POLITIQUE

La nation, en qui réside la souveraineté, étant non pas une personne réelle^ mais une collectivité d'individus, ne peut avoir par elle-même de volonté. L'équivalent de cette volonté, indispensable pour l'exercice de la souveraineté, ne peut se trouver que dans les volontés concordantes d'un certain nombre d'individus pris dans le corps de la nation. La résultante de leurs voix ou votes sera considérée comme l'expression delà volonté nationale. Le droit de prendre part à cette consaltation est ce qu'on appelle le droit de sucrage politi<]ue; ceux qui le possèdent, ou électeurs politiques ^ constituent la nation légale.

L'exercice du droit de suffrage politique, qui n'est pas autre chose que l'exercice de la souveraineté elle-même, peut se faire de deux manières. Ou bien les électeurs politiques décident eux-mêmes et immédiatement l'acte de souveraineté à accomplir, en votant, par exemple, sur un projet de loi, et c'est alors le gouvernement direct* Ou ils élisent des représentants, qui exerceront au nom de la nation les attributs de la souveraineté, et c'est alors \q gouvernement représentatif^. Il pourra même se faire que les électeurs politiques ne soient pas appelés à élire immédiatement les représentants du peuple; mais simplement à choisir un certain nombre, un nombre restreint de nouveaux électeurs qui, eux, éliront ces représentants, ou qui même parfois n'éliront eux-mêmes que de nouveaux électeurs: on a alors le suffrage indirect ou à plusieurs degrés. Parfois, enfin, les représentants élus du peuple, quoique leurs fonctions soient limitées à l'exercice de certains attributs de la souveraineté, pourront être

* Voyez cependant ce qui a été dit plus haut, p. 184. ' Ci-dessus, p. 18.

t LA SOUVERAINETÉ NATIONAIiB. 199

ippelés par la Constitution à choisir ceux auxquels elle remettra Fexefxnoe des autres attributs, et se trouveront à leur tour momentmément transformés en électeurs. Mais toujours à la base de ces diverses combinaisons on retrouve l'action des électeurs politiques ' tels que je les ai d'abord définis.

I Tontes les fois que, sous l'une de ces formes, le suffrage est mis ! en jea pour accomplir un acte de souveraineté et dégager en cela I k volonté nationale, c'est néc^sairement la majorité des suffrages exprimés dans un même sens qui sera considérée comme l'expression de oette volonté. Cela ne vient point, comme le disaient les partisans du Contrat social, de ce que les hommes, en fondant la société civile, en ont fait unanimement la condition future de leur association. Cela vient de ce que cette règle est naturelle et nécessaire, comme étant la seule pacifique et acceptable par tous. On ne voit, en effet, que deux autres solutions possibles, également timples et satisfaisantes : l'une serait d'exiger l'unanimité des votuits, et Tautre de s'en rapporter au jugement des plus sages. Mais la recherche de l'unanimité est une chimère dans une collectirité d'hommes quelque peu ét.endue et disparate : on n'a jamais ptt la prendre pour règle que dans des milieux très étroits et généfakment primitifs, où elle est plus apparente que réelle, consistant ■ fimpiement en ce que dans la foule aucune voix ne s'élève pour ; Contredire l'avis proposé par un personnage influent. Ce serait ' dwB une société adulte l'immobilisation du corps social. Quant MX plus sages, on ne saurait trouver de signes certains pour les ifetinguer, lorsqu'on s'éloigne des communautés primitives, où la lîftllesse est universellement acceptée comme le signe de la sagesse. La loi de majorité est une de ces idées simples qui se font •roepter d^emblée ' ; elle présente ce caractère que d'avance elle ae favorise personne et met tous les votants sur le même rang *.

' Histonquemcnt elle ne s*est point imposée tout d'abord dans toutes les com-

qai renonçaient à la loi de Tunanimité; ce qui le montre c'est Tem-

li do 9(rrt^ du tirage au sorty assez usité dans divers milieux antiques, môme

des élections.

•Ccs't ainsi que la justifie Wolff, Jim naturx, t. VIII, § 978. Les publicistes

faisaient reposer la société civile sur le Contrat social, expliquaient, par là

^. la loi de la majorité pour les actes de souveraineté : c'était une clause

»aire du Contrat social , explicite ou sous-entendue ; voyez Rousseau, Con-

MOciaL, 1. IV, ch. ii, Des suffrages. Mais Locke parait Tenvisager, comme

ifloodilîoa même de la société civile plutôt que comme une clause propre-

it dite da Contrat social, Essay on civil government^ n''97 : « Ainsi tout

ime qui consent avec d'autres à faire un corps politique sous un gouverne-

it contracte envers tout membre de cette société, l'obligation de se soumet-

à la décision delà majorité et d'être lié par elle ; car autrement ce contrat

' lequel il s'incorpore avec d*aatres dans une société ne signifierait rien et

Organiser le suftage politique, c'est établir quels membres de la nation auront le droit de suffrage et comment leurs votes se combineront pour former la majorité : il faut nous demander si, sur l'un et l'autre points, le principe de la souveraineté nationale n'impose pas certaines solutions. La question de savoir quelles personnes auront le droit de suffi-age est logiquement la première ; mais, comme elle soulève de grosses difficultés théoriques, c'est l'autre que j'examinerai tout d'abord ; car, en ce qui la concerne, les principes sont très clairs.

Les électeurs politiques sont désignés, nous le supposons, et je suppose aussi pour plus de simplicité que tous les citoyens ont cette qualité. C'est le corps entier de ces électeurs qui a l'exercice de la souveraineté, et c'est le vote dans un certain sens de la majorité de ce corps électoral qui doit exprimer la volonté nationale. Dans certains cas, cette conséquence naturelle du principe s'applique manifestement et sans détours : c'est lorsque la votation conserve effectivement son unité et comprend réellement dans un scrutin unique le vote de tous les électeurs. Il en est ainsi là où s'exerce le gouvernement direct du peuple : lorsque, par exemple, une loi est soumise à l'approbation du corps électoral entier. Il en est encore ainsi, dans le gouvernement représentatif, lorsqu'on voit un représentant élu par tous les électeurs, soit au suffrage direct, soit au suffrage indirect : comme cela avait lieu pour l'élection du Président de la République d'après la Constitution de 1848 (art. 46) ; comme cela a lieu pour l'élection du Président des États-Unis ; les plébiscites du premier et du second Empire en fournissent encore d'autres exemples.

Mais quand il s'agit d'élire des assemblées représentatives, ce

ne serait pas un contrat... Etant donnée la Tariété d^opinions et la conlrariété d'intérêts qui existent inévitablement dans toute réunion d'hommes, runanimité est comme impossible à obtenir. Par conséquent si Tentrée en société se faisait sous une telle condition, ce serait comme rentrée de Caton au thc&tref tantum lit eœiret. » Il y a là, sous une forme simple une remarque protonde. Là où il n'y a point de souveraineté monarchique et où la souveraineté réside dans la nation, sans la loi de la majorité, il n'y a ni droit, ni société possibles : cVst Tanarchie et par suite', l'oppression des faibles par les forts. — Mably, qui s'inquiète assez peu du contrat social considère comme évidente la loi de la m^oritê; Doutes sur V ordre naturel des sociétés (Œuvres, édit. de l'an III, t. XI, p. 199 : « En attendant que Tinfaillibilité soit accordée aux hommes, souffrez, s'il vous plait, que la société se décide à la pluralité des suffrages. i> Cf. p. 207.

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. 20 f

qui est l'exercice le plus ordinaire du droit de suffrage politique dus les temps modernes, la votation ne saurait garder cette unité. On n'a jamais proposé sérieusement (bien que l'idée ait été émise) de £ûre de la nation un seul collège électoral élisant tous les députe', (hi se heurterait à des obstacles insurmontables. Matérielle- WDt le dépouillement du scrutin offrirait d'immenses difficultés^ 1*1» plupart des citoyens ne connaîtraient point personnellement nombre suffisant de candidats pour pouvoir élire à toutes les • Le nombre des personnes qui sont connues dans le pays ler est nécessairement fort limité : la plupart des candidats ou penrraient réunir une majorité ou seraient élus à Taventure. est donc obligé de diviser le corps électoral en un grand nomde sections ou collèges particuliers, dont chacun élit à la majorité Toiimiou plusieurs députés. Mais, en procédant à ces élections , chaque collège particulier n'agit point en vertu d'un droit , et ïïB fait point en son propre nom un acte de souverai- • Il ne saurait par lui-même conférer leurs pouvoirs aux élns; ceux-ci ne peuvent les tenir que de la souveraineté tle, c'est-à-dire de la nation entière.

Chaque collège ne fait en réalité que proposer les élus au choix la nation, qui, d'ailleurs, les confirme d'avance et les investit fenrs fonctions. Il agit au nom de la nation et par une déléparticulière que celle-ci lui a consentie. C'est une question revient très fréquemment dans les débats de l'Assemblée conste.f II y a une première base incontestable, disait Thouret nom des comités de constitution et de révision, c'est que, quand pwplene se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par . chacune de ces sections, même en élisant immédiaten élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière ; cooséqnent, ajoutait-il, la nation a intérêt et droit de s'assucontre les méprises, les erreurs qui peuvent être commises ferésnltatdes sections partielles*. » Pour démontrer que les pouvaient être élus par les districts ou les départements, ^^e disait aussi : « La nation ne fera autre chose quedecom- S*^ à des sections le pouvoir qu'elle a d'élire les juges ; elle fera qne ce qu'elle a fait en donnant à ses sections le droit de ^**€r des députés pour tout le royaume... Qu'avez-vous fait autre ^ne de charger le département de cette commission pour la

Cel* est possible, au contraire, dans les Etats particuliers d'une République wale,

'^ettceda 11 août 1791.

i02 LA LIBERTÉ MODERNE.

souveraineté*? y> Le même orateur avait déjà dit auparavant : « Je propose qu'on déclare que la nation, en commettant aux différents départements le choix des députés, est maîtresse de prescrire les règles de l'élection ». De cette conception découlent des conséquences très importantes.

1® Les divers collèges électoraux ne doivent être que des fractions du corps électoral entier. Ils doivent par conséquent, être composés d'électeurs de même qualité, choisis tons au même titre, en d'autres termes, simplement, de citoyens. C'est ainsi seulement que le sectionnement peut fractionner la souveraineté nationale dans son exercice, sans la dénaturer. Les fractions ne restent telles qu'autant qu'elles possèdent toutes les qualités de l'entier.

Le principe de la souveraineté nationale exclut donc logiquement, dans le suffrage politique, ce qu'on appelle la représentaiifm des intérêts. C'est là pourtant une combinaison que beaucoup d'esprits envisagent aujourd'hui avec faveur et qui d'ailleurs n'est point nouvelle. Elle consiste à grouper les citoyens qui ont, surtout par leur profession, les mêmes intérêts matériels ou moraux, pour élire des représentants, qui naturellement seront chargés avant tout de la •défense de ces intérêts. Mais cela peut se faire de plusieurs manières.

Tantôt on transforme ainsi en collèges électoraux des groupes antérieurement organisés et ayant une existence permanente, qui répond à de certains besoins ; ainsi, en Autriche, la loi donne cette qualité aux Chambres de commerce et d'industrie, et sûrement la pensée du parti socialiste serait de faire élire au moins la plus grande partie des députés par les syndicats ouvriers. Mais cela paraît inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale. Si ces groupes ont un droit à une représentation propre, c'est que chacun d'eux doit être reconnu comme possédant une fraction de la souveraineté, sans qu'on ait à respecter aucune proportion entre le nombre de leurs membres et la population nationale dans son entier *.

» Séance du 6 mai 1790 {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. IV, p. 299).

2 L'un des partisans le ^ pi us convaincus de la représenta lion des in té rets, M.Charles Benoist. reconnaît très nettcinonl qu'elle est incompatible avec le principe de la souveraiaetô nationale, mais il n*hésite pas à sacrifier ce dernier; La crise dff Z'i^tat moe2ern^, l'organisation du suffrage universel, Paris, l%n,p.^: « Organiser le suffrage universel, fixer dans le suffrage universel sa place à tout ce qui vit dans la nation, c'est sans doute abjurer la doctrine, renoncer à la théorie de la souveraineté nationale. Car, on le répète, le suffrage universel inorganique lui est lié indissolublement, l'un correspond à Tautre et Tuo découle de l'autre. » M. Benoist va plus loin; î\ sacrifie le principe de la souTermi* neté elle-même, loo. oi(., p. 31 : « Que vaut, à bien l'examiner, dans l'Etat mo-

On a poortant tenté une conciliation en s'emparant d'nne idée éooiioée pins hant : ne peat-on pas considérer que la nation confie [M commet à des groupes professionnels ou autres le droit d'élire en jon nom et pour elle, un certain nombre de députés, comme elle le eommet aux sections électorales? C'est à ce point de vue que paraît ^ phoée la loi espagnole du 20 juin 1 890 qui, tout en consacrant snffirage amyersel, donne aux Universités littéraires, aux sociétés lomiques d'amis du pays, aux Chambres de commerce, induslies et agricoles, officiellement organisées, le droit d'élire, sous le de collèges spéciaux, un certain nombre de députés^ En effet, 21 déclare que les députés nommés par les électeurs d'un dis- OB d'un collège spécial, e une fois élus et admis, représentent an et tous la nation J>. Mais c'est là abuser d'une fiction légale, i, légitime lorsqu'elle sert à exalter la vérité, devient insoutenable *elle contredit le principe dont elle sort : ici le principe de la ineté nationale.

Mais on peut entendre autrement la représentation des intérêts. DesfMit plus alors des corps antérieurement organisés et permaqui constituent les collèges électoraux; on ne réunit que moiément, en vue du vote, tous les citoyens qui exercent la profession ou des professions similaires pour les faire partici* à l'élection d'un certain nombre de députés. Déjà Sieyès, ses carienx discours de l'an III à la Convention, indiquait

qae Tmat cette notion de u souveraineté? » D'où elle vient, on le sait : vue idée mystique et théologique ; à quoi elle sert on ne le voit pas ; à e&e naît, cela éclate aux yeux. » M. Benoist, ajoute que, dans son sysp. 33) • la théorie de la vie nationale remplacerait la théorie de la souveé nationale ^ : ce serait « la substitution de la notion de vie à la notion de leté et da suffrage universel organisé au suffrage universel inorgani- » Ce sont les mêmes idées que M. Jules Guesde exposait au nom du isûcialiste, à propos des délégués à la sécurité des ouvriers mineurs (Charnues dépalés, séance du !«' déc. 1896, Journ. off. du 2, p. 1892) : c Vous pour la première fois introduit dans notre législation un principe que je ^re comme éminemment social. Vous vous êtes adressés au suffrage corif: vous avez dit : Vous êtes un groupement ouvrier, vous êtes une corilioa dliommes exécutant les mêmes travaux, soumis aux mêmes servitudes, aox mêmes dangers; vous constituez une collectivité au moins au titre que la commune, le dépaiiement, et , je pourrais même dire, au titre que la nation entière; yous vivez d*une vie spéciale. i> Mais sans insu* les origines que M. Benoist attribue à la notion de la souveraineté, ceUe>-ci c^est laisser libre carrière à la lutte des forces sociales les plus dominjjit les plus faibles; c*est en réalité Tanarchie au point de vue du la soareraineté, sauvegarde suprême du droit individuel, est nécessairesapérieare, non seulement. aux individus, mais surtout aux groupes et aux itimis : • J'entends par ià^ dit M. Burgess [Polit ioal science ^ t. I, p. 52) l-yoovoîr originel, absolu, illimité, universel sur le sujet individuel et sur les associations de sujets. » Cf. ci-dessas, p. 30 et suiv. Art. Î4 et suiv.. Annuaire de législation étrangère, 1881, p. 423.

204 IJl LIBERTÉ MODERNE.

et prônait ce système, sans d'ailleurs en préciser les détails : « Si l'on voulait, dit-il, instituer le mieux en ce genre, dans mon opinion on adopterait une combinaison propre à donner à la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués aux trois grands travaux, aux trois grandes industries qui comportent le mouvement et la vie d'une société qui prospère, je parle de l'industrie rurale, de l'industrie citadine et de celle dont le lieu est partout et qui a pour objet la culture de l'homme. Un jour viendra et l'on s'apercevra que ce sont là des questions importantes* ». Cette idée a été reprise de notre temps, et il semble qu'elle n'est pas inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale, à condition que le nombre des députés attribué à chaque groupe professionnel soit dans la proportion du chififre de ses membres par rapport à celui de la population totale*. Mais le système se heurte à d'autres objections. La raison d'être même du gouvernement représentatif et libre, c'est la supposition que le vote des citoyens et de leurs représentants dégagera l'intérêt général et le fera passer dans la législation. Mais pour cela il faut que les uns et les autres fassent abstraction, autant que cela est possible, de leurs intérêts particuliers, en se laissant guider par la raison et par la justice. Pour assurer ce résultat, certains penseurs du xviii® siècle, Rousseau', et Sîeyès luimême en 1789\ voulaient interdire toutes les associations et corporations, qui créent entre leurs membres un intérêt commun et puissant, mais pourtant particulier par rapport à la nation entière. C'était une erreur grave ; c'était sacrifier un des droits individuels les plus précieux ; mais ce serait une erreur non moins grave en sens contraire que d'organiser le suffrage politique de telle manière que les citoyens seraient invités, presque forcés par cette organisation même, à ne consulter que leurs intérêts particuliers et à oublier l'intérêt général. Ce serait favoriser la lutte des intérêts

* Réimpression de Vancien Moniteur^ t. XXV, p. 294. L'Acte additionnel de 1815, contenait aussi une représentation des intérêt.^;, ingénieusement combinée; art. 33 : « L'industrie et la propriété manufacturière commerciale auront une représentation spéciale. L'élection des représentants commerciaux et manufacturiers sera faite par le collège de département sur une liste d'éligibles dressée pur les chambres de commerce et les chambres consultatives réunies suivant l'acte et le tableau ci-dessus annexé, n* 2. »

s C'est ainsi que M. Benoist propose d'attribuer à chaque département un nombre de députés exactement proportionnel à sa population, et ce serait seulement, dans llntérieur de chaque département, que la répartition des sièges s« ferait entre les différents groupes professionels : cette dernière, dans le plan proposé, est d'ailleurs très arbitraire, op. cit., p. 250 et s.

3 Contrat social, 1. II, ch. m.

* Qu'est-ce que le tiers État, p. 160.

é des forces, qui, par eux-mêmes, subissent déjà si difficilement |b joug de la raison'.

Ce qai,au contraire, est possible et correct c'est d'utiliser, comme ge électoral, des groupes dont tous les citoyens d'une région nécessairement partie, parce qu'il s'agît alors de circonscripcréées en vue de l'administration locale, le département par pie : cela est parfaitement légitime si on attribue à chacune ees circonscriptions un nombre de députés proportionnel à sa nkion. Il en serait autrement si l'on attribuait à ces circonsions, qael que fût le chiffi-e de leur population, un nombre de invariable et toujours le même. On retomberait alors s ime hypothèse déjà examinée et ce serait en réalité traiter droonscriptions comme de petites souverainetés. Par là même mode de représentation convient fort bien, au contraire dans États fédératîfs pour la composition de l'une des chambres fêles', ce sont alors en réalité des souverainetés distinctes qui it représentées.

