CHAPITRE IV

La respoDBabilité des ministres.

Une condition essentielle de la liberté politique est, semble-t-il, k respoQjsabilité du ponvoir exécutif. Sous le règne de la loi, c'est iU^doit assurer l'exécution de celle-ci; mais par là même il fnt diercher à la violer, à s'en afiranchir ; en outre, c'est lui :MtireIleinent qui décide les actes que la loi ne saurait réglementer ifiTuoe *, et l'exercice de cette autorité arbitraire peut être ^ksif et malfaisant.

D'antre part cette responsabilité paraît une chimère, presque i^Vœible à faire passer dans la pratique lorsqu'elle vise le titu- : «re même du pouvoir exécutif. Cela est évident sous la Monarliôe: rendre un monarque responsable d'un acte illégal ou funeste iHptrs, c'est le détrôner, c'est une révolution. Dans la Républi- ^ là ou la séparation des pouvoirs est admise et où le pouvoir tucntif a un titulaire indépendant, cela n'est pas beaucoup plus lUiaable. Mettre un président en accusation avant l'expiration w ses pouvoirs, cela est possible en droit et en fait ; mais c'est Cerise riolente presque aussi grave qu'une révolution, à laquelle pue recourra qu'à la dernière extrémité. Il n'existe alors qu'une ^>poQAbilité indirecte mais très efficace : elle se produit lorsque npooToirs du Président arrivent à leur terme et que la Consti- ^^■*i»i ne défend pas de le réélire.

I Vais, dans un gouvernement suffisamment développé, le tituwe da pouvoir exécutif ne saurait tout faire ou décider par [■Hoème. Il aura nécessairement, comme organes, un certain pnnbre d'agents supérieurs et immédiats, dont chacun sera préposé I im grand service public, décidera et ordonnera au nom du ^Jaire du pouvoir exécutif. Ce sont les ministres^ en prenant le M dans un sens large, et Ton trouve des ministres à peu près

' Q-lessM, p. 17, 18.

100 LA UBERTÉ MODERNE.

dans tous les gouvernements ^ Ceux-là ne sont pas tellement élevés qu'on ne puisse sérieusement mettre en jeu leur responsabilité. Les Anglais ont résolu le problème de la responsabilité du pouvoir exécutif, en transportant celle-ci du roi aux ministres. Par là même ils ont été amenés à transporter aussi le pouvoir de décision du roi aux ministres, car il ne peut y avoir responsabilité que là où il 7 a liberté de décision. Ils ont rendu les ministres responsables devant les tribunaux et devant les Chambres du Parlement. Devant les tribunaux ils sont devenus responsables de leurs actes illégaux, et, devant les Chambres, non seulement de ceux-là, mais aussi de leurs actes simplement fautifs et préjudiciables à la nation.

Cette solution est devenue l'un des principes de la liberté moderne. On trouve cependant aussi à titre d'exception la solution opposée, c'est-à-dire le titulaire du pouvoir exécutif pleinement responsable, et sa responsabilité fait alors naturellement disparaître celle des ministres. Mais cela suppose deux formes anormales de gouvernement. Ou le titulaire du pouvoir exécutif, nommé par le Corps législatif, est aussi révocable par lui, comme il l'a été chez nous de 1871 à 1873 » ; ou bien le chef de l'État, dictateur ou César, élu par le peuple, se déclare responsable devant lui. C'est ce que fit Louis-Napoléon après le coup d'État de 1851, d'abord comme Président de la République, puis conrime Empereur ' : mais cette responsabilité n'était guère qu'une étiquette. Elle n'avait qu'une conséquence juridique : c'était de permettre au chef de l'État de soumettre directement ses actes au peuple, en le consultant par un plébiscite. Mais cette consultation ne s'ouvrait qu'à son gré et à son heure.

