CHAPITRE PREMIER

Les iiféeédeato de la GonstltnUon de 1875; le vote des loU eonsiliQttOAiiellee en 1875; leurs caractères généraux.

Lee trois lois qui composent noire Constitution ont été votées, Jm deux premières au mois de février, et la troisième au mois de il875. Mais elles ne sont en réalité que la résultante et l'esdéfinitive d'une longue élaboration commencée depuis 871. Si, en effet, la France a vécu sans Constitution proprement ' da 4 septembre 1870 au 25 février 1875, l'Assemblée Natiole sYsit cependant organisé légalement, de 1871 à 1875, une ibiique provisoire. Certains traits importants de cette organiont passé dans l'établissement déîSnitif ; on les oomprenit mal, si d'abord on ne les replaçait dans leur milieu ori-

I Lorsque l'Assemblée Nationale, élue par le suffrage universel le

Ithrier 1871, conformément àla loi électorale de 1849 remise en

ffgœnr par le Gouvernement de la Défense nationale, se réunit à

pordeaux le ) 3 février, elle trouva devant elle table rase au point

IsTQeconstitntionneL Le régime impérial était tombé au 4 sep-

M)re, et avec lui avaient disparu tous ses organes politiques :

I se subsistait rien du pouvoir exécutif et des Chambres impé-

isles. D'autre part, le Gouvernement de la Défense nationale,

pi avait remplacé l'Empire et soutenu non sans gloire, avec

•sseotiment du pays, une lutte désespérée contre l'étranger, était

naplainent un gouvernement de fait, un gouvernement provi-

pîn. Il disparaissait donc immédiatement et de plein droit,

loBune le voulaient les principes et conmie lui-même l'avait an*

inoé dès les premiers jours, du moment que la souveraineté na-

jOoàk s'était donné des représentants légaux. Jamais, après une

Mlntion, le terrain n'avait été plus libre de tout débris laissé

vie régime antérieur; il l'était autant qu'en 1848 après l'élec-

ii2 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

tion de TAssemblée Constituante ; il l'était plus qu'en 1792 après Télection de la Convention.

De cet état de fait et de droit résultaient deux conséquences très importantes, la première incontestable, la seconde au contraire ardemment discutée.

P L'Assemblée Nationale était souveraine, en ce sens qu'elle pouvait actuellement exercer librement tous les pouvoirs dont l'exercice constitue le Gouvernement. Elle pouvait en droit, non seulement légiférer, mais aussi bien, si elle le voulait, exercer le pouvoir exécutif ou le pouvoir judiciaire, nommer et casser les administrateurs et les juges. Cela résultait nécessairement de oe qu'elle était le seul représentant légal de la souveraineté nationale et de ce qu'aucune constitution limitative ne restreignait ses attributions. Par là même ses pouvoirs n'étaient pas non plus limités quant à leur durée. Elle seule pouvait légalement 7 mettre fin.

2^ Il en résultait aussi, l'Assemblée le prétendit du moins et dès le premier jour, qu'elle pouvaitexercerlepouvoirconstituantetdonner une nouvelle Constitution à la France. Mais ici elle rencontra une contradiction et une résistance énergiques, que lui oppoeèrent alors et pendant longtemps la plupart de ceux qui représentaient le parti républicain à cette époque. L'objection qu'ils formulaient, très forte en réalité, reposait sur cette idée que l'Assemblée, élue à la hâte, dans des circonstances éminenmient critiqneSi avait reçu des électeurs un mandat limité. Elle avait été élue, en effet, en exécution de l'armistice conclu le 28 janvier 1871, lequel € avait pour but de permettre au GK>uvemement de la Défense nationale de convoquer une assemblée librement élue qui se prononcerait sur la question de savoir si la guerre devait être continuée on à quelles conditions la paix serait faite ^ '», Voilà, disait-on, la mission spéciale et limitée qu'a reçue l'Assemblée; sans doute, jusqu'à ce qu'elle l'ait remplie, elle exercera actuellement la souveraineté ; mais c'est là, en quelque sorte, un accessoire simplement inévitable de sa tftche principale. Les électeurs, en choisissant les dé* pûtes, n'ont point pris en considération la Constitution future de la France. Ce raisonnement tirait une force plus grande encore d'un autre élément de fait.

