REPRÉSENTATIF

C'est SOUS la forme du gouvernement représentatif, par l'élection des députés formant une Chambre délibérante et législative, que

< Cela comprend toutes les fonctions, emplois, professions on métiers, pour Tobtention ou l'exercice desquels la loi exige une preuve de capacité ou un examen quelconques. — L'ensemble des dispositions résumées ci-dessus forme les articles 1, 5 et 7 de la loi.

LA SOUVERAIKETÉ NATIONALE. 249

: s'est attestée et exercée la souveraineté nationale dans les temps inodemes. Devant cette donnée fournie par l'histoire, il semble I pon ne puisse mettre en question la compatibilité et Tharmonie ^os^bl^ entre le gouvernement représentatif et la souveraineté ^onale. C'est pourtant une question ouverte, et qui mérite un finmen attentif.

Ponr la bien comprendre, il faut rappeler tout d'abord ce qu'on nàfaxhireprésentation dans le gouvernement représentatif . Ce i caractérise les représentants du peuple souverain, c'est que, dans lûnite des attributions qui leur sont conférées, ils sont appelés à cider librement, arbitrairement, au nom du peuple, qui est censé Nnioir par leur volonté et parler par leur bouche. Le délégué du eraîn qui n'aurait en aucun cas un pouvoir de décision propre, tous les actes seraient déterminés d'avance par des règles léou par des instructions obligatoires, ou qui ne pourrait rien ider sans la ratification du souverain, celui-là ne serait pas un t. € Dans l'ordre et les limites des fonctions constituies, ce qui distingue, disait Barnave, le représentant de i qui n'est que simple fonctionnaire public, c'est qu'il est chargé oertams cas de vouloir pour la nation, tandis que le simple ioonaire public n'est jamais chargé que d'agir pour elle*. }> dans le même débat Eoederer, après avoir affirmé que dC l'esde la représentation est que phaque individu représenté , dâibère, dans son représentant, qu'il ait confondu, par une libre, sa volonté individuelle dans la volonté de celui-ci ]>, it soigneusement les pouvoirs représentatifs et les pouvoirs

'V Cetia qualité de représentant, ainsi entendue, apparaît déjà chez ■ magistrats qui ont l'exercice du pouvoir judiciaire, bien qu'ils m SQÎeDt chargés, en principe, que d'appliquer la loi. Non seule- "t, en eflBat, c'est par un acte libre de leur intelligence, uni- Éwnwnt déterminé par les règles scientifiques de l'interprétation pridiqne, qu'ils appliquent les textes généraux aux espèces par- W*ras ;maîs aussi et surtout, là où règne le système des preuitt morales et non légales, ils décident les points de fait d'après pur conscience et leur clairvoyance personnelles. Ce caractère re-

I * Aifemhlée CoastitaaQte, séance da 10 août 1791.

^« Les dépotés an Corps législatif sont non seulement représentants du peuple, p»qtOftre représentants du peuple pour exercer un pouvoir représentatif, par P^tttntégal à celui du peuple, iodépendant comme le sien; tandis que les ^Jaistiatema ne sont représentants du peuple que pour exercer un pouvoir ^û, aa pouToir Bnbdélégué et subordonné. »

250 LA LIBERTÉ MODl^atNE.

présentatif est pins nettement marqné, pins largement ouvert chei le titulaire dn pouvoir exécutif, partout où la Constitution admet un pouvoir exécutif plus ou moins indépendante A côté des cas où il intervient simplement comme administrateur et pour faire exécuter la loi, il est des actes de gouvernement, nombreux et importants, qu'il détermine librement dans la mesure de son indépendance constitutionnelle. Enfin, la plénitude du caractère représentatif apparaît dans les assemblées législatives : leur rôle est uniquement de vouloir et de décider arbitrairement, sauf sur les points que la Constitution leur interdit. C'est principalement presque uniquement, en ce qui concerne le pouvoir législatif, que la question a été posée, soit en théorie soit en pratique, de savoir si le système représentatif est compatible avec le principe de la souveraineté nationale.

Jean-Jacques Rousseau l'a nié très nettement dans un passage célèbre du Contrat social. Ce n'est pas que lui ni aucun autre moderne ait proposé dans les grands Etats la suppression des assemblées délibérantes. Elles sont nécessaires pour proposer et discuter la loi, pour en arrêter la rédaction et l'expression : seule, la démocratie suisse arrive parfois à se passer de leur concours dans les formes les plus directes de l'initiative populaire. Mais, dans la théorie de Rousseau et de ses modernes disciples, l'œuvre des assemblées n'est jamais définitive par elle-même : ce n'est qu'un projet qui ne peut devenir loi que par la ratification directe du peuple souverain. Voici comment s'est exprimé le maître : € La souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point : elle est la même ou elle est autre, il n y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle : oe n'est

* La GonstitutioQ de 1793 refusait nettement le caractère représentatif ao Conseil exécutif qu'elle instituait et faisait élire par le Corps législatif; Rapport sur la Constitution du peuple français^ fait par Hérault-Séchelles à laCoarention dans la séance du 10 juin 1793 {Réimpression de Vanoien Moniteur, t. XVI, p. 618). « On ne représente point le peuple dans Texécution de sa Tolonté. I^e Conseil (exécutif) ne porte donc aucun caractère de représentation; s'il était élu par la volonté générale, son autorité deviendrait dangereuse, pouvant être érigé en représentation par une de ces méprises si faciles en politique. »

point une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement : sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu'il la perde. — L'idée des représentants est moderne : elle nous vient du gouvernement féodal, de cet inique et absurde gouvernement, dans lequel l'espèce humaine est dégradée et où le nom d'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n'eut de représentants; on ne connaissait pas ce mot-là ^ ». Dans un chapitre antérieur, il avait développé plus au long l'idée maîtresse sur laquelle repose sa thèse : « Je dis donc que la souveraineté, n'étant que l'exercice de la volonté générale, ne peut jamais s'aliéner, et que le souverain, qui n*est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par luimême : le pouvoir peut bien se transmettre, mais non pas la volonté. En effet, s'il n'est pas impossible qu'une volonté particulière s'accorde sur quelque point avec la volonté générale, il est impossible au moins que cet accord soit durable et constant ; car la volonté particulière tend, par sa nature, aux préférences, et la volonté générale à l'égalité. Il est plus impossible encore qu'on ait un garant de cet accord, quand même il devroit toujours exister ; ce ne seroit pas un effet de l'art, mais du hasard. Le souverain peut bien dire : <i Je veux actuellement ce que veut tel homme ou, du moins, ce qu*il dit vouloir » ; mais il ne peut pas dire : ^ Ce que cet homme voudra demain, je le voudrai encore », puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l'avenir * 2>.

Dans ces réflexions de Rousseau, il 7 a une constatation exacte : l'antiquité n'a jamais connu que le gouvernement direct en matière législative. C'est un fait dont l'influence a été très grande sur son esprit, et tous ceux qui, comme lui et avant lui, avaient emprunté toute leur science politique aux Qrecs et aux Romains. Ils en avaient conclu (car sur ce point, comme sur tant d'autres, Rousseau n'est pas un inventeur, mais un fidèle disciple des doctrines reçues) que le pouvoir législatif, même quant à son exercice, était incommunicable de la part du souverain, qui devait toujours se réserver au moins le droit de ratification. C'est ce qu'enseignait particulièrement Bodin'. Mais de ce que l'antiquité n'avait pas connu le

1 Contrat social, liv. III, ch. xv, p. 237.

* Contrat social, liv. Il, ch. i, p. 137.

s Les six livres de la République, liv. I, ch. x, p. 220, 222 : « Les, empereurs disoient saneimut^ qui estoit le mot propre à la majesté, comme disoit le consul Posthumus en la harangue qu'il fit au peuple : Nego injussu populi guidquam

gouvemement représentatif, était-ce une raison suffisante de le condamner, s'il est démontré qu'il présente sur le gouvemement direct des avantages certains ? Or, cette démonstration fat faite pleinement au xvni® siècle déjà, avant Rousseau et après lui; elle fut dès lors définitive, car, sur ce point encore comme sur bien d'autres, on n'a guère fait que répéter depuis les mêmes arguments. Celui qui la présenta d'abord fut Montesquieu. Il était pourtant favorable, sur certains points, à l'intervention directe du peuple souverain, mais il lui refusait toute compétence, soit pour diriger lui-même le pouvoir exécutif, soit pour légiférer directement, c Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. Il n'a qu'à se déterminer par des choses qu'il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous les sens. II sait très bien qu'un homme a été souvent à la guerre, qu'il y a eu tels et tels succès : il est donc très capable d'élire un général. Il sait qu^un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu'on ne l'a pas convaincu de corruption ; en voilà assez pour qu'il élise un préteur. U a été frappé de la magnificence, des richesses d'un citoyen ; cela suffit pour qu'il puisse choisir un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s'instruit mieux dans la place publique qu'un monarque dans son palais. Mais saura-t-il conduire une affaire, connoître les lieux, les occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas ' >. Voilà pour le pouvoir exécutif; voici maintenant pour le pouvoir législatif : m Comme dans un État libre, tout homme, qui est censé

sanciri pos^e quod populum teneat,.. Voilà donc qaant à la première marque de souveraineté, qui est le pouvoir de donner loy ou commander à tous en général et à chacun en particulier, qui est incommunicable aux subjects; car combien que le prince souverain donne puissance à quelques-uns de faire des lois, pour avoit telle vertu que si lui-mesme les avuir faictes comme fit le peuple d'Athènes à Solon. les Lacédémoniens à lycurgue, toutesfoys les lois a^estoient pas de Solon ni de Lycurgue, qui ne servoient que de commissaires et procureurs; ains la loy estoit du peuple athénien ot lacédémonien. Mais il advient ordinairement, es républiques aristocratiques et populaires, que la loy porte le nom de celuy qui Ta dressée et minutée, qui n'est rien que simple procureur, et témologation d'ioelle est de celui qui a la souveraineté. Aussi voit-on en Tilelive que tout le peuple fut assemblé pour émologuer les lois rédigées en doute tables par les dix commissaires députés à ceste diarge. » Cf. Hancke, Bodim, p. 51, 52,

1 Esprit des Lois, liv. II, ch. n. Cf. liv. XI, ch. vi : « U y avoit un grand vioe dans la plupart des anciennes républiques ; c'est que le peuple avait le droit d*j prendre des résolutions actives et qui demandent quelque exécution, chose dont il est entièrement incapable. 11 ne doit entrer dans le gouvemement que pour choisir ses représentants, ce qui est tiès à sa portée. Car s'il y a peu de genf qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes, chacun est pourtait capable de savoir, en général, si celui qu'il choisit est plus éclairé que la plapart des autres. »

avoir une âine libre^ doit être goavemé par Ini-mênie, il fandroit que le peuple en corps eût la puissance législative ; mais comme cela est impossible dans les grands Etats et est sujet à beaucoup d'inconvénients dans les petits^ il faut que le peuple fasse, par ses représentants, tout ce qu'il ne peut faire par lui-môme... Le grand avantage des représentants, c'est qu'ils sont capables de discuter les affiûres. Le peuple n'j est point du tout propre, ce qui forme un des grands inconvénients de la démocratie^ ».

De Lolme, qui écrivait après Rousseau, avait repris avec plus de détails la thèse de Montesquieu. U démontrait que le vote direct des lois pat le peuple ne donnait en réalité à celui-ci aucun pouvoir sérieux et utile; il avait Tillusion d'une décision propre, qui en réalité ne lui appartenait pas. « La plus grande partie de ceux qui composent la multitude, distraits par les besoins plus pressants de la subsistance, n'ont ni le loisir, ni même, par l'imperfection de leur éducation, les connaissances nécessaires à de tels soins. La nature, d'ailleurs avare de ses dons, n'a donné qu'à une petite portion d'hommes une tête capable des calculs compliqués d'une législation ; et, comme le malade se confie à un médecin, le plaideur à un avocat, de même le très grand nombre des citoyens doit se confier à ceux qui sont plus habiles qu'eux, pour l'exécution des choses qui, en même temps qu'elles, les intéressent si essentiellement, requièrent tant de qualités pour les bien faire. A ces raisons, déjà si fortes, il s'en joint une autre, s'il se peut plus décisive : c*est que la multitude, par cela même qu'elle est une multitude, est incapable d'une résolution réfléchie... Très peu ont réfléchi sur ce qui doit faire l'objet de l'Assemblée, très peu y portent d'avis, ou du moins d'avis à eux, auquel ils tiennent. Comme il faut cependant prendre un parti, la plupart se décident par des ndsons dont ils rougiroient de se payer dans des occasions bien moins sérieuses ; un spectacle inusité, un changement dans le lieu de l'ass'-mblée, un mouvement, une rumeur, sont, dans l'indécision générale, la raison suffisante de la détermination du grand nombre; et de l'agrégation de volontés, formées sans connaissance de cause, se forme une volonté totale qui est aussi sans réflexion. Si, au milieu de tous ces désavantages, l'assemblée étoit laissée à elle-même et que personne n'eût intérêt de la rejeter dans l'erreur, le mal, quoique très considérable, ne seroit cependant pas extrême, parce qu'une telle assemblée n'étant jamais appelée à se décider que sur le oui ou sur le non, c'est-à-dire n'ayant jamais que deux

* Eêprit de» Lois, liv. XI, ch. vt.

partis à prendre, il y a chance égale pour chacun d'eux, et on pourroit, du moins, espérer que de deux fois l'une elle rencontreroit le bon. Mais la ligue de ceux qui ont part à l'autorité, ou à ses a\antages, ne reste pas ainsi dans l'inaction... Ce sont eux qui convoquent l'assemblée et qui la dissolvent, ce sont eux qui lui proposent. . . lui faisant plusieurs propositions à la fois et qu'il faut accepter en bloc, ils cachent ce qui va à leurs vues particulières ou le colorent, en le joignant à des choses qu'ils savent devoir frapper agréablement le grand nombre* ».

Enfin Sieyès, pourtant si peu admirateur de la Constitution anglaise, apporta successivement devant l'Assemblée Constituante, puis à la Convention, en l'an III, la même démonstration. C'est lui, plus que tout autre contemporain, qui montra la nécessité du gouvernement représentatif en matière législative, et en exalta les avantages par rapport au gouvernement direct ou, comme on disait alors, au gouvernement démocratique. En 1789, il prononçait à l'Assemblée Constituante ces paroles, qui contiennent vraiment la prévision d'un avenir qui n'était guère entrevu à cette époque : (Si Les peuples européens modernes ressemblent bien peu aux peuples anciens. Il ne s'agit parmi nous que de commerce, d'agriculture^ de fabriques, etc. ; le désir des richesses semble ne faire de tous les États de l'Europe que de vastes ateliers ; on j songe bien plus à la consommation et à la production qu'au bonheur ; aussi les systèmes politiques aujourd'hui sont exclusivement fondés sur le travail. Nous sommes donc forcés de ne voir dans la plus grande partie des hommes que des machines de travail. Cependant, vous ne pouvez pas refuser la qualité de citoyen et les droits du civisme à cette multitude sans instruction, qu'un travail forcé absorbe en entier; puisqu'ils doivent obéir à la loi, tout comme vous, ils doivent aussi, tout comme vous, concourir à la faire ; ce concours doit être égal, il peut s'exercer de deux manières. Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelquesims d'entre eux ; sans aliéner leurs droits, ils en commettent l'exercice ; c'est pour l'utilité commune qu'ils nomment des représentants bien plus capables qu eux-mêmes de connaître l'intérêt général et d'interpréter à cet égard leur propre volonté. L'autre manière d'exercer son droit à la formation de la loi est de concourir soi-même immédiatement à la faire. Ce concours immédiat est ce qui caractérise la véritable démocratie ; le concours médiat désigne le gouvernement représentatif ; la différence entre les deux systèmes po-

1 Constitution de V Angleterre, ]iv. If, ch.v, GenèTe, 1790, t. I,p. 241 et sui?.

litiqnes est énorme. Le choix entre ces denx méthodes de faire la loi n'est pas doutense parmi nous. D'abord, la très grande pluralité de nos concitoyens n'a ni assez d'instruction ni assez de loisir pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France ; leur avis est donc de nommer des représentants ; et puisque c*est l'avis du grand nombre, les hommes éclairés doivent s'y soumettre comme les autres ; quand une société est formée, on sait que l'avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour les plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s'agit ici des lois qui doivent gouverner vingt-six millions d'hommes* ]d. Devant la Convention, dans la discussion de la Constitution de l'an III, son langage n'était pas moins caractéristique : <i Tout est représentation dans l'ordre social. Elle se trouve partout, dans l'ordre privé comme dans l'ordre public ; elle est la mère de l'industrie productive et commerciale, comme des progrès libéraux et politiques. Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J'avais entrepris, il y a plus de deux ans, de démontrer que c'est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de liberté et de prospérité dont il soit possible de jouir. Les amis du peuple de ce temps-là firent arrêter mon travail à l'impression après la première feuille. Dans leur ignorance crasse, ils croyaient le système représentatif incompatible avec la démocratie, comme si un édifice était incompatible avec sa base naturelle ; ou bien ils voulaient s'en tenir à la base, imaginant sans doute que l'état social doit condamner les hommes à bivaquer toute leur vie. Je voulais prouver qu'il y a tout à gagner pour le peuple à mettre en représentation toutes les natures de pouvoir dont se compose l'établissement public, en 6e réservant le seul pouvoir de commettre tous les ans des hommes sensés et immédiatement connus de lui pour renouveler la portion sortante de ses représentants pétitionnaires. Mais alors, comme à présent encore, U régnait une errenr grandement préjudiciable : c'est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu'il ne peut exercer lui-même '. On attache à ce prétendu

' Archives parlementaires, !'• «érie, t. VI II, p. 592.

