CHAPITRE IV

Les droits Individaels.

Le monde antique, dans sa civilisation la pins hante, admett sans réserve la toute-pnissance, le droit illimité de l'Etat', e rÉtat prit la forme républicaine ou qu'il s'incarnât dans un pereur, peu importait : l'individu n'avait jamais un droit proqo'il pût lui opposer '. Ce principe s'obscurcit, se perdit prèscomplètement au Moyen âge, sous l'influence des idées qu'aprent avec eux les barbares, et surtout de celles que développa Tchie féodale. D'un côté, la notion même de l'Etat et de l'inpublic s'effaça peu à peu et dans la seigneurie, forme noule et débris de la puissance publique, on vit surtout une proîté particulière, dont les attributs et les droits pouvaient être îtés par la coutume. D'autre part et surtout, tout au moins au t du noble, du chevalier homme de fief, se développa alors notion singulièrement énergique du droit individuel. Pour 5-là, il n'existait plus en réalité sur la terre d'autorité souine :il ne reconnaissait d'autres devoirs publics que ceux avait volontairement acceptés dans le contrat par lequel il était n à l'hommage d'un seigneur. 11 ne subissait d'autorité aucun ât; il ne reconnaissait comme juges que ses pairs de fief i)répar le seigneur, et même il ne subissait point nécessairement jostice ainsi acceptée ; ayant en principe le droit de guerre prisouvent il aimait mieux combattre que plaider pour soutenir prétentions *. Mais, avec la décadence et la disparition de la ité politique, ce sentiment si fort du droit individuel s'effaça w perdit dans les pays civilisés de l'Occident, sauf peut-être les Anglo-Saxons, qui le conservèrent dominant dans leurcare national, tout en le disciplinant aux exigences d'un Etat

• Ci-desjQs, p. 23.

' Hobbes, Leviathan, ch. xxi, disait très bien : « Itaqoe neque Atheniensis ^f^ Romaous quisqaam libir (a legibus erat) sed civitates eorumdem. » 'Eifflein, Cours élémentaire du droit français, 4«édit., p. 244.

policé. Dans les grandes monarchies qui s'élevèrent sur le continent, et particulièrement en France, ce fut la conception du droit absolu de l'Etat qui se reconstitua dans la monarchie de droit divin et au profit du monarque. Dans sa Politique tirée des propre» paroles de V Écriture Sainte, Bossuet ne connaît d'autres limites au pouvoir du souverain que celles qui résultent de la religion : il ne peut valablement ordonner ce que Dieu défend * . Bossuet, il est vrai, condamne et écarte le pur despotisme, d'après lequel il n'y a point de lois fixes, et où le souverain dispose à son gré de la liberté et des biens des sujets ; mais il se garde de le déclarer illégitime absolument; il y voit un signe de barbarie, non une violation de droits certains *.

Cependant cette thèse sur le pouvoir absolu dn souverain n'était pas en général adoptée par les juristes, spécialement par ceux qui essayèrent chez nous, au xvi® siècle, de dégager la notion de la souveraineté. A la limitation résultant de la loi divine et posée par la religion, ils en ajoutaient une autre qu'ils tiraient de la notion du droit naturel. Le souverain ne pouvait pas plus violer par ses ordres ou ses lois le droit naturel que le droit divin, le droit naturel étant conçu lui-même comme établi par Dieu. Gela entraînait pour le souverain l'obligation de respecter les contrats honnêtes des particuliers et la propriété privée. Telle était en particulier la doctrine bien nette de Bodin'. Enfin, nos anciens jurisconsultes, ajoutaient qu'en France, la puissance souveraine du roi était encore limitée par les lois fondamentales du royaume*;

* Liv. VI, art. 2, 2« proposition.

' Liv. VIII, art. 2, !'• proposition : a Voilà ce qu'on appelle puissance arbitraire. Je ne veux pas examiner si elle est licite ou illicite. Il y a des peuples et de grands empires qui s'en contentent ; et nous n'avons point à nous inquiéter de la forme de leur gouvernement. Il nous suffit de dire que celle-ci est barbare et odieuse.

3 Les six livres de la République, livre I, ch. ix, p. 150 et suiv. : « Tout ainsi que les contracts et testaments des particuliers ne peuvent déroger aux ordonnances des magistrats, ni les édicts des magistrats aux coustumes, ni les couslumes aux lois générales d*un prince souverain : aussi les lois des princes souverains ne peuvent altérer ni changer les lois deDieuetde nature... Le prince souverain est tenu aux contracts par luyfaicts soit avec sonsubject soit avecques l'estranger ; car puisqu'il est garand aux subjects des conventions et obligations mutuelles qu'ils ont les uns envers les autres, à plus forte raison est-il debtâor de justice en son faict...pour Téquité naturelle qui veut que les conventions et promesses soient entretenues... Si donc le prince souverain n'a pas puissance de franchir les bornes des loix de nature que Dieu, duquel il est l'image, a posées, il ne pourra aussi prendre le bien d'autry sans cause soit juste et raisonnable, s

* Loyseau, Traité des seigneuries^ ch. ii, n* 9: « Toutesfois comme il n'y a que Dieu qui soit tout-puissant, et que la puissance des hommes ne peut eslre absolue tout à fait, il y a trois sortes de loix qui bornent la puissance du souverain sans intéresser sa souveraineté, k sçavoirles loix de Dieu, pource que le prince

ce qu'il fallait entendre par là était mal déterminé V lis, qu'on le remarque bien, ces limitations de la souveraineté stitoaient aupr ofit du sujet ou citoyen, au profit de l'indiancun droit propre et né dans sa personne. Elles avaient leur lement unique dans l'idée de la Divinité et dans la volonté dià laquelle on ramenait la loi naturelle : c'est pour cela qu'elles (posaient au souverain. C*était pour lui un devoir religieux de ^jrespecier ; mais le sujet n'en tirait le principe d'aucune revenion qu'il pût faire valoir contre lui ; tout au plus la théorie des >logieD9 l'autorisait-elle à refuser, de ce chef, l'obéissance*.

théorie des droits individuels devait sortir pourtant de l'idn droit naturel, mais autrement compris, détaché du ciel et é sur la terre. Cela se rattacha aux hypothèses de l'état ture et du contrat social. L'indépendance absolue de Tindi- Il réglée senlement dans sa responsabilité morale par le droit rel, apparaissait comme l'état premier, antérieur à toute société S comme le point de départ nécessaire. En renonçant à cette )lue liberté pour créer, par un contrat unanime, l'Etat et la ^rerameté publique, les hommes devaient être considérés comme rant abdiqué que la portion de leur indépendance native absolent incompatible avec la notion de l'Etat; ils n'avaient consenti les sacrifices rigoureusement indispensables. Ce qu'ils avaient »é, au contraire, ce résidu de leur liberté native, constides droits individuels supérieurs à ceux de l'Etat, puisqu'ils étaient antérieurs et qu'ils s'étaionfc conservés, et s'imposaient respect. Telle est la théorie très ingénieuse et très bien

^pas moins souverain pour estre subject à Dieu ; les règles de justice natu-

et ooD positives, pour ce qu'il a esté dit cy devant que c'est le propre de la

irie pobUque d'estre exercée par justice et non pas à discrétion ; et finale-

1^ loLx fondamentales de TËstat, pource que le prince doit user de sa sou-

lelé selon sa propre nature et en la forme et aux conditions qu'elle est esta-

lEsmeiD, Cours élémentaire d*histoire du droit français^ 4« édit., p. 518.

|Cf. Botsael, Politique tirée des propres paroles de V Ecriture sainte, liv. *^- Il 4« proposition : « Les rois sont donc soumis comme les autres à itédes lois... mais ils ne sont pas soumis aux peines des lois; ou, comme ilathêologie, ils sont soumis aux lois; non quaot à la puissance coactive, <[uaot à la puissance directrice. »

construite que présentaient Locke* — , Wolff*, Blackstone^, Rousseau* lui-même, et enfin Sieyès ", pour ne citer que ceux qui lui ont donne Texpression la plus saisissante *. Rousseau, il est vrai, apportait à la thèse une restriction qui était de nature à la compromettre radicalement, mais qui répondait bien à sa théorie du contrat social. Après avoir déclaré que « tout ce que chacun aliène, par k pacte social, de sa puissance, de ses biens, de sa liberté, c'est seulement la partie de tout cela dont Tusage importe à la communauté 3) , il ajoutait : « Mais il faut convenir que le souverain est seul juge de cette importance » ^. D'autres, il est vrai, protestaient contre une telle idée : Blackstone qualifiait d^ absolus les droits individuels, et certains soutenaient que le contrat social, comme tous les contrats, devait être interprété en faveur des obligés.

Cette théorie a été féconde, puisqu'elle a introduit le principe des droits individuels; cependant, elle ne peut être conservée,

1 Essay on civil government, § 135-142. C'est l'influence de Locke qui a été prépondérante en cette matière. C'est à lui qne remonte en réalité la distinction entre les droits de Vhomnxe et les droits du citoyen; il parle, en eflet. au § )4 de droits « qui appartiennent aux hommes en tant qu'hommes et non en tant qoe membres de la société ». Les premiers sont ceux qui appartenaient déjà è Thomme dans Tétat de nature, tels que le droit de propriété, et qu'il n'a pas perdus en passant dans Tétat de société civile, les seconds sont ceux qui sont créés par le contrat social ou par la souveraineté qui en résulte.

