette contribution totale soit exactement proportionnelle à lavoir de chacun; mais c'est tout. Et justement les partisans de la progression dans certains impôts prétendent qu'ils ont simplement pour but de corriger, par une juste compensation, les inégalités qui existent en faveur des riches dans le régime d'autres impôts. Il est certain que, de leur nature, les impôts indirects ne sont pas proportionnels.
LA RÉGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS ICœ
Ceux qai portent sur la vente, la oircolation, la oonsommation des choses de première nëoessité on d'nsage ooorant ne peuvent pratiquement être établis que d après le poids ou la mesure, et non pas ad valorem^ et deviennent ainsi les mêmes pour tout consommateur, pour un objet de même nature générique, quelle qu'en «oit d'ailleurs la qualité. Ils pèsent donc proportionnellement plus lourdement sur le pauvre que sur le riche. Etablir des impôts directs progressifs, c'est établir, dit*on, une balance égale '.
Les impôts progressifs ne sont donc pas par eux-mêmes contraires au principe de Tëgalité devant Timpôt, dans un système fiscal qui comprend à la fois des impôts directs et des impôts indirects. Il en serait autrement, si Ton réalisait cette unité d*impôt dont la chimère a hanté Tesprit de beaucoup d'hommes dans la seconde moitié du xviu* siècle, et que Ton ramenât les contributions à un impôt unique et progressif sur le revenu global; alors vraiment l'égalité devant l'impôt ne serait plus respectée.
Mais les impôts progressif s, quels qu'ils soient, blessent à mes jeux les principes proclamés par la Révolution française. En effet, la progression qu'ils établissent est nécessairement arbitraire; les catégories qu'ils supposent, le mcueimum et le minimum qui enferment chacune d'elles, sont fixés arbitrairement, et l'on ne ▼oit pas qu'il puisse en être autrement. Or ce que la Révolution a proscrit et le plus rigoureusement dans les impôts, c'est l'arbitraire, parce que c'était le mal dont on avait le plus souffert dans l'ancien régime ^ On peut ajouter que le redressement qu'on veut opérer en établissant des impôts directs progressifs, pour corriger le manque de proportionnalité dans les impôts indirects est lui-même arbitraire, car on ne calcule ni le défaut de proportionnalité d'une part, ni, par suite la retouche que l'on fait d'autre part. La proportionnalité est au fond la seule règle qui ne soit point arbitraire; c'est donc elle qui correspond le mieux au principe de l'égalité devant l'impôt.
L'autre question annoncée plus haut est de savoir si le principe d'égalité permet d'exempter de la contribution ceux dont le
1 Ce n'est pas tout à fait la même idée que contenait un article proposé à la Conventioa le 17 juin 1793, dans la discussion de la Constitution qui devint celle du 24 juin 1793. II était ainsi conçu : « Les contributions sont en raison progressive des richesses » ; Réimpression cUs Vancien Moniteur ^ t. XVI, p. 678. Cela parait avoir visé toutes les contributions et se rattachait À cette conception sentimentale que payer le dixième de son revenu pour celui qui n'a qu'un revenu de 5.000 francs est une charge plus lourde que pour celui qui a un re- ▼enu de 100.000 francs.
» Esmein, Précis élémentaire de V histoire du droit firançats de 1789 à 1814, ^. 122, 127.
1006 lA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
revenxi répond simplement aux besoins de Texistence normale^ C'est une idée qui a pris favenr de nos jours. Appliquée aux indigents, elle est incontestable. Gela est légitime également pour ceux qui vivent de lenr travail et dont le salaire journalier suffit simplement à leur nourriture et entretien et à celle de leur famille ' . Mais si Ton étend l'exemption au delà, par exemple à un revenu de plusieurs milliers de francs, cela devient alors un véritable priviUgey le privilège des petites fortunes dans une démocratie. Un souvenir de la Révolution peut montrer combien les idées ambiantes diffèrent de celles de nos grands-pères. Une proposition dans ce sens fut faite à la Convention lorsqu'elle discutait la Constitution de 1793. Elle portait : a Celui qui ne jouit que de l'absolu nécessaire doit, pour toute contribution, une journée de travail D. Soutenue par Ducos, elle fut énergiquement combattue par Fabre d'Eglantine et par Robespierre. <£ £lle établirait, disait le premier, une ligne de démarcation. Et cette proposition assez insidieuse, qui pourrait être reçue avec acclamation^ ne serait qu*un piège funeste à la liberté et à l'égalité ]>. a: Si vous décrétez, disait le second, surtout constitutionnellemment, que la misère excepte de l'honorable obligation de contribuer aux besoins de la patrie, vous décrétez l'avilissement de la partie la plus pure de la nation 2>. Il est vrai que, d'autre part, il rappelait <l le principe consacré dans la déclaration des droits que la société doit le nécessaire à ceux de ses membres qui ne peuvent se le procurer par leur travail i> et il en concluait que TÉtat récompenserait parla le nécessiteux de ce qu'il paierait comme contribution : <i Je demande que ce principe soit inséré dans la Constitution, que le pauvre, qui doit une obole pour sa contribution, la reçoive de la patrie pour la verser dans le trésor public 2> ~. L'article 101 de 1& Constitution de 1793 fut rédigé dans ce sens : <r Nul n'est dispensé de rhonorable obligation de contribuer aux charges publiques D . Robespierre, en dehors des idées sentimentales et élevées qui régnaient alors, craignaitque cette exemption, par contre-coup, ne finît par créer un privilège au profit des citoyens contribuables t Ce serait décréter <l Taristocratie des richesses d, et bientôt vous
* C'est ce qn^avait fait l'Assemblée Coasti tuante poar la coatnbatioQ peraonnelle de la valeur de trois journées de travail. Loi du 13 [janvier 1791, tit. II, art. 13 : « La coDtribution de trois journées de travail sera payée par tous ceux qui auront quelques richesses foncières ou mobilières ou qui, réduits à leur travail journalier, exercent quelque profession qui leur procure un salaire plusfort que celui arrêté par le département pour la journée de travail dans la commune de leur municipalité ».
s Riimpreuion de VanoUn Moniteur, p. 678-9.
LA RÉGLEMENTAHON DBS DROITS INDIVIDUELS. 1007
-verriez ces nouveaux aristocrates, dominant dans les législatures, avoir Todieux machiavélisme de conclure que ceux qui ne paient point les charges ne doivent pas partager les bienfaits du gouvernement D. Aujourd'hui, dans une société pleinement démocratisée^ dans un pays où le suffrage universel est indéracinable, ces craintes ne sauraient se reproduire. Mais un autre danger est à craindre : c'est que les citoyens exemptés d'impôt perdent le sentiment de leur responsabilité électorale et même» en partie, de l'intérêt public.
Dne dernière application du principe d'égalité est ainsi formulée dans la déclaration de 1789, art. 6 : a: Tous les citoyens étant égaux à ses yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, sans aucune distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents i>. Cette déclaration, bien nécessaire au moment où tombait lancien régime, a été renouvelée par toutes les Constitutions postérieures, sauf bien entendu celle de 1875. La règle qu'elle contient n'empêche point que la loi ne détermine les conditions d'âge et d aptitude nécessaires pour les différentes fonctions et emplois. Elle n'empêche point non plus que la loi n'édicte des incapacités pour indignité et à titre pénal. Cette dernière sorte d'égalité estabsolunxent entrée dans nos mœurs; et Ton a vu devenir* Président de la République un homme qui avait dans sa jeunesse été tanneur et avait trempé ses mains dans les baquets de teinture.
§ 2. — LES LIBERTÉS ^DIVIDUELLES.
J'ai indiqué précédemment quelle importance a chez nous la réglementation légale des droits individuels, et j'ai dit qu'il ne suffisait pas que l'un de ces droits fût reconnu et même garanti par la Constitution ; que les citoyens ne pouvaient l'exercer tant qu'il n'avait pas été réglementé par la loi^ Mais cela doit s^entendre avec discrétion, en faisant les distinctions nécessaires.
Il est certains droits individuels, qui peuvent par leur nature s'exercer sans aucune réglementation. Telle est la liberté de conscience au sens propre du mot, distincte de la libei-té du culte. Celle-là a son siège dans la couscience humaine elle-même où nul pouvoir ne peut pénétrer. La réglementation en ce qui la concerne ne peut intervenir que pour la limiter. Il en est de même pour la
* Ci-dessus, p. 481 et s.
liberté du travail, du commerce et de l'industrie qui se réalise par des contrats et des actes rentrant dans le droit privé. Lorsque l'Assemblée Constituante la proclama, elle n*eut qu'à détruire les anciennes institutions qui lui faisaient obstacle et elle édicta seulement pour son exercice quelques mesures de publicité, dont la principale était la patente^ telle qu*on Tentendait alors : là encore la réglementation n'intervient que pour restreindre rexercioe du droit, dans l'intérêt public. Enfin la propriété individuelle est aussi dans le même cas ; elle rentre dans les règles du droit privé. La Bévolution trouva cependant la propriété foncière engagée dans les liens de la féodalité; et, par le seul fait qu'elle supprimait cette dernière, elle l'afiranchit.
Mais il est d'autres droits individuels au contraire qui supposent accomplis par ceux qui les exercent des actes extérieurs, lesquels ne rentrent point dans le droit privé : tels sont la liberté de réunion, la liberté de la presse, la liberté d'association, la liberté d'enseignement, la liberté de culte. C'est pour ceux-là que la réglementation légale et préalable est nécessaire, indispensable. Et pour cette réglementation trois systèmes sont possibles.
Le premier, qui ne mérite point le nom de liberté, c'est le système de Tâutorisation nécessaire par le gouvernement ou par le pouvoir législatif. Ceux-là seuls peuvent exercer le droit, qui y ont été spécialement autorisés. C'est le régime qui s'est longtemps appliqué chez nous aux droits de réunion et d'association, à la liberté de la presse et de renseignement. Nous verrons que ce système est chez nous aujourd'hui presque totalement éliminé.
Le second système est celui de la déclaration. Le citoyen est affranchi de la tutelle gouvernementale ou administrative. Il peut librement exercer le droit sans avoir besoin d'aucune autorisation. Mais il doit faire préalablement une déclaration à l'autorité administrative ou judiciaire, indiquant Texercice qu'il va en faire. La loi détermine aussi les conditions de cet exercioe^ les limites qu'il ne doit pas dépasser, les formes dans lesquelles il doit se produire. Tout cela a pour but de mettre l'autorité publique en état de veiller à ce que la loi soit observée.
Enfin dans un troisième régime, le plus libre de tous, mais qui n'est pas sans dangers, la déclaration préalable n'est même pas exigée. Le citoyen peut exercer le droit sans avoir aucun contact nécessaire avec l'autorité publique pour cet exercice, mais bien entendu à condition de respecter les lois qui l'ont réglementé. S'il les viole, il tombera sous le coup des sanctions pénales qui ont été édictées pour en garantir l'application. S*il a
causé un dommage à antmi il pourra être condamné aux réparations pécuniaires qu*admet la loi.
Dans l'exposition qui va suivre, j'étudierai Tapplication qu'a eue chez nous^ quant aux différents droits individuels, chacun des trois régimes que je viens de caractériser. Je suivrai donc ici encore la méthode historique. Mais, sauf quelques rappels, je ne prendrai cette histoire qu'à partir de la Bestauration. Pour les temps antérieurs je renverrai le plus souvent à mon Précis de V histoire du droit français de 1789 à 1814 où cette histoire est résumée pour la Eévolution et pour TEmpire.
II est une première série de droits individuels que la déclaration de 1789 présente comme ^« drat^« essentiels (fe F homme, Article 2 : <c Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de Thomme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ». Ce sont ceux-là que je vais étudier les premiers. Je ne m'appesantirai point sur la liberté, qui n*est là autre* chose que la notion générale de la liberté individuelle, telle qu'elle est admirablement définie par l'article 4 : <i La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a d'autres bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance des mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que parla loi D. C'est à Sieyès qu'est due cette définition.
Quant à la résistance à Voppression^ cette conception révolutionnaire vient d'un des docteurs politiques du droit naturel, Locke, dont l'inâuence a été grande et se retrouve très nette dans la Déclaration de 1789. C'est dans le chapitre intitulé De la tyrannie qu'il expose cette thèse, dans son Essai sur le gouvernement civil ; son point de départ lui est fourni d'ailleurs par une idée toute juridique, une idée de juriste anglais. C'est que le magistrat, même le magistrat suprême, qui dépasse ses droits légaux, qui accomplit à l'égard des sujets un acte que la loi ne lui permet point, n'agit plus en qualité de magistrat, mais de simple particulier, c'est-à-dire sans titre ; c'est un particulier qui usurpe l'autorité publique. On peut donc lui résister par la force, comme on repousse par la force un acte de violence, émanant d'un particulier*. Il est vrai qu'il entoure de réserves et de restrictions cette
4 Euay on civil governmentj § 206. « L'autorité da roi étant donnée seule-
doctrine, qnî, dît-il, pourrait « faire sortir la société de ses gonds » . La résistance par sa force ne sera point permise, si Topprimé a an recours légal. Alors même que le recoars n'existerait pas, s*il n'y a que qnelqnes opprimés, la î^ation ne doit point prendre les armes à la légère et accomplir une révolution*. « Maïs (§ 209) si ces actes illégaux se sont étendus à la majorité du peuple ; ou si le méfait et Toppression n'ont touché que peu de personnes, mais que les cas soient tels que le précédent et ses conséquences semblent menacer tous les citoyens et que ceux-ci semblent persuadés dans leurs consciences que les lois, et avec elles leurs propriétés, leurs libertés et leurs vies, sont en danger et peut-être leur religion aussi, je ne puis dire comment ils seront empêchés de résister à la force illégale employée contre eux. 7>
C'était là une théorie curieuse de la légitimité de Témeute et de la révolution, qui supposait un gouvernement d'où la liberté politique était exclue, car dans un gouvernement libre ce recours dont parle Locke existe toujours^ au moins devant les assemblées législatives : lorsqu'on en arrive aux émeutes triomphantes, dont le résultat est accepté par une nation, on sort du domaine juridique pour entrer dans celui des faits.
Mais la théorie de Locke fut non seulement acceptée par la Révolution , mais exagérée, poussée aux conséquences extrêmes par la Déclaration de 1793. Elle ne disait pas seulement, art. 33 : a La résistance à l'oppression est la conséquence des autres droits de l'homme 3>, elle ajoutait (art. 34 et 35) : « Il y a oppression contre le corps social, lorsqu'un seul de ses membres est opprimé ; il y a oppression contre chaque membre lorsque le corps social est opprimé. — Quand le gouvernement viole des droits du peuple, l'insurrection est pour le peuple et pour chaque portion du peuplele plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs d. Il est difficile de concevoir une maxime plus dissolvante de la société politique, surtout lorsqu'on songe que d'après elle le peuple serait le seul juge de savoir si ses droits sont violés. Ce sont des erreurs
ment par la loi, il ne peut conférer à aucune personne le pouvoir d'agir contrairement à la loi, ou la justifier par une commission, si elle agit ainsi, la commission ou le commandement de tout magistrat, là où il n'a pas d'autorité, étant aussi dénué de valeur et insignifiant que Tordre d'un particulier quelconque; la seule difi'érence entre l'un et l'autre est que le magistrat a une certaine autorité, jusqu'à lel point et pour telles fins et que le particulier n*en a aucune ».
< Essay, § 208. x 11 est impossible, pour un ou deux hommes opprimés, de troubler le gouvernement, lorsque le corps du peuple ne se sent pas touché par le fait commis; pour un fou furieux ou pour un mécontent, on renverserait un gouvernement bien établi ».
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qtii henreasement appartiennent an passé; le drait syndical Immême est moins dangereux.
La question qui vient d^étre examinée ne se confond point avec tine antre qui est de tous les temps et se pose encore : c'est de savoir si l'individu, contre lequel un agent de Tautorité publique exécute, au besoin par la force, un ordre illégal mais qui lui a été commandé par son supérieur hiérarchique, peut légitimement et impunément résister par la force. Locke y appliquait la même règle qu'à l'oppression du corps social ^ ; mais chez nous le nombre de ceux qui acceptent cette solution diminue tous les jours ; c'est d'ailleurs une question qui appartient proprement au droit criminel et administratif plutôt qu'au droit constitutionnel '.
Il est une aatre erreur, qui n'est point neuve et qui, quoique plus pacifique, est également incompatible avec Tordre politique. C'est celle qui consiste à proclamer que le citoyen, sans sMnsurger par la violence, peut refuser de reconnaître les lois de son pays qui blessent sa conscience et de s'y soumettre. Le premier devoir d'un citoyen est de respecter les lois de son pays, surtout dans un pays libre où Ton peut toujours espérer conquérir l'opinion publique pour obtenir l'abrogation ou la modification de celles qui vous blessent. Jadis Hobbes disait que ceux qui professent Terreur signalée <r suppriment autant qu'il est en eux la Société humaine j> '.
La liberté, la propriété et la sûreté qu'indique comme droits de l'homme la Déclaration de 1789 ne sont que des conséquences successives de ]& liberté personnelle y telle qu'on l'entendait alors, c'est-à-dire le droit que chacun a sur sa personne : <i: La propriété de sa personne est le premier des droits ]>, disait Sieyès dans son Préliminaire de la Constitution^ ; et il ajoutait, dans son projet de
* Eisat/y § 202 : a Cela est reconnu quant aux magistrats subordonnés. Celui qui a autorité pour saisir ma personne dans la rue peut 6tre repoussé comme un Toleur et un brigand, s'il tente de faire irruption dans ma maison pour €xëcuter un writ, bien que je sache qu'il a un warrant et une autorité qui lui donnent le pouvoir de m'arréter au dehors ». Cf. § 206.
< Manuel de droit public français ; Duguit, DroU constitutionnel, p. 676.
* Elementa de philosophica cive, Ch. XII, n* 2.
* Loo, cit., p. 10 et 20. C'est encore la formule que je trouve dans une publication récente de M. Dicey, Letters to a friand on votes for wornen, Londoa 1909, p. 79 : « En admettant ~ et c'est une concession extravagante — que les bienfaits dérivés du développement du gouvernement populaire sont non seulement grands, comme ils le sont certainement, mais même n*ont été accompagnés d'aucun mal, il est assez aisé de démontrer qu'ils ont été obtenus, en Grande- Bretagne du moins, par l'adhésion au canon fondamental de Tindlvidualisme, » que sur lui-même, sur son corps et sur son esprit, l'individu est et doit être souverain ».
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déclaration, art. 3 : € Tont bomme est seul propriétaire de sa pei«> sonne et cette propriété est inaliénable' i>.
De là déconlait en premier lien nn droit, précieux pour unenation qui avait connu le servage de corps et de poursuite et le» actes par lesquels le roi fermait la sortie du royaume. Le projet de^ Sieyès portait, art. 7 : ce Tout bomme est pareillement maître d'aller ou de venir, d'entrer ou de sortir, et même de sortir da royaume et d'y rentrer quand et comme bon lui sembler. La Constitution de 1791 (t. I) garantissait expressément, comme droit naturel et civil, € la faculté à tout homme d'aller, de rester, départir sans pouvoir être arrêté ni détenu que selon les formée déterminées par la Constitution >.
Cette liberté pour le Français ne disparaît que par suite des arrestations ou condamnations légales à remprisonnemeQt,àlatransportation, déportation ou relégation, détention et au bannissement ; il faut ajouter la résidence forcée qui résultait jadis de la surveillance de la haute police, accessoire de certaines peines principaks, et Tinterdiction de séjour qui la remplacée. Elle n'a, on peut le dire, subi d'atteintes de nos jours que par les transportations sans jugement édictées après les journées de juin 1848 et juin 1849, et par les transportations et internements prononcés par les commissions mixtes enl851et 1852. Tel était aussi le régime contenu dan» la loi du 27 février 1858, dite de sûreté générale. Elle permettait au gouvernement d'interner dans un des départements de France ou d'Algérie, ou d'expulser du territoire français, les individuscondamnés pour les délits créés par cette loi; elle étendait cela aux individus oc internés, transportés ou expulsés par mesure de sûreté générale à l'occasion des événements de mai et juin 1849, juin 1848 et décembre 1851 ».
Mais cette garantie, bien que ce soit un droit individuel, ne s'étend pas aux étrangers, en ce sens qu'ils peuvent toujours être expulsés du territoire français par mesure gouvernementale; ce n'est pas pour eux le sol de la patrie et leur présence peut parfois créer des dangers d'ordre politique. Pendant longtemps cette expulsion a été considérée comme rentrant par sa nature dans les pouvoirs de haute police du gouvernement, et ne fut pas réglementée par la loi. Une loi de 1834 fit une sorte de statut aux étrangers réfugiés en France pour raisons politiques » Enfin une loi du 3 décembre 1849 (art. 8 et s.) régla l'expulsion
< Cétait an premier chef ane loi de circonstance; aussi Vart. 8 portait : « Le» pouToirs accordés au gouvernement par les art. 5, 6 et 7 de la présente loi cesseront au 30 mars 18^, s'ils n*ont pas été renouvelés avant cette époque ».
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des étrangers. Elle est décidée par un arrêté du ministre de l'Intérienr ; mais les conditions et les effets sont déterminés.
La propriété individuelle était ponr les hommes de la Kévoln-^ tion nne antre conséquence de la propriété que chacun a sur sa personne : c De ce droit primitif, disait Sîeyès, découle la propriété des actions et celle du travail^ j car le travail n'est que Tusage utile de ses £a.cultés ; il émane évidemment de la propriété , de la personne et des actions. La propriété des objets extérieurs, ou la propriété réelle, n'est pareillement qu'une suite et comme une extension de la propriété personnelle. Je m'approprie un ohjet qui n'appartient à personne et dont j'ai besoin pour mon travail qui le modifie, qui le prépare à mon usage. Mon travail était à moi; il Test encore; l'objet sur lequel je Tai fixé, que j'en ai investi, était à moi comme à tout le monde; il était même à moi plus qu'aux autres, puisque j'avais sur lui, plus que les autres, ledroit de premier occupant. Ces conditions suffisent pour faire de cet objet ma propriété exclusive. L'état social y ajoutera encore, par la force d'une convention générale, une sorte de consécration légale. Les propriétés territoriales sont la partie la plus importante de la propriété réelle' ]i>.
Les déclarations de droits mirent au premier rang la propriété individuelle. Celles de 1789 (art. 2) et de 1793 (art. 2) la plaçaient parmi les droits de Thomme. La Déclaration de 1793 disait de plus (art. 16) : « Le droit de propriété est celui qui appartient à tout citoyen de disposer à son gré de ses biens, de ses revenus, du fruit de son travail et de son industrie », définition reproduite par la Déclaration de l'an III (art. 5), et cette dernière déclaration (art. 1) classait aussi la propriété parmi les droits de l'homme en société. La Eévolution a toujours considéré la propriété indivi* duelle comme la pierre angulaire de l'édifice socisJ. Sauf certaines théories communistes, comme celles de l'abbé Mably et, plus tard, de Babeuf et des ^yati^, le courant de la pensée révolutionnaire n'a jamais heurté la propriété individuelle, celle du sol en particulier'. La Kévolution avait un idéal qui tendait aux médiocres proprié*tés et qu'elle a cherché à réaliser par ses lois, principalement par ses lois sur les successions; mais elle n'est pas aUée plus loiui dans son respect pour la propriété.
Elle a fait plus, elle a déclaré la propriété sacrée et inviolable à l'égard du souverain et lui a donné une garantie qu'elle n'avait
4 La liberté da trarail sera examinée plus loin. s Préliminaire de la Constitution, p. 10 et 11. s Ësmein, Gouverneur Morris, p. 304 et 9.
pas dans l'ancien régime. Celui-ci en effet, bien qn'on y vît nn droit natnrel, s'appropriait, et sans indemnité, les propriétés de ses snjets, dans l'intérêt public, y compris l'intérêt propre dn roi. Fénelon, dans X Examen de conscience sur les devoirs de la royanUé^ disait à son royal élève : a: N'avez-vous rien pris à aucun de vos snjets par pure autorité et contre les règles ? L'avez- vous dédom- . mage comme un particulier Faurait fait, quand vous avez pris sa maison, ou enfermé son champ dans votre parc, ou supprimé sa charge, ou éteint sa rente ^ ? j> Dans l'application la plus usuelle de l'expropriation pour cause d'utilité publique, celle qui consiste à prendre le terrain des particuliers nécessaire pour la construction ou le redressement des routes publiques, dans les pays d'élec" lions on ne payait pas le terrain pris. On se fondait sur une théorie d'après laquelle la construction de la route procurait aa propriétaire riverain plus d avantage que ne lui causait de dommage la perte de son terrain. La générosité la plus grande de cette ancienne législation avait été, en cas de redressement d'une route, de donner le terrain de l'ancien tracé abandonné au propriétaire à qui l'on prenait le terrain nécessaire pour le nouveau chemin. La Déclaration de 1789 proclama, art. 17 : a La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ]^. Et de déclaration en déclaration, de Constitution en Constitution, cet axiome fut répété jusqu'à la Constitution de 1848, qui dit encore, art. 11 : a: Toutes les propriétés sont inviolables. Néanmoins l'État peut exiger le sacrifice d'une propriété pour cause d'utilité publique, légalement constatée et moyennant une juste et préalable indemnité d.
Ces dispositions constitutionnelles donnèrent lieu à une réglementation légale, dont je n'ai point à présenter l'histoire : on la trouvera dans les traités de droit administratif. Le point central s'en trouve dans les lois des 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 (celle-ci ayant remplacé la précédente) qui ont introduit le principe de la fixation des indemnités par un jury spécial. Ce système, dans lequel en outre le transfert de la propriété et la dépossession sont mis sous la garantie de l'autorité judiciaire, s'applique à toutes les expropriations d'immeubles ou de droits immobiliers de quelque importance. Tous les autres sacrifices de propriété soit immobilière soit mobilière qu'exige l'intérêt public, les réquisitions qui
1 Art. III, § XIV.
flont imposées anx partîcnliers, sont réglées par un ensemble de lois équitables et protectrices du droit individuel*.
L'ancienne doctrine considérait l'impôt comme nne atteinte à la propriété. Celni qni levait l'impôt prenait le bien d'antmi, et, la propriété étant considérée comme de droit naturel et le droit naturel s'imposant comme le droit divin au respect du souverain luimême, nos anciens auteurs des XV® et xvi* siècles en tiraient la conséquence que le consentement des propriétaires ou de leurs représentants était nécessaire pour établir des impôts, an moins de nouveaux impôts. C'était une limitation à la souveraineté qu'admettait Bodin lui-même. Aux xvn* et xvm® siècles, lorsque, la royauté ayant pris le droit d'établir des impôts de sa propre autorité, cette théorie s'obscurcit, on n'en continuait pas moins à voir dans la levée de Timpôt une prise du bien d'autrui, et Ton sait par Saint-Simon que, lorsque Louis XIV établit le dixième y sa conscience fut si alarmée qu'il en devint malade et, pour le rassurer, des théologiens durent lui déclarer qu'il avait le droit de prendre les biens de ses sujets. L'École des physiocrates allait jusqu'à admettre, pour légitimer Tîmpôt, que le souverain était co-propriétaire de chaque immeuble, et l'impôt qu'il levait était la part de fruits qui lui revenait^.
Telle n*est point la théorie moderne, issue de la Révolution, et, si les nouveaux principes veulent que l'impôt soit consenti par les contribuables, ou par leurs représentants, cela s'explique d'une tont autre manière. L'impôt n'est point une atteinte à la [propriété, ce n'est même pas une charge réelle qui pèse sur celle-ci : c'est une obligation qui pèse sur chaque citoyen, parce que c'est une nécessité de toute société politique. C'est déjà une idée qu'avaitdégagée Domatdans son Droit public et qu'exprime exactement le mot contribution pris dans son sens précis. Mais dans un pays libre, toute contribution doit être consentie par les contribuables ou par leurs représentants parce qu'ils ne doivent des contributions que si elles sont nécessaires et dans la mesure où elles sont nécessaires. C'est ce qu'exprime avec une clarté parfaite l'art. 11 de la Déclaration de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique^ de la consentir librement, d'en suivre Teraploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le re-
* Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et dé droit publie, 6* édition, p. 639 à 714.
* Esmein, La science politique des physiocrates. Discours prononcé à la séance générale du congrès des sociétés sarantes le samedi 9 ami 1904.
convremeni et la dnrëe 3>. Nons savons aussi qae le voie de Timpôt est la force principale des assemblées représentatives.
La sûretd n'est pas antre chose que la garantie contre les arres* tations et les pénalités arbitraires. C'est à Montesquieu que revient rhonnear d'avoir trouvé le nom et dégagé le principe, dans le livre XII de r Esprit des Uns^ où il étudie la liberté politique dans son rapport avec le citoyen , après avoir consacré le livre XI à la liberté politique dans son rapport avec la Constitution : € Elle consiste, dit-il, dans la sûretd ou dans l'opinion que Ton a de sa sûreté J>. Et plus loin e cette sûreté n'est jamais plus attaquée que dans les accusations publiques ou privées ; c'est donc de la bonté des lois criminelles*que dépend principalement la liberté du citoyen ]» ^. Enfin il résume sa pensée dans une de ces phrases incisives et pittoresques qui lui sont familières : c Dans un État qui auroit là dessus les meilleures lois possibles, un homme à qui onferoit son procès, et qui devroit être pendu le lendemain, seroit plus libre qu'un pacha ne l'est en Turquie :f> '. De là le terme de sûreté^ employé dans ce sens, est passé dans le grand ouvrage de Blackstone, disciple de Montesquieu, et de là dans la Déclaration de 1789. Aujourd'hui, pour désigner la chose, on emploie plutôt le terme de liberté individuelle stricto sensu.
La Déclaration de 1789 enregistra un certain nombre des principes sur lesquels reposait la sûreté^ tels que les avait dégagés le bon sens puissant et le sentiment généreux du xvui"^ siècle, et qui sont restées des vérités suprêmes. Mais ce n'était pas seulement la raison et V humanité que Montesquieu avait consultées en ces ma* tières. Il s'était aussi inspiré du droit de l'Angleterre, où, sinon le droit pénal proprement dit, du moins la procédure criminelle s'était maintenue largement protectrice, ne subissant point le courant où était entré le reste de l'Europe'. Il le dit fort nettement : € La connaissance que Ton a acquise dans quelque pays et que l'on* acquerra dans d'autres sur les règles les plus sûres que l'on puisse tenir dans les jugements des procès criminels, intéresse le genre humain plus qu'aucune chose qu'il y ait au monde* 2>. Et cette connaissance chez nous de la procédure criminelle anglaise se répandit de plus en plus dans la seconde moitié du xvm^ siècle '. Il en résulta que les Déclarations ou les Constitutions de la Bé-
< Esprit des lois^ L. XII, chap. 1. «
^ Esprit des lois, L. XII, chap. 2.
> ËsineiD, Histoii e de la procédure criminelle en France, p. 315 et s. ; 417 et s.
* Esprit des lois, L. XII, chap. 2.
* Ësmein, Histoire de la procédure criminelle en Frcmce, p. 417 et s.
LA RÉGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS. lOlî
volution proclamèrent comme des garanties nécessaires les prinoîpales règles de la procédure criminelle anglaise et en premier lieu l'institution du jury.
Quant aux arrestations et détentions arbitraires, la Déclaration de 1789 porte dans son article 7 : € Nul ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la loi et dans les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent^ expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires doivent être punis ». Oela visait les lettres de cachet^ dont avait si longtemps souffert la France et qu'abolit la Révolution. Il est vrai que sous la Convention la sûreté à cet égard redevint fort précaire. Non seulement la Convention, assemblée souveraine, usait, par l'organe de ses comités de Sûreté générale et de Salut public, du droit d'arrestation arbitraire, mais les municipalités et les comités révolutionnaires s'arrogeaient facilement ce droit. Lorsque la Constitution de Tan III réagit contre ces excès et ramena les choses à l'ordre, son article 222 reprit les vrais principes : « Nul, disait-il, ne peut être saisi que pour être conduit devant l'officier de police et ne peut être mis en arrestation ou détenu qu'en vertu d'un mandat d'arrêt des officiers de police d ou d'un acte équivalent. Mais les luttes de la Bévolution faisaient qu on maintenait encore un droit d'arrestation, réduit dans ses effets, au Directoire exécutif, article 145 : <i Si le Directoire exécutif est informé qu'il se trame quelque conspiration contre la sûreté extérieure ou intérieure de l'État, il peut décerner des mandats d'amener ou des mandats d'arrêt contre ceux qui en sont présumés les auteurs ou les complices ; il peut les interroger ; mais il est obligé, sous les peines portées contre le crime de détention arbitraire, de les renvoyer devant l'officier de police, dans le délai de deux jours, pour être procédé suivant les lois 2>. Sous le Consulat et le premier Empire surtout, la liberté individuelle fut peu respectée et Ton sait que Napoléon, par un simple décret, rétablit le régime des prisons d'État et Téquivalent des lettres de cachet ' . C'étaient là des actes tjranniques qui devaient disparaître avec l'Empire ; mais le Code d'instruction criminelle de 1808 contient une disposition qui subsiste encore et qui permet aux préfets de se substituer à l'autorité judiciaire pour accomplir les actes d'instruction, au nombre desquels figurent l'arrestation et la détention provisoire '.
* Bsmein, Précis élémentaire (Thistoire du droit français de 1789 à Î814, p. 323.
3 Art 10 : « Les préfets des départemeoU et le préfet de police à Paris pourront faire personnellement ou requérir les officiers de police Judiciaire de
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En proclamant le principe que nul ne pent être arrêté que dans les cas et dans les formes établis par la loi, la Déclaration de 1789 ajoutait la contre-partie : ce Mais tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la loi doit obéir à l'instant, il se rend coupable par sa résistances.
Comme conséquence de la sûreté^ la Révolution proclama aussi Tinviolabilité du domicile. Mais ce ne peut être une inviolabilité absolue ^ et la Constitution de 1791 lui a donné sa véritable portée (tit. IX, art. 9) : a: Aucun agent de la force publique ne peut entrer dans la maison d*un citoyen, si ce n'est pour exécuter les mandements de police ou de justice, ou dans les cas formellement prévus par la loi i». .C'est ce que répéteront en termes semblables les Constitutions de l'an III, de Tan YIII, de 1848. Chose notable, la Constitution de l'an YIII a posé à cet égard des règles particulièrement nettes et raisonnables, art. 76 : <l La maison de toute personne habitant le territoire est un asile inviolable. — Pendant la nuit nul n*a le droit d y pénétrer que dans le cas d'incendie, d'inondation ou de réclamation faite de Tintérieur de la maison. Pendant le jour on peut y entrer pour un objet spécial déterminé par la loi ou |>ar un ordre émané d une autorité publique J>. Il en résulte que nos Codes, rédigés sous Tempire de cette Constitution, contiennent une série d'articles vraiment protectears de l'inviolabilité du domicile, dans la mesure où elle est légitime ^.
Quant aux règles du droit pénal et de la procédure criminelle, la Déclaration de 1789 a posé des principes simples et admirables qui illuminent notre droit criminel. — Art. 8 : o: La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu*en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée )>. Cette règle a passé dans notre Code pénal, où elle est restée, art. 4 : <t Nulle contravention, nul délit, nul crime ne peuvent être punis de peines qui n'étaient pas prononcées par la loi avant qu'ils fussent commis ^ , et nous avons eu l'occasion de constater plusieurs fois que c*est en quelque sorte la pierre angulaire de notre droit pénal.
faire les actes nécessaires à Teffet de constater les crimes, délits et coatra?eations et d'en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, conformément à Tarticle 8 ci-dessas ».
t Cependant en matière de contrainte par corps, pour Tarrestation d'un débiteur, la règle était presque absolue, Code de procédure civile, art. 781. Dans le droit anglais la règle était absolue ; ci-dessus p. 492 et s.
s Code pénal, art. 184; Code d'instruction criminelle, arL 16; Code de procédure civile, art. 781, 1037.
LA RÉGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS. lOll»
La Déclaration de 1789 contient également cet axiome qne souvent et à tort on attribue à la justice anglaise seule, art. 9 : oc Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il n'est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprouvée par la loi ]>^
Mais, comme l'avait montré Montesquieu, ce qui, mieux que toutes les déclarations et tous les axiomes, garantit la liberté individuelle, c'est un bon système de droit criminel, soit quant à la procédure, soit quant au droit pénal proprement dit. A cet égai*d les hommes de la Révolution firent tout ce qui leur était possible. La loi du 16 septembre 1791 d'abord, puis le Code des déUtset des peines du 3 brumaire an lY, établirent une procédure criminelle qui donnait à l'accusé toutes les garanties; et même ils allèrent trop loin dans cette voie. Transportant en France des règles emprimtées au droit anglais qui s'adaptaient mal à l'esprit national et surtout au milieu, ils énervèrent l'action publique et la force du ministère public \
Le Code pénal de 1791, le premier qu'ait eu la France, réagit fortement contre le droit pénal de l'ancien régime. Le système des peines fiices, qui remplaçait celui des peines arbitraires^ ne laissait le plus souvent aucune latitude au juge dans TappUcation de la peine ; la suppression des peines perpétuelles privatives de liberté énervait la répression'. Le jury, selon les données du droit anglais, intervenait deux fois dans le jugement des crimes, d'abord comme jury d'accusation, puis comme jury de jugement.