Mais si, comme on vient le voir, la représentation des intérêts des gronpes dans les assemblées législatives s'accommode mal le principe de la souveraineté nationale, il est cependant et désirable que les grands intérêts économiques et les grouprofessionnels importants puissent exprimer et faire entendre goavemement leurs vœux par des organes qui les représenet soient librement élus. Cela conduit à organiser des assemélnes d'après le principe de la représentation des intérêts, smflement consiiltatives^ . Elles serviront à éclairer les poupublics, mais ne participeront point à l'exercice de la souve-

** D semble que la répartition des députés à élire doive être

!' ^^ ce qu*ODt très bien exposé différents membres de rAcadémie des scien- P^qtes dans un débat qui s'y est ouvert sur le livre de M. Charles Be- Sianees et travaux, 1898, p. 425 et s. ; voyez en particulier ce qu'ont dit Anatole Leroy- Beaulieu, p. 445, et Paul Leroy-Beaulieu, p. 452. Ceder- Toodrait. au contraire, Tunité de collège pour la France entière, ou tout Mans, à côlé des députés élus par la majorité des différents collèges, d'auéépatéà qu'il appelle nationaux. Ce seraient ceux qui obtiendraient dans iQce entière un nombre de voix déterminé, par exemple 20.000. On addiit les voix que les candidats à ces places auraient obtenues sur un point pedu territoire.

[G-desîos, p. 85.

K9saBciens États généraux, lorsqu'ils devinrent totalement électifs, et la ■be des Commanesen Angleterre étaient des assemblées élues sur le prin- ^ la représentation des intérêts et des groupes; mais, ils ne se heurtaient ^ u principe de la souveraineté nationale, qui n'était pas alors reconnu, 'tt fiireDt anciennement des assemblées simplement consultatives.

faite entre les diverses circonscriptions électorales proportionnellement an nombre d'électeurs que contiennent celles-ci par rapport au corps électoral toat entier : elles ne sont en e£Fet que des fractions, des subdivisions de ce corps. Ce n'est pas cependant la règle qui a été adoptée chez nous. Suivant une formule qui a été trouvée de bonne heure, la représentation a pour base la population. Cela veut dire que l'on tient compte, non pas seulement du nombre d'électeurs que comprend une circonscription, mais de toute la population qu'elle contient y compris les citoyens qui ne sont pas électeurs, tels que les femmes et les enfants. Cela d'ailleurs est parfaitement conforme au principe de la souveraineté nationale ; la souveraineté réside dans la nation entière et non pas seulement en ceux qui jouissent du droit électoral. Aujourd'hui, on compte même chez nous pour ce calcul les étrangers résidants ; mais cela paraît une exagération et même une erreur, car ils ne font point partie de la nation.

La population doit être la seule base de la représentation. Tonte autre répartition dénaturerait encore la souveraineté nationale, qui suit la loi du nombre. Dans la mesure où un collège recevrait un nombre d'électeurs supérieur à celui que comporte cette proportionnalité, il y aurait incontestablement une représentation particulière de certains intérêts ou de certaines classes, et l'on retomberait dans le cas précédent. L'Assemblée Constituante n^avait point rigoureusement appliqué cette donnée ; elle décida que n les représentants seraient distribués entre les quatre-vingt-trois départements, selon les trois proportions : du territoire, de la population et de la contribution directe i>. Mais la solution correcte fat proclamée par la Constitution de 1793 * et par celle de l'an III*, et reproduite dans la Constitution de 1848 '.

3^ Les représentants ne tiennent pas leurs pouvoirs, en droit, du collège électoral qui les a élus, mais de la nation tout entière. Ils participent, en effet, à l'exercice de la souveraineté. Or, celleci <3C appartient à la nation , aucune section du petiple ni aucun individu ne peut s'en attribuer Texercice* d, ni encore moins le déléguer. Cette vérité a été traduite dans la Constitution de 1791 par une formule heureuse, répétée depuis lors par bien des Cons-

> Âvt. 21 : « La population est la seule base de la représentation nationale. »

2 Art. 49 : « Chaque département concourt, à raison de sa population seulement à la nomination des membres du Conseil des anciens et des membres do Conseil des Cinq-Cents. *»

s Art. 29 : m L'ôlectiona pour base la population, «

^ Const. de i791. t. III, art. 1.

titationâ ' : ^ Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particnlier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat i>. Il résulte de là que le député élu ne saurait être considéré comme le mandataire de ses électeurs^. L'idée contraire a pourtant été bien souvent affirmée, soit au xviii® siècle, soit de nos jours. Elle a rarement reçu une expression plus nette que dans un discours de Pétion à l'Assemblée Constituante : « Les membres du Corps législatif sont des mandataires ; les citoyens qui les ont choisis sont des commettants : donc, ces représentants sont assujettis à la volonté de ceux de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs. Nous ne voyons aucune différence entre ces mandataires et les mandataires ordinaires ; les uns et les autres agissent au même titre, ils ont les mêmes obligations et les mêmes devoirs' d. Dans notre langue même, non seulement courante, mais officielle et technique, dans nos lois, dans notre Constitution, le mot ce mandat y> a été employé pour désigner les pouvoirs des députés : nous aurons l'occasion de le rencontrer plus tard. Mais il ne peut être entendu comme impliquant dans notre droit la théorie soutenue par Pétion» Si ces pouvoirs reposaient sur un mandat, celui-ci ne pourrait provenir, en tout cas, que de l'autorité qui les confère, c'est-àdire de la nation entière. Mais c'est autrement que s'analyse le gouvernement représentatif, comme on l'a déjà vu, et comme on l'expliquera encore plus loin. L'emploi du mot an mandat » en cette matière est un accident des plus fâcheux, qui a singulièrement contribué à troubler les idées*. Mais il a une origine historique très claire, et tout d'abord il se justifiait très bien.

Il remonte, en effet, aux premiers temps où la royauté, convoquait en France les États généraux, en Angleterre un Parlement, elle s'adressait à des collectivités déjà existantes et reconnues, à de véritables personnes publiques : villes, bourgs ou comtés, corporations eodésiastiques. EUe leur demandait de comparaître par des procureursélus, la comparution personnelle leur étant matériellement impossible, comme elle faisait comparaître en personne les seigneurs laïques et les prélats. Alors les députés élus étaient bien véritablement les mandataires des électeurs qui, agissant en vertu d'un

« Titre III, ch. i, sect. 3, art. 7.

* C'est ce que dit d'aillears le texte cité de la Constitution de 1791, qai exclut tout mandat»

^ Archives parlementaires f 1" série, t. VIII, p. 582.

^ Vojez la discussion qui s'est engagée eur ce point à V Académie des sciences morales et politiques^ en 18S9 {Séances et travaux de V Académie desscien' amorales et politiques, 1889, t. CXXXl, p. 297 et suiy.}.

droit propre, ou plutôt en exécution d'un devoir collectif qui s'imposait à leur corporation ou à leur groupe, leur conféraient réellement leurs pouvoirs : ils donnaient aux élus un mandat suffisant pour engager la corporation ou le groupe et traiter en son nom avec le roi. Alors même que nos anciens Etats généraux furent devenus totalement électifs, le droit d'y députer fut toujours considéré comme un droit propre de chaque bailliage*. En Angleterre aussi, le droit d'élire les députés à la Chambre des Communes réside toujours légalement dans les comtés et dans les bourgs *. Mais il n'en est plus ainsi là où, comme dans la France moderne, le droit de sufiFrage politique a pour base la souveraineté nationale. C'est de la nation seule que procèdent les pouvoirs des députés comme tous les autres pouvoirs. Sieyès le disait à l'Assemblée Constituante : a Ici les faux principes deviennent extrêmement dangereux; ils ne vont à rien moins qu'à déchirer la France en une infinité de petites démocraties, qui s'uniraient ensuite par les liens 'd'une confédération générale » .

Si le député élu ne tient pas, en droit, ses pouvoirs de ses électeurs, il s'ensuit nécessairement que ceux-ci ne peuvent point juridiquement lui imposer ce qu'on appelle un mandat impératif , lequel, au contraire, était la règle pour nos États généraux^ et anciennement pour les députés élus du Parlement anglais *. Voici ce que disait encore Sieyès à cet égard : « Un député est nommé par un bailliage au nom de la totalité des bailliages; un député l'est delà nation entière; tous les citoyens sont ses commettants : or, puisque, dans une assemblée baîlliagère, vous ne voudriez pas que celui qui vient d'être élu se chargeât du vœu du petit nombre contre le vœu de la majorité, vous ne devez pas vouloir, à plus fort-e raison, qu'un député de tous les citoyens du royaume écoute le vœu des seuls habitants d'un bailliage ou d'une municipalité contre le vœu de la nation entière. Ainsi il n'y a et il ne peut y avoir pour un député de mandat impératif, ou même de vœu positif, que le vœu national : ii ne se doit aux conseils de ses commettants directs

* Vovez mon Cours élémentaire dC histoire du droit français, 4« édition, p. 503.'

s M. Balfour disait encore le 13 avril l2<94 à la Chambre des Communes : « | hâve always been of opinion that the whole basis of représentation in th)s Hotrs« is a local basis and that the yariouslocaliCies,when they send represeotatiTCA hère, while conscious, of course, of the impérial obligations, resting upoQ them, nxusl vote as localities and hâve regard to the interest of localities » (The par^if;^^ mentary debates^ 4*1» séries, vol. XXIV, p. 386).

* Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit f^ançais^ A* édition, p. 498.

^ Ci-dessus, p. 67.

, qn tntsnt que ces conseils seront conformes au vœu national. Ce I Tcra, où peut-il être, où pent-on le reconnaître, si ce n'est dans t TAsaemhlée nationale elle-même ? Ce n'est pas en compulsant les •cdiîers particuliers, s'il 7 en a, qu'il découvrira le vœu de ses comnettants ; il ne s^agit pas ici de recenser un scrutin démocratique, nais de proposer, d'écouter, de se concerter, de modifier son avis, €nfin de former en commun une volonté commune }>.

Le mandat impératif n'est pas seulement contraire au principe véine du gouvernement représentatif ^ ; il ne l'est pas moins au ]irincipe de la souveraineté nationale. C'est en le rattachant à ce 4eraierqne la Constitution de 1791 le proscrivit tout d'abord* :

cdtte prohibition a été fréquemment reproduite dans les Conslitotians modernes, même les plus démocratiques'.

On ne saurait échapper aux solutions que je viens d'exposer ^e d'une seule manière. U faudrait alors considérer chaque ^lecteur-citoyen comme possédant en lui une fraction de la sou- Tcraineté nationale, comme exerçant par suite dans l'acte électosal on droit propre et individuel. Alors il serait vrai de dire que k député tient juridiquement ses pouvoirs des électeurs ; et ces pooToirs ne pourraient consister logiquement qu'à traduire dans TasBemblée délibérante la volonté expresse des électeurs, qui pournient alors le lier par un mandat impératif. II s'ensuivrait aussi la minorité aurait, comme la majorité des électeurs, un droit feme à être représentée par députés, en proportion de son chiffe*, «ressaierai de montrer un peu plus loin que cette conception de la souveraineté nationale est inexacte et inadmissible.

Étant donné le principe de la souveraineté nationale, à quelles doit être reconnu le droit de suffrage politique ? Deux ions à cet égard sont en présence et se partagent les es- [jrits depuis le xviu® siècle".

* Q-deasns, p. 68.

> 0-des9ii9, p. 68.

> CoDstitotion de la ConfédératioD suisse de 1874, art. 91 : « Les membres deux Conseils votent sans instructions. » •

I* C'est dans la deuxième partie de ce livre, ch. V,§ 1, n° VII, que j'étudierai

représentation des minorités et la représentation proporlionnelle, en la com-

iot à notre scrutin uninominal par arrondissement ; à mes yeux, ce n'est

il du tout un principe, un postulat de la raison, mais simplement un procédé

ruBcr de toIp. qui a quelques avantages et surtout des inconvénients.

• Elles sont nettement dégagées et mises en présence dans le discours que

A. D'après l'une, le droit de suffrage politique appartient nécessairement à chaque citoyen : il est attaché à la qualité de membre de la société, à la qualité même d'être humaine C'est, par conséquent, un droit individuel et propre à celui qui l'exerce.

C'est l'idée que Rousseau a exprimée très nettement, sans d'ailleurs la justifier : a J'aurois, dit-il, bien des réflexions à faire sur le simple droit de voter dans tout acte de souveraineté^ droit que rien ne peut ôter aux citoyens ; mais cette importante matière d&manderoit un traité à part et je ne puis tout dire dans celui-ci ' >. Mais ses disciples ont présenté la démonstration. Ce serait k conséquence nécessaire du principe de la souveraineté nationale, surtout quand on le rattache au contrat social. En effet, dit-on, la nation souveraine n'est pas autre chose que la réunion et le total de tous les individus qui la composent ; pour avoir l'expression de la souveraineté nationale, il faut donc consulter tous les membres de la nation ; si l'on en exclut quelques-uns, l'opération devient fausse. On dit encore : la loi, selon la définition de Rousseau, n'est pas autre chose que l'expression de la volonté générale ; mais cela suppose que tous, sans exception, seront comptés dans l'acte

Condorcet prononça le 23 février 1793, à la Convention, en lui présentant le projet de Constitution. Réimpression de V ancien Moniteur^ t. XV, p. 466, 467.

1 En Angleterre, cette théorie est appelée the manhood suffrage. Voyez, par exemple, le discours de M. Chamberlain à la Chambre des Communes, le 5 mai 1894 : M I want to appeal to my radical friends. Is it really their prétention that without regard to fitness at allevery man basa right to vote? Is manhood, withoat any condition of every kind, to be tlieone qualification? Granting that we maj be in favour of absolute manhood suffrage... »>. The parliamentary debaUs^ 4th séries, vol. XXIV, p. 391, 392.

2 Contrat social, liv. IV, ch. i, p. 250. Il faut bien remarquer d^ailleurs que dans ce passage Rousseau nâ parle que des actes de souveraineté , c'e&t-à-diie du vole des lois qui pour lui, ne peut se faire que directement pai le peuple ; et toutes les voix étant comptées. C'est ce qu*il explique encore ailleurs {Contrat social^ L. II, ch. ii, en note} : « Pour qu'une volonté soit générale, il n*odt pas nécessaire qu'elle soit unanime, mais il est nécessaire que toutes les voix soient comptées; toute exclusion formelle rompt la généralité ». Mais pour Rousseau Télection des chefs (et il en dirait autant des députés, s'il les admettait) n^est pas un acte de souveraineté, mais une fonction du gouvernement, voir Contrat social, L. IV, ch. 3, Des élections. Or il admet parfaitement que même en démocratie, le nombre des citoyens qui participent au gouvernement, peut êtr« restreint, L. III, ch. 3 : i< Le souverain peut commettre le dépôt du gouvernement à tout le peuple ou à la plus grande partie du peuple.,. On donne à cette forme de gouvernement le nom de démocratie >•. Les disciples de Rousseau con* fondant ces distinclious ont étendu aux élections ce qu'il disait du vote des lois. Montesquieu, qui, lui, parle bien des élections, exprime la conception même qu'appliquèrent les lois de la Révolution; Esprit desloisthv. XI, ch. vi :«Toas les citoyens dans les divers districts doivent avoir le droit de donner leur Toix pour le représentant, excepté ceux qui sont dans un tel état de bassesse quils sont réputés n'avoir point de volonté propre, »

LA SOUVERAINETÉ NATIOiNAl^E. 211

fpi h dégage. Ce sont les idées qne Bobespierre exposait avec megnuideclartéà l'Assemblée constituante, le 22 octobre 1789 : € Tons les citoyens, quels qn'ils soient, ont le droit de prétendre i ioDs les degrés de représentation. Rien n'est plus conforme à totre déclaration des droits, devant laquelle tout privilège, toute Atmction, toute exception, doivent disparaître. La constitution èûUit que la souveraineté réside dans le peuple^ dans tous les indifîia du peuple. Chaque individu a donc droit de concourir à la In par laquelle il est obligé, et à Tadministration de la chose ifobfiqne qui est la sienne. Sinon il n'est pas vrai que tous les ItaiDes sont égaux en droits, que tout homme est citoyen ^ i>, — € Tons les individus qui composent l'association, disait aussi Péfion, ont le droit inaliénable et sacré de concourir à la formation ,4e la loi, et, si chacun pouvait faire entendre sa volonté particui&re,laréamon de toutes les volontés formerait véritablement la *Amté gàiérale... Nul ne doit être privé de ce droit sous aucun fwlexte et dans aucun gouvernement* >. Condorcet exprimait Ibb mêmes idées, le 23 février 1793, en présentant à la Convenitini le premier projet de constitution qui lui fut soumis '. C'est itoâsi le point de vue auquel se plaçait Boissy d'Anglas dans son apport sur le projet de constitution, présenté à la Convention le ; 5 messidor an III : « Nous n'avons pas cru qu'il fût possible de astreindre le droit de citoyen, de proposer à la majorité des Françûs, ou même à une proportion quelconque d'entre eux d'abdi- IfKT oe caractère auguste. La garantie que la société demande fcwqn'elle va déléguer un de ses pouvoirs est un résultat de ce èt)ît collectif, de sa volonté générale. C'est après s'être organisée ^'eDedâibèresur les conditions qu'elle exigera de ses magistrats ; iOB intérêt est son principe, et il ne peut y en avoir d'autre ; mais, tequ'elle se rassemble pour exercer cette première fonction,

\^ ^^frtnion de Vancien Moniteur^ t. II, p. 91. Dans le même sons et dans ■ Béme séance, Daport : « Il faut savoir à qui vous accorderez, à qui vous re- |>*iu la qualité de citoyen. Cet article compte pour quoique chose la fortune ^ n est rien dans Tordre de la nature. Il est contraire à la Déclaration des kits.. '

' * Séance du 4 septembre 1789.

*i^^âiipreoton de Vancien Moniteur, t. XV, p. 46fi, 467 : « Les uns ont rei^ rexftrcice des droits politiques comme une sorte de fonction publique... •«■très ont pensé, au contraire, que les droits politiques devaient appartenir •toiB les individus avec une entière égalité... Presque tous les peuples libres pt iBiti la première opinion ; la Constitution de 1791 s'y était aussi conformée ; PÛla seconde nous a paru plus conforme à la raison, à la justice... d'autre* J^wlérations nous ont déterminés : telle est la difficulté de fixer les limites, ■^1* chaîne des dépendances qu'entraîne Tordre social, où commence celle ^ rend un individu de Tespèce humaine incapable d'exercer ses droits. «

2l!2 LA LIBERTÉ MODERNE.

elle est composée de membres tons égaux; elle ne peut en expnlsor aucun de son sein * » .