2 Jus naturse^ t. VIII, § 980 : « Imperium civile, quum metiendum sit ex fine civitatis, idem non extenditur ultra eas actiones quse ad bonum publicum coosequendum pertinent ; consequenter, quum nonnisiquoad easdem libertas natartlis restringitur, quoad cœteras actiones illibata manet. »

3 Commentaries, B. I, ch. i, p. 124 : « Le principal but de la société est de protéger les individus dans la jouissance de ces droits absolus qu'ils tiennent des lois immuables de la nature... 11 s'ensuit que la fin première et originaire des lois humaines eut de maintenir et de régler ces droits absolus des individus. Les droits sociaux et relatifs au contraire résultent de la formation des Etats et des sociétés et leur sont postérieurs ; de sorte que maintenir et régler ces droits est une considération qui ne vient qu'en seconde ligne. »

* Contrat social, liv. II, ch. iv, p. 145, 147 : « On convient que tout ce que chacun aliène, par le pacte social, de sa puissance, de ses biens, de sa liberté. c'est seulement la partie de tout cela dont l'usage importe à la communauté... On voit par là que le pouvoir souverain, tout absolu, tout sacré, tout inviolable qu'il est, ne passe ni ne peut passer les bornes des conventions générales, et que tout homme peut disposer pleinement de ce qui lui a été laissé de ses biens et de sa liberté par ces conventions. »

s Voyez par exemple son discours du 2 thermidor an III {Réimpression de V ancien Moniteur, t. XXV, p. 292) : « Lorsqu'une association politique <w forme on ne met pas en commun tous les droits que chaque individu apporte dans la société... on ne met en commun, sous le nom de pouvoir public oq politique, que le moins possible, et seulement ce qui est nécessaire pour mainte^ nir chacun dans ses droits et ses devoirs. »

8 Gierko, Althu^ius, p. 114 et suiv.

' Contrat social, liv. II, ch. iv, p. 144.

i lorsqu'on abandonne l'hypothèse du contrat social. Il faut cherider à ces droits un autre fondement. Il se trouve dans cette ! idée déjà indiquée * que la source de tout droit se trouve dans Fini^Tidu, parce que lui seul est un être réel, libre et responsable. &DS doute les sociétés humaines et politiques sont des formaëom naturelles et des organismes nécessaires, qui évoluent en jtertadeloîs partiellement fatales. Dans la mesure où existe cette |ltolit6 et où l'intelligence humaine peut en reconnaître leproces- |lte et la direction, la liberté et la volonté des hommes doivent s'y îer, y conformer même leurs actes ; c'est rendre plus complet pins harmonique un résultat au fond inévitable. J'ai moi-même nne application de cette idée dans la théorie de la souverai- ^ nationale ^ Mais cela ne fait point que les sociétés politiques ientdes êtres réels et aient des droits propres. Les individus viits qui les composent sont, au contraire, des êtres qui ont le timent de la responsabilité morale et qui peuvent librement dirlenrs actes, sanfà voir leur effort se briser s'ils se heurtent «ne force naturelle. En droit et en raison, c'est dans leur seul 8rêt que fonctionne la société politique. Mais le premier intéet le premier droit de l'individu, c'est de pouvoir librement déopper ses facultés propres ; et le meilleur moyen pour assurer développement, c'est de permettre à l'individu de le diriger -même, spontanément, et à sa guise, à ses risques et périls, tant il n'entamera pas le droit égal d'autrui. Or, assurer ce libre eloppement, c'est justement le but de diverses libertés qui conslent les droits individuels : en ne les respectant pas, la société 'Btiqne manquerait à sa mission essentielle, et l'Etat perdrait première et principale raison d'être, a La fin de tout établisse- ■ttt public, disait Sieyès, est la liberté individuelle' » .

1 » Gniessus, p. 177. — Cf. Beudant, Le droit individuel et VÉtat. Paris, 1891. L* Ci-d^ssDs, p. 184 et suiv.

L'DiscoDrs du 2 thermidor an III (Réimpression de Vancien Moniteur, t. XXV. ^285.. La théorie de la souveraineté illimitée vient d'être reprise cependant PM one grande netteté par M. Burgess, Political science, t. I, p. 53 et suiv. I^Toqne surtout les vieux arguments scolastiques dérivant de la déÛnition lfc»« de la souveraineté : « Un pouvoir ne peut être souverain s'il est limité, fw tlors celui qui impose la limitation qui est souverain, et nous ne trouvons P la souveraineté, jusqu'à ce que nous arrivions à un pouvoir illimité ou simpeol limité par sa propre volonté [selflimited). Ceux qui tiennent pour la pwption d'une souveraineté limitée (qui, je le prétends, est une contradictio Mrfjecto) oe lui donnent pas en vérité une limitation réelle et légale, mais une NUtion résultant des lois de Dieu, des lois de la nature, des lois de la raison, M^>it intenutional. » M. Burgess d'ailleurs soutient que cette souveraineté ^Ine n'est point du tout contraire à la liberté individuelle, dont elle serait la meilleure garantie ; mais à condition qu'elle réside dans la nation elle-

Dans les démocraties modernes les droits individuels, mis hore des atteintes de l'État, prennent une valeur particulière. Là, par la souveraineté du peuple, règne la loi du nombre, la domination de la majorité ; et celle-ci, surtout lorsqu'elle a pour seul organe des assemblées représentatives, peut tendre facilement à devenir oppressive. Quelle sera la garantie de la minorité? On l'a cherchée souvent dans certaines organisations des droits politiques : dans le référendum dont j'ai parlé, et qui peut servir à dissiper l'illusion d'une majorité factice existant seulement dans le corps représentatif, et non parmi les représentés ; dans la représenlaiim des minorités^ dont je parlerai plus loin, et qui pourrait leur assarer une influence proportionnelle à leur nombre dans les assemblées délibérantes. Mais ces moyens me paraissent peu efficaces, et pleioâ d'inconvénients ou même de dangers. La véritable garantie se trouve dans les droits indi\âduels : ceux-ci — parmi lesquels fignrent, non seulement les libertés qui protègent la personne et les biens, mais aussi celles qui protègent les croyances et permettent l'expression publique des pensées, l'échange et la diffusion des idées, — garantissent aux citoyens, composant la minorité politique, la sécurité et la liberté du travail, eb leur permettent en même temps d'agir sur l'esprit public, et de se transformer à leur tonr en majorité politique. Ce sont, pour employer une expression qu'on a jadis introduite avec un sens quelque peu différent \ les libertés nécessaires ^ les plus nécessaires de toutes. Mais il faut sortir des idées générales et abstraites, et indiquer quels sont au juste les droits qui ont été placés par le droit constitutionnel moderne au rang des droits individuels.

La liste en a été progressivement dressée, à mesure que la thét^ rie ou les faits de l'histoire signalaient successivement l'importance de chacun d'eux. Ils se ramènent à deux chefs : Végalitê ér vile et la liberté individuelle.

même et non dans le gouvernement (représentatif) dont les pouvoirs doivent être essentiellement limités. Jl va jusqu'à dire de la souveraineté ainsi cooçiM (p. 56) : « Sans doute l'État peut abuser de son pouvoir Ulimité sur l'individo, mais cela ne doit jamais être présumé. C'est Torgaaisme humain qoi offre U moins de chances de faire le mal et par suite nous devons nous en tenir au prin* cipe que V tat ne peut mal faire. x> The State cando no torong; n'est*ce pas il la maxime anglaise traditionnelle [The king can do no wrong^ ci-dessus, p. iOB. transposée au proût d'une république anglo-saxonne? ^ A, Thiers, par Paul de Rémusat, p. 146.

LES DROITS LNDIVIDUELS. 383 3

L'égalité civile résultait nécessairement de la théorie même du eontrat social et de sa formation, puisque l'égalité politique, en bonne logique, en résultait également, puisque les clauses de ce contrat avaient dû être égales pour tous *. Mais les publicistes du l^uf siècle, d'ordinaire, la déduisaient autrement des principes du liroit natnrel. Ils la supposaient existante dans l'état de nature antérieur aux sociétés civiles, malgré les inégalités matérielles phynqnes et morales, dont ils s'efforçaient, d'ailleurs, d'atténuer les fionséqnences *. Ils la tiraient de deux considérations principales : • chaque homme était obligé de reconnaître chez son semblable même nature qu'en lui-même, c'est-à-dire la nature humaine, incte de celle des animaux ; 2® chaque homme devait respec- ',a l'égard de ses semblables, les règles de la loi naturelle s'il lait que ceux-ci les respectassent à son égard '. L'égalité des mes existant ainsi, non pas en fait, mais surtout en droit, d'après loi naturelle, la société civile était tenue de la respecter. Cela kunpliquait point, d'ailleurs, une égalité de fait, quant aux avanies matériels qui peuvent être acquis dans l'état de société ; cela pliqnait seulement une égalité d'aptitudes, quant aux différents iis qu'elle protège ^ C'est manifestement la conception qui a té l'art. 1 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 1789 : € Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en its. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur lité commune ]» .