* Il est à remarquer que c'est Montesquieu qui avait le premier, je le crois, énoncé cette formule. Esprit des Lois, L. II, ch. ii : « Le peuple qui a la souvenine puissance, doit faire par lui-même tout ce qu'il peut bien faire et ce qu'il ' ne peut pas bien faire, U faut quM le fasse par ses ministres. » Mais il n*enten- , dait point exprimer là une vérité absolue et condamner le gouvernement repré- MQtatlflà où règne la souveraineté nationale. Dans ce chapitre intitulé du gouvernement ripublioain et des lois relatives à la démocratie, il voulait simplemant exposer le système des démocraties antiques qui ne connaissaient point le

principe la sauvegarde de la liberté : c'est comme si l'on voulait prouver aux citoyens qui ont besoin d'écrire à Bordeaux, par exemple, qu'ils conserveront bien mieux toute leur liberté, s'ils veulent se réserver le droit déporter leurs lettres eux-mêmes, car ils le peuvent, au lieu d'en confier le soin à cette partie de l'établissement public qui en est chargée. Peut-on voir dans un si mauvais calcul les véritables principes*? ï>.

Four résumer en quelques mots les arguments, rationnellement décisifs, contre le gouvernement direct du peuple dans l'œuvre si délicate et si importante de la législation, je dirai que ce sjstème présente à la fois les inconvénients les plus graves et dans le fond et dans la forme. Il est vicieux dans le fond, en ce que la très grande majorité des citoyens, très capable de choisir des représentants d'après leurs opinions connues et d'orienter ainsi la législation et le gouvernement, est incapable d'apprécier les lois ou projets de lois qui lui seraient soumis. Il lui manque pour cela, comme le disait Sieyès, deux choses nécessaires : l'instruction pour comprendre ces projets, et le loisir pour les étudier. Qu'on suppose un Code de commerce ou une loi sur la marine soumis au vote des paysans et des montagnards. Il arrivera fatalement de deux choses l'une : ou la majorité votera, les yeux fermés, un projet qu'elle ne comprend pas ; ou ce projet, peut-être excellent en lui-même, sera repoussé à raison de quelque disposition, peut-être secondaire, contre laquelle se sera formé un de ces préjugés populaires, si prompts à naître et si difficiles à détruire.

Le système est non moins vicieux dans la forme. Il écarte d'abord toute discussion sérieuse devant le Corps qui doit donner à la loi sa sanction définitive. Cette discussion était possible encore dans les petites républiques antiques, lorsque l'assemblée du peuple entier pouvait se presser sur une même place publique autour de la tribune aux harangues, où montaient, tour à tour, les plus illustres citoyens et les premiers orateurs de la nation. Elle est impossible dans les milliers d'assemblées primaires, entre lesquelles se répartirait nécessairement une grande nation, pour procéder à un vote populaire. Qu'on ne dise pas que les sociétés modernes possèdent, dans la presse quotidienne, un moyen d'information et un instrument de discussion plus puissant mille fois que les harangues des orateurs antiques. La voix de la presse est radicalement insuffisante

gouvernement représentatif; c est en ce sens qu'il disait plus loin : h C'est en* core une loi fondamentale de la démocratie que le peuple seul fasse les lois. • 1 Séance du 2 thermidor an III {Réimpression de Vancien Moniteur^ L XXV, p, 292).

pour instruire le peuple sur les lois en discussion. Elle n'établit pas, en fait, une discussion contradictoire; car, si chaque homme du peuple lit aujourd'hui un journal, au moins de temps à autre, d'ordinaire, il n'en lit qu*un seul. D'autre part, rexpërience montre malheureusement combien sont, non seulement passionnés, mais surtout superficiels, les débats qui se poursuivent dans les journaux spécialement destinés aux classes populaires. Ce n'est pas tout : le système est plus défectueux encore par un autre coté. Ce qu'on soumet aux votes du peuple, c'est une loi tout entière, un bloc indivisible : car pratiquement, on tomberait dans des com* plications inextricables, si Ton voulait faire voter séparément sur chacun des articles. Le vote, dans ces conditions, n'est plus libre, le votant étant souvent pris dans cette alternative : ou repousser une loi qu'il croit bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il juge inadmissible ; ou admettre cependant cette disposition pour ne pas repousser la loi tout entière.

Reste pourtant l'argument de droit, l'argument capital de Rousseau. La loi, avec la souveraineté nationale, c'est l'expression de la volonté générale, et, de sa nature, la volonté ne se délègue pas. Mais la définition de Rousseau n'est pas rigoureusement exacte, elle contient nn abus de langage. La loi doit nécessairement procéder de la nation, en ce sens que la nation souveraine peut seule faire les lois ou conférer le pouvoir de les faire ; mais il n est pas vrai que la loi soit nécessairement et simplement l'expression directe et immédiate de la volonté générale, formulée d'une façon précise par la majorité ' des citoyens. Elle est, avant tout, une règle de justice et d'intérêt public. Si elle a nécessairement à sa base l'autorité du souverain, personne n'oserait dire que le souverain pourrait, de parti pris, édicter des lois injustes ou nuisibles ; et le système de gouvernement qui, tout en faisant de la nation la source constante de toute autorité, pourra le mieux assurer que de semblables lois ne seront pas votées de bonne foi, mais par erreur, ce système sera le meilleur et le plus légitime. Le gouvernement représentatif fournit-il plus de chances que le gouvernement direct pour obtenir une législation juste, utile, rationnelle? Là est toute la question^, et cette question ne saurait être douteuse.

1 D'après Aristote la loi souveraine tire sa force véritable de ce qu'elle est rintelligence humaine dégagée des passions ; PolUiqvte, L. III, ch. xi, n<» 3 et A : % yop Toc^iC vo'piAç... âviu i^iittaç vgû; 6 vc^cç èarî. De nos jours certains publicistes expriment des idées semblables; Burgess, Political science^i. II, p. 115: • Voici comment nous considérons la province de la législation : c'est Tinterprétation de la raison de l'Etat plutôt que F enregistrement de la volonté populaire ». Il y a là une exagération : dès qu'une (règle générale et abstraite est

On pourrait objecter cependant qne le gonvemement direct, tel qn'il se présente dans les temps modernes, paraît joindre, à ses avantages propres, les garanties du gouvernement représentatif. En effet, (sauf ce qui sera dit pins loin de l'initiative populaire), le peuple ne vote directement que sur des lois d'abord discutées et délibérées dans les assemblées représentatives : le vote, la sanction populaire, n'est-elle pas alors simplement une contre-épreuve, une dernière précaution ? Mais qu'on ne s'j trompe pas : sous cette apparence débonnaire, le gouvernementdirectprésente des dangers très réels.

En premier lieu, il peut avoir pour résultat, bien plus que l'institution des deux Chambres, l'obstruction des réformes rationnelles et la stagnation législative. De très bonnes lois ont écboué en Suisse devant le référendum^ et c'est une éventualité que prévoyaient très bien, sans d'ailleurs s'en alarmer, les auteurs de notre Constitution de 1793*. Mais ce qui est plus grave encore, c'ett que ce système a pour effet de diminuer fatalement la valeur et l'activité utile, le pou» voir éclairant des assemblées représentatives. N'étantpoint sûres de ne pas voirie résultat de leurs travaux, la loi qu'elles auront élaborée après de longs débats, échouer devant un préjugé populaire* elles tendront forcément à raccourcir les débats législatifs et à restreindre les travaux préparatoires. Il y a déjà des constatations dans ce sens, faites là où fonctionne cette forme de gouvernement et cette tendance ne pourra que s'accentuer dans la suite. On peut craindre aussi que, recherchant la popularité, la majorité d'une assemblée n'adopte quelque mesure, qu'elle sent dangereuse pour * l'avenir, mais qui jouit momentanément de la faveur populaire : elle sentira sa responsabilité dégagée par le vote du peuple qui couvrira tout. Le système du référendum combine deux principes opposés, contradictoires ; le plus fort doit prendre le dessus.

Il est vrai que l'intervention directe du peuple dans la législation se conçoit aussi sous une autre forme qu'on appelle parfois le référendum consultatif ou de consultation. Le législateur, perplexe

posée, édictée par le souverain, il y a une loi obligatoire ; mais la loi ne répondrait pas à sa destination sociale si elle ne satisfaisait aux conditions de jostico et d'utilité.

* Rapport do Hérault-Séchelles [Réimpression de Vancien Moniteur, t. XVI, p. 617) : a On nous dira peut- être : Pourquoi consulter le peuple sur tontes les lois ?.. Nous répondrions : avec les formes et les conditions dont ce qui s*«ppelle proprement Loi sera entouré, ne croyez pas que les mandataires fassent on si grand nombre de lois dans une année. On se isuérira peu à peu de cette manie de législation, qui écrase la législation au lieu de la relever; et dans tous les cas il vaut mieux attendre et se passer même d*une bonne loi que de se roir exposé k la multiplicité des mauvaises. •

sur une reforme très discutée, soutenue et combattue par des partis divers, en soumet directement le principe au vote populaire dans une formule claire et simple, mais forcément générale et compréhensive. Mais quel avantage sérieux peut-on voir dans une telle pratique, si ce n'est de décharger la majorité des assemblées d'une responsabilité morale qu'elle doit nécessairement assumer dans le gouvernement représentatif ? Une fois la réponse donnée par le suffirage national, si le principe est adopté, il faudra le mettre en œuvre, le rédiger en loi ; et comment être sûr que la forme et l'application que lui donnera le législateur correspondent exactement aux désirs, peut-être au fond assez divergents, de la majorité qui a voté le principe? Cette sorte d'abdication des assemblées législatives, sous prétexte de faire la lumière et de trancher les querelles des partis, n'est-elle pas la source de complications nouvelles et de nouvelles disputes ?

Pour une classe particulière de lois, pour les lois constitutionnelles, le vote direct par le peuple a été réclamé pour des raisons qui leur seraient spéciales ; alors même que le gouvernement représentatif serait admissible pour les lois ordinaires, on prétend qu'ici il ne pourrait pas s'appliquer. La raison donnée (en dehors des considérations purement politiques), c'est que la Constitution est lé fondement même de toutes les autres lois ; c'est par elle que le peuple adopte le gouvernement représentatif au lieu du gouvernement direct ; c'est par elle qu'il consent la délégation même du pouvoir législatif : il doit donc la consentir lui-même. Mais ce raisonnement qui parait si serré, et dont l'influence a été très grande, comme on le verra un peu plus loin, vient en réalité d'une illusion des publicistes du xvin* siècle. Alors qu'ils admettaient le gouvernement représentatif pour les lois ordinaires, beaucoup l'ont écarté par rapport aux Constitutions, uniquement parce qu'ils regardaient celles-ci comme un véritable contrat social, comme l'acte constitutif de l'Etat luimême'. Mais, nous le savons, c'est là une conception erronée. La

< Séance de la ConTcntion da 21 septembre 1792, Cou thon (Réimpression de Vaneien Moniteur^ t, XlVf p. 6) : « Nous sommes appelés de toutes les parties de Tempire pour rédiger un projet de contrat social ; je dis projet, car je pense bien qu^il n*y aura qu*un tgbu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la Constitution. « — Isnard, à la Convention, séance du 11 mai 1793 (Réimpression de Vaneien Moniteur, t. XIV, p. 378) : « Nous cherchons à form«îr une réassociation qui n'est que désirée. Ce que nous ferons n*aura force et valeur qu'après ratification. Chacun de nous a le droit de stipuler, avant tout, les conditions auxquelles il veut s'associer; car tout homme a certainement le droit de ne s'engager que comme il lui plait. Il faut, pour suivre Tordre naturel de l'organisation sociale, procéder antérieurement à toute loi constitutionnelle, à la rédaction d'un pacte social. Cet acte doit être intermé-

Constitution n'a pas pour bat de créer l'État, qui lui est préexistant et qui résulte du fait naturel de la formation nationale ; elle a pour objet de déterminer simplement la forme de TÉtat et du gouvernement. C'est une loi qui, au fond , est de la même nature que les autres : c'est artificiellement, quoique par une combinaison très sage, qu'on a donné aux lois constitutionnelles une stabilité et une force particu* lières en les soustrayant au pouvoir du législateur ordinaire. Elles sont simplement plus importantes et plus difficiles à établir et à rédiger que les autres lois. Si donc le gouvernement représentatif est un meilleur instrument de législation que le gouvernement direct, il faut l'appliquer à plus forte raison pour la législation constitutionnelle'. Il est vrai qu'une erreur dans la loi constitutionnelle est plus grave que dans une loi ordinaire, surtout en ce qu'elle est plus difficilement réparable, là où la Constitution est placée hors des atteintes du législateur ordinaire. Mais les conditions particulières dans lesquelles, en dehors des périodes révolutionnaires, s'élabore cette législation spéciale, offirent, d'ordinaire, une garantie suffisante.

Voilà comment la question se présente au point de vue des principes abstraits ; mais, ici encore, il faut consulter l'histoire. Trois séries d'essais ou d'applications du gouvernement direct, tel qu'il a été défini ci-dessus, se sont produites dans les temps modernes : en France, en Amérique et en Suisse. Il est utile de les étudier rapidement.

On trouve, en France, toute une série d'applications du vote populaire aux lois constitutionnelles, et une seule tentative pour l'ap-

diaire entre la Déclaration des droits, qui lui sert de base, et la Constitution à laquelle il sert de barrière et de régulateur. » — Rapport de Boissy d'Anglas sur le projet de Constitution de Tan lll : « La garantie que la société demande, lorsqu'elle va déléguer un de ses pouvoirs, est un résultat de ce droit collectif de sa volonté générale ; c'est après s'être organisée qu'elle détermine les conditions qu'elle exigera de ses magistrats. Mais lorsqu'elle se rassemble pour exercer cette première fonction, elle est composée de membres égaux. »

1 Aussi en Suisse, où la ratification des Constitutions par le vote populaire s'était introduite dès la fin du siècle dernier, on en a tiré argument pour établir dans les divers cantons le référendum quant aux lois ordinaires : « Pourquoi disait-on, reconnalt-on au peuple la capacité nécessaire pour sanctionner la Constitution, et ne la lui reconnait-on pas pour les lois moins difficiles qui doivent en découler? • Curti, Geschiohte der sohweizerisohen VolksgeseUgebung^ p. 136, 143, 147. — Cf. Rapport cité d'Hérault-Séchelles {toc. cit., p. 617) : « Ne suffit-il pas de lui déférer (au peuple) les lois constitutionnelles et d'attendre ses réclamations sur les autres? Nous répondrions : c'est une offense au peuple que de détailler les divers actes de sa souveraineté ».

pliquer aux lois ordinaires. C'est d'un même centre, d'ailleurs, que partent l'un et l'autre mouvements : de la Convention nationale, dans la première phase de son gouvernement. A l'Assemblée Constituante, le système représentatif avait pour lui l'immense majorité des membres. Ce n'est pas que le principe contraire ne fût déjà affirmé. Pétion, en particulier, proposait de soumettre au peuple, non pas toutes les lois, mais celles auxquelles le roi aurait apposé son veto*. Mais ce projet n'avait aucune chance de succès, et 1* Assemblée ne songea pas non plus à soumettre au peuple la Constitution de 1791.

Mais dès sa première séance, le 21 septembre 1792, la Convention affirma le principe, que ses orateurs rattachaient, comme je l'ai dit plus haut, à l'idée que la Constitution était le contrat social '. A l'unanimité, elle vota la résolution suivante : « La Convention nationale déclare qu'il ne peut j avoir de Constitution que lorsqu'elle est acceptée par le peuple' d. C'était un principe qui devait exercer longtemps son influence. Il fut appliqué aux deux Constitutions que vota successivement la Convention, à celle du 24 juin 1793* et à celle du 5 fructidor an III*, que la majorité des assemblées primaires ratifia successivement. La Constitution du 22 frimaire an VIII, rédigée après le coup d'Etat du 18 brumaire par une commission prise dans les deux Conseils des Cinq- Cents et des Anciens ", fut également soumise au vote du peuple et approuvée par lui ^.

* Archives parlementaires y i" série, t. VIII, p. 582. Il propose, « lorsque le veto da roi sera apposé, que la loi elle-même soit soumise aux assemblées primaires, qui répondront par oui ou par non, qu'on compte môme les suffrages individuellement. » Dans le même sens Rabaud-Saint-Etienne (4 septembre 1789), Ibid.^ p. 571; et Dupont de Nemours (5 septembre 1789), Ibid.y p. 573.

< Réimpression de V ancien Moniteur , t. XIV, p. 7, Danton : a 11 ne peut exister de constitution que celle qui sera textuellement, nominativement, acceptée par la majorité des assemblées primaires... » Cambon rend « hommage au grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du peuple français n'ont d'autre pouvoir que de faire un projet de constitution ».

* Ibidem^ p. 7.

^ Rapport Je la Commission chargée de recueillir et réunir les procès-verbaux d'acceptation de la Constitution et décret qui en ordonne l'impression et la distribution, du 9 août 1793.