La majorité de l'Assemblée Nationale en 1871 était incontestablement animée de sentiments et de convictions monarchiques : son intention était de rétablir la monarchie lorsqu'elle rédigerait plus tard la Constitution. Or, disait-on, — et cela était rigooreu-

^ Journal officiel du 29 janvier 1871 .

Muent eiact, -^ cette majorité avait été élae, non parce qu'elle était monarchiqney mais parce qu'elle était pacifique. Entraînés par les trdenrs patriotiques de Gambetta, qui avait personnifié la DéftoseDationale dans les départements, les candidats républicains s'éfaieot présentés souvent à leurs électeurs comme ne reculant pas 4miitb continuation de la lutte ; surtout l'opinion publique, peu k discerner 1^ nuances, leur attribuait en bloc ces sentiments. Wr elle ils représentaient la continuation de la guerre, et comme souhaitait ardemment la paix, les votes de la majorité s'étaient sur ceux qui proclamaient la nécessité de la paix : or, telle la première et nette affirmation du parti monarchiste. La tioii essentielle, la seule question réellement posée devant les , était celle-ci : paix ou guerre ? Elle avait absorbé et fait raitre toutes les aulâres.

Halgré ces graves objections, l'Assemblée Nationale ne cessa d'affirmer son pouvoir constituant ; elle l'a exercé en déve avec la coopération de la majorité des républicains qui ieot parmi ses membres* Mais comment pouvait-elle rationlent l'étabUr ? Elle l'a toujours appujé sur un argument idique, également très fort ; elle la présenté comme une conenoe nécessaire de la souveraineté qui lui était reconnue, cette thèse, elle l'a affirmée conmie un axiome', elle n'en a domié la démonstration détaillée et probante ; voici, je crois, t celle-ci peut être présentée.

La distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir constteet incontestablement raisonnable et utile*; mais elle ne pas de la nature des choses et ne s'impose pas comme un ipe supérieur. Elle est même plutôt artificielle, et nous avons qn'eUe est contestée en elle-même par certains esprits. On peut dire que, en principe, le pouvoir législatif s'étend naturelleimème aux matières constitutionnelles ; pour lui interdire ce , il faut une constitution écrite et limitative qui l'arrête, en 1871 il n'existait aucune constitution de ce genre. Cejustement l'absence de toute constitution qui rendait souve-

^Rësolation de 1* Assemblée Nationale da 17 février 1871 : « L* Assemblée lie, déposiiaire de l'autorité souveraine considérant qu'il importe, en ISDt qiiil soit statué sur les institutions de la France, de pourvoir immédiait aux néceasités du Oouremement... » — Loi du 31 août 1871 : « L'AssemiNiitonale, oonsidéraDt que le droit d*user du pouvoir constituant, ottrttnenUel de la êouveraineté dont elle est investie., . » — Loi du 13 mars : • L* Assemblée Nationale, réservant dans son intégrité le pouvoir consent ç»t lui appartient.., • G-desras, p. 411,412.

iii LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

rame T Assemblée Nationale ; il en résultait en même temps qu'elle ponyait voter des lois constitutionnelles oomme tontes antres lois. Sans donte, on pouvait raisonnablement l'exhorter à ne pas le fSûre, n'ayant pas reçu cette mission du corps électoral. Mais, en droit, on ne pouvait lui refuser oette faculté» étant donné qu'aucune constitution ne la gênait et que les principes du gouvernement représentatif n'exigent dans aucun cas que les électeurs aient donné aux élus un mandat précis et spécial. L' Assemblée Nationale se trouvait posséder 1^ mêmes pouvoirs que le Parlement anglais, parce que constitutionnellement elle était placée dans ks mêmes conditions. Cependant un point était plus délicat : les lois constitutionnelles votées par l'Assemblée auraientpcUes tons les caractères que nous reconnaissons à ces sortes de lois ? Seraientr elles hors de l'atteinte du pouvoir législatif, ne pouvant être révisées que selon les formes qu'elle aurait déterminées ? Ce second point était moins clair que le premier : on pouvait légitimement se demander si, pour lier ainsi les assemblées futures et la souveraineté nationale elle-même, il ne fallait par une assemblée munie de pouvoirs spéciaux. Mais, chose notable, il ne semble pas que cet aspect de la question ait été signalé. La théorie des constitutions écrites, telle qu'elle a été exposée plus haut, a pénétré si profondément dans les esprits français qu'on se demanda simplement si TAssemblée avait ou non le droit de voter des lois constitutionnelles. Si ce droit lui était reconnu, tous admettaient implicitement que la Constitution qu'elle voterait s'ajouterait à la liste des Constitutions antérieures de la France, possédant la même nature et les mêmes qualités juridiques que celles-ci.