De là une réaction inévitable; elle se produisit sous le Consulat et l'Empire. Le Code pénal de 1810 conserva cependant la plus grande partie des principes proclamés par la Révolution et donna plus de liberté au juge dans l'application de la peine. Le jury fut conservé, malgré le peu de goût que Napoléon avait pour cette institution'; seul le jury d'accusation disparut dans cette crise ; bien qu'il fût garanti par la Constitution de Tan YIII (art 62) y on ne le maintint pas dans le Code d'instruction criminelle et, pour justifier cette violation de la Constitution, on se contenta de dire que la Chambre de la Cour d'appel, à qui ce Code donnait le droit de prononcer la mise en accusation devant la
1 Esmein, Histoire de la procédure criminelle en France,^ p. 417 et s. ; 450 et 8.
« Esmein, Précis élémentaire de Vhistoire du droit français de 1789 à 1814, p. 252.
« Esmein, Histoire de la procédure criminelle en France ^ p. 506 et ».
Oonr d'assises, ce était le meilleur des jurys d'accusation > '. Mais le Code d'instruction crimineUe supprimait par lui-même une bonne partie des garanties qu'avaient assurées à Taocusé les assemblées de la Révolution. Bans la procédure définitive devant les jtmdictions de jugement^ devant le juge qui prononce la sentence, condamnation ou acquittement, il les conservait ; mais il les supprimait au contraire dans Tinstruction préparatoire, devant les juridictions dHnstruction. Pour cette partie de la prooédure, il avait repris le droit de l'ancien régime, dépouillé de ses horreurs» telles que la torture et le serment des accusés ; il faisait cette instruction secrète, non contradictoire et y refusait un défenseur à Finculpé*.
Le Code pénal et le Code d'instruction criminelle survécurent à l'Empire. Le Code pénal fut considérablement amélioré et adouci dans la révision qui en fut faite en 1832; mais cette révision laissa à peu près intact le système antérieur de procédure criminelle; la réforme la plus libérale qu'il accomplit en ce qui la <x>ncerne fut d'admettre toujours en matière criminelle la possibilité des circonstances atténuantes reconnues par le jury et d'en régler les effets. Sous le second Empire quelques réformes libérales furent opérées dans l'instruction préparatoire, en même temps <jue certaines aggravations y furent introduites.
C'est sous la troisième République que les vrais principes devaient reparaître. Je ne parle pas ici des nombreuses réformes <|ui ont introduit dans notre droit criminel des règles nouvelles à la fois humaines et scientifiques : lois sur la libération conditionnelle des condamnés, sur leur séparation, sur le sursis des condamnations, sur la réhabilitation. Je ne m'occupe ici que des garanties de la liberté individuelle. Une révision de notre prooédure criminelle fut proposée en 1879 par M. Le Boyer, garde des Sceaux, et en 1882 la Commission nommée par le Sénat pour l'étudier rédigea un projet important. Cette œuvre, trop considérable, n'aboutit pas. Mais une réforme, plus restreinte, quoique d'une importance capitale, fut réalisée par la loi du 8 décembre 1897, ayant pour objet de modifier certaines règles de l'instruction préalable en matière de crimes et de délits. Elle est due à l'initiative de M. le sénateur Constans, agrégé des Facultés de droit. Elle assure d'abord à toute personne mise en état d'arrestation provisoire pour crime ou délit la comparution dans un délai
i Esmein, Histoire de la procédure criminelle en Frcmc^^ p. 505 et s. a Ibidem, p. 527 et s.
LA REGLEMENTATION DES DROITS WDIVIDUBLS. l(«l
de 24 heures ait plus devant le jnge d'mstrnction, et la loi en cas de contravention édicté des peines contre les gardiens^chefs des prisons et les officiers dn ministère public. Un défenseur est donné an prévenn, avec lequel il peut toujours librement communiquer, et l'interrogatoire portant sur le fond de l'affiEÛre ne peut commencer que lorsque le défenseur a été choisi ou désigné. La veille de chaque interrogatoire, le dossier est communiqué au défenseur, et il lui est immédiatement donné connaissance par Tintermédiaire du greffier de toute ordonnance rendue par le jnge. Les interrogatoires et confrontation? ont lieu: en la prée^ice du conseil; eelui-ci, il est vrai, (art. 9) « ne peut prendre la parole qu'après j avoir été autorisé par le magistrat », mais € en cas de refus^ mmH tion de Tincident est faite au procès-verbal J>. Une loi a d'autre part supprimé le résumé des débats fait par le président d'assises aux jurés et qui souvent n'était qu'un nouveau réquisitoire.
Mais la législation libérale ne s'arrêtera pas là. Le 2 mars 1909, le Sénat a voté en seconde lecture un projet de loi sur les ^ranties de la liberté individuelle*. Il était le résultat d'un certain nombre de propositions. L'une avait été faite au Sénat par M. Monis, ancien garde des Sceaux. M. Clemenceau en avait déposé une autre avant d'entrer au ministère^ et, devenu ministre de l'Intérieur, il avait déposé un projet de loi. Le texte voté par le Sénat abroge d'abord l'art. 10 du Gode d'instruction criminelle dont il a été parlé plus haut, et il est probable que, pour hâter les choses, la Commission de la Chambre des députés le disjoindra pour en faire un texte distinct, qui sera voté, on peut le dire, par acclamation.
Le projet voté par le Sénat porte en outre sur les chefs suivants. 1^11 a pour but, sans désarmer la justice, d'élargir chez nous l'application de la mise en liberté provisoire des inculpés qui s^est difficilement acclimatée en France depuis la Révolution*. En même temps une disposition a pour but d'assurer l'exacte observation des formes que la loi impose pour les mandats qui mettent en état d'arrestation provisoire ou de détention préventive ; € l'inobservation sera toujours punie d'une amende de 50 francs au moins
* Jowm, off. da 3 mars, Sénat, p. 153 et soir.
s M. Ribot, lors de la première lecture, séance da 9 février 1905 (Joum, off, du 10, Sénat, p. 90) : « Le nombre des libérations provisoires par rapport au nombre des détentions préventives est trop faible. Il est en Angleterre de 22 0/0; chez nous il est de 8 0/0 sur Tensemble des départements autreiB que celui delà Seine, et s'il est de 18 0/0 à Paris..., il convient de les rapprocher du nombre des arrestations qui y est infiniment trop considérable. Paris à lui seul compte 28.000 détentions préventives sur 88.000 pour toute la France ».
contre le greffier, et, s'ilj à liea, dMnjonotions an juge d'instmetion et au procureur de la République, même de prise à partie su j échet ]>. — 2^ Les perquisitions et visites domiciliaires, soit au domicile de Tinculpé, soit chez des tiers, sont x>our la première fois étroitement réglementées, n Le principal, disait le rapporteur M. Monis, c*est rinviolabilité absolue du domicile, c'est que la perquisition peut être mie nécessité de justice, mais qu^elle ne peut se justifier que lorsqu'il j a déjà une instruction ouverte . Les abus fréquents qui ont été faits de la visite domiciliaire tendent à faire pratiquer cette opération judiciaire sur de simples soupçons. Sur de simples soupçons, on se présente à un domicile, on cherche patiemment et l'on emporte tous les papiers que Ton y peut trouver, car peut-être, de cette opération policière, fera-t-on sortir ultérieurement une inculpation d *. En conséquence, le texte voté porte- : € La visite domiciliaire et la perquisition sont des actes d'instruction; on ne pourra y recourir que si, l'instruction étant ouverte, l'individu dans le domicile duquel on veut pénétrer est prévenu d'être auteur ou complice du fait incriminé ou du moins présumé détenir chez lui les objets relatifs au fait incriminé. A défaut de ces conditions, le juge d'instruction qui &it une visite domiciliaire commet un acte arbitraire encourant la prise à partie j>. Il est dit aussi : ce Hors le cas de flagrant délit, le juge d'instruction opère lui*même les perquisitions, sauf ce qui est dit relativement aux commissions rogatoires i>. — 3^ Enfin la prise à partie contre les magistrats, dans les cas où la loi Tadmet, est rendue plus facilement accessible aux particuliers : « Aucun magistrat ne pourra être pris à partie sans l'autorisation préalable du premier président (de la Cour d'appel) qui statuera, après avoir pris Tavis du procureur général. — En cas de refus, qui sera motivé, la partie plaignante pourra saisir la Chambre des requêtes de la Cour de cassation; elle sera dispensée du ministère d'un avocat et de la consignation de l'amende. La Chambre des requêtes statuera en la forme ordinaire et en audience publique, après avoir entendu les observations du conseil de la partie plaignante et les conclusions du ministère public ]>. Uest probable que ces dispositions protectrices seront adoptées sans difficulté par la Chambre des députés.
Dans la discussion en première lecture, il a été question d'introduire aussi dans l'instruction préparatoire une garantie qui vaudrait toutes les autres^ la publicité, l^audience publique. C'est
* Joum. off,àu lOféTTier 1909, Sénat, p. 89.
LÀ RËGLfiMBNTATION DBS DROITS INDIVIDUELS. 1028
M. Ribot qai en a parlé le premier, rappelant qu'aujourd'hui, avec le travail des reportera et les indiscrétions de la presse, le secret du cabinet du juge d*instruction était livré à tous : <£ Si nous en sommes à ce point que, par des confidences arrachées à je ne sais qai, peut-être à des témoins, peut-être à des avocats, par des suppositions, par des inventions de toutes pièces, on» arrive à construire, à côté de la vérité qui s'échafaude dans le cabinet du juge, une autre vérité à Tusage des acheteurs de journaux, je me demande s'il ne serait pas plus sage, en même temps que plus hardi, d'examiner le problème en lui-même^ s'il ne faudrait pas faire un pas de plus qu'en 1897, et arriver à la contradiction dans toute rinstruction. — Si vous acceptez le principe de la contradiction, sauf à permettre au juge d'entendre dans certains cas un témoin séparément, — ce qui, d'ailleurs, sera Texception, — et si en même temps vous acceptez la publicité, qui est la véritable garantie de tous, ... — M. le rapporteur : C'est la solution. — M, Ribot : Oui, ce sera la solution ; c'est, j'en suis convaincu, la solution de demain. £lle n'est pas dans le projet, mais il y a longtemps que je suis rallié à cette idée :» *•
C'est là en effet le système anglais, qui se caractérise par deux traits saisissants. D'un côté toutes les recherches préparatoires, celles qui mettent sur la piste et conduisent le plus souvent à l'arrestation de Tauteur présumé du crime, sont faites, non par un magistrat, mais par la police et Thabileté des détectives anglais est célèbre, hepoliceman^ le cœiatable, possède aujourd'hui des pouvoirs très larges pour opérer l'arrestation. Mais celle-ci opérée, dans le plus bref délai, le prisoner est amené devant le juge, qui, en audience publique, entend le policeman, les témoins que celui-ci produit, et procède ainsi en plein jour à l'instruction, décidant à chaque comparution si l'inculpé sera mis en liberté ou remanded. On peut voir dans les Police courts de Londres avec quelle sûreté et quelles garanties cette instruction est faite'.
Dans ce débat du 9 février 1909, M. le garde des Sceaux Briand s'est montré favorable au système anglais; mais il ajoutait avec la prudence que lui imposait sa fonction : <i Je dois dire que l'application de ce système en France, à raison des conditions générales de notre organisation judiciaire, ne sera pas sans présenter des difficultés d'exécution, et c'est parce que je n'ai pas encore trouvé le moyen de les résoudre que je n'ose pas prendre devant le
< Journ. off,t du 10 férrier 1909, Sénat, p. 91.
s Voyez un admirable résamô de ce système daos Maitland, Justice and police {Brilish citizen s »eries).
LA RÉGLEMENTATION DES DROITSltlNDlVIDUELS. 1025
comme première conséquenoe, de cette propriété de l'homme sur sa personne, d'où partait la théorie de Siejès. Anssi celui-ci Ini faisait^ilnne place à part dans son projet de Déclaration des droits. L'école des physiocrates en faisait également la base de tout son édifice. L'Assemblée constituante cependant ne la mentionna point ^cialement dans la Déclaration de 1791, mais elle fit mieux, elle l'établit. Elle abolit cette organisation restrictive et autoritaire des métiers et du commerce, telle qu'elle existait dans les villes de Tancien régime, et que vainement Turgot avait essayé une première fois de mettre à bas. £lle abolit les commuiiautés d'artisans et de marchands, les maîtrises et les jurandes, défendant qu'il s'en formât de nouvelles. Elle proclama la liberté du travail et du commerce, imposant seulement la patente, équivalente à une déclaration ^
L'Assemblée constituante n'avait pas expressément parlé de la liberté du travail, sans doute parce qu'elle avait pensé que cette liberté rentrait dans la proprUlé^ telle qu'on l'entendait alors. Cette conception paraît bien résulter de la Déclaration de l'an III, dont l'article 5 est ainsi conçu : c La propriété est le droit de disposer de ses biens, de ses revenus, du fruit de son travail et de son industrie ]>. Une autre Constitution fut plus explicite, et, chose curieuse, c'est celle 1793, dans l'article 17 de sa déclaration. <E Nul genre de travail, de culture, de commerce ne peut être interdit à l'industrie des citoyens i>. Cette liberté apparaissait là comme absolue; mais elle ne pouvait pas l'être. La Constitution de l'an III, tout en le proclamant dans les termes les plus nets, prévoyait que des lois pourraient la restreindre; mais elle les déclarait seulement temporaires. Pour elle comme pour les autres droits individuels, la réglementation devait intervenir et lui donner pour limite l'intérêt public.
Ce ne sont point, comme on l'a dit parfois *, les lois de douanes qui restreignent la liberté du commerce ou de l'industrie ; car c'est seulement dans les rapports entre le citoyen et l'État au-
i £smeiD, Précis élémentaire de l'histoire du droit français de 1789 à 1814, p. 1S5 et s.
s Louis Tripier, Les oonstiiiuions de la France depuis 1789, 2« édit., 1879, p. 77, note 1, sur l'article 17 de la constitution de 1793 : a Cette disposition a été restreinte par les lois de douanes ». Daunou, Essai sur les garanties indi-' viduelles que réclame Vétat aotitel de la sooiélé, Paris 1819, p. 59 : « Son avant-dernière atteinte (du gouvernement) à l'industrie particulière est de prohiber l'exportation ou TimporUtion de divers produits naturels ou manufacturés et de resserrer ainsi Tétendue du marché où rechange doit se faire. Ces prohibitions, il faut Tavouer, sont parfois conseillées, presque exigées, par les trai-^ tés qui se concluent contre Tintérét des peuples, entre les gouvernements ».
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1026 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
quel il appartient que seplaoe cette liberté; elle neconœme point les rapports avec l'étranger, qni sont d'État à État. Certes le régime dn libre échange exalte par là même la liberté dn commerce et de rindnstrie dont jonissent les citoyens de chaqne État ; mais les lois douanières, fussent-elles prohibitives à l'importation eu à lexportation, la laissent entière dans son vrai sens, de même qne le régime des impôts intérieurs. Mais elle subit des restrictions véritables, nombreuses et légitimes.
Il est d'abord certaines professions dont Tezercioe est assujetti par la loi à certitines preuves de savoir et de compétence, à raison de leur importance et du danger social que peut présenter leur exploitation par des ignorants. Elles restent libres d'ailleurs en ce sens que le nombre de ceux qui les exercent n'est point limité et que tous peuvent y accéder en faisant les études et en subissant les examens prescrits par la loi ^. Telles sont les professions de médecin, de pharmacien, d'avocat. Pour les deux premières, la nécessité de cette réglementation n'est guère contestée^ ; un certain mouvement d'opinion se produit pour l'entière liberté de la profession d'avocat. Mais pour elle, à nos yeux, ces garanties sont plus nécessaires que pour toute autre. Ce n'est pas à raison de ce fait que l'avocat, d'après notre droit, peut être appelé à remplacer un juge absent, pour compléter un tribunal. La loi du l*' décembre 1900, qui a ouvert aux femmes la profession d'avocat, a montré qu'il était aisé de séparer la profession même de cette fonction éventuelle et éphémère. Mais l'avocat, dans l'administration de la justice, est l'auxiliaire constant du juge. Il instruit véritablement les afiaires et il importe non seulement aux parties, mais à la société tout entière, qu'il les instruise avec savoir et probité. On peut dire^ avec quelque exagération dans la vérité, que souvent, tant valent les avocats, tant vaut le tribunal. M. Bryce estime que si l'élection des juges dans les États de TUnion américaine n'a point produit tous les mauvais effets dont elle était grosse, cela tient pour une bonne part à la valeur professionnelle des avocats américains.
^ Je ne parle pas des offices publics ou ministériels, comme ceux de gprefSer, aroué, notaire. Ce sont là de Téri tables fonctions publiques, limitées en nombre, que confère l'État.
* Voyez cependant Danuou, Estai sur les garanties individuelUrs, p. 5S : « Les peuples semblent tellement accoutumés à ce régime que beaucoup dlmaginations s'alarmeraient virement s'il redevenait permis de s'intituler médecin, pharmacien, homme de loi, sans avoir soutenu des thèses et payé des diplômes. Passons donc* ce point, à condition pourtant que ces épreuves ne soient pas trop chères et qu'elles ne rendent jamais ces professions inaccessibles à ceux qui s'y seront le plus raisonnablement préparés »é
LA BÉQLBMËNTÂTiON DES DROITS INDIVIDUELS. 1027
D antres professions, oa industries, toujours dans rintérêt pu* bHc plus ou moins bien compris, sont simplement soumises au régime de Tautorisation administrative. Le plus souvent o*est dans Tintërét de la salubrité ou pour empêcher que Texercice de la profession ne trouble la vie normale des voisins. Tel est chez nous le régime des établissements dangereux, incommodes ouinsa- Inbres : € Les ateliers ou établissements dangereux, insalubres ou incommodes sont exceptés du principe de la liberté du travail, en oe sens qu'ils ne peuvent être exploités qu'en vertu d'une permission administrative. Il ne faudrait pas voir cependant dans cette permission une concession de la part de l'État, c'est une simple mesure de police prise à l'occasion de l'exercice d'un droit. L'Administration prend en mains les intérêts contradictoires del'indus* trid et des voisins et les concilie ; en prescrivant des conditions et des précautions d'exploitation, elle fait l'affaire des uns et des autres »^
Parfois la nécessité de Tautorisation a pour but de protéger des intérêts, non pas seulement matériels, mais moraux. C'estainsi que, d'après le décret du 25 mars 1852 et jusqu'à la loi du 14 mars 1904, les bureaux de placement devaient être autorisés. C'est ainsi 'encore que dans beaucoilp de pays les débits de boissons ne peuvent être ouverts qu'en vertu d'une autorisation. C'était le régime de notre droit jusqu'à la loi du 3 mai 1880 qui a rendu libre cette profession. Cette loi fut dictée par des préoccupations d'ordre politique; la liberté dont il s'agit avait été vivement réclamée par le parti républicain sous le second Empire, le débit de boissons ^nt un lieu où naturellement les ouvriers échangent leurs idées. Les progrès menaçants de l'alcoolisme ont ramené beaucoup d'esprits vers l'idée de l'autorisation.
Pendant longtemps une autre profession fut soumise à œ même régime, en même temps qu'à un contrôle des plus étroits : c'était l'imprimerie et la librairie, et la restriction reposait simplement sur des considérations d'ordre politique. Le décret du 5 février 1810 et la loi du 21 octobre 1814 ne permettaient l'exercice de la profession d'imprimeur ou de libraire que moyennant l'obtention d'un brevet dont la délivrance dépendait du bon plaisir du ministre de l'Intérieur. Le nombre des imprimeurs était limité. Ce régime dura jusqu'à la fin du second Empire ; la loi sur la presse du 11 mai 1868 donnait seulement le droit d'établir
1 Haurioa, Précis de droit administratif et de droit public, p. 531. Dans les |)ages suivantes est exposé le régime complexe de ces établissements.
librement une imprimerie pour éditer un journal. Le décret da Gonyemement de la défense nationale dn 10 septembre 1870 (art. 1) proclama la liberté des professions de libraire et d'imprimenr sons la condition qne cenx qni voadraient les exercer feraient une déclaration au ministère de Tlntérienr. La loi sur 1* presse du 29 juillet 1881 supprima même cette obligation. L'ar* ticle l*' déclare : a L'imprimerie et la librairie sont libres ». Mais cette loi (art. 18 et 19) soumet à la nécessité d'une déolaratioD c la profession de colporteur ou distributeur* sur la voie publique ou en tout autre lieu public ou privé de livres, écrits, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies ou photographies j».
Pour les professions libres^le législateur prend souvent certaine» précautions destinées à protéger le public contre des fautes ou de» erreurs qu il serait généralement incapable de découvrir luimême '. Ainsi s'expliquent la vérification des poids et mesures, la marque des métaux précieux, les marques de fabrique imposées à certains produits.
Enfin dans certains cas la loi va jusqu'à créer un monopole aa profit de l'Etat ou do ses concessionnaires, interdisant aux particuliers certaines industries ou fabrications. Cela se justifie d'abord par des intérêts de sûreté et de défense n&tionales; il en est ainsi pour la fabrication des poudres et salpêtres. Cependant la loi do 14 août 1885 a rendu a: entièrement libre en France i> la &brication et le commerce des armes et munitions de guerre; et même pour celles qui sont de modèles réglementaires en France, ellen'exige qu'une déclaration du fabricant ou commerçant; elle règle aussi l'exportation de ces armes et l'importation en France dea armes étrangères.
D'autres fois le monopole se justifie par l'utilité d'un grand service public, que TÉtat peut assurer mieux que la concurrence libre; c'est le cas pour les postes', les télégraphes, les téléphones,, les chemins de fer.
Enfin dans d'autres le monopole a pour but d'assurer l'intérêt fiscal, la perception plus sûre des droits sur la vente de certain» objets. Il en est ainsi pour le monopole de la vente du tabac, de»
* Daanoa, Essai sur les garanties individuelles, p. 62 : « Elle (raatorîti), sans contredit des fonctions à remplir pour assarer la fidélité des échanges, doit examiner Jes poids et mesures, déclarer la valeur des monnaies, Térifier les métaux précieux dont la connaissaoce serait impossible à la plupart de» acheteurs m.
> Il faut ajouter que le secret des correspondances (malgré les abus anciens dn cabinet noir) peut être mieux garanti dans un pays libre lorsque les employés des postes sont des fonctionnaires de TËtat.
cartes à jouer, des allamettes. Un autre monopole qni n'existe point chez nous, mais qui a été souvent proposé, est celui de la rectification et de la vente de Talcool ; l'établissement qui en a été fait en Suisse montre qu'il n'est point incompatible avec la vie des pays libres; il sert d'ailleurs deux intérêts importants, le be-^ soin fiscal et le souci de la santé publique*.
Mais si l'Etat, sans violer les principes, peut se créer à luimême (ou à ses concessionnaires) des monopoles, c'est chez nous un point discuté que de savoir si les municipalitis peuvent également et sans loi s'en créer à elles-mêmes ou faire concurrence à l'industrie libre en ouvrant des établissements similaires. Il s'agit de services municipaux organisés dans l'intérêt de la population municipale, services de transport en commun, d'éclairage, service des eaux; ou encore d'établissements à bon marché, pharmacies ou maisons de bains par exemple. Il est certain que, par la concession de travaux publics, les communes peuvent créer des monopoles de fait en s'engageant formellement à ne pas favoriser d'entreprise concurrente'; mais la jurisprudence du Conseil d'État leur interdît d'exploiter elles-mêmes en régie les services qui en résultent, tramways, gaz, etc. D'autre part, elle décide que le service organisé « ne doit pas être une entreprise industrielle on commerciale' j>. Ce serait alors une intervention ayant pour effet de porter <l une atteinte volontaire et systématique à la liberté de l'industrie et du commerce ». La commune ne peut jeter dans la lutte industrielle le poids de sa richesse collective; elle ne peut modifier artificiellement les conditions économiques résultant du régime de la libre concurrence ^. Cependant cette jurisprudence paraît se relâcher un peu. il y a d'ailleurs vers ce socialisme municipal^ comme on dît aujourd'hui, une tendance qui se manifeste par des faits dans tout le monde civilisé*^.
La liberté du travail^ du commerce et de Finditatrie doit encore être envisagée à un autre point de vue. U s'agit des industries et commerces libres, qui comportent nécessairement l'association du capital et du travail, des rapports entre patrons et ouvriers : la question est de savoir dans quelle mesure, en dehors des règles
* La. législation sur les mines, qui porto d'ailleurs la marque de Tbistoire, et celle sur les eaux minérales, fournissent Texemple de privilèges particuliers concédés par l'État.
2 Hauriou, PrécU de droit administratif et de droit public, 6* édit.» p. 696.
* Ibidem, p. 196.
* Hauriou, Préois, p. 195 et s.
> Mater, Le socialisme conservateur et municipal^ Paris, 1909.
du droit civil et commercial, la loi peut réglementer ces rapports, limiter la liberté des contractants, imposer d'autorité des règles et des obligations.
Lorsque F Assemblée Constituante fit tomber les anciennes barrières, abolit les maîtrises, les communautés et les jurandes, elle prit de rigoureuses précautions. Elle défendit non seulement les associations entre les ouvriers ou entre les patrons, mais même les siinples ententes momentanées, les coalitions tendant à faire va* rier le taux des salaires. <r Si, contre les principes de la liberté et de la Constitution, les citoyens attachés aux mêmes professions prenaient des délibérations ou faisaient entre eux des conventions tendant à refuser de concert ou à n'accorder qu'à un prix déterminé le secours de leur industrie on de leurs travaux, lesdites délibérations et conventions, accompagnées ou non du serment, sont déclarées inconstitutionnelles, attentatoires à la liberté et à la Déclaration des droits de Thomme et du citoyen et de nul efiFet i» '. Les hommes de ce temps, qui proclamaient la liberté individuelle du travail, étaient persuadés qu'elle ne pourrait résister à la pression collective résultant del'association et de l'entente despatronsou des ouvriers; pour rester vraiment libre il fallait que l'individu restât isolé. Des peines furent édictées, comme sanction de ces prohibitions; elles furent fixées définitivement par les articles 314 à 316 du Code pénal de 1810. Cependant celui-ci ne tenait point la balance égale entre patrons et ouvriers; les coalitions des premiers (art. 314) étaient punies de peines sensiblement plus sévères que celles des seconds (art. 315). La seconde République par la loi du 27 novembre 1849 effiiça cette inégalité en édictant les mêmes peines de part et d*autre; mais elle ne changea point le régime et ne déclara point \fiffrève licite.
C'était là un régime peu équitable, surtout pour les ouvriers. Si chacun d eux, ce qui était incontestable sous le régime de la liberté du travail, avait ledroit de cesser son travail, pourquoi plusieursn'avaient-ils pas le droit de le cesser en même temps? Si chacun d*eux pouvait réclamer, pour le continuer, une augmentation de salaire, pourquoi plusieurs après entente ne pouvaient-ils pas réclamer la même augmentation ? Cela était d'autant plus légitime que, dans l'industrie, les contrats individuels entre ouvrier et patron se faisaient de plus en plus rares et que les salaires dans une ou plusieurs usines voisines se fixaient de plus en plus uniformément, indiffé-
1 Loi des 14-17 juin 1791, art. 4. Esmein, Précis de Vhistoire du droit français de 1789 à 1814, p. 185 et s.
LA RËOLEM.GNTATION DES DROITS INDIVIDUELS. t031
reniment, pour toas les ouvriers employés. D esi yrai qae, pour que ce droit fût efficace, it fallait non seulement qu'il fût reconnu, mais que les ouvriers d^un côté et les patrons de l'autre pussent se réunir pour discuter leurs intérêts et s'associer pour les dë&n* dre.
0*est le second Empire qui a rendu licite Ibl grève des ouvriers et le lock-^ut des patrons, la coalition des uns oomme des autres. La loi du 25 mai 1864, dont M. Emile Ollivier fut le rapporteur au Corps législatif, modifia profondément les articles 314 à 316 du Gode pénal. Alors disparurent les textes qui punissaient € toute coalition entre ceux qui font travailler des ouvriers, tendant à forcer injustement ou abusivement à rabaissement des salaires, suivie d'une tentative ou d*un commencement d^exécution » et a: tonte coalition de la part des ouvriers pour faire cesser en même temps de travailler, interdire le travail dans un atelier ou empêcher de s 7 rendre avant ou après certaines heures et en général suspendre, empêcher ou enchérir les travaux, s*il j a tentative ou commencement d'exécution j>.
. Mais en même temps la loi (nouvel article 414) maintenait comme un délit les violences et les manœuvres frauduleuses ayant pour but de contraindre à la grève les ouvriers qui n'en sont point partisans. Le texte punit <( quiconque à l'aide de violences, voies de fait, menaces ou manœuvres frauduleuses, aura amené, maintenu ou tenté d'amener ou de maintenir une cessation concertée du travail dans le but de faire hausser ou baisser les salaires ou de porter atteinte au libre exercice de l'industrie ou du travail ]>. L'iurticle 41 6 punit aussi <i: les ouvriers, patrons et entrepreneurs d'ouvrages qui, à Taide d'amendes^ défenses, prescriptions, interdictions prononcées^ par suite d'un plan concerté, auront porté atteinte au libre exercice de l'industrie et du travail i^.
Ainsi la grève, exempte de violences et de manœuvres frauduleuses, est devenue chez nous un fait licite. Maison exagère quand on dit que c'est un droit, un droit spécifique ayant ses règles organiques. C'est simplement un fait licite, du moins en général; car il peut arriver qu'il devienne illicite, au point de vue des principes généraux du droit; par exemple si la grève est employée non point ponr obtenir une augmentation de salaire, mais pour gêner le patron, latteindre dans la liberté de son industrie, pour le forcer à renvoyer un contremaître ou un ingénieur qu'il a choisi et auquel il a donné sa confiance. La seule coalition en effet que visait le Code pénal avant 1864, et la seule que punisse la loi de 1864 lorsqu'elle est accompagnée de violences ou de manœuvres fraudu-
leusee, c'est oell^ qui a pour but de £Edre hausser les salaires, et c'est une des raisons pour lesquelles il est impossible à nos yeux de songer à une grève de fonctionnaires. La grève qui a un antre buty celle dont f ai donné lexemple plus haut, cesse donc d'être un acte nécessairement licite. Sans doute ceux qui 7 prennent part pacifiquement seront exempts de toute peine, car la loi pénale n'en édicté aucune; mais ils pourront être condamnés à des dommages-intérêts envers le patron dont ils auront violé le droit individuel ^
On a beaucoup discuté dans ces dernières années sur le point de savoir si la grève des ouvriers rompt ou non le contrat de travail qui les liait et la Cour de cassation s'est prononcée dans le sens de l'affirmative. Mais il me semble que la question n'a pas été complètement élucidée et que l'on abuse des mots. Que signifie rompreun c<m^ra^? Cela peut signifierdeux choses: 1*^ lorsque le contrat est résiliable ou dénonçable par les parties, on peut dire que la partie qui use de cette faculté rompt le contrat; 2^ cela peut vouloir dire aussi que, le contrat tenant, Tune decr parties qui ne peut s'en dégager par sa seule volonté refuse pourtant de l'exécuter ^ parcequ'elle se plaintque Tautre partie manque àquelqueobligation ; c'est le cas d'un locataire qui ne veut pas payer son loyer, parce qu'il prétend avoir droit à des réparations que ne fait point le propriétaire. On ne peut dire que Touvrier qui entre en grève rompt le contrat dans le premier sens; car sans doute le contrat de travail est dénonçable dans de certains délais^'maisdans ce cas-là l'ouvrier n'a point Tintention de le dénoncer. Il a au contraire la ferme volonté de le maintenir, puisqu'il demande au patron une augmentation de salaire. Mais on peut dire qu'il rompt le contrat dans le second sens, qu'il le viole, puisqu'il n'exécute pas les obligations qu'il avait contractées, et qui subsistent bien que la grève soit un acte licite, parce que ce n est pas un droit qui effiu» ou éclipse tous les autres : le patron peut même lui demander des dommages et intérêts ou embaucher un autre ouvrier pour fidre le travail du gréviste. Mais le contrat subsiste tant qu'il n'a pas été dénoncé ou que la résolution n*en a pas été prononcée.
Le droit à l'association professionnelle ne fut reconnu en France aux patrons et aux ouvriers que par la loi du 31 mars 1884. Mais en dehors de la loi, contre la loi, des groupements s'étaient formés bien auparavant. C'étaient les patrons qui avaient pris les devants.
4 Voyez ma note dans le Recueil des lois et arrêts de Sirey, sur Cassation» 28 juin 1897, Sirey. 18», i, 17 et s.
les patrons d'une même profession on d'nnméme commerce formant des associations, dont quelques- nnes remontaientà la Révolution et avaient continné, en dépit du législateur, quelques-unes des anciennes communautés. C est surtout vers la lin du second Empire qu'elles devinrent importantes, prenant le plus souvent le nom de Chambres syndicales» Les ouvriers^ dont beaucoup étaient ^entrés dans les sociétés semi-occultes de compagnonnage, qui avaient survécu à l'ancien régime, suivirent l'exemple. Ceux d'une même profession formèrent aussi des organisations, surtout à Paris et à Lyon : leurs associations, plus tardives^ com* mencèrent à se constituer ouvertement dans les dernières années du second Empire et |se multiplièrent sous la troisième Bépublique^ Elles étaient tolérées par le Gouvernement. En 1880, lorsque le premier projet fut déposé à la Chambre des députés le 22 novembre, TExposé des motifs constatait cet état de choses : € Il existe en effet depuis bien des années, à Paris et dans les départements, des associations connues sous le nom de syndicat^ composées soit d'ouvriers, soit de patrons, dans lesquelles sont traitées toutes les questions d'intérêt général relatives à une même profession et qui n'ont occasionné ni trouble ni désordre. La liberté du travail a toujours été respectée et jamais, que nous sachions, les décbions des Chambres syndicales n'ont été imposées k ceux qui voulaient s'y soustraire' 2>. En proposant le projet de 1880^ le gouvernement voulait, tout en prenant ses précautions, transformer cet état de fait en état de droit : <l Avec leur organisation actuelle, qui est de pure tolérance, les syndicats professionnels échappent à toute responsabilité légale. C'est un inconvénient, peut-être même un danger, que fera disparaître le projet de loi i^ '. Cependant Télaboration de la loi nouvelle fut difficile et demanda trois années, allant et revenant de la Chambre des députés au Sénat et du Sénat à la Chambre des députés ; beaucoup même dans le parti républicain à cette époque éûient effrayés des nouveautés qu'elle contenait. Elle finit cependant par passer grâce surtout aux efforts et à l'autorité oratoire de M. Waldeck-Rouseau, dont le nom y est resté attaché. Dans ses dispositions essentielles elle est très simple.
l^Les personnes <t exerçant la même profession, ondes métiers
i Voyez cette histoire daas le rappoH de M. Allain-Targé à la Chambre des dépatés (15 mars 1881), dans A. Ledruet Fernand Worms, Commentaire de la loi sur les syndicats professionnels ^ Paris, 1885, p. 189 et s.
« Ledru et Worms, op, cit., p. 176.
* Exposé des motifs^ op. cit.y p. 181.
similaires ou des profeseioiid connexes oonconrant à TéUblissement de produits similaires pourront constituer librement des associations sans l'autorisation du gouvernement ». La loi des 14-27 juin 1791 est abrogée ; les articles 292-294 du Code pénal (alors encore en vigueur) leur sont inapplicables (art. 1).
Mais ces associations sont soumises au régime de la déclaration. Les fondateurs du syndicat doivent (art. 4) déclarer les noms de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de l'administration ou de la direction, qui doivent être Français, et donner commanication des statuts de l'association. Ce dépôt doit être renouvelé à chaque changement de la direction ou des statuts \
2^ D'après l'art. 8 : c Les syndicats professionnels ont excluHvement pour objet Tétude et la défense des intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles i>. Le texte est très précis et il en résulte deux conséquences. C'est d'abord que toute discussion ou action politique est interdite aux syndicats. C'est en second lieu que ceux-là seuls peuvent les former qui ont des intérêts industriels, commerciaux ou agricoles- à défendre. Le sens n'est point douteux, malgré une déclaration contraire de M. Tolain, rapporteur au Sénat*. La législation postérieure et la jurisprudence l'ont également confirmé; on a décidé que les médecins ne peuvent point se syndiquer. Il en résulte aussi que le droit de former des syndicats n'a point été accordé par cette loi aux fonction* naires publics. C'est ce que vient de décider dans un jugement fortement motivé le Tribunal correctionnel de la Seine, en prononçant la dissolution du syndicat formé pour les employés des postes, télégraphes et téléphones'.
3^ Les syndicats professionnels acquièrent la personnalité civile, non toutefois avec toutes les conséquences que celle-ci entraine ordinairement. Malgré le peu de netteté que présentent les articles 6 et 8, on doit reconnaître que les syndicats peuvent acquérir non seulement à titre onéreux mais aussi à titre gratuit et même qu'ils n'ont point besoin de l'autorisation du gouvernement pour- accepter les libéralités qui leur sont faites, mais ils ne peuvent acquérir € d'autres immeubles que ceux qui seront nécessaires à leurs réunions, à leurs bibliothèques et à des cours d*instruction professionnelle }>. Ils peuvent, bien entendu, ester en justice, et l'art. 6 leur ouvre un certain nombre d'autres facultés.