* Loi portant proclamation de l'acceptation par le peuple français de la Constitution qui lui a été présentée par la Convention nationale du !•' vendémiaire an IV ; loi du même jour concernant l'acceptation par le peuple français des décrets des 5 et 13 fructidor sur la réélection des deux tiers de la Convention nationale.

« Loi du 19 brumaire an VIIl, art. 8, 11, 12.

^ Loi du 23 frimaire an VIII, qui règle la manière dont la Constitution sera présentée au peuple français. — Rapport présenté aux Consuls par le ministre de l'intérieur sur l'acceptation de la Constitution du 18 pluviôse an VIII.

La tradition, ainsi établie, se conserva pour rétablissement du Consulat à vie et ponr celai de l'Empire ; mais elle prit nne direction nouyelle. Ce que l'arrêté des Consuls du 20 floréal an X soumit au sufi&age populaire, ce ne fut point une Constitution en forme, mais une seule question (art. 1) : «Napoléon sera-t-il consul à vie? J> Sur la réponse affirmative donnée par 3.568.885 suffrages, le Sénat proclama Napoléon consul à vie (14 thermidor an X) et rédigea le Sénatus-consulte organique de la Constitution du 16 thermidor an X, qui apportait des modifications très profondes à la Constitution de l'an YIII. En l'an XII, le Sénatusconsulte organique du 28 floréal, établissant l'Empire, introduisit en 141 articles de nouvelles dispositions constitutionnelles, et dans sa dernière disposition il portait que le peuple serait consulté. Cette fois encore cependant, ce ne fut point cette Constitution tout entière qui lui fut soumise, mais im seul point, le pins important et le plus saisissable : a: Le peuple veut-il l'hérédité de la dignité impériale dans la descendance directe, naturelle, légitime et adoptive, de Napoléon Bonaparte, et dans la descendance directe, naturelle et légitime, de Joseph Bonaparte et de Louis Bonaparte, ainsi qu'il est réglé par le Sénatus-consulte organique de ce jour ? y>

La Charte de 1814 procédait d'un tout autre courant. Quoique dressée par une Commission choisie en grande partie parmi les membres du Sénat et du Corps législatif, qui avaient survécu à l'Empire', elle se présentait comme une pure concession de l'autorité royale. Cependant le pli pris depuis 1793 en fait de législation constitutionnelle était si profondément marqué que, lors de la promulgation solennelle de la Charte faite par le roi le 4 juin 1814, d on allait jusqu'à craindre que, après la séance royale, quelques voix ne s'élevassent (dans le Corps législatif) pour demander le renvoi de la Charte nouvelle à Tacceptation des assemblées primaires ' i>. Aussi lorsque, pendant les Cent jours, l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire eut été rédigé, on ren* tra dans cette voie, et un décret des 22-25 avril 1815 en ordonna la présentation à l'acceptation du peuple français. Le recensement total des suffrages devait se faire au Champ de Mai, convoqué pour le 26 mai suivant.

Lorsque, après la Révolution de juillet 1830, la Charte de 1814 fut revisée, cela se fit par le simple procédé du gouveme-

* DuTergierde Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire, t. II, p. 152.

* Duvergier de Hauraoae, Histoire du gouvernement pitrlementaire, t. II, p. 179.

ment représentatif. Cette révision fut même opérée immédiatement par la Chambre des députés précédemment élue et par la Chambre des pairs. Personne alors ne réclama : seuls, quelques fidèles de k dynastie déchue invoquèrent un peu plus tard, comme Chateaubriand en 1831, la tradition de l'époque révolutionnaire et impériale, contestant les actes du 7 août 1830, parce qu'ils n'avaient pas été ratifiés par le peuple. Lorsque, en 1848, l'Assemblée Constituante, spécialement élue pour élaborer une nouvelle Cons- ; titutioQy eut terminé son remarquable ouvrage, elle ne songea au- ; eonement à le soumettre à la ratification du peuple. La demande I m fut pourtant présentée par deux fois : d'abord sur l'art. 8 du I préambule, et elle fut alors écartée par la question préalable; puis, ! wfris le rote de tous les articles par M. de Pujségur, et elle fut i iqwossée par 733 voix contre 42 '.

I Avec le Coup d'État du 2 décembre 1851, le gouvernement, I direct, en matière constitutionnelle, fit sa réapparition sous une i forme nouvelle et avec un nouveau nom, celui de plébiscite. C'était, ! fias précis, le procédé inauguré par Napoléon en l'an X : Louis- I JNfapoléon, Président de la République, demandait au peuple de I maintenir l'autorité en sa personne, et de lui déléguer les pouvoirs I nécessaires pour faire une Constitution sur les bases contenues dans sa proclamation '. La réponse ayant été affirmative à une i immense majorité (7.500.000 suffrages), Napoléon promulgua la I Constitution du 14 janvier 1852, sans la soumettre à la ratification ; populaire. Cette Constitution portait d'ailleurs (art. 31), que le : Sénat pouvait à l'avenir y proposer des modifications, et que, si I k pouvoir exécutif adhérait à cette proposition, il était alors statué , par des sénatus-consultes. Mais devait être soumise au suffrage I umrersel (art. 32) a: toute modification aux bases fondamentales I de la Constitution, telles qu'elles ont été posées dans la proclama- I tien du 2 décembre et adoptées par le peuple français d. Conforméi nent à ces dispositions, lorsque le sénatus-consulte du 7 novembre î 1852 rétablit la dignité impériale, il proposa un projet de plébiscite, qui fut voté les 21 et 22 novembre et qui: rappelait exactement les précédents de l'an XII'. En même temps, un Sénatus-

* Moniteur du 25 octobre 1848, p. 2956.

' Décret du 2 décembre 1851 : « Art. i^'. Le peuple français est solennelle- Beat cooroqué dans ses comices, le 14 décembre présent mois, pour accepter M rejeter le pJéhiscite suivant : Le peuple français veut le maintien do rautoritc et Loai<«-Napoléon Bonaparte et lui délègue les pouvoirs nécessaires pour faire me Coostitalion >ar les bases proposées dans sa proclamation du 2 décembre. »

' • Le peuple français veut le rétablissement de la dignité impériale dans la personne de Louis-Napoléon Bonaparte, avec hérédité dans sa descendance di-

consulte du 14 janvier 1852 portait interprétation et modifica- . tion de la Constitution du 14 janvier 1852. Les modifications ultérieures et très profondes, qui furent apportées à cette Constitution jusqu'en 1870, furent réalisées, comme on l'a vu plus haut, simplement par voie de Sénatus-consultes, ou même de décrets, sans que le peuple fût directement consulté. Mais la Constitution finale du second Empire, contenue dans le Sénatus-consulte du 20 avril 1870, fut intégralement soumise au peuple, auquel le projet de plébiscite demandait aussi d'approuver <r les réformes libérales opérées dans la Constitution depuis 1860, avec le concours des grands Corps de l'État » : elle devint la Constitution du 21 mai 1870.

L'Assemblée nationale, lorsqu'elle vota en 1875 nos lois constitutionnelles, le fit en vertu de la souveraineté qu'elle se reconnaissait, et ne songea pas nn instant à les soumettre à la ratification du suffrage universel. La proposition en fut faite cependant, spécialement par M. Naquet, qui reprit la tradition et rappela les précédents de l'époque révolutionnaire*.

Si l'on cherche maintenant à apprécier, d'après les faits et en ce qui concerne notre pays, ce mode de législation constitutionnelle, on voit qu'il n'a pas eu, par lui-même, l'efficacité nécessaire pour donner aux Constitutions la force et la durée : en effet, parmi les Constitutions auxquelles il a été appliqué, il en est une (celle de 1793) qui n'a jamais été mise en vigueur ; une autre (l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire) subit un sort presque semblable ; une troisième enfin, celle de 1870, n'a guère vécu que trois mois.

Trouvons-nous en France des applications du gouvernement direct au vote des lois ordinaires? Non, mais une tentative des plus curieuses. La Convention nationale, composée en grande

recte, légitime ou adoptive, et lui donne le droit de régler Tordre de saccession au trône dans la famille Bonaparte, ainsi qa'il est dit dans le Sénatus-consulte du 7 novembie 1852. »

1 Séance du 28 jaovier 1875 (Archives de V Assemblée nationale, t. XXXVI. p. 338) : « Je crois qu une constitution doit être soumise à la ratification directe du suffrage uniyersel. En affirmant cela, je ne fais que rentrer dans la tradition de nos grandes assemblées, car la Constitution de 1793 et la Constitution de Tan lll ont été soumises à la ratification directe de la nation... Ce n'est pas une raison parce que T Empire a abusé du plébiscite, du droit tiré de l'appel au peuple, pour que nous cessions d'user de ce droit... D'ailleurs, entre les plébis* cites impériaux qui posaient la question a priori, entre une solution quelconque ou le néant, et Tappel au peuple destiné à ratifier ou à ne pas ratifier la loi toété par une assemblée nationale après de longues et sérieuses délibérations, la difi'érence est immense. »

majorité d'hommes dont l'esprit était profondément imbu des doctrines de Ronsseau, était acquise d^avance à l'exercice le pins direct possible de la souveraineté nationale. Cependant, son premier Comité de constitution reconnut l'impossibilité du gouvernement direct en matière législative. C'est ce que déclarait explicitement le remarquable rapport présenté par Condorcet. Il excluait tout aussi bien la sanction des lois par le peuple que les mandats impératifs, liant les membres de l'Assemblée législative : «: L'étendue de la République ne permet de proposer qu'une constitution représentative, car celle où des délégués formeraient un vœu général, d'après les vœux particuliers exprimés dans les mandats, serait plus impraticable encore que celle où les députés, réduits aux simples fonctions de rédacteurs et n'obtenant pas même une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les lois à l'acceptation immédiate des citoyens^ ^. Mais en même temps pour faire prévaloir en définitive la volonté réelle de la nation, il proposait un mécanisme ingénieux, quoique manifestement trop compliqué, qui contient par avance deux institutions démocratiques, introduites de nos jours dans les cantons suisses : le veto et V initiative populaires. Pour faire comprendre ce système, on ne saurait mieux faire que de reproduire les paroles mêmes du rapporteur.

€ Un seul citoyen peut proposer à son assemblée primaire de demander qu'une loi quelconque soit soumise à un nouvel examen, d'exprimer le désir qu'il soit pourvu par une loi nouvelle à un désordre dont il est frappé. On exige seulement que cinquante autres citoyens signent avec lui, non que la proposition est juste, mais qu'elle mérite d'être soumise à une assemblée primaire. L'assemblée primaire a le droit de convoquer, pour examiner la proposition qu'elle a elle-même admise, toutes les assemblées d'ane des divisions du territoire. Si le vœu de la majorité, dans cellesci, s'unit au sien, alors toutes celles d'une division plus étendue seront convoquées ; et, si le vœu de la majorité y est encore conforme, l'assemblée des représentants du peuple est obligée d'examiner, non la proposition en elle-même, mais seulement si elle croit devoir s'en occuper. Si elle refuse, l'universalité des assemblées primaires est convoquée sur la même question, toujours celle de savoir si xm tel objet doit être pris en considération : et alors, ou le vœu de la majorité, dans les assemblées primaires, se

* Séance da 23 février 1793 {Réimpression de V ancien yjoniteur, t. XV, P.fô7).

déclare en faveur de l'opinion des représentants, et la propositii» est rejetée ; ou cette majorité exprime un vœu contraire, et l'assemblée, qui parait dès lors avoir perdu la confiance nationale, <ioit être renouvelée. La nouvelle loi, qui est le fruit de la demande faite par les assemblées primaires, est sujette à la même réclamation, soumise à la même censure ; de manière que jamais ni la volonté des représentants du peuple, ni celle des citoyens ne pent se soustraire à l'empire de la volonté générale \ »

En matière de lois constitutionnelles qui devaient toujours être soumises à la ratification du peuple, c'était seulement l'initiative populaire qu'organisait le projet : a Les mêmes règles s'observent s'il s'agit de décider qu'il convient de convoquer une convention, chargée de présenter au peuple une constitution nouvelle qui ne peut être que l'ancienne corrigée ; mais il faut que la convention, qui sera nécessairement dirigée par l'esprit national, ait, dans œ cas, le pouvoir de donner même un plan nouveau. Il serait absurde qu'elle ne pût réformer ou corriger un certain nombre d'articles ; car la manière de les changer peut entraîner des changements dans un grand nombre d'autres ; et dans un ouvrage qui doit offrir un ensemble systématique, tout changement doit entraîner un examen général, afin de raccorder toutes les parties avec le nouvel élément introduit dans le système^ ».

C'étaient là des procédés incontestablement peu pratiques, résultat de la pure spéculation abstraite : cette sorte de mobilisation successive et quasi-automatique des groupes d'assemblées primaires, le conflit aigu qui en serait résulté et aurait pu se prolonger entre l'Assemblée législative et les assemblées primaires, ne pouvaient être que des éléments de trouble et de confusion. Nous verrons plus loin par quels moyens plus simplifiés la démocratie suisse a réalisé les mêmes idées. A la Convention, le plan de Condorcet ne fut pas sérieusement mis en discussion : le projet de constito-

* Séance du 23 février 1793 (Réimpresnon de Vancien Moniteur, t. XV, p. 460). Voyez dans le projet de Constitution girondine les articles qui organisent œ système, tit. VIII. De la censure du peuple sur les actes de la représent€Uion nationale et du droit de pétition, dans Duguit et Monnier, Les Constitutions de la France, p. 55.

* Séance du 23 février 1793 {Réimpression de VancienMoniteur, t XV, p. MO). — Ce droit d^initiative populaire avait passé, quant à la revision constitutionnelle, dans la Constitution de 1793, art. 115 : « Si, dans la moitié des départe* ments plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux régulièrement formées demande la révision de la Constitution ou le changement de quelques-uns de ses articles, le Corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires de la République, pour savoir s'il y a lieu à une Convention nationale. »

iioQ qu'il avait rapporté tomba avec les Qirondins. Cependant, il passa en grande partie dans la Constitution de 1793. Celle-ci pourtant paraissait avoir adopté un tout autre principe : celui de la législation directe par le peuple que Condorcet avait repoussé. EUe proclame le principe que toutes les lois votées par le Corps législatif doivent être soumises au peuple. Mais, en réalité, elle le tourne ou le limite par deux combinaisons, qui sont l'une et l'autre inspirées par le projet de Condorcet.

1^ Toutes les lois sont bien virtuellement soumises à la ratification populaire, mais, en réalité, les assemblées primaires ne sont appelées à voter sur elles que lorsqu'il s'est produit une réclamation, analogue à celle décrite plus baut. A cet effet, le projet de loi voté par le Corps législatif (art. 58) <i est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre : loi proposée. — Art. 59. Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de cbacim d'eux, régulièrement convoquées, n'a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi '. — Art. 60. S'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires, d

2^ Ce ne sont point tous les actes du Corps législatif, toutes les décisions prises par lui, qui sont ainsi soumis à la ratification expresse ou tacite des assemblées primaires. Ce sont seulement les loi* proprement dites, distinctes des décrets^ pour lesquels le Corps législatif conserve une autorité entière et le caractère véritablement représentatif*. Cette distinction se trouve déjà dans le rapport de Condorcet, qui l'appliquait à son système de réclamation ou veto populaire et qui proposait pour la déterminer un critérium rationnel. Elle était faite par voie d'énumération dans les articles 54

^ On peut Toir dans cette ratification tacite du peuple Tapplication d'une des idées de Rousseau, Contrat social^ L. Il, ch. i, in fine : « Ce n'est point à dire que les ordres des chefs ne puissent passer pour des volontés générales tant que la souveraineté, libre de s y opposer, ne le fait pas. En pareil cas, du silence universel on doit pi^ésumer le consentement du peuple. »

* Art. 53 : « Le Corps législatif propose des lois, et rend des décrets. » — Rapport d'Hérault-Séchelles {Réimpression de V ancien Moniteur ^ t. XV I, p. 617) : « Nous pensons avoir rétabli sur la représentation nationale une grande vérité, connue sans doute, mais qui désormais ne restera plus probablement sans effet : c'est que la Constitution française ne peut pas être exclusivement appelôo représentative^ parce qu'elle n'est pas moins démooratigue que représentative. Kn effet la loi n'est point le décret, comme il est facile de le démontrer; des lors le député stsra revêtu d'un double caractère. Mandataire dans les lois qu il devra proposer à la sanction du peuple, il ne sera représentant que dans les décrets : d'où il suit que le gouvernement français n'est représentatif que dans toutes les choses que le peuple ne peut pas faire lui-même. »

• Réimpression de V ancien Moniteur^ t. XV, p. 461 : « L'emploi de ce der-

et 55 de la Constitution de 1793, mais d'nne façon plus arbitraire : on avait pris en considération, ponr les ranger dans Vxme on l'antre catégorie, plntôt la pins on moins grande gravité des actes que lenr nature propre et intrinsèque*. Elle est faite également d^une façon assez arbitraire dans la législation suisse contemporaine'.

La Constitution de 1793 n'ayant jamais été mise en vigueur, l'essai de la législation populaire, qu'elle avait organisé, n'a jamais été fait. J'ai cru cependant devoir insister quelque peu sur ce point, non seulement parce que c'est là l'une des aspirations, l'an des rêves de la démocratie contemporaine, mais aussi parce que les institutions similaires de la Suisse procèdent de ces mêmes idées, comme on le verra un peu plus loin.

