LES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXÉCUTIF

Sur ce point les diverses combinaisons pratiquées ou proposées se lenent à un certain nombre de types distincts. Je les exposerai commençant par celles qui appliquent le plus rigoureusement le

ineipe de la séparation des deux pouvoirs ; j'indiquerai ensuite qui s'en éloignent progressivement.

Un certain nombre de Constitutions se sont attachées à appli-

aussi strictement que possible la séparation du pouvoir lé- ]

itif etdu pouvoir exécutif, telle que la professait Montesquieu. «n est trois qui peuvent être prises comme types : la Constitu-

des États-Unis de l'Amérique du Nord, les Constitutions lises de 1791 et de l'an III. Voyons les traits qui les dîs-

lent.

I, — Cest d'abord le choix et le rôle des ministres, qui compor-

un certain nombre àe règles précises.

1* Les ministres ne sont que les agents du pouvoir exécutif

lequel ils font corps; en cette qualité, ils ne peuvent être même temps membres du corps législatif. C'est ce que Montesenseignait déjà, quoiqu'il visât plutôt une hypothèse voisine,

où les ministres seraient eux-mêmes les titulaires du pouvoir

Thorpe, Récent Constitution-making in the United States {Publications "^^ nmerican Academy ofpolitical science, n© 32), p. 16.

exécutif*. C'est ce que proclamaient nettement et in termiuL^ les orateurs de notre première Assemblée Constituante*. Aussi les trois Constitutions-types ont-elles édicté cette incompatibilité.

Dans la Constitution des Etats-Unis, elle résulte d'une clause générale comprise dans Tart. 6 : « Aucune personne occupant une fonction publique sous l'autorité des Etats-Unis ne pourra être membre d'aucune des deux Chambres tant qu'elle restera en fonctions. ^ Cela supplique aux ministres comme aux autres fonctionnaires *.

La Constitution de 1791 est allée plus loin encore. Cette incompatibilité cependant fit alors l'objet d'assez longs débats. Certains la considéraient comme une erreur fondamentale, et tel était surtout l'avis de Mirabeau*. Mais la majorité s'était instinctivement fixée en ce sens. Elle renchérit même sur la simple incompatibilité, qui eût bien empêché la même j)ersonne d'être à la fois ministre et membre du Corps législatif, mais qui n'eût point empêché un membre du Corps législatif de passer au ministère, sauf à perdre sa première qualité, L'Assemblée Constituante, d'abord sur la proposition de Robespierre, le 7 avril 1789, puis en 1791 lors de la révision des articles constitutionnels déjà votés*, décida qu'aucun membre de la législature ne pourrait être promu au ministère pendant la durée de ses fonctions, ni même deux ans après en avoir cessé l'exercice ^ Cette disposition fut reproduite, quelque peu atténuée dans la Constitution de l'an III '.

Le sentinjent, qui avait inspiré ces diverses décisions et, en particulier les dernières, n'était pas seulement le respect exagéré de la séparation des pouvoirs, mais aussi la crainte de la corruption, crainte si vivace chez les hommes du xviii® siècle, entretenue par l'exemple du gouvernement anglais. On redoutait que le pouvoir

* Esprit des lois^ liv. XI,ch.vi,p. 322 : « Que s'il n'yavoit point de monarque oi que la puissance exécutrice fût confiée à un certain nombre de personnes tirées du Corps législatif, il n'y auroit plus de liberté; parce que les deux puissances seroient unies, les mêmes personnes ayant quelquefois et pouvant toujours avoir part à l'une et à Tautre. »

s « Nous avons voulu séparer les pouvoirs, disait Lanjuinais, et nous réunirions tlans les ministres le pouvoir exécutif et le pouvoir législatit. » Archives par- Irmentaires^ l>f« série, t. IX, p. 716.

^ Ci-dessus, p. 140, texte et note 2.

* Ci-dessus, p. 140, texte et note 2.

* Sur ces débats, voyez Duguit, La séparation des pouvoirs ^ p. 49 et sniv. ; f 8 Const. de 1791, lit. III, ch. ii, sect. 4, art. 2.