Pas plus que le suflfrage restreint, soumis à de certaines conditions, cette théorie ne comporte, en bonne logique, le suffirage universel mais indirect, à deux ou plusieurs degrés. Chacun peut toujours prétendre à exercer en personne un droit qui lui est personnel, lorsqu'aucune impossibilité matérielle ne s'y oppose; et le suflfrage indirect rompt Tégalité entre les électeurs en donnant une valeur multiple aux électeurs du second degré.

Mais cette conception du droit de suflfrage politique me paraît fausse dans son principe et condamnée, d'autre part, par les conséquences logiques qu'elle entraîne. Elle part de cette affirmation que la souveraineté nationale est fractionnée entre tous les membres de la société, de telle sorte qu'une même fraction en appartiendrai en propre à chacun d'eux. Dans une nation de trente millions d'habitants, par exemple, chaque habitant posséderait en propre un trente millionième delà souveraineté. Mais cela est faux. Ison seulement cela rendrait difficile à expliquer la soumission politique et nécessaire de la minorité à la majorité; mais surtout cela rendrait possible, légitime en droit, Taliénation de la souveraineté nationale, si tous les membres de la société étaient unanimes à la consentir. Or, nous l'avons vu, cette aliénation est impossible en droit, alors môme que cette unanimité pourrait s'établir en fait, et cola parce que la souveraineté appartient en réalité à la nation elle-même, distincte des individus, comprenant le développement des générations successives. Les citoyens actuellement existants ont nécessairement l'exercice de la souveraineté, mais ils n*en ont que l'exercice : ils sont en quelque sorte les premiers et nécessaires représentants de la souveraineté nationale.

Les conséquences logiques de la conception que j'ai exposée ne sont pas moins inacceptables que son principe. Voici, en eflEet les principales.

* Gepeadant la Constitution de Tau 111 n'admettait pas, comme on le Terrm« le sulTrage universel. Le r.ipporteur se tirait de cette contradiction par ua procédé qui rappelle la formule de Montesquieu, citée plus haut (p. 210, note 2) : a Nous avons toutefois examiné, disait-il, s'il n'était pas quelques exceptions indispensabl«'iueut nécessaires et rigoureusement justes à l'exercice des droits politiques. Nous avons cru que tout citoyen devait pour les exercer être libre et indépendant. » Après avoir exclu de ce chef les domestiques, ceux qui à 1 a* venir ne sauraient pas lire et écrire et n'auraient pas appris un art mécanique, les mendiants et les vagabonds, il terminait par cette clause finale : a Ordooncr que nul citoyen ne pourra exercer les droits s*il n'est inscrit au rôle des contributions publiques, ce n*est pas non plus en gêner Texercice, c*est consa> crer le principe que tout membre de la société doit contribuer à ses dépeases, quelque faible qu3 soit sa fortune. »

P Le suflfrage des femmes. Tout membre adulte de la société doit, sans distinction de sexe, être admis au vote politique. C'est, en effet, ce que réclament en particulier les écoles socialistes \ Mais le su£&age des femmes a aussi d'autres partisans, spécialement dans les pays anglo-saxons*. Il a môme pénétré franchement dans la loi de plusieurs pays: divers États de l'Union Américaine, dont le premier a été le Wyoming ', et plusieurs colonies anglaises de l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Australie du Sud*. Sans doute, il n'y a aucune infériorité originelle, aucune incapacité naturelle qui doive faire refuser aux femmes le droit de suffrage. Leur intelligence est égale à celle des hommes, souvent plus dévelop|)ée dans

' L*an des points qui ont été affirmés par le Congrès socialiste d'Erfurth, en octobre 1891, est« le suffrage universel sans distinction de sexe ». On peut lemarqaer cependant qu'une proposition de loi « tendant à assurer Tuniversalilé da suffrage dit universel », déposée à la Chambre des députés, le 30 janvier 18U4, par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègnes {Journ. Off. 1894, Chambre des députes, annexe 337), ne contient pas le suffrage féminin; Texposé des motifs débute seulement en ces termes : « Le suffrage universel— même limité à la par tie masculine de la nation — nVst que nominativement universel ».

I Pour r Angleterre, plus d'une fois la question a été agitée à la Chambre des Communes; de Franqueville, Les droits politigues des femmes en Angleterre^ dans les Séances et travaux de V Académie des sciences morales et politiqtccs^ 1890. t. XXXIiI,p. 115 etsuiv. ; Raoul de la Grasserie, Le mou cernent féministe et les droits de la femme, dans la Revue politique et parlementaire^ septembre 1894, p. 432 et suiv. Le 5 mai 1894, à la Chambre des Communes, M. Slorey affirmait encore le principe : The parliamentary debates, AS^ séries, vol. XXIV, p. i24 : « He has always held that not only every man in ttte couutry, but that every woman in tbe conntry of full âge should bave the franchise ; and he hoped that State of things would soon be realised ». En Angleterre, d'ailleurs, par une combinaison de principes anciens et nouveaux, les femmes ont, aux mêmes con> dilions que les hommes, le droit de suffrage pour les votations et élections municipales dans les paroisses urbaines et rurales, ainsi que dans les boroughs^ et poorles élections aux conseils de comté; Jenks, An ouiline of english local govemment, London, 1894, p. 26, 3!5, 201, 166, 167.

s M" Haoson Robinson, Le mouvem^ent fém,iniste aux États-Unis y dans la Remte politiqtte et parlementaire ^ août 1898, p. 259 et voyez les quatre articles qa*a publiés cette même Revue, sur le féminisme en Angleterre, en France, en Italie et en Australie qui sont rappelés, loo. ot£., p. 245. Pour les Etats-Unis voyez ce que constate Bryce, traduct. française, t. II, p. 101. Cette question da suffrage des femmes, qui gagne du terrain aux États-Unis, est généralement aujourd'hui soumise dans les États au référendum, populaire. Oberholtzer, The référendum, 1900, p. 159 : « Dans ces dernières années, de tels amendements ont été constamment renvoyés à la décision du peuple, et le plein suffrage a été ainsi accordé aux femmes dans deux États : Colorado (1893) et Idaho (1896), en même temps que le droit de vote pour les élections scolaires et municipales leur a été accordé de la même manière dans plusieurs États ».

* Le projet de Constitution fédérale Australienne, tel qu'il fut d*abord dressé, était interprété, comme ne donnant pas aux femmes le droit de vote pour le Sénat fédéral dans les Colonies où elles ont le droit de suffrage politique; voyez The Commonwealth of Australia^ four lectures on the constitution Bill 1897, by W. Harrison Moore, op. oit., p. 66. Mais VAct définitif (art. 30) ne contient aucune restriction de ce genre.

les classes ouvrières. Mais il y a d'autres motifs : c'est là une innovation à laquelle est hostile le sentiment commun est instinctif du monde civilisé ; et la raison me paraît parler dans le même sens. Depuis les origines mêmes de l'humanité une division naturelle du travail et des fonctions s'est établie, perpétuée et constamment accentuée entre les deux sexes. A l'homme sont échues la vie publique et les fonctions qui s'y rapportent ; à la femme appartient la garde et le soin du foyer domestique, et la tâche capitale de la première éducation des enfants. L'éducation, les influences héréditaires, ont par suite développé et fixé chez l'homme et chez la femme des aptitudes correspondantes à leur destination sociale ainsi diflFérencîée. Faire entrer les femmes aujourd'hui dans la vie publique sans tenir compte de cette bifurcation tant de fois séculaire, ce serait introduire, sans aucune utilité, des éléments de trouble dans Torganisation politique des sociétés modernes^ déjà compliquée par bien d'autres problèmes. Le progrès véritable consisterait, non pas à attirer les femmes vers la vie politique ou vers les professions jusqu ici réservées aux hommes, mais à leur rendre le mariage plus facile et plus sûr, à les délivrer de la servitude du travail manuel en dehors du ménage. Leur lot alors ne serait point le pire.

2** Pas plus que le sexe, l'âge ne peut être une condition de l'électorat politique, si ce n'est celui au-dessous duquel le discernement n'existe pas encore. Cela conduirait à ouvrir le droit dévote dès l'âge adulte, comme les monarques Carolingiens exigeaient le serment de fidélité de leurs sujets depuis l'âge de douze ans.

3° Tous les systèmes électoraux des temps modernes, même les plus élargis, s'accordent à exiger de l'électeur la justification d*un domicile fixe et légal ou d'une certaine résidence, dont la durée a été abaissée à six mois par notre législation actuelle. C'est un minimum de garanties que prend la société ; elle veut être sûre que celui à qui elle reconnaît le droit électoral lui appartient véritablement et fait partie de ses cadres réguliers ; elle n'exclut par là que les vagabonds et les nomades ^ Mais cela est incompatible avec la théorie qui rattache nécessairement le droit de vote politique à la qualité d'être humain, et en fait, sans autre condition, un droit personnel de chaque membre de la nation. Aussi l'école socialiste demande-t-elle la suppression de cette exigence*.

1 Discours de M. Chatnberlaia à la Chambre des Communes, le 4 mai 1894 : « I say that a man is not a capable citizen, who goes from place to place, who bas no fixed domicile, who sticks from tlie first duty of a citizen and who refuses to bave bis proper sbare of civic obligations. » The parliamentary debaUSy 4«> séries, toI. XXIV, p. 392.

s Voyez la proposition de loi, plus haut citée (p. 213, note 1), présentée à la

4* Tous les systèmes ëlectoranx, même les plus élargis, admettent qne les citoyens, qni remplissent d'ailleurs toutes les autres conditions pour être électeurs, peuvent perdre à temps ou à toujours la jouissance de leur droit électoral pour cause d'indignité : c'est en particulier la conséquence de certaines condamnations pénales. Il est bien difficile de repousser cette idée. Personne sûrement ne songerait à recueillir des votes dans les bagnes ou dans les prisons; et, même après la peine subie, la conscience publique refusera toujours le droit de suffrage politique à certains condamnés ^ . Mais cela se concilie difficilement avec le principe que j'étudie : la qualité d'être bumain est ineffEiçable ; si le droit de vote y est attacbé, il doit être lui-même indélébile. Rousseau ne disait-il pas que <c rien ne peut ôter aux citoyens le droit de voter dans tous les actes de la souverainté ' ? »

5® A plus forte raison ne peut-on pas admettre que l'exercice du droit électoral soit momentanément suspendu pour des raisons tenant seulement au bon ordre et à l'utilité générale. Telle est cependant la disposition très sage de notre loi du 30 novembre 1875, art. 2, d'après laquelle a: les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes, des armées de terre et de mer, ne prennent part à aucun vote quand ils sont présents à leurs corps, à leur poste ou

Chambre des députés par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues. Exposé des motifs : a S'il a été possible, sans une trop grande entorse au bon sens, de conditionner Télectorat communal, de réclamer des électeurs municipaux un certain stage domiciliai, il n'en est pas de même, tout le monde ]e comprend, de Télectorat politique... Aussi soumettons-nous avec confiance à la Chambre la proposition de loi suivante, qui supprime en matière d'élections législatives toate condition de résidence et réunit ce qui n'aurait jamais dû être séparé : la Jonissance et l*exeTcice du droit électoral ». Cette proposition de loi cependant n'invoque pas en première ligne le principe auquel elle se rattache directement. Ses auteurs ont voulu surtout la légitimer par des considérations pratiques et favorables. Us se fondent sur ce que, les charges du Français restant partout les mêmes en quelque partie du territoire qu'il se transporte, ses droits doivent aussi rester partout les mêmes ; ils font en plus ressortir ce fait que lés déplacements des ouvriers sont n déterminés, nécessités par les transformations et les migrations delà plus mouvante des industries ». Mais l'idée fondamentale reparaît cependant : « On accepte que cette qualité de Français se perde, en France même, dans le passage d'un département à un autre département, d'une commune* à une autre commune, et ce sans compensation d'aucune sorte w.

* La proposition de loi, présentée par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues, maintient le cas d'indignité ou d'incapacité électorale : « Art. !«'. A chaque citoyen ayant accompli sa vingt et unième année, et ne se trouvant dans aucun des cas dHnoapacité prévus par la loij il est délivré un carnet civique. — Art. 3. Il sera retiré à titre définitif ou provisoire, à la suite de condamnations entraînant soit la perte, soit la suspension des droits civils et politiques ».

* G-dessufl, p. 210.

2t6 LA UBERTÉ MODERNE.

dans l'exercice de leurs fonctions d. C'est encore une règle dont la suppression est demandée par le parti socialiste K

6^ Une idée tend, de divers côtés, à pénétrer aujourd'hui dans le droit électoral. C'est celle de rendre le vote obligatoire pour l'électeur. Elle a inspiré, en France, un certain nombre de pro^ positions de loi, dont aucune n'a abouti jusqu'ici. Elle a passé dans diverses lois étrangères, et en particulier dans la Constitution belge, telle qu'elle est sortie de la révision de 1893 -. On peut douter très sérieusement de l'utilité et de l'effet pratique d'une semblable règle ; mais, en tout cas, elle est inconciliable avec le principe dont je poursuis les conséquences. Si le droit de suffrage est un droit individuel, inhérent à la personne, chaque individu doit pouvoir en user à son gré comme de tout autre droit qui lui est propre.

B. La seconde conception voit dans le suffrage politique, non pas un droit individuel et absolu, attaché à la qualité même d'être humain et appartenant nécessairement à tout membre de la nation^ — mais une fonction sociale. Elle dérive naturellement de l'idée, plus haut émise, d'après laqueUe la souveraineté nationale ne se fractionne point entre les membres de la nation, mais reste Fattribut indivisible et inaliénable de la nation elle-même dans le développement continu des générations successives. Les hommes, qui, aux divers moments de cette évolution, exercent le droit de sufi&age politique, agissent donc en réalité, non en leur propre nom, mais au nom de la nation dont ils sont les représentants. Par là même, ils remplissent une fonction. Sans doute, il résulte du principe même de la souveraineté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale ; car en restreindre l'exercice, de parti pris, au profit d'une classe particulière de citoyens, cela équivaudrait, en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante, car sans cela il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterminer les conditions. Elle peut très légitimement interdire aux femmes cette fonction, pour laquelle le développement historique de l'humanité a rendu fort douteuse leur capacité politique en les rendant au contraire éminemment propres aux fonctions familiales ; elle peut en subordonner l'exercice chez les hommes à la justification d'un âge suffi-

< Proposition de loi, déposée à la Chambre des députés, le 8 mars 1894, par M. Ouesde et plusieurs de ses collègues (/oum. off,^ 1894, Chambre, aoneze 475). s Art. 86, 2« alinéa : 9 La YOte est obligatoire ».

saiÂment mûr, d'un domicile jGxe on d'une certaine r<^sidence ; elle peut en déclarer incapables ou déchus les indignes et les condamnés ; «Ue peut en suspendre l'exercice chez les militaires en senrioe, au nom et dans l'intérêt même de la patrie ; elle peut enfin, si cela parait vraiment utile et opportun, rendre le vote obligatoire. Tout cela est alors parfaitement logique et ce sont les conséquences justement contraires à ceUes que nous avons tirées da principe opposé. Il faut ajouter que la loi peut aussi substituer le su&age indirect au scrutin direct, s'il était démontré que par 08 moyen la fonction électorale sera mieux et plus intelligemment remplie'.

Cette seconde conception a eu des partisans dès notre première Assemblée Constituante, et voici, en particulier, comment l'un d'eux l'exprimait en termes d'une netteté absolue : ^ La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt... Là où le gouvernement est représentatif, et là surtout où il existe m) degré intermédiaire d'électeurs, comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société au nom et en faveur de qui on élit a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesqueUes elle veut que soient fondés les choix que les individus font pour elle... La fonction d'électeur n'est pas un droit; c'est encore une fois pour tous que chacun l'exerce ; c'est pour tous que les citoyens actifs nomment les électeurs' d. C'est cette conception, nous allons le voir, qui domine dans les Constitutions de la Révolution, sauf dans celle de 1793. L'on peut ajouter que le Gouvernement provisoire et la Constitution de 1848 ne l'ont pas abandonnée en proclamant et organisant le suffrage universel. Le décret du 5 mars 1848, après avoir décidé dans son article 5 : < Le 8u£&age sera universel et direct d, ajoutait, en effet, art. 7 :

^ Si Ton traduit en langage contemporain les véritables idées de Rousseau sor cette matière (ci-dessus, p. 210, note 2), oq doit dire que quand il s'agit de vota des lois par le peuple, du référendum, il considère le Jroit de vote comme im droit de l'indiTida; lorsqu^il s*agit au contraire des élections, il le considère certainement comme une fonction sociale.

' Bamare, séance du 11 août 1791 ; Thouret, dans la même séance, parlant au nom des Comités de constitution et de révision : « U y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immi^diatement, n*élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière ; par conséquent la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui peavenl être commises i>ar le résultat des élections partielles... Alors la qualité d'électeur est fondée sur une commisHon publique, dont la puissance pubUqtte du pays a le droit de régler la délégation ».

2t6 LA UBERTÉ MODERNE.

dans l'exercice de leurs fonctions }>. C'est encore une règle dont la suppression est demandée par le parti socialiste ^

6^ Une idée tend, de divers côtés, à pénétrer aujourd'hui dans le droit électoral. C'est celle de rendre le vote obligatoire pour l'électeur. Elle a inspiré, en France, un certain nombre de pro^ positions de loi, dont aucune n'a abouti jusqu'ici. Elle a passé dan» diverses lois étrangères, et en particulier dans la Constitution belge, telle qu'elle est sortie de la révision de 1893 -. On peut douter très sérieusement de l'utilité et de l'efiFet pratique d'une semblable règle ; mais, en tout cas, elle est inconciliable avec le principe dont je poursuis les conséquences. Si le droit de suffi-age est un droit individuel, inhérent à la personne, chaque indi\âdu doit pouvoir en user à son gré comme de tout autre droit qui lui est propre.

B. La seconde conception voit dans le suffrage politique, non pas un droit individuel et absolu, attaché à la qualité même d'être humain et appartenant nécessairement à tout membre de la nation, — mais une fonction sociale. Elle dérive naturellement de l'idée, plus haut émise, d'après laquelle la souveraineté nationale ne se fractionne point entre les membres de la nation, mais reste l'attribut indivisible et inaliénable de la nation elle-même dans le dé* veloppement continu des générations successives. Les hommes, qui, aux divers moments de cette évolution, exercent le droit de sufi&age politique, agissent donc en réalité, non en leur propre nom, mais au nom de la nation dont ils sont les représentants. Par là même, ils remplissent une fonction. Sans doute, il résulte du principe même de la souveraineté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale ; car en restreindre l'exercice, de parti pris, au profit d'une classe particulière de citoyens, cela équivaudrait, en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante, car sans cela il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterminer les conditions. Elle peut très légitimement interdire aux femmes cette fonction, pour laquelle le développement historique de l'humanité a rendu fort douteuse leur capacité politique en les rendant au contraire éminemment propres aux fonctions familiales ; elle peut en subordonner l'exercice chez les hommes à la justification d'un âge suffi-

* Proposition de loi, déposée à la Chambre des députés, le 8 mars 1894, par M. Ouesde et plusieurs de ses collègues (Joum. off,^ 1894, Chambre, aonexe 475). s Art. 86, 2« alinéa : « La yote est obligatoire ».