Un autre système de consultation directe du suffrage universel a été également inscrit dans deux de nos Constitutions, sans qu'il en ait été fait usage. La Constitution de 1852 et celle de 1870, proclamant dans deux dispositions identiques la responsabilité du Président de la République, puis de l'Empereur, devant le peuple français, en tiraient comme conséquence le droit pour lui de faire appel au peuple, quand bon lui semblerait'. Aucune limitatioo n'était apportée à ce droit, dont les formes n'étaient pas déterminées, pas plus que les effets. Napoléon, à propos d'une mesure quelconque, à propos d'un conflit quel qu'il fût avec les assemblées repré-

nier moyen fie veto) oblige à distinguer les actes da Corps législatif, qui soot véritablement des lois, de ceux qui ne peuvent être regardés que comme des actes d'administration générale. Les lois sont susceptibles d'une obéissance provisoire, comme elles le sont d'être abrogées. Il est de leur nature de durer jusqu'à ce qu'elles aient été révoquées par une autorité légitime, et elles n'ont pis besoin d'être renouvelées à des époques déterminées. Les actes d'administration, au contraire, n'ont qu'une exécution momentanée ou une durée déterminée. Fixer la nature de l'impôt, établir sur quelles bases il sera réparti ou tarifé, déterminer le mode de le percevoir, sont de véritables lois; mais déclarer quel sera le montant de cet impôt, appliquer les principes du tarif de manière à former un tel produit, sont des actes d'administration générale. Pour les actes de cette nature, une réclamation serait inutile parce qu'elle serait tardive, ou dan> gereuse parce qu'elle en suspendrait l'exécution nécessaire. »

f Ainsi parmi les actes qui sont des lois^ l'art. 54 place « l'administration générale des revenus et dépenses ordinaires de la République; la nature, le montant ei la perception des contributions; la déclaration de guerre ».

* Voyez pour la législation fédérale suisse la loi du 17 juin 1874 {Anniuiire de législation étrangère de 1875, p. 478 etsuiv.) : t Art. !•'. Les lois fédérales sont soumises à l'adoption du peuple, si la demande en est faite par 3Û.O0O citoyens ou 8 cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui ont une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence (art. 89 de la Constitution). — Art. 2. La décision, constatant qu'un arrêté fédéral n'a pas de portée générale ou revêt un caractère d'urgence, est du ressort de l'Assemblée fédérale, et elle doit être chaque fois formellement annexée à Tarrèté lui-même. »

» Constitution de 1852, art. 6; Constitution de 1870, art. 13.

LÀ SOUVERAINBTÉ NATIONAI^. 269

seniatiyeSy aurait pn s'adresser à la nation par un référendum consultatif '.

C'est aux Etats-Unis d'Amérique que nous trouvons la seconde série d'applications du suffrage populaire au vote des lois constitutionnelles on ordinaires. On peut, tout d'abord, en relever quelques-unes dans les colonies anglaises de l'Amérique du Nord, avant la déclaration d'indépendance. En effet, les colonies fondées par les Paritaîns et composant la Nouvelle-Angleterre avaient pu, grâce à leurs chartes libérales, se constituer en véritables démocraties. Lày tous les citoyens, admis en qualité de colons libres {freemen)y avaient le droit de suffrage politique : et non seulement ils élisaient les magistrats, mais aussi faisaient directement les lois dans une assemblée générale. Mais ce premier état de droit ne dura pas, et bientôt les citoyens élurent des députés investis du pouvoir de légiférer à leur place. La principale cause du changement fut, sans aucun doute, lorsque le nombre dea/reemen se fut accru, la difficulté plus grande de les réunir tous dans une seule assemblée ; mais une autre influence, la valeur propre du gouvernement représentatif, agit aussi dans le même sens. En effet, alors qu'ils instituaient ce gouvernement pour le vote des lois, les colons continuaient à élire directement les magistrats supérieurs, en permettant, il est vrai, aux électeurs d'envoyer leur vote par écrit à l'assemblée générale. Dans certaines colonies, l'Assemblée des députés n'eut pas d'abord le droit de faire par elle-même des lois obligatoires •: celles qu'elle votait devaient être soumises aux électeurs dans un certain délai, ou tout au moins le vote populaire devait intervenir s'il était réclamé dans des conditions déterminées*. Mais même cette restriction disparut, et le gouvernement représentatif régnait seul dans les colonies américaines lorsque l'indépendance fut proclamée : si bien que, sur les treize Etats qui composèrent originairement l'Union, deux seulement soumirent leurs premières constitutions au vote populaire, le Massachusetts

* D'autres plébiscites ont éié oaverts sous le second Empire, mais répondant ^ une idée différente. Il s'agit des votations populaires qui ont eu lieu lors des umezioQs de la Savoie et des Alpes-Maritimes à la France, et lors de la cession de la Vénétie à l'Italie . Il en sera dit un mot dans la suite à propos de l'art. 8 de b loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.

^ Gortland P. Bishop, History of élections in American Colonies^ 1893, p. 5, 10 €t suiv.

(1778-1780) et le New-Hampshire (1779-1784) *. Cet exemple ne fut point alors suivi : cependant le Mississipi et le Missonri, lorsqu'ils furent reçus dans l'Union, avaient des constitutions sanctionnées par le vote populaire direct (1817-1820). En 1821, l'État de New-York, voulant reviser sa constitution, entra dans la même voie et donna l'impulsion à un mouvement qui se répandit de proche en proche. Ce devint un principe reconnu que le peuple avait directement voix au chapitre, quand il s'agissait de déterminer le gouvernement sous lequel il devait vivre ; les non* veaux Etats s'y conformèrent en entrant dans l'Union, et les anciens Etats en réformant leurs constitutions antérieures ; à peine peut-on citer quelque Etat, comme le Delaware, oh il ne s'applique pas pour les amendements à la constitution. Il y a là un mouvement d'autant plus curieux qu'il ne semble pas avoir été soulevé par quelque grande campagne politique, mais s'être propagé naturellement et pacifiquement sur un terrain bien préparé d'avance.

Aujourd'hui, dans les divers Etats de l'Union Américaine, le suffirage populaire intervient même de trois façons distinctes :

V Lorsqu'il s'agit d'une re vision totale de la constitution, qui est alors opérée, préparée, par une Assemblée Constituante ou Convention, C'est à la législature de l'Etat qu'est laissée l'initiative d'une semblable revision, le droit de déclarer quand il y a lieu d'y procéder. Mais elle n'a point un pouvoir définitif de décision à cet égard : sa décision est, au contraire, soumise au suffrage direct des citoyens qui votent Convention ou no Convention.

2® Lorsque la Convention a été admise par le peuple et qu'elle a procédé à la revision, la nouvelle constitution qu'elle a élaborée doit également être soumise aux sufirages des citoyens qui votent : for the Constitution, ou against tfie Constitution.

3^ Enfin, lorsqu'il s'agit d'une re vision simplement partielle, portant sur tel ou tel article de la Constitution, ce que les Américaiiis appellent un amendment, voici comment les choses se passent. Le droit, non seulement de proposer, mais encore de rédiger ces amendements, appartient aux législatures elles-mêmes : c'est un prcH cédé plus simple et plus pratique que la réunion d'une Convention, qui fut d'abord introduit au Connecticut en 1818 et qui a passé peu à peu dans les diverses Constitutions. Celles-ci, d'ail-

< Sur ce point et sur ce qui suit royez : Ellis P. Oberholtzer, Lato making^ by popular vote or the American Référendum {Publications ofthe American Academy of political and social science, no 40 et surtout le nouvel ouvrage du même auteur The référendum in Am^rica,%* édit., New- York, 1900.

leurs, ont pris des précautions contre les abus de ce pouvoir. Elles exigent généralement, pour que l'amendement passe dans la législatare, une majorité plus forte que la majorité absolue; elles exigeaient aussi tout d'abord qu'il ait été adopté par deux législatures successives ; dans les Constitutions plus nouvelles, le vote^ d'une seule législature suffit d'ordinaire. Mais toujours (sauf dans l'État de Delaware) l'amendement doit être ratifié par le peuple directement consulté.

Ce référendum constitutionnel a dans les Etats de l'Union une immense importance. En effet, leurs Constitutions ont une consistance toute particulière. Elles ne comprennent pas seulement les règles qui, naturellement, composent le droit constitutionnel, mais aussi beaucoup d'autres, qui ne lui appartiennent pas et qui rentrent dans le droit privé, pénal ou administratif*. Elles restreignent étroitement ainsi le champ dans lequel peut se mouvoir le législateur ordinaire, et forment de véritables codes contenant les principes essentiels de la législation tout entière^ et auxquels il ne peut être touché que de la manière indiquée plus haut. Cette tendance à faire passer dans la loi constitutionnelle ce qui est naturellement du domaine de la loi ordinaire, nous aurons l'occasion de la constater plus d'une fois dans des milieux divers et sous l'empire de causes différentes : la cause ici, c'est la méfiance envers le législateur et le désir de soumettre un plus grand nombre d'objets au vote populaire*. Celui-ci, cependant, tend à se faire place, même pour les lois ordinaires, d'une façon directe, et à côté du référendum constitutionnel nous trouvons le référendum législatif.

n s'est introduit, dans certains Etats comme exception et pour certaines lois spéciales, par un mouvement d'idées qui paraît avoir été spontané et propre aux Américains ; depuis quelques années on peut constater aussi semble-t-il, l'influence des institutions suisses, dont il sera parlé un peu plus loin.

Pour certaines décisions législatives importantes et simples,.

* Voyez la Constitntion de TEtat de Californie, choisie comme exemple dans- Bryce, Amerioan Çommonwealth^ t. I, p. 706, traduct. française t. IL p. 352. Cf. E. Moffet, The référendum in Califomiay dans Political soienoe quarterly, 1898, p. 1 et s.

* Dans Tarticle plus haut cité (note 1; M. Moffet constatait que, dans la dernière session de la législature Californienne quatre~vingt-dix>neuf amendements constitutionnels araient été proposés. Appréciant le système qui résulte de ces prati- 9ies, il a^ezprime ainsi (p. 1) : « Au fond cela revient à ne plus aroir de Constitution, dans le sens ancien du mot, et à y substituer deux catégories de lois : les unes, dont l'importance et l'autorité sont plus grandes, adoptées par le peuple ; lea autres, moins importantes, Totées et édictées par la législature. »-

^72 LA LIBERTÉ MODRRNB.

telles qne le choix de la ville qui sera la capitale de l'État, ou qui sera le siège d'une Université publique ou de quelque autre établissement public important, on trouve d'abord de nombreuses applications du référendum populaire * •

En dehors de ces hypothèses nous trouvons un certain nombre de constitutions qui soumettent obligatoirement 2iU référendum certaines catégories de lois. Une clause qui apparaît pour la première fois dans la Constitution de Rhode-Island en 1842, et qui s'est lar^ gement propagée, décide que toute loi autorisant un emprunt qui dépasse un chiffre déterminé devra être ratifiée par le peuple; souvent, pour savoir si le chiffre est atteint, on additionne l'emprunt en question aux emprunts précédemment émis. Sont également soumises au vote populaire par certaines constitutions, les lois qui prêtent le crédit de l'État à des compagnies ou sociétés et les crédits votés pour l'édification d'établissements publics '. Un certain nombre d'États nouveaux (Colorado ', Montana, Idaho, Utah) ont une clause constitutionnelle qui fixe le tant pour cent par dollar de propriété que peut s'imposer la législature : toute loi d'impôt dépassant ce taux doit être soumise ou au sufi&age du peuple entier ou, ailleurs, au vote des contribuables {ratepayera) *. Certaines constitutions soumettent également au referen-dum les lois qui autorisent les banques d'émission. Dans quelques États les lois qui élargissent le droit de suffrage (quand cela ne se fait pas par une revision de la Constitution) sont soumises au vote populaire ou à celui des électeurs qui ont déjà hk franchise^ . Enfin la Constitution du South Dakota de 1898, a introduit le droit d'initiative populaire j dont il sera bientôt parlé, et, pour les propositions ainsi introduites et soumises au référendum populaire le veto du gouverneur est alors écarté. Elle admet aussi pour toutes les autres lois le référendum facultatif. Alors le veto du gonvemeur est d'abord possible; mais s'il n'a pas été opposé , le refe^ rendum peut être demandé ; la demande doit être signée par cinq pour cent, des électeurs '.

En dehors des cas où la Constitution l'ordonne ou le permet, les législatures des États ont souvent d'elles mêmes, cherché à introduire le référendum, quand il s'agissait de lois dont le prin-

» Oberholtzer The référendum^ p. 176.

a Oberholtzer, p. 182-189.

> Cette disposition a été ensuite abrogée dans la Constitution du Colorado.

* Oberholtzer, The référendum^ p. 187, 1900,

B Ibidem p. 193.

e Oberholtzer, The référendum^ p. 174 et s.

cipe était fort discuté, soutenu et combattu par des opinions presque égales. Cela est-il constitutionnel ? On doit en douter en vertu d'un principe certain, et particulièrement reconnu aux États-Unis, d'après lequel aucun des pouvoirs constitués ne peut déléguer à son tour l'exercice des pouvoirs qu'il tient de la Constitution '. Mais cela s'est fait sous deux formes distinctes qu'ont appréciées différemment les tribunaux des États-Unis.

Cela s'est fait d abord par un référendum proprement dit ou referemium de rati/icatton ; c'est-à-dire que la législature soumettait au sufiErage populaire la loi qu'elle avait votée. Cela a commencé en 1851 par la loi du Maine (^Maine*ê law) défendant le libre commerce des boissons spiritueuses, et, spécialement en cette matière, cet exemple a été imité par bien d'autres législatures. Il faut noter aussi que le plus souvent ce n^était pas franchement d'une ratification ou d*une annulation de la loi qu'il s'agissait; d'ordinaire l'appel au peuple, s'il était défavorable à la loi, devait seulement en retarder l'exécution ou en provoquer l'abrogation *.

La jurisprudence, ayant pour organes les cours suprêmes des divers Etats, s'est nettement prononcée, en très grande majorité, contre la validité d'un pareil référendum. Elle a déclaré inconstitutionneUe' la délégation qu'il suppose : <t Cette cour-ci, dit dans un jugement la Cour suprême d'Iowa, pourrait tout aussi bien soumettre la décision des procès à un vote du peuple ou d'un district judiciaire ; le gouverneur pourrait tout aussi bien leur soumettre l'exercice de son droit de grâce ^ :». Cela aurait pu faire cependant diilBculté; car la jurisprudence des cours des États-Unis admet, au contraire, la validité d'un autre référendum également introduit par les législatures, le référendum local^. Il s'agit alors de lois et règlements qu'elles font en vue de l'administration municipale et qui n'entrent en vigueur dans une municipalité qu'autant qu'elles sont adoptées par le suffrage des citoyens qui la composent (local option). La jurisprudence admet qu'il peut y avoir des lois conditionnelles, dont le législateur lui-même peut soumettre l'entrée en vigueur à une condition qu'il indique, et cela me paraît exact en effet. Or, dit-on, la condition ici c'est l'acceptation par les citoyens de chaque municipalité ; il en résultera en défini-

' Voyez mon article sur la délégation du pouvoir législatif dans la Revue politique et parlementaire, août 1894, p. 200 et s. , 224 ;

* Oberholtzer, The référendum^ p. 201 .

* Ibidem, p. 208 et s.

* Ibidem, p. 212.

» Oberholtzer, The référendum, ch. ix-xv.

1274 LA LIBERTÉ MODERNB.

tîve que la loi sera toujours conforme au vote réel des citoyens^. Mais s'il en est ainsi, pourquoi la ratification par le peuple entier d'un État pour les lois ordinaires ne serait-^e pas une condition également admissible ? On répond, il est vrai : « La Yolooté du législateur n'est pas un événement futur et incertain (carUtn^ gency) par rapport à lui-même... Après qu'un biU a passé par les deux chambres, a reçu l'approbation du gouverneur et est devenn ainsi une loi d'après la Constitution, comment le vote du peuple pourrait-il l'affecter » ' ? Mais ne peut-on pas dire la même choee de la loi soumise à l'action locale? M. Oberholtzer explique mieux cette différence dans la jurisprudence par des considérations propres au régime municipal. Ce sont les législatures qui déterminent celui-ci, mais elles ne déterminent pas d'une façon uniforme pour toutes les villes. La diversité vient de deux causes. Les lois réglementaires divisent les villes et lieux en catégories, ayant chacune un régime spécial. D'autre part chaque ville ou Unonship reçoit individuellement sa charte municipale (chart) de la législature. Il est désirable que dans cette œuvre délicate celle-ci soit aidée par les populations elles-mêmes. Il se produit d'ailleurs un mouvement notable d'opinion pour le € home-nUe d, tendant à ce que les villes les plus importantes soient afi&anchies de cette tutelle des États '. Les constitutions de quatre États (Missouri^ Californie, Washington et Minnesota) ont déjà accordé aux villes de 100.000 âmes le droit de faire elles-mêmes leur charte municipale, en la soumettant au référendum populaire ^.