, ' Art. 136 : « A compter du premier jour de l'an V de la République, les 'membres du Corps législatif ne pourront être élus membres du Directoire exécutif, ni ministres, soit pendant la durée de leurs fonctions législatives, soit pendant la première année après l'expiration de ces mêmes fonctions. »

iBécDbïne séduisît et ne désarmât les meilleurs défenseurs de la pberté dans le Parlement en les appelant au ministère. ; i* Par voie de conséquence, les ministres, comme le titulaire du DWToir exécutif lui-même, n'ont pas au Corps législatif la libre JbWc et la parole. Là encore la séparation des deux pouvoirs est » b quelque sorte matérielle. C'est la règle établie et respectée aux patg-Cnis. Cependant il n'y a dans la Constitution aucune dis-

E'tion qui défende au Président ou aux membres du Cabinet resser des communications orales aux deux (/hambres du grès : cela eut même lieu assez fréquemment pendant la preière administration de Washington. Un acte du 2 septembre 1789 isâait formellement que le secrétaire du Trésor « ferait rapou donnerait des informations aux deux Chambres en pere ou par écrit 5>. iMais à la Chambre des représentants, dans le/ t sur cette mesure, il fut dit que « cela constituait un précét qui pourrait être étendu jusqu'à ce qu'on admît dans la salle les ministres du gouvernement, posant ainsi les bases d'une îstocratie ou d'une détestable monarchie d. Le texte passa ndant sans modification, mais bientôt après il fut décidé par Congrès que le secrétaire du Trésor communiquerait avec les bres par écrit et non en personne * . C'est resté la pratique conspte, et il en résulte que le Président des États-Unis, le pouvoir utif, n'^t pas représenté dans les délibérations du Congrès^. La Constitution de l'an III suit manifestement le même système, qu'elle ne statue explicitement que quant aux membres du ire. Pour ceux-ci, elle établit qu'ils ne peuvent être appelés par le Conseil des Anciens ni par le Conseil des Cinq-Cents, si n'est qu'îb soient l'objet d'une accusation en forme. Elle déteraussi qu'ils devront adresser par écrit toutes les communicadont ils saisissent les Conseils, soit spontanément, soit à la de de ceux-ci ^ . Pour les ministres, leur exclusion va de ; ils ne sont que des agents individuels du Directoire. La première Assemblée constituante écarta, au contraire, cette ^uence du principe, mais non sans difficulté. Si elle refusa ettre devant elle les ministres avec voix consultative*, elle par leur reconnaître ce droit devant les futures assemblées

,"• Freeman Snow, Cabinet govemment in the United States dans les Publi-

of american Academy of poUtical science, n* 60, pp. 3 et 4. ? Bryce, American CommonweaUh, t. I*, p. 83, traduct. française, t. l,

Art. 160-163.

Daoïùt, op. cit., p. 49.

législatives dans la Constitution de 1791 : <ii Les ministres du roi auront entrée dans l'Assemblée nationale législative ; ils y auront une place marquée. — Ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demanderont sur les objets relatifs à leur administration, ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. — Ils seront également entendus sur les objets étrangers à leur administration, quand l'Assemblée nationale leur accordera la parole'. » Cela était bien raisonnable, et, malgré les restrictions qu'il contenait, le texte était suffisant. Il n'avait point passé cependant sans une vi^-e opposition. Il était contraire à la logique du principe dont on partait : surtout il recelait en germe la ruine possible du système tout entier. Les plus clairvoyants le sentaient bien, Mirabeau en particulier, qui considérait ce point comme capital : une fois dans l'Assemblée, les ministres, alors même qu'ils n'en seraient pas membres, sauraient bien en prendre la direction *.

3° Les ministres, dans ce système de gouvernement, s'ils n'oot aucune action sur le Corps législatif, ne dépendent en rien de celnîci. Il ne peut ni les blâmer, ni les renverser ; il n'a aucune prise sur eux, tant qu'il ne peut pas les mettre en accusation proprement dite. Les ministres ne dépendent politiquement que du titulaire du pouvoir exécutif, qui les choisit, les conserve et les révoque à son gré. Ils sont simplement ses agents, chacun dans le département qui loi est confié, et, en dehors des affaires propres à ce département, il ne les associe que dans la mesure qui lui convient à sa politique générale ^ C'est ainsi que le Président des États-Unis dirige le gouvernement fédéral. « Le Président est choisi, pour employer le langage conventionnel, par la nation entière, et il constitne son Cabinet, que le Sénat rarement refuse de confirmer on même jamais. Ni lui ni son Cabinet ne dépendent en aucune manière du Congrès, quant à leur existence ; il peut maintenir ou destituer tout membre du Cabinet à son bon plaisir*. 3) Les ministres n'ont

« Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. 4, arl. 10.