LA SOUVERALNETÉ NATIONALE. 217

satâment mûr, d'un domicile jGxe ou d'une certaine rc^sidence ; elle peut en déclarer incapables ou déchus les indignes et les condamnés ; «lie peut en suspendre l'exercice chez les militaires en service, au nom et dans l'intérêt même de la patrie ; elle peut enfin, si cela paraît vraiment utile et opportun, rendre le vote obligatoire. Tout cela est alors parfaitement logique et ce sont les conséquences justement contraires à celles que nous avons tirées da principe opposé. U faut ajouter que la loi peut aussi substituer le sufi&age indirect au scrutin direct, s'il était démontré que par oe moyen la fonction électorale sera mieux et plus intelligemment remplie'.

Cette seconde conception a eu des partisans dès notre première Assemblée Constituante, et voici, en particulier, comment l'un d'eux l'exprimait en termes d'une netteté absolue : ^ La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt... Là où le gouvernement est représentatif, et là surtout où il existe hd degré intermédiaire d'électeurs, comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société au nom et en faveur de qui on élit a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesquelles elle veut que soient fondés les choix que les individus font pour elle... La fonction d'électeur n'est pas un droit; c'est encore une fois pour tous que chacun l'exerce ; c'est pour tous que les citoyens actifs nomment les électeurs^ j>. C'est cette conception, nous allons le voir, qui domine dans les Constitutions de la Révolution, sauf dans celle de 1793. L'on peut ajouter que le Gouvernement provisoire et la Constitution de 1848 ne l'ont pas abandonnée en proclamant et organisant le suffrage universel. Le décret du 5 mars 1848, après avoir décidé dans son article 5 : ( Le suffirage sera universel et direct d, ajoutait, en effet, art. 7 :

' Si l'on traduit en langa^^e contemporain les véritables idées de Rousseau sor cette matière (ci-dessus, p. 210, note 2), on doit dire que quand il s'agit de vota des lots par le peuple, du référendum, il considère le Jroit de vote comme un droit de l'individa; lorsqu'il s'agit au contraire des électious, il le considère certainement comme une fonction sociale.

' Baniave, séance du il août 1791 ; Thouret, dans la même séance, parlant au nom des Comités de constitution et de révision : « U y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pourélire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière ; par conséquent la nation a inlérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui pearent être commises par le résultat des élections partielles... Alors la guolUé â^ électeur est fondée sur une commission publique, dont la puissance pihbtique du pays a le droit de régler la délégation ».

2t6 LA UBERTË MODERNE.

dans l'exercice de leurs fonctions i>. C'est encore une règle dont la suppression est demandée par le parti socialiste K

6^ Une idée tend, de divers cotés, à pénétrer aujourd'hui dans le droit électoral. C'est celle de rendre le vote obligatoire pour l'électeur. Elle a inspiré» en France, un certain nombre de propositions de loi, dont aucune n'a abouti jusqu'ici. Elle a passé dan» diverses lois étrangères, et en particaiier dans la Constitution belge, telle qu'elle est sortie de la révision de 1893 -. On peut douter très sérieusement de l'utilité et de l'efiPet pratique d'une semblable règle ; mais, en tout cas, elle est inconciliable avec le principe dont je poursuis les conséquences. Si le droit de suffrage est un droit individuel, inhérent à la personne, chaque individu doit pouvoir en user à son gré comme de tout autre droit qui loi est propre.

B. La seconde conception voit dans le suffrage politique, non pas un droit individuel et absolu, attaché à la qualité même d'être humain et appartenant nécessairement à tout membre de la nation, — mais une fonction sociale. Elle dérive naturellement de l'idée, plus haut émise, d'après laquelle la souveraineté nationale ne se fractionne point entre les membres de la nation, mais reste l'attribut indivisible et inaliénable de la nation elle-même dans le dé* veloppement continu des générations successives. Les hommes, qui, aux divers moments de cette évolution, exercent le droit de suffrage politique, agissent donc en réalité, non en leur propre nom, mais au nom de la nation dont ils sont les représentants. Par là même, ils remplissent une fonction. Sans doute, il résulte du principe même de la souveraineté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale ; car en restreindre l'exercice, de parti pris, au profit d'une classe particulière de citoyens, cela équivaudrait, en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante, car sans cela il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterminer les conditions. Elle peut très légitimement interdire aux femmes cette fonction, pour la^ quelle le développement historique de l'humanité a rendu fort douteuse leur capacité politique en les rendant au contraire éminenmient propres aux fonctions familiales ; elle peut en subordonner l'exercice chez les hommes à la justification d'un âge suffi-

< ProposilioQ de loi, déposée à la Chambre des députés, le 8 mars 1894, par M. Ouesde et plusieurs de ses collègues {Joum. off.^ Id94, Chambre, aonexe 475). s Art. 86, 2* alinéa : 9 La TOte est obligatoire ».

aaiàment mûr, d'un domicile jQxe ou d^une certaine r<^sidence ; elle peut en déclarer incapables ou déchus les indignes et les condamnés ; elle peut en suspendre l'exercice chez les militaires en service, au nom et dans l'intérêt même de la patrie ; elle peut enfin, si cela paraît vraiment utile et opportun, rendre le vote obligatoire. Tout cela est alors parfaitement logique et ce sont les conséquences justement contraires à celles que nous avons tirées du principe opposé. Il faut ajouter que la loi peut aussi substituer le suffrage indirect au scrutin direct, s'il était démontré que par ce moyen la fonction électorale sera mieux et plus intelligemment remplie'.

Cette seconde conception a eu des partisane dès notre première Assemblée Constituante, et voici, en particulier, comment l'un d'eux Texprimait en termes d'une netteté absolue : ^ La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt... Là oiK le gouvernement est représentatif, et là surtout où il existe UD degré intermédiaire d'électeurs, comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société au nom et en faveur de qui on élit a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesquelles elle veut que soient fondés les choix que les individus font pour elle... La fonction d'électeur n'est pas un droit; c'est encore une fois pour tous que chacun l'exerce ; c'est pour tous que les citoyens actifs nomment les électeurs' i>. C'est cette conception, nous allons le voir, qui domine dans les Constitutions de la Révolution, sauf dans celle de 1793. L'on peut ajouter que le Gouvernement provisoire et la Constitution de 1848 ne l'ont pas abandonnée en proclamant et organisant le suffrage universel. Le décret du 5 mars 1848, après avoir décidé dans son article 5 : c Le suffirage sera universel et direct d, ajoutait, en efiFet, art. 7 :

1 Si l'on traduit en langage contemporain les véritables idées de Rousseau sur cette matière (ci-dessus, p. 210, note 2), on doit dire que quand il s'agit de vole des lois par le peuple, du référendum, il considère le Jroit de vote comme QD droit de l'individa; lorsqu'il s'agit au contraire des élections, il le considère certainement comme une fonction sociale.

< Bamare, séance du 11 août 1791 ; Thouret, dans la même séance, parlant an nom des Comités de constitution et de révision : « Il y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immiMiatement, n*éllt pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière ; par conséquent la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui pearent être commises par le résultat des élections partielles... Alors la qualité â^ilecteur est fondée tur une commisHon publique, dont la puissance publique du pays a le droit de régler la délégation ».

« Sont électeurs tous les Français âgés de vingt et un ans, réndiad dans la commune depuis six mms et non judiciairement privés au «?«* pendus de T exercice des droits civiques. J> La Constitution de 1848 décida également, art. 25 : ^ Sont électeurs, sans condition de cens, tous les Français âgés de vingt et un ans et jouissant de leurs droits civils et politiques ; » — art. 27 : <r La loi électorale déterminera les causes qui peuvent priver un Français du droit d'élire et d'être élu ». Et cette loi (du 15 mars 1849) non seulement édictait (art. 3) un assez grand nombre d'incapacités, mais encore exigeait une habitation de six mois dans une commune (art. 2, n** 1). C'est également le principe qui a passé dans les lois postérieures et qu'ont recueilli nos lois constitutionnelles de 1875. C'est enfin en le prenant pour guide et pour régulateur, que s'est accomplie, en 1893, la révision de la Constitution belge : à chaque page, dans les travaux préparatoires, on trouve cette affirmation que le suf&age politique est une fonction sociale.

Souvent aussi on l'a invoquée pour justifier le cens électoral, la possession d'une certaine propriété ou le paiement de certains impôts exigés de Télecteur. C'est même un raisonnement qu'ont produit plus d'une fois les orateurs de la Révolution : a Les citoyens, qui, obligés immédiatement et sans cesse par la nullité absolue de leur fortune de travailler pour leurs besoins, ne peuvent acquérir aucune des lumières nécessaires pour faire les choix, n'ont pas un intérêt assez puissant à la conservation de l'ordre social existant \ » — (Si L'homme sans propriété a besoin d'un effort constant de vertu pour s'intéresser à l'ordre qui ne lui conserve rien, et pour s'opposer aux mouvements qui lui donnent quelques espérances ; il lui faut supposer des convictions bien fixes et bien profondes pour qu'il préfère le bien réel au bien apparent, l'intérêt de l'avenir à celui- du jour. Si vous donnez à des hommes sans propriété les droits politiques sans réserve, et s'ils se trouvent jamais sur les bancs des législateurs, ils exciteront ou laisseront exciter des agitations sans en craindre l'effet : ils établiront ou laisseront établir des taxés funestes au commerce et à l'agriculture... Un pays gouverné par les propriétaires est dans Tordre social, celui où les non-propriétaires gouvernent est dans l'état de nature*. > Mais il me semble que là il y a erreur et que le régime censitaire

*■ Barnave, à VAssemblée Constituante, séance du 11 août 1791.

s Rapport de Boissy d'Angias sur lo projet de constitution lu à la ConTention le 5 messidor an III . Il est vrai que Boissy d*AngIas n'appliquait directement ces idées qu'aux conditions d'éligibilité, soit aux Conseils législatifs, soit aux fonctions d*électeur du second degré.

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. il 9

est logiquement incompatible avec le principe de la souveraineté nationale. En effet, si le suffrage politique est une fonction, tous les membres de la nation sont naturellement, virtuellement, appelés à l'exercer, comme je l'ai dit plus haut ; aucun ne doit être exclu de parti pris. Il faut donc que les conditions de capacité qae la loi exige de l'électeur soient sûrement et facilement accessibles à tous. Il en est ainsi pour les conditions d'âge, de domicile ou de résidence, d'instruction élémentaire ; mais il n'en est point ainsi de la condition de fortune et de cens. Il est vrai qu'on pourrait combattre par le même raisonnement l'exclusion des femmes, en ce qui concerne le droit de suffrage politique. Mais s'il y a là un parti pris qui écarte résolument toute une moitié de l'espèce humaine, il repose au moins sur un fait naturel ; la détermination des exclus et des admis ne comporte ici, le point de départ une fois accepté, aucun arbitraire.

Le vote plural, qui attribue à certains électeurs plusieurs suffrages, tandis que d'autres n'en ont qu'un, ne me paraît pas incompatible logiquement avec cette conception du suffrage politique ; mab à une condition, c'est que la pluralité de voix ne repose pas sur le cens, sur la fortune, mais seulement sur des qualités que tout citoyen puisse sûrement acquérir. Bien qu'un semblable système présente de nombreux inconvénienis, il n'est pas inconciliable avec le principe : on peut soutenir que celui-là, qui est le plus apte à remplir une fonction, d'ailleurs ouverte à tous, peut en recevoir l'exercice dans une plus large mesure.

Voilà ce que fournissent les principes abstraits sur cette question capitale de l'étendue du droit de suffirage politique. Il faut voir maintenant quels sont sur le même point les enseignements de rhistoire moderne, que je consulte seule : les démocraties antiques appartiennent à un monde différent.

Lorsque se constituèrent les premières assemblées représentatives et électives dans les temps modernes, c'est le suffrage universel qui fut d'abord appliqué naturellement et comme par instinct. C'est du moins ce qu'on peut constater pour nos anciens Étais généraux et pour le Parlement d'Angleterre. Lorsque la représentation aux États généraux devint totalement élective dans le cours du xv* siècle, le procédé qui paraît avoir été d'abord employé fut des plus simples : tous les habitants du bailliage

220 LA UBERTÉ MODERNE.

étaient convoqués au chef-lieu pour procéder à l'électioii des députés ; y venait qui voulait, sans aucune distinction, et tous les assistants pouvaient participer à l'élection \ U est vrai que ce système ne dura pas longtemps : ce sufi&age universel et direct se changea, pour les élections du Tierâ-Etat, en un suffrage indirect, dans lequel les électeurs du second degré étaient nommés, d'un côté, par les villes et, d'autre part, par les communautés d'habitants des campagnes. Mais même alors, si dans les villes les électeurs primaires furent généralement réduits & im groupe de notables, le suffrage universel ou quasi-unirersel persista dans les campagnes, tous les habitants taillables prenant part au premier degré d'élection. Pour les élections au Parlement anglais, en ce qui concerne les comtés, c'est aussi ropînion aujourd'hui dominante parmi les érudits que, tout d'abord et dans les temps anciens, tous les habitants du comté sans distinction étaient admis à l'assemblée dans laquelle les quatre chevaliers étaient élus*. Mais, d'autre part, ces élections étaient informes: elles se faisaient par acclamation ou par tacite acceptation. Des personnages influents proposaient les candidats, et ceux-ci étaient considérés comme élus s'il ne s'élevait pas dans l'assemblée de protestation proprement dite'*. De cette manière l'élu paraissait avoir réuni Tunanimité des suffrages^, alors qu'en réalité il ne devait y avoir le plus souvent qu'im simulacre d'élection ; si bien que les lois du xv^ siècle, qui restreignirent le droit de sufiErage dans les comtés, apparurent en même temps comme des mesures tendant à consolider la liberté politique, à rendre plus efficace le droit électoral. Tous n'étaient plus appelés à élire, mais ceux qui conseil vaient ce droit avaient dorénavant un vote sérieux et effectif ; on

* Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français^ A* édit., p. 491,

s Stubbs, Constitutional history^ t. II, p. 225 et suiv., t. III, p. 400 et suW.; — Cox, Ancient parliamentary élections^ p. 80 et suiv.; — Riess, GesehiehU des Wahlrechts zum Englisohen Parliament, p. 48 et suiv.; — Gortland Bishop, History of élections in the American colonies^ Golumbia Collège, 1893, p. 17.

s Riess, op, cit.y p. 50. Quant aux élections dans les bourgs et cités, le sbérif avait de larges pouvoirs pour composer et déterminer le collège électoral ; Ibid.j p. 39 et suiv.

^ Cette vieille et première forme d'élection se retrouve encore dans le droit anglais contemporain. L'élection commence nécessairement par la présentation [nomination) des candidats. Chaque candidat doit être présenté dans les formes voulues par deux électeurs dont Tun produit la candidature, tandis que Tautre Tappuie (proposed and seoonded). Si, au jour et à Tbeure fixés pour Télection, il n'y a pas un plus grand nombre de candidats présentés quil j a de députés à élire, tous sont immédiatement et de plein droit considérés comme élus. Anson, Lato and custom of the constitution^ t. 1', p. 133. C*est toujours, quoique bien transformée, la vieille élection par acceptation tacite présumée unanime.

poQvait toujours demander que les voix fassent comptées, et c'était la majorité qui décidait*. C'est en 1430 et 1432 que des statuts du règne d'Henri VI (8 Hen. VI, c. 7 ; 10 Hen. VI, c. 2) décidèrent que, pour avoir le droit de voter dans les comtés aux élections du Parlement, il faudrait posséder un franc ténemont donnant annuellement un revenu net de quarante shellings. Cette f franchise des quarante shellings j> s'implanta dans les institutions et dans les idées anglaises ; elle apparaissait comme la condition naturelle pour l'exercice des droits politiques, tous les citoyens qui ne possédaient pas un pareil avoir étant considérés comme n'ayant pas un intérêt suffisant à la chose publique pour faire de bons choix. C'était devenu en quelque sorte un axiome de la science politique ; cela se fit bien voir dans les colonies anglaises de l'Amérique du Nord. Dans la Virginie et dans les colonies de la Nouvelle- Angleterre, le Massachusetts, le Rhode-Island et le Connecticut, le sufifrage politique était d'abord universel, aucune justification de propriété n'était exigée de l'électeur. Mais la € franchise des quarante shellings t> s'y introduisit, sous l'influence et peut-être même sur l'ordre de la mère-patrie •. Dans les colonies plus méridionales, l'East Jersey, la Pensylvanîe, le Delawarre, le Maryland, la Caroline du Nord et la Géorgie, le droit électoral étiiit bien attaché à la possession de certaines terres, mais suivant un système particulier'. D'ailleurs, en imitant la métropole et en restreignant ainsi le droit de suffrage (ce qui était devenu chez elles un trait général au xviii® siècle), les colonies anglaises s'étaient cependant montrées plus libérales que celleci : d'ordinaire, la possession de propriétés foncières déterminées n'était pas absolument exigée ; celle de valeurs 'mobilières, ou plotôt d'une persanal property, pouvait équivaloir, ou même le paiement de certains impôts*.

Il résulte de ces constatations qu'au xviii" siècle, d'après les précédents anglais et américains, le régime censitaire apparaissait comme la forme naturelle de l'électorat politique. Le suffrage universel se présentait comme une organisation rudimentaire repoussée par la civilisation plus avancée . Il recelait pourtant en Ixii une force indéfinie, reposant sur une idée simple, égalitaire, d'apparence équitable; il allait bientôt commencer cette conquête pacifique du monde occidental, qui s'est en grande partie accomplie

* Riess, Oeschichte des WahlrechU, p. 88 et suiv.

* CûrtUnd Bishop, History of élections in American colon'es, p. 69 et suiv.

* Ibidem, p. 76.

' Gortland Bishop, Histoty of élections in American colonies^ p. 79.

^22 LA LIBERTÉ MODERNB.

sons nos yenx et qni progresse tous les jours. C'est par le suffrage universel, ou quasi-universel, que le principe démocratique pénètre successivement dans les États de formes les plus diverses. Pour étudier ce développement nouveau, je me propose d'abord de suivre l'histoire du droit de suffrage politique en France depuis la Brévolution ; je dirai ensuite ce qu'il est devenu aux États-Unis d'Amérique ; je montrerai enfin quelle place le suffrage universel s'est déjà faite ou tend à se faire en Europe.

L'Assemblée Constituante détermina le droit de suffirage politique en se référant aux principes abstraits et généraux. Cependant, sans s'en rendre peut-être un compte exact, elle paraît avoir été grandement influencée par les précédents que fournissait en cette matière notre ancien droit public. Le système qu^elle adopta, sous une terminologie nouvelle, en Tadaptant aux nouvelles institutions, se rapprochait beaucoup de celui qui était suivi depuis le XVI® siècle pour l'élection des députés du Tiers-État aux États généraux, spécialement de celui qui avait été inséré dans le règlement du 24 janvier 1789, art. 25'.