J'ai indiqué la thèse sur liiquelle l'Assemblée Nationale a ùii reposer son pouvoir constituant. Mais elle pouvait en invoquer une autre plus décisive encore. J'ai relevé plus haut ^ toute une série de précédents montrant que, après une révolution, des assemblées avaient exercé le pouvoir constituant, bien qu'elles ne le tinssent ni de leur institution ni du mandat formel des électeurs. Souvent c'étaient des Chambres législatives datant du régime antérieur et qui lui avaient survécu. Combien à plus forte raison ce droit pouvait-il être légitimement revendiqué par une assemblée librement élue, bien des mois après la révolution accomplie I Mais pour f<mder son pouvoir constituant sur ce titre, il fallait que l'Assemblée l'exerçftt en conformité réelle avec le vœu nationid* : or les faits

1 Ci-dessDS, p. 422 et soiv. s Ci-dessus, p. 422.

noDtniient que ce yœti s'éloignait de pins en pins nettement de tonte restauration monarchique. Du jour où elle s'est décidée à tnctionner définitivement la forme républicaine, l'Assemblée a etsBé de voir contester son pouvoir constituant.

An mois de février 1871, la France était sans Constitution ; mais e n'était point sans avoir, à ce moment, une forme d'État déter- ; car, en dehors de la pure anarchie, ce serait une chose Ininent impossible. Cette forme d'État était la République, ée à Paris le 4 septembre 1870, et depuis lors tacitement ieeeptée par le pays entier : seulement elle était en droit provijpnisqu'aucun pouvoir constituant ne l'avait encore confirmée. l'Assemblée Nationale, dès ses premières séances^ lui conserva caractère, en lui donnant une première consécration, simpleit légale. Quelles que fussent ses intentions pour l'avenir, elle pouvait, à ce moment, songer à exercer le pouvoir constiqu'elle revendiquait. Il lui fallait tout d'abord faire la paix, Br l'ordre et U prospérité dans ce pays si troublé par l'invavictorieuse, obtenir enfin que l'ennemi abandonnât le sol de patrie. Force lui était donc de reconnaître et de maintenir n'a nouvel ordre la forme républicaine, qui subsistait d'ailleurs elle-même, par cela seul qu'aucun trône n'était relevé. Maisl'Aslée fit plus. Inaugurant une sorte de trêve entre les partis, et

ut entrevoir déjà que le vœu national se portait vers la

blique, la majorité, sur les conseils de M. Thiers, se laissa

ader défaire volontairement une expérience légale de cette

de gouvernement \ laquelle, si elle réussissait, devait fata-

nt conduire à une reconnaissance définitive. C'est ce qu'on a

U à cette époque 1' <i essai loyal i> de la République, et ce

e a même été inscrit dans une des lois que vota l'Assemblée '.

Ikmedi

' Paul de Résumai, A. Thier»^ p. 191 et suiv.

^LndoSl août 1871 : « L'Assemblée Nationale... considérant que, jnsqa'à lisMment des institationB définitlTes da pays, il importe aux besoins du iTai], anx intérêts du commerce, au développement de l'industrie que nos Notions provisoires prennent aux yeqx de tous, sinon cette stabilité qui est tettfie da temps, du moins ceUe que peuvent assurer l'accord des volontés et raptiaement des pcrtîs... — considérant qu'un nouveau titre, une appeUation prédse, sans rien changer au fond des choses, peut avoir pour effet de mieox en évidence l'intention de l'Assemblée de continuer franchement ^M9< loyal oommencé à Bordeaux... »

446 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

Mais comment allait être organisé le Gonyemement de oette République provisoire ?