Les législatures des Etats de l'Union pratiquent le référendum sous une autre forme. Il s'agit du référendum dit de conguUa^ tioTiy par lequel, avant de légiférer, la législature soumet au suffrage populaire le principe d'une loi qu*elle a en vue. Celui-ci a été admis sans difficulté ; car on n'y a point vu une délégation d'un pouvoir constitué. Voici ce que disaient en 1894 les juges de la Cour suprême de Massachusetts, consultés par la législature sur le point de savoir si celle-ci pouvait édicter un référendum de ratification : <£ Ils détournaient la législature de passer un ac^ conditionnel sur cet objet, l'engageant plutôt à prendre l'avis du peuple sur une proposition qui ne se rattacherait à aucune loi concrète. Hien, semble-t-il, ne pouvait empêcher la législature de

f Snr cette question de ralidité da référendum local, royez toat le chapitre XVI d'Oberholtzer, ' Jugement précité de la cour suprême dlowa, Oberholtzer, p. 212. ' Oberholtzer, p. 357-361.

* Ibid,, p. 222.

prendre I;^ résolution de demander an peuple son avis. Il est peutêtre pour elle aussi constitutionnel de faire cela, que de demander à la Cour suprême ou à un fonctionnaire du pouvoir exécutif, ou à tout autre département, Cour, ou Corps, son opinion sur on objet, au sujet duquel elle penserait qu'ils peuvent donner dntDes informations ^ y> La juriprudence est fixée dans ce sens. Malgré ces imposantes autorités je tendrais à considérer le référendum de consultation comme inconstitutionnel sous le régime américain, comme sous le régime français. Les juges du Massaeiiusetts rapprochent et assimilent deux choses fort différentes. Il ne me paraît point incorrect que les Chambres législatives, ou l'une d'elles, consultent, avant de voter un projet de loi, des sociétés ou associations reconnues, ou même des corps administratifs, comme nos conseils généraux, pour avoir d'eux des renseignements prati- «pies et précis. C'est ce qu'a fait au moisde juillet 1901 la Chambre des députés française à propos du projet de loi sur les retraites ouvrières. Elle a décidé de consulter un grand nombre de corps et ^>écial»nent les syndicats professionnels et les Chambres de commerce. Cest ainsi qu'en 1893 et 1899 le gouvernement avait demandé aux Conseils généraux leur avis quant à l'impôt sur le revenu. Mais tout autre est l'acte par lequel le pouvoir législatif soumettrait le principe ou les détails d'une loi projetée au corps électoral lui-même, au suffrage universel. Bien que déguisé sous k forme d'une simple consultation, le verdict du peuple s'imposerait aux assemblées législatives. Comment oseraient-elles contredire la vokmté précise du corps même dont elles émanent ? Un semblable référendum de consultation ne se distinguerait du refe^ rtndam de ratification qu'en ce qu'il serait préventif au lieu d'être répressif : mais l'autorité directe que la législature donnerait au peuple sur elle-même, serait aussi énergique, aussi efficace dans les deux cas. On ne peut enlever ainsi aux électeurs, à volonté, leur qualité politique et les transformer en simples donneurs de conseils : leurs conseils seront des ordres. On conçoit pourtant un œojen par lequel, même avec le suffrage universel, on pourrait différencier du corps électoral proprement dit la masse populaire à qui serait adressé le référendum de consultation. Ce serait d'y eomprendre les femmes et les hommes de 16 à 21 ans. Mais le vote d'une pareille masse serait encore plus décisif, si les votants étaient en très grand nombre. Qu'on songe enfin, pour cette forme de refe^ rendum^ aux embarras qui en naîtraient, si les abstentions étaient

« Obecboltxer, p. 208.

nombreuses, et dépassaient même le nombre des votes : comment ponrrait-on les interpréter ?

Il fant faire remarquer en terminant que ce mouvement vers la législation populaire directe est resté confiné aux États particuliers de l'Union. Il n'a pas touché le gouvernement fédéral. Non seulement, les lois votées par le Congrès des États-Unis ne sont jamais soumises à la ratification du peuple, mais celui-ci n'a point part, sous cette forme, aux revisions de la Constitution. Aux termes de celle-ci (art. 5) : ^ le Congrès, lorsque les deux tiers des deux Chambres le jugeront nécessaire, proposera des amendements à la présente Constitution, ou, sur la demande des deux tiers des Législatures des États particuliers, il convoquera une Convention pour proposer des amendements lesquels, dans l'un et l'autre cas, entreront en vigueur, à tous égards et à toutes fins, comme partie de la présente Constitution, lorsqu'ils auront été ratifiés par les Législatures des trois quarts des États particuliers, ou par les Conventions réunies dans les trois quarts de ces États, selon que l'un ou l'autre mode de ratification aura été proposé par le Congrès. y> Tous les amendements, adoptés depuis lors, ont été votés par le Congrès et ratifiés par les Législatures des États, sans qu'ils aient jamais été soumis au vote populaire. La Constitution elle-même des États-Unis, conformément à son article 7, avait été simplement ratifiée par les Conventions particulières des États. Les meilleurs historiens tiennent que, si elle eût été directement soumise au vote populaire, elle eût été repoussée par lui * ; et pourtant elle a assuré aux États-Unis déjà plus d'un siècle de puissance, de progrès et de prospérité.

La vraie patrie de la législation populaire et directe, c'est de nos jours la Suisse. Là, elle est devenue une institution générale et de droit cojnmun, soît dans le gouvernement des Cantons, scît dans le gouvernement fédéral ; là, elle a produit ses conséquences les plus nettes et les plus extrêmes*. Là, elle trouvait, d'ailleurs, un

« Bryce, American Coinmonvealthy t. II, p. 23, tradact. française, t. 1, p. 48, 49. « Si la décision avait été laissôe à ce qu'on appelle maintenant la voiv du peuple, la voix du peuple se serait probablement prononcée contre la Constitution. »

s Cela est si vrai que les Suisses de langue allemande font de la démocratie avec le référendum un type particulier de démocratie, die Refèrendumdnno^

iemm tout préparé ; elle j avait par avance un certain nombre d'applicationfl, d'origine ancienne, quoique fort différentes de celles qu'elle devait recevoir de nos jours et reposant sur d'autres principes.

De tonte antiquité, dans un certain nombre de petits Cantons ou Étais libres, Un, Scbwytz, Obwalden, Mdwalden, Gersau, Zug, Claris et Appenzel Rhodes-extérieures, la souveraineté avait pour organe l'assemblée générale des citoyens adultes ou Land^gemtinde^. Cette assemblée, qxd se tenait en plein air à dos époques déterminées, exerçait le gouvernement direct dans toute sa réalité, votant les lois, statuant sur tous les objets d'intérêt général, élisant les qaelques magistrats que comportait ce système primitif et démocratique. Longtemps méprisés par les Cantons plus importants et plus civilisés, les Cantons à Landsgemeinde ont été, de nos jouis, étudiés avec amour et glorifiés, non seulement par les Suisses qui voient volontiers en eux les précurseurs de leur démocratie contemporaine, le feu sacré soigneusement conservé pendant des siècles avant qu'il pût rayonner de tout son éclat, — mais aussi par les Anglo-Saxons qui y voient le premier et lointain principe de la liberté germanique, dont ils se disent les continuateurs et les vrais représentants '. Il est parfaitement certain, en tout cas, que ces Laruhgemeinde reproduisent simplement, par une tradition ininterrompue, la constitution des vieilles dvitates germaniques, telles que les décrit Tacite'. C'est une forme primitive, qui s'est là maintenue d*âge en âge, par un phénomène particulier de conservation qu'explique le milieu où il s'est produit.

D'autre part, d'autres Cantons plus importants présentaient des a{qklications différentes et moins extrêmes dugouvernement direct. Aux XV* et XVI* siècles, dans des circonstances difficiles, l'Etat de Berne consultait directement les habitants des diverses communes rurales qui étaient dans sa sujétion*; au xvi* siècle,

Kraiie, Yoyes Emil Kioli, Die Proportionalwahl, in der SchweiZj Berne, 1901,

1 Carti, Geschickte der Schweizerischen Volksgesetzgebung^ 2« édit., 1885, f. 3 et SUIT.; J. Signorel, Étude de législation comparée sur le référendum Ugitlatif et les aaâres formes de participation directe des citoyens à Texercice da pooToir législatif, Paris, 1896. — Cf. une excellente étude de notre collègue, M. firiscaiid, X« référendum en Suisse^ dans la Revue générale du droit, de Ia légitlation et de la jurisprudence ^ septembre -octobre 1888, p. 402 et suiv.

^ Pfe«man, The growth of the english Constitution^ ch. i, éd. Tauchnitz, p. 17 et suiy.

' Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 4« édit., p. 38.

* Corii, Geschite der Schweizerischen Volhsgesetzgebung, 2® édit., 1885, P 8. ».

Zurich pratiquait un mode semblable de consultation à Tégard des corps de métiers et de communes rurales*. Ailleurs, la nécessité permanente de la consultation résultait de ce que le Canton n'était lui-même qu'une petite confédération de localités indépendantes. Dans le Valais composé de douze Dizaines ÇZeknten) en réalité souveraines, l'assemblée générale du Canton ne pouvait légiférer par elle-même. Les représentants (Boterî) des diverses Dizaines rapportaient à celles-ci ad référendum les décisions provisoirement arrêtées : les Dizaines votaient sur leur acceptation on leur rejet, ayant chacune une voix*. La pratique et le nom du référendum étaient empruntés à la diplomatie et au droit international. Dans les Ligues des Grisons, les lois, votées par l'assemblée générale, étaient également soumises à ratification, mais non pas à celle de la population totale consultée en cette qualité ; on votait par communes, et chaque commune avait un nombre de voix variable d'après la somme d'impôts fonciers qu'elle pajrait*.

Enfin, dans fancienne Ligue générale des Cantons suisses, la Diète qui les représentait avait aussi un certain pouvoir de décision et de législation, mais d'une nature très particulière. Chacun des Cantons v envoyait deux déléirués. Mais ceux-ci u^étaient ancunement des représentants; ils avaient reçu de leur Canton des instructions obligatoires qui les liaient, et ils ne pouvaient s'en écarter sur aucun point sans en référer d'abord à leurs comm^ tants. L'autorité, qui statuait ainsi dans chaque Canton, pouvait, d'ailleurs, être très diverse : là une Landsgemeinde, ici un corps de magistrats, ailleurs une assemblée représentative, selon les diverses Constitutions cantonales. Dans les délibérations de la Diète, la loi de la majorité ne put pas non plus s'imposer d'une manière efficace : l'accord unanime des Cantons était nécessaire pour faire une loi générale *. C'était encore là le référendum diplomatique.

De ces précédents les uns (les Landsgemeinde) auraient pu accoutumer le peuple suisse à l'idée du gouvernement direct ; mai^ ils étaient plutôt un objet de mépris et les cantons où ils existaient, loin de ser^-ir d^exemple aux autres, se transformèrent d'abord plus ou moins complètement sur le modèle de ces derniers*; ce

> Ihidetn, p. 12.

* Curti, QeséhMkte der Sehwetjerischen VaUug€9eUg€bwi%g^ 2* édîL, 1885» p. 10.

'ifridem, p. 11.

^ Ihidcniy p. 19 et suiv.

* fin 1848, Zog et Sch« yti êc^rtèreat la lMnd9g€m€md€^ pour adopter 0»; système représentatif, il est Trai, avec le référendum (Zag avait reaoasèi déjà à la Landsgemeinde en 1814 . Le Valab renonça an référendum en 1S48|^

l'est que par une action réflexe qu'ils ont été remis en quelque

au premier plan de la démocratie. Les autres précédents

rtferendmn ancien) reposaient, il est vrai, sur un principe

it, mais ils habituaient la nation à voir dans les décisions

asBomblées délibérantes des actes non définitifs par eux*

et suivis, an contraire, d'une ratification. Ils prépa-

donc, dans une certaine mesure, les procédés de légis*-

populaire qui se développèrent au cours de ce siècle

qu'il me reste à étudier. Mais, en réalité, ceux-ci ont une

ttre origine ; ils ont pour source première le mouvement d'idées

l'avait produit la Révolution française, et dont j'ai montré plus

it les premières manifestations.

Le pmnt de départ fut la Constitution suisse du 20 mai 1802.

Cest la première sur laquelle ait voté le peuple suisse : avec elle

fintroduisit en Suisse le référendum constitutionnel, comme il

fêtait introduit en France dix ans plus tôt, et il prit place dans le

le des institutions politiques. Proposée par une Assemblée

notaUes, la Constitution fut soumise au vote de tous les citoyens

au-dessus de vingt ans. Le vote eut lieu dans les com-

imies et les votants purent s'inscrire pendant quatre jours

l'acoeptation ou le rejet sur le registre des communes^ i>.

'est manifestement l'influence française qui dicta cette procédure;

fwmes mêmes sont celles qui furent suivies chez nous dans

plébiscites de 1802 et de 1804. La pratique ainsi introduite

s'implanter et fructifier : dans la Suisse contemporaine,

ime dans les États de l'Union Américaine, c'est un principe

livca^Hement admis que toute Constitution doit être ratifiée par

peuple.

La législation populaire, appliquée aux lois ordinaires, fit plus acm apparition. C'est en 1830-1831, après notre Révolution Juillet, que le principe en fut affirmé pour la première fois dans canton de Saint-Gall et dans l'Assemblée chargée de reviser Constitution cantonale. La lutte fut vive entre les partisans du système représentatif et les démocrates, qui prétendaient soutoutes les lois à la sanction du peuple*. Elle aboutit à une ion, toute au profit de ces derniers. On admit une forme

le reprendre, il est yrai, en 1852. £a 1S67, Obwald combioa le régime itif arec la Land9gemMnde\ Gurti, op, cit., p. 207 et suit. Carli, op. cix.^ p. 109. Ce qu'il y eut de pariiculierf c'est qu'il fut décidé que électears qui s'abstiendraient de voter seraient comptés comme acceptants; irrftee seulement à cette règle que la Constitution put passer. |S Corii, op. cit.. p. 128 et suit.

280 LA UBERTË MODERNE.

intermédiaire, qui reçut là sa première application et son nom^ mais qui était destinée à se répandre largement : le veto populaire. « Le })enple, était-il dit dai)s la nouvelle Constitution, exerce son droit d'approbation en ce que, après le vote d^une loi dans un délai rai sonnable à déterminer, il peut, à la majorité en vertu de son pouvoir souverain, refuser à une loi la reconnaissance et la force exécutoire ». C'était là une nouveauté. Mais^ pour en trouver lorigine il ne faut point se retourner vers les vieilles institutions démocratiques de la Suisse. Le parti opposant à Saint-Gall ne s'y trompa point, et déclarait Tinstitution nouvelle pire que le système de là Landsgemeinde^ . Il ne fallait pas non plus chercher du côté de l'antiquité et des tribuns de la plèbe romaine. Ce veto procédait du courant d'idées qui s'était produit dans la Révolution française ; il rappelait le droit de réclamation et de censure qu'avait jadis proposé Condorcet.

La nouvelle institution, dûment réglementée, ne tarda pas à se propager. Le veto populaire fut admis en 1832 par Bâle-ville, en 1839 par le Valais (qui le substituait à son ancien référendum)^ en 1841 par le canton de Lucerne'. Mais en 1842 il subit un échec, et par là même un temps d'arrêt : il fut repoussé, après d'ardents débats, dans l'important canton de Zurich. Le mouvement ne tarda pas à reprendre cependant, avec une force et sous une forme nouvelles. En 1845, le canton de Vaud admit, non le veto, mais le référendum populaire, facultatif, il est vrai, de la part du grand Conseil ou Assemblée législative ; on voyait aussi timidement se dessiner l'initiative populaire'. Quelle était l'influence qui, cette fois encore, avait agi? L'influence de la Révolution française, au récit de témoins oculaires*.

Tous les éléments principaux du système étaient dès lors dégagés ; ils allaient successivement pénétrer, sous des combinaisons diverses, de canton en canton, agissant de proche en proche, à la façon des forces naturelles. L'année 1848 apporta pourtant une

1 Gurti, op. ctt.f p. 141.

> Curti, op. cit., p. 126.

3 Ibidem^ p. 157.

* Voici ce que rapporte Vaillemin, dans un écrit publié à Lausanne en 1845 et intitulé Le 14 février ou simple récit de la Révolution du Canton de Vaud en 1845; je cite le passage diaprés Gurti, op. cit., p. 150 : « Les radicaux et communistes (auxquels Tauteur attribue la Révolution] ayaient dans nos principales Tilles leurs bibliothèques publiques, leurs journaux et leurs chefs. On trouvait dans ces bibliothèques les Mémoires de Robespierre, de Saint-Just, de Marat .. On trouvait là ce que les communistes les plus marquants ont écrit, depuis Babeuf jusqu'à Cabet et à Proudhon, et beaucoup vivent parmi nous qui ne possèdent d'autre instruction que celle qu'ils ont puisée dans ces livres. »

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE. 28 t

diversion assez puissante. La Confédération suisse, tout en gardant son nom, se changeait en un véritable État fédératif, et, pour la législation fédérale, la Constitution de 1848 établissait le pur système représentatif. Cependant la propagation de la législation directe par le peuple fat simplement ralentie dans les Cantons. Plus hésitante dans la période de 1848 à 1860, elle s'accéléra, devint triomphante dans la période de 1860 à 1870 : Tannée 1869 — la grande année de la législation populaire, comme dit M. Cnrti — marqua le point culminant ; elle vit la revision dans ce sens des Constitutions de Zurich, de Berne et de Lucerne \ Aujourd'hui la victoire est complète : partout, sauf dans le canton de Fribonrg, le pur régime représentatif a dispara *. L'intervention du peuple se produit, d'ailleurs, sous des formes et par des movens divers.

l^Le veto populaire, la première forme que nous avons vue faire son apparition dans le canton de Saint-Gall. Lorsque, dans un délai déterminé par la Constitution, un certain nombre de citoyens, également déterminé, déclarent s'opposer à une loi adoptée par l'Assemblée législative, cette loi est soumise au vote populaire, qui va la rejeter ou l'approuver. Le veto a été généralement pratiqué en ce sens que, pour le rejet de la loi, le vote négatif de la majorité des électeurs inscrits a été exigé, les abstentions étant ainsi implicitement considérées comme des acceptations. Le veto peut, d'ailleurs, être considéré comme une forme transitoire, déjà presque partout remplacé par le référendum.

