II. — Le pouvoir crécutif nest point partie

C'est une conséquence logique du principe partient tout entière et exclusivement au pou^ résulte, premièrement, que le pouvoir exécutif la proposition des lois : celle-ci ne peut émane gislatif lui-même. Comme, d'autre part, les mi exécutif ne peuvent pas en même temps être i législatif, ils ne peuvent point faire non plus, en nel, ce qu'ils ne pourraient faire en tant que détour possible, facile même, mais extra-légal, un membre du Parlement qui veuille bien intr< propre, et comme émanant de lui, la propositio le gouvernement.

Les hommes du xviii® siècle qui rédigèrent conçues en ce sens voulaient par là, et tout < exactement le principe séparatiste proclamé Mais ils pouvaient aussi estimer qu'ils suivaie Constitution anglaise. <f Là, en eflfet, et à cette maintenir la pleine indépendance des Chambre iegislati^ considérait comme une violation de leurs privilèges ^^ ' nelsque le roi prît l'initiative de la législation en soumetta J projets de loi (hills) à l'examen des deux Chambres — ^ actes de grâce ou d'amnistie — ou même que le souverain

i Archive.^ parlementaires. Ire série, t. XXIX, p. 434; -cf. P,"?^^^ p. 66. Antérieurement, dans un discours prononcé à la Socièû des la Constitution le 20 octobre 1799 (Duguit, op. cit., p. 64), ^^^^^1 mours s'exprimait ainsi : « C'est avec beaucoup de raison et très cofl ^ nellement que l'Assemblée nationale, voulant et devant rendre les responsables a renoncé à la faculté de les congédier ou de forcor leor sans les accuser et demander leur punition, et à celle de nommer «a leurs successeurs, qui résulterait nécessairement du pouvoir d'obligé changer son conseil. »

ion à une résolution ou à une procédure du Partant pas les intérêts de la Couronne, jusqu'à ce ^té régulièrement communiquée pour recevoir son

jela était au fond peu raisonnable, celui qui est

ter les lois étant le mieux placé pour connaître

es ou les points faibles de la législation et pour en

aent la réforme. Mais on était entraîné par une idée

, contenait une part de vérité. On voulait assurer

pendance du pouvoir législatif, qui devait par les

pouvoir exécutif les règles de ses actions : or, on

ermettre à celui-ci de proposer les lois, c'était le plus

rmettre de les imposer en fait à l'acceptation du Corps

dtiaiive gouvernementale devait annihiler naturelle-

iye parlementaire.

en soit, nos trois Constitutions-types s'accordent sur je Président des Etats-Unis ne peut pas introduire des oî ni directement, ni par l'intermédiaire de ses mile siègent pas au Congrès '. » Cela est même vrai, aupermet la nature des choses, pour les lois de finances : à-Unis, le secrétaire du Trésor envoie tous les ans au i rapport contenant l'état des revenus et dépenses purelevé de la dette nationale, avec des remarques sur le s impôts et des suggestions pour son amélioration. II m ce qu'on appelle sa lettre annuelle^ contenant les déiTnes par les divers départements et les sommes nécesir les services publics des Etats-Unis l'année suivante, i, le secrétaire du Trésor rappelle un ministre des finanpéen, sauf qu'il commanique avec la Chambre sur le paliea de présenter oralement son exposé et ses propositions. s'arrête la ressemblance. Tout ce qui reste à faire pour rer à la loi de finances est accompli seulement par le Congrès par ses Comités; l'exécutif n'y a plus aucune part' j>, C*est aussi le même système qui figure dans la Constitution de 1791. Elle € délègue exclusivement au Corps législatif le pouvoir de îr et décréter les lois * » . Cela ne comportait aucune exception .

* Todd-Walpole, t. I, pp. 3, 4, tradact. française, t. J, p. 5. s Bryce, American CommonweaUh, t. I, p. 53 ; traduct. française, t. I,

» Brjce, American Commonwealth, t. I*, pp. 172, 173; tradact . française, » CoostUiition de 1791, tiU III, ch. ni, sect. 1, art. 1.

Cependant, lors de la révision des décrets constitutionnels antérîenreraent votés, à laquelle procéda l'Assemblée Constituante au mois d'août 1791, la proposition fut faite de donner aux ministres l'initiative en matière de lois de finances*. Mais elle rencontra une opposition de plus en plus nette, et Barrère en particulier attaqua cette thèse dans un discours véhément : « Si, dit-il, je voulais rendre les ministres bien puissants, si je voulais dégrader ou annuler le corps législatif, si je voulais bientôt réunir tous les pouvoirs entre les mains du pouvoir exécutif,... je viendrais appuyer l'opinion de MM. Beaumetz et Duport, tendant à donner au roi, c'est-à-dire aux ministres, l'initiative de la proposition des contributions publiques i>. Il démontrait que € la liberté du peuple est toute dans l'impôt : « C'est là le gage le plus sûr de ses droits; c'est l'arme la plus précieuse pour les défendre ou les reconquérir s'ils étaient usurpés y> : que ce serait d ôter à la nation la partie la plus précieuse et la plus inaliénable de sa souveraineté d. Il relevait enfin cette inconséquence : « L'initiative des lois est refusée au roi par la Constitution, quoique la Constitution lui accorde le droit de i^efo sur les lois ; comment donc lui accorderiezvous rinitîative sur l'impôt, qui n'est jamais présenté à son acceptation ? y> La proposition fut rejetée.

D'après la Constitution de l'an III, le Directoire n'avait point l'initiative des lois (art. 163), qui était exclusivement réservée au Conseil des Cinq-Cents : « Il ne pouvait proposer à celui-ci des projets rédigés en forme de loi" d.