Les dispositions essentielles par lesquelles la loi a pris des pré-
< Ledru et Worms, op, oit.^ p. 45, 46.
< Le Tempt du 30 joiUet 1909.
cautions contre les abus possibles des syndicats dans les articles 8 et 6 sont munies de sanctions pénales (art. 9) et lo tribunal cor* rectionnel peut prononcer la dissolution du syndicat irrëgulier ou contrevenant.
G*est làTessenoedu système; mais il est complété par deax dispositions. D'an côté, l'article 416 du Code pénal, sorti intact de la discussion de 1864, estabrogépar la loi de 1884. Le législateur a considéré que, le syndicat professionnel étant reconnu comme une organisation légitime dans la lutte entre patrons et ouvriers, ses membres ne pouvaient être considérés comme coupables s'ils se servaient, pour triompher, des moyens énoncés dans l'article 416, qui ne sont ni des violences, ni des manœuvres frauduleuses^ « amendes, défenses, proscriptions, interdictions prononcées par suite d'un plan concerté 2>. M. Bibot disait en 1884 à la Chambre des députés ; ^ Il est incontestable que si vous donnez aux syndicats le droit de s'organiser à l'état de lutte, il faut leur permettre de procéder, aumoins tns-à-viê de leurs membres^ par certaines sanc^tiens, certaines amendes et interdictions, dont nous rC admettons pa» la validité au point de vue du droit civil^ mais qui au point de vue du droit pénal ne peuvent être l'objet d'une incrimination ]>\
Mais qu'on le remarque bien, ce n'était pas donner aux syndicats une sorte de pouvoir législatif ou judiciaire. C'est seulement à l'égard de leurs membres qu'ils peuvent procéder ainsi, et même^ comme le faisait remarquer M. Ribot, en principe pour les amendes prononcées ils n'ont pas d'action contre eux. Â l'égard des tiers, les divers actes que visait Tarticle 416, accomplis par un syndicat, échapperont désormais à la loi pénale; mais ils ne deviennent pas licites pour cela et pourront donner lien à des dommagesintérêts au profit des tiers qui en auront été victimes. Pour amortir la tyrannie des syndicats sur leurs membres la loi dispose (art. 7) : € Tout membre d'un syndicat professionnel peut se retirer à tout instant nonobtant toute clause contraire d . Ce n'est donc qu'une association privée et libre; il en résulte, et cela a été jugé récem* ment, qu'un ouvrier de la profession ne peut pas forcer un syndicat à le recevoir parmi ses membres.
La loi de 1884 a aussi un autre et grave complément; Tarticle 14
. permet aux syndicats de se fédérer entre eux, même quand il»
représentent des professions différentes, et à des conditions qu'il
est facile de remplir'. Il est vrai que ces Unions n'ont pas la per-
* Ledru et Worms, op, ot/., p. 28.
s Art. 14 : « Les syndicats professionnels régulièrement constitués diaprés le» prescriptions de la présente loi pourront librement se coacerter pour Tôtude et
1096 LA. RÉPUBLIQUE FRANÇA.ÎSE.
flonnaliié ciyile^ ; mais cela n^a pas une grande importance poar le but qu'elles se proposent. Cette disposition souleva d'ailleurs de vives résistances, et fut à plusieurs reprises repoussée par le Sénat; il fallut tout le talent et Tautorité de M. Waldeck-Bousseau pour le faire passer. Parmi les sénateurs qui la combattirent figurait M. Bérenger, et voici comment, au lendemain de la promulgation de la loi, un livre destiné à la pratique résumait ses arguments : « Dans la séance du 12 juillet 1882, il fit part au Sénat des alarmes que lui causait la création possible d une fédération ouvrière couvrant toute la France, comprenant trois millions de'membres, véritable armée ayant des ressources, une discipline, une action unique et constituant un véritable État dans TÉtat. Il revint à la charge lors de la seconde délibération, ajoutant à ses premiers arguments des considérations tirées de ce qu'il appelait l'intérêt des ouvriers : € Ne voyez-vous pas, disait-il, qu'à la liberté des syndicats professionnels vous allez substituer la tyrannie du syndicat supérieur, qui n'aura d'autre attribution que d'exercer une influence générale et despotique sur les associations soumises à son autorité»*. Le danger n'était que trop réel ; mais sur ce point la situation n'était plus entière. Dans la période où les chambres syndicales s'étaient développées en dehors de la loi, des unions de ce genre, nombreuses et puissantes, s'étaient constituées *; le législateur ne faisait que confirmer ce qui existait déjà. Les prévisions de M. Bérenger et des collègues qui parlèrent dans le même sens ont été justifiées par les faits : cette organisation centrale, essentiellement politique bien qu'elle répudie en apparence toute ingérence dans la politique, c'est la Confédératioîi générale du travail^ qui n'a vécu que par une suite de violations de la loi ^.
la défense de lears intérêts économiques, indastriels, commerciaux oa agricoles. Ces unions devront faire connaître, conformément an deuxième paragraphe de Tarticle 4, les noms des syndicats qui les composent Biles ae pourront posséder aucun immeuble ni ester en justice ».
1 D'après les termes de l'article 7 il semble cependant qu*elles pourraient acquérir des meubles.
> Ledru et Worms, op. ciL^ P- 78, 79. Voyes séances des 13 et 31 juillet 1882, Joum, o/jT. Sénat, 790 et s., 968 et s.
s Voyez dans Ledru et Worms, op. oit., p. 75 et s., Tétat de ces unions en 1885. Les plus anciennes étaient les unions de patrons, en tête desquelles ces auteurs placent, « à Paru l'Union du commerce et de Findustrie^ fondée en 1858, qui a son siège rue de Lancry et qui se compose de 700 chambres syndicales particulières ». Mais il y avait aussi des Unions d'ouvriers : « De même les syndicats ouvriers ont formé r(7n ton des chambres syndicales oisvrières de France, qui réunit dans son sein 126 syndicats professionnels de Paris ou des départements, la Fédération ouvrière de la région du Nord^ dont le siège est à Lille, etc. ».
* Voyez dans le Temps du 26 juillet 1909, Les origines de la Confédévaiion générale du travail.
Les lois euvrièresj comme on les appelle aujourd'hui, intéressent puissamment la liberté da travail, du commerce et de Tindustrie. Je ne puis songer ici à étudier, même sommairement, les principales \ mais il est nécessaire de rechercher si elles respectent ou violent le principe. Aux États-Unis, où ce principe est garanti, par les constitutions des États particuliers, les nombreuses lois ouvrières qu'ont votées leurs législatures ont donné lieu à une jurisprudence qui tantôt a déclaré nulle cette législation et tantôt la reconnue comme valable '. Chez nous la force constitutionnelle de ces lois est certaine ; il n'en est pas moins utile de savoir si elles se concilient avec le principe de la liberté du travail. II faut à cet égard les diviser en deux groupes.
Les unes ont simplement pour but d'assurer la sécurité des travailleurs et les conditions hygiéniques du milieu où ils sont employés. Telles sont la loi du 12 juin 1893 sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels, modifiée par la loi du 11 juillet 1903; la loi du 3 janvier 1813, contenant des dispositions de police relatives à l'exploitation des minés; la loi du 8 juillet 1890 sur les délégués à la sûreté des ouvriers minonrs, modifiée par la loi du 15 mars 1901. Ici, sûrement Aucune liberté n'est violée. Sans doute ces lois imposent aux chefs d'industries des charges pécuniaires, parfois même un contrôle de la part des ouvriers. Mais personne ne soutiendra qu'ils ont le droit de se refuser à prendre les précautions nécessaires pour que le milieu où le travail s'accomplit présente le moindre de danger possible ; et, pour un milieu comme celui des mines, les travailleurs exposés ont bien le droit de vérifier, par des délégués qu'ils élisent, si les précautions voulues par la loi ont été prises.
Les lois sur les accidents du travail, qui en principe obligent les employeurs à indemniser les victimes dans des conditions qu'elles déterminent, ou à assurer les ouvriers, ne me paraissent point non plus contraires à la liberté de Tindustrie. En faisant ainsi rentrer ces indemnités dans les frais généraux de l'industrie, le législateur moderne n a fait que traduire les conséquences natu-*
4 Toates ces lois sont réanies dans le projet de codification des lois ouvrières rédigé par la commission nommée à cet effet par le ministre du Commerce et de rindastrie, Paris, Imprimerie nationale, 1904 : Liv. I, des conventions relatives an travail, rapporteur M. Raoul Jay ; Liv. [I, de la réglementatioa du travail, rapporteur M. Bouiguin; liv. III, des groupements professionnels, rapporteur M.. Arthur Fontaine ; Liv. IV, de la juridiction, de la conciliation et de l'arbitrage, de la représentation professionnelle, rapporteur M. Labordc ; Liy. V, des assurances ouvrières, rapporteur M. Georges Fauiet.
s Ci-dessus, p. 529.
relies qui dérivent de la grande industrie moderne. Cette législation a de plus chez nous écarté, par une sorte de forfait, les grave» difficultés que soulevait, quant à la preuve, lapplication du droit commun à la responsabilité des patrons pour les accidents survenus aux ouvriers.
J*en dirai autant, bien que la question soit plus délicate^ de la contribution imposée aux patrons par certaines législations pour les assurances des ouvriers contre la maladie, ou pour les retraitesouvrières. Ce ne sont point des atteintes à la liberté de Tindnstrie. Sans doute ces mesures législatives imposent aux industriels des charges lourdes et nouvelles et rendent leur production plu» coûteuse. Mais il en est de même des droits de douane et des impôts. Il est encore vrai que, si Ton considère ces prestation» comme des sortes d'impôts, ce sont des impôts non généraux, qui portent sur une catégorie particulière de citoyens ; mais c'est une catégorie qui tire un profit spécial des travailleurs, au secours desquel» vient le législateur ; c'est une idée dont on peut trouver d'autres applications dans nos lois.
Il est d*ailleurs assez vain de s'appesantir sur la légitimité de lois semblables. Elles sont, comme je le disais, un produit naturel de la grande industrie, des relations purement économiques qu'elle établit entre patrons et ouvriers, le plus souvent inconnu» les uns aux autres, dominés les uns et les autres par les fluctuations du marché. Ce qui le montre bien, c'est qu'il 7 a là une législation qui n'est point propre à un pays isolé, mais qui s'étend partout où a pris racine la civilisation moderne, identique en ellemême malgré les diversités de détail. Il n'y a point de grand pays civilisé qui n'ait ou ne prépare sa loi sur les accidents du travail, et le système des retraites aux vieux ouvriers gagne également de proche en proche. Ce mouvement est favorisé par l'influence sur les esprits cultivés de Téconomie politique, et par ce sentiment qui avait tant de prise sur nos grands-pères, qu'ils appelaient la sensibilité^ le désir d'épargner aux hommes les souffrances inutiles, et dont la force, malgré le scepticisme de notre temps, est plus grande peut-être encore sur nos contemporains.
Mais il y a une autre catégorie de lois ouvrières qui semblent moins facilement conciliables avec la liberté du travail et de l'industrie. Ce sont celles qui limitent la durée de la journée ou de la semaine de travail ou en déterminent les conditions. Telles sont^ par exemple, chez nous, la loi du 2 novembre 1892 sur le travail des enfants, des filles mineures et des femmes dans les établissements industriels, modifiée par la loi du 30 mars 1900 ; la loi du
29 décembre 1900 fixant les conditions du travail des femmes employées dans les magasins, bontiqnes et autres locaux en dépendant ; la loi dn 9 septembre 1848 relative aux heures de travail dans les manufactures et usines, modifiée par la loi du 30 mars
Lorsqu'il s'agit cependant du travail des enfants et des filles mineures, la réglementation limitative est sûrement justifiée. Il y a là des êtres dont la faiblesse doit être protégée, là comme à d*autres égards ; il s'agit de leur propre liberté qui ne peut se défendre elle-même. Pour les filles majeures et les femmes mariées la limitation se conçoit aussi. Non seulement il s'agit d'un être généralement moins fort que l'homme, dont il importe à la société que les forces soient ménagées ; mais alors surtout cVst réponse et la mère que l'on protège ; c'est souvent en elle l'enfant même que l'on défend. Lorsqu'au contraire il s'agit d'hommes adultes, il est difficile de contester que la limitation légale des heures de travail soit contraire à la liberté de l'industrie et du travail. Cela serait même tout à fait vrai, s'il s'agissait de contrats véritablement individuels entre le travailleur salarié et celui qui l'emploie. Mais en réalité dans l'industrie il n'en est presque jamais ainsi de nos jours. C'est le règlement de l'usine, aussi inéluctable qu'une loi, qui fixe le salaire; c'est l'horaire de l'atelier qui fixe les heures de travail. Les manufactures, les. usines, les grands ateliers sont bien des établissements privés, des proprié- ^ tés privées ; mais de plus en plus ils prennent des traits qui rappellent l'administration publique. Ce n'est pas par une semblable législation la liberté du travailleur qui est en réalité violée, et son salaire ne croîtrait guère sans doute si son labeur pouvait se prolonger plus longtemps. C'est, il est vrai, la liberté de l'industrie qui en souffre, du côté du patron ; mais, si le législateur prohibe et punit, par exemple, Tivresse manifeste et ceux qui la favorisent, lorsqu'un chef d'industrie ouvre une usine ou un atelier où presque indifféremment il reçoit ou fait recevoir les ouvriers qui se présentent, la loi ne peut-elle pas lui interdire de les soumettre à un travail d'une durée exagérée? Lorsqu'il s'agit d'ouvriers dont la profession est particulièrement dangereuse, comme dans les mines, personne ne le conteste guère : pourquoi n'en serait-il pas de même ailleurs, toutes proportions gardées ?
Les lois françaises en effet n'adressent en cette matière de prohibitions qu'aux industriels : l'ouvrier, après avoir fini sa journée légale à l'usine ou à l'atelier, peut se livrer à un autre travail, s'il lui reste du temps et des forces. Celui ou celle qui travaille à son
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domidleparticiilier peut encore, s'il lui plaît, travailler jour et nuit. L'article 1 du livre II du projet du Code du travail est ainsi conçu : o: Sont soumis aux dispositions du présent livre les usines, manufactures, fabriques, mines, minières et carrières, chantiers, ateliers et leurs dépendances, de quelque nature que ce soit, publics ou privés^ laïques ou religieux, même lorsque ces établissements ont un caractère d'enseignement professionnel ou de bienfaisance. — En sont exceptés les établissements où ne sont employés que les membres de la famille, sous Tautorité soit du père, soit de la mère, soit du tuteur d.
C'est dans le même sens qu'est orientée la loi du 13 juillet 1906 établissant le repos hebdomadaire en faveur des employés et ouvriers. Presque tous les pays de la civilisation occidentale ont des lois ou règlements sur le repos hebdomadaire, le repos du dimanche * . Mais presque sans exception ces textes ont une origine religieuse, venant de la règle déduite par le christianisme du texte biblique qui montre le Créateur se reposant le septième jour de la création. Tel était notre ancien droit, et c'est ce système que rétablit la loi du 18 novembre 1814. Sous ce régime le repos du dimanche, la prohibition du travail en ce jour, était absolue; elle portait sur tout travail qui se manifestait à l'extérieur, seul lui échappait celui qui se poursuivait dans le secret du domicile. Ainsi entendue, l'obligation du repos hebdomadaire était contraire à la liberté de conscience et tyrannique'. Aussi la loi de 1814 fut-elle abrogée par celle du 22 juillet 1880, après être restée inappliquée pendant de longues années. Mais un mouvement d'opinion puissant se manifestait pour un repos hebdomadaire, légal et purement laïque, en faveur
I Annuaire de législation française publié par la Société de législation comparée, t. XXVI, notice de M. Mourrai, p. 189.
* Daunou, dans VEssai plus d'une fois cité, critiquait même au point de Tue économique Tobligation du repos des dimanches et fêtes, p. 88 : « Èst-U donc si nécessaire de prescrire au pauvre l'oisiveté etde lui offrir, soixante fois par an, les occasions de consommer en un seul jour une grande partie des faibles salaires qu*il a obtenus pendant plusieurs autres? Notez que la plupart des professions élevées échappent à cette loi : elle excepte les médecins; elle n'atteint ni les jurisconsultes, ni les hommes de lettres, ni les artistes d'un ordre supérieur et ne diminue pas les gains des employés du gouvernement. On a prétendu que l'artisan pauvre y gagnait aussi du repos, attendu que ses travaux de sept jours finiraient par n'être pas plus payés que ceux de six. Mais si TexpérieDce n'avait pas démenti positivement ce résultat imaginaire, l'absurdité en deviendrait sensible à quiconque en poursuivrait les conséquences; car il s'ensuivrait qu'une diminution pins grande encore des journées laborieuses se tournerait de plus en plus à l'avantage dos journaliers et que leur sort resterait le même s'ils se reposaient huit ou dix jours par mois, au lieu de quatre ou cinq ». Mais Ton voit bien que Daunou ne songeait point aux ouvriers de l'industrie, mais aux journalier S'à^ son temps.
des ouvriers de l'industrie, quoique le sentiment populaire 7 fût assez peu favorable*. Des applications partielles du principe avaient été faites en ce qui concerne les travailleurs employés par rÉtat. Cela aboutit à la loi de 1906, qui rétablit en principe le repos du dimanche (exceptionnellement un autre jour peut être substitué), mais dans un sens tout nouveau. € Il est interdit, porte l'article 1, àC occuper plus de six jours par semaine un môme employé ou ouvrier dans un établissement industriel ou commercial on dans ses dépendances, de quelque nature qu'il soit, public ou privé, laïque ou religieux, même s'il a un caractère d'enseignement profes^ sionnel ou de bienfaisance ]>. La liberté du travail individuel reste donc entière, et même celle du travail collectif en dehors des établissements industriels ou commerciaux'.
Ce n'est pas que le travail à domicile n'ait ses adversaires. On lui reproche deux choses : l** moins bien payé ordinairement que le travail dans les ateliers et fabriques^ il pousse fatalement Ton* vrier à se tuer de travail^ surtout les femmes, en ne prenant aucun repos; 2^ il s'accomplit dans un milieu peu hygiénique, resserré, malsain, alors qu'aujourd^hui Thygiène des ateliers en commun est assurée par la loi. Aussi certaines écoles socialistes proposent-elles de l'interdire également, ramenant tous les ouvriers au régime commun de l'atelier ^ Mais la loi qui ferait cela violerait incon* testablement la liberté du travail, en même temps que l'inviolabilité du domicile.
^ M. Clemenceau, président du conseil, à la Chambre des députés, 2* séance du 12 juillet 1909, Joum, off, du 13, Chambre,, p. 20J0 : ^ Il faut pourtant se rendre compte du grand efTort que nous avons fait pour réaliser la loi qui était eitrémement impopulaire — injustement impopulaire — car je considère qu'elle est une de celles qui sont le plus utiles et le plus nécessaires. Il est monstrueux de penser que des familles entières ne connaissaient pas un seul jour de la semaine où elles pussent vivre, respirer, jouir de ce que peut être Texistence ».
s Annuaire de législation française, t. XXVI, p. 190, note 1 : « La loi ne s*appliquant qu'aux exj)loitations industrielles et commerciales, il 8*ensuit qu'elle laisse de côté : 1» les travaux agricoles ; 2» les domestiques attachés au service des particuliers ; 3(> les professions libérales (avocats, avoués, notaires, médecins, etc.)... A la séance du 29 juin 1906 {Joum, o/f., p. 720), M. le sénateur Bérengcr avait présenté un amendement soumettant au repos hebdomadaire tontes les usines, magasins, boutiques, obligeant ainsi à la fermeture du dimanche les petits établissements exploités par le patron seul ou avec le concours des membres de sa famille, mais n'occupant aucun ouvrier ou employé. Cet amendement fut rejeté par 247 voix contre 32 ».
s Dans un roman du grand romancier anglais M'> Humphrey Ward, 5ir lohv Tressady^ Tobjet prinsipal, on pourrait dire le personnage principal, est un bill présenté à la Chambre des Communes et ayant pour objet dlnterdire le travail à domicile en rendant les propriétaires ou principaux locataires responsables des contraventions.
1042 LA RÉPUBLIQUE FHANÇAISK
La liberté ik réunion et la liberté de la presse ont pour bnt de permettre an citoyen de commnniqner ses pensées et son savoir à ses concitoyens et, parla, d'exercer snr enx nne inflnence de fait. Elles répondent anx articles 10 et 11 de la Déclaration de 1789 : a Nnl ne pent être inqniété ponr ses opinions, même religienses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas Tordre public établi par la loi. — La communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme; tout citoyen peut donc parler, écrire^ imprimer librement, sauf à répondre de labas de cette liberté dans les cas déterminés par la loi i». De tout tempe on a songé aux réunions pour discuter et cependant, dans les républiques de Tantiquité, où se pratiquait le gouvernement direct, on ne connaissait guère que les assemblées du peuple, qui étaient des organes politiques. La liberté de la presse suppose Timprimerie et, par conséquent est relativement jeune. C'est pourtant elle qne j'examinerai la première, car la liberté de réunion a certaines affinités avec la liberté d'association que j'étudierai ensuite et dont il est utile de la rapprocher.
La liberté de la presse est le droit pour tout membre de la société de faire imprimer, distribuer, donner ou vendre ses écrits. Mais, dans le monde moderne les écrits se divisent en deux catégories : les livres^ en comprenant sous ce nom générique tous les écrits qui se présentent isolément, comme un acte accompli en une fois et qui ne se reproduit que lorsque le succès provoque des éditions nouvelles; et \2l presse périodique j les journaux, en comprenant sous ce nom tontes les publications qui se continuent et se suivent avec une périodicité déterminée, se rattachant les unes aux autres. Le livre est d'ordinaire l'œuvre d'un individu, le journal ou revue est presque toujours une œuvre collective. Il n'y a point de différence de nature entre ces deux ordres de publications * et les principes généraux de la matière leur sont également communs ; mais une législation particulière leur est applicable chez nous comme chez la plupart des peuples modernes. C'est que, si les livres sontl'agent le plus puissant surla pensée profonde et durable
1 V. Dicey, Introduction, p. 214, indique que le droit anglais ne contient point en principe de règles spéciales concernant la presse périodique ; « surtout il ne reconnaît aucun priTilège s])écial au regard de la presse, si par ce terme conformément au langage courant nous entendons la littérature périodique et spécialement les journaux. En réalité, dans le Statute Booh, il n y a rien ou presque rien qui puisse être appelé loi de la presse »•
•de rhtimanitë, la presse périodique et surtout les journaux quoti- •diens sont devenus le ressort le plus puissant de la vie politique. Il y a longtemps, alors même qu'elle était imparfaitement développée, qu'on a appelé la presse un quatrième pouvoir. Il est inorganique^ il est vrai, mais n'en est pas moins puissante Pendant longtemps la presse périodique a été presque réservée aux classes relativement instruites, qui alors détenaient l'exercice de la souveraineté; alors elle était chère et assez littéraire. Mais elle s'est démocratisée avec l'avènement de la démocratie; elle est devenue la presse à bon marché, rabaissant trop souvent son ton et ses idées. Elle remplace, dans les démocraties modernes, les assemblées de tous les citoyens sur Y agora ou le/orum que connaissaient les démocraties antiques : il n'est point d'ouvrier, presque point de paysan aujourd'hui, qui ne lise un journal. Bien qu'il s'agisse là, dans le principe, deTexercice d'un droit individuel, c'est en réalité l'exercice d'une action politique. Chaque parti a ses journaux et presque tous les électeurs en lisent au moins un ; de l'adhésion de ceux-ci aux idées qu'ils trouvent dans les feuilles publiques, résulte une sorte de suf&age informe, mais absolument universel et tout puissant. Nous avons vu M. Sidney Low déclarer que, même pour le vote des lois contestées, la presse en Angleterre avait plus de puissance que la Chambre des Communes, et, dans les complications diplomatiques, les grands journaux des diverses nations prétendent souvent dicter la solution. On conçoit donc aisément que longtemps les gouvernements aient cherché à enchaîner une force de cette nature; c'est le phénomène auquel nous allons assister.
La liberté de la presse n'existait point dans l'ancien régime et la presse périodique était encore au berceau : ce sont les livres et les brochures innombrables qui ont préparé le mouvement d'idées qui a conduit à la Révolution. J'ai dit ailleurs, comment la liberté de la presse fut pratiquée pendant la Révolution et comment, faute d'une législation nécessaire, on alla alternativement de la licence la plus eflFrénée aux répressions les plus arbitraires en cette matière •. Sous l'Empire la presse vécut sous la pression constante' du Gouvernement : ce fut la censure, c'est-à-dire l'examen préalable pour les livres comme pour les articles de journaux, par l'autorité publique, la publication ne pouvant avoir lieu que lorsque celle-ci avait donné son approbation; ce fut pour les journaux la réduc-
« Il est possible qu'un jour la presse reçoÎTe nne véritable organisation, en ce sens tout au moins qu'il ^ aura nne formation professionnelle des journalistes et nne responsabilité professionnelle pesant sur eux.
• Esmein, Précis de rkistoire du droit français de 1789 à 1814^ p. 190 et s.
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tion de leur nombre, cenx-Ià senls subsistant que le GoaTernement antorisait et enfin lenr accaparement yéritable par le pouvoir exécutif*.
L expérience française ne donnait donc point de résultats saidsfaisants lors de la chute du premier Empire ; mais sur ce point aussi Texemple de l'Angleterre s offrait aux amis de la vraie liberté. Cen'est point qu*en cette matière le droit anglais fût complaisant aux abus; il ne 1 est point encore de nos jours*; les répressions possibles étaient sévères, souvent même contraires, quand il s'agissait de religion ou de morale, à la liberté des opinions, telle que nous les concevons aujourd'hui'. Mais depuis deux siècles l'Angleterre ne connaissait plus de mesures préventives à la liberté de la presse^ chacun pouvait imprimer et publier librement sauf à répondre de la publication devant la justice, et la justice qui en connaissait, c'étaient les tribunaux de droit commun statuant sur le verdict d'an
* Ksmein, Précis de Vhistoire du droit français de 1789 à 1814, p. 314 et s.
* Dicey, Introduction, p. 225 : « Le droit anglais n'est point particulièrement fayorable à la liberté de la parole on des écrits dans les règles qa*il maintient en théorie et qui sont souvent appliquées en fait quant aux sentences qu'une personne a le droit légal d'exprimer ». L'auteur, après avoir noté les règles qui protègent les individus contre les allégations publiquement exprimées, la théorie du libel, continue ainsi, p. 228 : « Toute personne commet tm délit {misdemeanour) qui publie (verbalement ou autrement) des paroles ou un document quelconque avec une intention séditieuse. Et par intention séditieuse on entend l'intention d'exciter à la haine ou au mépris ou de susciter la désafTertion envers la Reine, ou le gouvernement ou la constitution du Royaume-Uni» tels qu'ils sont établis par la loi. ou contre l'une ou l'autre des Chambres du Parlement, ou contre l'administration de la j ustice* ou d'exciter les sujets anglais à chercher à altérer autrement que par les moyens légaux les matières qoî concernent l'Église et l'État, ou de provoquer des sentiments de mauvaise ▼<>> Innté ou d'hostilité entre différentes classes », On reconnaît là des incriminations qui ont longtemps existé dans nos lois sur la presse : exciter à la haine et au mépris du gouvernement, ti exciter à la haine des dtoi/ens les uns oon>tre les autres,
s Dicey, Introdttction, p. 229. « Beaucoup de personnes sont surprises d'apprendre qu'aux yeux de la loi quiconque publie une négation de la vérité <hi Christianisme en général ou de l'existence de Dieu, que les termes de cette publication soient décents ou non, commet le délit de publication d'un libelle blasphématoire {blasphemous libel) et peut être puni d'emprisonnement; que suivant une autre règle de droit, est coupable de publier un libelle blasphématoire quiconque publie des affirmations se rapportant à Dieu, à Jésus-Christ ou au Book 0/ Common prayer, dans l'intention do blesser le sentiment de l'humanité ou d'exciter au mépris de l'Église telle qu'elle est établie par la loi et de répandre l'immoralité. Bien des personnes sont encore étonnées de constater que la négation de la vérité du Christianisme ou de l'autorité des Écritures par des écrits, des prédications, un enseignement ou des discours annoncés d'avance, de la part de toute personne qui a été élevée dans la religion chrétienne ou en a déjà fait profession en Angleterre, est en vertu d'un statut un acte criminel entraînant des peines très sévères ». On reconnaît encore là une incrimination qui, fort restreinte et atténuée chez nous, a longtemps figuré dans nos lois sur la presse, ï offense à la morale publique et religieuse.
LA REGLEMENTATION DES DROITS I^DlVlDl3ELS. 1445
jury. Sans donte l'Angleterre avait connu on autre régime : des resiriotions au droit d'imprimer et le jugement des délits de presse par la Chambre Etoilée. Mais la Chambre Etoilée avait été supprimée en 1641. Il est vrai que le Comnumwealth sous la pression de Tesprit puritain avait établi la censure, qui même lui survécut, réglementée par un statut; mais en 16^5 le Parlement refusa de renouveler ce Licensing Act; et c depuis la Restauration les délits commis par la voie des journaux n*ont jamais été jugés par un tribunal spécial D ^ L'absence de mesures préventives et le jugement par le jury, voilà ce qui constitue pour les Anglais la liberté de la presse; un éminent jurisconsulte anglais a pu même écrire : a La liberté de discussion en Angleterre n'est pas autre chose, ou peu s'en faut, que le droit d'écrire ou de dire n'importe quoi, pourvu qu^un jurj composé de douze boutiquiers [Shap kepers) juge expédient que cela ait été dit ou écrit ^ 2>.
Il est certain que le jury est ici une juridiction très bien appropriée, surtout quand la loi pénale est sévère; ses défauts mêmes scmt alors des qualités. Il juge moins en tenant compte de la loi que de l'opinion commune. Mais cette indépendance et cette impressionnabilité peuvent devenir dangereuses lorsque la loi sur la presse a écarté tons les délits d'opinion^ pour n'incriminer que des faits préciset certainement délictueux.
En France, la Restauration se trouva dès les premiers jours en face du problème de la presse, et jusqu'à son dernier jour, jusqu'aux ordonnances de juillet 1830, qui en contiennent encore une réglementation, elle oscilla entre les deux tendances opposées dont je viens de parler, celle qui venait de l'Empire et celle qui venait d'Angleterre.
La Charte de 1814 déclarait (art. 8) : n Les Français ont le droit de publier et de faire imprimer leurs opinions en se conformant aux lois qui doivent réprimer les abus de cette liberté i^. Mais ce qui apparut d'abord ce fut le système, non répressif, mais préventif. La loi du 21 octobre 1814 établit la censure préalable pour tout imprimé contenant moins de 20 feuilles d'impression (820 pages in-8^) : les journaux et écrits périodiques ne pouvaient paraître qu'avec Fautorisation du roi. Cette loi se présentait d'ailleurs comme une mesure temporaire; elle devait cesser d'avoir effet à la fin de la session de 1816. Les lois des 28 février et 30 décembre 1817 prorogèrent chacune pour un an cette lé*
• Dicey, Introduction, p. 235 et 241.
s Dicey, Introduction, p. 230.
gislation. Mais en 1819 ce fat le conrant contraire qui l'emporta et alors fut édictée une législation libérale sur la presse, contenue dans les trois lois des 17 mars, 26 mai et 25 juin 1819, principalement dues à M. de Serres, alors garde des Sceaux. Toute mesure préventive était supprimée, sauf qu'un cautionnement très élevé était exigé de ceux qui fondaient un journal. Les délits de presse étaient nettement et sagement définis, sauf que la loi relevait encore des déliis d'opinion (art. 8), € Toutrage à la morale publique et religieuse et aux bonnes mœurs y>. Les délits de presse étaient déférés à la cour d'assises, statuant sur le verdict d'un jurj, sauf la diffamation et l'injure contre les particuliers, dont connaissait le tribunal de police correctionnelle. C était peut-être la meilleure législation sur la presse qu'ait eue la France, jasqu*à la loi du 29 juillet 1881, qui nous régit actuellement.
Mais Tassassinat du duc de Berry allait provoquer un mouvement de réaction intense. La loi du 31 mars 1820 suspendit la liberté do la presse périodique. Elle rétablissait la nécessité de Tautorisation gouvernementale pour la publication des journaoz, maintenant cependant ceux qui existaient à ce moment, et rétablissait pour tous la censure préalable. Loi de circonstance, édictée pour un an, elle fut prorogée par la loi du 6 juillet 1821 jusqu'à la session suivante. Cela aboutit à des lois, qu'on considérait comme devant être permanentes, celles des 25 et 17 mars 1822. Elles supprimaient la censure, mais la première révisait la matière des délits de presse pour en aggraver le régime et en attribuait la connaissance aux tribunaux correctionnels (art. 17). La seconde rendait, à l'avenir, l'autorisation du Gouvernement nécessaire pour fonder un journal. Elle établissait sur les journaux une sorte de discipline qui devait être exercée par les Cours d'appel. Celles-ci pouvaient suspendre et, en cas de récidive, supprimer un journal, lorsque a: l'esprit résultant d'une succession d'articles serait de nature à porter atteinte à la paix publique, au respect dû à la religion, à l'autorité du roi, à la stabilité des institutions constitutionnelles D. C'est ce qu'on appela alors des procès de tendance et le terme est resté au 'figuré dans notre langue. La même loi permettait au roi, dans l'intervalle entre les sessions des Chambres, de remettre en vigueur les lois de 1820 et 1821 sur la censure, par une ordonnance délibérée en Conseil des Ministres et signée de trois ministres.
Après la chute de M. de Villèle, en 1828, le ministère présidé par M. de Martignac remplaça cette législation sur la presse par la loi du 18 juillet 1828. Elle abolit la nécessité de l'autorisation
préalable pour les jonrnanx et écarta tout retour possible de la censare. Elle rétablit à peu près pour les délits de presse les définitions et les pénalités de 1819, mais elle n'en rendit point la connaissance an jury. Cela ne parât point suffisamment rigoureux an gouvernement de Charles X et Tune des ordonnances du 29 juillet 1830, qui provoquèrent la Révolution, était en réalité une nouvelle loi sur la presse.
La Révolution de 1830 affranchit la presse. Cette addition fut faite à Tarticle 7 de la Charte révisée : c La censure ne pourra jamais être rétablie J> ; et l'article 69 ajoutait : <c II sera pourvu par des lois séparées et dans le plus court délai possible aux objets suivants : Tapplication du jury aux délits de presse et aux délits politiques }>. Cette promesse fut promptement réalisée par les lois du 8 octobre 1830 et 29 novembre 1830 et, par diverses autres lois, la presse périodique fut ramenée, on peut le dire, au régime de 1819. Ainsi disparaissait pour la publication des journaux la nécessité de l'autorisation préalable. Mais si cette faculté directement préventive disparaissait, d*autres mesures étaient édictt^ qui créaient une prévention indirecte en rendant la fondation et la publication plus coûteuses. La loi du 14 décembre 1830 imposa à la presse périodique des cautionnements et des droits de timbre assez lourds. Somme toute, c'était un régime libéral et à peine fut-il entamé dans la suite lorsque, devant les attentats multipliés contre la personne du roi, le Gouvernement s'efforça d arrêter la propagande du parti républicain. Une loi du 18 février 1834 soumit à Tautorisation préalable et rendit toujours révocable la profession de crieur de journaux. La loi du 9 septembre 1835, l'une des lois de Septembre si souvent reprochées dans la suite à M. Thiers, apporta des restrictions sérieuses. Elle augmentait le cautionnement. Elle créait un certain nombre de délits nouveaux et aggravait les peines en ce qui concerne les attaques contre la personne du roi ou contre la royauté. L'une de ces nouvelles incriminations consistait dans le fait de <i prendre la qualification de républicain ou toute autre incompatible avec la Charte de 1830 >• Ce qui irrita le plus les esprits c'est qu'on avait trouvé le moyen de tourner la règle de la Charte qui attribuait au jury la connaissance des délits de presse. Un certain nombre de ces délits étaient qualifiés par la loi nouvelle € attentats à la sûreté de TÉtat :» et déférés à la Cour des Pairs, par application de Tarticle 28 de la Charte.
Cette loi fut complétée par deux autres qui portent la même date (9 septembre 1835). L'une modifiait certains articles du Code
d'instraction criminelle (341, 345-7, 852) : la principale modification consistait en ce qne la simple majorité absolue dans le jnrj suffirait désormais pour entraîner la condamnation, tandis qu'il fallait auparavant une majorité de deuxToix. L^autre, visant également les Cours d*assises, avait pour but principal d'empêcher les accusés, dans les procès politiques, de troubler ou d'arrêter le libre cours de la justice <l par des clameurs ou tout autre moyen propre à causer du tumulte >, comme cela s'était vu en particulier dans ie procès des accusés d'Avril. Elle permettait défaire reconduire les accusés en prison, et de passer outre en leur absence aux débats, qui restaient cependant contradictoires; elle organisait un système de notifications destiné à leur faire connaître ce qui s'était passé en leur absence. Cette disposition est toujours en vigueur dans notre droit commun ; il en a été fait de nombreuses applications devant la Haute Cour de justice en 1899-1900.