Le pouvoir législatif avait son organe naturel et nécessaire dan» l'Assemblée elle-même : mais le pouvoir exécutif? Elle aurait pu le retenir et l'exercer également par des comités élus parmi ses membres : ainsi avaient fait jadis le Long Parlement d'Angleterre et la Convention. L'Assemblée Nationale n'y songea pas un seol instant : elle constitua immédiatement par délégation un pouvoir exécutif distinct. Deux causes l'amenèrent à agir ainsi. En premier lieu, pour les hommes qui la composaient, la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif était une donnée politique tellement traditionnelle et certaine qu'elle l'appliqua d'instinct. L'im de ses chefs le lui rappelait plus tard : € Ce principe est tellement entré dans nos mœurs et devenu si familier à tous nos esprits que^ lorsque vous vous êtes réunis à Bordeaux, investis par le voen national de la plénitude de tous les pouvoirs, vous n'avez pas p»da un jour pour vous dessaisir du pouvoir exécutif en le déléguant à un de vos membres, et la séparation s'est faite naturellement sus que vous ayiez eu besoin d'énumérer et de définir les attributions dont vous vous déchargiez ' >. D'autre part, les événements avaient par avance désigné un titulaire du pouvoir exécutif. C'était M. Thiers que tout imposait au choix de l'Assemblée, sa résistance à la déclaration de guerre au mois de juillet 1870, ses prophéties malheureusement trop bien réalisées, ses démarches et ses efforts auprès des puissances européennes pour gagner à la France, après la chute de l'Empire, des défenseurs ou tout au moins des amis. Enfin il venait d'être élu député dans vingt-sept départements, et quel autre pouvait plus efficacement disputer quelque chose au vainqueur dans les pénibles et difficiles négociations qni allaient s'engager ? Par une brève résolution du 17 février 1871, l'Assemblée lui remit le pouvoir exécutif. Elle ne lui donna pas le titre de Président de la République ; mais elle le nomma chef à» pouvoir exécutif de la République Française. D'ailleurs, ce qu'elle lui consentait, c'était seulement une délégation dans le sens le pins rigoureux et le plus étroit du mot, sans durée fixe, mais toujours révocable. Il était bien dit qu'il gouvernait, qu'il nommait les ministres et les présidait; mais il gouvernait « sous l'autorité de l'Assemblée' d. M. Thiers en même temps conservait son titre et

t Discours da duc de Broglie à T Assamblée Nationale le 15 mai 1874 {J<ni^ nal officiel du 16 mai, p. 3268).

2 « M. Thiers est nommé chef do pouvoir exécutif de la République Frto*

Sfss fonctions de membre de l'Assemblée ; personne ne songea à lui demander de s'en démettre, et l'on n'aurait point pu, sans injustice, réclamer de lui un pareil sacrifice en échange d'un pouvoir si précaire.

Sans être partie d'aucune idée systématique, sous la simple pression des faits, l'Assemblée avait ainsi consixuit une forme de gouvernement qui répondait à un type connu et prôné par certains hommes politiques '. C'était celle proposée en 1848 dans le fameux amendement Grévy. Nous allions maintenant en faire l'expérience, et elle ne fut pas favorable.

Le pouvoir exécutif ne peut avoir une valeur propre et rendre véritablement les services qu'on attend de sa séparation par rapport au législatif, que s'il présente une certaine fixité. Il faut qu'il puisse compter sur un certain avenir. Hien n'était plus précaire que celui qu'on venait d'organiser ; c'était le provisoire par excellence. Aussi, avant que l'année 1871 se fût écoulée, une retouche importante fat apportée à cette première et rudimentaire organisation. Le besoin d'une force et d'une stabilité plus grandes pour le pouvoir exécutif s'était nettement fait sentir. Un membre de l'Assemblée, momentanément célèbre par ce fait, M. Bivet, déposa dans la séance du 12 août une proposition destinée à consolider et à organiser d'une façon moins rudimentaire le Gouvernement de la République provisoire. Somme toute, il demandait trois choses : 1^ que M. Thiers reçût le titre de Président de la Bépublique, plus significatif que la périphrase dont la résolution du 17 février avait entouré ses pouvoirs ; 2** qu'on donnât à ces pouvoirs une durée fixe de trois ans, sauf qu'une dissolution antérieure de l'Assemblée Nationale y mettrait nécessairement fin '; 3^ que la responsabilité ministérielle, dans le sens du gouvernement par-

CAÎse; il exercera ses fonctioas sous Tantorité de T Assemblée Nationale avec le concours des ministres qa*il aura choisis et qa'il présidera ».