3 Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de La Marck^ L II, p. 19, 31<> note pour la Cour : « On demandera (en Tétat cela est très irrégolieri, au seiD même de TÂssemblée, que les ministres y prennent place et voix sur les attaires administratives, ce qui est inévitable, et c'est un très grand poiot df gagné, car, ce jour-là, non seulement ils peuvent gouverner, mais tous les amis de Tordre et les hommes à principes gourmanderont l'Assemblée, si elle vent gouverner. »

' Woodrow Wilson, Congressional government^ p. 257 : « Le Président at-il ou non à prendre l'avis de ses ministres et collègues? 11 paraît que cela a toujours dépendu du caractère et du tempérament du Président; » traduct. française, p. 278.

^ Gamaliel Eradfort, Congress and the Cabinet {PubliccUions of the american Academy of polilical science^ n* 37), p. 6.

înt, on le voit, d'action propre et collective sur la direction du^ i^ overneraent ; ils n*ont en même temps aucune responsabilité poique devant les Chambres.

Tel était aussi le système de notrQ.£fljjstHution dej'ajo-lll. Les bres dn Directoire, qui avaient l'exercice du pouvoir exécu- , étaient pleinement indépendants des deux Conseils : c( Le Di- ^^

ire ne peut être mandé ni révoqué par le Corps législatif \ »

ai^it pleine liberté quant aux choix des ministres qu'il nom-

it*. C^ux-ci, d'ailleurs, n'étaient que des agents d'exécution :

Us détails de l'administration, disait Boissy d'Anglas, seront

5fe sous ses ordres à des ministres nommés par lui et révoca-

à sa volonté. i> L'art. 151 disait, d'ailleurs, expressément :

3 ministres ne forment point un Conseil. y>

Seule la Constitution de 1791 semblaiLaduM^èère une règle.dift'é- i '

ïte. Ici, comme précédemment sur l'entrée des ministres au

législatif, r Assemblée Constituante avait oscillé entre les

systèmes opposés, et adopté en définitive une solution inter-

iiaire. Avant de légiférer sur ce point, elle avait eu à délibérer

fois sur la question de savoir si elle-même demanderait im-

itementan roi le renvoi de ses ministres, en lui déclarant qu'ils

t perdu la confiance de la nation ' : les débats n'avaient pas

gé des idées biens nettes. Il semble que les partisans les plus

vaincus du gouvernement de cabinet, tel qu'on le concevait

redoutaient de livrer à la majorité de l'Assemblée l'exis-

du ministère*. Lorsque l'Assemblée Constituante vota enfin

[ki du 27 avril 1791 sur l'organisation du ministère, elle dut

W« définitivement parti. Elle y inséra, après de longs et con- ?

p déhate ', un article qui semblait bien impliquer la responsabi-

jBâpporl de Boissy d'An glas.

pAft 148 : « Il nomme hors de son sein les ministres, et les révoque lors-

B le juge conrenable. Il ne peutles choisir au-dessous de l'âge de trente ans,

■nui les parents ou alliés de ses membres, au degrés énoncés dans Tarticle

^^oçnil, op. cit., p. 56 et suiv.

Cfif^esptmdance entre le comte de Mirabeau et le comte d". La Marck, t. Il,

> f37« noie pour la Cour) : « Est-il plus avantageux de laisser rendre que

'^'wirun décret qui donne un nouveau droit au Corps législatif sur le pou-

exéeaUf ? Qui mettra les ministres dans une dépendance beaucoup plus

B de l'Assemblée nationale, et les rendra les esclaves d'une majorité, même

Pigfere, même incertaine, toutes les fois qu'ils n'auront pas l'art de la gouverner?

m singulier que ceux qui font ces objections, car moi je ne les fais point,

ptBcDt précisément de laisser rendre un pareil décret. » Il s'agissait d'un

Vide résolution présenté les 19 et 20 octobre 1790 et portant que les minis-

i if aient perdu la confiance delà nation.

f î^it, op. cit., p. 62 et suiv.

h\ I.IBKRTÉ M0DER>5E.

]lîté politique des ministres (art. 28) : « I pourra présenter au roi telles déclaratîoxis q *bles sur la conduite de ses ministres, et même ont perdu la confiance de la nation. » Cependî loi, qui ne fut pas incorporée à la Constitut ble pas avoir été ainsi entendu, a: U nous a p que c'était une disposition qui ne méritait pa constitutionel, car, aux termes du décret, le ministres malgré la déclaration du Corps légîsla