Sans remonter à l'état de nature, sans invoquer le contrat soni le droit naturel, l'égalité civile se justifie suffisamment par <lroit de l'individu à un libre développement, tel qu'il a été bli ci-dessus. Cela suppose nécessairement chez tous les indi-

< Siejès Projet de déclaration des droits présenté à V Assemblée Constituante: ^egilité des droits politiques est un principe fondamenlal. Elle est sacrée

le celle des droits civils... La loi étant un instrument commun, ouvrage ït roionté commune, ne peut avoir pour objet que l'intérêt commun. » ^*RoQs$eau, Discours sur V origine de V inégalité parmi les hommes. 11 dé-

;p- 278] « avoir prouvé que Tinégalité est à peine sensible dans Tétat de

'^> H qae son influence y est presque nulle ». ^*PQffendorf, De officio hominis et civis sccundum legernnaturalem, liv. I,

|Voilaipe, Pensées sur l'organisation publique, §§ 10, 11 : « Tous les hom-

soBt oés égaux; mais un bourgeois du Maroc ne soupçonne pas que cette

" existe. Cette égalité n'est pas Tanéantissement de la subordination; nous

les tous également hommes, mais non membres égaux de la société. Tous

idrcits naturels appartiennent également au sultan et au bostangi : l'un et lie doivent disposer avec le même pouvoirde leurs personnes, de leurs familde leurs biens. Les hommes sont donc égaux dans l'essentiel, quoiqu'ils ^tior la scène des rôles différents. »

vidus une égale aptitude de droit et une égale répartition des charges publiques. L'égalité civile j qui en est l'expression et qui s'impose toutes les fois qu'il ne s'agifc pas des droits politiques proprement dits, se ramène à quatre applications, |dont la première contient, d'ailleurs, implicitement les trois autres : 1° Vénalité devant la loi, laquelle consiste en ce que tous les citoyens ne forment qu'une classe unique de sujets à l'égard desquels la loi statue uniformément et indistinctement, sans acception de personnes; 2° V égalité devant la justice, c'est-à-dire l'exclusion des juridictions privilégiées ou d'exception ; 3® l'égale admissibilité aux fonctions et emplois publics de tous les citoyens qui justifient des qualités exigées par la loi; 4** Y égalité devant V impôt, auquel chacun doit participer suivant ses facultés.

La liberté individuelle a été admirablement définie par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, art. 4 : « La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes qne celles qui assurent aux antres membres de la société la jouissance des mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées par la loi. » Mais elle a reçu un certain nombre d'applications spéciales, qu'a successivement dégagées la civilisation, et qui constituent autant de libertés individuelles distinctes. Elles se classent naturellement en deux groupes.

Les unes, en effet, se rapportent principalement aux intérêts matériels de Tindividu. Ce sont : V la liberté individuelle au sens étroit du mot, c'est-à-dire non seulement le droit d'aller et de venir librement, de rester sur le territoire national ou d'en sortir, mais aussi ce que les hommes du xviii® siècle appelaient là sûreté^, c est-à-dire la garantie contre les arrestations, emprisonnements et pénalités arbitraires ; — 2° la propriété individuelle : c'est on des droits individuels, qui furent tout d'abord mis par la théorie dans une position avancée et hors des atteintes de l'Etat * ; — 3° l'inviolabilité du domicile privé, suite et prolongement de la

i Blackstone, B. I, ch. i, n^ 1, p. 129; — Déclaration des droit* de Vhommi et du citoyen de 1789, art. 2, 7.

2 Locke, Essay on civil government, § 138 : « La puissance suprême ne peu* ravir à aucun homme une portion de sa propriété sans son propre consentement Car la protection de la propriété étant la fin même du gouvernement et cc>He ei vue de laquelle Thomme entre en société, cela suppose nécessairement le droit k la propriété sans lequel les hommes seraient supposés perdre en entrant et société cette chose même qui les y a fait entrer. » — Déclaration de 1789, art 17 : « La propriété est un droit inviolable et sacré : nul ne peut en éiet pri^ si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, Texige évideoa* ment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. »

jftreté, et conçue en ce sens que rauix)rité publique ne peut j pénétrer que dans les cas et dans les formes déterminés par la loi ; I — 4" la liberté du commerce, du travail et de l'industrie, dont le ^ principe fat surtout développé par les économistes du xviii' siècle * . I Les antres libertés individuelles se rapportent plus directement janx intérêts moraux de l'individu. Ce sont : 1° la liberté de c&nse et la liberté de culte, La première est le droit pour tout ci- >veQ de ne pas être contraint à professer une religion en laquelle ne -croit pas, ni à participer aux actes extérieurs par lesquels se manifeste. Ijii liberté de culte est le droit de pratiquer les s et cérémonies par lesquels se traduit à l'extérieur une relîn déterminée '. La liberté de conscience est le premier des droits individuels qui se soit affirmé dans les temps modernes e étant absolu et inviolable. Le mouvement de la referme, les persécutions et les luttes qui en furent la consénenoe en amenèrent la revendication ; et Cromwell, sans en r toutes les conséquences ', la proclamait comme un prinope fondamental et nécessaire de la Constitution qu'il voulait ékbiir. L'École du droit de la nature et des gens la reconnaît ccHDine un droit absolu *. — 2° et 3** La liberté de réunion et la Oherti de la presse. Elles sortent l'une et l'autre d'un même priniepe, le droit pour les bommes de se communiquer leurs idées, en vne de leur instruction et profit commun '• La plus ancienne de Iwaiieoiip est la première ; mais la seconde a pris, avec les progrès 4e l'imprimerie et du journalisme, une importance bien plus grande. — 4* et 5® La liberté d'association et la liberté d'enseigne^ nerit. Celles-là se sont fait recevoir plus difficilement ; et^ en effet comme leur exercice implique toujours une action collective et

* Daas les décUrations des droits de la RéYolution, cette liberté n'est inscrite fit dans celle de 1793, art. 17 : « r«^ul genre de travail, de culture, de com-

oe peut être interdit à l'industrie des citoyens » . Mais la Constitution de «fanUlia met an nombre des droits garantis, art. 354.

* C est à la foi Tane et Tautre liberté que vise la Déclaration de 1789, art. 10 : • Nul oe doit être inquiété pour ses opinions, même religieutes^ pourru que leui aanifestation ne trouble pas Tordre public établi par la loi. »

* Carljle, Oliver CromwelVs letters and speeches, 3** speech, éd. Tauchnitz, (. m, p. 259.

* Vattel, Le droit des gens ou principes de droit naturel^ 1. 1, § 128 : « Concfaoos donc que la liberté de conscience est un droit naturel et inriolable. »

(Elles sont réanies : soit dans la Déclaration de 1789, art. 11 : «La lihre <Dffloiaaication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux ielliomme; toat citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à tC|wndre de Tabas de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ; >• — soit Eus celle de 1793, art. 7 : « Le droit de manifester sa pensée et ses opinions, •bH par la voie de la presse, soit de toute autre manière, le droit de s'assembler piisibiement, le libre exercice des cultes, ne peuvent ôtre interdits. »

386 LA LIBERTÉ MODERNB.

permanente, elles ne peuvent être considérées comme représentant seulement des droits individuels; elles constituent en même temps des organisations et comme des fonctions sociales. Elles n'étaient pas d'ordinaire, mises par les jurisconsultes et pablici^ tes du XVIII® siècle au nombre des droits naturels. Rousseau considérait les associations particulières, poursuivant un but politique ou social, comme inconciliables avec sa théorie delà souveraineté, en ce qu'elles faussaient l'expression de la volonté générale et loi enlevaient son infaillibilité naturelle ' . Aussi les déclarations des droits de la Révolution n'énoncent point expressément la liberté d'association, et la Constitution du 5 fructidor an III ne la consacre qu'avec des précautions et des restrictions (art. 360 et sniv.) : pour la première fois la Constitution de 1848 la proclama chez nous comme un droit général et individuel (art. 8). Quant à l'enseignement public (celui qui se donne en dehors de la famille), les publicistes du xvui® siècle le considéraient comme étroitement soumis. à l'autorité et à la surveillance de l'État, qui pouvait et devait s'exercer, non seulement sur le choix et la personne des maîtres, mais aussi sur les doctrines enseignées '. La Constitution de l'an III reconnut pourtant la liberté de l'enseignement (art. 300) ; elle fut aussi reconnue parla Charte de 1830 (art. 69, n*»8) et par la Constitution de 1848 (art. 9). £n effet ce sont là des droits essentiels pour le libre développement de l'activité et de l'intelligence individuelles; mais le caractère mixte qu'ils présentent, leur exercice partant de la manifestation d'une faculté individuelle et aboutissant à une formation collective et organique, fera nécessairement que leur réglementation par la loi sera d'une nature particulière '.

i Contrat social^ liv. II, ch. m, p. 142 ; « Quand il se fait des brigues, des a«sociations partielles, la voionté de chacune de ces associations devient générale par rapport à ses membres, et particulière par rapport à TËtat; on peat dire alors qu'il n'y a plus autant de votants que d'hommes, mais seulement autant que d'associations... Il importe donc poar avoir bien Ténoncé de la volonté générale, gu*il n'y ait peu de société partielle dans VÈtai et que chaque citoyen n'opine que d'après lui. » — Sieyès. Qu'est-ce q\4e le Tiers-ÉteU, p. i&9: a La grande difficulté vient de Tintérèt par lequel un citoyen s'accorda arrc quelques autres seulement. Celui-ci permet de se concerter, de se liguer : par lui se combinent les projets dangereux pour la communauté ; par lui se forment les ennemis publics les plus redoutables. L'histoire est pleiae de c«Cte triste vérité. Qu'on ne soit pas étonné si l'ordre social exitte avec tant de rigueur de ne point laisser les simples citoyens se disposer en corporoiiofia. »