' Gi-dessas, p. 334 et soIy.

' Art. 1 et 2 de la proposition : « M. Thiers exercera sous le titre de Président de la Répnhiqne les fonctions qni lui ont été déTolnes par le décret do 17 février dernier. — Ses pouToirs sont prorogés de trois ans. Tontefois, si dans cette intervalle. L*AssemhIée Nationale jugeait à propos de se dissoudre, les pouvoirs de M. Thiers, liés à ceux de TAssemblée, ne dureraient que le temps nécessaire pour la constitution d*une nonveUe assemblée, laquelle à son tour aurait à statuer sur le pouvoir exécutif ».

lementaire, fût nettement établie '• Ce troisième chef de la proposition demande senl qnelqnes explications.

La résolution du 17 février n'avait point précisé la conditioii politique des ministres. Il semblait seulement que ceux-oi ëtaîenk sous Tautorité du chef du pouvoir exécutif, comme ce chef était lui-même sous l'autorité de l'Assemblée. Nul doute cependant que l'Assemblée n'arrivât naturellement, par la tradition vivante m elle du gouvernement parlementaire, à prendre à partie les ministres et à les rendre personnellement responsables. Hais la propo* sition Bivet voulait quelque chose de plus incontestablement. Pour rendre sérieuse et effective la responsabilité ministérielle^ elle écartait autant que possible la responsabilité du Président : elle tendait ouvertement à rendre celui-ci inamovible, irrévocaUe* L'Assemblée ne s'y trompa point. Elle vota, mais profondément modifiée, la proposition Rivet, qui devint la loi du 31 aoiit 1871.

Sur le premier point elle donna pleine satisfaction à l'auteur da projet, et conféra à M. Thiers le titre de Président de la République Française. Mais, sur le second et par là-mème sur le troisième, elle opposa une résistance des plus nettes. Elle refasa péremptoirement de faire un président inamovible : € Proroger, disait le rapporteur, et maintenir en fonction, pour une durée de trois années, le dief du pouvoir exécutif, n'est-ce pas le rendre inamovible pendant ce laps de temps ? Aucune indication contraire ne résultait des termes de la proposition. Or, devant un chef de gouvernement inamovible, quel eût été le rôle de l'Assemblée? que devenaient ses droits? C'était son abdication, chose impossible, puisque la souveraineté, que l'Assemblée possède, est par essence inaliénable, et que, le voulût-elle, elle ne peut s'en déposséder. Pour sortir d'embarras^ il suffit de combler une lacune que les auteurs du projet ont euxmêmes reconnue dans leur texte et qu'ils déclarent involontaire ; il suffit d'exprimer que le Chef de l'État, même en changeant de titre, même entouré de ministres responsables, ne cesse pas d'être lui-même responsable devant l'Assemblée ' » . Aussi la loi contientelle un article 3 formel en ce sens : < Le Président de la République est responsable devant l'Assemblée >. Cependant oellen^i ne voulut pas refuser également la prorogation de pouvoirs qui hd était demandée, et, s'emparant d'une idée contenue dans le projet, elle décida que les pouvoirs de M. Thiers dureraient autant que ceux de l'Assemblée elle-même', en supposant sans doute qu'il

* Art. 4 et 6 de la proposition.

* Rapport de M. Rivet.

s Loi da 31 août 1871, art. 1 : o Le chef da poaYoir exécutif prendra le

feât pas ëté auparavant révoqué par elle. La nouvelle loi établislit aussi la responsabilité politique des ministres, art. 2 : <i: Le )iueil des ministres et les ministres sont responsables devant l'Asiblée. Chacun des actes du Président de la République doit être itresigné par nn ministre 7>. Mais forcément cette responsabilité dt être fort amoindrie par celle qui continuait à peser sur le ûdent ; le gouvernement parlementaire allait fonctionner dans conditions toutes nonvelles.