î? Le référendum^ lÀ où il s'applique, n'est pas, comme le veto^ un moyen de casser une loi ; il est nécessaire pour lui donner la perfection. Tant que le référendum peut ou doit intervenir, la loi votée par une Assemblée législative n'est encore qu'un projet. Le référendum est généralement pratiqué en ce sens que l'on compte simplement les voix pour ou contre et que leur écart détermine la majorité, les abstentions n'entrant pas en ligne de compte. II se présente, d'ailleurs, sous deux formes bien distinctes.

* Curti, op, cit., liv. II, ch. tiii, p. 207 et suiv.

* Albert Keller, Dos Volhsinitiativ nack den Schweizcrischen Kantonsverfanungen, Zurich, 1889 (thèse pour le doctorat), p. 2 : « Le pouToir législatif direct du peaple est en Tigueur aujourd'hui daus tous les cantons suisses, à l'exception do Fribourg. sous la forme du référendum obligatoire ou facultatif. ■ L*ouvrage de M. Keller donne le relevé complet en 1889 des dispositions des diverses Constitutions cantonales, sur la législation directe dans les Langsgemeinde, snr le référendum et le droit d'initiative populaire. Pour les modiflcations qui se sont produites depuis cette époque, quelques-unes très importantes, consulter la suite des Annuaires de la législation étrangère depuis celui de 1890.

a) Le référendum cbligatoire^ qui est une conséquence logique des principes. Pour tous les actes qui y sont soumis (lois ou arrêtés), il doit nécessairement intervenir^ ces actes n'acquérant jamais force définitive que par la ratification du peuple. Dans les cantons où il existe, les citoyens se réunissent une ou deux fois par an pour voter sur toutes les lois qui ont été élaborées dans l'intervalle par l'Assemblée législative.

V) Le référendum facultatif qui se rapproche beaucoup du système contenu dans notre Constitution de 1793. Lorsque la loi ou l'acte soumis au référendum ont été rendus, ils sont publiés. Si, dans un délai déterminé, un certain nombre de milliers de citoyens (nombre fixé par la Constitution) demandent le référendum dans un acte dûment revêtu de leurs signatures, la loi est soumise au voto populaire : si, au contraire, le délai s'écoule sans réclamation de cette nature, elle devient définitive de plein droit.

8^ là initiative populaire^, qui est apparue la dernière, mais qui gagne rapidement du terrain. C'est le droit pour les citoyens, quand ils se réunissent au nombre fixé par la Constitution, d'exiger que le peuple soit consulté sur telle ou telle réforme législative qu'ils proposent. L'initiative revêt plusieurs formes. Souvent (et c'est ainsi qu'elle a été d'abord conçue) les citoyens qui Texercent et qui s'adressent à l'Assemblée législative, peuvent seulement obliger celle-ci soit à rédiger une loi sur la matière proposée, soit, si elle refuse, à poser au peuple la question de savoir s'il doit être légifén'' dans ce sens. Dans ce système, c'est toujours à l'Assemblée législative que revient la rédaction de la loi. Mais on est allé plus loin, et d'autres Constitutions permettent aux citoyens (pourvu qu'ils réunissent les milliers de signatures exigées) de rédiger un projet de loi complet et en forme et de l'adresser à l'Assemblée législative, qui est alors obligée de le soumettre au vote populaire : elle peut seulement présenter un contre-projet ou adresser au peuple une proclamation, dans laquelle elle fait connaître les motifs de son opposition.

Ces transformations profondes, opérées dans les Constitutions cantonales, devaient avoir fatalement leur répercussion sur la Constitution fédérale. Celle-ci, la Constitution de 1848, n'admettait l'intervention directe du peuple qu*en matière constitutionnelle. Mais là elle l'admettait sous deux formes. D'un côté, selon le principe dès lors universellement reçu en Suisse, toute Constitution nouvelle, toute modification à la Constitution, devait être

* Voir Touvrage plus haut cité de M . Keller.

ïjl souveraineté nationale. 283

par le peuple. D'autre part, celui-ci acquérait un certain bnt d'initiatÎTe. Non seulement il servait d'arbitre, lorsqu'il y nitdiTergenoe entre les deux Chambres de l'Assemblée fédépie sur k revision, l'une la voulant, l'autre ne la voulant pas ; lus, €0. pins, 50.000 citoyens pouvaient exiger une votation ipiliire sur le point de savoir si la Constitution devait être prisée. Dans tous les cas, c'étaient les Chambres qui rédigeaient il Bonreanx textes ^

In 1872, une revision de la Constitution fut entreprise, et un énergique fut fait pour introduire dans la législation fédéles innovations qui avaient pénétré dans les divers Cantons, qni r«icontra, d'ailleurs, une résistance non moins obstinée, définitive, le projet adopté par les deux Conseils contenait deux innovations : 1** le référendum pour les lois fédérales, lorsserait demandé par 50.000 citoyens ou par cinq cantons ; certam droit d'initiative populaire (art. 89) *. Mais la Consrevisée fut repoussée par le suffi*age populaire. Les 86 remirent au travail et préparèrent un nouveau projet adopté par le peuple, est devenu la Constitution du 29 mai £lle contient, pour les lois fédérales, le référendum faculonrert plus largement que dans le projet de 1872'; mais sur l'initiative populaire avait disparu. Celle-ci s'est pourdepnis lors £ait une place, importante^ mais seulement en constitutionnelle.

ayons vu plus haut que, d'après la Constitution de 1848

Bwdifiëe sur ce point en 1874), 50.000 citoyens suisses pou-

tonjonrs poser la question de revision constitutionnelle et

l'Assemblée fédérale de la soumettre au vote populaire.

05 texte donnait lieu à des difficultés d'interprétation : on se

lit, en particulier, s'il permettait sous cette forme une

ôtion de revision simplement partielle. Cela a fourni le pré-

iSO : « Lonqa*ime seclioa de l'Assemblée fédérale décrète la révision

j^Miititatioa fédérale et que Tautre section n'y consent pas, ou bien lor»-

dtojeos suisses ayant droit de voter demandent la révision, la ques-

savoir si la Constitution fédérale doit être revisée est, dans Tun comme

[Tantre cas, soumiae à la votation dn peuple suisse par oui ou par non. —

Tan oa Tautre de ces cas, la majorité des citoyens suisses prenant part

se iironooee {>oar raffirmative, les deax Conseils sont renouvelés pour

^ la révision ».

op. cit., p. 287 et suiv.

9 : « L€« lois fédérales, les décrets et les arrêtés fédéraux, ne peuvent

Am qn^arec l'accord des deux Chambres. Les lois fédérales sont soumi-

Ifadoptioii 6l an rejet du peuple, si la demande en est faite par 30.000

actifs oa par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui

le portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence . »

284 LA UBERTÊ MODERNE.

texte pour introduire le droit d'initiative populaire, qui panl d'ailleurs, avoir été admis par suite d'une coalition de divers pi tis *. Les deux Chambres ont voté en 1891 une proposition de i vision des articles 118^ 119 et 121 de la Constitution, et le no vel article 121 admet pleinement pour la revision partielle lu tiative populaire, qui peut même s'exercer sous la forme d'un pi jet arrêté par articles* : les textes ainsi modifiés furent ratifi par le peuple le 5 juillet 1891'. C'est là une considérable réfora et qui pourra donner à la Constitution suisse une physiononfl nouvelle et très particulière. Le phénomène, que j'ai signalé ds les États de l'Union Américaine ^, n'a pas tardé à se reprodoi en Suisse pour une autre cause : le droit d'initiative ainsi oun a été bientôt utilisé pour proposer des mesures qui n'ont rien< constitutionnel, et qui parfois touchent aux intérêts les moins i sentiels ou aux passions les plus mesquines. Ainsi, le 20 afl 1893, le peuple suisse a dû voter sur un nouvel article 25 bU \ la Constitution, proposé par 55.000 citoyens, dirigé contre 1 boucheries juives et défendant l'abattage du bétail sans qu'il i été préalablement étourdi* : l'article a été adopté. Depuis, i objets plus sérieux ont été proposés par le même moyen et le pi souvent repoussés *.

Le référendum fo^xÛAire, sinon l'initiative populaire, parût ( gner encore d'autres démocraties, celles-là de race anglaise.

< E.-N. Droz, dans la Revue poîiiigue et parlementaire^ juillet 1894, p \

s « La re vision partielle pout avoir lieu soil par la voie de rinitiative po laire, goit dans les formes statuées par la législation fédérale. — L'initiitÎTft pulaire consiste en une demande présentée par 50.000 citoyens suisses, a] droit de vote et réclamant Fadoption d'un nouvel article constitutionnel, l'ai gation ou la modification d^articles déterminés de la Constitution en vigu — Si, par la voie de l'initiative populaire, plusieurs dispositions différentes! préientéds pour être re visées, ou pour être introduites dans la ConstitntioA dcrale, chacune d'elles doit former l'objet d'une demande distincte.

« La demande d'initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçu termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Dans le cas 50.000 électeurs suisses formulent une telle demande d*initiati've et oi Chambres sont d'accord avec eux sur son contenu, elles procèdent à la revi partielle dans le sens indiqué et doivent ensuite en soumettre le projeta doption ou au rejet du peuple et des cantons.

« Si au contraire, elles ne l'approuvent pas, la question de la révision part sera soumise à la votation du peuple, et si la majorité des citoyens suisses ] nant part à la votation, se prononce pour l'affirmative. l'Assemblée fédé procédera è la revision en se conformant à la décision populaire. *

> Annuaire de législiiion étrangère de 1S92, p. 657.

* Ci-dessus, p. 271.

* « Il est expressément interdit de pratiquer la saignée sur les animas boucherie sans les avoir clourdis préalablement. Cette disposition s'applif tout mode d'abattage et à toute espèce de bétail. »

^N.Droz, dans la Revue politique et pcirletnentairey juillet 18M, p. il4eli

^pirierdes colonies australiennes. En 1896 dans la Nouvelle- Balles du Sud et dans l'Australie du Sud des projets de loi établisftaih référendum farent proposés par le gouvernement, votés par p Ciumbre basse, mais repoussés par la Chambre haute ; en 1897, même chose a eu lieu dans le Victoria et la Nouvelle-Galles du '.Enfin, plus récemment (août 1898), le gouvernement de Noardle- Galles du Sud, suggérant des amendements au bill )rtc de fédération, proposait de terminer par un référendum les its qm' pourraient s'élever entre les deux Chambres fédéra-

Le référendum législatif se présente donc de nos jours comme des objectifs vers lesquels tend naturellement la démocratie ie, et, chose notable, il semble séduire également l'esprit iOT. Dans le projet de revision constitutionnelle, présenta Belgique, au nom de la Couronne, parle ministère le 1*"' février )2, figurait au profit du roi un droit de référendum assez partiet par lequel il aurait pu consulter le peuple avant de refusa sanction à une loi votée par les Chambres. Cette prérogative été, d'ailleurs, d'un fonctionnement singulièrement difficile, eDedeyait être exercée avec le contre-seing ministériel dans un lysqni lit sous le gouvernement parlementaire. (îe droit souleva nombreuses objections, et la proposition, modifiée d'abord*, fut

loimée en définitive.

0 T a quelques années, en Angleterre, dans la patrie même du iTemement représentatif, la voix d'un illustre parlementaire torT/ lissait en théorie la valeur du référendum^ ; mais lord Salisrr rappelait en même temps la forme de consultation nationale, souple et probablement plus utile, qui correspond naturellean gouvernement parlementaire, qui en est inséparable, consiste en ce que, lors du renouvellement intégral de la ibre des députés, les élections se font nécessairement sur les mx problèmes pendants de la législation, qui sont ainsi

r ^^iitkal seûnce Quarterly, 1896, p. 780; 1897, p, 371. k*«hwd4rd du 21 aoûl 1898. Cf. ci-dessos, p. 94, note 3.

/^f^wûi-c de législation étrangère de 1893, p. 471. Cf. Signorel, op. cit.,

fit et s.

Dbcaon de Lord SaUsbury à Edimbourg (Standard du 31 octobre 1894, p.

^* U référendum, la présentation au peuple d'une roesare en détail pour vote sur elle, — qu'on l'approuve ou non, — est, en tout cas, une procé- '^'^^ète. Ua bien répondu àTattente, je le crois, en Suisse sous uneformr* atCQSfe et aux Etats-Unis, sous une forme très limitée. Je ne suis en tte fa^Q disposé à dire un mot contre lui. Je pense que, dans la forme ^lleile il existe aux États-Unis, il est décidément avantageux pour le bon

WMnemeai et pour la stabilité du pays. »

286 LA LIBERTÉ lIODBRNft.

soumis au pays. Il est vrai que cette procédure n'a pas, dans lii forme, la même rigueur, la même précision apparente, que le nft rendum : elle ne peut même pas les avoir, comme le démontrai I l'orateur anglais. La majorité, dans le choix des députés, se laiM! entraîner par telle ou telle de leurs opinions connues. C'est eUeqii fait le choix des questions qu'elle résout ainsi implicitement; mai! si cette liberté des électeurs peut rendre quelquefois le résoltiil total un peu trouble, elle leur permet, sur les points qu'ils ooll choisis comme les plus importants, de donner une réponse qui esl bien conforme à leur volonté vraie, en envoyant au Parlement les hommes qui partagent leurs idées et qui les appliqueront dans un certain sens, au lieu qu'avec le référendum les électenn sont acculés au rejet ou à l'acceptation totale d'un projet qn'ik ne peuvent modifier et que, souvent, ils ne peuvent même p» comprendre.

Cette faveur dont jouit le référendum, non seulement parmi lei démocrates, mais aussi parmi leurs adversaires, comment peut-elh s'expliquer? Elle paraît provenir chez ces derniers, de ce fait que li peuple, dans les pays où il a reçu cette participation directe à la législation, en a généralement usé, dans un esprit de conservation. C'est ce que l'on constate en Amérique ^ ; c'est ce que Ton constate aussi en Suisse^. Mais il y a là, croyons-nous, une vue quelque peu superficielle. Si nous prenons en effet la législation fédérale suisse depuis qu'elle est complètement démocratisée, il nous paraît assez clair que, si le référendum (joint à Tinitiative populaire) n'a fait en somme qu'assez peu de mal, il a empêché de faire beaucoup de bien, et que, d'après les aveas mêmes de ses partisans, il présente nettement les défauts que rrièvent dans le gouvernement direct les défenseurs du gouvep nement représentatif.

Sans doute, le peuple s'est montré généralement conservateur, pro* tecteurde l'indépendance des cantons, économe des deniers publici Cependant, parfois, comme parun saut de côté brusque et impreMiJ s'est prononcé dans un sens différent. C'est ainsi qu'au mois de févritf 18^8, il a voté, à une majorité sans précédent, le rachat des chemiifl de fer suisses dans leur entier. D'autre part, les méfaits de la légi^

1 Moffet, loc. cit., p. 15 : « Le conservatisme qui est la caractéristiqae de k législation par le peuple, lorsqu'elle est intelligemment appliquée, est un trait marqué du développement constitutionnel en Californie. »

* Deploige, Le référendum en 8uicf«, 1892; de Laveleye, Le gouvememfn dans la démocratie t. Il, p. 158 ; Arthur Desjardins, La liberté politi^t dans VÈtat moderne^ p. 259 et s.; 8ignorel, op. cit., passim.

[latioii populaire ne se bornent pas à cet article constitutionnel, prohibant la boucherie juive, par laqueUe a débuté l'initiative populaire. Pour ne prendre que les faits les plus saillants, le peuple a repoussé la loi fédérale du 26 septembre 1890, qui permettait de mettre à la retraite, avec une pension, les fonctionnaires et employés fédéraux vieillis et incapables de remplir leurs fonctions. <i Jamais^ lit-on dans une revue suisse, la Suisse n'avait été témoin d'une aussi extraordiroaire votation. La loi repoussée avait en effet été votée à l'unanimité ^parlesdeux Chambres ;tousles organes inâuentsdelapressel'avaient ^recommandée comme une œuvre de justice et de saine économie i> . * Jje 3 février 1895 le peuple a également repoussé une loi qui permet- ,tait au conseil fédéral, sous le contrôle des Chambres, avec exclusion fàn référendum, de créer de Qouveaux postes diplomatiques et desupiprimer ceux qui paraîtraient inutiles ; le peuple n'a pas voulu faire «cette concession : <k Étant donnée l'impopidarité des diplomates, le ^résultat était prévu. Ainsi les citoyens continueront à juger, chose véritablement absurde, de l'importance d'un poste diplomatique et des questions les plus délicates de la politique extérieure' d. .Enfin, le 3 novembre 1895, il a également repoussé un projet d'or- , ganisation militaire qui pouvait donner à la Suisse une armée : mais Tindépendance cantonale y était enjeu'. On constate, d'autre .part, que le peuple accepte parfois des règles qu'il n'approuve pas, parce qu'elles sont mêlées, dans la même loi, à des dispositions qu'il désire* ; que sur certaines questions les citoyens votent complètement à l'aveuglette*; que parfois l'impopularité d'une loi entraîne en même temps le rejet d'une autre loi, toute différente, mais soumise en même temps au référendum^ ; que les citoyens se laissent facilement déterminer à repousser une loi par

1 La Bibliothèque universelle et Revue suisse, citée par M. Signorelf p. » > Signorel, loc. cit., p. 388.

' Signorel, loc. cit., p. 74.