L'Assemblée considérant en grande majorité le droit de sufirage comme une fonction politique n'admit ni le suffrage universel, ni le sufiErage direct. Elle divisa les citoyens français en deux classes. Les unSy dits citoyens actifsy avaient seuls l'exercice des droits politiques * ; les autres, ou citoyens passifs ', avaient seulement la jouissance des droits civUsy c'est-à-dire du droit privé et des droits publics ou droits individuels. Pour être citoyen actif, c'est-à-dire exercer le droit de suffrage politique, il fallait réunir les conditions suivantes* : P être né ou devenu {^rançais ; 2^ être âgé de vingtcinq ans accomplis ' ; 3^ être domifîll^ dans la ville ou dans le

1 Isambert, Anciennes lois, t. XXVUI, •p^'ffi.

s Constitution de 1791, tit. Hl, ch.i, scct. 2|.arl. 1 et 2.

* Cette terminologie fut d'ailleurs critiqua, séance du 20 octobre 1789 {Réimpression de Vancien Moniteur, t. ID^^. 72) : « M. de Montlosier, en examinant le projet du Comité, attaque Texpaession de citoyens actifs et poâ^ sifs. Tout citoyen est actif dans TEtat, quand il s'agit de s'occuper des droits de tous les citoyens ».

^ Constitution de 1791, loc. cit., art. 2.

^ L'âge de vingt-cinq ans fut choisi, non pour assurer chez le citoyen actif une maturité d'esprit plus complète, mais parce que c'était l'âge de la pleine majorité dans le droit commun de l'ancienne France ; séance du 20 octobre 1789« lac. cit., p. 72, M. Legrand : « L'âge de vingt-cinq ans, auquel la majorité est fixée

LA SOUVERAINETÉ NATIONAI^. 223

canton depuis le temps déterminé par la loi ; n'être pas dans un état de domesticité, c'est-à-dire de serviteur à gages * ; 5° payer dans un lieu quelconque du royaume une imposition directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail, et en représenter la quittance ; 6*^ être inscrit, dans la municipalité de son domicile, au rôle des gardes nationales ; 7^ avoir prêté le serment civique. Étaient exclus de l'exercice des droits de citoyen actif ceux qui étaient en état d'accusation ; ceux qui, après avoir été constitués en état de faillite ou d'insolvabilité prouvé par pièces authentiques, ne rapportaient pas un acquit général de leurs créanciers.

Cela se rapprochait beaucoup, comme je le disais plus haut, du droit électoral qui avait fonctionné pour l'élection des États généraux. Avaient, en effet, été admis en 1789 à l'assemblée électorale du Tiers dans les paroisses, communautés, bourgs et petites villes € tous les habitants composant le Tiers-État, nés Français ou naturalisés, âgés de vinglr-cinq ans, domiciliés et compris au rôle des impositions' ]>. Même l'exclusion des domestiques était implicitement comprise dans ce système antérieur ; car, pour avoir entrée dans l'assemblée électorale, il fallait être inscrit au rôle des taillables, et les domestiques ne payaient point la taille personnelle '.

Des diverses conditions établies par l'Assemblée Constituante une seule doit nous arrêter un instant : c'est celle qui introduisait, très mitigé, le régime censitaire, exigeant de l'électeur le paiement d'un certain impôt direct. Elle fut présentée sous divers jours dans la discussion. D'un côté, il fut dit : « Le paiement d'une imposition

par nos usages, ost trop éloigné poar qu'an citoyen exerce ses propres droits ; il ne Test point assez pour exercer ceux des autres ».

^ L'idée que la qualité de domestique ravalait le citoyen et lui enlevait toute indépendance était courante parmi les hommes de la Révolution. Siéyès, Qu'eatr ce que le Tiers-ÉUU^ p. 37-38 : « Dans tous les pays la loi a fixé des caractères certains, sans lesquels on ne peut être ni électeur ni éligible... Un domestique, et tout ce qui est dans la dépendance d'un maître, un étranger non naturalisé seroient-ils admis à figurer parmi les représentants de la nation ? » Dans le premier projet cette condition était ainsi exprimée : tCétre pas de condition tervile. On proposa ensuite de dire : n*être pas dans un état de domesticité. Mais Pétion fit cette observation (séance du 27 octobre 1789, loc. eit.^ p. 94) : « Par domestiques on entend les commensaux, tels que les instituteurs, secrétaires, bibliothécaires, et par serviteur celui qui vaque à des œuvres servîtes. Celui-ci ne peut pas être élu, mais cette eiclusion ne doit pas s'étendre aux commensaux ». On rédigea alors Tarlicle de manière h ce qu'il ne pût s'entendre que du serviteur à gages. U y a là de curieux traits de mœurs.

* Règlement du 24 janvier 1789, art. 25.

' D'Arbois do Jubainville, L'administration des intendants d'après les Archives de rAu6«, p.37.

ne doit être exigé dans les assemblées primaires que comme preuve de cité ; la pauvreté est un titre, et quelle que soit l'imposition, elle doit être suffisante pour exercer les droits du citoyen' d. On ajou* tait que la disposition proposée avait pour seul but d'exclure les mendiants*. Mais, d'autre part, certains soutenaient qu'elle était destinée à mettre les droits politiques aux mains des seuls propriétaires ^ En réalité, elle dérivait naturellement des précédents que j'ai signalés. Ce qui le montre bien, c'est le calcul en valeur de journées de travail de l'imposition exigée; c'était de cette manière qu'était calculée la taille d'industrie et la capitation des artisans, laboureurs, et manouvriers dans l'ancien régime * ; et il n'y avait point de taillable qui ne payât une cote supérieure à la valeur de troisjournées de travail : la Constitution de 1791 prenait, d'ailleurs, des précautions pour que cette évaluation ne fÙt point trop arbitraire et trop variable suivant les lieux * .

Les citoyens actifs n'étaient que des électeurs du premier degré. Ils se réunissaient en assemblées primaires au chef-lieu du canton, pour nommer un tant pour cent d'électeurs du second degré. En cela encore, l'Assemblée Constituante restait fidèle aux précédents. Depuis le xvi® siècle, toujours les élections des députés du Tiers- État aux États généraux s'étaient faites au scrutin indirect. Seulement elle avait simplifié le système, car jadis le suffrage était souvent à trois degrés*. D'ailleurs, en principe, l'élection à deux

* M . Legrand, séance du 20 octobre 1789, Réimpression de l'ancien Moniteur, l. II, p. 72.

s M. Desmeuniers (séance du 22octobfe 1789, loc. cit., p. 92) : «En n'exigeant aucune contribuiion, on admettrait les mendiants aux assemblées primaires, car ils ne paient pas de tribut à l'Etat Pourrait-on d'ailleurs penser qu'ils fu<(sent à l'abri de la corruption? L'exclusion des pauvres dont on a tant parlé n'est qu'accidentelle; elle deviendra un objet d'émulation pour les artisans ».

» Ibidem, M. Dupont: «Pour ôire électeur il faut avoir une propriété, il faut avoir un manoir. Les affaires d'administration concernent les propriétés, les secours dus aux pauvres, etc., nul n'y a intérêt que celui qui est propriétaire... les propriétaires seuls peuvent être électeurs. Ceux qui n'ont pas de propriété ne sont pas encore de la société, mais la socit^tc est à eux».

♦ D'Arbois de Jubainville, VadminxHration des intendant», p. 31-47.

> Tit.III, ch. I, sccL 2, art. 3: « Tous les six ans le Corps législatif fixera V minimum et le maj^mu)n de la valeur de la journée de travail, et les administrateurs des départements en feront la détermination locale pour chaque district •». — Voici comment Chapelier appréciait et évaluait cette imposition dans sou rapport sur le droit de pétition (Sranc»' du 9 mai 1791) : « Les impôts étant presque toos directs, et l'imposition équivalente à trois journées de travail étant si faible qoe dans les lieux les plus opulents elle s'élève à trois livres et qu'elle est de trente sols dans les deux tiers de la France, il n'y a pas d'homme digne du nom dt* citoyen, il n'y a pas d'ouvrier sans talent, sans industrie, sans autre moyen qoe ses bras qui ne puisse supporter cette taxe commune et qui ne soit glorieux de la payer ».

6 Voyez mon Cours élémentav^e d*histoire du droit /ranfaû,4«édit.,p. 495.

était une précaution essentielle, aux jenx de l'Assemblée, ir Texercice des droits politiques. Elle avait vouln, de parti ooDoentrer les fonctions d'électeur du second degré entre les de la classe moyenne et aisée \ Pour être éligible comme sur du second degré, il fallait être propriétaire, usufruitier, ou métayer d'un bien dont le revenu, évalué sur les rôde contribution, devait atteindre suivant les cas la valeur de ity cent cinquante, deux cents ou quatre cents journées de tra- Hais, au contraire, pour être éligible au Corps législatif ime représentant du peuple, il suffisait d'avoir la qualité de ren actif '.

(fesi à peu près dans ces conditions que fut élue l'Assemblée léitire*. Hais, lorsqu'après le 10 août elle-même convoqua la

* Banuire, séance dn 11 août 1791 : « C'est dans la classe moyenne qu'il faut

er des électeurs, et je demande à tous ceux qui m'entendent si c'est une

tribntion de dix journées de travail qui constitue cette classe moyenne, et

i peat assurer à là société un degré certain de sécurité. Messieurs, vous avez

da moins par rasage, que les électeurs ne seraient pas payés... Or, je

qiedn moment que l'électeur n'a pas la somme de propriété safjflsante pour

pBSKr de travail pendant un certain temps et pour faire les frais de

B^rtdansle lieu de Télection, il faut qu'il arrive de ces trois choses Tune :

<1q11 s'abstienne de Télection, ou qu'il soit payé par l'État, ou bien enfin qu'il

piyé par celui qui veut être élu. »

' Coostitotion de 1791, tit. III, ch. i,sect. 2, art. 7. Cet article fut voté au mois

^•oÔt 1191, lors de lu révision des divers d'^crets constitutionnels précédemment

vHtIft. Dans la loi dn 22 décembre 1789 (sect. 1, art. 19), l'Assemblée avait

14'abord exigé, ponr être éligible dans les assemblées primaires, simplement une

contrilmtioD égale au moins à la valeur locale de dix journées de travail.

' CoQrtitation de 1791, tit. III, ch. i, sect. 3, art. 3 : « Tous les citoyens ^ttc&ft, qoel que soit leur état, profession ou contribution, pourront être élus refrâientants de la nation. » Mais c'est encore là une retouche apportée, dans la ivviQonde 1791, au système d'abord adopté par l'Assemblée. Celle-ci (!«éance du 9 octobre 1789) aTait d'abord exi^épour l'éligibilité au Corps législatif une coniBbatioQ d'un marc d'argent. Mais cette condition avait soulevé de vives prototations dans l'opinion publique. Elle fut supprimée au mois d'août 1791, après '■M discassion animée et briUanto. Il y eut comme une compensation entre cette ^iààfm et celle qui rendait plus difficile l'éligibilité comme électeur du second 4«ré.

^ L'Assemblée législative fut en réalité élue d'après le décret du 22 décem-

Ik 1'7S9: car, lorsque l'Assemblée constituante décréta la convocation des

■Mmablées primaires et des électeurs pour la nomioation de la future législature

^*«ncesdes27 et 28 mai 1791, Réimpression de V ancien Moniteur^ t. VIII,

%M7ets.1, la Constitution n'était pas encore fiai») et définitivement votée.

'VAssemblée constituante se référa simplement au décret du 22 décembre 1789

^■'«lle modifia seulement quant à quelques dispositions secondaires. Le décret

Wàrait sariout en deux pointe de la Constitution de 1791. Il rendait éligible

«^■UB* électeur du second degré tout électeur qui payait une contribution di-

ivcte de la valeur de dix journées de travail (art 19} ; d'autre part, il ne ren-

' -^t éligible à l'Assemblée nationale que celui qui payait une contribution di-

I wet« équivalente à un marc d'argent et qui, fl« plus possédait une propriété

' fcncièTe quelconque (art. 32).

â26 LÀ UBERTÉ MODERNE.

Convention nationale, elle n'hésita pas à les modifier en vue des élections nouvelles : la Constitution de 1791 était considérée comme caduque dans son entier, par suite de la révolution nouvelle qui venait de s'accomplir. L'Assemblée législative, par le décret des 11-12 août 1792, maintint bien le sufi&age indirect à deux degrés, faisant, comme par le passé, nommer les électeurs par les assemblées primaires (art. 1). Mais elle supprimait le suffrage restreint et le transformait en suffrage quasi-universel (art. 2). ^ La distinction des Français en citoyens actifs et non actifs était supprimée ; et pour être admis dans les assemblées primaires, il suffisait d'être Français, âgé de vingt et un ans, domicilié depuis un an, vivant de son revenu ou du produit de son travail, et n'étant pas en état de domesticité. » Pour être éligible comme député ou électeur, il suffisait (art. 3) de remplir les mêmes conditions et d'avoir en plus vingt-cinq ans, « les conditions d'éligibilité exigées pour les électeurs ou pour les représentants n'étant point applicables à une Convention nationale. y>

La Convention, dans sa première période d'élalioration constitutionnelle, celle qui aboutit à la Constitution du 24 juin 1793, se montra ardemment partisante du suffrage universel et direct en matière politique. Condorcet, dans le remarquable discours qu'il prononça le 23 février 1793, en présentant le premier projet de constitution, s'efforça de justifier rationnellement ce système. Dans les discussions, très décousues, qui suivirent, on en proclamait le principe comme un axiome évident. Il fut donc inscrit dans la Constitution de 1793 ^ Elle accordait le droit de suffirage à tout Français âgé de vingt et un ans, et même, à de certaines conditions, aux étrangers du même âge résidant en France (art. 4). Mais, pour avoir entrée dans les assemblées primaires, il fallait avoir six mois de domicile dans le canton (art. 11). Chaque réunion d'assemblées primaires, résultant d'une population de trente neuf à quarante mille âmes, nommait immédiatement ua député (art. 23)*. Mais la Constitution du 24 juin 1793 ne fut

i Rapport sur la Constitution du peuple français par Hérault-Séchelles, dans la séance du 30 Juin 1793 (Réimpression de V ancien Moniteur , t. XVI, p. 617): a Nous avons fait d*abord l'attention la plus sérieuse au principe de la représentation. On sait qu'elle ne peut être fondée que sur la population, surtout dans une république aussi peuplée que la nôtre. Cette question ne saurait être douteuse aujourd'hui que dans l'esprit des riches, accoutumés à se calculer autre* ment que les autres hommes. Il s'ensuit que la représentation doit être prise immédiatement dans le peuple ; autrement on ne le représente pas. »

- Chose notable, la Constitution de 1793 maintenait le suffrage indirect, à deux degrés, pour l'élection des fonctionnaires administratifs et judiciaires- (art. 37). Voici comment le rapport d'Hérault-Séchelles justifiait cette diaposi-

jamais appliquée. Elle fat Buspendue par les décrets des 19 vendémiaire et 14 irimaire an II, qui établissaient le gouvernement révohitiomiaire jusqu'à la paix. Lorsqn'après Thermidor la Oon- Teniion reprit, en l'an III, la question constitutionnelle, après d*as$ez longs tâtonnements pour compléter ou perfectionner la (oDstitationde 1793, elle se décida enfin à l'abandonner, pour en voter une entièrement nouvelle, qui fut celle du 5 fructidor an m.

Sur la question du droit de suffrage, comme sur bien d'autres, la Constitution de l'an III revenait en arrière et reprenait les principes adoptés en 1791. Pour l'élection des deux assemblées qu'elle institoait, le Cîonseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, elle établissait le suffrage restreint et indirect : seulement, on Félargissait, on le rapprochait de très près du suffrage universel. Était, en effet, déclaré citoyen français, c'est-à-dire citoyen actif (art. 8), € tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vînoi; et nn ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre civique de ion canton, qui avait demeuré depuis, pendant une année, sur le territoire de la République et qui payait une contribution directej /on" cière ou personnelle 1^ . Le cens était ainsi réduit au minirmim, puisque le taux n'en était pas fixé : il suffisait de payer une contribution directe quelconque. La Constitution donnait même à tout Français le moyen de remplir cette condition à coup sûr et par un acte de sa seule volonté. D'après l'art. 304, tout individu qui n'avait pas été compris au rôle des contributions directes, avait c le droit de se présenter à l'administration municipale de sa commune, et de s'y inscrire pour une contribution personnelle égale à la valeor locale de trois journées de travail agricole d. La Constitution de l'an III exigeait, d'ailleurs, pour ouvrir le droit électonl dans l'avenir, sinon dans le présent, d'autres conditions rentrant dans un ordre d'idées tout nouveau, mais parfaitement rationnel. 1 By était dit (art. 16) : « Les jeunes gens ne peuvent être inscrits

tm {ïoe. eil.^ p. 617) : • Qa*on ne nous reproche pas, d'un autre côté, d'avoir €Oft«erTé des assemblées électorales, après avoir rendu hommage si entier à la tovTenineté du peuple et à son droit d'élection. Nous avons cru essentiel d*éitikUr nn« forte différence entre la représentation d'où dépendent les lois et les

écref s, eo un mot la destinée de la République, et la nomination de ce grand •ombre de fonctionnaires publics, & qui, d'une part il est indispensable de faire 'inârlear dépendance dans leur origine et dans leurs fonctions; tandis que. de (Antre, I« peuple lui-même doit reconnaître que. la plupart' du temps, il n'est

•t en 6Ut de les choisir, soit parce que dans les cantons on ne connaît pas «B assez grand nombre d'individus capables, soit parce que leurs fonctions ne aoBt pas d'an genre simple et unique, soit enfin parce que le recensement de bon acmtins consumerait trop de peines et de détails. »

228 LA UBERTÉ MODERNE.

snr le registre civique (et cette inscription était indispensable pour exercer les droits politiques) s'ils ne prouvent qu'ils savent lire et écrire et exercer une profession mécanique. Les opérations manuelles de l'agriculture appartiennent aux professions mécaniques. Cet article n'aura d'exécution qu'à partir de l'an XII de la République. » Sauf en ce qui concerne l'exigence de la profession mécanique, où l'on retrouvait l'influence directe des idées développées par Eousseau dans VÉmile, cette disposition ouvrait, presque un siècle d'avance, une voie dans laquelle sont entrées de nos jours un certain nombre de nations occidentales. La Constitution de l'an III admettait aussi un certain nombre de causes qui faisaient perdre la jouissance ou l'exercice des droits politiques (art. 12, 13.) Parmi ces dernières figurait « l'état de domestique à gages, attaché à la personne ou au ménage 3>, idée toujours persistante depuis le début de la Révolution.

Les citoyens actifs composaient les assemblées primaires formées par canton (tit. III), où le droit de voter appartenait à tous ceux qui avaient acquis domicile dans le canton par une résidence d'une année et ne l'avaient pas perdu par un an d'absence (art. 17). Elles élisaient des électeurs du second degré, composant les assemblées électorales (tit. III) qui nommaient les membres des deux conseils. Pour être électeur du second degré, il fallait, comme en 1791, avoir Aângt-cinq ans et justifier d'une certaine propriété, usufruit, fermage ou loyer (art. 35). Somme toute, c'était le système électoral de l'Assemblée Constituante qui, avec quelques retouches plus apparentes que réelles, avait été repris par la Constitution de l'an m, et, sauf l'interruption produite en 1793, le droit électoral de la Révolution présentait jusque-là une même suite d'idées.