« Puffendorf, De offlcio hominis dvis, liv. Il, ch. vu, n» 8.

s Cela se montre bien quant à la liberté de renseignement. Les maîtres qai donnent l'enseignement libre primaire, secondaire ou supérieur ont été sonnûs par les lois du 14 mars 1850, du 30 octobre 1886 et du 12 juillet 1875, à nne ae-

Les droits individuels présoDient tous nn caractère coD[imTin ; ils limitent les droits de l'État, mais ne Ini imposent aucun service |K)5Îtif, aucune prestation au profit des citoyens. L'État doit s'abstenir de certaines immixtions, pour laisser libre l'activité individuelle ; mais l'individu, sur ce terrain, n'a rien de plus à I réclamer. Cest pour cette raison qu'on ne saurait classer parmi ces \ droits, comme on l'a prétendu quelquefois, le droit à lassistance, [ k rinstruction, au travail, que chaque citoyen pourrait revendiquer k rencontre de l'État, L'obligation de fournir à tous l'assistance Tinstmction et le travail, pourrait, tout au plus, être considérée eomme un devoir de l'État; et c'est bien seulement ainsi qu'elle a été proclamée par quelques-unes de nos (institutions *. Cela, d'ailleurs, suscite bien des difficultés, non seulement pratiques, mais théoriques; et cela suppose une conception particulière du rôle de FÉtat. Dans tous les cas, cela ne saurait constituer un droit propre de l'individu. On s'écarte là de la notion et du domaine des droits individuels; car on demande à l'État de faire quelque chose «t n<Hi pas seulement de laisser le champ libre à l'effort individuel. D'autre part, si ces obligations étaient admises, elles passeraient forcément après le respect des droits individuels, dont aucun ne pourrait être sacrifié ou violé pour leur donner satisfaction, puisse le respect des droits individuels est le fondement même de la iDciété politique.

Les droits individuels ont reçu dans la théorie constitutionnelle d'autres qualifications. Au x vin® siècle, et spécialement dans les débats des assemblées de la Révolution, on les appelait souvent les droits civils. Dans le Cours de droit constitutionnel qu'il a professé à la Faculté de droit de Paris, Bossi les a appelés droits pu-

âoQ ei à des juridictions disciplinaires établies par l'État. Cela ne se conceyrait jfomi sll a^agissait simplement de particuliers exerçant un droit individuel. I I>éclar€Uion des droits de Vhomme et du citoyen de la Constitution de 1793, L 21 et 22 : ■ Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la - tBbsistaiice aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en «varaat les moyens d'exister à ceux qui sonthors d'état de travailler. — L'insfroction est le besoin de tous. Lsi société doit favoriser de tout son pouvoir le progrès de la raison publique et mettre Tinstruction à la portée de tous les citsyeos. m — Constitution de 1848, Préambule, § 8 : « La République doit protéger le citoyen dans sa personne, sa famille, sa religion, sa propriété, son tra- \£x et mettre à la i>orf ée de chacun Tinstruction indispensable à tous les Sommes ; elle doit, par une assistance fraternelle, assurer rexistence des citoyens nieessitenxy soit en leur procurant du travail dans la mesure de ses ressources, soit ea donnant, à défaut de la famille, des secours à ceux qui sont hors d*état 4ê travailler. » Ce dernier texte est quelque peu ambigu en ce qu'il rapproche ^ A on même paragraphe de véritables droits individuels et le prétendu droit travail et à Tassistance.

blics OU sociaux^ et cette terminologie est restée très répandue en France. Mais de quelque nom qu'on les désigne, c'est un point de doctrine certain et important qu'on les oppose aux droits politique* proprement dits. Ces derniers représentent la participation des citoyens au gouvernement, à Tadministration, à la justice (parFinatitution du jury) : l'exemple le plus frappant est le su£&age politique. 11 n'y a pas là une simple opposition de termes, mais une distinction entraînant des conséquences juridiques. Les droits politiques n'appartiennent qu'aux citoyens, à qui la constitution et la loi en accordent la jouissance et l'exercice ; ils ne sont point accordés à tous les membres de la nation sans distinction aucune d'âge, de sexe ou de capacité; nous ayons vu qu'il en était ainsi même pour le droit politique fondamental, le droit de suffrage '. Au contraire, les droits individuels appartiennent, en principe, à tous les individus qui composent la nation, quels que soient leur âge, leur sexe, leur incapacité de fait ou même leur indignité : c'est en ce sens que tous sont également citoyens ^. (3ela est

> Rossi, Cours de droit constitutionnel^ 2« édlL, t. I, p. 9 : « La TéritabU division, et je vois avec plaisir qu'elle commence à être généralement adoptée, me parait être la division des droits en droits privés^ publics et politiques, « Après avoir défini les droits prives, ceux qui rentrent dans le droit civil proprement dit, il continue : « Il y a une autre classe de droits appartenante •paiement aux individus, mais qu'on ne pourrait guère concevoir hors de la société, car ils sont l'expression du développement des facultés humaines dans Télat social, l'expression du développement de Thomme, Texercice de ses plus nobles facultés ou la jouissance de ses droits les plus essentiels. (Test ce qu'on appelle les droits publics ou sociaux. Ainsi la liberté individuelle, le droit de propriété pris d'une manière générale, la liberté de publier ses opinions, la liberté de con* science... Enfin il y a les droits politiques proprement dits. Ils consistent daiM la participation à la puissance publique . »

2 Ci-dessus, p. 216 et suiv.

s Projet de déclaration des droits^ présenté par Siéyès à TAssemblée Constituante : ■( 11 existe une différence entre les droits naturels et cioils et les droits politiqices. Elle consiste en ce que les droits naturels et civils sont ceux pour le maintien et le développement desquels la société estformSe, et les droits politiques ceux par lesquels la société se forma et se maintient. Tous les habitaDt5 d'un pays ont droit à la protectionde leur personne, de leur propriété, de lear liberté ; mais tous n'ont pas droit à prendre une part active dans la formatioo des pouvoirs publics. Les femmes du moins dans l'état actuel, les enfants, les étrangers, ceux encore qui ne contribueraient en rien à soutenir rétablissement public, ne doivent pas influer activement sur la chose publique. » — Rosà, Cours de droit constitutionnel ^ 2« édit., t. I, p. 10 : « On ne peut confondre les droits politiques avec les droits publics, parce que les droits politiques, qaoi qu'on fasse, qu'on les suppose aussi généraux qu'on voudra, impliquent toujours une question de capacité. Vous ne verrez jamais les droits poUtiques accordés aux enfants, aux femmes même, quoi qu'on dise, ni aux fous. Bh bien ! les droits publics ne leur appartiennent-ils pas? Un enfant n'a t-il pas droit à la liberté individuelle comme un homme? Une femme n*a-t-elle pas le droit de publier ses opinions comme un homme ? Le fou lui-même n'a-t-il pas droit à la liberté individuelle ? Car les garanties qu'on prend contre les é^rts on les

absolumeDt vrai de qnelques-nns des droits individuels : la liberté individuelle stricto sensu j la liberté de conscience, la liberté de culte. Pour certains autres, bien que cette égalité subsiste en tant que principe dirigeant, la réglementation légale qui leur est appliquée doit nécessairement créer un certain nombre d'incapacités. Cela provient de deux causes. Ou ces droits, par leur exercice, peuvent en fait constituer une véritable action politique et présenter l'équivalent indirect d'une participation à la puissance publique : telles sont la liberté de la presse, la liberté d'association, k liberté de réunion et même la liberté de l'enseignement, par laquelle on forme les futurs citoyens. Ou bien il s'agit de protéger findividn, encore incapable en fait, contre le dommage qu'il se pourrait faire à lui-même par labus de son droit individuel; e'est ainsi que la liberté du travail est légitimement restreinte 6D certains cas en ce qui concerne les enfants et les femmes. Notre droit public même a proclamé comme un principe supérieur riaaliénabilité de la personne humaine : non seulement en prohibant tout esclavage sur les terres appartenant à la France, mais aussi en défendant à tout individu d'engager ses services à perpétuité\

La distinction entre les droits individuels ou publics et les droits folitiques est des plus nettes. Cependant, pour un droit particulier, tàm de pétition, c'est une question assez délicate que de savoir B Ton doit le classer dans l'une ou l'autre catégorie. C'est le droit four les individus d'adresser des plaintes, des réclamations ou des observations, soit aux autorités qui rentrent dans le pouvoir exécutif, soit aux assemblées législatives. Ce sont surtout les pétitions adressées aux Chambres législatives qui ont pris une importance véritable dans la liberté moderne. Mais là le droit de pétition peut recevoir deux applications bien distinctes. Tantôt il est employé itaa un* intérêt particulier et privé; Tindividu qui pétitionne signale au pouvoir législatif un acte injuste d'une autorité quelcon- ^foe, dont il a été la victime et dont il demande le redressement. , Tantôt, au contraire, la pétition vise une mesure d'intérêt général : c'est le vote d'une loi nouvelle qui est demandé ou la réforme d'une loi ancienne; le pétitionnaire se fait le conseiller et l'auxi- Saire da législateur. Il y a là, sous un même nom et sous ime Aêine forme, deux droits qui, en réalité, paraissent distincts et

Jbrran d'un fou ne sont pas proprement des atteintes à La liberté individuelle. «

> Déclaration des droits de 1793, art. 18; Déclaration des droite de Tan 111, 'art. 15; Code civil, art. 1780.