Cependant les auteurs des trois Constitutions pensaient avoir trouvé un moyen de concilier la règle qu'ils établissaient ainsi avec les intérêts évidents d'un bon gouvernement, et avec les prétentions légitimes du pouvoir exécutif. Ils défendaient à celui-ci de rédiger des projets de loi en forme et d'en saisir le Corps législatif, mais ils lui permettaient d'appeler solennellement l'attention de ce dernier

> M. Beaumetz, auaomdes Comités de constitulioa et de révision, proposait simplement un article additionnel, « qui consisterait à charger les ministres de donner leur opinion sur les moyens de faire les fonds nécessaires pour pourroir aux besoius de l'État». MaisBarrère fit alors observer que « demander ropinion^ des ministres sur les contributions à établir, c'était donner aux ministres la véri* table initiative des lois fiscales». — cr Sans doute répliqua Beaumetz, et nous oe nous rn défendons pas, c'est une chose convenue ». Réimpression de Vaneien Moniteur^ t. IX, p. 504.

s Rapport de Boissy d'Anglas : « Le Directoire exécutera toutes les lois, mais il D'en proposera jamais aucune ». En matière de finances, art. 162 : « Le Directoire est tenu chaque année de présenter, par écrit, à Tun et à l'autre ConseU, l'aperçu des dépenses, la situation des finances, Tétat des pensions existantes ainsi que le projet de celles qu'il croit convenable d'établir. 11 doit indiquer les abus qui sont à sa connaissance »,

; wr telle ou telle réforme désirable, sur telle mesure législative dont k besoin paraissait établi. Aux États-Unis, c'est un droit que le \ Président peut et doit exercer dans les messages qu'il adresse au I Congrès. De même, la Constitution de 1791 déclare : « Le roi peut I Kolement iqviter le Corps législatif à prendre un objet en consi- I dération » ; et la Constitution de Tan III (art 163) : « Le Directoire pent, en tout temps, inviter le Conseil des Cinq-Cents à prendre nn objet en considération ; il peut lui proposer des mesures >. Cela paraissait suffisant. En réalité, ce droit était vain; les faits Tout démontré pour la seule des trois Constitutions qui a 'wbi répreuve d'une longue application : a Le message du Président, dit M. Bryce, discute les questions importantes du moment, indique les abus qui appellent un remède et suggère la législation .teiraUe. Mais, comme aucun projet de loi n'est soumis par le Prudent, et comme, pût-il en soumettre, aucun de ses ministres Beàègedans les Chambres pour les expliquer et les défendre, le Message est un coup de pistolet tiré en l'air sans aucun résultat fratique. C'est plutôt un manifeste, une déclaration d'opinion lolitiqne, qu'un pas fait vers la législation. Le Congrès reste indif- ^nt; ses membres suivent leur propre chemin et apportent ■W8 projets de loi personnels* d.

UI. — Le même principe, qui fait refuser au pouvoir exécutif nnitiative des lois, devrait lui dénier aussi toute action sur les lois Wées par le Corps législatif. Tout droit de veto accordé au pouvoir ttécntif paraît absolument contraire au principe de la séparation des JNmvoirs. C'est, en effet, ce que démontrait Siéyès à l'Assemblée Constituante avec une grande force de logique ^ Cependant, des trois Constitations-types une seule, celle de l'an III, s'est montrée exactanent fidèle au principe. Le Directoire était obligé de promuljner les lois votées par le Corps législatif, dans les deux jours ^rès leur réception (art. 128). 11 ne pouvait et devait s'en dis-

r que lorsque la loi même n'attestait pas, dans son préam- », l'observation des règles établies par la Constitution pour la

délibération des lois, sauf en cas d'urgence^. Les deux autres

' Bryc€, American Commonwealthy t. I*, p. 53; traduct. française, l. I, ^ —Cf. Gamaiiel Bradford, Congress and the Cabinet^ p. 8 ; « Le Prési- >t et le Cabinet, U est rrai, envoient au Congrès des messages et des rapports. Us contienneot seulement des recommandations générales, et ils ne peuvent mer aucune priorité, par rapport à des milliers de mesures et de motions osées par des représentants et par des sénateurs, pour eux-mêmes, pour leur i oa pour leurs partisans locaux ».

- 'Ooguii, Lus^aràtion des pouvoirSy p. 35. * Canstitution de Tan III, art. 131, 77 et 91.

Constitutions, au contraire, ont reconnu un droit de veto sur les lois au pouvoir exécutif.

La raison principale de cette déviation doit être cherchée dans l'influence prépondérante de la Constitution anglaise. Celle-ci, nous le savons, était considérée comme appliquant le principe de la séparation des pouvoirs ; mais, d'autre part, un de ses traits bien connus était le veto de la Couronne. Montesquieu avait même fait rentrer ce point dans sa théorie en distinguant dans le ponvoir exécutif la faculté de statuer et la faculté d^empêcher. « Si, disaît-il, la puissance exécutrice n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du Corps législatif, celui-ci sera despotique ; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances... La puissance exécutrice, comme nous l'avons dit, doit prendre part à la législation par sa faculté d'empêcher, sans quoi elle sera bientôt dépouillée de ses prérogatives... La puissance exécutrice ne faisant partie de la législative que par sa faculté d'empêcher, elle ne sauroit entrer dans le débat des affaires. Il n'est même pas nécessaire qu'elle propose, parce que, pouvant toujours désapprouver les résolutions, elle peut rejeter les décisions des propositions qu'elle auroit voulu qu'on n'eût pas faites* ». Il y avait certainement là un aperça très profond : dans le système de la pleine séparation des deux pouvoirs, d'après lequel l'exécutif ne peut aucunement influer sur les décisions des Chambres, son indépendance, pratiquement, ne peut être assurée que par le droit de veto à son profit ; l'expérience l'a bien prouvé*.

Le veto introduit par la Constitution française de 1791 et celui établi par la Constitution des États-Unis, sont d'ailleurs, bien différents. Le veto accordé au roi de France fut, on le sait, ardemment discuté, non seulement quant au principe, mais aussi quant à sa portée '. Enfin avec l'adhésion du gouvernement de Louis XYI, il fut admis comme veto suspensif devant faire échec au vote de la même loi par deux législatures successives, mais s'épuisant alors et disparaissant si la troisième législature votait encore dans le même sens. En définitive, dans cette procédure longue et compliquée, c'était au corps électoral qu'était remise la

* Esprit des loiSy liv. XI, ch. vi.

* Woodrow Wilson, op. cit., p. 273 : «« Le Congrès détermine ce qui doit être fait, et le Président, à moins qu'il ne puisse et veuille arrêter la législation en usant de son pouvoir extraordinaire comme branche de la législature, est simplement tenu au devoir de fournir au Congrès une obéissance passive », traduct. française, p. 280. Cf. p. 260.

^ Duguit, La séparation des pouvoirs, pp. 34 et suiv.