Les lois de Septembre 1835 avaient été principalement dirigées contre le parti républicain. Il en résulta que leurs principales dispositions furent abrogées par le Gouvernement provisoire dans le décret du 6 mars 1848. L'on considéra même, d'après les termes de ce décret, que toutes les entraves à la liberté de la presse étaient tombées, comme jadis en 1789. La Constitution du 4 novembre 1848 déclarait dans son article 8 : a Les citoyens ont le droit de publier leurs pensées par la voie de la presse ou autrement. L'exercice de ces droits n'a pour limite que les droits ou la liberté d'autrui et la sécurité publique }> ; et, diaprés un autre article, c la connaissance de tous les délits politiques et de tous les délits commis par la voie de la presse appartient exclusivement au jury. Les lois organiques détermineront la compétence en matière de délits d'injures ou de diffamation envers les particuliers }>.
Mais l'état premier, inorganique et anarchique, dans lequel la presse s'était trouvée après la Révolution, ne pouvait pas durer. Le décret de l'Assemblée Constituante du 9 août 1848 rétablit le cautionnement des journaux ; ce fut lui qui provoqua le mot de Lamennais : <K Silence aux pauvres I », Le décret du 11 août 1848 reprit la liste des délits de presse, fixant les incriminations et les peines. Sous l'Assemblée Législative, la réaction politique qui se dessinait alors, s'exerça contre la presse périodique autant que le permettait la Constitution. Tel fut l'esprit de la loi du 27 juillet 1849, qui . en particulier, en cas de poursuite suivie de condamnation pour délit de presse, permit à la Cour d'assises de prononcer la suspension du jouroal. La loi du 16 juillet 1850 reprit la réglementation du cautionnement et du timbre des journaux. Mais un
antre réginie, bien antrement rigonrenx, allait s^établir : oe fat celni de 1852.
La législation snr la presse, qui suivit le conp d'État dn 2 décembre 1851 , est contenue dans trois décrets, auxquels donna force de loi, l'article 57 de la Constitution du 14 janvier 1852 : le décret du 31 décembre 1851, le décret organique du 17 février 1852 et le décret du 28 mars 1852.' Jamais depuis le premier £mpire la presse périodique et politique n'avait connu un pareil sevrage. La censure cependant n^était point rétablie, mais non seulement les délits de presse étaient déférés aux tribunaux de police correctionnelle et les incriminations les plus dangereuses, les délits d'opinion, étaient rétablis, mais Texistence même des journaux était à la merci de l'administration, qui exerçait sur eux une sorte de juridiction disciplinaire. Aucun journal politique ne pouvait exister sans autorisation préalable, et, une fois fondé et au cours de sa publication, il pouvait par mesure administrative recevoir des avertissements, être suspendu et même supprimé. Bien entendu le cautionnement subsistait et le timbre ^ Seuls, par cette tendance qui poussait l'Empire à favoriser tout ce qui pouvait détourner les esprits de la politique, les périodiques qui ne traitaient ni de matières politiques, ni d'économie sociale, pouvaient être publiés sans autorisation préalable et étaient dispensés de cautionnement. Ce régime dura jusqu'à la pleine éclosion de V Empire libéral et fut profondément modifié par la loi du 11 mai 1868. Elle supprima pour les journaux politiques la nécessité de lautorisation préalable et permit de les fonder moyennant une simple déclaration et lobservation de certaines conditions de forme. En même temps à la discipline administrative succédait la répression judiciaire. Les articles de journaux ne pouvaient donner lieu qu'à des poursuites devant les tribunaux, qui seuls aussi pouvaient en prononcer la suspension ou la suppression, à des conditions déterminées par la loi. Mais la juridiction qui avait cette compétence était le tribunal correctionnel et non la Cour d'assises. La loi de 1868 d'ailleurs, malgré certaines dispositions spéciales et arbitraires, était assez libérale; elle abaissait en particulier les droits de timbre.
Le gouvernement de la Défense nationale par un décret du 10 septembre 1870 rendit la liberté à l'imprimerie et à la librairie et la loi du 15 avril 1871 réglementa le régime des délits de
^ Edouard Laferrière, La censure et le régime correotionnel, étude sur la préside contemporaine, Paris, 1867.
presse et en attribua, en principe^ la connaissance an jnrj. L'Assemblée nationale, an moment où elle se séparait après avoir voté les lois constitutionnelles, maintint ce principe dans la loi des 29 décembre 1875-3 janvier 1876; mais Tartide 6 comprenait nn grand nombre d'exceptions maintenant la juridiction des tribunaux de police correctionnelle, si bien qu'elles étouffident presque le principe. L article 1*' de cette loi prévoyait et punissait les attaques <l soit contre les lois constitutionnelles, soit contre les droits et les pouvoirs du gouvernement de la République qu'elles ont établi ]>.
Lorsque le parti républicain eut conquis définitivement la majorité dans les deux Chambres, fut votée la loi sur la presse dn 29 juillet 1881, la plus libérale qu'ait connue la France et probablement la plus libérale qui existe dans le monde. Sans songer à entrer dans les détails en ce qui la concerne, disons qu'elle se caractérise par les traits suivants :
1" En ce qui concerne l'imprimerie et la librairie (titre 1) elle les a rendues entièrement libres. Pour une publication quelconque (autre qu'un journal) aucune déclaration même n'est nécessaire; il suffit qu'elle porte le nom de Timprimeur. Le dépôt seulement est ordonné de deux exemplaires € destinés aux collections nationales >.
2^ Dans le régime de la presse périodique, toute mesure préventive est abolie, le cautionnement est supprimé. Il suffit pour publier un journal d'une déclaration faite par le gérant ou éditeur et du dépôt de deux exemplaires portant son nom imprimé et signés par lui. La presse est totalement soumise à ce qu'on peut appeler le régime judiciaire et soustraite à Taction de l'administration. Nulle part dans la loi il n'est même parlé de la suspension ou de la suppression d'un journal.
3*^ Les délits de presse, révisés et réduits, ne contiennent plus aucun délit d'opinion. Sous la République on peut licitement soutenir les opinions les plus contraires au régime républicain, même les opinions monarchistes et attaquer la Constitution. La loi, comme délits, ne retient que des faits : la provocation à commettre des crimes ou des délits, les diffitmations et injures, les outrages contre les autorités publiques françaises (ou parfois même étrangères), l'outrage public aux bonnes mœurs (entendues au sens étroit du mot), la publication de fausses nouvelles efc documents faux, lorsqu'elle aura troublé la paix publique et qu'elle aura été faite de mauvaise foi. Pour la diifamation, lorsqu'elle a été adressée non à un particulier, mais à un fonctionnaire public ou à des
LA RÉGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS. 105i
direoteurs ou administrateurs <i d'une entreprise financière, in* dustrielle ou commerciale faisant publiquement appel à Tépargne ou au crédit i>, la personne poursuivie peut faire la preuve que l'allégation diffiimatoire est conforme à la vérité et alors elle est exempte de toute peine (art. 35).
Il faut ajouter que les incriminations de fond con tonnes dans la loi de 1881 ne s'appliquent pas seulement aux délits commis par la voie de la presse, mais aussi aux délits commis par tout autre mode de publicité.
4*^ Les délits de presse (ou commis par un autre mode de publicité) sont déférés à la cour d assises statuant sur le verdict d'un jury. ]ja loi pousse tellement loin le respect de ce principe, qu'elle établit que laction civile ne peut être portée devant les juges qu'en même temps que laction publique (art. 46). Il s'agit là de Taction en dommages-intérêts qoi existe au profit de la victime d'un délit. D après le droit commun celle-ci a le choix d'en saisir les tribunaux civils, ou de la soumettre aux tribunaux répressifs conjointement avec l'action civile, lorsque celle-ci est intentée. C'est surtout pour empêcher que l'affaire soit préjugée, à un point de vue quelconque, sans l'intervention du jury, qae l'article 46 a été édicté et la règle remonte aux lois de 1819. On peut trouver cependant qu'il y a là un scrupule exagéré et que pour l'action civile isolée la compétence des tribunaux civils, qui ne changerait en rien les règles de la preuve, offi-irait de sérieuses garanties.
Il y a pourtant d'assez nombreuses infractions commises dans le régime de la presse qui restent de la compétence des juges de simple police ou des tribunaux correctionnels (art. 45, alin. 2 et 3). Mais ce sont ou des infractions contra ventionnelles aux dispositions réglementaires en cette matière, ou des faits matériels ne pouvant donner lieu à aucune appréciation.
Ajoutons (art. 49) que <r le prévenu domicilié en France ne pourra être arrêté préventivement qu'en cas de crime » et que la saisie préalable des journaux n'est possible que par exception (art. 28 et 49).
5^ Quant à la responsabilité de la publication, la loi connaît (art. 42) les gérants ou éditeurs, les auteurs, les imprimeurs, les vendeurs, distributeurs ou afficheurs et parfois (art. 44) les propriétaires des journaux. C'est le gérant qui tient le premier rang, c'est lui qui représente le journal : lorsqu'il y a un gérant mis en cause (art. 43), les auteurs d'articles ne sont poursuivis que comme complices. C'est l'analyse légale d'habitudes invétérées dans la presse politique quotidienne. Le grand journal se présente
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le plus souvent comme tine publication anonyme que couvre la signature du gérant. Les auteurs d'articles ne sont pas toujours connus; en tout cas, les auteurs ne signent pas le plus souvent leurs articles, et la loi ne parle pas de cette signature, qu'avait exigée laloidel868.
La loi du 29 juillet 1881 est restée intacte depuis sa promulgation. II y a bien été dérogé par diverses loiâ particulières, qui ont modifié sur certains points l'application des principes qu'elle contient et notamment ont attribué aux tribunaux correctionnels la connaissance de certains délits commis par un mode de publicité. Les unes senties lois des 12 décembre 1893, et 28 juillet 1894, concernant les menées et la propagande anarchistes. Les autres sont : la loi du 16 mars 1893, qui défère aux tribunaux correctionnels les outrages contre les chefs d'États ou diplomates étrangers; la loi du 22 juillet 1895 sur les journaux étrangers; les lois des 22 août 1882 et 16 mars 1898 sur les outrages aux bonnes mœurs. Mais il n 7 a là rien qui porte atteinte à la liberté. Les précautions destinées à écarter des complications diplomatiques doivent être approuvées par tous les bons citoyens. Les anarchistes ne sont pas un parti politique; et la pornographie ne saurait prétendre aux garanties qui sont édictées en faveur de la liberté de discussion.
La liberté de réunioii, et la liberté d^ association sont l'exercice de deux droits bien distincts, mais qui ont entre eux des affinités réelles et que chez nous, à certaines époques, on a presque confondus. La liberté de réunion est le droit de provoquer et de tenir, pour discuter et délibérer sur certains objets, des réumans publiques j où tous les citoyens peuvent se rendre. On conçoit même que la réunion prenne des décisions et charge quelques-uns des assistants de les exécuter, ce qui sera licite ou illicite selon la nature de l'acte accompli. Mais ce qui distingue la réunion, c'est le caractère indéterminé des membres qui y assistent (on ne sait de combien de personnes et de quelles personnes elle sera composée) et le caractère éphémère et isolé de son action. L'association au contraire (il s'agit, comme on le verra, d'associations n ayant point un but pécuniaire) est un organisme : le nombre de ses membres est déterminé et ne peut s augmenter qu'avec le consentement de ceux qui la composent déjà. Elle a des directeurs et des agents d'exécution permanents. Sans doute son activité se traduit par
<les réunions des directeurs ou de tons les membres qni la oompo- :flent et où ne sont point ordinairement admis les étrangers; mais •elle a nn fonctionnement permanent, auquel servent ces réunions, -qui ont entre elles une suite et un lien nécessaire.
En droit anglais, d après M. Dicej^le droit de réunion n'est pas un droit spécifique : <i Ce n'est pas autre chose en droit anglais, dit-il, qu'une conséquence de la manière dont est conçue la liberté individuelle de la personne et de la parole. ^. a la liberté d'aller oii il lui plaît et de dire ce qu'il lui plaît, en plein air ou ailleurs; B. a le même droit et ils peuvent se parler entre eux; C, 7>. et ^iinsi à l'infini ont le même droit, et mille ou dix mille autres personnes peuvent (en règle générale) se rassembler dans tout lieu où à d'autres égards chacune d'elles a le droit de se trouver pour un but légal et d'une manière légale' }!>. Sans doute, les violences sont interdites, et le Rioi Act peut alors intervenir. Mais on peut •dire, en effet, que les grands meelinga anglais, qui se tiennent en plein air, ne sont pas autre chose que des attroupements légaux où certains orateurs se font entendre.
Mais en France les réunions publiques ont toujours été considérées autrement. Dans lancien droit (à moins qu'il ne s'agît d une fête coutumîère), elles ne pouvaient avoir lieu qu'avec lautorisation du pouvoir rojal et c'est pour cela que Ton considérait -comme un droit régalien celui de créer les foires et marchés. La Bévolution parut se rapprocher de la conception anglaise; la Constitution de 1791 garantit aux citoyens (Tit. I) <r la liberté de <L s'assembler paisiblement et sans armes, en satisfaisant aux lois de police D. Mais les attroupements pendant la Révolution ne furent guère visés que comme des émeutes commençantes ^ Quant aux réunions publiques proprement dites, en dehors des assemblées qne pouvaient tenir les citoyens des diverses communes considérés -comme tels, on ne voit guère que les clvbB ou sociétés populaires, où étaient confondues la réunion publique et Tassociation. C'étaient des associations, mais qui n avaient en apparence pour but que de discuter les questions politiques du moment et de voter sur la solution à leur donner, mais qui admettaient le public à leurs séances '. La Constitution de l'an III distingua pourtant nettement le droit d'association et le droit de réunion * . Mais avec le Con- .snlat et l'Empire ils furent de nouveau presque confondus, en même
< Introduction, p. 255.
3 £smein, Précis de Vhistoire du droit français de 1789 à 1814^ p. 200.
> Ibidem,, p. 203.
* Ibidem, p. 209.
temps que soumis run et Taotre au régime de lautorisation» préalable. La section VII» du titre I, livre III du Code pénal (art. 291-294) a pour rubrique : Associations ou réunions iUiet^ tes y et les articles y compris ne prévoient (sauf peut-être Tart. 294 qui vise Texercice d'un culte) que des réunions entre les membres d*une association. On voit aussi que dès lors, et auparavant déjà, les réunions proprement dites n'étaient conçues que comme se tenant dans l'intérieur d'un édifice. Les réunions en plein air n'étaient que des attroupements illicites.
Cependant une catégorie de réunions échappa à cette réglementation, c'étaient les réunions privées^ celles qui se tenaient dans une maison sur l'invitation du maître de la maison (propriétaireou locataire) et où ne pouvaient assister que les personnes qu'il avait nommément invitées. Elles étaient couvertes en quelque sorte par l'inviolabilité du domicile et aussi par un principe analo gue à celui qui a inspiré le droit anglais : on considérait que chacun a le droit d'inviter chez lui telles personnes qu'il lui plaît et de causer ou discuter avec elles à son bon plaisir. Il fallait seulement que les invités ne fissent point partie d'une même association non autorisée, car alors on serait retombé de ce chef sous le coup de l'art. 291 du Code pénal. Ces réunions privées servaient le plus souvent à un intérêt considérable : c'étaient alors des réunions électorales^ servant à établir l'entente sur les candidats entre les hommes d'an même parti ou d'une même opinion. Cela s'adaptait assez bien au suffrage restreint et censitaire.
C'est sous ce régime que la France vécut pendant de longues années. Cependant sous les gouvernements libres, comme la Béa* tauration et la Monarchie de juillet, le besoin de réunions publiques se faisait sentir à de certains moments. Dans une doctrine incertaine, qui cherchait une issue, on avait imaginé les banquets publics et populaires; banquets à frais communs, tant par tète, pour lesquels on vendait des cartes d'admission, et où parlaient des orateurs :
Beaux jours! Manuel était noble et sage;
Paris s'asseyait à de saints banquets I a dit Victor Hugo. Ces banquets servirent en particulier aux campagnes du règne de Louis-Philippe en faveur de la réforme électorale; ils étaient généralement tolérés et leur interdiction fut la cause occasionnelle de la Révolution de 1848.
Lorsque tomba la Monarchie de juillet, les réunions publique» se firent librement, et, reprenant les traditions et l'imitation de la
première Révolution française, on vit reparaître sans loi les attroapements et les clubs. Mais bientôt, l'effervescence engendrant les plus graves dangers, TAssemblée Constituante dut légiférer snr la matière. Elle édicta le décret du 7 juin 1848 dirigé contre les attroupements, principalement contre les attroupements armés (lequel est toujours en vigueur) et la date est significative. Puis vint le décret du 28 juillet 1848 sur les clubs, cercles et sociétés secrètes. Les clubs étaient maintenus sur le type qu'avait connu la Révolution, mais avec une réglementation précise que celle-cin Savait pas connue. Puis, par la réaction qui se dessina sous Tâssemblée Législative, les clubs furent interdits et le droit de réunion provisoirement suspendu par la loi du 19 juillet 1849, qui fut prorogée, avec des dispositions nouvelles et plus rigoureuses, par les lois des 6 juin 1850 et 21 juin 1851.
Après le coup d'État, le décret du 26 juillet 1848 ayant été définitivement abrogé par le décret du 25 mars 1852, on retomba purement sous le régime contenu dans les articles 291 et suivants du Code pénal. Un exemple célèbre à cette époque fait connaître avec quelle rigueur et subtilité ils étaient appliqués. C est le procès des Treize, qui fut intenté au mois d'août 1864 contre des membres notables du parti républicain, qui formaient à Paris un comité électoral. Bien qu'il s'agît là de réunions privées, ils furent condamnés comme formant une société non autorisée de plus de vingt personnes, bien qu'en réalité ils ne fussent que treize.
La liberté de réunion reparut sous l'Empire libéral, par la loi du 6 juin 1868 relative aux réunions publiques. Elle permettait, moyennant certaines conditions de forme, d'en tenir librement, sans autorisation préalable, mais on ne pouvait, en temps ordinaire, y discuter des matières politiques ou religieuses. Un fonctionnaire de Tordre judiciaire ou administratif devait y assister et en prononcer au besoin la dissolution. Le point le plus important était que, dans la période électorale, c'est-à-dire depuis le décret convoquant le collège électoral jusqu'au jour de l'élection, les réunions électorales étaient libres, à condition de ne comprendre que des électeurs, et bien entendu toutes questions et spécialement les questions politiques pouvaient y être traitées.
Enfin sous la troisième République^ la même année que la loi sur la liberté de la presse, fut votée la loi organique sur la liberté de réunion, celle du 30 juin 1881. Elle a ouvert toute grande cette liberté et son article 1^ déclare : a: Les réunions publiques sont libres. — Elles peuvent avoir lieu sans autorisation préalable,
i056 LA RÉPUBLIQUE PRANÇAISB.
SOUS les conditions prescrites par les articles suivants i». La loi exige seulement une déclaration préalable signée de deux Français, jouissant de leurs droits civils et politiques, dont l'un demicilié dans la commiine; ces déclarants sont responsables de l'observation de la loi jusqu'à la constitution du bureau de la réunion. Celle-ci en principe ne peut avoir lieu que vingt-quatre heures après la déclaration. Toute réunion doit avoir un bureau composé de trois personnes choisies par ceux qui ont signé la déclaration, ou, à défaut, élues par rassemblée. Un fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire peut être délégué pour y assister, ce Toutefois le droit de dissolution ne peut être exercé par ce représentant de Tautorité, que s'il en est requis par le bureau ou s*il se produit des collisions ou voies de fait i>. La loi connaît aussi des réunions électorales proprement dites, auxquelles elle accorde des délais de faveur et qu'elle définit très nettement*.
La loi de 1881 est donc très libérale, mais elle n'admet pas les réunions sur la voie publique : article 6 : € Les réunions ne peuvent être tenues sur la voie publique; elles ne peuvent se prolonger au delà de onze heures du soir; cependant, dans les localités où la fermeture des établissements publics a lieu plus tard, elles pourront se prolonger jusqu'à Theure fixée pour la fermeture de ces établissements }>. L'article 7 ajoute : <c Les clubs demeurent interdits y>. Ce sont des précautions sages, étant donnés notre histoire, nos mœurs et notre tempérament national.
Cette législation d été élargie encore par la loi du 28 mars 1907, qui a supprimé la nécessité de la déclaration préalable. Article 1 : <l Les réunions publiques, quel qu'en soit Tobjet, pourront être tenues sans déclaration préalable. — Article 2 : € Sont abrogées en ce qu'elles ont de contraire à la présente loi les lois des 30 juin 1881, 9 décembre 1905 et 2 janvier 1907 d. Lamention de ces deux dernières lois, qui concernent la séparation des Églises et de l'État, indique que ce n'est pas une raison générale et de principe qui a provoqué cet élargissement; c'est un accident politique. Sous le régime de la séparation édicté en 1905, les assemblées des fidèles ont été considérées comme des réunions publiques ; mais étant donnée leur nature, il était difficile de remplir pour
f Art. 3 : <r Le délai (de 24 heares) sera rédait à deux heures s'il s*a^t de rèunioDs publiques électorales », — Art. 5 : <» La rénnioa électorale est ceUe qui a. pour but le choix ou l'audition de candidats à des fonctions publiques électives, à laquelle ne peuvent assister que les électeurs de la circonscription, les candidats, les membres des deux chambres et le mandataire de chacun des candidats ».
ellefi les formalités exigées par la loi dn 80 jnin 1881 ; le législateur a commencé par en faciliter pour elles Taccom plissement. Mais rÉglise catholique n'ayant point, comme nous le verrons, vonln se servir de cette législation, le législateur a préféré supprimer tonte nécessité de déclaration préalable pour les réunions publiques en général.
Il n'en résulte pas moins que le régime des réunions publiques, qui ne sont pas des assemblées de fidèles pour la célébration d'un culte, a été profondément modifié. Ont disparu, avec leurs conséquences, toutes les dispositions qui se rapportaient à la déclaration préala* ble. Plus de délai à observer, plus de personnes responsables avant l'ouverture de la réunion, dont le bureau est dorénavant toujours élu par elle. Il en résulte aussi que les réunions électorales proprement dites perdent tous leurs avantages; dans la pratique d'ailleurs, elles n'étaient guère usitées; en matière d'élections on recourait déjà aux réunions publiques ordinaires.
Les Assifciatlons dont il va être parlé se différencient nettement des Sociétés civiles ou commerciales. Celles-ci ont pour but direct de réaliser un gain pécuniaire et de le partager entre les associés et elles ont été toujours permises, pouvant (au moins certaines d'entre elles) se former sans aucune autorisation. Celles-là, au contraire, ont directement un but politique, social, littéraire ou scientifique. Sans doute, elles chercheront à acquérir des biens, pour accroître leur puissance ; mais pour elles, c'est un moyen et non un but et les biens et leurs produits profitent à Tassociation et non aux associés individuellement considérés. C'est ce qu'expose très nettement l'article 1 de la loi du 1" juillet 1901 : (C L'asso* ciation est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d'une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie quant à sa validité par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations 3>.
L'association, pouvant grouper les énergies humaines dans les sens les plus divers, est une force considérable, sociale ou politique. Maïs par cela même on peut craindre que parfois elle ne fasse échec à la puissance publique. Aussi la règle de Tancien droit^ considérée par Bodin comme une conséquence naturelle de la pleine souveraineté, était- elle qu'aucun corps ou collège particulier ne pouvait exister dans l'État, qu'avec la permission du son*
verain. Les hommes de la Révolution, guidés par la doctrine de Rousseau et de Sieyès en cette matière, estimèrent d'abord que tous corps et associations étaient contraires à l'égalité, aux droits individuels et à la liberté politique. Les clubs et sociétés populaires s'établirent néanmoins et l'on sait quelle fut leur action. La Constitution de Tan III, la première, dans ses articles 360 et suivants, proclama la liberté d'association en prenant les précautions nécessaires contre les associations politiques. Mais cela devait être une apparition éphémère. Avec l'Empire on retomba sous le régime de Tautorisation nécessaire, le Code pénal (art. 291etsuiv.) interdisant et punissant toute association de plus de vingt membres non autorisée par le gouvernement. J'ai résumé ailleurs cette histoire du droit d'association \ Ajoutons que le droit anglais avait en cette matière un système compliqué, très libéral à certains égards, restrictif à certains autres, qui n'était guère connu en France.
Ce régime devait durer longtemps, mais l'efficacité en était petite, comme protection politique. L^interdiction des associations politiques engendrait, par contre-coup, les sociétés secrètes. Sous la Restauration elles furent nombreuses et leur action importante, formées surtout d'éléments bonapartistes et républicains. Sous Louis-Philippe, elles se multiplièrent encore et cherchèrent à conquérir, par des combinaisons ingénieuses, le caractère légal et licite. C'étaient seulement les associations de plus de vingt membres que Tarticle 291 du Code pénal soumettait à la nécessité de Tautorisation préalable, admettant ainsi comme licites celles qui en comprenaient un moins grand nombre. Les associations politiques sous la monarchie de Juillet imaginèrent de se décomposer en groupes de moins de vingt membres, qui paraissaient être autant de sociétés distinctes et isolées. Mais le mot d'ordre et la direction leur étaient transmis d'un centre commun. Pour déjouer ce détour fut édictée la loi du 10 avril 1834 : € Les dispositions de l'article 291 du Code pénal, disait Tarticle 1, sont applicables aux associations de plus de vingt membres alors même que ces associations seraient divisées en sections d'un nombre moindre et qu'elles ne se réuniraient pas tous les jours ou à des jours marqués. — L'autorisation donnée par le gouvernement est toujours révocable ». Les peines édictées par l'article 291 du Code pénal étaient également aggravées, les simples membres étaient frappés aussi bien que les directeurs, et étaient punis comme complices ceux qui auraient
< Esmein, Précis de Vhistoire du droit français dé Î789 à 1814, p. 203 et s.,
Là Réglementation des droits individuels. ic59
< prêté ou loaé sciemment lear maison on appartement ponr nne
< on plusieurs réunions d'une association non autorisée >.
La Constitution de 1848 garantit le droit d'association; Tar* ticle 8 commençait ainsi : a: Les citoyens ont le droit de s'assorîer :». Mais la loi nécessaire pour l'exercice de ce droit ne fut point votée. L'Empire libéral ne fit rien pour le droit d'asso- •ciation et, sous la troisième République, après divers projets qui n'aboutirent pas, il ne fut reconnu avec une portée gêné* lale que par la loi du V^ juillet 1901. Cependant des applications du principe, antérieures et isolées, avaient été faites. La loi du 12 juillet 1875, relative à la liberté de l'enseignement supérieur, portait, article 10 : « L'article 291 du Code pénal n'est pas applicable aux associations formées pour créer ou entretenir des cours ou établissements d'enseignement supérieur dans les conditions déterminées par la présente loi d. Elles étaient simplement soumises à la nécessité d'une déclaration préalable. Une autre exoep* tion, que nous connaissons déjà, était la loi de 1884 sur les syndicats professionnels; une autre était fournie par la loi de 1898 sur les sociétés de secours mutuels.
Le projet qui devînt la loi du V juillet 1901 fut préparé par M. Waldeck-Bousseau, alors président du Conseil. Il était libéral, mais juridiquement il reposait sur une conception assez singulière. Son auteur avait voulu régler le contrat d'association uniquement en se référant aux principes du droit civil en matière de contrats et certains articles en portent encore la tracée Cela ne pouvait produire d'heureux résultats, car il s'agit là d'un contrat de droit public ; mais au cours de la discussion à la Chambre des députés la vérité reprit le dessus.
La loi de 1901 est extrêmement libérale. Elle exempte les asso- -ciations de toute autorisation préalable et même de toute déclaration si elles veulent seulement être licites. Elles le sont, quel que soit le nombre des associés, quel que soit Fobjet de Tassociation, pourvu qu'elle respecte l'article 3 : ^ Toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aiirait ponr but de porter atteinte à Tintégrfté du territoire national et à la forme républicaine du Gouvernement, est nulle et de nul effet >f. Aucune condition de forme n'est imposée. L'association peut être formée sans terme fixe, pour durer indéfiniment, mais alors, d'après l'article 4, « tout membre... peut s en retirer en tout temps, après paiement des
i ArUdcs 1 bt 3.
ootisations de l'année courante et nonobstant tonte clanse con* traire Jf. Ce n'est pas tout, et tontes les associations sont en principe soustraites à Tantorité administrative et mises sons la protection de l'autorité judiciaire. Leur dissolution ne peut être pronon* oée que par un jugement, article 7 : « En cas de nullité préyna par l'article 3, la dissolution de l'association sera prononcée par le tribunal civil, soit à la requête de tout intéressé^soit à la requêtedu ministère public. En cas d'infraction aux dispositions de Tar* ticle 6 (qui vise les associations déclarées) la dissolution pourra être prononcée à la requête de tout intéressé ou du ministère public JD. Seules, d'après l'article 12, peuvent être dissoutes par an décret du Président de la Bépublique rendu en conseil de» ministres <ic les associations composées en majeure partie d'étrangers, celles ayant des administrateurs étrangers ou leur siège à l'étranger et dont les agissements seraient de nature soit à fausser les conditions normales du marché des valeurs on des marchandises, soit à menacer la sûreté intérieure on extérieure de TEtatdans les conditions prévues par les articles 75 à 101 du Code pénal 2>.
Mais les associations ainsi librement formées^ sans autorisation ni déclaration préalables, sont simplement licites; elles n*ont point la personnalité juridique, et, en tant qu'associations, elles ne penvent ester en justice, acquérir ni posséder. Mais le législateur leur accorde la facile possibilité d'acquérir cette personnalité ; il leur suffira de faire une déclaration, article 2 : <c Les associations de personnes peuvent librement se former sans autorisation ni déclaration préalable, mais elles ne jouiront de la capacité juridique que si elles se sont conformées aux dispositions de l'article 5 ]»• L'article 5 détermine en effet les conditions de cette déclaration, que doit accompagner le dépôt de deux exemplaires des statuts et qui doit être tenue à jour, tous les changements survenus dan» ladministration ou direction, toutes les modifications apportée» aux statuts devant être également déclarés dans les six mois.
Cette déclaration donne d'ailleurs aux associations la personnalité juridique, mais non point la pleine capacité, seulement une oapacité restreinte réglée par l'article 6 : a Toute association régulièrement déclarée peut sans aucune autorisation spéciale ester en justice^ acquérir à titre onéreux^ posséder et administrer, en dehors des subventions de l'État, des départements et des communes : 1° les cotisations des membres ou les sommes au moyen des» quelles ces cotisations auront été rédimées^ ces sommes ne pouvant être supérieures à cinq cents francs; 2® le local destiné àTadminis-
tration de Tassociation et à la réunion de ses membres; 3^ les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle se propose. ^
Enfin la loi connaît une troisième catégorie d*associations qui n'est point nouyelle, mais qu'elle réglemente à oouveau, article 10 ; celles qui « sont reconnues d'utilité publique par des décrets rendus daos la forme des règlements d'administration publique 2>. Celleslà ont la pleine capacité juridique des personnes morales, telle que l'admet la loi française sauf les restrictions contenues dans l'article 11. oc Ces associations peuvent faire tous les actes de la vie civile qui ne sont pas interdits par leurs statuts, mais elles ne peuvent posséder ou acquérir (ïaulres immeubles que ceux nécessaires au but quelles se proposent. Tontes les valeurs mobilières d'une association doivent être placées en titres nominatifs. — Elles peuvent recevoir des dons et des legs dans les conditions prévues par l'article 910 du Code civil et l'article 5 de la loi da 4 février 1901. Les immeubles compris dans une donation ou dans une disposition testamentaire, qui ne seraient pas nécessaires au fonctionnement de l'association, sont vendus sans délais dans la forme prescrite par le décret ou l'arrêté qui autorise lacceptation de la libéralité et le prix en est versé à la caisse de Tassociation i>. On le voit, ce qui est défendu à l'association, ce n'est pas en réalité d'acquérir à titre gratuit ces immeubles non nécessaires à son fonctionnement, mais A%\qs posséder^ de les conserver; elle en garde seulement la valeur en argent. C'est le système que dans notre ancien droit beaucoup de coutumes appliquaient aux gens de main-morte, aux établissement» ecclésiastiques en première ligne. 11 est aussi intéressant de constater quelle importance a, dans la loi de 1901, comme dans la loi de 18S4 sur les syndicats professionnels, cette distinction entre les meubles et les immeubles, que souvent on présente comme vestige du passé.
Bien que la loi n'en dise rien, les associations régulièrement formées peuvent constituer entre elles des unions. Cela est certain, du moins pour les associations déclarées. En effet, le décret du 16 août 1901 rendu en exécution de la loi du 1^ juillet 1901 porte, article? : ^ Les Unions d'associations ayant une administration ou direction centrale sont soumises aux dispositions qui précèdent (et qui concernent la déclaration). Elles déclarent en outre le titre, l'objet et le siège des associations qui les composent. Elles font connaître dans les trois mois les nouvelles associations adhérentes d. Mais que faut-il dire des associations non déclarées? Peuvent- elles aussi former des Unions, se fédérer? L'affirmative
paraît certaine. Le législateur en effet ne considère pas ces nnions comme contraires à Tordre public, puisqu'il les permet expressément aux associations déclarées. Mais ces unions ne sont-elles pas dans tous les cas soumises à la déclaration? L'article? du décret du 16 août 1901 paraît général. Sans doute ce décret en principe laisse de côté les associations non déclarées, comme le dit le rapport du ministre de l'Intérieur au Président de la République sur le projet de décret : <c Le règlement n'a pas à s'occuper des associations rentrant dans la première catégorie ; la loi ne les soumet en eflFet à aucune espèce de formalités ^ ». Mais la loi ne parle pas des unions d'associations et le décret, pour les permettre, a pu les assujettir toutes à la déclaration.
Le régime que je viens de résumer s'applique seulement aux associations ordinaires, aux associations proprement dites. La loi du 1®' juillet 1901 a un autre régime, qui n'est point un régime de liberté, dans son titre III, pour les Congrégations religieuses. Il se résume dans l'article 13 : « Aucune congrégation religiense ne peut se former sans une autorisation donnée par une loi, qui déterminera les conditions de son fonctionnement. — Elle ne pourra fonder aucun nouvel établissement qu'en vertu d'un décret rendu en Conseil d'État. — La dissolution de la congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par un décret rendu en Conseil des Ministres i>.
Il résulte clairement de là que le législateur ne considère point les congrégations religieuses comme de simples associations. Ce n'est point à raison delà nature religieuse du but qu'elles doivent poursuivre ; des associations ayant un but religieux, pourvu que ce ne soient pas des congrégations, peuvent très bien se former en bénéficiant de la loi du 1*' juillet 1901, entre personnes laïques ou ecclésiastiques. Mais les congrégations religieuses^ dans la réalité des faits, comme d'après leur loi propre, qui est le droit canonique, ne sont pas des associations libres, mais des organes secondaires de l'Église catholique. Le droit canonique ne leur permet point de se former librement; les ordres religieux ne peuvent se constituer que par la volonté du pape; il faut au moins l'autorisation de l'évèque pour la constitution des simples congrégaticMis. Le droit français confond d'ailleurs sous le terme générique de congrégations religieuses les ordres monastiques et les congrêga" tiens qui, en droit canonique, se^distinguent nettement, notamment par la différence des vœujô solennels et des vceu^ simples^. Non seu-
* Annuaire de législation française^ 21* année, p. 95.