390 LA UBERTÉ MODERNE.

différents : le premier est incontestablement nn droit individuely toachant à des intérêts individuels; mais le second semble nn droit politique, constituant une participation, si discrète qu'elle soit, à la proposition des lois. C'est bien la distinction qui fut d'abord proposée, lorsque la question se présenta pour la première fois devant r Assemblée Constituante dans la séance du 9 mai 1791. Chapelier, dans le rapport qu'il rédigea à cette occasion, distinguait nettement les deux applications du droit de pétition : Il appelait la première la plainte, et la déclarait ouverte indistinctement à toute personne, comme un droit naturel et inviolable; il réservait pour la seconde le terme droit de pétition et y voyait un droit politique ouvert aux seuls citoyens actifs ^ L'idée était si juste qu'elle a reparu depuis lors à plusieurs reprises dans nos discussions parlementaires*. Elle souleva cependant en 1791 de vives protestations. Pétîon, Grégoire, Robespierre réclamèrent la reconnaissance du droit de pétition comme « le droit imprescriptible de tout homme vivant en société », comme le '<( droit de tout être pensant j> . L'abbé Maury lui-même dit quelques mots en œ sens au moment où la discussion était close'. C'est aussi la reconnaissance du droit de pétition comme droit individuel ouvert à tons qui fat votée par l'Assemblée à une grande majorité; et c'est à ce titre qu'il fat garanti par la Constitution de 1791*.

Cette résolution, qui devait fixer le droit public à cet égard, s'expliquait par deux considérations. C'est d'abord que le droit de pétition était très en faveur an xvm^ siècle. En Angleterre, le Bill ofriffhts de 1689 l'avait expressément consacré sans distinct

' « Le droit de pétition Ast le droit qu*a le oitoyen actif de présealer son aa Corps législatif, au roi, aux adiuiaistrateurs, sar les objets d'administrmtioa et d'organisatioQ. La plainte est ua droit de recours de touf homme qui serait lésé dans ses intérêts particuliers par une autorité quelconque ou par an indi* vidu. Le droit de pétition^ cette espèce d'initiative du citoyen poar la loi et les institutions sociales..., cette part presque active, que peut prendre un citojea dans toutes les matières générales du Gouyernement, peut-elle appartenir i d'autres qu'à des membres du corps social ? C'est ici que doit reparaître la dis» tinction entre la plainte et la pétition : la plainte est le droit de tout homme; il ne s'agit point pour la recevoir et pour y répondre d'examiner l'existence pcîlitique de celui qui la présente ; la pétition est le droit exclusif du citoyen. •

s Eugène Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, p. 581, note 2, p. 583.

> « Je viens défendre l'opinion de M. Robespierre. Je viens réclamer pour tout citoyen qui a une volonté légale^ qui est majeur^ le droit de pétition » ; Maury semblait cependant exiger par là, non la capacité politique, mais la capacité civile.

4 Titre I : c La Constitution garantit comme droits naturels et civils... la liberté d'adresser aux autorités constituées des pétitions signées individoeUe* ment, i*

m et sans réserve ^ . Mais les Constituants avaient une autre raipoar refuser de traiter le droit de pétition, même distinct du >it de plainte, comme nn droit politique, et pour Tattribuer sans ioction à tout membre de la nation. C'était pour eux le corif nécessaire du suffi^ge politique restreint et de la distinction \tre citoyens actifs et non actifs. Le droit, reconnu à tons ceux d n'étaient pas citoyens actifs, de présenter des pétitions au pou- >ir législatif pour lui recommander des objets d'intérêt général pour réclamer une législation nouvelle, paraissait la meilleure ication du titre de citoyens qui leur était laissé, et la consélence forcée du contrat social. Tous les membres die la société, aucune exclusion, pouvaient ainsi avoir une participation seidaire à l'exercice du pouvoir législatif; et cette participation it sans danger, puisqu'elle se présentait seulement sous la forme le requête ou d'un conseil. Ceux qui n'étaient pas admis au ;e politique ne pourraient pas refuser obéissance aux lois prétexte qu'ils n'auraient pas été représentés dans le vote, [ue le droit de pétition leur permettait d'en demander la rérme et l'amélioration. Ce droit, de même qu'il représentait pour citoyens actifs un correctif du gouvernement représentatif, leur lettant de rappeler à leurs députés leurs vœux et leurs projets, itoait pour les citoyens non actifs un succédané du droit de ige politique '.

Depuis lors le droit de pétition a été considéré en France comme

droit individuel, qu'ont garanti les diverses Constitutions, de-

lis celle de 1791 jusqu'à celle de 1848'. On a tiré logiquement

conséquences de cette idée. Le droit d'adresser des pétitions

(Thambres a été traditionnellement reconnu aux Français non

I, anx femmes, aux mineurs, aux divers incapables, non

ornent du droit politique, mais aussi du droit civilV On admet

qu'une pétition peut être adressée par un étranger aux

imbres ; mais là reparaît cependant la distinction rationnelle

Art 5 : « Tfaat it is the right of the subjects to pétition the king, and ail cornleats and prosecations for sach petitioning are illégal. »

i' Ces dÎTerses idées ont été émises dans la discussion du 9 mai 1791.

;s Sur le droit de pétition aux Chambres sous le second Empire, voyez ci-desi, p. 153.

[* BiOsai, Court de droit constitutionnels^^ édit., t. III, p. 162 : « Ce droit peut exercé p«r une femme, par un prolétaire ; il peut Tétrc même par un homme

l'no jugement a privé de ses droits civils... Je dis que Texercice du droit de itioQ appartient même à un individu mort civilement. » — Voyez les précéitspriacipanx dans B. Pierre, Traité de droit politique^ iUotoral et parle-

\etuaire, n. 571, p. 581 et suiv.

qu'avait proposée Chapelier. Si la pétition de l'étranger port» sur une mesure législative intéressant seulement l'ordre politique et intérieur de la France, elle doit être écartée par l'Assemblée sans examen du fond^

J'ai indiqué précédemment que, dans la démocratie suisse, la pétition à fin de législation avait pris une forme toute nouvelle et impérieuse; elle est deYenuQ Tinitiative populaire*. Mais parla même elle est devenue incontestablement un droit politique, les signatures exigées pour l'introduire ne pouvant être que celles d'électeurs politiques.

Le droit de pétition, distinct du droit de plainte, a joué parfois en France un rôle important. Sous la Charte de 1814 en par^ ticulier, alors que les Chambres n'avaient pas le droit d'initii^ tive, il fournissait un moyen détourné, mais efficace, d'intro* duire devant elles certaines questions et d'ouvrir certains débats* En tout temps, il y a là un moyen pour dégager et affirmer un mouvement puissant de l'opinion publique et l'imposer à la considération du législateur. Cependant on peut affirmer que l'im* portance de ce droit, jadis estimé si haut, décline de jour en jour. La raison en est simple. Il existe de nos jours une autre foroft^ bien des fois plus puissante, pour dégager un courant d'opi* nion et pour imposer moralement certaines mesures aux assemblées législatives : je veux parler de la presse périodique et quotidienne. Voilà ce qui remplace ejffectivement cette applicatioa du droit de pétition, et certains orateurs de l'Assemblée ConstH tuante l'avaient indiqué par avance, a Le droit de pétition, disait M. Beaumetz, qui est presque métaphysique dans sa définiti<xi| n'est pas non plus d'un usage très important dans un gouvernement libre et représentatif, parce que les citoyens peuvent ton« jours y suppléer par d'autres moyens qui lui ressemblent si foii que, à la définition près, ils produisent presque le même efiist, c'est-à-dire qu'il n'y a aucune espèce de pétition que l'on m puisse suppléer, par exemple, par la liberté de la presse : cal dans un empire aussi peuplé que celui de la France, où il est difficile d'additionner une somme de vœux individuels qui soit en quelque rapport avec la majorité de la nation, il est clair qu'un bon livre, dans quelque langue et par quelque auteur qu*il soit fait, fait plus d'impression sur l'opinion publique et, par conséqneni détermine plus puissamment les* administrateurs etleslégislatenrfg

1 E. Pierre, op, cit., p. 582, 583.

s Ci-dessus, p. 282 et suiy.

foi ne mëprisent pas l'opinion pnblîqne^ qne ne pourrait le faire QDe pétition signée d'un grand nombre de citoyens, quels qn'ils soient ^ >

Dans les constitutions modernes, les droits individuels ont été nconnus sons deux formes : 1^ dans les déclarations des droits; S^ dans les garanties des droits.