LA SÉPARATION DfîS POUVOIRS. 326

décision du conflit par deux élections générales. Le veto du Président des Etats-Unis est tout différent. S'il refuse de promulguer h loi votée, celle-ci revient devant les deux Chambres du Congrès, qui peuvent la délibérer à nouveau ; si elle réunit dans chaque Chambre les deux tiers des voix, le Président est obligé de la promulguer * ; sinon le veto a produit son complet effet et la loi est morte. C'est ici aux Chambres mêmes qu'est remise la solution du litige, mais dans de telles conditions que la plupart du temps la majorité requise pour triompher du veto présidentiel, ne pourra être réunie. Dans ces conditions le droit de veto z été fréquemment et utilement exercé par les Présidents des Etats-Unis* avec l'assentiment de l'opinion publique, et cette prérogative, qui présente une apparence monarchique, est devenue entre leurs mains un moyen de réaction démocratique contre les erreurs ou les abus du gouvernement représentatif*.

Mais le veto est la seule prise qu'ait le pouvoir exécutif sur le législatif. On ne pourrait songer à lui donner le droit de dissoudre la Chambre des députés : ce serait une violation plus formelle du principe de la séparation. De même, il est assez logique que le pouvoir exécutif n'ait pas le droit d'ouvrir ou de clore à son gré k session du Corps législatif qui, naturellement, est alors permanent : mais c'est un point qui sera traité plus loin dans la seconde partie.

D'autre part, nos trois Constitutions-types ont, à l'inverse, attribué au Corps législatif certains droits qui rentrent naturellement, semble-t-îl, dans les attributions du pouvoir exécutif. Je ne rangerai point dans cette catégorin, comme M. Duguit, le vote périodique et la répartition de l'impôt * ; car, si à l'origine et pendant longtemps le vote périodique de l'impôt s'est distingué ' du vote et de l'établissement des lois, c'était devenu presque une même chose en Angleterre, et c'était pour les esprits politiques le

' Constitatîon des Etats-Unis, art. 1, sect. 7.

* On en a relevé 443 applications du 6 avril 1789 au 4 mars 1889. Edw. Campbell Mason, The veto power, Boston, 1890, p. 141 et suiv.

* Br^ce, American Commonicealth, t. I*, p. 55 : « Bien loin d'exciter le deplainr do peuple en résistant à la volonté de ses représentants, le Président t«>Qqulert géoéralement la popularité par un usage hardi de son droit de veto.,. La DafioiL, qui a souvent de bonnes raisons pour se métier du Congrès, lequel «4 un corps susceptible d'être mû par des influences privées désastreuses, ou 4e déférer aux clameurs de quelque secte bruyante au dehors, s'en rapporte à

.Tbomine de 900 choix pour le maintien de la Constitution. En a tuant » plus de projets de loi que tous ses prédécesseurs ensemble, M. Cleveland s'est élevé ians Topinioa publique et a augmenté les chances de sa réélection ». Cf. traduct. fnnç., t. I, p. 94.

* La séparation des pouvoirs, p. 26.

privilège essentiel des Assemblées représentatives ; Montesquieu le faisait rentrer directement dans la législation * . Je ne rangerai point non plus dans ces attributions le vote des traités^ que la Constitution de 1791 comme celle de l'an III, donne sans distinction au Corps législatif ; car, nous le verrons plus loin, c^est là un terrain naturellement litigieux entre les deux pouvoirs. Mais il j avait bien empiétement sur le pouvoir exécutif, lorsque la Constitution de 1791 attribuait au Corps législatif ce qu'on appelait la <i haute police administrative », c'est-à-dire le droit de maintenir ou de lever la suspension prononcée par le roi contre les administrateurs et le droit de dissoudre les corps administratifs* ; lorsque la Constitution de l'an III faisait élire par le Corps législatif (art. 815) les cinq commissaires de la Trésorerie nationale '. La raison de ces dispositions était apparente ; c'était la crainte du pouvoir exécutif ; mais la déviation des principes n'était pas moins réelle. La Constitution des Etats-Unis a été inspirée par le même sentiment commun aux hommes du xviii® siècle. Elle y a donné satisfaction d'une façon très ingénieuse et plus conforme aux principes. Elle a soumis les actes les plus graves du pouvoir exécutif, ceux qui sont nécessairement arbitraires, non à l'approbation du Corps législatif (sauf la déclaration de guerre), mais à l'approbation du Sénat. Celui-ci n'est plus alors considéré comme une branche de la législature ; il prend un caractère propre et distinct, celui d'un grand conseil de gouvernement. (5'était même le rôle principal que lui avaient assigné les auteurs de la Constitution ; son importance comme facteur de la législation ne s'est développée que postérieurement et progressivement. Conformément à cette idée, la Constitution décide (art. 2, sect. 2): <t Le Président aura le droit, par et avec l'avis et consentement du Sénat, de faire des traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs s'y accordent et il proposera et, par et avec l'avis et consentement du Sénat, il nommera les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la Cour suprême et les autres fonctionnaires

* Esprit des lois, liv. XI, ch. vi : a Si la puissance eiéculrice statue sur la levée des deniers publics autrement que par son consentement, il n'y aura plas de liberté parce qu'elle deviendra législative dans le point le plus important de la législation ».

* Tit. m, ch. IV, sect. 2, art. 8. — Barnave à l'Assemblée Constituante, séance du 5 mai 17D0 : « Le pouvoir administratif sera subordonné au pouvoir législatif ».

* Rapport de Boissy d*Anglas : « Le Directoire ordonne et règle les dépenses d'après les fonds accordés par le pouvoir législatif; mais la Trésorerie nationale qui paie sur ses mandats en est absolument indépendante; elle est nommée par r Assemblée législative qui la surveille et la dirige ».

des Etats-Unis, dont le mode de nomination n^est pas autrement réglé et qui seront établis par la loi ; mais le Congrès peut par nne loi remettre on anx Cours de justice ou aux chefs des départements le droit de nommer tels fonctionnaires inférieurs qu'il jugera conYenable i>. Cette clause absolument générale s'applique à h rigueur, même anx ministres. Mais quanta ceux-ci il est de tradition que le Sénat approuve, les yeux fermés, le choix du Pr&ident ; il faudrait les raisons les plus graves pour qu'il agît autrement.