^ Voyez ma note dans le Recueil des lois et arrêts de Sirey^ 1903, 1, 425.
lement les congrégations sont des organes de l'Eglise, mais ce sont le plus souvent des instrnments de latte, destinés à développer rinflnence de l'Église dans tel ou tel sens, et souvent sur un terrain qui n'appartient point aa monde spirituel : les rigueurs de la loi de 1 901 contre les congrégations ont été certainement provo* quées en partie par l'action politique et électorale de certaines congrégations. Le législateur de 1901, pas plus que ceux qui l'avaient précédé, n'a pas défini la congrégation religieuse^ et cela n'était pas nécessaire. Elle a en effet toujours pour origine canonique un acte de l'autorité ecclésiastique, qui lui donne l'existence en tant que congrégation : c'est un simple fait que constate l'autorité civile. Lorsqu'une congrégation est dissoute, pour savoir si ses anciens membres sont punissables comme la continuant illégalement, il n'est pas nécessaire non plus, à nos yeux, de décomposer la congrégation en ses éléments constitutifs, et d'en constater la persistance; il suffira simplement de constater si en fait les anciens membres, dispersés ou réunis, s'efforcent de continuer l'action de la congrégation dissoute et visent toujours le but commun qu elle poursuivait ^
n ne paraîtra point étonnant, d'après ce qui vient d'être dit, que traditionnellement dans notre pays le pouvoir civil ait pris les précautions les plus strictes à l'égard des congrégations. L'andaD droit exigeait, pour qu'elles pussent exister en France, une autorisation par lettres- patentes, ce qui était une des formes de la loi ; il fallait aussi des lettres-patentes pour autoriser chacun des nouveaux établissements d'une congrégation autorisée. Le roi pouvait supprimer les congrégations qu'il avait autorisées; il pouvait aussi les réformer et le règne de Louis XY présente des applications bien connues de l'une et de l'autre faculté. Dans le droit moderne, une loi est encore plus nécessaire pour autoriser une congrégation. En effet les lois de la Révolution qui ont supprimé les ordres religieux et les congrégations et défendu d'en établir de nouveaux à l'avenir ^ n'ont jamais été abrogées. Autoriser une congrégation c'est donc en réalité accorder une dispense de ces lois et cela ne peut se faire que par une loi. U est vrai que sous le premier Empire cela se fit par des décrets et pourtant le décret da 3 messidor an XII, qui contient ce système, rappelle, comme étant toujours en vigueur, les lois de la Révolution qui ont aboli les or dres monastiques et les congrégations religieuses. Mais on était à l'époque de ces décrets-lois par lesquels Napoléon substituait si
1 Voyez ma note daas le Recueil des lois et arréu de Sirey^ 1903, 1, 426. s Esmein, Précis élimentaire de Vhistoire du droit f^ançais^ p. 150 et s.
fréquemment EasenlevoloDtéàcelIedalégisIateur.IIestTrai enoore que le décret du 31 janvier 1852 établit que les congrégations de femmes pourraient être autorisées par décret à de certaines con* ditions ; mais c'est encore un décret-loi qui suivit le coup d'Etat et Ton reprenait les traditions du premier Empire. Mais aux époques où Ton connaissait bien et où l'on respectait les principes, le projet do loi qui aboutit à la loi du 24 mai 1825 sur les commu* nautés religieuses de femmes avait pour but d'établir légalement, comme la pratique s'en était introduite, qu'elles pourraient être autorisées par des ordonnances du roi : la discussion à la Chambre des pairs introduisit au contraire cette règle, qu'à l'avenir elle» ne pourraient être autorisées que par une loi.
Dans les dispositions que nous avons relevées sur les congrégations, la loi du 1" juillet 1901 n'a donc point innové; elle a suivi la tradition constante en cette matière, elle a pourtant établi de» règles nouvelles et très importantes.
L'illégalité des congrégations non autorisées n'avait jamais fait doute ; mais en fait elles avaient été le plus souvent tolérées. Le pouvoir exécutif se reconnaissait toujours le droit de les dissoudre par ordonnance ou décret et les plus célèbres de ces dissolutions se trouvent dans le décret du 3 messidor an XII, les deux ordonnances du 16 juin 1828 par lesquelles Charles X ferma certain» établissements tenus par des Jésuites, enfin celles qui forent prononcées en vertu du décret du 29 mars 1880. Mais si, en droit, ces congrégations étaient illicites, le fait de leur appartenir n'était pas un délit. La loi du 1'^ juillet 1901 punit au contraire de peines correctionnelles ceux qui continuent à faire partie d'une congrégation dissoute ou qui entrent dans une congrégation nouvelle non autorisée. Par une mesure générale, elle a donné aux congrégations existantes l'ordre de solliciter l'autorisation dans un délai déterminé et déclaré dissoutes de plein droit toutes celle» qui ne seraient pas autorisées conformément à ces prescriptions.
Ce n'est pas tout. La jurisprudence des tribunaux civils, par d'ingénieuses décisions, avait permis aux congrégations non autorisées d'acquérir en réalité des biens, par des interposition» de personnes, ou des sociétés civiles ou tontinières entre leurs membres, assez fréquentes pour que le droit fiscal les eût peu à peu visées et frappées de certains droits. Far une série de règles et de présomptions légales contenues dans l'art. 17, la loi de 1901 a déjoué ces combinaisons. Elle a enfin organisé une liquidation équitable quant aux biens possédés par les congrégations dissoute» et devenus sans maître. Cette réglementation des congrégation»
LA RÉOLEMENTATfON DES DROITS INDIVIDUELS. lOte
religienses a sarvéca à la séparation de TÉglise et de TÉtat, expressément maintenue parla loi da 9 décembre 1905.
La loi du 1" juillet 1901 se termine ainsi : <i II n'est en rien dérogé aux lois spéciales relatives aux syndicats professionnels, aux sociétés de commerce et aux sociétés de secours mutuels ». Il faut ajouter qu'en yertu des principes généraux les associations formées en vue de renseignement supérieur restent aussi régies par la loi de 1875.
La liberté de V enseignement est revendiquée pour servir des intérêts divers. Quand il s'agit de l'enseignement élémentaire ou de celui que nous appelons secondaire, qui sont donnés à des enfants ou de tout jeunes gens, elle a été réclamée d'abord et est encore surtout réclamée dans un intérêt religieux, pour que les enfants ne reçoivent pas une instruction contraire à la religion des parents, et qu'ils soient instruits dans cette religion. Quand il s'agit d'enseignement appelé supérieur, elle sert surtout un intérêt scientifique; elle permet aux hommes instruits et qui veulent rester absolument indépendants de communiquer leur savoir et les idées originales qu'ils ont acquises. Mais en même temps qu'elle est un droit précieux pour les individus, isolés ou groupés, la liberté de l'enseignement peut avoir chez une nation les conséquences les plus graves : utilisée par un parti puissant, elle peut avoir pour but et pour effet de diriger dans un sens particulier et contraire aux institutions que le peuple s'est données, ^instruction et Téducation d'une grande partie des futurs citoyens. C'est une liberté qui peut être plus redoutable que celle de la presse, car elle exerce son action sur des esprits non encore formés et facilement malléables. Aussi l'exercice de cette liberté comporte- 1- elle un contrôle de l'État particulièrement étroit; il se traduit surtout en ce que ceux qui l'exercent sont soumis chez nous à une discipline, et à une action disciplinaire proprement dites, comme les fonctionnaires de l'État. En même temps, dans l'intérêt supérieur de l'enfant, qu'il faut protéger contre toutes les entreprises, parce qu'il ne peut se défendre lui-même, la loi exige de ceux qui veulent donner l'enseignement libre des garanties de capacité et de moralité. Nous aurons l'occasion de constater, que, par une logique certaine, nos lois sont de moins en moins exigeantes en ce qui concerne les garanties de capacité, à mesure que s'élève le degré de l'enseignement; le danger, en effet, devient progressivement moins grand.
Dans mon Précis élémentaire de Vhistoire du droit français de 1789 à 1814^ j j'aî résumé Thistoire de la liberté de renseignement pendant la Révolution et montré comment avec T Université impériale s'était constitué an profit de TÉtat le monopole de l'enseignement à tous les degrés, répondant à la fois au despotisme impérial et à Vidée, chère à la Révolution, d'une même éducation civique donnée à tous les enfants de la patrie. Dans ce système, nul ne pouvait enseigner que s'il était fonctionnaire et en cette qualité, ou s'il y avait été autorisé par le Grand Maître de l'Université.
Le régime survécut à l'Empire et la Restauration le conserva en y apportant seulement des retouches partielles et faisant des concessions aux écoles ecclésiastiques proprement dites, grands et petits séminaires ; il faut dire qu'elle faisait volontiers d*nn évêque le Grand Maître de T Université. Mais dès cette époque pourtant on aspirait à la liberté de l'enseignement et on la revendiquait; ce n'était pas seulement pour servir certaines doctrines, mais aassi pour aider au développement de renseignement primaire, encore relativement peu développé.
Aussi la Charte re visée de 1830 promit-elle la liberté de renseignement. L'art. 69 portait : ^ 11 sera pourvu successivement et dans le plus court délai possible aux objets qui stdvent. . . 8** L'instruction publique et la libe^'té de V enseignement i^.Mais la Monarchie de juillet ne tint la promesse que sur un point; elle accorda la liberlé de l'enseignement primaire par la loi du 28 juin 1833. Elle abolit pour cet enseignement la nécessité de l'autorisation préalable, et tout Français âgé de 18 ans, et qui n'avait subi aucune des condamnations prévues par la loi, pouvait, en faisant une déclaration, exercer la profession d'instituteur primaire et ouvrir une école, cela à deux conditions : 1° il devait avoir obtenu après examen un brevet de capacité établi à cet effet; 2° il devait avoir obtenu un certificat de moralité^ qui lui était délivré, sur l'attestation de trois conseillers municipaux, par le maire de la commune ou des communes où il avait habité depuis trois ans. Une action disciplinaire était établie sur les instituteurs libres; mais, sans doute pour mieux marquer le caractère du droit individuel dans la liberté de l'enseignement, elle avait pour organe Tautorité judiciaire. Elle était exercée par les tribunaux ordinaires statuant en chambre du conseil; ceux-ci d'ailleurs, même quand
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il 8*agissait d'un instituteur public, pouvaient seuls prononcer la peine de l'interdiction d'enseigner.
Quant à la liberté de l'enseignement secondaire, ce fut une question ardemment discutée sous la monarchie de Juillet. Elle était réclamée surtout par le parti catholique, dont le principal porteparole en cette matière était Montalembert; elle était redoutée par l'opposition libérale et même par le gouvernement, qui craignait, en l'accordant, de donner sur Tesprit de la jeunesse française une action redoutable aux ordres religieux non autorisés, mais tolérés» Un projet de loi sur la liberté de renseignement secondaire fut pourtant présenté en 1^44 par M. Villemain, ministre de l'Instruction publique; il fut discuté à la Chambre des Pairs, mais n'aboutit pas. Au mois de février 18 J 6, M. Guizot s'engagea formellement» à la tribune, à établir cette liberté, et en avril 1847, M. de Salvandy, ministre de Tlnstruction publique, déposait un nouveau projet, étudié de manière à écarter tous les dangers qui avaient été signalés. Il ne contenta personne.
La liberté de renseignement secondaire devait être établie sous la seconde République par la loi du 15 mars 1850. La Constitution de 1848 avait d'ailleurs garanti la liberté de renseignement sans restriction, art. 9 : n L'enseignement est libre. — La liberté de l'enseignement s'exerce selon les conditions de capacité et de moralité déterminées par les lois et sous la surveillance de TÉtat. Cette surveillance s*étend à tous les établissements d'éducation et d'enseignement sans aucune exception 3>. La loi du 15 mars 1850 organisait donc la liberté de l'enseignement secondaire; mais en même temps elle réglementait renseignement primaire et même à certains égards l'enseignement supérieur. Elle ouvrait toute grande la liberté de l'enseignement secondaire, puisque, pour fonder et exploiter un établissement de cet ordre, elle exige seulement du directeur (art. 60) la qualité de Français, Tâge de 21 ans et le diplôme de bachelier, ou, à défaut, un certificat de capacité spécial qu'elle instituait, avec un stage de cinq ans dans l'enseignement, dont dispense d ailleurs peut être accordée (des conditions de moralité et de l'action disciplinaire je parlerai un peu plus loin) : elle n'exige aucune condition de capacité dea maîtres que le directeur emploie.
Mais la loi du 15 mars 1850 n'était pas seulement l'accomplissement de la promesse contenue dans la Constitution. Cette* loi, que proposa M. de Falloux (on l'appelle encore souvent la loi FaU loua), dont M.Beugnot fut le rapporteur et que M. Thiers appuya de sa grande autorité, était bien une loi de liberté, mais en même^
temps nne œuvre de parti. Elle ëtait faite principalement en vue des catholiques qui avaient si vivement réclamé cette liberté sons le règne de Lonis-Philippe et ils l'obtenaient surtont parce qne la majorité de l'Assemblée Législative, effrayée da socialisme et des émeutes, voyait dans la religion une grande force conservatrice et de préservation sociale. Aussi était-ce, en même temps qu'une loi de liberté, une loi de privilège pour les catholiques. Cela se voyait à bien des traits dont voici les principaux : l' les ministres du culte (des divers cultes reconnus, d'ailleurs) occupaient nne place importante dans le Conseil supérieur de rinstruction publique et dans les Conseils académiques dont il va être parlé. Ils avaient même le droit d'inspecter les écoles primaires ; 2^ pour les écoles primaires de filles, les lettres (T obédience délivrées aux sœurs par les supérieurs des congrégations autorisées (art. 49) étaient déclarées équivaloir au brevet de capacité délivré après examen public et en dispensaient; 8"* le législateur n'avait point voulu résoudre explicitement la question de savoir si les congrégations non autorisées auraient ou non le droit d'enseigner, mais le silence de la loi la résolvait en fait en leur faveur.
Pour Touverture des écoles primaires libres, le système de la loi de 1833 était changé. D'un côté le certificat de moralité^ trop facilement délivré par les maires, était supprimé. Sur la déclaration de l'instituteur tendant à ouvrir une école et produite au recteur, au procureur de la République et au sous-préfet, une opposition pouvait être faite par l'un ou l'autre de ces fonctionnaires : elle pouvait être faite au nom de Thygiène, si le local proposé pour l'école présentait des inconvénients et au nom des mceurs publiques; par ce dernier terme c'était la moralité du déclarant qui était visée à tous les points de vue, même sa moralité civique et professionnelle. L'opposition était jugée par le Conseil académique et, en appel, par le Conseil supérieur que créait la loi. Le même système, avec quelques modifications, était appliqué à Fouverture des établissements d'enseignement secondaire.
Le Conseil supérieur de l'Instruction publique et les Conseils académiques remplaçaient le Conseil de l'Université de France et les Conseils académiques qu avaient organisés les décrets de 1808 et de 1811 et qui ne comprenaient que des membres nommés par le Gouvernement. Les Conseils créés par la loi de 1850 étaient largement indépendants.
Le Conseil supérieur, peu nombreux, comprenait deux ordres de membres. Les uns étaient des membres du haut clergé (des divers cultes reconnus par l'État) élas par leurs égaux; des
membres du Conseil d'État, de la Conr de cassation et de rinstitut élus par leurs coUëjçues; ce premier élément était en majorité. Les autres étaient nommés par le Président de la République, pris dans certaines catégories, trois devant être pris parmi les membres de renseignement libre. Les Conseils académiques, — un par département, car alors il j avait une académie par département — étaient constitués diaprés les mêmes principes*. C'étaient ces juridictions qui exerçaient dorénavant Taction disciplinaire sur les membres de renseignement libre et, dans une certaine mesure, sur ceux de renseignement public. Far là le législateur montrait bien que l'exercice de renseignement libre n'est pas simplement un droit naturel, comme on le dit parfois, mais une véritable fonction sociale.
L'enseignement libre, secondaire et primaire resta en apparence sous ce ré£:ime pendant le second Empire. Mais le Conseil supérieur de rinstruction publique fut profondément modifié par les articles organiques du décret du 9 mars 1852; U ne comprit plus que des membres nommés par le chef de l'Etat, comme l'ancien Conseil général de l'Université. La loi du 14 juin 1854 supprima les académies départementales, ne laissant subsister en France <|ue seize circonscriptions académiques. Il n'y eut donc plus que fieize conseils académiques, qui ne comprirent presque plus que <ies fonctionnaires nommés par le ministre'. Mais la même loi <;réait dans chaque département un Conseil départem^ital, qui avait à peu près la même composition que le conseil académique de la loi de 1850, mais était présidé par le préfet'; c'était à lui que la loi attribuait le jugement du contentieux et de Faction disciplinaire pour renseignement primaire et secondaire libre ^
1 Le conseil académiqae comprenait le recteur, Tinspectear d'académie, le préfet ou son délégué, un ecclésiastique délégué par Tévêque, deux ministres protestants et un délégué du consistoire israéiite (sll en existait dans la circonscription), le procureur général ou le procureur de la République, un membre de la cour d'appel, ou du tribunal de première instance, élu par le corps et quatre membres élus par le conseil général. Les doyens des Facultés y étaient appelés pour les affaires intéressant l'enseignement supérieur.
^ Il comprenait le recteur, un inspecteur de la circonscription, les doyens des Facultés, sept membres choisis tous les trois ans par le ministre, un parmi les archevêques ou évoques, deux parmi les autres membres du clergé catholique on les ministres des autres cultes reconnus par TEtat ; deux membres élus par les corps judiciaires; deux pris parmi les fonctionnaires publics ou les personnes notables.
s Art. 6 : Il comprenait « le préfet, Tinspecteur d'académie, un inspecteur de rinstruction publique désigné par le ministre, et les membres désignés aux §§ 5-11 de l'article 10 de la loi du 15 mars 1850 ».
* Art. 7 : « Le conseil départemental exerce en ce qui concerne les affaires E. 68
Sons la troisième Répablique, ce qui fut d'abord réformé, oe fut le Conseil supëriear de Tlnstruction publique; la loi da 19 mai 1873 en créa nn nonvean, analogue à celai de 1850. Les établissements d'enseignement supérieur, les cultes, les grands corps de TÉtat, même larmée et la marine, y avaient des représentants élus par les divers corps. Par là même le contentieux et la discipline de renseignement libre y trouvaient de nouvelles garanties. 11 ne dara pas longtemps cependant et fut remplacé par un autre que créa la loi du 27 février 1880. Oelui-ci était d'un type ioat nouveau. Il ne contient plus les représentants de oe qu'on appelle les grandes forces sociales, mais seulement des représentants des divers ordres d'enseignement, et des grands établissements scientifiques et écoles spéciales. Ce conseil est d*ailleurs beaucoup plus nombreux que les précédents (56 membres aujourd'hui). En second lieu les membres du conseil sont en principe élus à temps par leurs collègues ou par les maîtres pourvus des mêmes grades. Neuf membres seulement sont à la nomination du Président de la République, plus les quatre membres qui sont pris dans l'enseignement libre et que le Président choisit. La loi de 1880 a reconstruit les Conseils académiques sur un type semblable et la loi leur rend la juridiction sur les affaires disciplinaires et contentieuses de l'enseignement secondaire.
La troisième République a eu également ses lois sur la liberté de l'enseignement; pour l'enseignement primaire, celle du 30 octobre 1886, qui règle en même temps l'enseignement primaire public. Elle a conservé en principe le système de la loi de 1850, mais en supprimant tous les privilèges accordés aux congrégations autorisées de femmes, ainsi que ceux dont jouissaient les ministres du culte quant à la surveillance des écoles. Le droit de former opposition à l'ouverture d'une école est accordé au maire lorsqu'il juge que le local offre des inconvénients au point de vue de Thygiène ou des bonnes mœurs. Le droit de former opposition dans l'intérêt de rhygiène ou à raison de la moralité du déclarant est transporté à Tinspecteur d'académie (art. 37); la loi nouvelle a substitué ici le terme bonnes mœurs à celui de mœurs publiques, dont on avait abusé sous rEmpire\ mais il a été entendu dans la discos-
de l*enseignemeDt primaire et les affaires disciplinaires et contentieases relatives aaz établissements particuliers les attributions conférées an conseil académique psr la loi du 15 mars 1850. Les appels de ses décisions dans 1«8 matières qui intéressent la liberté de l'enseignement sont portés directement devant le Conseil supérieur de l'Instruction publique en conformité des décisions de cette loi ».
* On aTsil entendu les mmurs pttbliqi^es comme Tisant non seulement les
sion de la loi qu'il devait être ectendu dans le même sens que dans les articles 6 et 1133 du Gode civil. Le jugement des oppositions et les poursuites disciplinaires contre les instituteurs libres est attribué en première instance au Conseil départemental, avec faculté d'appel au Conseil supérieur. C'est bien le conseil départemental créé par la loi de juin 1854, mais composé alors uniquement de fonctionnaires choisis parle gouvernement. Il comprend, dorénavant, outre le préfet, Tinspecteur d'Académie et des membres du Con- . seil général désignés par celui-ci, des membres de renseignement primaire public élus par leurs collègues; dans les affaires contentieusesou disciplinaires qui intéressent renseignement libre, deux délégués élus de cet enseignement, l'un par les instituteurs laïques, lautre par les instituteurs congréganistes, sont appelés à j siéger avec voix délibérative.
Quant à la liberté de renseignement secondaire elle est toujours régie par les dispositions que lui a consacrées la loi du 15 mars 1850. Divers projets ont été préparés pour la réglementer à nouveau et même Tun a été discuté au Sénat. L'un des points qui paraissent destinés à être modifiés tout au moins, c'est la disposition qui n'exige aucune preuve de capacité chez les maîtres employés par le directeur : des garanties sérieuses devront être exigées.
C'est la troisième République qui a inauguré la liberté de renseignement supérieur par la loi du 12 juillet 1875, que vota TAssemblée nationale dans la dernière année de son existence. Elle avait été vivement réclamée sous l'Empire par les libéraux aussi bien qae par les catholiques ; mais les premiers souvent la comprenaient d une manière spéciale : ils la voulaient dans Tintérieur des Facultés de l'Etat (groupées en universités), où des cours libres introduiraient la concurrence scientifique. La loi du 12 juillet 1875 l'admit au vrai sens du mot et Couvrit très largement. Dorénavant lesex)urs, ou les établissements d'enseignement supérieur pouvaient être ouverts ou créés par des individus isolés ou par des associations (dont il a été parlé précédemment) moyennant une simple déclaration. Aucun titre, aucun grade, aucun diplôme n'étaient exigés de ceux qui voulaient ainsi donner l'enseignement supérieur libre, sauf lorsqu'il s'agissait d'enseigner la médecine ou la pharmacie.
mœurs des institateQrs mais aussi les mœurs et les sentiments de la population. On avait maintenu ainsi Topposition à l'ouverture d'une école pour la raison que le déclarant était protestant et que la présence d'un instituteur protestant était contraire aux mœurs publiqœs de la commune.
On était même allé trop loin, on avait admis les maîtres de l'enseignement supérieur libre, dans de certaines conditions, à participer anx examens, sar le vn desquels sont délivrés les diplômes et grades établis par l'État. Les établissements libres analogues aux Facultés de TÉtat pouvaient prendre le titre de Facultés libres^ quand ils comprenaient parmi leurs membres un nombre de personnes pourvues du grade de docteur (de Tordre dont il s'agissait) au moins égal au nombre des chaires dont ëtait pourvue la Faculté de l'État la moins bien dotée. Et alors leurs élèves, en vue d obtenir les grades d'État, au lieu de subir les examens réglementaires devant les Facultés de TÉtat, pouvaient les passer devant un jury mi^te, composé en partie de professeurs de la Faculté libre et en partie de professeurs de la Faculté de l'État, ceux-ci devant toujours former la majorité et avoir la présidence. Cela était peu conforme aux principes, la participation à ces examens étant une véritable fonction publique; c'était surtout une mauvaise institution, que l'expérience a condamnée en Belgique comme en France. Elle risquait souvent d'enlever à l'examen cette liberté d'allures, cette familiarité, cette bonhomie qui est essentiellement favorable au candidat et à la juste appréciation de ses connaissances ; elle rendait cette procédure tendue^ par l'espèce de suspicion légitime qu'elle contenait contre les professeurs de l'État. Aussi le jury mixte a-t-il été supprimé par la loi du 18 mars 1880 ; les Facultés libres conservent le droit de délivrer les inscriptions, qui sont la condition même des examens, ce qui est logique puisque ces inscriptions sont la constatation réglementaire de la scolarité ; mais leurs étudiants doivent subir lexamen devant une Faculté de l'État, celle d'ailleurs qu'il leur plaît de choisir. La loi du 18 mars 1880 a pris aussi quelques précautions quant anx dénominations que peuvent prendre les établissements d'enseignement supérieur.
La liberté de l'enseignement, à ses divers degrés, a été restreinte par deux lois qui sont présentées souvent comme contenant une grave atteinte à cette liberté. La loi du l®' juillet 1901 contient un article 11, ainsi conçu : <r Nul n'est admis à diriger soit directement, soit par personne interposée, un établissement d'enseignement de quelque ordre qu'il soit, ni à j donner l'enseignement, s'il appartient à une congrégation religieuse non autorisée. Les contrevenants seront punis des peines prévues par l'article 8, § 2. La fermeture de l'établissement pourra en outre être prononcée par le jugement de condamnation ». C'est la reproduction du fameux article 7 du projet rédigé par Jules Ferry et qui
est deTenu la loi du 18 mars 1880 ; le Sénat, on le sait, repoussa à cette époque cette disposition. Dans la loi de 1901, où elle a passé, elle se comprend fort bien. Le fait d'appartenir à une congrégation non autorisée est devenu un délit de par cette loi, et il est très naturel que le législateur interdise renseignement à une personne qui commet un délit continu^ qui à chaque instant de son existence tombe sous le coup de la loi pénale.
Mais la loi du 7 juillet 1904 est allée plus loin. Elle a interdit renseignement à ses divers degrés aux membres des congrégations atUoriséea; la conséquence est la dissolution nécessaire des congrégations vouées à renseignement, et la fermeture de leurs établissements ; le législateur, pour ménager la transition, accorde pourtant un délai de dix ans au Gouvernement pour prononcer cette fermeture. Ici l'incapacité si grave qui est édictée ne peut s*expliquer, comme pour lartide 11 de la loi de 1901 : il s'agit de citoyens qui se sont conformés à la loi de leur pays et qui n'ont commis aucun délit. Il faut reconnaître aussi que cette loi est une mesure de combat défensif ; elle a été provoquée par l'immixtion des congrégations dans la lutte politique et électorale. Nous avons cru pouvoir dire précédemment ^ qu'elle n'était point inconciliable avec le principe de l'égalité devant la loi ; mais se concilie- t-elle avec le principe de la liberté individuelle, de la liberté de renseignement ? Nous y voyons pour notre part une application de cette idée, que l'enseignement même libre est une fonction so* ciale, et non pas simplement l'exercice d*un droit naturel. Le lé* gislateur de 1904 interdit cette fonction aux membres des congrégations, il établit une incompatibilité entre la fonction d'instructeur de la jeunesse et celle de congréganiste, parce qu*il estime que; les congréganistes, par suite de leur formation intellectuelle et morale, par leur organisation et parce qu'elles sont des organes militants de l'Église catholique, pourraient donner aux générations futures des idées et des sentiments contraires aux principes de l'État français. Sans doute c'est en partie, au point de vue du droit public, une sorte de mort civile des religieux analogue à celle que notre ancien droit prononçait en matière civile. Mais peut-on véritablement parler- d'atteinte au droit individuel ? Étant donné le vceu cPobéiasance qu'il a prononcé, ce n'est pas le congréganiste qui enseigne en pleine liberté et responsabilité morale individuelle : c'est la congrégation qui enseigne sous son nom et par lui.
Ce qui caractérise encore la liberté d'enseignement telle
1 Ci-dessus, p. 293.
qu'elle est établie par nos lois, c'est qu'elle n'est point en principe ouverte aux étrangers, comme le sont, en général, les droits individuels. Les lois de 1850 et de 1886 les admettent bien à donner l'enseignement primaire et secondaire, mais à condition qu'ils jouissent des droits civils en France, ayant été admis à j fixer leur domicile, et moyennant une autorisation du ministre donnée, suivant les cas, après avis du conseil supérieur ou du conseil départemental. La loi de 1875 a une disposition semblable (art. 9). On ne saurait considérer comme une atteinte à la liberté individuelle en matière d'enseignement, l'obligation de faire donner rinstruction élémentaire aux enfants de 6 à 13 ans imposée aux parents ou tuteurs par la loi du 28 mars 1882. Les enfants ne sont pas une chose qui appartienne à leurs parents ou à leur famille, quelque respectable que soit l'autorité paternelle. C'est la liberté de l'enfant, sa liberté en germe, que garantit la loi sur l'instrnction obligatoire; elle assure aux parents tout oe qui leur est dû en leur laissant le libre choix de Técole que suivra l'enfant ou du mode d*instruction qui lui sera donné.
La liberté de conscience et la liberté de culte dont il me reste k parler auraient pu réclamer le premier rang, car historiquement ce sont les premiers droits individuels qui ont été revendiqués. Ils ont été affirmés en fait par les premiers chrétiens dans l'Empire romain ; ils l'ont été ensuite par les hérétiques en face de FEglise catholique; mais c'est seulement dans la grande crise Je la Réforme qu'ils ont été pour la première fois compris dans une doctrine précise et politique. Cependant le protestantisme de cette époque n'était point animé d'un esprit de véritable liberté religieuse; quand il conquit ou inspira l'autorité publique, il se montra souvent intolérant et injuste envers le catholicisme. Si j'ai gardé pour la fin ces deux droits si importants, la principale raison en est que notre législation actuelle quant au régime des cultes ne date que d'hier.
La liberté de conscience^ stricto sensu^ est ce qu'on peut appeler un droit négatif. En effet au fond de sa conscience chaque homme peut penser et croire ce qu'il veut; ancune puissance ne peut descendre jusque-là. Mais la liberté de conscience consiste en ce que nulle personne ne peut être contrainte, non seulement à professer extérieurement une religion en laquelle elle ne croit pas et à en suivre les rites, mais même à accomplir aucun acte qui suppose
ou implique une foi qui n'est pas la sienne, <i à rien faire oontre sa conscience 3>, comme disait TËdit de Nantes ^
Ainsi entendue la liberté de conscience est affirmée par l'article 1^ de la loi du 9 décembre 1905 : € La République assure la liberté de conscience i>. Et de notre temps, surtout en France, la législation générale a bien peu de dispositions qui puissent être considérées comme contraires. Ija loi du 19 novembre 1814, sur la célébration des dimanches et fêtes, était inconciliable avec eUe, mais elle a été abrogée. La loi de 1906 sur le repos hebdomadaire a bien choisi en principe le dimanche comme jour du repos, mais ce choix n'a été dicté par aucune préoccupation religieuse et seulement par le désir de se conformer à un usage immémorial et persistant. L'institution de Vétat civil, lés registres de l'état civil, aux mains des autorités civiles, loin d'être une atteinte à la liberté de conscience, en est au contraire, en cette matière, la meilleure garantie, puisqu'elle afiPranchit de toute observance religieuse la constatation de l'état de chaque citoyen, sans empêcher en aucune façon les cérémonies parallèles dont les diverses religions peuvent vouloir entourer les principaux faits qui le constituent. J'en dirai autant de l'article 199 du Code pénal, qui punit <i le ministre du oalte qui procédera aux cérémonies religieuses d*un mariage, sans qu'il ait été justifié d'un acte de mariage préalablement reçu par les officiers de l'état civil 2>. C'est là simplement une précaution utile, nécessaire même, pour préserver les intérêts vitaux des personnes ignorantes ou égarées, qui, voulant contracter leur mariage uniquement devant le ministre de leur culte, formeraient ainsi une union, qui à leurs yeux aurait la valeur d*un mariage, mais n'aurait aucune valeur légale; aussi at-il jugé que ce texte n'a point été abrogé par la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l'État. Est également une application sincère de la liberté de conscience le caractère purement laïque imposé par nos lois à l'enseignement donné dans les écoles primaires publiques. Cette neutralité de l'école publique est faite pour respecter la conscience religieuse de tous les parents.
II n'y a guère aujourd'hui que le serment, dans ses diverses applications à la procédure civile ou criminelle, qui puisse paraître difficilement conciliable avec la liberté de penser. C'est en effet
' Il ne faai pourtant point que les religions prétendent interdire à leurs adhérents des actes qui sont nécessaires à Texistence de la société civile. On ne saurait admettre (la question s*est posée plus d'une fois) que le service militaire 'Toit incompatible avec aucun culte.
i076 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
un acte à la fois civil et religieux. Car^ bien qu'il ne se réfère à aucune religion déterminée, et qne le caractère religieux en soit d'ordinaire simplement marqué par les termes z n Je le jure i», le seos^ de ces mots, suivant une tradition constante, implique un appel à la divinité. Cet appel, dans certains cas, est explicitement formulé. D'après Tarticle 312 du Gode d'instruction criminelle» le serment des jurés commence nécessairement par ces mots : <c Vous jurez et promettez devant Dieu et devant les hommes :» ; de même, d'après l'article 348 du même Code, voici en quels termes doit être prononcé le verdict du jury : « Le chef du jury se lèvera, et la main posée sur son cœur, il dira : sur mon honneur et ma conscience, devant IHeu et devant les hommes^ la déclaration du jury est, etc. }>. Mais on peut considérer que ce dernier cérémonial n'est point substantiel. Il en est autrement de la formule ordinaire du serment, et de la formule spéciale de larticle 312 du Code d'instruction criminelle; elles sont au contraire substantielles, exigées à peine de nullité. Ces prescriptions légales peuvent soulever deux questions. En premier lieu un citoyen professant une religion déterminée, qui prescrit pour le serment certaines formules ou certains rites, peut- il demander à prêter serment conformément aux exigences de son culte? Secondement un citoyen, qui non seulement ne professe aucune religion, mais même ne croit pas à Texistence d'une divinité, peut-il en invoquant la liberté de conscience se refuser à prêter serment dans les termes prescrits par la loi? La Cour d'assises de la Marne^ par un arrêt du 17 juillet 1899, reconnaît que «chacun peut par application de la liberté religieuse prêter serment selon les usages de son culte >. Mais elle a refusé d'admettre l'excused'un juré qui ne comparait pas, invoquant l'absence de croyances religieuses : comme d'après la loi ce fait ne crée point l'incapacité ou la dispense de remplir les fonctions de juré, le citoyen qui se trouve dans ce cas et qui est désigné pour remplir ces fonctions doit accomplir tous les actes qu'elles comportent, tels qu'ils sont déterminés par la loi. La législation de certains pays étrangers remplace par une simple affirmation la prestation de serment, lorsque celle-ci répugne aux convictions dun particulier. Il serait plus logique do substituer partout au serment une déclaration faite sur l'honneur et la conscience. La loi serait ainsi en parfaite harmonie avec la liberté de conscience et, dans notre société, une telle déclaration présenterait vraisemblablement les mêmes garanties que celle qui est faite sous la foi du serment.
La liberté de culte est pour chaque personne le droitde pratiquer
LA BÉGLEMENTATION DBS DROITS INDIVIDUELS 1077
extérieurement la religion à laquelle elle croit, d'en suivre les rites et d'en accomplir les cérémonies. Il s'agit là du culte public^ c'est-à-dire celni qui se produit dans des temples librement ouverts à tous les fidèles. Car le culte privée celui qui s'accomplit au sein de la famille, dans un domicile privé, ou dans un local où sont admis seulementcertains individus nommément convoqués à cet effet, bien que précieux et parfois nécessaire pour certains actes, ne saurait suffire à ce qu'exige la véritable liberté.
La liberté de culte a été garantie par la série de nos Constitutions, jusqu'à celle de 1848, j comprise. Seulement la Charte de 1814, après avoir dit dans son article 5 : s Chacun professe sa religion avec une égale liberté et obtient pour son culte la même protection d , ajoutait (art. 6) : <i La religion catholique, apostolique et romaine est la religion de l'État d. L'article 1 delà loi du 9 décembre 1905 porte à son tour : <l Elle (la République) garantit le libre exercice des cultes, sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public 2>.
Mais il s'en faut de beaucoup que la liberté de culte soit une chose aussi simple que la liberté de conscience. L'histoire en effet a laissé sur cette matière une empreinte profonde, associant à l'État d'une fiiçon durable certains corps sacerdotaux, certaines Églises, et en particulier l'Église catholique, la plus puissante de toutes, se présente comme une société parfaite et comme un gouvernement indépendant. Tout en reconnaissant la légitimité et même l'origine divine de l'autorité civile, elle prétend régler même dans les choses temporelles, lorsqu'il s'agit d'appliquer les règles de morale religieuse aux institutions sociales ou politiques, guider les fidèles et leur prescrire leurs devoirs avec une autorité souveraine, supérieure à toute autre . On conçoit'combien peuvent être firéquents les confiits entre l'État et une pareille Église, puisque l'un et l'autre réclament les mêmes sujets et veulent exercer le droit de gouverner les hommes. Aussi Hobbes, constructeur puissant de théories monarchistes, voulait-il que la religion fût organisée par l'État sous ses ordres et sous sa dépendance et Rousseau rêvait d'une religion purement civile. Pour comprendre la condition présente et la législation qui nous régit, un rapide coup d'oeil sur le passé est nécessaire.
Les cités antiques n'ont point connu de semblables difficultés. Leurs religions, qui jouaient un grand rôle dans leur vie collective^ présidaient à tous les actes de la vie publique. Mais elles étaient strictement nationales; le corps sacerdotal était peu nombreux ; et surtout ce n'étaient pas des relipions morales^ souvent même elles
étaient immorales. Leurs rites avaient ponr but simplement d'at^ tirer sur les hommes la protection des dieux ou de détourner leur colère. Elles ne prétendaientpoint dicter aux citoyensdes règles de conduite morales ou politiques. Dans la République romaine, les principaux sacerdoces étaient même devenus électifs comme les magistratures civiles. Mais avec lavènement du christianisme, tout changea. Une religion nouvelle était née, qui bientôt se présenta comme s 'adressant, non pas à une cité, non pas à un royaume, mais au genre humain tout entier. En même temps, se détachant de la vie publique et nationale, déclarant que le royaume de Dieu n'était pas de ce monde, elle cherchait autant que possible à s'abstraire de l'Empire payen, à vivre en dehors de lui.