Avec le 18 Brumaire et le Consulat il allait prendre une direction nouvelle. Celle-ci lui fut donnée, on le sait, par deux hommes : Siéyès, pour la théorie, et Napoléon , pour la pratique. Cotte phase, d'ailleurs, comme toujours en histoire, se relie étroitement à la précédente et s'explique par elle. Depuis 1789 le grand ressort polilique avait été le principe électif; on l'avait introduit partout, non seulement dans le gouvernement, mais aussi dans l'administration, dans l'organisation judiciaire, et momentanément nicme dans l'armée. Dans la lutte ardentedes partis, il avait été bientôt faussé et énervé, et, par une réaction presque fatale, il allait maintenant faire place à l'action d'un pouvoir exécutif indépendant et très fort, nommé d'abord à long terme, puis à titre héréditaire. Cependant, et cela en vertu môme des lois de révolution,

le principe électif subsistait en apparence, recouvrant, comme une ample étiquette, les formes du gouvernement, de même que le pomxur exécutif paraissait tirer de lui son origine.

C'était le sufi&age universel qui, cette fois, était établi à la base. Était, en e£Fet, citoyen français, citoyen actif, d'après la Constitution du 22 frimaire an YIII (art. 2), tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vingt et un ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre de son arrondissement communal et qui imt demeuré depuis tm an sur le territoire de la Bépublique. Toute condition de cens ou de capacité était supprimée, et quant aux cas d'incapacité ou d'indignité qui faisaient perdre le droit électoral ou en suspendaient l'exercice (art. 4, 5), ils étaient reproduits de la Constitution de l'an III ; a l'état de domestique à gages, attaché au service de la personne ou du ménage i> figurait toujours sur la liste.

Mais ce large droit de suffrage à la base avait peu d'importance ; il n'était que d'une apparence; car ces électeurs ne faisaient plus des élus, des députés. Ils ne nommaient même plus des électeurs du second degré; ils présentaient seulement des listes de candidats sur lesquels le Sénat ou le Premier Consul faisaient les choix véritables et définitifs*. Ces présentations elles-mêmes étaient indirectes à plusieurs degrés*, ou plutôt résultaient d'une série de séleedons graduées qu'opéraient successivement parmi leurs membres les diverses assemblées, dites électorales. La Constitution décîdaît, en effet, art. 8 et suiv. : a: Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent par leurs suffirages ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer leurs affaires publiques. D en résulte une liste de confiance, contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des citoyens ayant droit d'y coopérer.

c C'est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionnaires publics de l'arrondissement. — Les citoyens eompris dans les listes communales d'un département désignent également un dixième d'entre eux. II en résulte une seconde liste, dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département. — Les citoyens portés dans la liste départementale désignent pareillement un dixième d'entre eux ; il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce

* Mémoires du chancelier Pasquier^ t. 1,p. 145 : « On fut également d'accord pov restreindre les élections populaires; on ne pouyait rien imaginer de mieux pour atteindre ce bat que les assemblées primaires, les assemblées de canton, ks c&Uèges de département et d'arrondissement qui n'avaient d'autre pouvoir ^ de désigner des candidats entre lesquels choisissait le Sénat conservateur. »■

* Sâaf pour les candidats aux fondions publiques de Ta rrondi>sementlui-même>

département éligibles aux fonctions publiques nationales. J> Toutes les listes, ainsi faites dans les départements, étaient adressées au Sénat et, réunies, formaient la liste nationale (art. 19.) Le Sénat élisait sur cette liste (art. 20) les législateurs (membres du Corps législatif), les tribuns (membres du Tribunat), les Consuls, les juges de cassation et les commissaires de la comptabilité \ Tous les trois ans les listes étaient revisées par ceux qui avaient droit de coopérer à leur formation (art. 10 et suiv.) ; et ceux-ci non seulement comblaient alors les vides qui s'étaient produits, mais encore pouvaient rayer, à la majorité absolue, de la liste d'éligibles ceux qui y étaient précédemment portés. Dans cette combinaison harmoniquement construite, dans ces rouages si bien engrenés les uns aux autres, on reconnaît la main habile de Siéyès ; on retrouve aussi ses conceptions si dénuées de sens pratique, dès qu'il s'agissait, non de juger les hommes, mais de réglementer les institutions. En même temps on avait touché à l'extrême décadence du principe électif, au point le plus bas qu'il devait atteindre depuis 1789 jusqu'à nos jours '. Avec le Consulat à vie il eut plutôt un léger relèvement. Dans le sénatus-consulte du 16 thermidor an X, Napoléon se garda bien de renoncer à ce qui faisait la force pratique du système, c'est-à-dire à la nomination par le Sénat, des membres du Tribunat et du Corps législatif ; mais il rejeta le procédé compliqué et presque puéril des listes de confiance et d'éligibilité superposées. Il ne rendit point l'élection aux citoyens actifs, mais il leur donna, avec mille précautions, un véritable droit de présentation.

1 Pour le Sénat, la majorité en avait été nommée d'abord (art. 24) par Siéyès et Roger Ducos, ses premiers membres désignés par la Constitution elle-même et réunis aux trois Consuls. II s'était ensuite complété par cooptation. A Tavenir il devait nommer ses membres sur une liste de trois noms présentés, Tun par le Corps législatif, l'autre par le Tribunat, le troisième par le premier Consul ^art. 16) ; si le même candidat était présenté à la fois par ces trois autorités, le Sén"it était tenu de Tadmetlre.

* Le système électoral établi parla Constitution de Tan VIII fonctionna à peine une fois. En effet, avant qu'aucune des listes de confiance ne fût dressée, dès les premiers jours de nivôse an VIII, le Sénat, formé le premier, nomma directement les membres du Tribunat et ceux du Corps législatif. Mais la Constitution décidait que le premier renouvellement du Tribunat et du Corps législatif (qui se renouvelaient l'un et Tautre par cinquième), aurait lieu en Tan X fart. 38) ; elle avait prescrit, d'autre part (art. 14), que les premières listes de confiance seraient formées au cours de l'an X. Il en résulta qu'en ventôse an X le Sénat, procédant par voie d'élection, choisit les quatre cinquièmes des membres du Tribunat et du Corps législatif, les autorisant à continuer leurs fonctions ; il élimina ainsi tous les autres et choisit sur la liste nationale ceux qui devaient les remplacer ; ▼oyez Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française^ t XXVIII, p. 308, 397 et s.

Le sënatus-consnlte dn 16 thermidor an X organisait trois aortes d'assemblées électorales. Les unes, assemblées primaires ; iê canton, comprenaient sans condition de cens tons les Français domiciliés dans le canton et qui y jouissaient des droits de citoyens : ;«» assemblées cantonales élisaient des colUges d^ arrondissement \ et de département j qni présentaient les candidats entre lesquels le ! fiénat devait choisir les membres des assemblées représentatives. I &i apparence, c'était le suffrage à deux degrés réduit au droit 1^ présentation ; en réalité, c'était un système différent plus [complexe et moins libéral encore.

En premier lieu, en effet, les membres élus par les assemblées ! eantonales pour composer les collèges électoraux d'arrondissement Ittde département étaient à vie (art. 20). Ils ne pouvaient être I révoqués que dans des cas très rares, et, aux trois quarts de voix (ni 21), par le collège dont ils faisaient partie. Le premier Contai pouvait leur adjoindre, suivant les cas, dix ou vingt membres (art 27), pris par lui dans certaines catégories de citoyens. Enfia, les assemblées cantonales ne pouvaient choisir ceux qu'elles ' disaient au collège électoral de département que parmi (art. 25) I « ks six cents citoyens plus imposés du département aux rôles des ! eontributions foncières, mobilières et somptuaires, et aux rôles I des patentes ^.

I Les collèges électoraux d'arrondissement et de département I araienit des fonctions distinctes et des fonctions communes. Chaque ooDège d'arrondissement (art. 29) présentait, à chaque réuftioQ, € deux citoyens pour faire partie de la liste sur laquelle devaient être pris les membres du Tribunat }>. Chaque collège de département présentait, à chaque réunion (art. 31), <i: deux citoyens . pour former la liste sur laquelle devaient être pris les membres du ; Sénat 3. Enfin, les collèges d'arrondissement et de département ;|mentaient chacun (art. 32) a: deux citoyens, domiciliés dans le diépartement, pour former la liste sur laquelle devaient être nomwéb les membres de la députatiôn au Corps législatif 2> ; et des ^|vécanti<His étaient prises pour qu'en s'entendant sur les mêmes îflmdidats les divers collèges du département ne dictassent pas, [{vesque à coup sûr, le choix du Sénats

* Eatre le système électoral de Tan VIII et celui de Tan X il y avait, sur un •tist, ane différence assez profonde quant à la composition du Corps législatif. ■tem donnée la base de la liste nationale, dans laquelle venaient se confondre 1m notables de tous les départements, et sur laquelle le Sénat choisissait en âpe librement, il n'y avait plus en réalité de représentation distincte des didépartements. Cela était absolument vrai pour le Tribunal; quant au Corps

S32 LA UBERTÉ MODERNB.

Le premier Empire conserva ce système avec de très légères additions : la pins importante consista en ce que les membres de la Légion d'honneur furent membres de droit, selon leur grade, des collèges électoraux d'arrondissement on de département^. I.*e Sénat qui continuait à élire les membres du Corps législatif et ceux du Tribunat (tant que le Tribunat subsista) était lui-même recruté d'une manière nouvelle. Outre les princes français et les grands dignitaires de l'Empire, il comprenait quatre-vingts membres représentant l'ancien fonds, nommés par le Sénat lui-mêooe <i sur la présentation de candidats choisis par l'Empereur sur les listes formées par les collèges électoraux de département », et tous c: les citoyens que l'Empereur jugeait convenable d'élever à la dignité de sénateur* i>.

Tel fut le système électoral du Consultât et du premier Empire. Ce sont les circonstances historiques, les désillusions et Tindiffé* rence quant à la liberté politique, qui lui ont permis de naître et de végéter ; mais une autre cause, une canse première, contribua peut-être à ce résultat, à savoir le système de suffrage à deux degrés qu'avait établi l'Assemblée constituante, et que la Convention avait repris en l'an III. Les électeurs du second degré formaient dans chaque département un véritable corps politique, et l'on s'habituait ainsi par avance à voir les représentants choisis par un autre corps que le corps électoral.

Avec la Restauration et par la Charte de 1814, une double transformation s'accomplit. D'un côté, le droit de suf&age politique fut restreint étroitement ; d'autre part, il redevint effectif pour l'élection de la Chambre des députés. La comédie électorale, qui se jouait depuis l'an VIII, cessa : les électeurs élurent directement les députés. Cela n'était cependant point formellement dit dans la

législatif) Tart. 31 de la Constitution de Tan VIII portait qu'il devait « toujours s'y trouver un citoyen au moins de chaque département de la République ». Dans le système de lan X, au contraire^ les membres du Corps législatif sont répartit entre les départements à raison de leur importance, et c'est seulement pour la nomination des députés du département que les collèges d'arrondissement et de département font des présentations. Dès lors le Corps législatif put prendre le nom qu'on lui donna dans la suite : Chambre des députés des départements. Voici d'ailleurs comment le définissait un article officiel, célèbre en son temps, inséré au Moniteur du 15 décembre 1808 : « Le Corps législatif, impi'oprement appelé de ce nom, devrait être appelé Conseil législatif, puisqu'il n'a pas la faculté de faire des lois, n'en ayant pas la proposition. Le Cons<ûl législatif est donc la réunion des mandataires des collèges électoraux. On les appelle députés des départements parce qu'ils sont nommés par les départements. »

1 Sénatus-consulte du 28 floréal an XII, art. 99.

' Ibidem j art. 57.

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. i23S

Charte*. Maïs cela fat décidé par la loi du 5 février 1817*. Pour électeur il fallait, d'après la Charte (art. 40), payer nn cens itk élcYe, mie contribution directe de trois cents francs, et avoir ans d'âge. Le cens d'éligibilité était porté à mille francs de tnbotioD directe (art. 39), et il fallait avoir quarante ans pour élu député. Cependant, si dans un département il n'y avait cinquante personnes de quarante ans payant cette contribua les plus imposés après elles étaient ajoutés à la liste jusan chi£&e de cinquante (art. 40), et ils devenaient alors éligi- Cétait une nouYcUe orientation du suffrage politique : on it le mettre exclusivement entre les mains des classes ri- , et spécialement des grands propriétaires fonciers. La preiiière pensée des rédacteurs de la Charte avait même été de ne 9K»npter pour le cens électoral que la contribution foncière, et «t par voie de concession qu'on y comprit aussi les autres conibntions directes '. Aussi une retouche dans ce sens ne tarda pas être apportée par la loi du 29 juin 1820, dite du double vote, créait, pour l'élection des députés, deux sortes de collèges Actoranx : 1® des collèges d'arrondissement, qui comprenaient ^ 1« électeurs censitaires admis par la Charte et ayant là leur ^Mnieile politique, et qni nommaient chacun un député (art. 1 et ») ; 2^ des collèges de département, « composés des électeurs les fins imposés en nombre égal au quart de la totalité des élec- Mndn département d, entre lesquels étaient répartis 172 nou- ^Mix députés à élire. Certains départements seuls, les plus pe- ■S conservaient le système antérieur, tous leurs électeurs se réuit en un seul collège départemental. Par cette combinaison, fc âectenrs les plus imposés de chaque département, jusqu'à con-

' L'art 35 disait simplement : « La Chambre des députés sera composée des

ïBtèi élus par des coUèges électoraux dont Torganisation sera déterminée par

ilpis». L'art. 40 déterminait les électeurs censitaires r qui concourent à la

itioD des dépotés ». Aussi la Restauration conserva-t*elle d*abord les col-

^toraox de TEmpire, en augmentant leurs pouvoirs : les collèges d'ar-

•Kmeat présentaient des candidats parmi lesquels les collèges de départe-

âisaieot les députés.

'Alt. 7 : « U n'j a dans chaque département qu*un seul collège électoral, il

composé de tous les électeurs du département dont il nomme directement

^Qtés à la Chambre. •

Davergier de Hauranne, Histoire du gouvemem.ent ^parlementaire en

•tt. t. II, p. 171 : a MM. Chabaud-Latour, Garnier, Duhamel, eurent beau-

'^ peine à obtenir que la contribution foncière no profitât pas seule au

électoral et que les contributions personnelle et mobilière eussentle même

On fit pourtant droit à leur demande en substituant les mots contri-

direetez.vLX mots contribution foncière^ mais personne ne songea aux pa-

: « Si OD y eût songé, dit M. Beugnot, jamais Tamendement n^eût été

currence du quart, votaient deux fois : d'abord dans le collège d'arrondissement, puis dans celui du département ; et dans ce dernier collège leur voix prenait une importance toute particulière puisqu'elle n'était pas contre-balancée par la voix des censitaires moins imposés. C'est, d'ailleurs, la seule application qui ait été faite, en France, du système du vote plural que nous retrouverons un peu plus loin dans certaines législations étrangères.

La Révolution de 1830 maintînt le régime censitaire, mais en l'atténuant, en lui donnant par là même un caractère nouveau. C'était dorénavant, non plus aux grands propriétaires fonciers, mais à la classe moyenne, à la bourgeoisie enrichie, que la Constitution voulait réserver l'exercice des droits politiques. La Charte révisée de 1830 ne fixait pas elle-même le cens électoral ni le cens d'éligibilité. Elle décidait seulement qu'il fallait avoir vingt-cinq ans pour être électeur (art. 34) et trente ans pour être élu député (art. 32). Elle laissait le surplus au domaine de la loi, et elle annonçait, à brève échéance (art. 69, § 9), une loi électorale portant « l'abolition du double vote et la fixation des conditions électorales et d'éligibilité ». Cette loi fut celle du 19 avril 1831, qui donna lieu à de vifs débats dans la presse et dans les C/hambres. Elle abaissait le cens électoral à deux cents francs de contributions directes (art. 1), et même, pour certaines catégories de personnes, à cent francs, à raison de leurs titres particuliers ^ Le cens d'éligibilité était abaissé à cinq cents francs de contributions directes (art. 59). Tout double vote était supprimé (art. 12), et les élections des députés se faisaient par arrondissement, chaque arrondissement élisant un député.

Cette loi devait rester le dernier mot delà Monarchie de Juillet en cette matière; mais elle devait être pour elle comme un mal chronique, et contribua puissamment à amener la crise définitive qui entraîna sa chute. La Révolution de 1830, en effet, représentait, pour une bonne part, un renouveau de l'esprit qui avait inspiré la première Révolution et le premier Empire, et cet esprit était épris d'égalité plus encore que de liberté politique. La question de la réforme électorale, dans le sens d'un élargissement du droit de suffrage, fut bientôt à l'ordre du jour, périodiquement introduite

* Art. 3 : « Sont, en outre, électeurs en payant cent francs de contributions directes : lo les membres et correspondants de l'Institut; 2* les officiers des armées de terre et de mer jouissant d'une pension de retraite de 1.200 francs au moins, et justifiant d'un domicile réel de trois ans dans l'arrondissement communal. Les officiers en retraite pourront compter, pour compléter les 1.200 francs ci-dessus, le traitement qu'ils toucheraient comme membres de U Légion d'honnevjp. o

par le parti démocratique, sous forme de pétitions adressées aux Chambres on de projets de loi déposés devant elles et dns à l'initiative parlementaire. Sons cette forme, les projets de réforme électorale prenaient, d'ordinaire, un caractère modéré. Ce qui était le plus souvent proposé, c'était ce qu'on appelait alors Yadjonction des capacités aux électeurs censitaires : on désignait par là les personnes inscrites à raison de leur profession sur la seconde partie de la liste du jury criminel, telle qu'elle était alors dressée. Souvent l'opposition dynastique libérale adhérait à. de semblables demandes on même les présentait pour son propre compte. Mais le gouvernement opposa toujours une résistance obstinée et un refus absolu. Au mois de mai 1840, M. Thiers, alors président du Conseil, repoussait toute réforme électorale ^, et une campagne de banquets était vainement conduite en faveur de cette réforme*. En février 1842, c'était M. Guizot qui la combattait, répondant aux discours de Lamartine et de Dufaure^ C'était lui encore qui, inébranlable dans la résistance, repoussait, le 26 mars 1847 devant la Chambre des députés, une proposition très modérée de M. Duvergier de Haurânne et émettait cette prédiction, que les faits devaient démentira si brève échéance : «Il n'y a pasde jour pour le suffrage universel. Il n'y a pas de jour où toutes les créatures humaines, quelles qu'elles soient, pourront être appelées à exercer les droits politiques * » . C'est enfin en vue de la réforme électorale que s'orgam'sa cette nouvelle campagne des banquets de 1847 et de février 1848, qui devait amener, comme dernier incident, la Révolution de février'.