Telle est la forme du gouvernement qui, de nos jours, dispute an gouvernement parlementaire l'opinion des esprits éclairés et la liirection des Etats h'bres. Elle s'est fait recevoir, par l'influence et par l'exemple des Etats-Unis, dans la plupart des Républiques du Nonveau Monde, tandis que l'Europe libre reste en majorité attachée an gouvernement de cabinet. Elle a parmi nous ses partisans convaincus, et en 1894 une proposition de révision constitutionnelle, discutée à la Chambre des députés, avait pour but de l'introduire dans notre Constitution*. Ce système présente, en effet, décotes séduisants. Il paraît plus simple, plus net, que le gouvernement de cabinet, avec ses conventions et ses complications. Il parait par là même convenir mieux aux démocraties, qui s'accommodent malaisément de rouages trop compliqués et de combinai- •ons trop subtiles. 11 assure un pouvoir exécutif fort, indépendant et surtout stable ; et les Américains ne manquent pas de faire ressortir l'instabilité ministérielle qui est, en bien des pays, la plaie vive du gouvernement parlementaire*. Mais ici, comme il arrive Souvent, les apparences sont trompeuses. La pratique du gouvernement à l'américaine présente des difficultés et recèle des éléments perturbateurs, tout aussi graves que ceux que connaît le gouvernement parlementaire. Deux faits suffisent à le montrer.

En premier lieu, comme je l'ai dit plus haut, la séparation du .pouvoir exécutif et du pouvoir législatif n'a pjis pu se maintenir |êQx États-Unis, telle que la Constitution Tavait arrêtée. La pratique i« fatalement établi un contact plus intime et un trait d'union entre jks deux pouvoirs. Cola se trouve dans les Comités permanents du it et surtout de la Chambre des représentants : les premiers» Ûus par FAssemblée elle-même ; les seconds, nommés par le Pré éiejxt de la Chambre (iSpmÀ:^). C'est dans cette organisation, non

î^-ue par la Constitution et créée tout entière par les règlements

I Proportion de M. Naquet, Chambre des députés, séance du 15 mars 1894, é^temal officiel du 16 mars, pp. 525 et sulv. * Preeman Snow, Cabinet Government in the United United States.

des Chambres, que s'est concentrée peu à peu l'activité réelle du Congrès. Là s'arrêtent toutes les mesures importantes, et la discussion publique et générale, surtout à la Chambre des représentants, n'a pas le plus souvent une bien sérieuse importance *. Les ministres, qui désirent voir aboutir une loi ou la faire proposer par un membre du Congrès, ne manquent par de s'aboucher avec le président du Comité devant lequel le projet sera renvoyé *. Quelques-uns de ces comités permanents, ceux de l'armée et de-la marine en particulier, et celui des voies et moyens qui statue sur les dépenses allouées à chacun des départements ministériels, s'occupent en réalité beaucoup plus d'administration que de législation. Us exercent un contrôle incessant sur les actes et l'administration des ministres. Ils ont le pouvoir de les citer devant eux, comme d'ailleurs tous autres fonctionnaires, et de les interroger sur leurs méthodes et leur direction. Par là même s'est établi en fait un contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, une dépendance du second (en la personne des ministres) à l'égard du premier. Mais cette pratique, contraire au principe initial, présente un double vice, que reconnaissent les Américains.

1** Ce contrôle ne se produit pas en plein jour, avec le libre et public débat devant une Chambre entière, reproduit et répanda par les mille voix de la presse. Il se produit en secret, dans l'enceinte restreinte des Comités, milieu singulièrement favorable i Tintrigue et aux compromissions.

2° La responsabilité politique, toute de fait, qui en résulte pour les ministres, peut être fertile en complications et entraîner même sur un point l'arrêt du gouvernement. Si un conflit s'établit entre un ministre et les Comités, ceux-ci ne peuvent en droit obtenir son renvoi ; si le Président le conserve et l'approuve, seul un impeachment pourrait le faire tomber. Les Comités, il est vrai, peuvent le gêner de cent façons, lui refuser tout ce qu'il désire. Mais c'est le désordre et l'impuissance qui sont le résultat '.

1 Bryce, Amei'ican Commontoealth, t. II, ch. xv.

• Boutmy, Etudes de droit opnstitiUionnelf pp. 150 et sniv.

> Woodrow Wilson, Congressional government, p. 261 : « Les secrétaires (ministres) n'ont pas en fait la direction de la politique executive du gourenie> ment ; c'est ce que j'ai établi en faisant ressortir le contrôle, pénétrant même jaS' qu'aux détails de l'administration, que les Comités du Congrès ont la faculté d'exercer. Dans l'état actuel des affaires, personne ne peut faire beaucoup sans avoir l'oreille des Comités. Les chefs des divers départements peuvent évidem* ment dans bien des cas agir plus sagement que les Comités, parce qu'ils ont une connaissance intime du fonctionnement et des besoins de leur département qu'aucun Comité ne peut acquérir. Mais les Comités préfèrent gouverner dans Tobscurité plutôt que de ne pas gouverner du tout, et les secrétaires en fait se

ijl Séparation des pouvoirs. 329

Anssi des esprits sérieux demandent-ils, anx Etats-Unis, la réfonne du système : sans proposer l'introduction du régime parlemeotaire, on a songé à donner aux ministres l'entrée et la parole tn Congrès, et même le droit d'initiative en matière de lois*.

Le second fait qui montre les difficultés de ce système de gouvernement, ce sont les mécomptes auxquels il adonné lieu en dehors fà» Etats-Unis de l'Amérique du Nord. Ils sont, d'ailleurs, aisés là comprendre et à prévoir. Partout et fatalement les Chambres des ^éèfïïtés ont une tendance irrésistible à contrôler les actes du pouiwir exécutif, à intervenir même dans son fonctionnement pour le <£riger et commander. Le gouvernement de cabinet donne à ce iouraut unç issue légitime : il le canalise pour ainsi dire. La sépamion tranchée des deux pouvoirs lui oppose, au contraire, une igné et un obstacle constitutionnel. La Constitution dit de parti aux députés : « En dehors des lois que vous votez, il vous est

rdit d'exercer aucune autorité sur les actos individuels du pou-

>îr exécutif ». Comment une pareille défense pourrait-elle être •béie? La conséquence inévitable, ce sont des conflits entre le pouvoir exécutif, fort de son droit légal, et la Chambre des députés,

poaTeDt lié»:, par tout ce qui dépasse les détails de routine, par des lois qui ont ki faiies pour eux et qulls n'ont aucun moyen légal de modifier ». P. 273 : iLn foQctionnaires exécutifs sont les serviteurs du Congrès ; mais s'ils se monpeot des serriteurs négligents, incapables ou trompeurs, il doit se contenter de |te qn'il p?nt obtenir d*eux jusqu'à ce que l'agent administratif en chef, le Pré-