* M. Naville, cité par Signorel, p. 375 {il s'agit de la loi du 24 déc. 1874 sur I *état ciyil et le mariage) : a Les dispositions relatives au mariage et au divorce

ont été réunies à d'autres dispositions relatives à Tétat civil dont la nécessité était manifeste. Il a fallu adopter ou rejeter le tout ensemble; et je suis con- 'TÙncu qu'un grand nombre de citoyens ont voté oui pour le bloc, non sans rWgret, tnndis qu'ils auraient voté non sur la question du mariage, si elle avait ^^té isolée a.

* M. heploige, cité par Signorel, p. 276 (il s'agit de la loi votée par l'assem- J)lée en 1875 sur rémission et le remboursement des billets de banque) : « Les g«ns compétents étaient en désaccord; quant à la masse des électeurs elle n'entendait rien à la question. »

! ^ Signorel. loc. cit., p. 379 : « M. Deploige pense que le mouvement d'oppo* I âtion auquel avait donné naissance la loi sur les épidémies fut tellement irrésistible qu'il emporta avec lui, dans sa cbute, l'arrêté sur les brevets d'invention. »

quelque détail secondaire, qui prend à leurs yeux une importaii exagérée*. Enfin, on a pu constater que très souvent le nomi des abstentions était considérable, plus élevé que lorsque 1 électeurs sont appelés à choisir des députés '.

Le référendum a encore un autre inconvénient incontestabi C'est qu'il déconsidère le gouvernement représentatif sans le su primer. Quelle autorité peuvent avoir les assemblées, lorsque 1 lois discutées et votées par elles, peuvent, à chaque instant, è repoussées, par caprice ou ignorance, par la majorité même qu élu leurs membres sur un programme déterminé? Quels sont i hommes qui voudront, dans un pareil milieu, briguer le maoj de député ?

Quant à l'initiative populaire, c'est incontestablement un é ment de trouble : alors que Tœuvre législative est déjà dif&dl conduire utilement et dans un sens harmonique, avec l'initiati parlementaire, comment pourra-t-«lle résister à l'initiative du p( pie? Les citoyens ont un moyen, admis dans tous les pays lifa et bien suffisant, pour saisir le législateur de leurs légitimes vq de réforme. C'est le droit de pétition aux Chambres. Une p| tion, demandant le vote d'une loi nouvelle et revêtue d'un nonil immense de signatures, s'imposerait aax Assemblées législatil par la seule force de la raison, à moins qu'elle ne fût inspirée ] un préjugé populaire, nécessairement passager, et alors, ne seia ce pas tout profit si, en la faisant attendre, on donnait à la naf le temps de la réflexion ?

Le référendum a également ses partisans en France, mais \ jourd'hui assez peu nombreux : on peut dire qu'il a été discréi par les plébiscites impériaux. Cependant, il a cherché à se glii plus d'une fois, de nos jours, dans des propositions présentées i

1 M. Droz, cité par Signorel, p. 381 : « Si développée que soit Tèdacatioft; tique de notre peuple, elle n'est pas encore perfectionnée au point qu'il i trompe jamais sur la valeur relative des choses soumises à son appréciatîo oublie ou méconnaît souvent les lois de la perspective et donne one impoH capitale à des détails insignifiants. »

s Voici ce qu'écrivait au journal le Temps son correspondant Ue Bero 5 août 1893, à propos d'un vote récent sur une demande de révision forfl dans la Confédération par Tinitiative populaire : « Le nombre des votants : peu considérable. L'indifférence est la caractéristique de la situstîoa : i lassitude? est-ce hostilité? L'extension des droits du peuple oblige le^ éled à voter fréquemment; dès lors on a pn constater la réduction contiai nombre des votants. Autrefois, on comptait approximativement un demMH de participants; aujourd'hui, ce n'est plus qu'un peu plus de la moitié^ chiffre. » On a remarqué, il est vrai, pour le référendum cantonal (canll Zurich, Signorel, loc. oit., p. 358) que « lorsqu'il y a le même jonr un rtA dum et une élection, la moyenne des votants phsse de 74 à 79 0/0 ».

I CSnmbres par l'initiative parlementaire, et tendant à soumettre \ telle on telle mesure législative au vote populaire. Ces proposi- ' dons ont toujours été repoussées par la question préalable à la Chambre des députés, où elles se sont produites en mai 1881, : le 10 décembre 1890, le 26 juillet 1894, le 26 novembre 1894 et f le 29 mars 1901 ^ Cela est parfaitement conforme aux principes ;

i « Jourrial officiel du 27 novembre 1894, p. 2038 (Chambre des députés). [Dus la séance da 26 novembre 1894, un débat, cependant, s'eneragea sur ce ^t M. Conéo d'Ornano s'efforça de démontrer que Tadmission du referenétm est compatible avec notre Constitution. Son argument, c'est que, la ConstitotioQ D'avant pas exclu le référendum^ n'en ayant pas parlé, il reste, par f'CDosèqDent, dans le domaine législatif (iôt'd., p. 2038) ; « Tout ce que les lois I cmstitatioimelles ne réservent pas au Congrès, ne retirent pas expressément au |OBToir législatif, est du domaine législatif de la Chambre et du Sénat. En soumettant une loi, à votre gré et au gré du Sénat, à une procédure complémen- "tee, — non obligatoire évidemment, mais non prévue, non prohibée, — â ue sorte d'enquéie populaire par un système de votation que la Constitution Lm boqs interdît pas, n'est-il pas évident que vous ne portez pas atteinte à la Cofistitation ?» — Mais le sophisme juridique est presque évident. On ne saurait ^ que les bis constitutionnelles n'ont pas réglementé totalement le pouvoir ^cgislatif (piant aux autorités qui l'exercent : elles l'ont organisé sous la forme j^iouvernement représentatif, et ont par là exclu le gouvernement direct. Kles lont attribué intégralement, exclusivement, à la Chambre des députés et Ita Sénat et les deux Chambres ne pourraient le transférer à une autre autorité fscpar une délégation qui est impossible. Ce raisonnement, irréfutable en droit, fie s'appliqae, d'ailleurs, directement qu'au referenduin de ratification. Il ne rte pas avec la même force sur le référendum de consultation^ celui par {v^ 1«9 Chambres soumettraient une question au vote populaire, avant de légiférer sva ce point. Ici, la lettre de la Constitution n'est peut-être pas pro- KhitiTe : mais son esprit n'est pas douteux ; ce procédé^ n'est pas moins contraire que le premier au génie du gouvernement représentatif. A propos de la loi sur [fa associations, M. Cunéo d'Ornano a formulé une demande de référendum, et i.cette fois il s'agissait bien d'un référendum de ratification, La demande en «ffet {Chambre des députés, 29 mars 1901, Joùm, off, du 30, p. 1032) était ainsi fttiiçiie : « Avant sa promulgation comme loi de l'iî^tat, la présente loi sera sou- |]Bise an peuble, par voie de référendum, conformément aux articles n^* 19 et W de la Constitution du 24 juin 1793 ». L'auteur de la proposition a reproduit ^ nh^me raisonnement que précédemment. « Assurément, le référendum n'est ifas dans les Constitutions de 1875, mais il n'est pas non plus prohibé par elle; de |ft que la Constitution de 1875 n'en parle pas, il ne s'ensuit pas qu'elle l'interdise ». I* proposition fut repoussée, comme inconstitutionnelle, par la question préa- \bkk. — Snr les autres propositions de référendum qui se sont produites en yranoe, voir Signorel, op. cit., p. 171 et suiv.On a vu (ci-dessus, page 241, note 1) nt récemment un référendum consultatif sur la question du suffrage universel *^é proposé en Belgique à la Chambre des représentants par M. Jansson. Celui-ci t cbercbé. mais en vain, à tourner le reproche d'inconstitutionnalité, en soute- •■atque le référendum consultatif n'était qu'une forme de l'enquête parlemen- 1^. Cette idée avait été indiquée dans la discussion de loi sur la représentation

Kporlloonelte ; comme le disait M. Van den Heuvel [Annales parlementaires t rcs, 190O, Chambre des représentants p. 2670 : « Ils (les socialistes) veulent KtaeHemeot, dans la présente discussion, aller au référendum. C'est un«î me- ■*s qoe j'estime inconstitutionnelle, même dans la forme adoucie d'une r*Ç««Ôe parlementaire. Ce serait la préparation et comme le péristyle d'un ; '^Sàoe de législation directe. » Qui ne voit la différence essentielle, entre l'enquête

290 LA LIBERTÉ MOBRRNE.

le ponvoir législatif est attribué aux deux Chambres par la Constitution, et le pouvoir législatif, ainsi attribué, est en principe indélégable *.

§ 4. — LA SOUVERAINETÉ NATIONALE ET LA RESPONSABILITÉ DES FONCTIONNAIRES ET DES BEPBÉSENTANTS.

Il semble que la souveraineté nationale ait pour conséquence nécessaire la pleine responsabilité de tous ceux qui exercent, à un titre quelconque, l'autorité publique. Tous, en effet, agissent, non en vertu d'un droit propre, mais au nom de la nation, en qui réside la souveraineté. Cela semble vrai, non seidement quant aux fonctionnaires proprement dits, c'est-à-dire quant à ceux dont Tunique mission consiste à appliquer des règles tracées d'avance par la loi, mais aussi et surtout quant aux représentants^ c'est-à-dire quant à ceux qui ont un pouvoir de décision propre et veulent pour la nation^. Le danger de voir le délégué mésuser d'un pouvoir qui ne lui appartient pas étant plus grand encore dans le second cas, la responsabilité paraît s'imposer davantage ; et, logiquement, cette responsabilité paraît impliquer deux choses : 1^ une sanction, toutes les fois qu'un fonctionnaire ou représentant excède ses pouvoirs : 2** la révocabilité de tout fonctionnaire ou représentant par l'autorité qui lui a confié son pouvoir ou sa fonction, toutes les fois que cette autorité peut craindre que, sans dépasser les limites des pouvoirs à lui délégués, il les exerce cependant d'une façon peu utile ou même dangereuse. Tout cela, c'est la condition naturelle de celui qui exerce seulement le droit d'autrui par la seule volonté d'autrui.

Cette logique est acceptée par quelques-uns, et c'est certainement en ce sens que la Constitution de 1793 proclamait le principe : a La garantie sociale ne peut exister si les limites des fonctions politiques ne sont pas clairement déterminées par la loi, et si la responsabilité de tous les fonctionnaires n'est pas assurée'. ^ Mais le droit commun des peuples libres en a écarté, au contraire, les principales conséquences, au moins en ce qui concerne les

parlementaire, où les déposants, quelque nombreux qu'ils soient, sont simple* ment appelés à fournir des renseignements et le référendum oii le peuple vote efifectivement, quel que soit en droit la portée de' ce yote ?

1 De la délégation du pouvoir législatif y dans la Revue politique et parla" nientairey août 1894, p. 203 et suiv.

2 Gidessus, p. 249.

' Déclaration des droits, art. 24.

LA SOUVERAINETÉ NATIONAI^. 291

repréêerUantêj dont je veux seulement m'occuper ici. Les raisons, qra ont dicte cette condtdte, sont au nombre de deux, l'une et J'aotre d'ordre pratique. C'est d'abord que cette responsabilité est pratiquement très difficile à organiser. C^est que, d'autre part, efle tournerait le plus souvent contre l'intérêt public, contre le véritable intérêt des représentés, en paralysant^ par la crainte, Faction des représentants, qui doit le plus souvent être libre pour être ntile, en troublant ou interrompant le jeu continu des institntioDS représentatives. On peut presque dire que le gouvernement représentatif tend naturellement à l'irresponsabilité des représentsnts; mais cela doit être sainement entendu.

II est mie première responsabilité que personne ne peut songer à «xdmre de parti pris ; c'est celle qui existe lorsque le représentant dépasse sciemment et de mauvaise foi ses pouvoirs tels qu'ils sont fixés par la Constitution ou par la loi. Ici, sauf la difficulté de trouver la juridiction appropriée pour prononcer la sanction, qui îwrmalement doit être une peine et qui peut entraîner la privation <k la fonction, le principe de la pleine responsabilité s'impose •wsi bien au nom de la morale qu'en vue de l'utilité sociale, qu'il j'agisse du titulaire du pouvoir exécutif, des législateurs ou des juges.

Mais il en est tont autrement quant à l'autre conséquence de la i^sponsabilité, c'est-à-dire la révocabilité : l'irrévocabilité des repré- •cutants, tant qu'ils ne sortent pas de leurs pouvoirs, est dans le génie du gouvernement représentatif. Par cela même qu'ils sont représentants et dans la mesure où ils le sont, ils ne doivent, pour le moment et en droit, aucun compte de leurs actes* : la seule véritaMe garantie que la nation prendra contre eux, c'est de leur «mférer leurs penvoirs seulement pour un temps limité ; encore, *tt ce qui concerne les juges, est-on arrivé à les nommer le plus «ouvent à vie. Le droit de révocation a été écarté partout où il

lueTaitétreun élément de trouble, une cause certaine d'affaiblisse-

Iment.

I 1* C'est d'abord ce qu'établissent les Constitutions modernes en

, * Disooon de Siejrès à la Convention le 2 Ihermidor an III {Réimpression de fmàm Moniteur, t. XXV, p. 295) : « Ne croyez pas que le tribunal législatif ■*eft ainai qu*il appeUe le Corps législatif) soit non plus d'une nature différente M tiUmnaox judiciaires... Tous peuvent se tromper et sont irresponsables» •ï» ne se sont trompés que par erreur de jugement et sans sortir des bornes de *w fonctions ». — Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 69 : « Los fonc- [Boci des membres soit du Sénat, soit du Corps législatif, soit du Tribunat, ftel]«3des consuls et des conseillers d'État, ne donnent lieu à aucune responsaliifité..

ce qui concerne le titulaire ou les titulaires du pouvoir exécutif, partout où Ton a maintenu une véritable séparation entre ce pouvoir et le pouvoir législatif, et où Ton veut garantir au premier une certaine indépendance. Même avec la forme républicaine, on n'édicte contre le titulaire du pouvoir exécutif que la responsabilité pénale, celle qui suppose une mise en accusation proprement dite; encore est-elle restreinte dans d'étroites limites. Nous avons vu cependant que le droit moderne, pour rendre cette responsabilité aussi efficace que possible, l'a déplacée et l'a fait passer du chef de l'État à ses ministres ^ Partout la responsabilité des ministres est admise en tant que responsabilité pénale, et le gouvernement parlementaire fournit, sinon au peuple, du moins aux assemblées représentatives, un moyen sûr, non pas de prononcer, mais d'obtenir la révocation ou la démission des ministres, sans atteindre le titulaire même du pouvoir exécutif. C'est ce régime, produit de l'histoire et de la pratique, qui se rapproche le plus à cet égard de la rigueur des principes abstraits et démocratiques.

2^ L'irresponsabilité des juges et leur irrévocabilité (qu'ils soient nommés à temps ou à vie) sont des principes généralement reçns. Leur responsabilité pénale, à raison de l'exercice de leurs fonctions, n'est admise que dans des cas très rares (chez nous seulement pour le crhne àe forfaiture) ; leur responsabilité civile et pécuniaire suppose toujours, non une simple erreur ou négligence, mais un dol on une faute grave (chez nous, c'est alors la prise à partie, Code de Proc. civile, art. 505 et suiv.). Quant à leur révocation proprement dite, elle n'est admise que très exceptionnellement. En Angleterre, depuis FAct of settleinent, les juges ne peuvent être destitués par la Couronne que sur une adresse en ce sens qui Ini est présentée par les deux Chambres ; la discussion et le vote de cette adresse rappellent de très près la procédure de l'iwp^cMîATW^fU*, et supposent par conséquent une accusation contre un juge intentée par la Chambre des Communes et admise par la Chambre des Lords. En France, la révocation, comme on le verra plus loin, ne peut être prononcée que par un arrêt de la Cour de cassation, statuant comme grand Conseil disciplinaire de la magistrature.

< Ci-dessus« p. 99 et suiv.