Une autre anomalie, conséquence fatale des premières, c'est que Président de la République conservait encore son titre de ité. Certes, M. Thiers n'eût pas consenti à y renoncer, et à moment l'Assemblée ne le voulait pas elle-même. Le rapporteur )rima à cet égard avec la plus grande netteté : 4: C'est, disaiton régime exceptionnel, sans précédents dans l'histoire, nous reconnaissons ; et, par exemple, jetez les yeux sur toutes les >Qbliques connues, y trouverez- vous telle chose qu'un Président jRépubUqne qui soit à la fois député ? Eh bien ! nous le deman- I, si, par respect pour les principes, nous allions proposer à la ice que désormais son incomparable orateur n'ouvrira plus la ^fae et ne parlera que par message, la France serait tentée d'en et je ne veux pas dire ce qu'elle penserait de nous' ii>. idant la loi en faisait nn député bien spécial, qui ne prenait part anx travaux de l'Assemblée dans les mêmes conditions les autres : <c II est entendu, disaitr-elle (art. 2), par l'Assem- Nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire et après avoir de son intention le Président de P Assemblée i>. Il est vrai le rapportenr colorait agréablem^it cette restriction : a En mdant qne M. Thiers ait parmi nous le privilège d'aborder la autrement que nous tous et qu'un peu plus de solennité l'y ), c'est un hommage que nous lui adressons en même temps fnne prière de ménager ses forces et de se réserver de préféponr ces grandes questions que sa parole illumine et qui sont taille de son puissant esprit d.

'ailleurs, la loi attribuait expressément au Président de la Répuon certain nombre de prérogatives, qui n'avaient pas été dans la résolution du 17 février et qui passeront dans la Ltion de 1875. Il était dit (art. 2) : a: Le Président de la >ablique promulgue les lois dès qu'elles lui sont transmises par

de Président de la RépiUflique Française et continuera d'exercer, sous Itorité de l'Assembiée Nationale, tant qu'elle n'aura pas terminé ses tror r, les fonctions qui lui sont déléguées par décret du 17 février 1871 ». Rapport de M. Rivet.

le Président de l'Assemblée Nationale. -^ Il assure et surveille Texécation des lois. — Il réside au lieu où siège l'Assemblée. — Il nomme et révoque les ministres J>,

Telle fut la nouvelle organisation du pouvoir exécutif, ce qu^on appela à cette époque la Constitution Rivet^. En réalité» un seul progrès sérieux avait été accompli : le titre de Président de la République était une notation politique plus précise et une atténuation du caractère provisoire que conservait le régime établi. La responsabilité politique et solidaire des ministres était bien proclamée ; et dès lors il y eut, à côté du Président de la République, un vice-Président du (Conseil des ministres ; le premier fat M. Dufaure, nommé par décret du 2 septembre 1871*. Mais c'était là plutôt une figuration qu'une réalité. L'expérience montra toute la portée de cet axiome politique : la responsabilité parlementaire ne peut pas résider à la fois dans le titulaire du pouvoir exécutif et dans ses ministres ; l'une exclut l'autre pratiquement. Ici c'était la responsabilité du Président qui l'emportait nécessairement : elle absorbait la responsabilité ministérielle qui ne pouvait point se dégager avec une valeur propre*. D'autre part, ce système de gouvernement qu'on avait présenté en 1848 comme supprimant nécessairement tous les conflits entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, se montra fertile en conflits inoessanta. Dans toutes les questions graves et délicates, le Président de la Ilépublique intervenait en personne, montait à la tribune et cherchait à faire triompher dans l'Assemblée sa politique personnelle : mais en même temps il s'exposait à tomber devant un vote con* traire de la majorité. Celle-ci, gênée souvent dans sa liberté de décision par les conséquences d'un tel vote, rongeait son frein avec

1 Jules Favre, à TAssemblôe Nationale, séance du 22 janvier 1875 {Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 252) : k Vous savez ce qui sortit de ces délibérations : ce qu'on a appelé la Constitution Rivet, constitution quimain* tenait de fait, toutes choses réservées, la forme républicaine ».