Knt, Teoille bien en nommer de meilleurs. Le Congrès ne peut pas les rendre I«s, qnoiqo'i) puisse les forcer à obéir dans toutes les afi'aires importantes ». felnduct. française, p. 281, 282 et p. 294, 295. M. Gamaliel Bradford, parlant lisjstéaie des Comités, dit aussi {op. cit., p. 8) « C'est une combinaison tel- PBcot imprégnée de corruption et d'agiotage qu'elle abaisserait et corromprait |b eorp< d'bommes l** plus capable du monde ».

I * Bradford, Congress and the Cabinet; mais voyez en sens contraire, Freeman Now, Cabintt government in the United States. M. Burgess {Political science, MI. p. 118, croit utile et désirable la présence des ministres dans les Cham- PR9:Dai5c«la implique, selon lui, qu'ils puissent être membres de celles-ci : • La pré«eoce des chefs des déparlements ministériels dîins les Chambres légis- •ti^es est certainement un avantage toutes les fois que les voies et moyens de bdmiaiitration deviennent les objets de la législation: et si on les veut présents, Plaot qalls soient membres; autrement ils ne pourraient obtenir les droits et ïTilèges nécesicaires à la préservation de leur dignité et de leur indépen- Bc« *. Mais cela n'aurait-il pas pour effet de changer le principe mémo du vemement américain et d'introduire la responsabilité politique desmini.««tres? ni<9 parait très probable; pourtant M. Burgess ne le croit pas : « Je ne R2S. dit-il, que la qualité de membres de la législature chez les ministres ÛM nécessairement au gouvernement parlementaire. Si la Constitution Sssait que l^s ministres sont politiquement responsables seulement devant htnlaire du pouvoir exécutif, rendait celui-ci indépendant de la législature, loi assurait les moyens de prévenir les empiétements de la législation sur le ■voir exécutif, il semble que la qualité de membres de la législature chez les V^^istres augmenterait leur indépendance plutôt qu'elle ne la diminuerait ».

330 LA UBERTÉ MODERNE.

forto de son droit presque naturel. La solution, qui s'est introduite aux Etats-Unis, quelque imparfaite qu'elle soit, prouve encore la haute sagesse politique de la race anglo-saxonne. Mais, ailleurs, on ne s'en est par tiré à si bon compte. Faut-il rappeler Texpérienceque nous avons faite avec la Constitution de 1791 et avec celle de l'an III *? Une expérience, plus concluante encore, s'est faite et se poursuit dans les Républiques de l'Amérique du Centare et du Sud, qui ont emprunté aux États-Unis leur système constitutionnel. Parmi les causes qui troublent leur vie politique et amènent de si fréquentes et regrettables révolutions, figure, aux yeux de bons observateurs, le principe de la séparation tranchée des deux pouvoirs*. Il ne saurait être efficacement respecté par le tempérament des Chambres qu'élit la race espagnole. Celles-ci abusent facilement des dispositions constitutionnelles, pour réintroduire, par une porte détournée, les pratiques du gouvernement parlementaire'. Les Présidents eux-mêmes instinctivement cher-

1 Voyez ce passage de la Vie de Af. Royer-Collard par de Barante, t. ï. p. 42 : <( Au moment où M. Royer-Collard prononçait son discours, la latte qai s'élevait entre les Conseils législatifs et le Directoire était si vivement enga|:ée qu'il était facile de prévoir une crise prochaine. Les hommes sensés désiraient non une contre-révolution, mais l'abolition des lois révolutionnaires, la paix, la liberté et l'épuration successive d'un Directoire héritier de la Convention. . . M. Portails, du Conseil des Anciens, et M. Siméon, du Conseil des Cinq-Cents négocièrent pour obtenir le changement de plusieurs ministres, comme garantie que le Directoire suivrait dorénavant une route plus conforme aux dispositions de la majorité. Tout au contraire le Directoire appela au ministère des hommes hostiles au parti modéré. Dès lors un coup d*État paraissait inévitable ».

* Voyez le Temps du 24 août 1894, article intitule Hécatombe de chefs éTÉtat: « Onze présidents, sur dix-sept que compte l'Amérique hispano-portugaise, tirent l'origine de leur grandeur d'un coup d'État ou d'une révolution. Cette constatation prouve assez quelle erreur fondamentale ce fut que de préteadre appliquer à la plupart de ces peuples le système présidentiel, c*est-à-dire la Constitution représentative des États-Unis, qui ne convient ni à leur race ni à leur tempérament. 11 faudrait à ces néo-latins enclins à se payer de grands mots et de formules, et dont le sang, produit de tant de croisements divers, bouillonne sous le feux des tropiques, la soupape de sûreté du parlementarisme «. Les très remarquables coriespondances du Brésil, de la République Argentine et du Chili, que ])ublie ce journal depuis plusieurs années, fournissent à chaque page la conlirmation de cette manière de voir. Voici un exemple, n'du 19 janvier 1894 : « Seule la République parlementaire aurait eu quelque chance de sécurité au Brésil; il eût suffi de modifier la teneur de la Constitution impériale ; le fond s'adaptait parfaitement à une forme de gouvernement répnblicain. Les politiciens du 15 novembre ont préféré copier celle du peuple qui s'éloigne le plus du tempérament brésilien ». Le Teinps du 25 août 1901, correspondance du Brésil : Il y est question d'un article sensationnel de M. Alberto Salles, frère du Président de la République. « 11 concluait à la revision de la Constitution, afin de substituer à un présidentialisme à l'américaine trop absolu ud régime intermédiaire entre ce sj'stème et le parlementarisme. »

8 Voyez, dans le Temps, Lettres de Buenos-Ayres du 4 septembre 189i : • L'ai-

'cbeot à composer des Cabinets qui répondent à la majorité dans IfiB Chambres, sauf à affirmer parfois leur droit d'avoir une poli- Mpe abfiolmnent indépendante ^ . On veut faire ainsi marcher de Irwit deux systèmes de gouvernement opposés, et Ton n'a que les inconrénients de l'un et de l'autre.