3 Anson, Law and cuslom^ t. P, p. 367 et suiv. — La Constitution aastraliennfl maintient ce système quant aux juges des Cours fédérales, art. 72 : » Les juges de la Haute-Cour et des autres Cours créées par le Parlement (i) seront nommés par le gouverneur général en Conseil; (ii) ne pourront être révoqués excepté par le gouverneur général en Conseil sur une adresse émanant des deux Chambres du Parlement dans la même session et implorant une telle révocation pour faute grave {misbehaviour) prouvée ou pour incapacité. »

3* Restent les membres des Assemblées représentatives qui exercent le ponvoir législatif. Ce sont eux qui ont le plus largement le caractère représentatîfdans le sens indiqué plus haut, et qui jouissent en même temps et nécessairement de la plus large irresponsabilité. En verta d'une immunité traditionnelle, la responsabilité pénale, qui aurait pu résulter du droit commun, est expressément écartée « à raison des opinions ou votes émis par eux dans Texercice de knrs fonctions ». D'autre part, ce sont nécessairement les plus inamovibles de tous les fonctionnaires jusqu'à l'expiration de leurs ponToirs. Ds tirent ces pouvoirs de l'élection : qui pourrait, en effet, logiquement les révoquer? Ce n'est pas le pouvoir exécutif, dont ils sont indépendants et qu'ils contrôlent ou réglementent au nom de la nation ^ Ce n'est pas non plus le pouvoir judiciaire, dont la mission est étroitement limitée à la solution des litiges partienliers et à l'administration du droit pénal. Ce ne pourraient être que les électeurs mêmes qui les ont élus. Mais ce droit de ré- ^'ocation électorale, outre qu'il serait presque impossible à organiser dans la pratique, est directement contraire à des principes déjà établis. Il est la négation même du gouvernement représentatif, qui suppose la pleine liberté de décision et de discussion chez les membres de l'Assemblée législative. Il ne serait pas moins contraire au principe de la souveraineté nationale, qui fait de chaque tiéprté le représentant de la nation entière. Ce droit de révocation l^étendu procède exactement des mêmes principes que le mandat impératif, qu'il accompagne d'ordinaire et qu'il est destiné à sanctionner le plus souvent : il tombe devant les mêmes objections. Le dépnté, pour remplir sa mission, doit juridiquement échapper à 1 action de ses électeurs, une fois l'élection accomplie, sauf à comparaître de nouveau devant eux à l'expiration de ses pouvoirs. C'est là la seule responsabilité à la fois efficace et inoffensive pour

* Le droit de dissoudre la Chambre des députés avant rexpiratlon de ses pou> ^^oîn, droit qui généralement est reconnu au pouvoir exécutif là où fonctionne ^ gonveroement parlementaire, parait d'abord inconciliable avec ce principe et contraire à cette logique. Mais, dans ce système de gouvernement, c'est un c<nitrepoids absolument nécessaire pour maintenir une certaine indépendance an pouvoir exécutif; c'est parfois aussi le seul moyen possible de dégager une ■ttjorité dans la Chambre des députés. D'ailleurs, la contradiction logique est Mnlemeot apparente. La dissolution étant immédiatement suivie d'élections Acuvelies, c'eat au fond le Corps électoral qu'on fait juge de la crise ; c'est Bême la responsabilité des députés à son égard qui est mise en jeu. Le droit de faire oompanître ceux-ci devant leurs électeurs, avant l'expiration normale de kor mandai, est ainsi remis exceptionnellement au pouvoir exécutif, qui n'en ^•8*™, d'aiUeups, qu'à 1a dernière extrémité : les risques qu'il peut courir en V^&^^i ce parti sont une garantie suffisante.

29i LA UBKRTÉ MODERNE.

le bien pnblic. Ici encore, rAssemblée Constituante avait proclamé les vrais principes, ceux que je viens de rappeler, et elle en avait tiré cette conséquence : <i: Ainsi les membres des assemblées de district et de département et les représentants à l'Assemblée nationale ne pourront jamais être révoqués, et leur destitution ne pourra être que la suite d'une forfaiture jugée* :&.

Mais, à la Convention nationale, la tendance opposée s'affirma nettement en 1793. Robespierre, dans la séance du 10 mai, soutenait la responsabilité nécessaire et physique de tous les fonctionnaires publics, y compris les membres du Corps législatif : « Un peuple, disait- il, dont les mandataires ne doivent compte à personi^e de leur gestion, n'a point de constitution. Un peuple dont les fonctionnaires ne rendent compte qu'à des mandataires inviolables n'a point de constitution, puisqu'il dépend de ceux-ci de le trahir impunément et de le laisser trahir par les autres. Si c'est là le sens qu'on attache au gouvernement représentatif, j'avoue que j'adopte tous les anathèmes qu'a prononcés contre lui Jean-Jacques Rousseau ^D. Comme conséquence ilproposait deux choses. D'abord, le droit de révocation, dont il n'indiquait pas d'ailleurs le mode d'organisation : a Je veux que tous les fonctionnaires publics nommés par le peuple puissent être révoqués par lui, selon les formes qui seront établies, sans autre motif que le droit imprescriptible qui lui appartient de révoquer ses mandataires î> ; il proposait, en second lieu, un tribunal populaire a: dont l'unique fonction sera de connaître des prévarications des fonctionnaires publics. Les membres du corps législatif ne pourront être poursuivis par ce tribunal pour raison des opinions qu'ils auront manifestées dans l'Assemblée, mais seulement pour les faits positifs de corruption ou de trahison dont ils pourraient être prévenus. Les délits ordinaires qu'ils pourraient commettre sont du ressort des tribunaux ordinaires' ».

Hérault-Séchelles, en présentant le projet de la Constitution de 1793, proclamait avec une énergie non moins grande le principe de la responsabilité des députés : ce Les fonctionnaires publics sont responsables, et les premiers mandataires du peuple ne le sont pas encore. Comme si un représentant pouvait être distingué autrement que par ses devoirs et par une dette plus rigoureuse envers la patrie, nulle réclamation, nul jugement ne peuvent l'atteindre.

1 Décret du 22 décembre 1789, art. 11.

* Réimpression de V ancien Moniteur, t. XVI, p. 363.

* Réimpression de l'ancien Moniteur^ t. XVI, p. 264.

On eût roagi de dire qu'il serait impuni ; on Ta appelé inviolable. Ainsi les ancieDS consacraient un empereur pour le légitimer. La pins profonde des injustices, la plus écrasante des tyrannies nous a ! saîd d'eflfroi. Nous en avons cherché le remède dans la formation d'an grand jury, destiné à venger le citoyen, opprimé dans sa personne, des vexations (s'il pouvait en survenir) du Corps législatif ' et du Conseil : tribunal imposant et consolateur, créé par le f peiqde à la même heure et dans les mêmes formes qu'il crée ses \ «présentants ; auguste asile de la liberté, où nulle vexation ne k serait pardonnée et où le mandataire coupable n'échapperait pas i phis à la justice qu*à l'opinion' 2>. Mais, on le voit, il s'agissait là I d'une responsabilité pénale à l'égard de tout citoyen, non d'une I responsabilité politique à l'égard des électeurs.

De notre temps, l'esprit démocratique a parfois repris le même

me, et, pour arriver à la révocation des députés, divers procédés

ail été proposés ou employés. J'en relève quatre principaux, dont

m est inséparable du mandat impératif, les trois autres pouvant

au contraire fonctionner sans lui. Le plus connu, celui qui, parfois

déjà, est pratiqué dans notre pays, est des plus simples. Du co-

[ nâtë électoral, qui a patronné la candidature et qui reste orga-

' nisé après l'élection accomplie, il fait l'autorité chargée d'exercer

[• le contrôle et de prononcer la révocation. Pour donner pouvoir au

[ comité sur lui-même, le candidat a remis par avance à celui-ci une

démission, signée en blanc, de ses fonctions de député : le comité,

le cas échéant, n'aura qu'à la remplir et à l'adresser au Président

j de la Chambre ; voilà la révocation organisée. C'est là une pro-

i cédure, toute de fait, et très facile à déjouer légalement, car la

\ démission ne peut être valable que si elle est acceptée et admise

j par la Cliambre. Si elle n'est pas rendue vaine de cette manière

[ cette combinaison a pour résultat de mettre le député à la discré-

I tim d'une sorte d'association privée, qui n'a aucun titre régulier,

: qui s'est donné à elle-même sa mission, et dont les vues peuvent

.ne point coïncider avec celles des électeurs. On a pourtant voulu

,« faire la théorie juridique. Celle-ci consiste à soutenir qu'en ao-

r œjjtant le candidat présenté par le comité la majorité des électeurs

I a délégué à ce comité les pouvoirs qu'elle a sur son élu, et ceux-ci

comprennent (on le suppose) le droit de révocation '. C'est là une

* Réimpresnan de V ancien Moniteur^ t. XVI, p. 617.

* Voyei, dans le Temps du 30 août 1894, un extrait du registre des délibéra-' fions du Comité électoral du parti ouvrier (séance du 25 août 1894) : « Con- ;iidérBnt enfin : que le parti ouvrier dijonnais ne saurait accepter plus long-

lem| mie solidarité quelconque avec les agissements du député qui s'est fait

296 LÀ UBERTË MODERNE.

délégation bien facilement admise, non pas seulement tacite, mais gratuitement supposée. Pour que la construction fût correcte, elle ne suffirait pas encore. Il faudrait la compléter en supposant que la nation entière, dont l'élu est le représentant, avait délégué à la circonscription électorale le droit de révoquer le député.

Ce premier procédé ne peut guère être sérieusement défendu. Ce n'est pas seulement l'opinion moyenne qui le réprouve ; il paraît condamné même par certains partisans sincères du mandat impératif. Plusieurs de ceuxK^i ont déposé à la Chambre des députés, dans une précédente législature, une proposition de loi pour organiser le système d'une façon régulière ^ Cette proposition, qui a pour but avoué de donner au corps électoral une activité permanente, de faire de chaque citoyen « un membre actif du souverain', y> est ingénieusement combinée. Elle rend le mandat impératif simplement facultatif de la part des candidats, qui peuvent s'y soumettre ou le repousser, et, lorsqu'il intervient, il est, non pas dicté par les électeurs, mais tracé par le candidat lui-même; il consiste, purement et simplement, dans les déclarations que contient le programme électoral de celui-ci. A cet effet, ce programme devrait être adressé au préfet en même temps que la déclaration de candidature exigée parla loi du 17 juillet 1889 : la copie ainsi déposée devrait être signée par « les principaux membres du comité électoral du candidat, le nombre des signatures ne pouvant être inférieur à cinquante ». L'élection intervenant

élire sous ses auspices ; que le Corps électoral ^n donnant la majorité au citoyen X...<, a reconnu implicitement au Comité gui Va soutenu le droit d'en apprécier la conduite ultérieure et de disposer^ en temps ulile^ de sa démission librement signée par lui. »

^ Proposition de loi sur la faculté du mandat impératif dans Texercice des fonctions législatives, présentée par MM. Chaunère, Baudin, Vaillant, Walter, députés, Journal officiel de 1894, Documents parlementaires (Chambre), p. 2009 et suiv. On lit dans Texposé des motifs : « On se souvient des démissions en blanc signées par des députés, confiées à des comités, qui, au moindre prétexte d'indiscipline intérieur, fondé ou non, ont joué aux mandataires le tour désagréable de les faire démissionner malgré eux; et aussi de juges prud'hommes, acceptant le mandat de juger^ non pas suivant les règles de la prudliomie, mais suivant les volontés de leur commettants. Si c'est là le mandat impératif, s'écrient les mieux intentionnés, nous n'en voulons point. »... « Pour ceux qui redoutent que le mandat impératif ne puisse être confondu avec les démissions en blanc de récente apparition, je ne crains pas de dire qu'ils se trompent. Une démission en blanc n'est qu'une abdication avant l'heure. Un comité peut, en effet, et sans raison apparente, modifier sa manière de voir sur Thomme qui le représente; et pour certaines causes particulières, étrangères à la politique, pourra-t-il aussitôt jeter par-dessus bord le député fidèle à son programme Cela ne peut pas être. »

s a Son principe est dans l'exercice permanent de la souveraineté du suffrage universel ».

iiB8 œs cooditioDS, les engagements contenus an programme bastitueraient nn yéritable contrat entre le dépnté élu et les élec- ^wrs de sa circonscription, nn contrat de droit civil, susceptible ^midexécation forcée par décision de justice. A cet effet, « le juge ie paix d'un canton de la circonscription, où le candidat, ayant poiËcrit nn mandat impératif, a été élu, connaîtrait des infractions tommisGS par le député au programme souscrit. Il constaterait pus débat œs dites infractions, et, sans appel, sur la réquisition un on de plusieurs électeurs de la circonscription \ prononcerait olation de l'élection du député, laquelle annulation serait tivedès le prononcé du jugement en audience publique ». est là, poussée dans ses dernières conséquences, la conception qui e la fonction élective à un contrat de droit civil, et c'est la tioQ la plus complète du gouvernement représentatif : mais 'est aussi la négation du droit, pour les électeurs, de révoquer mentl'élu. Le contrat qui est intervenu perd ainsi le caractère mandat, pour devenir un contrat innommé que ne peut plus

tpre la volonté unilatérale de l'une des parties '. Ce qui est très anjnaUe, c'est de voir l'école, dont émane ce projet, faire du tîoir judiciaire l'arbitre d'un litige tout politique. Il est vrai , dans ce système, le juge est destiné à statuer, en quelque sorte pwaniquemeut, sur un contrat que l'on construit comme éminem- ^t formaliste, et c'est pour cela qu'on se contente du juge de px . Mais comment des questions d'interprétation ne se glisse- Nûnt^Bes pas dans l'appréciation de la portée du programme?

tne autre proposition a été déposée par M. Cornudet à la (3>«nbre des députés, le 16 novembre 1896*. Elle s'appliquait à TO les mandats qui donnent entrée dans une assemblée élective

tt, Chambre des députés, Conseil général, Conseil d'arronlent, Conseil mxmicipal). Elle établit pour tous la même powdnre. Lorsque les électeurs d'une circonscription, en nombre ^Çéfienr au chiffire des voix obtenues par l'élu, adresseraient une ^tion à l'assemblée dont celui-ci fait partie, cette assemblée,

^ Pour être fidèles aa principe que le député d'une circonscription est le ^eDtut de la France entière, les auteurs de la proposition derraient accor- ^ tOQt électeur français le droit de requérir cette annulation. ' ^^ocumenu parîem, (Chambre), p. 2010 : « On ne peut être tenu que par ' t&gagenneflts publics, et, si le mandataire en respecte rigoureusement les ■^. ki mandaints n'ont rien à dire. »

* Wid., p. 2010 : « Point n'est besoin d'une nouvelle juridiction : la plussim- ^»U piaa accessible, est la meiUeure. Il suffit de la production du programme

" itet doTote émis sur telle question, par n'importe quel électeur, ami ou

t^ of,, du 7 novembre. Chambre des députés, p. 1559.

298 LÀ UBERTË MODERNE.

après avoir constaté que les pétitionnaires sont bien des électeurs régnlièrement inscrits et ayant pris part an dernier vote, devrait sans débat prononcer la révocation de Téln. Le sénatenr on dépnté ainsi révoqué serait inéligible, pendant nenf ans, à toute fonction élective ; il devrait restituer à l'État les indemnités parlementaires qu'il aurait perçues.

La quatrième procédure pour la révocation des députés élns est une institution constitutionnelle, qui a été introduite et fonctionne en fait dans plusieurs cantons suisses sous le nom de Abbe- Tufungsrecht : on pourrait l'appeler le droit de dissolution populaire. En eflfet, comme le droit de dissolution qui, dans le gouvernement parlementaire, appartient ordinairement au pouvoir exécutif, ce droit de révocation porte sur l'assemblée élective tout entière et non pas individuellement sur chacun de ses membres. Il est exercé par le corps électoral tout entier, non par les électeurs d'une circonscription isolée '. Il fonctionne de la façon suivante. Lorsque le renouvellement intégral de l'Assemblée législative est demandé par un nombre déterminé de citoyens (c'est d'ordinaire le même nombre qui est exigé pour une demande de veto populaire ou de référendum), la question doit être directement soumise au vote populaire, et, si la majorité se prononce en ce sens, les pouvoirs de l'Assemblée prennent fin immédiatement et il est procédé à des élections générales.

Ce droit de révocation a été successivement introduit dans divers cantons dont les principaux sont : Berne, Argovie, Schaffouse, Thurgovie, Soleure et Luceme*. En 1872, on a proposé de l'introduire dans la Constitution fédérale en ce qui concerne le Conseil national ; un orateur, M. Carteret, le considérait comme le seul vraiment effectif des droits populaires ; un autre, M. Feer- Herzog, y voyait la contre-partie nécessaire de l'initiative populaire. Mais il fut écarté. Si, en effet, il ne soulève pas les mêmes objections de principe que les précédents, en ce qu'il n'est directement contraire ni à la souveraineté nationale, ni même au gouvernement représentatif, c'est le plus sûr instrument de trouble et la cause la plus profonde de discrédit pour les Assemblées délibérantes. Il produit déjà cet effet dans le milieu si restreint d'un

1 Cependant, en 1872, lorsqu'il fut question d'introduire ce droit dans le gouvernement fédéral, un représentant, M. Wirth-Sand, proposait de le restreindre à la révocation d'un député par les électeurs de sa circonscription, Curti, op, cit., p. 272.

* Curti, op. ct7., p. 215.

sniBse ; quelle puissance de décomposition n'anrait-il pas dans Tin grand État* ?

;* Void ce que disait M. Oaazenbach dans le débat fédéral de 1872(GQrti, op. p. TS3) : ■ Le droit de révocation conduit à des agitations malsaines. Par les moyens qu'offrent la presse et le droit de réunion, on s'efforce alors de les gens ja5qa*& ce qu'ils deviennent noirs, en effet, dans rimaglnation des âmes innocentes. A Berne, on a fait à cet égard, d'à mères et tristes