L'Angleterre n'est pas le seul pays, parmi les monarchies ancien* nés, qui ait cherché à organiser ainsi la responsabilité du pouvoir exécutif, en la faisant porter sur les ministres. Des tentatives en ce sens se sont produites ailleurs, particulièrement en Hongrie, où elles furent conduites avec cette activité, intermittente et un

1 II y n cependant exception pour la Suisse. Là, le pouvoir exécutif se présente sous la forme de gouvernements collectifs ou directoriaux, dont chacun des membres est en même temps placé à la tête d'un service ou département. Cela est vrai» non seulement poar les directoires des cantons, mais aussi pour le Conseil fédéral. Le président de la Confédération n*est qu'un membre du Conseil fédéral, élu président pour un an : en prenant cette qualité, ce membre acquiert quelques prérogatives nouvelles, surtout honorifiques ; mais il n'abandonne pas pour cela le département auquel il était préposé.

« Voyez plus loin, 2« part., ch. i.

3 Constitution du 14 janvier 1852, art. 5; — Constitution du 20 mai 1870, art. 13.

LA RESPONSâBIUTÉ DES MINISTRES. 101

feu désordonnée, qni caractérisait l'action des Diètes ^, et en Suède, 00 elles aboutirent effectivement '. En France même, sans parler de Finitiative hardie prise en 1356 par les Etats généraux sons le ligDe dn roi Jean, nous trouvons exprimées au xvi^ siècle les ilêfê essentielles sur lesquelles le système repose ^. Mais c'est witablement l'Angleterre qui l'a établi, d'abord -dans la pratique, pus dégagé dans la théorie ; c'est à elle que l'ont emprunté les «ttres nations de l'Occident.

Le système du droit anglais sur la responsabilité des ministres lennène aux trois principes suivants : V l'irresponsabilité du mo- •wï», titulaire du pouvoir exécutif; 2° la responsabilité des miûtres à raison de tout acte illégal, ou même simplement fautif et Awmnageable pour le pays, qu'ils ont accompli ou auquel ils ont |>rticipé ; 3*^ la nécessité pour le roi de faire participer un minis- ^ à tous les actes par lesquels s'exerce la prérogative de la wuronne. D faut reprendre ces trois termes.

1° En édictant l'irresponsabilité du monarque, la coutume ■■gWsen'a fait que traduire en droit cette vérité de fait indiquée

' isliiis Schvarcf , Montesquieu un d die Verantwortlichkeit der Ràthe des J*"»»^»» tfi England^ Aragonien, Ungarn, Siebenbûrgen und Schweden W»-ntt;:, Leipzig, 1892, p. 56 et suiv.

|Sdiwara, op. cit., p. 86 et suiv. M. Schwarcz, p. 105, reproche à Montesp« d« ne pas aroir connu ou utilisé les faits se rapportant à l'histoire de la *««■ Mjîs d'autres publicistes français du xviii« siècle les ont mis en lumière, S~y°t Mably qui, on le sait, met en présence, dans son traité De la ■jMwo» ou principes des lois, un Anglais et un Suédois; voici comment 2J*iBe Ce dernier, t. I, p. 262: a Le gouvernement de Suède me paraît préyj"w » cet égard; nous avons parfaitement distingué et séparé la puissance JP**tiTe de la puissance exécutrice. L'ambition de nos magistrats ne nous ttcone inquiétude : ils nous gouvernent, mais de la manière dont nous «tre gouvernés; et, s'ils trahissent nos espércmceSj nous les punis-

™neAyrault, L'ordnc, formalité et instruction judiciaire dont les Grecs

«*flèu ont usé es accusations publiques comparé au stil et usage de no-

''•«««, Ut. 1, art. 6, no 23 : « La vérité est que la vraie façon de faire lepro-