Le gOQvernement parlementaire, tel que nous l'avons étudié, me la séparation des deux pouvoirs, mais la maintient cepenit. Cela résulte d'abord de ce qu'il comporte un chef du pouexécutif (roi ou président) inamovible ; alors même qu'il est imc par le Corps législatif, il ne peut être révoqué par lui, i cela suffit pour lui assurer en droit l'indépendance qu'exige le fincipe de la séparation '. Son intervention, sa signature est exigée chacun des actes qui constituent l'exercice direct du pouvoir itif, et, en la refusant ou la faisant attendre, il peutexercer une

fort rude se termiaa par le vote d'une nouvelle adresse intimant au itre de la guerre de comparaître devant la Chambre. Je dois rappeler ici oos idées françaises seraient insuffisantes à éclairer ce conflit. La ConstitudécUre le Président seul responsable ; il est assisté de ministres secrétaires, M foat pas partie du Parlement et qui n*y ont entrée (art. 63) que lorsqu'ils mt requis et pour fournir sur les actes de leur administration toutes les exktioQs demandées. Le refus de donner ces explications n'est donc pas impu • an ministre, mais au Président justiciable du Parlement, la Chambre itle choix de le déférer au Sénat pour être jugé par celui-ci. Les choses en it là quand la démission du Président (Pellegrini) est venue apporter une tâoa ooa?eUe «. — Depuis lors le même texte a été invoqué par la Chambre députés Argentine, dans le même sens et avec le même résultat; le Temps Î9 jaufier 1894, Lettres de Buenos- Ayres : a Le député Ruis a interpellé le reraement, traitant le Président d'incapable... Le gouvernement a répondu ■a ménage niant le droit des Chambres à l'interpeller dans une session )rdinaire, sur une question qui n'est pas comprise parmi celles indiquées 1« décret de la prorogation du Congrès, comme devant être traitées... ition prétendait maintenir le droit absolu du Congrès, en tout temps, à Tenir les ministres pour s'expliquer devant lui ». Le Président Luis Saenz a donné sa démission au mois de janvier 1895. Le Temps du 15 août 1893, République argentine : « La démission du Gandical est due à des divergences d'opinion avec la Chambre où il n'avait appui ». Numéro du 24 janvier 1895, il est dit du Président PeAa démisire : • Au lieu de soutenir énergiquement ses secrétaires d'État, qui, sous de la Gonstitation argentine, copiée sur celle des États-Unis, sont inidantsdes majorités parlementaires, il s'abandonna à toutes les fluctuations partis, et constitua des ministères de toutes nuances ». ^Bapport de Boissy d'Anglas sur le projet de Constitution de Tan III : « Il pour la liberté que les pouvoirs soient indépendants : or, le pouvoir exéqaoique nommé par les représentants du peuple, ne leur sera point suborpuiaqu'ils ne pourront point le révoquer, mais seulement le mettre en îQt daprès les formes établies par les représentants eux-mêmes, c'est-àaprès on décret readu comme toutes les lois ».

332 LA LIBERTÉ MODKRNE.

influence considérable sur la marche des affaires. Dans le changea ment dès ministères qui tombent et se succèdent, il est le point &SM du gouvernement, et, par là même, spécialement en ce qui concerna les relations extérieures, il peut utilement maintenir les traditiofrî essentielles, sans avoir une politique véritablement personnelle, rîea que par ses conseils et son autorité morale. Il est vrai que tous sefl actes doivent être acceptés ou peuvent être décidés par le ministèro responsable, à qui il doit laisser, par suite, l'impulsion et la direction gouvernementale ; et, d'autre part, ce ministère, c'est la majorit;^ des Chambres qui en dicte le choix et qui, plus nettement encore, en prononce la chute. Mais qu'on ne s'y trompe pas, même en oe point on ne revient pas à l'exercice du pouvoir exécutif par les Chambres. On a, à cet égard, donné des formules bien exagérées et qui tendent à devenir courantes. On dit que le gouvernement parlementaire n'est pas autre chose que le pouvoir exécutif exercrf par un Comité que nomme la Chambre populaire et qu'elle peni révoquer à son gré. Cela a été dit pour l'Angleterre non seulement par M. Bagehot', mais aussi par un parlementaire aussi correct que M. Bryce* ; c'est une idée assez répandue en France*. Mais ce n'est pas là le droit ; ce n'est même le fait qu'en partie. Le chef du pouvoir exécutif a le droit formel de nommer ou de révoquer les ministres ; en fait, lorsque les majorités sont ou incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa perspicacité déterminent, pour une large part, la formation du Cabinet. Ce n'est pas tout ; les ministres, une fois nommés, tirent leur principale autorité devant les Chambres de ce qu'ils parlent au nom du pouvoir exécutif. En Angleterre, en vertu d'une tradition établie, c'est à eux qn*est réservée la présentation des principales mesures législatives ; et, même chez nous, on constate qu'une réforme quelque peu importante ne peut aboutir devant le Parlement que si le gouvernement en prend l'initiative et la direction. Enfin, pour maintenir l'indé-

1 The English Constitution^ 4» édit., n» 1, p. 10, il : « Le secret Tcritable de la Constitution anglaise peut être décrit comme Tunion intime, la fusion presque complète des pouvoirs législatif et exécutif. Le trait d'union est le Cabinet. Par ce mot nouveau nous désignons un Comité du Corps lég:islatif élu pour être le Corps exécutif ». Il est vrai qu'il ajoute plus loin : « Mais le Cabinet, bien qu'il soit un Comité de l'Assemblée législative, est un Comité investi de pouvoirs qu'aucune assemblée — si ce n'est par des accidents histori' ques et après une heureuse expérience — n'aurait pu se décider à confier à ua Comité, C'est un Comité qui peut dissoudre l'assemblée qui l'a nommé ; c'est un Comité avec un pouvoir de veto suspensif — un Comité avec un droit d^ppel b.

> American Commonwealth^ t. I*, ch. xxv, p. 270 et suiv.; traduct. françaisf, t. I, pp. 31Mj et suiv.