Les chrétiens répandus dans TEmpire se donnèrent une constitution à part; pour ne pas recourir aux autorités payennes, ils se donnèrent un gouvernement et des juridictions, une organisation hiérarchisée, calquée d'ailleurs sur les divisions administratives de l'Empire. Ainsi se constitua, au milieu de la société civile, la pénétrant partout et pourtant s'en séparant, une société, toute religieuse dans son principe, mais qui en même temps avait été conduite à satisfaire des besoins matériels, semblables à ceux qu'administre l'Etat : c'était non seulement une chose nouvelle, mais aussi une cause d^épuisement pour TEmpire payen, dont elle soutirait les forces vives. Pour éviter cette décomposition, Constantin lui donna une existence légale, la reconnut avec tous les orga* nés qu'elle s'était créés, avec ses juridictions, avec le patrimoine qu'elle avait acquis dans l'ombre et qui bientôt fut grossi des biens enlevés aux temples payons supprimés, dont les Empereurs lui firent présent avec la faculté d'acquérir indéfiniment des biens. Constantin n'englobea point l'Église dans TÉtat, il l'annexa à TÉtat, créant ainsi une puissance en dehors de lui; et nous sentons encore les conséquences de cet acte initial.
Dès lors se continua et se poursuivit l'union des deux puissances distinctes, de T Église et de l'État, l'État contrôlant l'Église en même temps qu'il la couvrait de sa protection et mettait la force publique à sa disposition contre les récalcitrants; l'Église dictant à tous ses préceptes moraux et religieux, aux rois aussi bien qu'aux simples particuliers. Dans cet équilibre, le poids penchait parfois du côté de la puissance civile, comme dans l'Empire de Oharlemagne, tantôt du côté de l'Église, comme sous les faibles successeurs du grand Empereur. Ce fut dans la pure société féodale, dans l'anarchie féodale, que l'Église, quoique souffrant souvent des violences, approcha le plus près de l'idéal politique qu'elle inoor-
pore dans sa doctrioe. Enserrant tons les chrétiens, tous ceux qui ont reçu le baptême, elle comprenait les fidèles en même temps que le clergé. Mais les simples fidèles étaient les sujets de l'État en même temps que ceux de l'Église. Le clergé, au contraire, for* mait une société distincte et maîtresse d'elle-même tout eu commandant aux fidèles. Elle a son gouvernement : le pape, les érêques, les conciles; elle a sa législation propre, le droit canonique; elle a son patrimoine, les biens ecclésiastiques, dont la jouissance, dotation des fonctions ecclésiastiques, est divisée en innombrables bénéfices: elle a ses juridictions, et, en principe, la puissance civile et la loi civile: ni les juridictions séculières ni l'impôt n ontprise et autorité ni sur les clercs (auxquels le plus souvent on assimile les religieux à cet égard), ni sur les biens ecclésiastiques et sur les bénéfices qui restent sous la seule autorité de FÉglise. Telle est la doctrine proclamée par Grégoire VII et ses successeurs, enseignée par les canonistes*.
Il est vrai que, même au plus fort de l'anarchie féodale, l'application intégrale de cette doctrine ne put se réaliser. Jamais le pouvoir séculier ne consentit à se désintéresser des affaires du clergé et à lui laisser une complète indépendance ; deux points surtout lui tenaient à cœur : le choix des prélats et l'emploi des revenus ecclésiastiques, la distribution des bénéfices. La querelle des investitures fat un suprême effort de l'Église pour rompre les derniers liens qui la retenaient encore dans une certaine dépendance du pouvoir temporel ; elle échoua, et, en France d'ailleurs, la querelle n'eutpoint un caractère aigu. Â partir du xin® siècle, peu à peu la puissance séculière reprenait ses droits naturels, et TÉglise acceptait ces retours défensifs, comme elle avait jadis accepté la tutelle des empereurs romains et des monarques francs. De sa thèse capitale, jadis et très logiquement, on tirait cette conséquence que les personnes des clercs et les biens ecclésiastiques n'étaient pas soumis aux lois et à la puissance séculières, mais seulement à la puissance et à la juridiction ecclésiastiques et au droit canonique. Le pouvoir séculier ne pouvait même légiférer au profit de l'Église qu'avec l'approbation de celle-ci; ce qui ne lempêcha point d'ailleurs d'accepter ou de subir les lois des empereurs romains, les capitulaires ecclésiastiques des Mérovingiens et des Carolingiens et les ordonnances de nos anciens rois sur sa discipline et son temporel. Il fallut à nos aïeux des siècles d'efforts politi-
1 Sur la thèse moderne de TÉglise, qui au fond n'a pas changé, voyez mon article: La loi sur la séparation et Vency clique « GravUsimo » dans la Revue politique et parlementaire, octobre 1906, p. 9 du tiré à part.
ques et juridiques avant d^panvoir écarter ces maximes et proclamer, comme le font nos jurisconsaltes des xvii® et xvni® siècleB^ que les clercs sont soumis an roi comme ses antres sujets et que sa puissance s'étend sur les biens ecclésiastiques, comme sur les autres biens de son royaume. D'ailleurs, bien des privilèges survivaient au profit de l'Église, vestiges de l'ancien état de choses, et elle était toujours intimement unie à la royauté. Mais enfin, suivant une expression classique, n l'Église était dans l'État ».
L'Église, considérée en corps, n'en demeurait pas moins une puissance distincte, unie à l'État^ à laquelle celui-ci devait aide et protection. Le roi était tenu de faire appliquer les canons de l'Église reçus en France, et il n'avait aucun contrôle sur ceux qui se référaient au dogme. Mais quant à la discipline et au temporel, grâce à ce corps de doctrine si puissamment élaboré par nos aïeux et qu'on B^^^pelleles droits ^ franchises et libertés de V Église gallicane y le pape n'avait autorité sur l'Église de France, pas plus que les conciles^ qu'autant que leurs décisions avaient été approuvées par le pouvoir royal. Bien plus, le roi de France légiférait sur ces matières et les Parlements étaient les juges des conflits. Il appel comme d^alms, porté devant eux (à moins qu'il ne fût évoqué devant le Conseil du roi), et assorti de sanctions énergiques, permettait de casser tous les actes de l'autorité ecclésiastique qui étaient contraires aux libertés de l'Église gallicane.
Ce n'étaient pas seulement les canons reçus en France et la doctrine des libertés gallicanes qui déterminaient en France la condition de TÉglise catholique. Il pouvait, pour régler sur certains point les droits respectifs de la puissance spirituelle et de la puissance temporelle, intervenir entre le roi et le pape des accords appelés Concordats (concordata); et il en était intervenu un en France, celui de 1516, qui avait donné au roi la nomination des prélats et la disposition des bénéfices supérieurs. La nature de ces accords (qui pouvait d'ailleurs être différente suivant les termes qu'ils contenaient et les circonstances dans lesquelles ils avaient été conclus) a donné lieu à de vives discussions parmi les cauonistes et les juristes de lancienne France. Etaient-ce des contrats, des traités intematic^aux, des actes législatifs unilatéraux de chacune des deux puissances ? Les canonistes ont tendu de plus en plus à les considérer comme des privilèges {privilégia) concédés par la papauté et qu'elle pouvait révoquer à volonté.
Telle était à la fin de l'ancien régime, résumée dans ses grandes lignes, la condition respective des detifX puissances j comme on disait
L\ RÉGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS. lOJJl
constamment. Sons ce régime, la question de la liberté du culte catholique se présentait sons nn jour tont particulier. Ce n'étaient pas les catholiques français, individuellement considérés, qui en jouissaient : c'était TÉglise catholique; et, en réalité, ce qu'eUe possédait, ce n'était pas la liberté d'exercer le culte auquel elle présidait, c'était l'exercice exclusif de ce culte, l'exclusion de tont autre, comme le prou\'ait la révocation de TÉdit de Nantes, qu'elle avait obtenue. L'Édit de 1787 rendit bien aux protestants la liberté de conscience, mais non point la liberté de culte.
Mais une autre idée se levait peu à peu dans les esprits, celle de l'État laïque, que M. Guizot proclamait la plus grande conquête des temps modernes ' : TÉtat laïque et souverain, représentant seulement la société civile. Dans l'antiquité payenne, comme dans les États chrétiens, on concevait que les manifestations religieuses étaient des actes, non pas seulement individuels, mais nationaux ; que toute nation devait en corps, comme un service public de premier ordre, rendre à Dieu un culte, pratiquer une religion, ou tout au moins en reconnaître et honorer une ou plusieurs. Dans ce système il était logique qu'il existât une seule religion nationale; l'admission de plusieurs cultes était une première et partielle conquête opérée par le principe nouveau qui s'élaborait, la véritable égalité entre les divers cultes ne pouvant d'ailleurs exister sous un pareil régime.
Avec la conception de TÉtat laïque, non seulement il n'y a pas de religion d'État, mais l'État considère toutes les religions et tous les cultes comme des phénomènes qui lui sont étrangers, tant qu'ils ne troublent pas l'ordre public. Dans ce système il n'y a, bien entendu, quune seule puissance légale, celle de l'État. Lui seul commande aux citoyens; les religions ne s'adressent qu'aux âmes. Les Églises n'existent pas à ses yeux, comme des institutions légales. Par suite, elles ne peuvent avoir ni patrimoine, ni juridiction extérieure. L'État ne doit salarier aucun clergé; c'est aux fidèles seuls à faire les frais des différents cultes. Dire que rÉtat est laïque, cela veut dire qu'ayant sa fin en lui-même, ou plutôt dans la société d'hommes pour laquelle il ent organisé, il est étranger à toute conception confessionnelle, à tout credo et à tout culte. Non seulement, il n'a pas lui-même de fonctions religieuses et ne peut pas en avoir, mais il n'a pas a juger, à contrôler, à favoriser, à reconnaître les religions diverses. Il les ignore.
* Qmoi^ Histoire parlementaire, t. V, p. 215 : « La plas grande conqaétedes temps modernes, c'est qae i'Btat estlaiqae, complètement laïque et que la pensée est libre ».
1082 lA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
Est-ce à dire que cette cooception méconnaisse la légitimité des religions et des sentiments religieux? En ancnne façon. Mais la religion n'est point conçae comme nn rapport poavant entrer dans Tordre politique. C'est affaire de la conscience individuelle; c^est un rapport entre chaque âme et Dieu, si elle en reconnaît un. Le droit de chaque individu est de réaliser ce rapport, comme il le comprend. Aussi la liberté de conscience et de culte est-elle un droit individuel, un de ces droits qui s'imposent au respect de rÉtat; c'est même le premier qui s*cst nettement affirmé dans les temps modernes. L'État, qui ignore les religions et les Églises, doit au contraire connaître et protéger les individus religieux, ceux qui veulent exercer un culte. Pourvu que cet exercice ne trouble pas Tordre public, il doit légiférer pour leur permettre de se réunir et de se grouper à cet effet, s'ils le croient nécessaire et aussi de réunir les fonds indispensables, si le culte comporte des frais. Mais TÉtat ne réglementera ces réunions et ces associations que quant à leur côté extérieur et matériel, qui seul est de son domaine; il ne voit que des citoyens qui se réunissent ou s'associent et les biens qu'ils peuvent posséder à titre collectif. Delà il résulte encore que cette réglementation, la forme d association, sera nécessairement la même pour tous, soit parce que TÉtat ignore les religionset leurs différences, soit parce que les intérêts matériels, qu'il s'agit seuls de régler, sont toujours les mêmes. Dans ce système, on le voit, la liberté du culte apparaît vraiment et pour la première fois comme un droit individuel.
Quel régime a jamais mieux respecté la liberté et la foi religieuse, mieux rendu à César ce qui est à César et à Dieu ce qui est à Dieu * ?
La Révolution française à ses débuts hésita entre les deux systèmes. L'Assemblée Constituante proclama, à certains égards, le principe de TÉtat laïque; elle établit T^^a^otn/, affirma le caractère exclusivement civil du mariage, que réalisa T Assemblée Législative. Elle appliqua même exactement le principe aux cultes protestant et Israélite, qui naissaient à la vie légale. Mais elle maintint le système traditionnel en ce qui concerne TÉglise catholique. Sans doute elle le transforma d'une façon profonde. Elle enleva à TÉglise son immense patrimoine, principalement territorial. Mais selon les idées juridiques qui alors avaient cours, et qui d'ail-
< Sar ridée de la séparation des Églises et de TËtat et sar soa histoire daos tons les pays civilisés, Toir le livre substantiel et si plein de choses de M. Karl KothenhUcher, Die Trennung von Staat und Kirohe, Mùncheo, 1908.
lears comprenaient plusieurs conceptions différentes, ces biensappartenaientàla nation, comme Taffirmerala Constitution de 1791^ Mais l'Assemblée Constituante donnait des traitements aux ministres du culte, substituant ainsi un clergé salarié à un clergé propriétaire. Ce système qu*avait yanté jadis Montesquieu laissait subsister Tunion de TÉglise catholique et de TÉtat. La Constitution civile du clergé, œuvre mal inspirée et mal venue, produit bâtard des idées gallicanes et de certaines conceptions de la philosophie du xvui* siècle, rendait cette union plus étroite que jamais. La suppression totale des ordres monastiques et des congrégations religieuses pouvait elle-même être considérée comme ne dépassant pas les pouvoirs de l'État dans le régime d'union'.
La Bévolution arriva cependant à la séparation complète de l'Église catholique et de l'État, que décréta la Convention et qui se maintint sous le Directoire. Les causes qui l'amenèrent furent de diverses sortes : l'échec de TEglise constitutionnelle, Topposition du clergé insermenté, la campagne que menait une partie des conventionnels contre la religion en général ; ce furent surtout des causes politiques et financières. Le régime fait aux groupements des catholiques, pour subvenir aux frais du culte, était très rigoureux; la disposition des édifices jadis consacrés au culte catholique et non aliénés par la nation fut bien rendue à cet usage, mais dans des conditions peu équitables, car ils devaient servir aussi à la célébration des autres cultes, s'il en existait dans la commune^ et pour les assemblées civiques a: ordonnées par la loi d '.
Mais avec le Consulat fut rétablie Tunion entre TÉglise catholique et rÉtat, telle qu elle existait sous Tancien régime, sauf les modifications profondes et irréparables qui résultaient fatalement des actes accomplis par la Révolution. Cela se fit par le Concordat du 26 messidor an IX, approuvé par la loi du 18 germinal an X.
Ce qui était définitivement supprimé, c'était Tancien patrimoine de l'Eglise, la nationalisation en était acceptée par le pape; le clergé catholique n'était plus qu'un clergé salarié par TEtat, qui promettait d'assurer des traitements convenables aux ministres du culte. Bien entendu il ne pouvait plus exister de juridictions^ ecclésiabtiques proprement dites; les ecclésiastiques étaient soumis^
i Titre 1 : a Les biens destinés aux dépenses du culte et à tous les services d*atilité publique appartiennent à la nation et sont dans tous les temps à sa disposition ».
a Sur ces divers points, voyez mon Précû élémentaire de Vhistoire du droit français de 1789 à 4814, titre. I, ch. 6, p. 143-172.
3 Voyez mon Précis élémerUaire, loo, cit.,p, 174 et s.
1084 LA RÉPUBLIQUE PRANÇAISB.
à tontes les lois françaises et aux seules lois françaises, josticiables des mêmes tribunaux que les autres citoyens. Etait aussi supprimé, quoi qu'on ait dit, le clergé régulier, les congrégations religieuses; le Concordat était muet en ce qui les concerne et cela était bien voulu ; s'il les eût réintroduites en France, il n'aurait pas été voté par le Corps législatif. Les nouvelles circonscriptions ecclésiastiques, jadis établies par la Constituante, étaient aussi acceptées pour la plus grande part. Le Gouvernement français reprenait la nomination des évêques, auxquels le pape devait donner Tinstitution canonique ; le système était imité du Concordat de 1516, mais moins bien précisé que dans ce dernier. Les curés proprement dits, distincts des simples desservants, ne pouvaient être nommés et révoqués par les évêques qu'avec lapprobatiou du Gouvernement; les évêques et les curés lui prêtaient serment de fidélité. Les églises nécessaires au culte et non aliénées étaient mises à la disposition des évêques, en vertu du Concordat et de la loi du 18 germinal an X. Plus tard des dispositions furent prises pour que rÉtat, les départements et les communes assurassent un traitement gratuit aux évêques ou aux curés. Des établissements publics du culte, dont les principaux étaient les menses épisoopales et les fabriques des églises, furent créés par cette nouvelle législation et purent acquérir des biens avec l'autorisation du gouvernement. Un arrêté des Consuls du 7 thermidor an XI remit aux nouvelles fabriques des églises les biens non aliénés des anciennes; mais rÉtat s'en réservait la propriété.
La même loi du 18 germinal an X, qui approuvait le Concordat, édictait les articles organiques du culte catholique. Ils contenaient et reprenaient la plupart des règles comprises, sous l'ancien régime, dans le corps des Droits ^franchises et libertés de V Église gaUieane et qui assuraient au pouvoir civil un contrôle et une autorité suffisants sur le clergé quant au temporel et à la discipline ; la plupart étaient cependant moins rigoureuses que jadis. La papauté a toujours protesté contre les articles organiques, comme n'étant point compris dans l'accord du Concordat, établis par une seule des deux parties ; mais elle n'a point dénoncé le Concordat pour cela, et il est certain que le Concordat, sans les articles organiques, n'eût jamais été accepté par le Corps législatif de l'anX».
Ainsi était rétabli en France le système des deux puissances. L'Eglise catholique, dans la mesure où le Concordat et les articles
* Sur ces divers points, voir moQ Préois élémentaire^ n. 301 et s.
organiques lui reconnaissaient des droits, redevenait une autorité reconnue par la loi. D'ailleurs l'appel comme d'abus, très affaibli dans ses effets, était repris et inscrit dans les articles organiques. Les membres du olergé> compris dans l'organisation officielle, étaient presque des fonctionnaires publics et traités comme tels; la jurisprudence du Conseil d'État a admis que leurs traitements pouvaient être suspendus par mesure disciplinaire; les lois francises désormais les exemptaient du service militaire et, même, à de certaines conditions, les jeunes clercs qui se destinaient a la prêtrise.
La loi du 18 germinal an X fit une condition analogue auscultes protestants dont elle édicta les articles organiques. Le culte Israélite fut réglementé par des lois et décrets; il est vrai, la plupart sous TEmpire avaient pour but de réglementer le commerce ^et le prêt à intérêt pratiqués par les Juifs.
La Obarte de 1814 portait, article 7, que c les ministres de la religion catholique, apostolique et romaine et ceux des autres ouïtes chrétiens reçoivent seuls des traitements du trésor royal p ; mais cette disposition ayant été modifiée dans la Charte révisée -de 1830 (art. 6), la loi du 8 février 1831 accorda des traitements aux ministres du culte israëlite, dont Torganisation fut complétée jpar la loi du 25 mai 1844.
Ce régime était destiné à durer longtemps. Le Concordat fut accepté par les divers Gouvernements qui se succédèrent dans notre pays. Seule la Restauration négocia avec la Cour de Rome un nouveau Concordat, qui était destiné à remplacer celui de JSTapoléon et qui contenait la reconnaissance du clergé régulier. 11 fut signé au mois de juin 1817; mais le Gouvernement n'osa pas .même le présenter aux Chambres; il ne put donc arriver à la vie; une loi augmenta seulement le nombre des évêchés. 11 faut d'ailleurs remarquer que le nombre des fonctions ecclésiastiques rémunérées sur les fonds de l'État, en dehors des obligations concordataires, augmenta sensiblement, par la bonne volonté de l'État^ sous les divers Gouvernements qui appliquèrent ce Concordat.
Cependant l'idée de la séparation des Églises et de l'État cou* servait son influence sur beaucoup d'esprits. A la fin du second Empire elle figurait dans le programme du parti libéral, et sous la troisième République sur celui du parti radical. Mais jusqu*aux premières années du xx* siècle, elle ne fut admise par aucun gouvernement. Le Concordat représentait un régime, dans lequel l'Église et l'État trouvaient leur compte, une transaction confirmée par le temps, un équilibre qui paraissait stable. Tous les ans B. 69
un orateur radical, lors de la discussion du budget à la Chambre^ proposait la suppression du budget des cultes. Mais toujours le Gouvernement s'y opposait pour des raisons de prudence et de bonne politique et la majorité lui donnait raison. C'était plutôt une joute oratoire qu'un débat ayant une portée pratique. Mais l'action politique du clergé s'affirmait de plus en plus hostile à rÉtat républicain. Les dispositions de la loi de 1901 sur les con* grégations religieuses accentuèrent le conflit. Des faits multiples montrèrent bientôt que l'application du Concordat devenait désormais impossible. Il n'était plus appliqué dans sa lettre et dans son esprit, et c'était l'Église qui voulait de plus en plus se délivrer da contrôle de TÉtat, tout en conservant les avantages que lui procurait l'accord. L'État lui-même avait renoncé spontanément dans la pratique à beaucoup des droits que lui conféraient les articles organiques, non pas seulement à des prescriptions surannées^ comme celles sur le costume ecclésiastique et sur les titres que pouvaient prendre les évèques, mais aussi à des règles importantes et raisonnables, comme celle qui interdisait aux évoques de sortir de France sans l'autorisation du Gouvernement. Celui-ci avait laissé se dénaturer dans la pratique une prérogative bien plus importante, qui était le fond même du Concordat. La nomination des évêques, qui appartenait au chef de TÉtat français, l'institution canonique étant donnée par le pape, ne laissait à ce dernier aucun choix; il devait instituer ceux qui étaient nommés à moins de démontrer en eux une incapacité ou une indignité prévue par le droit canonique. Cela était certain, car le Concordat renvoyait sur ce point aux règles suivies dans Tancien régime (art. 4 et 5) ; il y était dit : <i Sa Sainteté conférera Tinstitution canonique suivant les formes établies par rapport à la France avant le changement de Gouvernement x» . Or, le système contenu dans le Concordat de 1516 était très net. La personne nommée par le r<ri à un évêché devait être instituée par le pape, à moins que des enquêtes faites en France n'établissent en lui une incapacité ou indignité canonique ^ C'était bien le pape qui, jure canonico, conférait Tépiscopat, mais nos anciens auteurs déclaraient que c'était une collation forcée de sa part. Cela n'avait point empêché la papauté, sous Louis XIV, de refuser longtemps des bulles aux ecclésiastiques nommés qui avaient fait partie de l'Assemblée de 1682; mais la royauté avait tenu bon dans ce grand conflit. Le
I Daos le cas seulemeat où par deux fois pour le même bénéfice vacant le roi avait nommé une personne incapable ou indigne, le droit de collation, alor» libre, était dévolu an pape pour celte vacance.
système repris dans le Conoordat de Tan IX avait donné lien également à des conflits célèbres sons Napoléon I^'; mais sous les règnes suivants il s'était appliqué correctement. Il y avait eu sous Napoléon m quelques difficultés quant à la forme des bulles d'institution, mais à une époque ob la France protégeait la puissance temporelle des papes, un conflit grave n'était pas à craindre. Mais aux premiers temps de la troisième Bépublique, ou plutôt aux derniers jours du second Empire (car M. Emile Ollivier a revendiqué l'honneur d'avoir inauguré cette pratique), on substitua pour la nomination des évêques le système de Yentente préalable entre le Gouvernement français et la Cour de Rome. Avant qu*aucun acte officiel ne fût publié de part ou d'autre, on négociait pour discuter les candidats et s'entendre sur ceux qui étaient agréés des deux côtés; alors seulement, les décrets de nomination étaient promulgués, que suivaient bientôt les bulles d'institution. Les négociations se faisaient à Paris par l'intermédiaire du Nonce.
Mais, en 1903, au moment où les rapports étaient déjà tendus par suite de la loi de 1901 et d'autres incidents, M. Combes, alors président du Conseil et ministre des Cultes, reprit les vrais principes, s'appuyant sur les textes et sur la tradition et, écartant V entente prx^alable; il revint aux nominations indépendantes faites par le président de la Bépublique. Naturellement il rencontra des résistances : sur trois évoques nommés, la papauté ne voulait en admettre qu'un seul; bientôt ce fut seulement un sur cinq et le 19 mars 1904, le président du Conseil écrivait au Nonce a: qu'il ne saurait faire aucune nomination officielle tant que ses premières nominations,qu'il main tient absolument, ne seraient pas acceptées i>. D'autres faits allaient s'ajouter à celui-là.
Ce fut d'abord un fait politique dont l'influence a été très grande. En 1903, M. Loubet, président de la République, fut invité par le roi d'Italie à se rendre à Rome pour y être reçu par lui, et il fît effectivement le voyage et la visite en 1904. Dès le premier juin 1903, le Gouvernement français était avisé par le secrétaire d'État du pape que a Sa Sainteté regarderait cette visite comme une offense non moins aux droits du Saint-Siège qu'à son auguste personne et, par suite, elle décline toute responsabilité des conséquences fâcheuses qu'un événement de ce genre aurait sur rinfluence française dans les pays étrangers ^. Après le fait accompli, une lettre écrite par le secrétaire d'État du nouveau pape, le 29 avril 1904, contepait une protestation tranchante. II y était dit : «c Les chefs des États catholiques, liés comme tels par des hens spéciaux au pasteur suprême de l'Église, ont le devoir d'user vis*à-vis de lui
1088 Ul République française.
de plus grands égards comparatiTement aux souverains des Etats n<m catholiques, eu ce qui concerne sa dignité, son indépendance et ses droits imprescriptibles ». On ajoutait que ce devoir <i incombait d autant plus au premier magistrat delà République française, nation qui jouit, en vertu d'un traité bilatéral avec le Saint-Siège, de privÛèges signalés »• Cette note fut communiquée par les agents diplomatiques du Saint-Siège aux gouvernements étrangers et même avec une addition, qui ne se trouvait pas dans le texte notifié à la France, et qui indiquait les raisons pour lesquelles le nonce da pape à Paris n'avait pas été rappelé, malgré Tinsulte faite au Saint-Siège par le président Loubet\ C'en était trop : Tambassadeur de France auprès du Saint-Siège fut rappelé parle Gouvernement français, dont la conduite était approuvée le 27 mai 1904 par la Chambre des députés à une majorité de quatre cents voix. On peut dire que dès ce moment la séparation de l'Église et de l'État était décidée. Mais une dernière affiiire, concernant lapplication du Concordat, allait entraîner la rupture des liens qui existaient encore.
U s agit de l'affaire des deux évéques de Dijon et de Laval, incriminés par la papauté de fautes contre la morale ou la discipline. L'évêque de Dijon, après un incident qui s'était produit dans son grand séminaire, au commencement de Tannée 1904, avait par l'intermédiaire du nonce reçu Tordre de suspendre les ordinations dans son diocèse. Puis le Vatican avait ouvert une information contre lui et le 10 juillet 1904 il recevait une lettre du secrétaire d'État Merry del Val, lui prescrivant de se rendre à Rome avant le 27, sous peine d'être suspendu de sa juridiction épiscopale. Quant à Tévêque de Laval, le 17 mai 1904, la Congrégation romaine du Saint-Office lui demandait de renoncer volontairement à l'administration de son diocèse, en le menaçant, s'il n'obtempérait pas, de nprogredi ad tdteriora d. Le 9 juillet il était également intimé de comparaître à Borne sous menace de suspension sans nouvel avertissement'.
Les deux évéques ainsi poursuivis avaient remis le 25 mai les lettres qu'ils avaient reçues de Rome au Gouvernement français, qui leur défendit d abord de se rendre à Rome en vertu de l'arti cle 20 des organiques. Puis, les 3 juin et 15 juillet, il adressait par voie diplomatique des protestations et des réclamations, dénonçant dans ces faits une violation du Concordat. Un évêque nommé par
* Rothenbiicher, Die Trennung von Staat und Kirche, p. 238. 2 RolheQbucher, op. cit., p. 236-7.
le chef de TÉtat français ne pouvait pas, sans l'adhësion et la coopération de oelai->ci, être l'objet de poursuites disciplinaires ponvant aboutir à nne suspension on à une déposition. De plus, traditionnellement, l'État français ne reconnaissait point, dans ses rapports avec le Saint-Siège, l'intervention directe de la Congrégation du Saint-Office ni les antres congrégations romaines, mais le pape seul ;une dépêche de M. Combes, du 25 mai 1904, portait ; « La personnalité dont il (cet acte) émane est d'ailleurs inconnue de nous, de même que sont sans valeur aux yeux de la loi française les actes de la Congrégation romaine du Saint-Office ». Après des réclamations réitérées de la France, la Curie se décida enfin à répondre (26 juillet) € que la demande de démission adressée à un évèque, comme Tordre de suspendre les ordinations, étaient des avertissements de la puissance ecclésiastique pour rétablir Tordre dans les diocèses visés. Il ne s'agissait point dans l'espèce d'une déposition des deux évêques, pour laquelle le Saint* Siège se serait abouché avec le Gouvernement français. La défense légale (de se rendre à Rome) invoquée par les deux évêques ne se trouvait point dans le Concordat et, comme les articles organiques, en général^ n'avaient jamais été reconnus par le pape, pour plaire au Grouvernement, la Curie se montrait disposée à prolonger d'un mois le délai accordé aux deux évêques » ^ C'était une mauvaise défaite, subtile et peu sincère ^.
Les actes dont il vient d'être parlé contenaient aussi une autre violation certaine du Concordat. L'ordre de suspendre les ordi* nations avait été donné à Tévêque de Dijon par le nonce du pape à Paris; Tordre de comparaître à Borne avait encore été donné par le nonce au même évêque. Or c'était un des points les mieux établis par notre ancien droit et par les articles organiques que le nonce du pape en France n'était qu'un ambassadeur, et ne pouvait sur aucun point exercer lui-même ou par délégation l'autorité pontificale ou ecclésiastique '.
1 Rothenbûcher, op. oit.., p. 237.
s Voici comment, op. cit., p. 237, M. Rothenbûcher, d^ordinaire faTorable k l*ËgliBe, apprécie les raisons invoquées de part et d'autre : « La Curie faisait justement remarquer que dans ces avertissements il s'agissait de Tadministratioa et de la juridiction ecclésiastique ; seulement le Gouvernement français était également bien fondé à déclarer que par des moyens de contrainte tels que ceaz que la Curie avait employés on tournait la nécessité de sa coopération pour la déposition des évoques et que son droit de nomination était sans valeur si à tout moment le pape pouvait, par cette voie, éloigner de leurs fonctions ceux qu*il visait ».
s Articles organiques, art. 2 : « Aucun individu se disant nonce, légat, vicaire ou commissaire apostolique, on se prévalant de toute autre dénomination, ne
Le Gouvernement français, voyant dans tous ces faits des violations graves dn Concordat et n obtenant aucune satisfaction de la Cour de Rome, rompit le 25 juillet 1904 toute relation diplomatique avec elle; le 30 juillet suivant la nonciature de Paris fut supprimée. Le Concordat avait vécu *.
Pendant ce temps se préparait la loi de séparation. Ce furent d^abord simplement des propositions émanées de Tinitiative parlementaire; les premières furent celles de MM. Dejeante et Ernest Boche en 1902. En juin 1903 fut nommée par la Chambre des députée, pour étudier la question de la séparation des Églises et de rÉtat, une commission. Elle reçut en 1903 et 1904 de nombreuses et diverses propositions de MM. F. de Pressensé, Hubard, Flourens, Réveillaud, Grosjcan et Berthoulat et Sénac. Elle ne fit sienne aucune de ces propositions et prépara un texte à elle qu'elle discuta en novembre 1904. Â cette même époque, et par suite de la rupture des relations avec le Vatican, le Gouvernement déposa le 9 novembre 1904 un projet de loi préparé par M. Combes. Le 9 février 1905 le nouveau ministre des cultes, M. Bienvenu-Martin, déposa un nouveau projet de loi, sur la base duquel la commission prépara un nouveau texte. Il fut discuté à la Chambre des députés du 21 mars au 3 juillet 1905 et adopté avec des modifications assez importantes. Il passa ensuite au. Sénat, qui lui consacra sept séances jusqu'au 18 novembre 1905 et qui le vota sans aucune modification ; nous savons d'ailleurs que le Président du Conseil en avait fait la condition même du maintien de son ministère'. C'est devenu la loi du 9 décembre 1905.
Le Concordat ne fut point dénoncé en forme, comme l'est un traité qui n'est pas contracté pour une durée déterminée. Mais la loi du 9 décembre 1905, dans son article 44, abroge a: la loi dn 18 germinal an X, portant que la convention passée le 26 messidor an IX, entre le pape et le Gouvernement français, ensemble les articles organiques de ladite convention et des cultes protes* tants, seront exécutés comme des lois de la République i». Cette loi seule donnait au régime établi par le Concordat une valeur légale en France ; il tombe donc avec elle. Ni la papauté ni le Gouvernement français ne paraissent avoir attaché beaucoup d'im-
pourra sans le même consentement (celui du Gouvernement) exercer aucooe fonction relative aux affaires de l'Église Gallicane n.
'' Sur tous ces faits voir : Dubîef, La rupture avec le Vatieanj qui donne la %ériedes pièces ofAcielles; RothembQcher, Die Trennungvon Staatund Kirohe, p. 235 et s.; Mater, La politique religietAse de la République françetise, p. 140 et s.
« Ci-de5sns, p. 758.
portance à la dénonciation dn Concordat, dans la forme diplomatique : les volontés étaient assez claires ^
La loi du 9 décembre 1905 applique le principe de la séparation des Églises et de TÉtat tel qu'il a été formulé ci-dessus; l'article 2 débute par cette déclaration : a: La Répablique ne reconnaît^ ne salarie ni ne subventionne aucun culte ]>. Puis il en tire les conséquences immédiates : <c En conséquence, à partir du 1*^ janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, sont supprimées des budgets de l'État, des départements et des communes tontes dépenses relatives à l'exercice des cultes' ».
Voici comment sont réglementées les associations de citoyens qui, dans ce système, sont légitimes et nécessaires pour fournir aux dépenses du culte et en assurer Texercice. Ces associations pour P exercice des cultes ou associations cultuelles sont^ dit l'article 18, « formées pour subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice public d'un culte ». La loi ne leur impose que très peu de règles impératives. Elles se forment (art. 18) suivant les articles 5 et suivants de la loi du l*** juillet 1901, et peuvent librement arrêter leurs statuts. La loi détermine seulement le nombre de personnes dont elles doivent se composer, lequel varie (art. 19) de sept à vingtcinq; les personnes dont il s agit devant être <t majeures, domiciliées ou résidant dans la circonscription religieuse J>. De plus, € nonobstant toute danse contraire des statuts, les actes de gestion financière et d'administration légale des biens, accomplis par les directeurs ou administrateurs, seront, chaque année au moins, présentés au contrôle de l'assemblée générale des membres de l'association et soumis à leur approbation ». D'après l'article 21, ce les associations et les unions tiennent un état de leurs recettes et de leurs dépenses, elles dressent chaque année le compte financier de l'année écoulée et l'état inventorié de leurs meubles et immeubles. Le contrôle financier est exercé sur les associations et sur les
» Rothenbiicher, Die Trennung von Staat und Kirohe» p. 239 : « Il n'y a pas en de dénonciation formelle da Concordat : formellement il n*a été supprimé que comme loi de TÉtat avec les articles organiques. Le Goayemement français estima que le pape ayait violé le Concordat par sa conduite à Tégard des évéques de Dijon et de Laval et que le Gouvernement français était par suite fondé à considérer ce Concordat comme rompu ; il n'avait donc point besoin de le dénoncer. On a vu ensuite une reconnaissance tacite parle pape de la dissolation du Concordat dans ce fait que spontanément il a nommé des évéques en vertn de son droit propre ».
s Une exception est faite cependant : « Poorront toutetois être inscrites aux •dits budgets les dépenses relatives à des services d'aumônerie, et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics, tels que lycées, eoUèges, écoles, hospices, asiles et prisons ».
anionB par l'administration de l'enregistrement et par Tinspectioa générale des finances d. Cette dernière disposition, qui est en apparence contraire an principe de la séparation, s'expliqne par Tintérêt de la conservation des biens ayant appartenu aux anciens établissement publies du coite et que les associations nouvelle» étaient, comme on va le voir, appelées à recueillir.
Les associations cultuelles ont de plein droit la personnalité dvile et leur capacité spéciale est (art. 19) assez large : € Lee associations pourront recevoir, en outre des cotisations prévues par l'article 6 de la loi du 1^ juillet 1901, le produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, percevoir des rétributions pour les cérémonies ou services religieux, même par fondation ; pour la location des bancs ou des sièges; pour la fourniture des objet» destinés aux services funéraires dans les édifices religieux et la décoration de ces édifices 7>. Beaucoup de ces droits étaient traditionnellement ceux des anciennes fabriques. L'article 22 prévoyait la possibilité de constituer un fonds de réserve uniquement affecté aux frais et à lentretien du culte et dont il fixe le maxi^ mum. Très logiquement il était défendu aux associations de recevoir aucune subvention de TÉtat, des départements ou des communes. ^ £iles ne pourront sous quelque forme que ce soit recevoir des subventions de l'État, des départements ou des communes. Ne seront pas considérées conmie des subventions des sommes allouées pour réparations aux monuments (historiques) classés ^. L'article 23 édictait des amendes correctionnelles contre les directeurs ou administrateurs en cas de contravention aux articles 18, 19, 20, 21 et 22; en outre, ^ dans tous les cas prévus par le premier paragraphe de cet article,les tribunaux pourront prononcer la dissolution de l'association ou de l'union ]>.
Les unions dont il est question là sont fort intéressantes. L'article 21 en effet permet aux associations cultuelles, répondant aux diverses circonscriptions religieuses, de se fédérer : <l Ces associations peuvent dans les formes déterminées par l'article 7 du décret du 16 août 1901 constituer des unions ayant une administration, une direction centrale. Ces unions sont réglées par l'article 18 et par les cinq derniers paragraphes de Tarticle 19 de la présente loi D.