Proclamé par le Gouvernement provisoire pour les élections à l'Assemblée constituante*, inscrit dans la Constitution de 1848 et organisé par la loi électorale du 15 mars 1849, le suffrage universel entrait désormais à titre définitif dans nos institutions. Une tentative fut faite cependant pour le restreindre par l'Assemblée législative dans la loi du 31 mai 1850. Le législateur ne pouvait pas alors l'atteindre directement ; car il était garanti

' Dans la séance du 16 mars, il proclamait la souveraineté, non pas de la nation, mais du Roi et des Chambres, selon la pure doctrine anglaise : « En langage constitutionnel, quand vous dites souveraineté nationale, vous dites la souveraineté du Roi, des deux Chambres exprimant la souveraineté de la nation par des votes réguliers. De souveraineté nationale, je n'en connais pas d'autre. »

' Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juillet, t. IV, p. 81 et suiv.

' Ibidem, t. V, p. 54 et suiv.

* Histoire de mon temps, t. Y, p. 383.

» Tbureau-Dangin, op. cit., t. VU, p. 78 et suiv., 394 et suiv.

• Décret du 5 mars 1848.

par une disposition constitutionnelle ; mais un détour fut employé d'une grande subtilité juridique. La Constitution ne déterminait pas les conditions de domicile nécessaires pour exerce le droit électoral : elle les avait implicitement laissées à la déter* mination de la loi, et la loi du 15 mars 1849 les avait fixées à six mois de résidence dans le canton * . Le gouvernement, répondant aux désirs de la majorité de T Assemblée', proposa d'exiger un domicile de trois années dans la même commune ou dans le même canton (art. 1), et ce domicile électoral devait être constaté en principe, sauf dans quelques cas exceptionnels, par l'inscrip* tion de l'électeur au rôle de la taxe personnelle ou au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux '. L'exposé des motifs exprimait^ d'ailleurs, le plus grand respect pour la Constitution*. Ce projet donna lieu aux plus ardents débats : attaqué comme inconstitutionnel autant que dangereux, il fut voté néanmoins, et cette loi fut une mesure des plus impopulaires et des plus imprudentes. Elle manquait de franchise et paraissait dirigée exclusivement contre les électeurs ouvriers des villes. Loui»- Napoléon, qui l'avait cependant fait présenter par son ministère, l'abrogea par le décret qui fut l'expression du Coup d'Etat du 3 décembre 1851' ; et le suffrage universel ainsi rétabli n'a reçu aucune atteinte de la législation postérieure.

Après avoir suivi l'histoire du droit de suffi*age politique en France, relevons les principales indications que fournissent les législations étrangères.

* Ci-dessus, p. 218.

* Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République^ p. 287 et suiv.

3 Art. 3 : « Le domicile électoral sera constaté : 1« par rinscription au rôle de la. taxe personnelle on par Tinscription personnelle au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux; 2» parla déclaration des pères ou mères, beaux-pères ou belles-mères ou autres ascendants domiciliés depuis trois ans, en ce qui concerne les fils, geodres, petits-ûls et autres descendants majeurs tI- Tant dans la maison paternelle et qui par application de Tart. 12 de la loi du 24 avril 1832, n'ont pas été portés au rôle de la contribution personnelle; 3« par la déclaration des maîtres et patrons, en ce qui concerne les majeurs qui servent ou travaillent habituellement chez eux, lorsque ceux-ci demeurent dans la même maison que leurs maîtres ou patrons ou dans les bâtiments d'expioitation. »

* t On doit respecter la Constitution dans sa lettre et dans son esprit ; il n*est permis ni de l'enfreindre, ni de l'éluder ; mais le législateur peut et doit user loyalement et avec courage des droits que lui donne cette Constitution pour défendre la société menacée. »

* Le Président de la République décrète : Art. !•'. L*Assemblée nationale est dissoute ; — Art. 2. Le suffrage universel est rétabli. La loi du 31 mai est abrogée.

Nous avons vu dans notre pays la législation, depuis 1789, osciller antonr du suffrage universel, tantôt s'en rapprochant, tantôt s'en éloignant, pour s'y fixer enfin dans une position inébranlable. Dans la grande démocratie de l'Amérique du Nord, la même évolution s'est produite conduisant au même résultat, mais d'une iaçon rectilîgne, sans retour en arrière et par un progrès continu . Lorsque se fonda la République des Etats-Unis, les Constitutions particulières des divers États, qui déterminent en même temps la capacité électorale et pour les votations dans l'Etat et pour l'élection de la Chambre des représentants fédérale, contenaient en général le système censitaire ^ Elles exigeaient, chez l'électeur, Boît une propriété déterminée, souvent une propriété foncière, soit le paiement de certains impôts. Mais peu à peu ces restrictions ont été supprimées, et il n'en reste plus aujourd'hui que quelques traces. Voici ce qu'a constaté M. Bryce :

• Le suffrage universel pour tout homme majeur a été établi dans presque tous les Etats. Ne sont frappés d'incapacité que les hommes condamnés pour un crime (y compris la corruption et la polygamie), ceux qui reçoivent les secours accordés par la loi des pauvres. Ces exceptions existent dans presque tous les États et dans huit aucun indigent n'a aucun droit de voter... Il fallait autrefois dans beaucoup d'États un certain cens électoral et il a été exigé jusqu'en 1888 dans Rhode-Island, où tous les citoyens qui n'étaient pas originaires des États-Unis n'étaient électeurs que s'ils possédaient des biens immeubles de la valeur de 134 dollars, ou s'ils payaient un impôt d'un dollar. Cinq autres États (Delaware, Pensylvanie, Massachusetts, Tennessee et Mississipi) exigent que l'électeur paye un impôt dans TÉtat ou dans le comté (le Massachusetts et le Hennessee l'appellent capitation) ; mais s'il ne le paie pas son parti le paie d'ordinaire pour lui, de sorte que cette rostriction n'a aucune importance. Le Massachusetts exige que l'électeur sache lire la Constitution en anglais et écrire son nom (amendement de 1867), le Connecticut, qu'il sache lire n'importe quelle partie de la Constitution et des lois et qu'il soit de bonnes vie et mœurs • (amendements de 1855 et 1845). Cette épreuve montrant que l'on est instruit n'a pas une grande importance, d'abord

1 Cf. ci-des3as, p. 221.

* Le texte anglais de Bryce porte to siutain a good moral character, ce que M. Lestaag (t. II, p. 100) traduit par qu'il soit honorable ; cela n'est point assez précis.

parce que les illettrés sont peu nombreux dans ces deux États, et avec les nonvelles lois snr le scratin elle sera à peu près inutile... Le Mississipi ordonne que tonte personne qui voudra se faire inscrire snr les registres (l sache lire nne partie de la Constitution et la comprenne qnand on la lit devant elle et puisse l'interpréter convenablement y> (Const. de 1890) * ; on exige aussi que réleeteur ait résidé pendant un certain temps dans TÉtat ou dans le district où il demande à voter; la durée de ce séjour, très variable d'un Etat à l'autre, est généralement très courte. s>

Depuis lors, le tableau n'a pas sensiblement changé ; le triomphe du suffrage universel n'a fait que s'affirmer davantage. Cependant il y a une tendance manifeste à refuser le droit électoral à ceux qui ne savent pas lire et écrire*. Cette intelligence qiuilificationj comme on dit là-bas, a été introduite ou proposée dans la Callfor^ nie, le Wyoming et la Louisiane'. Il ne faut pas oublier que dans presque tous les États ces amendements constitutionnels sont soumis au vote du corps électoral, qui se restreint ainsi lui-même.

Si nous jetons maintenant un regard sur le continent européen, en dehors de France, nous saisissons immédiatement deux faits très nets et très importants.

1 Bryce, traduction française, t. II, p. 100. Sur les derniers mots, M. Bryoe ajoute en note : « L'interprétation de cette remarquable clause semble être celle-ci : elle serait faite pour trouver un moyen pacifique d'écarter les nègres illettrés et d'accepter les blancs illettrés. Ce résultat a été atteint en fait et quoiqu'il soit contraire à Tesprit du quinzième amendement de la ConstitutioD fédérale (qui défeod aux Etats de refuser le droit de suffrage à raison de la race, de la couleur ou d'un état antérieur de servitude), c'est peut-être pour le Mississipi la meilleure solution d'un problème difficile b. Le mouvement signalé par M. Bryce et qui consiste à exclure les nègres du droit de suffrage, en soumettant ceux-ci à des conditions qui ne leur sont point spéciales, mais qui en fait les visent surtout, parait s'éteodre dans les Etats du Sud. Voyez Politieal science quarterly^ 1899, p. 369: « Quant aux amendements, aux Constitutions dont les législatures ont eu à s'occuper dans la présente période, les plus importants sont ceux qui concernent le disfranchisemeni des nègres dans le Sud. La législature de la Caroline du Nord a voté des amendements empruntés à la nouvelle Constitution de la Louisiane, à savoir des conditions d'éducation de propriété et de cens (poZZ-toa?), sauf exception en faveur de tous ceux qui avaient le droit de vote avant le !•' janvier 1867 et de tous leurs descendants. La législature de l'Alabama a discuté de semblables mesures. • L'exception mentionnée produit l'effet voulu, c'est-à-dire de restreindre l'exigence aux nègres, mais elle parait bien inconstitutionnelle. Si l'exigence est génémle, applicable à tous, il est curieux de voir reparaître les conditions de cens employées comme arme défensive contre les nègres.

* Il est vrai que la clause parait souvent être dirigée contre les étrangers naturalisés ou contre les nègres, comme on vient de le voir à la note précédente. Elle exige d'ordinaire que l'électeur puisse lire la Constitution en anglais et signer son nom.

' Politieal science quarterlj/, 1898, p. 17, et le Reocord of politicaJ events, pckstim.

£n premier lieu, le snffirage universel s'est déjà fait une très place. II est en pleine vigueur dans la Confédération suisse, pour les Totations cantonales, soit pour les votations fédérales. It été établi en Grèce par la Constitution de 1864 ^ Introduit première fois en Espagne par la Constitution éphémère de iS« il fut supprimé en 1877 ; mais il a été rétabli par la loi 26 jnm 1890*. C'est le suiïrage universel, ou à peu près, l'aadmis la Constitution danoise pour les élections auFolkethin^ tChambre basse), avec une réglementation qui rappelle, parcertraits,nos Constitutions de la Révolution, par certains autres, lues dispositions des constitutions américaines '. Chose remarie, c'est le suffrage universel et direct qu'a aussi adopté la ConskionderEmpire d'Allemagne du 1 6 avril 1871 pour les élections Beichstag*. Elle s'est montrée en cela plus hardie et plus libéqoe les Constitutions particulières de la plupart des États qui iposent l'Empire *. Si celles-ci, en effet, font souvent une place snfiage universel, c'est seulement sous le mode du suffrage ou en le tempérant par une prépondérance accordée dans doix des députés aux propriétaires fonciers ou aux plus haut qui forment des collèges spéciaux. La raison d'être de lardiesse est, d'ailleurs, facile à trouver. Le suffrage unislestla plus grande force publique des temps modernes, et les de l'Empire allemand lui ont fait appel pour contresr et dompter au besoin une autre force, dont ils redoutaient ^effets pour la durée de leur œuvre : l'esprit de particularisme fouMii dissocier les divers États réunis dans la nouvelle cntion . Le suffrage, universel, donnant une commune vie

Art. 66; — l>trestc, Les Constitutions modernes^ t. 11*, p. 289, loi du 5(17) iki* iS77, art . 4; — Annuaire de légitlcUion étrangère de i878, p. 707. ^Annwire de législation étrangère de 1891, p. 418. ïOïliUition rcTisée de 1866 (Dareste,Xd« Constitutions modemes^i, II*, p. 9), 30: «.Est électeur pour le Folkelhing tout homme de bonne réputation vi- ' ie €t Agé de trente ans accomplis, à moins que : a) il ne soit au service P^'^icuUer, sans aTOÎr de ménage pour son compte ; b) il ne reçoive ou '^ des secours de Cassistanoe publique, dont il ne lui ait point été fait OQ qa*il n^ait point remboursés ; o) il n'ait point la disposition de ses 'f^ il n'ait point eu de domicile fixe, depuis un an, dans la circonscription le oa dans la ville où il réside au moment de l'élection . » fÀn. ÎO; — Dareste, Les Constitutions modernes, t. 1*, p. 160: « Le Reichsj*t nommé au suffrage universel et direct, au scrutin secret. » ^oyet en particulier les Constitutions de Prusse, de Bade, de Saxe-Weimar, 'irtemlje^, de Bavière et de Saxe.

L^^^ Sorel, La vieille Allemagne et le nouvel Empire (Le Temps du

1b90) : • n n'y a pas beaucoup de moyens de créer une force nationale

-on et extérieure aux dynasties et aux États. L'organisateur de l'Empire

politique à tons les citoyens de l'Empire, a senl pam capable de maintenir l'nnité créée. Enfin la Belgique, opérant une révision constitutionnelle qui n'a pas demandé moins de onze mois, a adopté, le 25 septembre 1893, le sufiFrage universel '/mais en le tempérant par deux procédés. D'un côté, elle n'ouvre l'électorat, comme la Constitution française de 1791, qu'à l'âge de vingt-cinq ans. D'autre part, elle a introduit le vote plural. Si chaque citoyen âgé de vingt-cinq ans a une voix, beaucoup de citoyens peuvent en avoir plus d'une. Le nouvel article 47 delà Constitution belge, après avoir attribué un vote à tous les citoyens âgés de vingtcinq ans accomplis, domiciliés depuis un an au moins dans la même commune, accorde un vote supplémentaire à raison de l'âge (35 ans) et de Timpôt payé joints à la qualité de chef de famille (marié ou veuf ayant enfants) ou à raison de la propriété de certains biens ; il accorde deux votes supplémentaires à raison de la capacité intellectuelle attestée par des justifications qui se rapportent S l'enseignement supérieur ou à renseignement moyen du degré supérieur. Nul cependant ne peut cumuler plus de trois votes. Ce système très complexe repose sur une idée qui a des par^ tisans très convaincus '. En tant qu'il ne rattache pas à l'impôt ou à la propriété, mais seulement à l'instruction les votes additionnels, il peut paraître l'exacte application du principe sur lequel nous avons fait reposer le droit électoral lui-même. N'a-t-il pas alors pour but de mesurer à la capacité la fonction électorale ? Cependant il contient sûrement une contradiction logique. Si l'on augmente le droit, le pouvoir électoral des citoyens les plus capables, c'est en réalité pour corriger l'incapacité des autres : mais s'il en est ainsi, on aurait dû logiquemt refuser tout droit électoral à ces derniers. En les admettant au suffrage la loi reconnaît en eux une capacité suffisante : pourquoi alors donner à d'autres, dans l'exercice de la

n*a pas eu le choix. Boq g^é mal gré, il a été droit au fond, et il a donné à l'Allemagne, d'un seul coup, le suffrage universel et un Parlement. »

1 L'art. 47 de la Constitution de 1831 ne donnait le droit de suffrage politique qu'aux citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel, était-il dit, « ne peut excéder 100 florins d'impôts directs ni être au-dessous de 20 florins «.

>^ Voyez plus loin, p. 245,240. Cf. Arthur Desjardins, La liberté politique daju VÉtat moderne^ p. 239 et suiv. On lit dans la Correspondance de Flaubert, IVe série, Paris, 1893, p. 82, ce curieux passage d'une lettre adressée par loi à George Sand en 1879 : « Tout homme (selon moi), si infime qu'il soit, a droit à une voix, la sienne, mais n'est pas l'égal de son voisin, lequel pcai l« valoir cent fois. Dans une entreprise industrielle (société anonyme) chaqa« actionnaire vaut à raison de son apport. Il en devrait être de même dans le gouvernement d'une nation. Je vaux bien vingt électeurs de Croisset. L'argent, l'esprit et la race même doivent être comptés, bref, toutes les forces. Or, jus* qu'à présent je n'en vois qu'une, le nombre. »

même fonction, une autorité supérieure I On retombe forcément d:ins la représentation des intérêts ^

Enfin récemment le suffrage universel vient de pénétrer, qnôiqne par une porte étroite, dans la législation d'un grand pays, l'Empire d'Autriche, pour l'élection de la Chambre des députés. Celle-ci avait été composée par les lois du 2 avril 1873 et 4 octobre 1882, de 353 députés, répartis entre quatre séries de collèges distincts ou curies^ comme on dit en Autriche; 85 étaient élus par les grands propriétaires fonciers ; 21 par les Chambres de commerce et d^ industrie ; 118 par les villes^ marcJiés et lieux industriels j et 129 par les Communes rurales. C'est, on le voit, le système de la représentation des intérêts. Mais les lois de TEmpire ne déterminent pas directement ceux qui sont appelés à voter dans chacnne de ces curies ; elles se réfèrent en principe aux lois particulières qui dans chaque pays de l'Empire (Land) accordent le droit électoral pour l'élection de l'assemblée particulière du pays {Landtag) et elles accordent à ceux-là le même droit de vote pour l'élection de la Chambre des députés au Reichsrath autrichien. De plus, la loi de chaque pays qui est prise en considération, c'est celle qui était en vigueur le 2 avril 1873, quand même elle aurait été modifiée depuis lors. Cela dit, voici en quelques mots comment sont composées les quatre curies.

Ce qui donne le droit de vote dans la classe des grands propriétidres fonciers, ce n'est pas par elle-même 1 étendue delà propriété immobilière ou le chiflfre de l'impôt foncier. Le droit de vote est ici attaché à certaines terres nobles ou ecclésiastiques. Ce sont

1 Cela est presque toujours évidr^nt lorsqu'un ou plusieurs des votes supplémentaires sont attachés à une condition de propriété ou de cens. C^est ce qui s'esl fait jour rapidoment en Belgique et la rerision de 1893 n'a point arrêté le mouvement d'opinion qui réclame le sufirage universel pur et simple. Lors de la présentation et de la discussion de la loi du 30 décembre 1899, appliquant aux élections du Parlement Belge, le système de la représentation proportionnelle, une fraction importante du parti socialiste refusa de s'associer à cette réforme, dont celui-ci était pourtant partisan, tant que le suffrage universel par et simple ne serait pas adopté. La loi du 30 décembre 1899, résultat d'une transaction, n'a rien terminé. On peut même dire que le suffrage universel a 4té diioblement faussé par ces deux mesures qui s'aggravent Tune l'autre : le vote plural et la représentation proportionnelle. Quoi qu'il en soit, une agitation en faveur du suffrage universel pur et simple à laquelle coopèrent des représentants de divers pays a repris récemment. Il a été déposé h la Chambre des représentants uue motion tt-ndant à ce que le peuple belge tout entier, votant par têtes, fût consulté par voie de référendum sur le point de savoir s'il veut le suffrage universel et en même temps une organisation sincère de la repré< sentation proportionnelle. Celte motion a été discutée à partir du 21 juin 1901 pendant plusieurs séances. La prise en considération a été repoussée par ^ voix contre 50 et 2 abstentions.