* Esmein^ Deux formes de gouvemementy d&ns Isl Mevue du droit public et de la science politique, janvier-février 1894, pp. 33 et suiv.

dance constitntionnelle, rirrévocabîlité du chef exécutif, le mement parlementaire admet, non le droit de veto qui ne it là servira rien, comme on le verra plus loin, mais le droit dissoudre la Chambre des députés.

. Mais tout cela ne serait plus vrai et le gouvernement parlemeniire consommerait la confusion des deux pouvoirs, si les ministres,

tme le voudraient quelques-uns, étaient élus en forme par la mbre des députés. Ils cesseraient alors d'être les agents du pouexécutif, comme cela arriva pour les administrations élue?, lies dans les départements par l'Assemblée Constituante, qui êrent jadis d'être les agents du gouvernement. Cette idée a nt été émise de divers côtés et à diverses époques. Au mois 1791, Pétion dit un mot en ce sens à l'Assemblée Constite, mais sans attirer sérieusement l'attention *. Tout récemt, un écrivain sérieux et estimé la reproduisait dans une crise ^ûstérielle' et des propositions en ce sens se sont produites en ralie*. Enfin, ce qu'il y a de plus singulier, on la trouve encore nette quoique un peu atténuée, sous la plume d'un parlemenclassique, dans la France nouvelle de Prévost-Paradol : « Il y it lieu d'examiner, dit-il, s'il ne conviendrait pas de remetdirectement à la Chambre élective la désignation formelle du ident du Conseil qui, une fois élu choisirait librement ses gués, et qui serait investi par cette élection d'une bien plus te autorité que par le passé, soit auprès d'un souverain consdoDnel,soit auprès d'un Président de la République, soit enfin ses collègues eux-mêmes. Cette élection du Président du Consentit naturellement valable pour un temps indéterminé, c'estîre jusqu'à la démission de ce chef de cabinet ou jusqu'à ce que Chambre cràt nécessaire, à défaut de cette démission, de pror à une élection nouvelle. On pourrait décider, par exem-

Sèaace du 6 avril 1791, Archives parlementaires, !'• série, t. XXIV, p. : « Les minisires sont les hommes de la nation, pourquoi ne seraient- ils pas lés par le peaple ? » Cf. Duguit, op. cit., p. 49.

Lttguste Vaquerie, La formation des ministères dans le Rappel du 30 mai

: « Puisque le Préaident de la République a tant de peine à faire un mi-

qoi soit accepté par la Chambre, et que même ceux qu'elle accepte ne

\i pas à cesser de lui plaire, puisque son consentement est nécessaire à

existeace, — ne serait-U pas plus simple qu'elle les fit eUe-mdme, qu'elle

firit â son goût, qu^elle les choisit, comme elle choisit son Président, ses

et ses qae$teui*s? » Mais l'auteur ne cache point qu'un semblable

entrsinerait logiquement la suppression du Président de la République,

-â-dire d'an pouvoir exécutif distinct et indépendant.

Bo 1896 dans l'Australie du Sud le gouvernement a proposé l'élection des

Ktres par le vote populaire, Political science gi^arCeWy, 1896, p. 780.

pie, que, snr la demande du tiers de ses membres, la Chambre serait tenue soit d'élire un successeur au Président du Conseil soit dfe le confirmer dans ses fonctions par un nouveau vote qui n'aurait alors pour efiFet que de retremper son autorité. Notre Président du Conseil deviendrait ainsi, dans toute la force du terme, un leader de la Chambre ; mais sa situation aurait la netteté qui convient à l'esprit français et serait mieux déterminée qu'en Angleterre* J>, Comment cet esprit distingué ne voyait-il pas qoe c'était justement là l'anéantissement du gouvernement parlementaire, la création d'un ministère analogue à ceux delà Convention? La seule explication de ce passage, c'est qu'il est écrit en France on 1868,

Si le gouvernement parlementaire ne confond pas les deux pouvoirs, il est une autre forme de gouvernement qui se propose ce but, on privant le pouvoir exécutif de toute indépendance, en le subordonnant expressément au pouvoir législatif. Dans ce système, qui s'approprie largement les critiques émises contre la séparation des pouvoirs, le gouvernement représentatif n'a et ne peut avoir qu'un seul but, comme le gouvernement direct lui-même : dégager le plus sûrement et faire exécuter le plus promptement possible la volonté nationale. Pour cela, la nation, ne pouvant exercer le gouvernement direct, se choisit des représentants généraux : ce sont les députés élus pour composer le Corps législatif (ce système ne comportant logiquement qu'une seule assemblée). Ceux-ci sont éminemment la représentation nationale, et l'on ne conçoit aucun autre pouvoir possédant la même qualité et pouvant prendre le même titre : eux seuls peuvent véritablement parler et décider au nom du peuple*. Il en résulte logiquement que, si le Corps législatif n'exerce pas lui-même le pouvoir exécutif, parce qa^une assemblée nombreuse y est naturellement impropre, s'il en délègue l'exercice à un ou plusieurs indi\ddus, ces délégués de\Toni être cependant choisis et nommés par lui, et toujours révocables à sa volonté'. Deux fois on a proposé en France de consacrer constitutionnellement cette forme de gouvernement. C'est elle qui

« Ch. m, p. 102 ; Cf. p. 124.

^ Voyez pour un plus long exposé de ce système, avec preuves à l'appui, mon article intitulé Deux formes de gouvernement ^ dans la Retme du droit puàliif' et de la science politique^ JBtiyieT-féYrieVf 1894, pp. 25 et suiv. ^

• Ibidem, pp. 30 et suiv.

lit contenue dans le célèbre amendement présenté en 1848 par

Grévy à l'Assemblée constituante, lequel portait en substance :

L'issemblée nationale délègue le pouvoir exécutif à un citoyen

ri prend le titre de Président du Conseil des ministres. Le Pré-

mt du Conseil des ministres est nommé par l'Assemblée natio-

au scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages. Le Pré-

it du Conseil des ministres est élu pour un temps illimité.

est toujours révocable* i>. M. Naqueta présenté une proposition

ibkbie à l'Assemblée nationale dans la séance du 28 janvier

f5 : « Le pouvoir exécutif est confié à un Président du Conseil

portefeuille, responsable devant la Chambre, élu et révoca-

par elle, et qui prend le titre de Président de la République '. »

1894 M. Goblet orientait encore de ce côté un projet de

sion constitutionnelle '.