«n princes est de le faire à ceux qui les entretiennent. Car jamais prince

peu faillir que la faute ne vienne de son conseil, ou pour luy avoir induict,

P^w ae l'en avoir pas dissuadé, ou pour luy avoir trop tost obéi en chose

«-C est chose répugnante à la majesté royale que le Prince fasse et exé-

iKfldesa main... Les pieds du Prince, ses mains, ses oreillies. ses yeux, sont

«leun, servilcurs et domestiques; par quoy, en punissant ceux-là, le crime

ptoi^ouent puny où il réside; et le Prince Test assez de sa part quand ses

J^ BKmhres le sont. » — La Roche-Flavin, Treize livres des Parlements

'*'**«» ch xrv, n« 2 : « On a veu souvent des grands seigneurs renvoyez

'cmies Parlements) sur un échaffaud et d'autres à un gibet nonobstant leurs

"^ ^e grâce. Boni il advient que bien peu de gens, mesme ayant à perdre,

tâoseï de faire, voire par le commandement d'un prince volontaire, chose

s de panilion ; pourcc que ce commandement ne les excuseroit pas d'être

"*t ^ tard punis, quand l'exercice de la justice seroit en pleine liberté » .

plus haut : la responsabilité personnelle d'un roi ne peut être mise en jeu que par une révolution. Mais elle a donné à oette idée une forme toute particulière et énergique : n Le roi ne peut mal faire *. » On en tire cette conséquence: qu'aucune cour de justice ne peut connaître des actes qu'il accomplit ; alors même qu'ils constitueraient des crimes de droit commun, ils sont couverts par cette présomption irréfragable. « Si la reine, dit le professeur Dicey, tuait de 'sa propre main le premier ministre, aucun tribunal ne pourrait connaître de cet acte ^ d. De la même présomption légale résulte une autre règle très importante : aucune personne ne peut invoquer un ordre du roi pour justifier l'acte illégal qu'eUe a commis elle-même ; im pareil ordre en droit ti'a pas d'existence \

2^ Le second terme, la responsabilité personnelle des ministres, se présente, dans le droit moderne, sous la forme d'une règle de droit commun. « En Angleterre, dit Dicey, l'idée de l'égalité devant la loi ou de la sujétion universelle de toutes les classes à un seul et même droit, administré par les tribunaux ordinaires, a été poussée à ses dernières limites. Chez nous, tout fonctionnaire public, depuis le premier ministre jusqu'au constable ou au receveur d'impôts, est soumis à la même responsabilité que tout autre citoyen, à raison des actes accomplis par lui et non justifiés par la loi. Les Reports abondent en causes dans lesquelles des fonctionnaires ont été traduits devant les tribunaux et ont été condamnés, en leur nom personnel, à une peine ou à des dommagesintérêts pour des actes accomplis en leur caractère officiel mais

^ a The king can do no wroQg. u VovezDice}', introduction ta the lato tofthe Cofutitution.S* àdii., p. 24.

* Dicey, op. cil.j p. 24. Au fond il y a là une Survivance de l'état premier dans lequel le roi Anglais était un souverain absolu, ci-dessus, p. 28,34. Les ju^es ne tirant leur pouvoir que de lui ne peuvent Texercer contre lui. — Cf. Todd, Parliamentary goicrnment of Engîand, new édition abridged and revised by Spencer Walpole, London, 1892, 1. 1, p. 121, mais il ajoute : « Néanmoins la loi a procuré un remède pour les attelâtes émanant de la Couronne qui affectent le droit de propriété ; s'il est allégué par exemple que la Couronne possède injustement une propriété réelle ou personnelle, à laquelle un sujet a un titre légal, ou une somme d'argent qui est duc au sujet par la Couronne, à litre de dette ou de dommages-intérêts à raison de la violation d'un contrat, et toutes les fois que manque tout moyen de contrainte contre la Couronne. On ne saurait présumer que la Couronne participe sciemment à une injustice contre un sujçt; cependant elle peut commettre une injustice faute d'être exactement informée, ou par inadvertance, par l'intermédiaire d'un agent responsable. 11 est alors convenable que le sujet soit autoiisé à représenter respectueusement au souverain la nature du grief allégué, pour que le remède approprié y soit appliqu é. Ce remède se produit sous la forme d'une pétition de droit {Pétition of right) ».

' Dicey, Law of the Constitution ^ p. 25.