Un autre droit précieux leur est reconnu par l'article 19 : <i: elles pourront verser, sans donner lieu à perception de droits, le surplus de leurs recettes à d'autres associations constituées pour le même objet 2>. Cela répondait à des craintes exprimées dans l'hypothèse d'un futur régime de séparation. On pensait que, si dans
certaines circonscripiioiiSy dans les grandes villes notamment, les ressources pour les frais du culte seraient abondantes, dans d'autres et spécialement dans les paroisses des campagnes, elles seraient insuffisantes.
La loi ignorant les Églises, et les fidèles n'étant traités que comme citoyens, leurs réunions pour la célébration du culte public dans les édifices qui y sont consacrés devaient être considérées comme des réunions publiques et réglementées comme telles. L'article 25 accommodait à cet objet spécial la loi du 80 juin 1881 : € Les réunions pour la célébration d'un culte tenues dans un local appartenant à une association cultuelle, ou mis à sa disposition, sont publiques. Elles sont dispensées des formalités de larticle 8 de la loi du 30 juin 1881 *, mais sont placées sous la surveillance des autorités dans l'intérêt de Tordre public. Elles ne peuvent avoir lieu qu'après déclaration faite dans les formes de l'article 2 de la même loi et indiquant le local dans lequel elles seront tenues. Une seule déclaration suffit pour l'ensemble des réunions permanentes, périodiques ou accidentelles qui auront lieu dans Tannée }>. Ce sont donc là des réunions publiques et, par là même, toute personne y peut assister, et non pas seulement les fidèles du culte qui s'y célèbre. Mais traduisant un esprit bien différent de celui qui animait jadis les lois de la Convention, Tarticle 26 ajoute : < Il est interdit de tenir des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte }>. De plus, la loi de 1905 admet aux mêmes conditions que le droit antérieur les processions et autres cérémonie semblables en dehors des édifices consacrés aux cultes (art. 27) : <i: Les cérémonies, processions et autres manifestations extérieures d'un culte continueront à être réglées en conformité des articles 95 et 97 de la loi du 5 avril 1884. Les sonneries de cloches seront réglées par arrêté municipal et, en cas de désaccord entre le maire et le président de l'association cultuelle, par arrêté préfectoral. Le règlement d'administration publique prévu par Tarticle 43 de la présente loi déterminera les conditions et les cas dans lesquels les sonneries civiles pourront avoir lieu D.
La loi contient des sanctions pénales très précises ayant pour objet, les unes de protéger et garantir la liberté de culte, les autres de réprimer les actes politiques dangereux auxquels se livreraient les ministres du culte, dans Texercice de leurs fonctions et dans le
1 Cest Tarticle qai concerne la nécessité d'un bureau et en règle la constitution.
local consacré au culte. Les premières sont contenues dans les articles 31 à 33. Il est bon de relever que Tartîcle 31 punît <r ceux qui, par violences, voies de fait ou menaces contre un individu, soit en lui faisant craindre de perdre un emploi ou d*exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, l'aura déterminé à exercer ou à s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte ». L'autre scriede dispositions est contenue dans les articles 34 et 35. Le premier punit ^ tout ministre d'un culte qui, dans les lieux où s'exerce ce culte, aura publiquement, par des discours prononcés, des lectures faites, des écrits distribués ou des affiches apposées, outragé ou diffamé un citoyen chargé d'un service public. La vérité du fait diffamatoire, mais seulement quand il est relatif aux fonctions, pourra être établie devant le tribunal dans les formes prescrites par l'article 52 de la loi du 29 juillet 1881 d. L'article 35 prévoit le cas, et punit alors le ministre du culte, où « un discours prononcé, un écrit distribué ou affiché publiquement dans les lieux où s'exerce le culte, contient une provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, ou s'il tend à soulever ou à armer une partie des citoyens contre les autres i>. Sans doute il y a là des incriminations qui, en partie, sont absentes de la loi de 1881 sur la liberté de la presse; mais combien sont plus sévèrement visées et punies par le Code pénal les attaques politiques des ministres du culte contre le gouvernement; l'article 44 de la loi du 9 décembre 1905 abroge formellement « les articles 201 à 208, 2()0 à 264, 294 du Code pénal ». Dans le cas où des ministres du culte ou des particuliers seraient condamnés en vertu des articles 25, 26, 34 et 35, d'après l'article 36, <r l'association constituée pour l'exercice du culte dans l'immeuble où l'infraction a été commise sera civilement responsable 3>. Enfin d'après l'article 30, <L conformément aux dispositions de l'article 2 de la loi du 28 mars 1882, l'enseignement religieux ne pourra être donné aux enfanta âgés de 6 à 13 ans inscrits dans les écoles publiques qu'en dehors des heures de classe » .
Dans cette loi, aucune Eglise déterminée, ni l'autorité d'aucune Église, n'est visée. Cela eût été contraire au principe même de la loi proclamé par l'article 2 ; cela eût été contraire également au caractère général de la loi, qui est une loi commune s'appliquant indifféremment à tous les cultes. Les catholiques auraient vivementadésiré que l'Église catholique fût visée et que l'autorité des évêques fût reconnue sur les associations cultuelles du culte catho*
iiqae, et il nVst pas douteux que cela eût facilite bien des choses. Le législateur a tenu à prouver cependant qu'il n'entendait en rien favoriser le schisme. Bien que les associations cultuelles fussent absolument en dehors de la hiérarchie du culte catholique, uniquement destinées à gérer les intérêts matériels qui s'y rapportaient, il a voulu, pour rassurer les fidèles et le clergé, édicter que les associations devraient être en règle avec l'Eglise qu'elles approvisionnaient, il l'a fait en n'accordant la dévolution des biens dépendant des anciens établissements ecclésiastiques et la jouissance gratuite des églises, évÊchés et presbytères qu'aux associations cultuelles qui justifieraient de cette conformité. Mais la loi ne prend en considération cet élément que comme un fait^ sans reconnaître TÉglise cnthoh'que pas plus que les autres. Gela résulte d'abord de l'article 4, qui dit que les biens seront transférés par les représentants légaux des établissements supprimés <e aux associations qui, en se conformant aux règles d^ organisation gèneraU du culte dont elles se proposent Rassurer l'exercice, se seront également formées suivant les prescriptions de Tarticle 19, pour l'exercice de ce culte dans les anciennes circonscriptions de ces établissements ï>. Cela résulte aussi de Tarticle 8, qui, supposant le cas où ces biens seraient <i soit dès l'origine, soit dans la suite, réclamés par plusieurs associations formées pour l'exercice du même culte », décide que <l Tattribution qai en aura été faite par les représentants de l'établissement ou par décret pourra être contestée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, lequel prononcera en tenant compte de toutes les circonstances de fait ».
La loi de 1905 a une autre partie, qui a pour but d'opérer la liquidation du passé. Des établissements divers avaient été créés par la loi, en exécution du Concordat, personnes publiques qui pouvaient acquérir des biens et en avaient acquis. Qu'allaient devenir ces biens? Question plus redoutable, celle qui préoccupait le plus les catholiques : qu'allaient devenir les églises, consacrées au culte, que, pour le culte catholique, en particulier, le Concordat et la loi du 18 germinal an X avaient mises à la disposition des évêques? Une question analogue, quoique bien moins grave, se posait quant aux édifices ou locaux qui, par l'État, les départements et les communes, étaient affectés gratuitement au logement des ministres dn culte.
Quant aux biens possédés par les établissements ecclésiastiques, crééspar TÉtat depuis le commencementduxix^siècleetsupprimés par la loi da 9 décembre 1905,1e droit commun fournissait une solution simple. En vertu des principes généraux, ik faisaient retour à
rÉtat, sauf à décider si les charges pieuses imposées par des particuliers doDatenrs continueraient à être remplies par ses soins, ce qui était difficilement conciliable avec le principe même de la séparation*; mais cette solution radicale n'était point dans Tesprit du législateur. Son vœu était de transmettre ces biens aux futures associations cultuelles (art. 4) « avec les charges et obligations qui les grèvent et avec leur affectation spéciale ^ ; c'était même pour cela, je l'ai dit, qu'était établi sur les associations le contrôle financier de l'administration de l'enregistrement et de l'inspection des finances. Et même, dans un délai d'un an, c*étaient les représentants des établissements supprimés (provisoirement maintenus en fonctions), qui étaient chargés d'en opérer eux-mêmes le transfert, et, seulement à défaut de leur action dans le délai voulu, le transfert devait être opéré par un décret. Un recours au Conseil d'État était toujours possible de la part des intéressés. Étaient seulement exceptés les biens provenant de TÉtat lui-même, article 8 : o: Ceux des biens désignés à l'article précédent qui proviennent de l'État et qui ne sont pas grevés d'une fondation pieuse créée postérieurement à la loi du 18 germinal an X, feront retour à TÉtat i» ; cela visait spécialement les biens des fabriques de l'ancien régime remis aux nouvelles par Tarrêté des Consuls du 7 thermidor an XI. Tout ce système, organisé par les articles 4 à 10, était empreint de l'esprit le plus libéral; d'ailleurs l'article 9^ dernier paragraphe, accordait, dans un court délai (six mois), une action péremptoire en revendication ou en reprise aux donateurs ou à leurs héritiers en ligne directe; ils pouvaient Tintenter s'ils n'avaient pas confiance dans l'organisation nouvelle^. La loi avait dû prévoir aussi le cas où ces biens ne seraient réclamés par aucune association cultuelle (art. 9, § 1) : ^ A défaut de toute association cultuelle pour recueillir les biens d'un établissement public du culte, ces biens seront attribués par décret aux établissements communaux d'assistance on de bienfaisance situés dans les limites territoriales de la circonscription ecclésiastique intéressée 7>, Le même article réglait la dévolution des biens d'une association cultuelle qui serait
* Voyez la démonstration lumineuse qai a été fournie sur ce point par MM. Bienvenu-Marlin et Briand dans la discussion au Sénat de la loi du 13 aTnl 1906.
> Comme toutes les fois qu*il s'agit d'intérêts importants passionnément disputés, les plaideurs avaient prétendu et beaucoup de tribunaux décidaient qu*il existait, pour inexécution des charges, une action en rétolutioo dos donations, distincte deTactionen revendication ou en reprise, appartenant à tous les ayant» cause à titre universel du donateur ou testateur et durant trente ans. La loi du 18 avril 1906, dans ses dispositions interprétatives de la loi du 9 décembre 1905, A condamné celte interprétation.
dissottte confomK^ment à la loi : ils seront attribués par décret rendu en Conseil d'État (art. 9), € soit à des associations analogues dans la même circonscription, ou, à leur défaut, dans les circonscriptions les plus voisines, soit aux établissements visés dans le paragraphe premier du présent article ^.
Pour les édifices des cultes (art. 12 à 18), la loi n'est pas moins libérale. Elle reconnatt (art. 12) que ces édifices o: mis à la disposition de la nation et qui en vertu de la loi du 18 germinal an X servent à l'exercice public des cultes ^, <i: sont et demeurent propriétés de l'Etat, des départements ou des communes :». Pour l'Église catholique il j avait fort pen d'églises appartenant aux fabriques ou à des groupes de particuliers^ et la doctrine commune du droit français était que l'église paroissiale appartenait à la oommune dans laquelle elle était située, comme jadis dans l'ancien régime elle appartenait, au moins pour la plus grande part, à la communauté d'habitants. Mais ces édifices cultuels étaient laissés au culte, et cela par l'intermédiaire naturel des associations cultuelles, article 13, § 1 : <i Les édifices servant à l'exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, seront laissés gratuitement à la disposition des établissements publics du culte, puis des associations appelées à les remplacer, auxquelles les biens de ces établissements auront été attribués par application des dispositions du titre II ». Les seules charges imposées étaient les suivantes : <i Les établissements publics du culte, puis les associations bénéficiaires, seront tenus des réparations de toute nature ainsi que des frais d'assurance et autres charges afférentes aux édifices et aux meubles les garnissant :».
Ce n'est pas tout. Pour les édifices affectés au culte public et qui avaient été réclamés par une association cultuelle, sauf un certain nombre de cas dans lesquels Tassociation était gravement en faute et où la désaffectation pouvait être prononcée par décret (art. 13), elle ne pourrait plus désormais l'être que par une loi. € En dehors de ces cas elle ne pourra Têtre que par une loi t>.
Restaient les immeubles et locaux qui n'étaient point affectés aucnlte public, mais qui servaient au logement des ministres ou à des usages analogues (archevêchés, évêchés, presbytères ou leurs dépendances, indemnités de logement payées par les communes à défaut de presbytères, grands séminaires, facultés de théologie protestantes) : Taffectation ou attribution^ moyennant la constitution des associations cultuelles, en était maintenue, non pas indéfiniment, mais pendant cinq ans à partir de la promulgation de la loi. Enfin Tarticle 11 attribue des pensions aux ministres du
culte dont le traitement était supprimé et qui remplissent certaines conditions d*âge et de services.
Tel est le régime établi par la loi française, auquel se sont soumis les cultes protestants et le culte israélite et dont ils paraissent se trouver fort bien. Il était également acceptable pour TÉglise catholique, qui, dans divers pays civilisés, a parfois toléré et tolère de nos jours un système de séparation moins avantageux pour ses intérêts matériels et pour sa liberté réelle. Les associations cultuelles, bien qu'elles servissent d'intermédiaires pour assurer ^exercice public du culte, et pour la jouissance des églises, ne pouvaient être considérées comme un élément que la loi française prétendait introduire dans la hiérarchie de TÉglise catholique; elles étaient extérieures à cette hiérarchie, qu'elles supposaient même d'après l'article 4. De plus lautorité ecclésiastique pouvait, à son gré,enrédiger les statuts et en composer le personnel, qu'elle pouvait prendre entièrement, si elle le voulait, dans le clergé et parmi les membres des fabriques supprimées*.
Ce qui prouve d'ailleurs que ce régime était acceptable pour l'Église catholique^ c'est qu'il fut accepté par la grande majorité de l'épiscopat français. Sans doute le 14 février 1906, dans Tençyclique Veliementer^ , le pape avait énergiquement protesté contre la loi de séparation. Cela était naturel et même c'était son devoir comme chef de TÉglise catholique. Mais tout en la déclarant détestable, il n'avait point déclaré que l'application n'en pourrait pas être tolérée, pour éviter de plus grands maux. II consulta même l'épiscopat français, et le 31 mai 1906, l'assemblée générale des évêques de France réunie à Paris, sur le rapport de l'archevêque de Besançon au nom d'une commission préalable, proposa la formation des associations cultuelles catholiques par 56 voix contre 18 sur 74 votants '. L'assemblée adopta un projet de statuts pour ces associations qui avait été rédigé par la commission ^ Auparavant, à la date du 26 mars 1906, un groupe important de laïques éminents, la gloire du parti catholique français, avait adressé au pape une lettre, fortement motivée, le suppliant de permettre l'application de la loi du 9 décembre 1905'. Tout fut inutile et le 10 août 1906 Tencyclique Gra-
4 Voyez mon article cité sur La loi de séparation et Vtncyolique « graviasimo ».
2 Mater, Les textes de la politique française en matière eccUsiattique, p. 56.
' Mater, La politique religiettse de la République française, p. 205 et s.
* Mater, Textes, p. 67.
s Ibidem, p. 60. On a appelé ce docomeat la lettre des cardinaux verts.
vissimo défesdait aax catholiques la formation des associations cnItuellesS même de oelles dont rassemblée des évêques avait dressé les statuts. Les raisons du refus n'étaient pas là données sous une forme très précise, mais elles le furent dans une encyclique postérieure du 6 janvier 1907, provoquée par un autre acte de l'État français dont il sera parlé bientôt. Elles nous paraissent être au nombre de deux principales. C'est d'abord que les associations cultuelles seraient contraires à la hiérarchie de l'Église catholique, a II aurait été facile, dit l'encyclique, de ne pas soumettre la formation des associations cultuelles à des conditions en opposition directe avec la constitution divine de l'Église qu'elles étaient censées devoir servir. Or c'est précisément ce qu'on a fait relativement aux associations cultuelles. La loi les a organisées de telle sorte que ses dispositions à ce sujet vont directement à rencontre des droits qui, découlant de sa constitution, sont essentiels à l'Église, notamment en ce qui concerne la hiérarchie ecclésiastique, base inviolable donnée à son œuvre par le Divin Maître lui-même. De plus la loi confère à ces associations des attributions qui sont de Texclusive compétence de Tautorité ecclésiastique, soit en ce qui concerne Texercicedu culte, soit en ce qui concerne la possession et l'administration des biens. Enfin, non seulement les associations cultuelles sont soustraites à la juridiction ecclésiastique, mais elles sont rendues justiciables de l'autorité civile. Voilà pourquoi nous avons été amené dans nos précédentes encycliques à condamner ces associations cultuelles, malgré les sacrifices matériels que cette condamnation emportait i>. La seconde raison essentielle était que l'Église catholique, l'autorité épiscopalc notamment, n'était pas mentionnée dans la loi. <ï II a été dit, continue la même encyclique, que nous avions refusé d'approuver en France ce qui avait été approuvé en Allemagne. Mais ce reproche manque autant de fondement que de justice. Car, quoique la loi allemande fût condamnable sur bien des points et qu'elle n'ait été tolérée qu'à raison de maux plus grands à écarter, cependant les situations sont tout à fait différentes et cette lai reconnaît expressément la hiérarchie catJioligueyCe que la loi française ne fait point i> *.
Quoi qu*il en soit, la sentence était portée et elle fut obéie. Il ne fat presque point formé d'associations cultuelles, et les conséquences de cette attitude ne tardèrent pas à se dérouler. D'un côté la liquidation du passé fut précipitée au détriment de l'Église
* Mater, Textes^ p. 106.
î Ibidem, p. 141, 1«.
catholique. Les délais pour rattribntion des biens ayant appariena aux établissements pnblios dn culte furent successivement resser* rés par les lois des 2 janvier 1907 et 13 avril 1908 *. La loi du 13 avril créa même de nouveaux attributaires qui sont les communes ', et l'exécution des charges pieuses on cultuelles par TÉtat, les départements et les communes a été réduite dans des limites étroites *. Je ne puis entrer ici dans les détails de cette législation, qui appartient d'ailleurs an droit public et administratif, non au droit constitutionnel ; j'en relèverai seulement un peu plus loin nn point particulier.
Mais une question plus haute se posait ; qu'allaient devenir les églises, dont l'utilisation pour le culte public paraissait subordonnée par la loi du 9 décembre 1905 à la formation des associations cultuelles? Allaient-elles être fermées? Déjà l'application aux réunions des fidèles des lois des 30 juin 1881 et 9 décembre 1905 faisait surgir de graves difficultés. C'est pour sortir de ces embarras que fut votée la loi du 2 janvier 1907 *.
Cette loi, en premier lieu, admettait pour assurer l'exercice du culte de nouvelles associations à côté des associations cultuelles de la loi du 9 décembre 1905. On a vu les objections qne la papauté avait soulevées contre ces dernières. En outre un assez grand nombre de catholiques voyaient avec crainte la surveillance financière que rÉtat exercerait sur elles; ils demandaiei^t lapplication du droit commun en matière d'associations. La loi du 2 janvier ] 907 la leur accorda presque entièrement. D'après l'article 4 : <E Indépendamment des associations soumises aux dispositions du
« Mater, TexUs, p. 131 et 148.
* Art. 1 : « Les biens des établissements ecelésiastiqaesqni n'ont pas été léclames par des associations cultuelles constituées dans le délai d'un an à partir de la promulgation de la loi du 9 décembre 1905 seront attribués par décret à des établissements communaux de bienfaisance on d'assistance sitnés dans les limites territoriales de la circonscription ecclésiastique intéressée, ou, à défont d'établissements de cette nature, aux communes ou sections de communes, sous la condition d'affecter aux services de bienfaisance ou d'assistance tous les revenus produits par ces biens, sauf les exceptions ci-après ».
> Loi du 13 avril 1908, art. 3, § 14 : « L'État, les départements, les commones et les établissements publics ne peuvent remplir ni les charges pieuses ou cultuelles afférentes aux libéralités à eux faites ou aux contrats conclus par eux, ni les charges dont l'exécution comportait l'intervention soit d'un établissement public du culte, soit de titulaires ecclésiastiques. Ils ne pourront remplir les charges comportant l'intervention d'ecclésiastiques pour l'accomplissement d'actes non cultuels que s'il s'agit de libéralités autorisées avant la promulgation de la présente loi et si, nonobstant l'intervention de ces ecclésiastiques, ils conservent un droit de contrôle sur l'emploi de ces libéralités. Les dispositions qui précèdent s'appliquent au séquestre ».
* Mater, Textes, p. 131.
titre lY de la loida 9 décembre 1905, rexercice public d'nnenlte peat être assuré, tant au moyen éCasêociationa ripiee par la Ici du P' juillet 1901, articles 1,2,3, 4, 5, 6, 7, 5, 12 et 17, que par Toie de réunions tenues sur des initiatives individuelles en vertu de la loi du 30 juin 1881, et selon les prescriptions.de l'article 25 de la loi du 9 décembre 1905 2>. On le voit, par ces derniers mots, le législateur admettait les réunions publiques pour lexercice du culte, en se contentant d'une invitation adressée par des fidèles ou ecclésiastiques isolés, sans qu'il fût besoin qu'elle émanât soit d'une association cultuelle, soit d'une des nouvelles associations admises par cet article.
Mais le législateur allait plus loin dans la voie des concessions. Pour rendre plus facile l'exercice public du culte catholique, il maintenait les églises purement et simplement dans les conditions antérieures à la disposition des ministres du culte et des fidèles. Sans doute, dorénavant, n'ajant pas été réclamées dans le délai voulu par des associations cultuelles, elles peuvent être désaffectées par un simple décret; mais tant que ce décret ne sera pas inter-* venu, tant que l'afEectation est maintenue, elles continueront à servir au culte comme par le passé. <i: A défaut d'associations cultuelles, dit l'article 5, § 1, les édifices affectés à l'exercice du culte, ainsi que les meubles les garnissant, continuerontj eauf dÀeaffecUOion dans les cas prévus par la loi du 9 décembre 1905, à être laissés à la disposition des fidèles et d^s ministres du euUe pour la pratique de leur culte ]». C'était d'ailleurs une solution qui était parfaitement juridique, commandée par les principes généraux. Dans la discussion, on insista surtout sur cette idée que l'article 1"' de la loi du 9 décembre 1905 garantissant l'exercice des cultes, celui-ci pouvait par là se faire librement sans autre condition, tant que des temples étaient librement ouverts à cet effet* On peut ajouter que tant que la désaffectation d'une église n'est pas intervenue, l'affectation qui continue doit produire ses anciens effets au point de vue des réunions en vue du culte, ainsi que pour les autres rapporta cultuels entre les ministres et les fidèles. Mais les droits particoliers que le clergé catholique pouvait prétendre par rapport à Tadministration de ces édifices, en vertu du Oonôordat et de la loi du 18 germinal an X, ont nécessairement disparu.
Enfin la loi du 2 janvier 1907, par de nouvelles combinaisons, cherchait à sauver le plus qu'il était possible des avantages que la loi du 9 décembre 1905 faisait au culte catholique comme aux autres. La jouissance proprement dite et gratuite des églises pou- -vait encore être concédée, soit aux nouvelles associations, soit aux E. 70
carés eas-mâmesi d'i^rès Tarticle 5, §§ 2 et 3 : a: La jouissanoe gratuite pourra être aooordée soit à des associations cultuellesconstituées conformément aux articles 18 et 19 de la loi du 9 dé^ cembre 1905, soit à des associations formées en vertu des dispositions de la loi précitée du V juillet 1901 pour assurer la oonti* nuation de l'exercice public du culte, soit aux ministres du cuit» dont Us noms dêvrorU être indiqués dans les déclarations prescrites par V article 25 delaloidu9 décembre 1905, — La jouissance cidessus prérue desdits édifices et des meubles les garnissant sera, attribuée, sous réserre des obligations énoncées par l'article 13 de la loi du 9 décembre 1905, au moyen d'un acte administratif dressé par le préfet pour les immeubles placés sous séquestre et ceux qui appartiennent à l'État et aux départements, par le maire pour les immeubles qui sont la propriété des communes 2>. Dan» le cas où elle était faite au curé, la concession étiiit individuelle^ attachée à sa personne ; faite à une association elle pouvait durer un laps de temps à déterminer entre les contractants, et conformo aux règles du droit administratif. On donnait par là une sorte do prime aux curés qui feraient les déclarations voulues par la loi pour les réunions des fidèles.
La jouissance des archevêchés, évèchés, grands séminaires, presbytères (ou indemnité de logement) maintenue proviscnra-* ment par la loi du 9 décembre 1905 prenait fin immédiatement en vertu de la loi nouvelle (art. 1) ; celle-ci permettait cependant, à de certaines conditions et à un autre titre, de maintenir les habitudes antérieures. Un assess grand nombre de communes étaient en effet disposées à louer aux curés les anciens presbytères; mais quel* ques-unes voulaient concéder cette location pour un prix minime, purement nominal, déguisant alors une subvention, prohibée par la loi du 9 décembre 1905. La loi du 2 janvier 1907 dispose, arti-* cle 1, § 2 : a: La location des édifices ci-dessus, dont les départements ou les communes sont propriétaires, devra être approuvée par Tadministration préfectorale i>.
La loi du 2 janvier 1907 fut bientôt suivie d'une autre, celle do 28 mars 1907 qui supprime la nécessité de la déclaration préala-* ble pour les réunions publiques et que nous connaissons déjà \ Elle a pour cause accidentelle les difficultés que soulevaient oea déclarations en vue de la célébration du culte public ; mais au Ueu d'introduire des règles particulières en matière de culte, on aima mieux modifier dans le sens le plus libéral le droit commun sur le»
* Voyes ci'>ae88us, p. 1066.
LA BÉOLEMBNTATION DES DROITS INDIVIDUELS. llOd
réanions publiqnes. Mais cette dernière loi n*a-t-elle pas par là même supprimé Imprime dont j*ai parlé oi-dessns' et que la loi du 2 janvier 1907 faisait an ouré dont le nom figurait dans la déclaration préalable? Je ne le crois pas. En effet) sioettedéclarationn*est pins nécessaire, si elle n'est pins exigée, elle n est pas défendue; le citoyen qui y a intérêt, le curé dans notre hypothèse, peut donc tou-^ jours la faire. La question d ailleurs présente peu d'intérêt pratique. En effet la loi du 2 janvier 1907, pas plus que celle du 9 décembre 1905^ n'eut grâce aux yeux du pape, et il la condamna pai^ Tencyclique du 6 janvier 1907 *. Cependant les associations conformes aux articles visés de la loi du 1*' juiUet 1901 n'y sont point nommément défendues^ il n'y est parlé que des associations atù* tuelles', mais les autres dispositions de la loi y sont repoussée^. Il est vrai que, parlant des déclarations à faire en vue des réunions dans les églises, tout en les déclarant contraires à tous les principes, le pape déclare <c que pour éviter de plus grands maux TËglise aurait pu être amenée à tolérer cette déclaration. Mais en statuant que le curé ou le desservant ne serait dans son église qu'un occupant sans titre juridique, qu'il serait sans droit pour faire acte d'administration, on a imposé aux ministres du culte, dans l'exercice même de leur ministère, une situation tellement humiliée et vague que dans de pareilles conditions la déclaration ne pouvait plus être acceptée j>. Cela paraît viser la situation du curé en face de l'association cultuelle, non la position qui lui est faite par la loi du 2 janvier 1907^ car l'encyclique continue immédiatement :<£ Reste la loi récemment votée par les deux Chambres^ ... — Au point de vue de Texercice du culte, cette loi a organisé l'anarchie, en ce qu'elle instaure surtout, en effet, larbitraire et le bon plaisir. Incertitude si les édifices du culte, toujours susceptibles de désaffectation, seront mis ou non en attendant à la disposition du clergé et des fidèles; incertitude s'ils leur seront conservés ou non, et pour quel laps de temps; arbitraire administratif réglant les conditions de la jouissance, rendue éminemment précaire; pour le culte, autant de situations diverses en France qu'il y a de communes; dans chaque parobse le prêtre mis à la discrétion de lautorité municipale et, par conséquent, le conflit à rétat possible, organisé d'un bouta l'autre du pays ]>• Plus loin le pape se plaint des lourdes charges imposées pour la
1 Ci-dessus, p. 1102.
«-a Mater, Textes, p. 135.
^ Il Remble que cette encyclique datée du 6 janyier 1907 ait été rédigée ayant la promulgation de la loi qui est du 2 du même mois.
1104 LA KÉPUBUQUE FRANÇAISE.
jouissance proprement dite des églises, et déclare qae<r le texte imprécis et ambigu de certains articles de cette loi met dans une nouvelle lumière le but poursuivi par nos ennemis d. Le pape estime « que cette loi aggrave la loi de séparation et Nous ne pouvons dès lors que la réprouver }>. Par suite elle ne reçut point. d'application; il ne fut point formé d'associations en vertu des articles de la loi du P' juillet 1901 qu'elle visait^ associations que pourtant on ne pouvait prétendre être introduites dans la hiérarchie de l'Église catholique ou attentatoires à cette hiérarchie. Cependant la loi du 2^ janvier 1907 est toujours en vigueur, car la loi du 13 avril 1908 ne vise que les biens des anciens établissements ecclésiastiques et abroge ou modifie seulement certains articles de la loi du 9 décembre 1905. Je ne relèverai qu^un point de la loi du 13 avril, car il se rapporte toujours au même conflit.
Le législateur avait eu la volonté de sauver du naufrage les biens des maisonade retraite et caisses de secours pour les prêtres âgés ou infirmes qui existaient dans certains diocèses et^ dans ce but| il les attribuait à des sociétés de secours mutuels que formeraient les intéressés et qu'il réglementait à certains égards. L'article 1 (nouvel article 9, § 1 de la loi du 9 décembre 1905) por«tait, § 6 : a: Les biens des maisons de retraite ou caisses de secours pour les prêtres âgés ou infirmes seront attribués par décret à des sociétés de secours mutuels constituées dans le département o& ces établissements ecclésiastiques avaient leur siège. — Pour être aptes à recevoir ces biens , lesdites associations devront être approuvées dans les conditions prévues par laloidn V^ avril 189^ ^,avoir une destination conforme à celle desdits biens, être ouvertes à tous les intéressés et ne prévoir dans leurs statuts aucune amende ni aucun cas d^ exclusion fondé sur un rnotif touchant à la dicipline ecclésiastique • — Les biens des maisons de retraite et caisses de secours qui n'auraient pas été réclamés dans le délai de dix-huit mois à dater de la promulgation de la présente loi par des sociétés de secours mutuels constituées dans le délai d'un an de ladite promulgation, seront attribués par décret aux départements où ces établissements ecclésiastiques avaient leurs sièges et continueront à être administrés provisoirement au profit des ecclésiastiques qui recevaient des pensions de secours ou étaient hospitalisés à la date du 15 décembre 1906... Le surplus desdits biens sera affecté par les départements à des œuvres de bienfaisance ou d'assistance fonctionnant
1 C'est la loi qui coQtieat le droit commua en matière de sociéUs do secoars
mutuels.
dans les ancieDoes circonscriptions des maisons de retraite on caisses de seoonrs ». La clanse concernant les statnts avait ponr bnt d'assurer l'accès et le profit de ces sociëtës à tons les prêtres intéressés, sans que, sons nn prétexte plus on moins ingénienx, certains en fnssent ezclns à raison de la position qn'ils prendraient quant à la loi de séparation.
Mais la loi da 18 avril 1908 tirait nn antre parti de ces sociétés de secours mutuels. Elle en faisait nn organe utile et non suspect pour Taccomplissement des fondations pieuses grevant les biens des anciens établissements ecclésiastiques aujourd'hui attribués à l'Etat, aux départements et aux communes. L'article 2 (nouvel article 7, § 12 de la loi du 9 décembre 1905) décide, § 16 : € Sur les biens grevés de fondations de messes, l'État, les départements, les communes et les établissements publics possesseurs ou attributaires desdits biens devront, à défaut des restitntions à opérer en vertu du présent article \ réserver la portion correspondante aux charges ci-dessus visées. — Cette portion sera remise aux sociétés de secours mutuels constituées conformément au § 1, 6*^ de Tart. 9 (nouveau) de la loi du 9 décembre 1905, sous la forme de titres nominatifs, à charge par celles-ci d'exécuter les fondations perpétuelles de messes. Pour les fondations temporaires les fonds j afférents seront versés auxdites sociétés de secours mutuels, mais ils ne bénéficieront pas du taux de faveur prévu par l'article 21 de la loi du 1"' avril 1898... A l'expiration du délai de dix-huit mois prévu an paragraphe 1, 6^ ci- dessus visé, si aucune des sociétés de secours mutuels, qui viennent d'être mentionnées, n'a réclamé la remise des titres ou le versement auquel elle a droit, l'État, les départements, les communes et les établissements publics seront définitivement libérés et resteront propriétaires des biens par eux possédés ou à eux attribués sans avoir à exécuter aucune des fondations de messes grevant lesdits biens >. Il 7 avait là, semble-t-il, une conciliation équitable et un respect véritable des volontés des morts. Le pape a cependant encore refusé son approbation dans une lettre du 17 mai 1908 adressée aux cardinaux français ^ <r Nous avons, dit-il, examiné la question (celle des Mutualités dites approuvées) avec le plus grand soin et à tous les points de vue, désireux, comme nous l'étions, de tronver un moyen d'épargner aux ecclésiastiques fran* çais de nouveaux sacrifices.... Mais voici qu'on demande au clergé français de former des mutualités ouvertes à tous ceux qui récla-
* Il s*agit là des actions en reprise. > Mater, Teates, p. 161
nieraient de quelque fiiçon qne ce soit le titre d^intéres^éi, Bans moyen légal d'ëcarter de leurs rangs les égarés on même les mem* bres exclus de la communion de rÉglise, On demande, en somme, aux ecclésiastiques français de se constituer en corps séparé et d'oublier en quelque sorte leur caractère de prêtres en communion avec le sièffe apostolique. Ils devraient se considérer comme de simples citoyens privés du droit accordé à tous les Français d'exclure de leurs mutualités des sociétaires indignes ». De ces reproches quelques-uns ne manquaient pas de fondement; mais le principal portoit singulièrement à faux. Gomment le pape pouvait-il présenter la constitution de ces mutualités comme une sorte de schisme, comme lorganisation d'une Église séparée? Et combien, aux yeux des croyants, étaient graves et importants les intérêts en jeu! Visant spécialement les fondations de messes la lettre disait: « Nous ne pouvons donc autoriser un système qui est en opposi* tion avec les intentions des défunts, et contraire aux lois qui régissent la célébration légitime de l'acte le pins auguste du culte catholique )).
Ainsi, volontairement, par des refus successifs, TÉglise catho* lique a perdu presque tous les avantages que lui a faits la législation française depuis 1905. Il n'en reste guère que les pensions assurées anx anciens ministres du culte salariés, par la loi du 9 décembre 1905. Elles n'étaient pas subordonnées à la constitua tion des associations cultuelles et, par une pensée équitable, le législateur n*a point voulu les supprimer par voie de représailles dans Tardeur du conflit.
Mais, si TÉglise catholique a ainsi beaucoup perdu quant aux avantages matériels, elle a aussi beaucoup gagné quant à sa liberté. La papauté peut dorénavant librement choisir les évéques de France, droit dont elle était traditionnellement privée et pour la conquête duquel fut principalement engagée la querelle des inve»titures au Moyen âge. Elle a le droit de publier librement en France les documents de sa propre législation, du droit canonique, pourvu que cette publication ne tombe pas sous les dispositions pénales de la loi du 9 décembre 1905. Elle peut modifier à son -gré les circonscriptions ecclésiastiques. Elle peut réunir sans autorisation les conciles, nationaux, métropolitains, diocésains. Elle peut au point de vue ecclésiastique constituer même, je le crois, des juridictions canoniques, pourvu qu'elle n'édiote pas d'interdiction pour les clercs ou les laïques de recourir aux juridictiona de rÊtat dans les limites où celles-ci sont compétentes, car une pareille interdiction serait une excitation à violer les lois de VÈtat.
Les fidèles et le clergé peuvent aajonrd'hui oonstraire oo adieter des églises et les ouvrir au culte sans aut<Hrisatioik9 oe qui pourrait lui être précieux au cas où elle voudrait organiser librement le culte privé ^ . Tous ces droits, elle ne les avait pas sous le régime du Concordat '. L'appel comme d'abus est supprimé.
L'Église a pud^autre part^ sans recourir aux associations des lois de 1905 et de 1907, trouver les ressources pécuniaires qui lui étaient nécessaires. Cela s'est fait principalement par rorganisation de ce qu'elle appelle le denier du culte; ce sont les dons et souscriptions volontaires des fidèles, recueillies par les curés et concentrées «ntre les mains de Tévéque^ qui en assure la répartition ; il n'j a point de taxe obligatoire'. Cela a pu se faire légalement grâce aux règles admises par notre droit civil en matière de dons manuels et surtout grâce à la jurisprudence sur les souscriptions, soienti* fiques, charitables ou antres.