Les déclarations des droits de V homme et du citoyen sont un proèiit direct de la philosophie du xviii® siècle et du mouvement f esprits qu'elle a développé. Ce sont les principaux axiomes déi|igé8 par les philosophes et les publicistes, comme les fondements Cime organisation politique juste et rationnelle, que proclamèrent solennellement les auteurs des Constitutions nouvelles destisées à en faire l'application. Les déclarations des droits émanent loQc de corps possédant une autorité légale et même souveraine, Rassemblées constituantes ; mais ce ne sont pas des articles de loi précis et exécutoires. Ce sont purement et simplement des déclafalions de principes, et jusque-là jamais on n'avait rien vu de tel. Bans doute les Anglais possédaient des documents écrits qui pouvaient présenter une certaine analogie ; un certain nombre des îts qui figurent dans les déclarations étaient garantis aux ciyens anglais par la grande Charte, par la pétition of right^ par le ofriyhts, par VActd^habeas corpus, ou par VAct ofSettlement. il 7 avait une différence profonde. Les documents anglais que Tiens de rappeler avaient un but et une forme essentiellement |>ttiqnes : c'étaient ou des concessions solennelles faites par le roi à ion peuple, ou des actes émanés des Chambres et imposés au Mnarqne et ayant pour but et pour effet de limiter les droits de m cooronne, textes que le citoyen pouvait au besoin invoquer devant les tribunaux. Les hommes qui rédigèrent chez nous la pre- Déclaration des droits de l'homme et du citoyen étaient parent instruits de ces faits *, et c'est en pleine connaissance de qn'ils procédèrent à leur œuvre nouvelle. Ils se rendirent

« Séance da 9 mai 1791.

1 JLally-Tollenda], dans la séance du 18 août 1789 : « Les Anglais ont plusieurs qui constatent leurs droits et qui sont le fondement de leurs libertés. Dans ces actes, soit dans leur grande Charte sous le roi Jean, soit dans leurs rates pétitions sous les trois Edouard, sous Henri IV, soit dans leur pédes droits sous Charles I*', soit enfin dans leur bill du droit et dans leur décJaratoire sous Guillaume, ils ont constamment écarté toutes les questions iphjsiques, toutes ces maximes générales susceptibles dedénégatioQ,de dis* étemelles. •

bien compte qu'ils rédigaient un texte simplement dogmatique^* Ils savaient bien qn'ils allaient répéter simplement sons une fonne pins concise et plus populaire les vérités dégagées par la philosophie dont ils étaient imbus, et certains d'entre eux contestaient justement pour cette raison l'utilité d'un tel travail'. Mais la grande majorité était convaincue de l'extrême utilité que présen-^ ^ient ces déclarations.

La cause en est surtout la foi profonde qu'avaient ces homm^ dans la puissance de la vérité. Ces dogmes politiques leur pa*^ raissaient si certains que pour eux il suffisait de les proclamer el de les inscrire en tète des Constitutions nouvelles pour en assures le respect efficace et éternel. C'est une idée que l'on trouve à la fois, énoncée en Amérique et en France. Les déclarations des droiii qui précèdent souvent les Constitutions des colonies anglaiseii émancipées, contiennent pour la plupart un article semblable il celui-ci qui figure dans la déclaration de la Caroline du Snd (arfcj 21) : <c II est nécessaire de recourir fréquemment aux principe! fondamentaux pour conserver les avantages inappréciables de bi liberté '. d Dans la discussion qui eut lieu à ce sujet à notre A» semblée Constituante en 1789, la même conception fut nettem^ énoncée : <i: Je crois, disait Target, que les droits des hommes nj sont pas assez connus, qu'il faut les faire connaître ; je crois qoe^ loin d'être dangereuse, cette connaissance ne peut être qn'i Si nos ancêtres eussent fait ce que nous allons faire, s'ils sent été instruits comme nous le sommes, si les articles positifil eussent opposé des barrières au despotisme, nous n*en serioiMl

pas où noas en sommes. C'est en gravant sur l'airain la dédiarJ

1 Brissot de WarTille,Pton de conduite pour les députés aux États gé9%érauM 1789, p. 182 : « Qu^estrce qu'une déclaration des droits ? Un acte par lequel l^ individus dans une même société déclarent quels sont les droits primitifs ûi l'homme, inhérents, essentiels à sa nature et à celle de la société. » |

> De Landine dans la séance du 3 août 1789 : « Gonserrons les prîiicî|M| pour nous et hâtons-nous de donner aux autres les conséquences qui sont ij lois elles-mêmes. Locke, Cumberland, Hume, Rousseau et plusieurs autres od développé les mêmes principes; leurs ouvrages les ont fait germer partoot. S nous avions à créer une théorie politique, sans doute nous devrions travalUer 1 l'imitation de ces écrivains fameux; il ne s'agit pas de la théorie, maûs de I pratique... La plupart d'entre vous« Messieurs, n'ignorent pas les idées rasig que ces philosophes ont répandues sur la législation des empires et nous wi les perdrons pas de tue dans la seule application que nous avons à «^n faire. *

3 Cf. Déclaration du Massachusetts, art. 18; de la Pensjlvanie, art. 14; 4 Virginie, art. 17. — Voyez ces textes dans une intéressante publication de Tépd que révolutionnaire : Déclaration des droits de Vhomme et du citoyen^ co^ parée avec les lois des peuples anciens et principalement avec les déclarations éà EStats-Unis de l'Amérique, 2« édition, Paris, l'an troisième de la Liberté.

tion des droits de rhomme que nous devons faire œsser les vices de notre Gouvernement et en préserver la postérité ^ »

Des déclarations conçues dans cet esprit apparurent d'abord en Amérique, dans les Constitutions que se donnèrent les colonies anglaises après leur émancipation. Ce fut, semble-t-il, l'initiative privée qui ouvrit cette voie, et le premier projet de déclaration des droits fut proposé par James Otis et Samuel Adams dans un meeting tenuà Boston le 20 novembre 1772 * : le 12 juin 1776, h Convention de Virginie adoptait une déclaration qui devait servir largement de modèle aux autres colonies.

En France, ce fut l'un des premiers objets que discuta l'Assemblée Nationale, lorsqu'elle aborda l'œuvre de la Constitution. La question même de savoir si l'on rédigerait une déclaration des droits de l'homme et du citoyen fut vivement débattue dans les séances des 1^, 2 et 3 août 1789. Tous les esprits, on peut le dire, étaient acquis dans l'Assemblée aux principes qu'on proposait de proclamer sous cette forme. Mais un parti assez nombreux trouvait inutile et même dangereuse une déclaration de cette nature. 11 j voyait un grand inconvénient en ce qu'on allait proclamer comme absolus des droits auxquels la Constitution elle-même, ou les lois qui en opéreraient le règlement, apporteraient forcément des restrictions et des limites: n'était-ce pas inviter en quelque sorte les citoyens à réclamer, à s'insurger peut-être contre les lois au nom de la déclaration des droits elle-même ? Malgré cette observation, la très grande majorité de l'Assemblée Constituante se prononça pour une déclaration des droits. Non seulement elle était dominée par la croyance plus haut indiquée en la puissance propre de ces vérités, mais elle sentait aussi que la Révolution, qui s'accomplissait en France, ouvrait une ère nouvelle dans l'histoire des sociétés. C*était en quelque sorte la proclamation d'un nouvel évangile, et l'Assemblée qui inaugurait cette phase nouvelle dans les destinées de l'humanité devait formuler en termes solennels le nouveau Credo politique ' : <l L'on ne peut, disait Duport, se dispenser de faire des déclarations parce que la société

' Séance du !•' août iS79. BarnaTe disait aussi : « Je crois qu'il est indispensable de mettre à la tâte de la Constitution une déclaration des droits doutThomme doit jouir, n faut qu'elle soit simple, à la portée de tous les esprits, et qu'elle devieane le ecttéchisme national. »

* Charles Borgeaud, Theorigin and development ofwritten Constitutions^ dans la Politieal science quarterly Review^ déc. 1892, p. 616.

^Tocqueville, Uanden régime et la Révolution^ liv. 1, ch. m : « Comment la Révolution française a été une révolution politique qui a procédé à la manière des évolotioas religieuses, et pourquoi ? »

change. Si elle n'était pas sujette à des révolntions, il suffirait de dire que l'on est soumis à des lois ; mais vous avez porté vos vues plus loin ; vous avez cherché à prévoir toutes les vicissitudes ; vous avez voulu enfin une déclaration convenable à tous les hommes, à toutes les nations. Voilà l'engagement que vous avez pris à la face de l'Europe ; il ne faut pas craindre ici de dire des vérités de tons les temps et de tous les pays ' . d

L'Assemblée Constituante, après avoir adopté le principe an commencement du mois d'août 1789, discuta et vota du 18 au 27 de ce même mois la Déclaration des droits de V homme et du citoyen en dix-sept articles qui sert de préambule à la Constitution de 1 791. Dès lors, la tradition constitutionnelle était établie sur ce point, et les Constitutions postérieures^ qui suivirent le courant imprimé par la Révolution, continrent également à leur fronton une décla* ration des droits de l'homme et du citoyen. Celle de 1793 est très ample, entrente-cinq articles. Celle de la Constitution de l'an UI est plus succincte, en vingt-deux articles ; mais elle est accompagnée d'une déclaration des devoirs de l'homme et du citoyen en neuf articles, contre-partie de la déclaration des droits, que quelques orateurs avaient déjà réclamée à l'Assemblée Constituante en

Avec la Constitution de l'an VIII ce premier courant prit fin. La foi en la puissance des vérités abstraites et générales était singulièrement afiaiblie après le 18 brumaire, et ce n'était pas au moment où la liberté politique subissait en France une dépression profonde que l'on allait, dans la Constitution nouvelle, proclamer les principes de la liberté universelle. La Constitution de l'an VIII ne contint donc aucune déclaration des droits. L'on n'en trouve pas non plus, sauf une exception, dans les Constitutions postérieures de la France. Le plus souvent, d'ailleurs, l'idée et la possibilité même en étaient écartées par les conditions dans lesquelles la nouvelle Constitution faisait son apparition. Mais d'autres causes également ont contribué à démoder ce genre de productions plutôt philosophiques que constitutionneUes. C'est, d'un côté, k prédominance de l'esprit pratique, qui considère comme inutiles ces déclarations de principes, distinctes de leur application. C'est aussi un autre fait qui confirme après coup l'utilité réelle de notre première déclaration, celle de 1789. Celle-là, en effet, a été en quelque sorte définitive ; ses articles ont promptement pénétré dans les esprits et sont devenus des axiomes courants pour

i Séance du IS août 1789.