242 LA UBBRTÉ MODERNE.

des propriétés qai ont, dans une certaine mesure, un caractère historique, et qui sont inscrites sur des registres, ou tables , particuliers {Land und Lehentafet) ; le propriétaire, quel qu'il soit, a, en cette qualité, le droit de voter dans la première curie ; c'est la propriété féodale et noble qui y est représentée. Sans doute les lois des divers pays exigent aussi que la propriété, pour donner droit au vote, paie un certain chiffi-e d'impôt foncier, mais sauf en Dalmatie, où il y a vraiment une curie des plus haut imposés, ce n'est là qu'une condition secondaire ; les terres rotarières, quelle que soit leur importance {Rusticalhoden, baûerliclier Grand) ^ ne sauraient y donner accès. Très logiquement d'ailleurs les femmes, propriétaires d'un de ces biens, si elles jouissent de leurs droits d'une façon indépendante, et qu'elles aient l'âge électoral (24 ans), figurent parmi les électeurs à condition de voter par procureur. Les propriétaires fonciers d'ailleurs peuvent toujours exercer le droit de vote par procuration*.

Dans la curie des Chambres de commerce et d'industrie le collège électoral est formé par les membres de chacune de ces Chambres. Pour la curie des villes et celle des campagnes les électeurs sont déterminés par l'action combinée de deux règles. V* En principe, le droit de vote dépend ici du droit de vote pour l'élection du Landtag de chaque pays de l'Empire, et partout celui-ci dépend de l'électorat municipal. On peut dire qu'en général les deux tiers des électeurs municipaux les plus imposés votent pour les élections au Reichsrath, soit dans les villes, soit dans les campagnes. Le régime est donc différent selon les pays, et dans les communes pauvres on est électeur avec un cens très réduit, parfois de 1 kreuzer seulement (territoire de Trieste et Kûstenland). 2^ La loi du 4 octobre 1882 a donné le droit ferme de vote dans les villes et les communes rurales à tout citoyen, ayant atteint vingt-quatre ans, qui paie cinq florins d'impôts directs à l'Empire, accordant ainsi le droit de vote au Reichsrath dans les pays où le droit de vote au Landtag suppose un cens plus élevé. Disons enfin que le suffrage est direct dans les trois premières curies ; dans celle des communes rurales, au contraire, il est, en principe, indirect à deux degrés, sauf dans les pays d'Empire où la loi établit le suffrage direct dans les communes pour les élections au Landtag; du même coup le suffrage y devient également direct pour les élections au Reichsrath : en réalité celui-ci n'a été

1 Loi du 2 avril 1873, art. 9 et 12, AnniMire de Ugislc^Hon eomparée, 1874, p. 196 et s.

introduit que dans les communes rurales de la Basse-Autriche (Niederôsterreîch).

Mais r Autriche est, elle aussi, en mal de suffrage universel. Des projets, élargissant le droit de vote ont été successivement préparés par divers cabinets ; l'un d'eux a enfin abouti à la loi du 14 juin 1896*. Cette loi laisse intact le système ci-dessus exposé; elle maintient telles quelles les quatre curies déjà décrites ; mais elle en crée une cinquième qui nomme 72 députés (ajoutés aux 352 déjà existants) et celle-là c'est la curie du suffrage universel. A le droit d'y voter tout citoyen, ayant atteint sa vingt-quatrième année ; sont exclus cependant les indigents assistés sur les fonds de l'État ou des communes ou qui vivent de la charité publique. Les électeurs qui appartiennent aux quatre premières curies votent aussi dans la curie du suffrage universel. Le suffrage y est indirect, à deux degrés, sauf deux exceptions. En premier lieu la loi de I896établitle suffrage direct pour certaines circonscriptions (celles qui ne sont pas seulement des circonscriptions judiciaires, mais comprennent des circonscriptions urbaines distinctes) : cela s'applique à 11 députés qui sont élus par les circonscriptions de Vienne, Prague, Trieste, Brunn, Graz, Lemberg et Cracovie. D'autre part, la loi décide que lorsque le suffrage direct sera établi dans un pays d'Empire pour les élections au Landtag^ il s'appliquera aussi et de plein droit pour l'élection de ce pays au Reichsrath, dans la curie du suffrage imiversel : mais cette réforme n'a encore été opérée, on le sait, que dans la Basse- Autriche.

On voit qu'elle est la combinaison singulière introduite par la loi autrichienne de 1896. Elle unit ou juxtapose deux principes et deux systèmes essentiellement différents : la représentation des intérêts fondée en partie sur les restes des institutions féodales, alliée pour partie au suffrage restreint, et, d'autre part, le suffrage universel, la loi du nombre. Il paraît impossible qu'une lutte ne s'établisse pas entre ces principes ennemis, et sans doute c'est le plus fort, le suffrage universel, qui l'emportera. On peut se demander d'ailleurs, si le système de la représentation des intérêts, joint à d'autres causes, n'a pas contribué, à allumer dans le parlement^ autrichien les querelles que nous avons vues éclater ^

1 Sar cette élaboration et sur les circonstances qui ont amené le vote He la loi de 1896,{T07ez Seignobos, Histoire politique de V Europe contemporaine, f édit., p. 522 et s.; Cf. la première édition de ces Éléments^ p. 225.

s Dans la discussion plus baut citée, à l'Académie des sciences morales et politises, M. Anatole Leroy-Beaulieu s'exprimait ainsi, loc, oit,, p. 446 : « M. Cbar-

La Hongrie n'a pas pria part à ce monvement. Elle a sa loi électorale particulière, édictée en 1848 et revisée en 1874. Cette loi organise nn droit de vote, fondé, dans un système compliqué, sur un cens d'ailleurs assez limité, avec une large adjonction des capacités. La détermination des circonscriptions électorales est confiée aux Comitats^.

Le second fait qui se dégage de la législation électorale ea Europe, c'est que, là où le suflFrage est encore restreint, il tend progressivement à s'élargir, à répudier le régime censitaire et à se rapprocher du suflfrage universel, si bien que la difFérence pratique entre ces suffirages élargis et le suffrage universel, soumis à la condition d'un certain domicile, devient presque insignifiante. Les voies, conduisant toutes en ce même sens, dans lesquelles se sont engagées les législations de divers pays, sont fort variées : mais elles rayonnent, pour la plupart, autour de deux systèmes principaux.

L'un trouve son expression très nette dans la loi anglaise ; on l'appelle souvent le système de V occupation. Introduit en 1867, en ce qui concerne l'électorat dans les bourgs (boroughs)j il a été étendu aux comtés par l'Act pour la représentation du peuple de 1884 *. Il confère le droit de suffrage politique à toute personne qui occupe, à un titre quelconque, une maison entière ou une partie de maison formant une habitation complètement séparée, et même à tous ceux qui occupent, en qualité de locataires (lodgers)^ un appartement qui, non meublé, se louerait 10 livres (250 fr.) par an. Le système paraît donc extensif et libéral, et, à raison du chiffre peu élevé du loyer exigé, il ne semble exclure que les véritables nomades. Mais dans l'application il est bien loin d'en être ainsi. Un grand nombre de ceux qui, théoriquement, ont le droit de voter ne peuvent pas en profiter en pratique. Cela provient de la procédure difficile et compliquée, qui conduit à l'inscription sur les listes électorales ', en particulier des justifi*

los Benoist a cité Texemplc de F Autriche. Je ne crois pas que la manière dont fonctionne le parlement autrichien soit de nature à nous faire souhaiter pour notre pays une réforme de ce genre. »

» Voyez les détails de ce système censitaire dans A. de Bertha, La Conttiiwlion hongroise^ p. 106 et suiv. L*auteur ajoute, p. 106: « Ces dispositions, c'e«t-à-(lire la fixation du cens et de la délimitation des circonscriptions, sont maintenant bien Ticillies toutes deux et on va les améliorer à Toccasion de la prochaine réforme parlementaire- »

» Annuaire de légidatiofx étrangère de 1885, p. 60.

' Voyez les intéressa nts débats, qui ont eu lieu à la Chambre des Communes ail mois d'avril et de mai 189i. sur le projet de loi présente par le gouvernement, en vue de corriger cette procédure {Period of qualifioation and élections

atioas quant aa paiement des impôts qui sont exigées pour oinenir cette inscription '. D'antre part, tont en étendant la franchise électorale dans les limites pins haut indiquées, la loi anglaise a maintenn les principes antérieurs qui Taccordent à raison de la propriété foncière on des droits assimilés (freehold). Il en résulte ^'ime même personne, à raison de ses propriétés foncières par exemple, situées dans différents comtés, peut avoir le droit de Tote dans plusieurs circonscriptions électorales ; et, comme traditioimellement les élections se font à des jours différents dans les diverses circonscriptions, elle peut voter successivement dans tontes celles où elle possède la franchise. On arrive ainsi à un système de vote plural, mais tout particulier, uniquement fondé sur le hasard, résultant plutôt de l'imperfection de la réglementation d'ensemble que d'un plan préconçu *. Il a pourtant encore

Mr. En particulier ce passage du rapport d'un Comité d'enquête de 18C8 cité pr M. Uarke [The parliam. debates, 4^»» serirs, vol. XXIV, p. 59) : « Ce <7>^« pèse sortoot lourdement sur les électeurs salariés à la semaine, à qui Il législation récente a en pour objet de conférer la franchise. Pour Tartisan M tniraillear, le trouble ou la perte de temps qu'il doit subir pour faire valoir •esdroîti est coaime une louride peine pécuniaire : il doit perdre le salaire de plusieurs jours et risquer de perdre un emploi permanent ; et, après tout, il pnt être repoussé par des objections techniques ou par des bévues accidenle&es doDt il n^est pas responsable, et qui peuvent résulter de la négligence ou fc ! Inexpérience des personnes qui dressent la liste. Cet étal de choses donne un lésnltel critiquable eu principe el préjudiciable en pratique. Comme il est établi fne les oarriers ne peuvent pas supporter la charge de faire valoir leurs propres ^'l'iU.les partis politiques ont formé des associations pour faire le service qui, 'iprèsU loi, doit être fait par Tautorité publique. Le redressement des erreurs ■v 1«8 listes électorales est entrepris par les Registration cissociations rivales ». ïn introduisant le projet de réforme, M. Morley disait [ibid., t. XXIII, p>3W: : « Noua commençons par faire une réalité de ce qui avait été l'intention ^ pariement, à saToir que tout habitant (hotueholder) dans les villes et dans itt campagnes ait son vole. » M. Chamberlain déclarait de son côté {ibid.^ 1. XXIV, p. 379) : « J'ai toujours admis que Tétat de notre loi sur les listes ^<ctoraIes était un scandale et un abus. »

* Le principe snivi, fertile en distinctions et complications, est que Télecteur ii^posé qui ne paie pas ses impôts ne doit pas être admis au vote. M. Cham- Mam rappelait sur ce point de curieuses traditions (t6û2., t. XXIV, p. 392-3) : • U is a very corious fact that tbe maintenance of the ratcpaying condition **tt libéral principle and actualy, when a conservative government proposed totbobsbit... at that time the m^jority of the freeholders were libérais. Lord Ma Rqss<*1 opposed the refotm and declared that it was contrarjr to the libéral I^^Bciple that taxation and représentation should not go together ». Ce qui bit siirtoot U difficulté, c^est que, tantôt l'impôt direct est payé par les électeurs «Bz-mèmes, tantôt il est payé, avancé par le propriétaire. — M.Balfour, t6û2., «• ÏXni, p. 381.

' Notre loi de 1817 avait pris expressément des précautions pour qu'un pareil *i>^^tne se produisit pas sous le régime censitaire. Elle décidait (art. 4) que felectair, quel que fût son cens et de quelque manière qull fût localement <liitribaé. ne pouvait exercer son droit électoral que dans un seul collège. Lors-

ses défenseurs, et, en 1894, la justification en était présentée à la Chambre des Communes par M. Clarke, qui invoquait aussi la grande autorité de Stuart Mill ^ Mais un mouvement considérable d'opinion s'est formé en Angleterre pour la suppression de cette anomalie ; il a trouvé une de ses formules brèves et pittoresques qui font souvent le succès des campagnes politiqnes : « One man one vote :& ; ce qui est en même temps la formule du suflFrage universel : « A chaque homme une voix, et une seule > ". Il est difficile de ne pas critiquer les électeurs ambulants qui vont voter ainsi de comté en comté. Le gouvernement proposa dans le bill de 1894 et a proposé de nouveau en 1895 un moyen bien simple d'empêcher ce résultat, au moins quand il s'agit d'élections générales : c'était de faire toutes ces élections le même jour. Mais cette pratique si commode, qui s'est si naturellement introduite et acclimatée chez nous, paraît répugner aux habitudes anglaises.

L'autre système est celui de la capacité et de Vinstruction éUmenrtaires. On peut en trouver le type dans la loi italienne. Après avoir abaissé le cens électoral et admis, en 1860, l'adjonction des capacités*, ritalie est allée beaucoup plus loin par la loi du 22 janvier 1882*. Celle-ci présente une certaine ressemblance avec YAct anglais de 1884, en ce qu'elle conserve les anciennes catégories d'électeurs censitaires tout en admettant, à côté d'elles, d'autres électeurs dispensés du cens. D'un côté, sont électeurs sans condition de cens : 1** tous ceux qui justifient d'avoir satisfait à l'examen prescrit par la loi et par les règlements sur les matières comprises dans le cours élémentaire obligatoire ; 2**de nombreuses catégories de personnes pour lesquelles leurs titres scolaires supérieurs ou la profession qu'elles exercent tiennent lieude cette justification. D'autre part, sont aussi électeurs, à condition de prouver seulement qu'ils savent lire et écrire, toute une série de personnes, qui peuvent établir à leur profit l'existence

que la loi de 1820 introduisit le double vote, elle l'organisa de parti pris et llmitativement.

' The parliam, debates, t. XXIV, p. 66 et suiv., séance du l«'mai 1894.

* Le Commonwealth Act australien exclut constitutionnellement et absolu* ment le vote plural. Il dit expressément et pour les élections du Sénat et pour celles de la Chambre des représentants (sect. 8 et 90) : « Mais chaque électeur ne pourra voler qu'une seule fois ».

' Annuaire de législation étrangère de 1883, p. 501. En Angleterre, la repré> sentation propre des Universités à la Chambre des Communes, opère en réalité une adjonction des capacités, mais tout à fait supérieures ; en effet, là où ce collège particulier est le plus large il comprend seulement tous les gradués inscrits sur les rôles de TUniversité; Anson, Lato and otutom^ t. I*, p. 117. Le nombre total des électeurs universitaires en 1898 était pour l'Angleterre de 16.814, pour rÉ<*osse de 18.321, pour l'Irlande de 4.452.

* Annuaire de législation étrangère de 1883, p. 506.

d^une certaine fortune, soît par le paiement d'une somme d'impôts royaux ou provinciaux égale à 19 1. 80, soit par la justification d'un loyer annuel variant entre 400 et 150 1., selon Timportance de la commune. L'âge nécessaire pour exercer le droit électoral est de vingt et un ans.

Le Portugal a en quelque sorte réuni les deux systèmes, celui de Y occupation et celui de la caj^oot^^, en les réduisant, sous une forme simple et pratique, à leur minimum. Par la loi du 8 mai 1878 ^, il a accordé le droit de sufifrage à tout citoyen sachant lire et écrire, ou qui est chef de famille.

La Hollande, après avoir conservé jusqu'en 1887uncens électoral assez élevé, a modifié à cette époque l'art. 7 de sa Constitution et, par la loi du 5 novembre 1887, élargi le suffrage et admis un système qui se rapproche beaucoup de celui adopté en Angleterre. Elle ne s'en est pas tenue là et une nouvelle loi est intervenue, celle du 7 septembre 1896, qui règle l'élection des membres de la première et de la seconde Chambre des États généraux *. Pour l'élection delà Chambre des députés le régime qu'elle organise est compliqué et composite. Est, en premier lieu, électeur, à l'âge de vingt-cinq ans, tout citoyen, qui paie 10 florins d'impôt foucier, ou qui est imposé à l'impôt sur les facultés, ou à l'impôt sur le revenu professionnel et les autres revenus, ou qui est inscrit dans l'une des cinq premières classes à l'impôt personnel, tel qu'il est organisé par la loi du 20 avril 1896. A défaut du cens ainsi fixé, on est électeur à l'une des conditions suivantes : P avoir occupé au 31 janvier, depuis le l^'août de l'année précédente, comme chef de famille ou célibataire, en vertu d'une location et sans interruption dans la même commune, au plus deux maisons ou parties de maison pour chacune desquelles on a payé un loyer réel calculé par semaine, et qui varie suivant l'importance de la commune entre 2 fi. 50 et 0 fl. 80. Est équivalent le fait d'occuper comme propriétaire, usufruitier, ou locataire xm bâtiment indépendant d'au moins 24 mètres cubes ; 2^ avoir au 31 janvier et depuis le 1*' janvier de l'année précédente, chez la même personne ou dans la même entreprise publique ou privée, été occupé comme employé, ou comme enfant habitant avec son père et coopérant à la profession ou emploi de celui-ci, et avoir joui pendant cette année d'un revenu qui varie, suivant l'importance de la commune, entre 550 et 275 florins. Le logement et l'entretien gratuits, l'entretien des petits enfants sont

' Annuawe de législation étrangère de 1879, p. 389.

* Voyez le texte et un commentaire dans J. de Voogt, Deuitvoering derkiesvfet, Rotterdam, 1898.

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comptés dans ce revenu^ s'il y a lieu. La jouissance d'une pension du même taux servie par un établissement public est considérée comme équivalente; 3° être propriétaire depuis plus d'un an, avec le droit d'en disposer librement, d'une inscription d'an moins 100 florins (nominaux) sur le Grand-Livre de la dette nationale, ou d'au moins 50 florins à la caisse d'épargne postale du royaume ; 4^ avoir satisfait aux conditions de capacité qui sont exigées par la loi ou en vertu de la loi pour être nommé à certains emplois, pour exercer certaines professions ou métiers*. J'ai résumé ce système, dans ses traits principaux, parce qu'il marque Teffort considérable (et probablement vain) que fait la législation de certains pays pour se rapprocher le plus possible du suffrage universel sans y tomber tout à fait. Il n'est guère d'ouvrier sérienx et régulier à qui la loi hollandaise n'ouvre le droit de suffi^ge ; elle veut seulement écarter les nomades, les désœuvrés, les déclassés. Mais au prix de quelles complications arrivera-t-elle à ce résultat?

Enfin en Suède où le cens électoral est encore assez élevé (il exige un revenu de 800 couronnes [1.1 1 2 francs] chez ceux qui ne sont pas propriétaires ou fermiers de biens fonciers d'une valeur déterminée), un mouvement de réforme très accentué s'est produit dans ces dernières années. Un projet de loi abaissant le revenucens à 500 couronnes (695 francs) avait été voté par la Chambre basse à une grande majorité en 1892, mais il a été repoussé à la Chambre haute. Une grande agitation s'est alors manifestée dans le pays, en faveur du suffrage universel : un projet de loi en ce sens a même été déposé par un certain nombre de membres de la Chambre basse.

On le voit, le sufi&age universel, idée simple, traduction d'un sentiment de justice instinctive, agit presque de nos jours ayec l'imiversalité et la fatalité des forces naturelles. Ses progressent la marche même de la démocratie moderne.