Ajoutons que, par une interprétation large de la loi du 2 janvier 1907, dans les églises non désaffectées qui restent à sa dispoflition, le clergé catholique exerce des droits qu^on aurait pu croire réservés aux associations cultuelles par l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 : il j fait des quêtes, perçoit des rétributions pour les cérémonies et services religieux, pour Toccupation des bancs et sièges, pour la fourniture des objets destinés an service des funé* railles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices^.
La Séparation s'est opérée ainsi, plus complète encore par le fait de l'Ëglise qu'elle n'avait été établie par le législateur. Pour* tant extérieurement, sauf quelques incidents éphémères, il n'y a eu rien de changé dans Texercice du culte catholique : les églises sont restées ouvertes et les cérémonies habituelles ont continué à s y célébrer dans les formes ordinaires. La Séparation est déjà outrée ainsi dans les mœurs ; elle a pu, en quelque sorte* passer inaperçue de beaucoup de citoyens, même de citoyens portés comme catholiques dans les recensements de la population. C'est ce que prévoyait l'encydique du 6 janvier 1907, en attribuant d'ailleurs au législateur français des intentions qui n'étaient point les siennes : a Ils veulent, y est-il dit, détruire rÉglise et déchrii^ tîaniser la France, mais sans que le peuple y premie trop garée et qu* il puisse pour ainsi dire faire attention >*. D'autre part voici
* Voyez mon article sur La loi de séparation et Venoyclique « Gravissimo »» p. 7 et 8 du tiré à part.
s Cf. Rothenbûcher, op. cit., p. 347 et s. s Rothenbficher, op. cit. y p. 348 et s.
* Voyez ci-dessue, p. 10y2
« Mater, Texte:/, p. 144-145.
iïOè LA RÉPUBLIQUE PKANÇAIS£.
ce que constate un auteur étranger dans un ouvrage seientifiqne. <r La séparation a laissé véritablement indifférente (unberûkrt} la plus grande partie de la population catholique* Cela tient au manque d'une bonne instruction religieuse, d'une presse véritablement influente, d'une onjanisation parmi les laïques. Cela a montré que la prétention de l'Église, sous l'empire du droit public, à compter comme lui appartenant chaque catholique qui a reçu le baptême n'est qu'une apparence et que sur bien des points la vie intérieure faisait défaut ]»' .
U semble même que le clergé soit disposé à recourir aux tri* bunaux français pour faire valoir ses droits sous le régime actuel. Bans plusieurs communes où un prêtre qui n'était point en relation d'obéissance régulière avec TÊglise catholique (dans une espèce il s agissait d'un vieux-catholique de Hollande) détenait l'église et y célébrait le culte, un prêtre rival, nommé et soutenu par l'évêque, s'est adressé au tribunal civil pour demander que Toccupation de l'église paroissiale lui fût restituée : les tribxmaux dans ce cas ont condamné le maire à remettre à ce réclamant les clefs de Téglise. Cela est loin d'une excitation au schisme ou d'une faveur qui lui serait accordée. D'autre part, des vicaires à qui le curé avait retiré leur emploi, ont actionné celui-ci devant le tribunal civil et ce tribunal a considéré leur action comme reoevable. Une semblable jurisprudence panut de nature à consolider le régime. 11 est deux points cependant qu'il paraît difficile de concéder. En premier lieu il ne paraît pas qu'un curé puisse être considéré comme schismatique par ce seul fait qu'il serait payé par une association cultuelle : le législateur lui-même a établi ces associations qui sont toujours reconnues par notre loi : il ne peut admettre qu'elles soient condamnées comme contraires au droite même de l'Église catholique. En second lieu, lorsque, dans des litiges de ce genre, des actes de l'autorité ecclésiastique sont pris en considération comme éléments de fait, s'ils sont contestés, ils doivent être prouvés par les moyens de preuve de droit commun, suivant les règles du droit commun quant à la preuve ; les pièces émanées de cette autorité ne sont que des écrits privés, non dea documents authentiques*.
1 Rolhenbiicher, Die Irennung von Staat und Kirche, p. 353. * Le régime de la séparalion a été étendu, avec certaines modificatioos à l'Algérie et, par suite, au culte musulman par le décret du 27 septembre 1901.
La question de la Chambre des Lords.
P. 170. Depuis le moment où j'ai écrit ces pages sur la Chambre des Lords et sur les projets de^réformequi la couceroent, les faits oat suivi leur cours sans cependant aboutir à une solution. D'un côté le sélect committee, dontla Chambre desLords avait décidéla nomination sur la proposition du comte de Cawdor, a été nommé et, sous la présidence de Lord Rosebery, il a terminé ses travaux ; son rapport a été mis à Timpression le 2 décembre 1908^ Ce qu'il recommande en somme c'est à peu près les changements que proposait le bill de Lord Nev^'ton. Sauf pour les pairs du sang royal, la pairie cesserait de conférer par elle-même le droit de siéger et de voter dans la Chambre des Lords; ce droit n'appartiendrait qu'à ceux qui auraient en plus le titre de Lord du Parlement. Les pairs héréditaires ne formeraient plus qu'un collège électoral, qui élirait parmi ses membres, avec l'emploi du vote cumulatif, 200 Lords du Parlement pour chaque parlement successif, des pairs représentants. La qualité de Lord du Parlement appartiendrait en second lieu, sans aucune élection, aux Pairs qui auraient certaines qualifications, c'est-à-dire qui rempliraient ou auraient rempli certaines hautes fonctions gouvernementales, administratives ou judiciaires dans des conditions déterminées; cette qualification profiterait actuellement à 130 pairs héréditaires environ. Enfin le Comité admet aussi les Pairs à vie, mais il ne donne point à cette institution l'importance que lui attri-
* Report from the $sUot oommiUee on the Eouseof Lords, together withthe proceedings of the eommittee and appendiz, ordered to be prinied 2p^ decemhev 1906, London Wjmaa and sons.
buent certains réformateurs. Il ne leur donne point de plein droit le privilège de siéger et de voter dans la Chambre des Lords : la Couronne pourrait seulement y en appeler quatre annuellement, dont trois devraient avoir Tune des qualifications visées [rfus haut, et le nombre total des pairs à vie ainsi appelés à siéger ne devrait pas dépasser quarante. La représentation spéciale des Pairs d'Ecosse et d'Irlande disparaîtrait; ils feraient simplement partie du collège électoral qui élirait les 200 Lords représentants. Les Lords spirituels continueraient à faire partie de la Chambre, mais ils seraient réduits à dix : les archevêques de Canterbury et d'York siégeraient de droit, les autres seraient élus à chaque Parlement par le corps des évéques. Le Comité n'a pu se résoudre à proposer d'introduire dans la Chambre des Lords des membres venus du dehors, pour chaque Parlement, qui auraient constitué une représentation véritable, et qui auraient contribuée diminuer la discordance si grave et que le Comité ne méconnaît pas entre la Chambre des Lords, qui contient une majorité conservatrice écrasante, et la majorité libérale, parfois énorme, qui siège à tour de rôle dans la Chambre des Communes. Sur une proposition de Lord Rosebery tendant à ce que pour chaque Parlement les conseils municipaux des villes comptant au moins Î5.000 habitants présentassent à la Couronne trois personnes dont une serait appelée par elle à siéger dans la Chambre des Lords, le Comité s*est partagé en deux fractions égales ^
Mais ce rapport si intéressant a été comme éclipsé par le conflit grandissant qui a persisté entre la Chambre des Lords et le cabinet libéral, soutenu par la Chambre des Communes. La Chambre des Lords a de nouveau rejeté plusieurs bills votés par la Chambre des Communes et auxquels le cabinet attribuait une grande importance politique et sociale. Le plus important était un Licensing bill, qui avait pour objet de diminuer progressivement le nombre des licences, nécessaires aux débitants de boissons et, par suite, le nombre des débits tie boissons. C'est une question qui se pose dans tous les pays civilisés pour combattre le fléau de Talcoolisme. Mais en Angleterre, elle se pose dans des conditions particulières, étant donnés les rapports étroits qui existent entre les brasseurs, .surtout les grandes compagnies de brasserie, et les débitants, qui sont liés à elles par des contrats, ou en sont même souvent les simples gérants pour le débit de la bière qu'elles fabriquent. C'est cette coalition d'intérêts qui paraît avoir impressionné les Lords. « Leurs actions (des compagnies de
1 Pour de plus amples détails, voir ma commonioation à TAcadéniM des «ciences morales et politiques dans la séance da 28 ao6t i909 : La réforme St IcTChambre des Lords et le rapport du seleet commitlee..
APPENDIQES. llii
brasserie) sont réparties dans toute la nation; les magnats de l'industrie siègent dans les assemblées politiques; ils tiennent en parti* culier une bonne place dans la Chambre des Lords » ^ On a pu accuser les Lords d'avoir consulté leurs propres intérêts particuliers. Cependant le Gouvernement a obtenu d'eux le vote de la loi sur les pensions pour la vieillesse {Old âge pensions Act), bien que les dépenses énormes que devait entraîner cette mesure fussent calculées un peu à la légère et aient donné lieu à de graves mécomptes. Ce projet avait été présenté en même temps que le budget {Finance biU)^ mais n'y était pas incorporé. «< La Chambre des Lords esquissa une tentative de résistance en prétendant restreindre l'application du Bill à six années. Le caractère financier de la mesure rendait la démarche périlleuse en contestant le privilègedela Chambre basse. La Haute assemblée ne persista pas dans son attitude » *.
En 1909, les choses se sont aggravées. Le grand œuvre du cabinet, pour la présente session, a été la loi du budget, Finance bilL 11 est formidable en lui-même, tant à cause d'un déficit considérable auquel il faut parer qu'à raison des grosses dépenses que demande l'opinion publique pour Taugmentation de la flotte de guerre. En même temps le Gouvernement en a fait une mesure sociale, qui, en vue de ménager les classes pauvres, pèse lourdement sur les classes riches, et paraît même en partie une arme dirigée contre l'aristocratie terrienne. Il comprend trois catégories principales d'impôts nouveaux. Ce sont : 1* une augmentation des droits de succession {death duties); 2» une augmentation des droits de licence des débitants de boissons; 3* des droitssur la plus-value des terrains. 11 s'agit là de la plus-value qui n'a pas été le produit du travail {nneamed wetdth)^ mais est résultée naturellement des conditions du milieu aggloméré et en quelque sortes «ivilisé : ce sont principalement les terrains à bâtir non encore bâtis qui sont visés. Ce système complexe exige par lui-même des évaluations générales qui constitueraient une opération immense et difficile. C'est là surtout la partie du budget qui suscite une opposition acharnée du parti conservateur; ces land-taxes atteindraient principalement les grandes fortunes aristocratiques, les diiken, comme on dit là-bas à chaque instant; l'opposition les présente comme une sorte de confiscation déguisée. Ces droits paraissent d'autant plus dangereux aux conservateurs que, dans les vues non dissimulées du Gouvernement, le produit en serait consacré dans l'avenir à réaliser des réformes sociales au profit des classes laborieuses.
* ViaUatCf La vie politique dans les deux mondes^ deaxiëme année, Paris, 1909, p. S6. Cela était écrit avant le rejet du bill par la Chambre des Lords. > Viallate, op, eî/., 2* année, p. 79, 80.
1112 APPBNDI(3:S.
Le Finance 'MU a déjà passé presque tout entier à la Cbambre des Communes; mais le plan primitif a reçu bien des retouches et des adoucissements sans perdre ses caractères essentiels. Les conservateurs se tournent vers la Chambre des Lords : ils lui demandent d'amender ce budget ou de le rejeter tout entier, de manière que le pays soit consulté et dise sa volonté par de nouvelles élections générales avant qu^une véritable révolution s*opère dans le droit fiscal anglais. La lutte est ardente; une campagne de presse et de discours se poursuit incessamment de part et d*autre. Au milieu de septembre ont pris la parole dans de grands meetings les protagonistes des deux côtés. Déjà ont prononcé des discours remarquables et sensationnels, Lord Rosebery le 10 septembre à Glasgow, appuyant le parti conservateur malgré son propre passé; le 18 septembre, à Birmingham, M. Asquith défendant le budget, et le 22 septembre également à Birmingham, M. Balfour, le leader de l'opposition; enfin M. Lloyd-George le 9 octobre à Newcastle on Tyne. Mais c'est à un point de vue désintéressé que nous nous plaçons ici. Ce qui nous intéresse c'est que le conflit remeten question des règles importantesqui paraissaient définitivement acquises au droit constitutionnel anglais, et cela montre bien le mauvais côté de cette constitution noB écrite, simplement faite de précédents, d'usage et de doctrine. Rien ne semblait mieux établi que la thèse d'après laquelle la Chambre des Lords ne pouvait point amender les lois de finances» et maintenant voilà que l'on examine de près les précédents sur lesquels elle était établie, pour démontrer qu'ils ne portent pas et que le droit d'amendement en cette matière n'a jamais été perdu par les Lords ^ . Jamaisen droit on n'a contesté que la Chambre des Lords puisse rejeter en entier le finance bill, mais les autorités les plus hautes leur conseillaient de
« Nineteenth Century, July 1909, The House of Lords and the budget, by J. A. R. Marriot, p. 198 s.
Voici ce qu'on lisait dans le Standard du 25 août 1909 (l'un des principaux organes du parti conservateur) : « Certains pairs inclinent à limiter les Land Clauses pltkXôt que de rejeter le bill en entier. La première méthode les exposerait à cette interprétation qu'ils agiraient dans leur propre intérêt comme propriétaires fonciers. Par la seconde ils échapperaient à cette perfide accusation et se maintiendraient en harmonie avec le dictum largement répandu, bien qu'insoutenable, d'après lequel le pouvoir de la Chambre haute se borne à accepter on à rejeter une loi de finance et ne comprend pas le droit d'amendement; il serait fort aisé de montrer que cette distinction est imaginaire, mais pour cette seasion au moins l'argument serait superflu ». Dans son discoars du 22 septembre, à Birmingham, M. Balfour appelait « préoccupation d'antiquaire constitutionnel {Conslilulional aniiqtLOtHanism) » la recherche des précédents à laqaelle B*était livré M. Asquith.
ne jamais user de cette faculté^ On les excite aujourd'hui à eu faire usage. Il est vrai qu'oa invoque uae coosidératioa qui nous est bieu coDQue. Le finance bill, préparé par M. Lloy^d George, presque déjà entièrement voté par la Chambre des Communes, n'est pas un budget ordinaire. Ce n'est pas le règlement des finances de l'État, pendant une année; il contient de graves mesures destinées à devenir permanentes et à produire dans la société anglaise les effets les plus profonds, les plus révolutionnaires; incorporer cette législation au budget c'est enlever à la Chambre des Lords sa participation à l'exercice du pouvoir législatif^. Cela est vrai, mais ce n'est point la première fois que la chose se produit : Tannée dernière môme leOld âge pensions 2>t// n*a-t-il pas été voté par les Lords uniquement parce que, sans être incorporé au finance bill, il se présentait comme une mesure financière*? En môme temps qu'elle pousse les Lords à rejeter le budget, la presse conservatrice montre d'ailleurs que ce refus n'entraînerait que de faibles perturbations au point de vue financier dans le système souple des finances anglaises modernes, il ne produirait point l'effet radical qu'il aurait chez nous et qu*il aurait produit jadis en Angleterre, lorsque Macaulay en décrivait les résultats terrifiants*.
• Voyez Farlicle de M. Marriot, Nineteenth Century^ July 1909, p. 202, parlant de Lord Salisbury : « Jamais homme d*Btat ne fat plus jaloux de son honneur (de la Chambre des Lords) ni plus tenace quant à ses privilèges. Mais dans nn discours prononcé dans le débat sur le budget de Sir William Harcourt en 1894 et auquel on s'est sourent référé. Lord Salisbury arertit les pairs des inconTénients constitutionnels, pour ne pas dire des anomalies, qui doivent résulter de rexercice de leurs droits incontestés en matière de Finance bills, « Vous ne pouvez pas, ainsi raisonnait-il, rejeter un money hill, parce que vous ne pouvez pas changer Texécutif. Laisser au pouvoir Texécutif existant et pourtant le priver d«?s moyens de conduire le gouvernement du pays serait créer une grave situation constitutionnelle ». Dans son discours du 13 septembre à Birmingham, M. Asquith, le premier ministre, se fondant sur un certain nombre de précédents a nettement contesté aux Lords le droit de rejeter le budget.
3 Le Standard du 30 août 1909 : «Alors qu il (le budget) prétend être simplement un money bill traitant des finances de l'année, il contient aussi un Licensing billf un Land valuation bill et un Local taxation bill. Ces trois biUs^ nous le prophétisons, seront rejetés par la Chambre des Lords en partie à raison de leur valeur intrinsèque, en partie parce qu'ils ont été introduits d*uae manière irrégulière ».
>Ci-dessu9,p.llii.
* Voyez un intéressant article dans le Standard du 9 septembre 1909 : If the finance bill is rejected ? Cela provient de diverses causes notamment : 1* De ce que l'appropriation bill a déjà été -passé et que, par suite, les marins, les soldats, les titulaires des pensions sur la vieillesse, tant qu'Uy aurade l'argent au trésor, seront payés de ce qui leur est dû jusqu'à la fin de Mars prochain ; 2* de ce que beaucoup d'impôtssontétablis en Angleterre à titre permanent : ceuxquisont compris dans le Consolidated Pund et, suivant la Parliamentary practice d'Brs-
Comment le conflit se terminera^-il? Les Lords ont pour eux les forces du parti conservateur, le caractère si radical des nouveautés qu'on veut leur faire accepter, la coalition des propriétaires fonciers et des débitants de boissons; maisils ont ceci contre eux qu'ils sont les principaux représentants de cette grande propriété foncière qui est une des anomalies de TAngleterre démocratique ; ils ont aussi contre eux les précédents en matière de lois de finance dans Tinterprétatioa traditionnelle qui en était donnée et qu'il est bien difBcile de changer tout d*un coup en vue d'un résultat à obtenir. Le cabinet et le parti libéral qu*il représente ont pour eux Tesprit démocratique et socialiste. Ils ont aussi, et ils le font grandement valoir, qu*en même temps ils défendent le libre échange; car le parti conservateur, s'il était appelé au pouvoir, ne pourrait guère obtenir les fonds nécessaires dans tous les cas que par un tarif protecteur \ Il est probable que l'issue de la lutte sera décisive. Si les Lords rejettent le Finance àill, et que les prochaines élections générales, qui se feraient alors sur le conflit, donnent une majorité au parti libéral, ils sont à la merci de celui-ci. S'ils cèdent et acceptent le budget, le gouvernement libéral n'en a pas moins l'intention, un membre du cabinet le disait dernièrement, « de réglemeo ter etde limiter le pouvoirlégislatif des Lords». Ce serait une mesure analogue au bill annoncé par M. Campbell- Banerman ' : mais, dans le cas où le budget sei*ait accepté, la question pourrait dormir encore. Dans ce cas-là T interprétation traditionnelle sur les privilèges de la Chambre des Communes en fait de Money bills serait définitivement conQrmée.
kÎQe May, les droits sur le thé et Vlnoome-tax ; 3^ Taanée financière anglaise va du 1*' avril au 31 mars et le Finemoe bill qui s'y rapporte n'est votA qu'en cours d'exercice, et cependant les impôts existants, même avec les augmentations proposées, sont perçus d'avance. Enfin des élections générales peuvent avoir lieu avant l'expiration de Tannée financière en cours, avant le 31 mars
1 D*ailleurs dans son discours du 22 septembre à Birmingham, M. Balfour» exagérant comme tout homme de parti, a nettement posé la question entre le Tariff reform et le socialisme; depuis lors cette alternalive est la formule que répètent les organes du parti conservateur.
APPENDICE B Le statut et le droit d'association des fonctionnaires.
Voyez p. 644, note 1 . — Le Gouvernement, le 25 mai 1909, a déposé un important projet de loi sur le Statut et le droit d'association deêfonctionnaires, précédé d'un intéressant exposé des motifs. D'après Tarticlei, seront « considérés comme fonctionnaires pour Tapplicatioa de la présente loi, tous ceux qui en qualité de délégués de fautorité publique, d'employés, d'agents ou de sous-agents, occupent dans ua service public de l'État un emploi permanent rémunéré par un traitement mensuel ou par l'allocation de remises et ouvrant droit au bénéfice éventuel d'une pension de retraite ».
Le projet règle d'abord le recrutement et l'avancement. L'entré& dans la carrière est en principe subordonnée à un concours ou à un examen pour les postes de début. Mais cette règle, qui est déjà celle de notre droit administratif, comporte des exceptions : « il convient, dit l'exposé des motifs, d'admettre l'équivalence de certains titres ou de certains diplômes. Sinon notre organisation administrative dégénérerait en un véritable mandarinat.... Mais il sera apporté^ par des règlements d'administration publique rendus pour Texécu* lion de la nouvelle loi, une double limite à ces nominations exceptionnelles; ces règlements détermineront tout à la fois les emplois pour lesquels elles pourront avoir lieu et, pour chaque emploi, les titres ou diplômes qui tiendront lieu de concours ou d'examen ».
Vavancement nécessite une réglementation nouvelle plus encore que le recrutement initial. Le projet en contient une des plus soigneuses. Il pose en premier lieu ce principe « que nul ne pourrait être admis dans un service public qu'à un emploi de début et que^
pour accéder aux emplois supérieurs, on devrait gravir successivement les divers échelons de la hiérarchie administrative ». Ici encore des exceptions s'imposent, mais on les précise de manière que la règle subsiste : ce elle ne souffrira d'exceptions que pour certains emplois limitativement énumérés par les règlements d*administration publique qui détermineront en outre les services et les titres dont les candidats auront à justifier pour être nommés d'emblée à ces emplois supérieurs » .
En laissant de côté ces nominations exceptionnelles, le projet distingue deux sortes d'avancement. C'est en premier la promotion à une classe supérieure dans un même grade ou emploi, c'est-à-dire les augmentatioosde traitement sanschangement d'emploi. Elles auraient lieu soit à Tancienneté soit au choix; mais, pour en écarter Târbitraire, Tancienneté y joue un rôle prépondérant. La part qui lui est faite ne peut jamais être inférieure à la moitié ; « le choix ne jouera que pour le surplus : il pourra même être supprimé dans les services où la possibilité de le remplacer par un système de bonifications à Tancieuneté aura été reconnue ».
Lorsqu'il s'agit au contraire de l'avancement qui fait monter à un grade ou emploi supérieur, l'ancienneté ne saurait par elle-même le conférer. En effet, elle ne suffit pas à démontrer la capacité de l'employé à remplir un emploi supérieur au sien. Cependant le projet, ici encore, s'efforce d'éliminer l'arbitraire. Parfois l'avancement dépendra d'un concours ou d'un examen. Mais on ne saurait abuser de ce système : l'examen ou le concours, précieux malgré leurs défauts de nature, peuvent être imposés à des jeunes gens : ils ne sauraient Têtre à des hommes mûrs, à des fonctionnaires déjà avancés dans la carrière sans favoriser la médiocrité et les connaissances factices au détriment des talents véritables. Il faut donc en revenir au choix; mais le projet lui impose des règles qui seront également suivies quand il s'agira du choix pour les promotions de classes. On utilise l'institution du tableau d'avancement, qui fonctionne déjà dans quelques services, notamment dans l'armée. II sera annuellement dressé, pour chaque emploi supérieur, devant comprendre les plus méritants parmi les employés immédiatement inférieurs, et le choix ne pourra porter que sur ceux-là. Il sera dressé par une commission « dans laquelle siégeront, à côté de membres nommés à raison de leurs fonctions, deux membres du personnel intéressé ». Ces deux membres ne sont point cependant élus par leurs égaux; ils sont tirés au sort, sans doute parce que le sort, étant aveugle, écarte tout arbitraire et toute désignation tendancieuse. Deux garanties sont ajoutées. En premier lieu le tableau d'avancement est rendu public (art. 9) et « dans le délai
de quinze jours qui suit la publication, des réclamations peuvent être adressées par les fonctionnairesintéressés(ceux qui n*y auraient point été portés) au ministre, qui statue dans le délai d'un mois et ne peut modifier le tableau que sur Tavis conforme de la commission » qui l'a dressé. D'autre part (art. iO) « les dossiers communiqués à la commission chargée de préparer le tableau d'avancement ne contiendront que des pièces administratives ». On a voulu par là écarter les lettres de recommandation émanant de personnages politiques, qui figurent trop souvent dans les dossiers; mais la recommandation est subtile et pénétrante; ne saura-t-elle pas trouver d'autres voies pour parvenir jusqu'aux commissaires?
La discipline et les peines disciplinaires forment naturellement une partie du statut des fonctionnaires (tit. I, ch. 4 du projet). L'art, il énumère d'abord ces peines qui sont : « i^ l'avertissement; 2* le blâme ou la censure; d^ la radiation du tableau d'avancement; 4<» l'ajournement d'une promotion à l'ancienneté ; 5" le déplacement disciplinaire; 60 la rétrogradationdeclasse;7" la rétrogradation de grade; So la mise en disponibilité d'office; 9^ la révocation ». Sur cette liste figurent quelques pénalités nouvelles; mais cette énumération limitative en fait disparaître une autre qui était un legs du passé : « les fonctionnaires, porte l'Exposé des motifs, ne seront plus désormais passibles que d'un petit nombre de peines, limitativement déterminées par l'art, il ; toute autre peine se trouve éliminée, et c'est ainsi que disparaît celle de la retenue de traitement, qui figure encore dans un certain nombre de règlements ».
Comment seraient infligées ces peines disciplinaires? Les deux premières seraient prononcées « par le chef de service compétent, le fonctionnaire ayant été appelé à fournir ses justifications écrites et à prendre connaissance de son dossier, conformément à l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ». Toutes les autres peines disciplinaires supposent l'intervention d'un conseil de discipline « composé de membres -de droit nommés à raison de leurs fonctions et de deux fonctionnaires du même service et du même grade que le fonctionnaire déféré, élus •annuellement ainsi que leurs suppléants par leurs collègues ».Ici donc l'élection reparcdt, mais une précaution est prise à raison des passions qu'elle peut refléter : « Le fonctionnaire déféré devant un conseil de discipline peut récuser l'un des membres élus ». Ce conseil de discipline intervient d'ailleurs en deux qualités différentes. Pour les peines portées aux n"' 3 à 7 inclusivement, il ne statue qu'à titre consultatif : le ministre ne peut prononcer ces peines qu'après avis du conseil de discipline, sans être lié par cet avis. Quand il s'agit au contraire de la mise en disponibilité d'office et de la révocation (n** 8 et 9), il statue
1118 APPBNDICRS.
comme JQge (art. 14); ces peiaes « sont prononcées par le conseil de discipline ». Mais il ne statue point en dernier ressort; appel de sa décision peut être interjeté soit parFadministration, soit parle fonctionnaire devant un conseil supérieur de discipline « composé d'un président de section au Conseil d*État, président; d'un conseiller d*Êtat en service ordinaire, de deux conseillers de la Cour de cassation et de deux conseillers-maîtres à la Cour des Comptes désignés annuellement en conseil des ministres » . Cela rappelle un peu (sauf Télimination naturelle de l'élément sacerdotal) la composition des anciens conseils supérieurs de l'Instruction publique, ceux de 1850 et de 1873. Devant ce conseil supérieur la procédure serait écrite. Bien qu'en dernier ressort, la sentence du Conseil supérieur ne serait point inéluctable : d'après Tart. 21 « il ne peut être passé outre à la décision du conseil supérieur que par un décret motivé rendu en conseil des ministres sur le rapport du ministre compétent». Il y a là quelque chose qui rappelle les cassations de propre mouvement des arrêts des cours souveraines que jadis le roi faisait dans son conseil. Sûrement, étant données les ga» ranties multiples et efficaces que le projet assure aux fonctionnaires, on ne saurait chicaner sur ce droit réservé : cependant, lorsqu^on entre dans la voie de la juridiction disciplinaire indépendante, peutêtre vaudrait-il mieux rendre inattaquable la décision du tribunal supérieur, sauf le recours pour excès de pouvoir au Conseil d'Etat.
Le projet ne rend point inamovibles les fonctionnaires qu'il protège ainsi. Non seulement le déplacement disciplinaire peut être prononcé par le ministre après un simple avis du conseil de discipline; mais le droit de déplacer librement un fonctionnaire pour les besoins du service est conservé à Tadministration. Cependant l'art. 24 apporte un tempérament : « Tout fonctionnaire déplacé dans l'intérêt du service et sans que cette mesure ait le caractère d'une disgrâce a droit à une indemnité à raison des frais occasionnés par ce déplacement ». Malgré les termes un peu vagues, je crois que dans ce système il n'existerait que deux sortes de déplacement : le déplacement Hsci" plinaire et le déplacement dans rintérêt du service : il n'y aurait point un type intermédiaire, le déplacement qui serait simplement une disgrâce et qui ne serait point réglementé.
Ce statut ne s'appliquerait point à tous les fonctionnaires administratifs. D'après l'art. 26 : « Les dispositions qui précèdent ne s'appliquent pas : l^aux directeurs généraux, administrateurs, directeurs et sous-directeurs des grands services de l'État, aux directeurs, sousdirecteurs, chefs de service des administrations centrales; 2* aux fonctionnaires des corps de contrôle, aux inspecteurs généraux et
inspecteurs relevant directement des ministres; 3" aax agents de la force publique. — Les fonctionnaires compris dans les deux premières parties de l'énumération ci-dessus ne peuvent être révoqués que par un décret rendu en conseil des ministres ». Cette dernière garantie ne fait que reproduire les usages de notre gouvernement parleni en taire.
L'art. 27 contient d'autres exceptions d'une portée plus étendue : « Il n'est pas dérogé, sauf en ce qui concerne le personnel de Tadministration centrale, aux lois, décrets et règlements qui ont 6xé les conditions de recrutement, d'avancement et le régime disciplinaire du personnel enseignant, scientifique et administratif relevant du Ministère de rinstruction publique ». L'Instruction publique a en effet son statut propre et son régime disciplinaire particulier, où le jugement par les pairs tient une large place.
L'Exposé des motifs contient cette observation : « Les dispositions du titre I ne sont directement applicables qu'aux fonctionnaires de l'Ëtat; le projet de loi renvoie pour les fonctionnaires des départements et des communes à des règlements d'administration publique qui détermiueront dans quelle mesure et suivant quelles modalités les fonctionnaires des départements et des communes pourront, sans qu'il soit porté atteinte aux légitimes prérogatives des conseils généraux et municipaux, être admis à bénéficier d*un statut analogue ». Le procédé est prudent; mais le scrupule quant aux prérogatives des conseils généraux et municipaux est peut-être excessif; les employés dont il s'agit sont des fonctionnaires publics, non les simples commis de ces conseils.
Le projet enfin, répudiant énergiquement la grève des fonctionnaires, fait disparaître toutes ces garanties au cas où les fonctionnaires méconnaîtraient cette prohibition (art. ââ) : « En cas de cessation collective ou concertée du service, toutes les peines disciplinaires peuvent être prononcées sans l'intervention des conseils de discipline et sans l'accomplissement des formalités ci-dessus spécifiées ». C'est l'application des véritables principes, de ceux qu'a magistralement dégagés le Conseil d'État dans l'arrêt récent par lequel il a repoussé le recours des agents des postes et télégraphes révoqués pour faits de grève.
Comme le projet antérieur dont nous avons parlé, le projet nouveau admet les associations de fonctionnaires. L'Exposé des motifs estime avec raison que la question de savoir
isi les foûctionnaires peuvent former des syndicats proprement dits, ou seulement des associations conformes à la loi du l*** juillet 1901, ne présente pas un grand intérêt; nous avons essayé de montrer plus tiaut que, pour Taction qu'ils comptent exercer, le résultat est à peu près identique : « La question s'est posée de savoir s*il ne devait pas leur être seulement permis d'utiliser les dispositions de la loi du 1*' juillet 1901, ou s'il convenait de leur reconnaître le droit de se placer sous le régime de la loi du SI mars I88i sur les syndicats professionnels. Mais la controverse qui s'est élevée à cet égard nous paraît conduire à une querelle de mots; elle n*a pas d'intérêt pratique, li est indifférent que Ton ait recours à telle ou à telle loi; ce qui importe, c'est, quel que soit le régime législatif applicable, de concilier le principe de liberté d'association, dont se prévalent les fonctionnaires, d'abord avec le caractère et les exigences de leurs fonctions, et surtout avec le principe d'autorité dont le Gouvernement a le dépôt et qu'il ne peut laisser péricliter entre ses mains sans mettre en péril l'existence même de la nation. Cette conciliation ne peut être réalisée que par une loi spéciale ». On ne saurait mieux dire, et les termes du problème sont excellemment posés, mais combien la solution en est difficile. Voici, dans ses grandes lignes, celle que contient le projet, art. 30 : « Les fonctionnaires peuvent s'associer librement entre eux en vue de l'étude et de la sauvegarde de leurs intérêts professionnels, s'ils font partie du même personnel d'un service public. — Peuvent également s'associer entre eux les fonctionnaires appartenant aux administrations centrales des ministères, aux administrations départementales et communales, y occupant un emploi semblable ». Bieoqu'ilyaitlàquelques cloisons étanches,rétendued'une association peut être immense. Ce n'est pas tout; des Onûm^ d'associations sont également prévues : « Les associations de fonctionnaires régulièrement constituées ne peuvent s'unir entre elles que si leurs membres appartiennent au même personnel d'un service public, ou occupent dans les administrations nationales des emplois semblables. La même faculté est ouverte aux fonctionnaires des administrations départementales ou communales. Toute autre union de ces associations et de ces unions d'associations, soit entre elles, soit avec d'autres groupements est formellement interdite ».
Ces associations et unions d'associations sont assujetties à la déclaration, contenant l'indication des directeurs ou administrateurs, et au dépôt des statuts, avec obligation de faire connaître toutes les modifications qui pourraient intervenir.
Elles reçoivent des droits très étendus et d'abord ceux qu'on pourrait presque appeler de puissance publique : « Art. 32. Les associa-
lions et les anions d^associaiions peuvent adresser directement aux chefe de leurs services ou au:c ministres, après les avoir soumisà leurs directeurs ou directeurs généraux, les vœux qu'elles croient devoir formuler sur les questions se rattachant à leurs intérêts professionnels. Elles ont le droit d'ester en justice sans autorisation spéciale. Elles peuvent poursuivre devant la juridiction compétente l'annulation des mesures contraires aux dispositions législatives et réglementaires» sans préjudice des recours individuels formés par les intéressés ». Sans doute il est dit (art. 32) : « Il est interdit aux associations et aux unions d'associations de provoquer les fonclionnaires visés par la présente loi à la cessation simultanée de leurs services ». Mais la grève n'est pas le seul moyen par lequel une pression puisse être exercée : les vœux dont il a été parlé plus haut pourraient facilement devenir des ordres et les recours en annulation intentés ou appuyés par une de ces associations pourraient prendre une autorité menaçante devant la justice. Il est vrai que des sanctions pénales sont édictées en cas de violation de la loi (art. 34), et dans certains cas « les tribunaux peuvent en outre prononcer la dissolution de Tassociation ou de Tunion à la requête du ministère public ».
Quant à leurs droits pécuniaires ils sont réglés par l'art. 32 conformément à l'esprit de la loi du i*' juillet 1901.
Ce projet, déposé sous le ministère de M. Clemenceau, a été confirmé par M. Briand dans sa déclaration ministérielle et, dans le discours qui a suivi, il a rappelé les promesses données quant aux associations de fonctionnaires et quant au statut des fonctionnaires. On peut y relever ces paroles : « A l'égard des fonctionnaires le droit, le devoir du Gouvernement est de maintenir la discipline. Les fonctionnaires, sous votre contrôle, sont entre ses mains, pour l'accomplissement de leur tâche. Le Gouvernement en a la responsabilité : il est naturel, qu'il ait autorité sur eux. — Et si j'emploie ce mot d'autorité, n'en exagérez pas la portée. Nous sommes daos un pays très épris et justement épris de liberté, dans un pays de démocratie, de suffrage universel; le Gouvernement doit affirmer son autorité d'une manière certaine, car il n'y a pas de pays qui puisse travailler, prospérer, sans la paix et sans l'ordre. Mais l'autorité de la République a une forme particulière, et, qu'il s'agisse de rapports avec rintérieur ou de contacts à l'extérieur du pays, il faut que toujours elle comporte une part de diplomatie. — Sauf cette réserve, Messieurs, jamais, à aucun moment, le Gouvernement ne tolérera qu'il soit porté atteinte à sa prérogative en tant qu'elle s'applique à la discipline des fonctionnaires* ».
* Joum. off, da 28 jaiUet 1909, Chambre des députés, p. 2254.
Ce sont les vues élevées d'un homme d*État. Mais les associations de fonctioDDaires ne prétendront-elles pas traiter avec le Gouvernement de puissance à puissance? Elles sont inoffeosives chez unenation où la liberté est courte, comme en Prusse. Là où existe la pleine liberté politique et le gouvernement parlementaire, comme en France, leur action peut être redoutable et^ le statut des fonctionnaires étant assuré, la liberté politique., ta liberté presque absolue de la presse suffisent & assurer que cette garantie ne sera pas vaine.