:k eonscieiioe française. C'est à elle que l'on songe toujours lors- IfiW parle des droits de Thomme et du citoyen : elle est pour nous Il Déclaration des droits de l'homme et du citoyen par excellence, |flt c'est toujours elle que l'on désigne par ces termes employés pDs ancnne addition. Les déclarations postérieures, n'ayant point 40 le même retentissement et la même importance historique, ont |Aé en réalite des répétitions inutiles d'une proclamation déjà faite qu'elles ne pouvaient faire oublier. Aussi ces déclarations de 1Ï93 et de l'an III sont presque des curiosités de notre histoire istitutionnelle ; elles n'ont laissé aucune empreinte dans la méire nationale, tandis que celle de 1789 subsiste comme un titre ijoiirs respecté. Elle n'a rien perdu de sa force, par suite des ^olntioDs politiques ; car ce n'est qu'une déclaration de princiet les principes, lorsqu'ils sont vrais et acceptés par l'esprit )lie, peuvent être méconnus, mais non efiPacés par les textes des

Je l'ai dit cependant, l'une des Constitutions françaises de notre a repris la tradition abandonnée depuis l'an YIII. C'est CoDstitntion de 1848, qui, sous le titre de Préambule et en huit ides, contient une véritable déclaration des droits et aussi des Toiis; mais moins encore peut-être que celles de 1793 et de l'an } cette déclaration n'a pas eu d'influence sur le développement notre droit constitutionneî.

I^ dédaraiions des droits sont consacrées en grande partie à reooimaissance des droits individuels déclarés a: supérieurs et rieurs aux lois positives*]», et c'est par laque jai été amené étadier. Mais elles contiennent aussi d'autres principes se rtant aux droits politiques : la souveraineté nationale et les nenoes qui en découlent quant à la formation des lois, la lipuation des pouvoirs, la responsabilité des fonctionnaires, sont Ifemées dans les déclarations de 1789, 1793 et 1795. I ^garanties des droits sont tout autre chose que les déclara-

E^ dont je viens de parler. Ce sont de véritables lois positives obligatdres, et, pour les définir d'une façon plus précise, ce ^ des articles constitutionnels qui assurent au citoyen la jouis- Nœ de td ou tel droit individuel. Le but qu'on se propose en les Kctant, c'est de conférer aux droits ainsi garantis la force qui Nt propre, chez beaucoup de nations modernes, aux dispositions Nostitationnelles : celles-ci, en effet, sont considérées comme su- Mrieores aux lois ordinaires comme pouvant restreindre et limi- ■f les pouvoirs du législateur. Ce qu'on veut par ces garanties vfdroU^y c'est protéger les droits individuels contre le législateur

398 LA UBERTÉ MODERNE.

lui-même, lui interdire de faire aucune loi qui les entame on qui les TÎole. C'est ce qu'exprime très nettement la Constitution de 1791 dans son titre I*^^ : « Le pouvoir législatif ne pourra faire aucune loi qui porte atteinte et mette obstacle à l'exercice des droits naturels et cîtIIs consignés dans le présent titre et garantis par la Constitution. t>

Les garanties d£8 droits sont aussi anciennes que les dédaror twns; elles ont fait leur apparition en même temps que celles-ci, mais sans en être tout d'abord distinctes quant à la forme. Les déclarations des colonies émancipées de PAmérique du Nord, qui, nous l'avons vu, ont été les premières de toutes, n'étaient pas siniplement un exposé de principes rentrant dans le droit naturel. Avec le génie pratique de la race anglo-saxonne, leurs rédacteurs y avaient inséré un certain nombre de dispositions qui défendaient expressément au pouvoir législatif de statuer sur oertaînefi matières ou de légiférer contrairement à certains principes. Ce» articles, épars dans la Déclaration, étaient autant de garanties des droits *. La Constitution fédérale votée par la Convention de 1787 ne contenait tout d'abord rien de semblable, par la raison très simple qu'elle n'était précédée d'aucune déclaration d^s droitSy et, que, dans la forme, la garantie des droits n'avait pas encore été rendue distincte et indépendante. Mais le premier Congrès, qui se réunit en 1789, proposa dix amendements à la Constitution, qui furent votés et acceptés par les États conformément à celle -<â. Ce sont des dispositions additionnelles dont la plupart ont pour but la garantie des droits individuels.

En France, les Constitutions qui contiennent une déclaration des droits contiennent aussi des garanties des droits, distinguant par là nettement les deux choses. La Constitution de 1791 pràsente ainsi un titre I®^ intitulé : Dispositions fondamentales garanties par la Constitution. La Constitution de 1793 classe ses derniers articles (122-124) sous la rubrique : Garantie des droits, La Constitution de l'an III est très abondante en dispositions de cette nature (art. 351 et suiv.) qu'elle intitule : Dispositions générales. Enfin, h Constitution de 1848 consacre son chapitre II aux Droits des citoyens garantis par la Constitution.

1 Par exemple, Déclaration du Massachasetts, art. 12 : « La législature ne fera point de loi pour infliger une punition capitale on infamante sans ana procédure par jurés, excepté pour la discipline de l'armée de terre ou de la marine» ; — art. 25 : « Aucun sujet ne doit, dans aucun cas ni dans aucun temps, être déclaré coupable de trahison ou de félonie parla législature ». — Cf. Déclaratioa duDelaware, art. 11 ; du Maryland, art. 16 et 42; de la Virginia, art. 9.

D'antre part, celles de nos CoDstitutions qui ne contiennent pas de déclaration des droits ont conservé cependant les garanties dea droits. Cela commence avec la Constitution de l'an VIII, qui leur consacre les principaux articles de son titre VII, intitulé : Dispositions générales, La Charte de 1814 elle-même, sous la rubrique : Droit public des Français, y consacre ses douze premiers articles, reproduits dans les onze premiers articles de la Charte de 1830. Enfin, la Constitution du 14 janvier 1852 et celle du 21 mai 1870 débutent ainsi :^ Art. 1. La Constitution reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789 et qui forment la base du droit public des Français, d

La garantie des droits n'est point propre aux Constitutions américaines et françaises. Elle se trouve dans presque toutes les Constitutions écrites de l'Europe, qui contiennent généralement en tête un chapitre intitulé : Droits garantis aux citoyens par la Consti" tution.

Cependant, chose notable, nos lois constitutionnelles de 1875 sont muettes sur ce point. Comment expliquer ce silence et quelles conséquences juridiques résultent de cette lacune? Le fait en luimême s'explique aisément. La Constitution de 1875 n'est point une œuvre théorique et systématique comme l'étaient beaucoup des Constitutions antérieures, principalement celles qui ont été votées par des assemblées constituantes proprement dites. Elle contient une solution éminemment pratique, obtenue, après de longues difficultés, par un esprit de transaction et de sagesse moyenne. Dans les lois constitutionnelles ainsi rédigées on n'a mis que ce qui était absolument nécessaire pour assurer le fonctionnement du Gouvernement, on s'est contenté d'organiser les pouvoirs publics et de déterminer leurs rapports, et l'on s'est abstenu de toute déclaration de principes. Ce n'est pas que l'Assemblée Nationale répudiât les principes proclamés pour la première fois en 1789; mais elle jugea inutile de les proclamer à nouveau ou même de les garantir dans la Constitution * ? Ils lui apparaissaient comme dans un patrimoine définitivement acquis au peuple français, et, en les laissant en dehors de la Constitution écrite, elle marquait le dernier terme d'une évolution naturelle commen-

* M. Lepère, séance du {•* février 1875 {Annales de V Assemblée Natibnale^ t. XXXYI, p. 619) : « Nous avons édicté une série de dispositions conslitutioncelles sans nous attacher à faire des promulgations de principes, pas plus qu'à formuler à^s déclarations philosophiques. Nos principes sont connus. Ce sont les principes de 1789 quQ tous les gouvernements qui se sont succédé ont reconnus^ jusqu'à celui-là même qui devait les violer de la façon la plus scandaleuse. »

cée bien auparavant. La place faite dans nos Constitations à œi principes, et en particulier aux droits individuels, s'était progressivement rétrccie, à mesure qu'ils pénétraient plus profondémenl dans la conscience nationale. Nos premières Constitutions, non l'avons vu, les avaient deux fois visés et reconnus, dans la déd^k ration et dans la garantie des droits; puis (sauf dans la Constita* tion de 1848) la garantie seule avait subsisté ; dans la Constitotioc de 1852, cela s^était borné à un simple rappel, à un renvoi. O rappel même était jugé inutile en 1875 '.