D ne faudrait pas croire, d'ailleurs, que ces idées soient pro*

à notre paj^. Je les trouve dans un livre qui nous vient des

•Unis et que j'ai plus d'une fois cité, celui de M. Woodrow

i : « Personne, dit-il, je le tiens pour acquis, ne désa-

ce principe, que les représentants du peuple sont l'autorité

et suprême en toute matière de gouvernement et que l'ad-

tration est simplement, dans le gouvernement, le travail des

reaux (clérical part). La législation est la force initiale. Elle

line ce qui doit être fait... Le pouvoir de faire les lois, dans

[nature et son essence, est le pouvoir de diriger, et ce pouvoir est

lé au Congrès. Ce principe est sans restrictions, et il forme un

dans tontes les coutumes anglo-saxonnes. La difficulté, s'il y

Il une, réside dans le choix des moyens pour mettre le principe

fiction. Le moyen naturel semble être le droit, pour le Corps

itatif, d'avoir tous les serviteurs chargés d'exécuter ses

ites sous son étroite et constante surveillance, et de les

ijetiir à une stricte responsabilité, en d'autres termes, le pri-

|Disciu^oa de cette proposition dans le Moniteur des 6, 7, 8 octobre 1848 ; jfot repoossée par 643 Toiz contre 158.

uliMa2es de V Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 333. Le projet ajoutait pus : « Les ministres ne sont responsables de leurs actes que yis-à-ris du it; ils ne peuvent point faire partie de la Chambre ». C'était combiner bffle américain avec celui de la confusion des deux pouvoirs, imbre des députés, séance du 12 mars 1894, Joui*nal officiel du 13 mars, '- « Qutnt à nous, à nos yeux, il ne s*agit pas seulement pour avoir la ^liqoede faire de la monarchie un régime électil' et à temps, mais il s'agit itoer à on pouvoir exécutif ayant une action propre et indépendante roir exécutif sabordonné, et, à des assemblées simplement de législation contrôle noe Assemblée nationale qui ne légifère pas seulement, mais ^&ige a.

vilège de les renvoyer lorsque leur service n'est plus satisfaisant. C'est le privilège naturel de tout autre maître ; et, si le Congrès ne le possède pas, sa maîtrise est gênée sans être contestée '.

Mais ce sont là, croyons-nous, des erreurs ou des illusions. Une pareille combinaison ne peut avoir pour résultat qu'un pouvoir exécutif instable et faible. Or, l'existence d'un pouvoir exécutif suffisamment fort, stable et indépendant, quoique agissant sous le contrôle de libres assemblées, est une des données les plus essentielles d'un bon gouvernement. C'est un point sur lequel s'accordent les esprits sérieux, appartenant, d'ailleurs, aox partis politiques les plus divers. C'est une idée qui s'affirme à l'époque même où l'action toute-puissante de la Convention semblait devoir répandre les principes contraires. « Ces agents (le pouvoir exécutif), disait Condorcet en présentant le projet de Constitution, doivent être essentiellement subordonnés à la puissance législative, ou le principe de l'unité d'action serait violé. Ce Conseil (exécutif) doit être la main avec laquelle les législatenrs agissent, l'œil avec lequel ils doivent observer les détails de l'exécution de leurs décrets et les résultats des effets que les décrets ont produits. Mais les institutions d'un peuple libre ne peuvent offrir l'image d'une dépendance servile ; si les membres du Conseil sont les agents du Corps législatif, ils ne doivent pas en être les créatures. 11 doit avoir les moyens de les forcer à l'obéissance, il doit avoir l'autorité de réprimer leurs écarts ; mais la loi, protectrice des droits de tous, doit pouvoir se placer entre eux et lui. Ainsi les membres du Conseil ne seront point élus par le Corps législatif, puisqu'ils sont les officiers du peuple, et non ceux des représentants. Une destitution arbitraire eût entraîné une trop grande dépendance' d. Danton, de son côté, proclamait la même vérité : « Il faudra que le pouvoir exécutif soit élu par le peuple : il faudra l'investir d'une grande puissance et la balancer par une autre ' j>.

De nos jours, l'expérience de ce système a pu se faire au grand jour et elle n'a pas été satisfaisante. C'est lui, en effet, qui s'est appliqué en France de 1871 à 1873 ; nous verrons plus loin quels inconvénients il a entraînés avec lui. Qu'on ne se fasse pas illa-

* Woodrow Wilson, Congressional government, p. 273, traduct française, pp. 294, 295.

2 Séaace du 28 février 1793, Réimpression de Cancien Monitetw^ t. XV, p. 463.

3 Séance de la Convention du 10 mai 1793, Réimpression dé Vaneien Monî^ teur, t. XVI, p. 357.

^BOD, en se reportant à de célèbres exemples historiques, qui nous |»ontrent de grandes assemblées gouvernant par elles-mêmes ou Ipar d« comités à leur discrétion. Si le Long Parlement a pu agir jtinsi, si la Convention a pu conduire son gouvernement puissant, ^oique irrégulier, c'est qu'une crise terrible concentrait les vohntes du parti dominant dans l'Assemblée : c'était pour lui une çœstion de vie ou de mort. Mais, dans un temps pacifique et nor- Bal les divisions et les incertitudes prendraient fatalement le feus. Encore faut-il faire observer que le Long Parlement a [fcectement engendré la dictature, et le régime de la Convention p sûrement, dans une certaine mesure, préparé Bonaparte. f Dans le passage plus haut cité, Condorcet voulait un pouvoir Ijteéciitîf qui fût complètement subordonné au Corps législatif sans [©être la créature, qui lui obéît sans pouvoir être révoqué par lui. M semble qu'il y ait là contradiction dans les termes ; cependant, Wicse curieuse, ici encore, l'idée de Condorcet s'est réalisée en »nisse. Là le pouvoir exécutif dans le gouvernement fédéral TOmme dans les cantons, se présente sous la forme de conseils ou

tectoires, dont les membres sont élus ou par le Corps législatif directement par le peuple. Ils sont irrévocables * , mais en même •«nps ils sont, au pied de la lettre, les exécuteurs des volontés du [Corps législatif ; l'exercice d'une volonté dirigeante n'entre même If» dans leur esprit. Mais cette harmonie particulière a été le jiésultatdes mœurs ; elle s'est établie par tradition et se maintient esprit de sagesse '.