Mais juridiquement parlant, cela n'entraîne-t-il pas de grarei modifications dans notre droit constitutionnel? Les droits garantb expressément dans la Constitution écrite sont mis, nous l'aToni vu, hors de l'atteinte des législateurs. En labsence d'une telle garantie, ne sont-ils pas laissés à leur discrétion ? Dans le droit constitutionnel de certains pays, aux États-Unis par exemple, la différence entre les deux systèmes est capitale ; d'après la doctrine et la jurisprudence française, elle est presque insignifiante. La garantie constitutionnelle des droits perd chez nous beaucoup de son importance par l'application de deux règles traditionnelles.

1° Pour que les citoyens puissent exercer un droit ou jouir d'une liberté, il ne suffit pas que l'exercice et la jouissance en soient garantis par la Constitution. En effet, quelque légitimes que soient les droits individuels, ils n'ont pas une portée illimitée. Ils ont, au contraire, deux limites nécessaires : le respect du droit

< Dernièrement au Sénat (séance du 10 décembre 1901, Joum. off., p. 138&V M . Wallon faisait, à propos de la liberté de renseignement secondaire, le nisonnement suivant :

« La liberté de renseignement n'est pas édictée par la GonslitaUon de 1873, mais le suffrage universel est-il édicté par cette Constitution? Non, il est édicté par la Coostitulion de 18i8, la liberté de l'enseignement y est au même titre et et garde le même caractère. En ce qui touche la liberté de renseignement, la loi 1850 n*a pu que reconnaître, en le modifiant, ce que la Constitution de 1S48 a irrévocablemeot établi. Si donc votre proposition (tendant à abroger la loi de 1 envoyée aux bureaux en revenait sous forme de proposition de loi, elle ne rait être accueillie au Sénat que par cette déclaration : la question préalable?

Sans doute la loi constitutionnelle du 15 février 1875 a empranté on cei tain nombre de ses dispositions à la Constitution de 1848, particolièremei celles qui étaient contenues dans le contre-projet présenté par M. Walloi Mais de là à conclure que tous les principes proclamés et garantis par la Goi titution de 1848 ont passé tacitement dans la Coustitution de 1875. il y a loi M. WaUon ne l'admettrait probablement pas quant A l'art. 8 du préambule à Tart. 13 de la Constitution qui concernent le droit au travail. D'autre il n'est pas exact de dire que le suffrage universel pour l'élection dea dépa n'est pas consacré par la Constitution de 1875. L'art. 1*', t* alinéa de la constitutionnelle du 25 février est ainsi conçu : « La Chambre dea dépotés nommée par le su/frage universel dans les conditions déterminées par la électorale. »

chez antmi, et le maintien de l'ordre public. Leur exercice donc nne réglementation que doit en faire le législateur \ tant qne cette réglementation n'a pas en lien, le droit déposé, dans la Constitution, ne peut être exercé; il reste là comme simple promesse. C'est là nne règle de droit qui n'a pas tonété respectée à l'époque réyolutionnaire, mais qui depuis a confirmée par des applications multiples et décisives. Îa Constitution de l'an III garantissait aux citoyens la liberté renseignement' ; la Charte de 1830 la promettait aussi' ; enfin était garantie par la Constitution de 1848^. Elle n'a été oucependant que par les différentes lois organiques qui l'ont [lementée : loi du 28 juin 1833 pour l'enseignement primaire ; du 15 mars 1850 pour l'enseignement secondaire ; loi du 12 ilet 1875 pour l'enseignement supérieur.

La Constitution de 1848 déclarait dans son article 8 : € Les >76ns ont le droit de s'associer i> ; mais cette disposition ne fit tomber Farticle 291 du Code Pénal qui punissait toute assoâon de plus de vingt personnes non autorisée par le Gouverneit. Ce texte prohibitif est resté en vigueur depuis lors jusqu'à derniers temps, sauf dans la mesure où son application avait écartée par des lois spéciales, dont la plus importante est celle 21 mars 1884 relative à la création des syndicats profession- La liberté d'association vient enfin d'être organisée par la loi 1* juillet 1901 {Joum. o/f. du 2 juillet) relative au contrat 'association, l'une des plus libérales qui existent dans le monde L Elle admet la validité de toute association ayant un objet âte c sans autorisation ni déclaration préalable, art. 2 ». Elle »rde aux associations, à la seule condition d^une déclaration qui rende publiques, une personnalité aux effets suffisants (art. 6). ifin, sauf l'exception contenue dans l'article 12, la dissolution, en de nullité, doit être prononcée par les tribunaux civils (art. 7).

> Déclaration des droits de Vhomme et du citoyen de 1789, art. 4 : « L'exercice droits natarels de chaque homme n*a de bornes que celles qui assurent aux

membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes peurent être déterminées que par la loi ». s Art. 900 : « Les citoyens ont le droit de former des établissements particud^édocation et d^instruction, ainsi' que des sociétés libres, pour concourir progrès des sciences, des lettres et des arts. »

> Art. 69 : ■ Il sera poorTu successiTement par des lois séparées dans le plus délAÎ possible aux objets suirants... 8® Tinstruction publique et la liberté

renseignement. »

* Art. 9 : • L'enseignement est libre. La liberté d'enseignement s'exercera des conditions de capacité et de moralité déterminées par les lois et sous sonrcillaoce de l'État. »

Quant anx congrégations religieases, conformément à la traditioi plusieurs fois séculaire de notre droit, la nouvelle loi exige poi leur existence qu'elles soient autorisées par une loi (art. 13) et éD organise la dissolution effective des congrégations, actu^emen non autorisées, qui n'auraient pas demandé cette autorisation dm le délaide trois mois (art. 18). Avec la loi du 1" juillet 1901, s'« complétée en France la réglementation nécessaire pour Texercio des droits individuels. Le droit de réunion en effet est règlement par la loi du 30 juin 1881, qui n'exige pour les réunions pa bliques que des conditions de forme et de bon ordre; et, quant à I( liberlié de la presse, elle est régie par la loi du 29 juillet 1881 dont on peut dire qu'il n'existe pas une législation plus large et {^ libérale, en Europe, même en Angleterre. Elle a supprimé abeo lument tous les délits d'opinion, c'est-à-dire tous ceux qui ooa sistent dans la production et l'exposé de croyances ou de doctrinal réputées subversives. Elle ne retient (en dehors des contraventionj matérielles) que la diffiimation, l'injure, l'outrage, les fausses noil velles dangereuses et l'excitation à commettre des crimes on d«i délits. D'autre part, elle renvoie au jury le jugement de tous laf délits politiques commis par un mode de publicité.

2^ Une loi qui supprimerait ou entamerait une liberté on m droit garantis par la Constitution ne serait pas nulle pour cela. Ifr contestablement elle n'aurait pas dû être votée par le Corps légî» latif qui, en l'adoptant, a violé la Constitution. Mais une fois votée, elle devient cependant obligatoire, et ni le pouvoir exécutil ni le pouvoir judiciaire ne pourraient refuser d'en faire l'appli' cation. Cela vient de ce que notre droit public, poussant à l'ex^ trême les conséquences de la séparation des pouvoirs, refuse ani tribunaux le droit d'apprécier la constitutionnalité ou l'inconstitotionnalité des lois '• C est un point que j'ai déjà signalé et sur lequel je reviendrai dans le chapitre suivant. Dans d'autres pays, aux États-Unis par exemple, où la doctrine contraire a triom^é, la garantie constitutionnelle des droits a une grande importance pratique ; elle les protège efficacement contre les entreprises du législateur. Mais, en France, elle n'a la valeur que d'une restriction ou obligation morale imposée au pouvoir législatif^ et l'état de droit est sensiblement le même, qu'elle existe ou qu'dk

A La Gonstitution de Taa III décidait seulemdot, art. 131 : « Les lois dont le préambule n^atteste pas robserration des tormes prescrites par les art. T7 et 91 (les trois lectures et les délais y afféreats) ne peuvent être promulguées par le Directoire exécutif, et sa responsabilité dure six années. Sont exceptées les kis pour lesquelles Tacte d'urgence a été approuvé par le Conseil des Anciens . •

.n'existe pas. Le principe suivi en Amérique a bien été proposé ijgtos d'nne fois en France, particulièrement pendant la période rtérofaitionnaire, mais il n'a jamais pu se faire admettre. Nous verrons pins loin que, seules, les Constitutions de l'an YIII (art. 21) rètdn 14 janvier 1852 (art. 25, 26, 29) avaient organisé une procédure de cassation des actes inconstitutionnels. C'était le Sénat fd en était juge et pouvait les casser; la Constitution de 1852 (art. 26) l'invitait spécialement à annuler les lois qui porteraient jtiiemte c à la liberté des cultes^ à la liberté individuelle, à l'égaé des citoyens devant la loi, au respect de la propriété d. Mais Sénat recevait là une attribution qu'il ne pouvait guère avoir 'occasion d'exercer. L'initiative parlementaire n'existait pas dans Constitution de 1852 ; le gouvernement seul proposait les lois, celles-ci étaient simplement votées par le Corps législatif. Une réflexion peut, d'ailleurs, rassurer ceux qui trouveraient trop la sûreté que notre système donne aux droits individuels, n'j a pas de pays au monde où ces droits paraissent, et à juste i, mieux assures qu'en Angleterre ; et pourtant le Parlement [lais est abeolninent souverain, et peut librement légiférer en ^tes madères. Lia meilleure garantie à cet égard se trouve dans mceurs, dans l'esprit national et peut-être aussi dans l'institudes^deux Chambres '.

1 &desBii«, p. S76.