s « Le Président de la République Française, vu Tart. 2 de la loi du 31 aoàl 1871 ainsi conçu : « le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant l'Assemblée »... Considérant que la responsabilité du Conseil des ministres doit avoir pour conséquence llnstitution d'un vice-président chargé de le convoquer et de le présider en cas d'absence ou d'empêchement du Président de la République, décrète : « Le Président de la République, en cas d'absence ou d'empêchement, délègue à l'un des ministres le droit de convoquer le conseil et de le présider. Le ministre délégué portera le titre de vice-Président eu Conseil des ministres ».

s Rapport du duc de Broglie à l'Assemblée du 21 février 1873 {JoumaX oftciel du 22 février, p. 1285 et suiv.), n» II : « Du moment où il (le Président de la République) est présent à nos débats, y est le premier et presque le »eal refiréseutant de sa politique, les ministres disparaissent derrière lai, et lear responsabilité couverte par la sienne, ne parait plus que nominale».

iinpaiiaice '. Les inconvënlents étaient tellement sensibles qu'on dut 96 remettre à Fœnvre pour retoucher encore la Constitution provisoire. Le Président, dans xm message du 13 novembre 1872*, ftTait demandé qu'on la développât et qu'on la- consolidât. Cela aboutit à une loi nouvelle, celle du 13 mars 1873.

La loi du 13 mars 1873, pas plus que celle du 31 août 1871, n'opéra une transformation profonde. Ce fut une nouvelle retouche apportée au régime inauguré en 1871, dont tous sentaient les inconvénients, mais dont on ne voulait pas abandonner les principes. Le mal avait deux causes : la responsabilité du Président de la République et son intervention personnelle dans les débats de l'Assemblée.

Supprimer la responsabilité du Président eût été une solution simple. Mais, cette fois encore, l'Assemblée ne voulut pas ; elle était engagée sur ce point par ses décisions antérieures. Cependant, cette fois, Qe fut une raison nouvelle que le rapporteur de la Commission invoqua. Conformément à une idée qu'il a reproduite l depuis, il déclara que l'irresponsabilité du titulaire du pouvoir I exécutif était incompatible avec la forme républicaine : <c II faut Isen le reconnaître, le régime républicain, devenu actuellement le i6ire par le fait des événements, ne comporte pas dans sa pléniiode l'application de cette garantie du régime parlementaire. Jhoifl la monarcbie constitutionnelle, le chef de l'État est inviolable; la responsabilité des actes du gouvernement ne peut jamais lemonter jusqu'à lui. Cette situation, élevée au-dessus des débats ébB partis, permet d'exiger de lui qu'il abandonne à ses minisira la direction de la politique, et au Parlement, par voie indirecte du moins, la désignation de ses ministres. Le chef élu d'un 'Itat républicain est responsable en vertu du principe même de la

, ' Rapport cité du duc de Broglie, n« I : « Le vice... se trahit par un fait doujbareux ; c'est le retour fréquent des conflits qui s'élèvent entre cette Assemblée niTeraine et le chef éminent a qui elle a confié lo pouvoir exécutif. Depuis ans, ces conflits se sont renouvelés à propos, soit des dispositions importes de vos grandes lois organiques, soit d'incidents de la politique générale, quand ils éclatent, l'Assemblée se trouve placée dans la plus cruelle alterna- . M. le Président de la République représente trop dignement la France mal* aux yeux de l'Europe pour que nous puissions l'entendre sans alarme d'abandonner le mandat que nous lui avons confié, mais l'Assemblée a mandat aussi qu'elle tient de la France et qu*elle ne peut déserter h. ' Jowrnal officiel du 14 novembre, p. 6978.

^52 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

République. On ne peut lai demander de se désintéresser au même degré des débats de la politique dont la conséquence peut l'atteindre. C'est ainsi qu'une plus grande latitude, accordée an pouvoir personnel du chef de l'État aux dépens des droits du Parlement, est la conséquence rigoureuse du principe républicain ^ ^.

Une autre solution également simple et satisfaisante, quoique moins propre à supprimer les conflits, eût consisté à interdire au Président de la République de prendre la parole dans l'Assemblée, en lui enlevant sa qualité de député. Celle-là, l'Assembléd l'eût certainement admise. Mais M.Thiersla repoussait énergiquement; il ne voulait point renoncer aux ressources qu'il tirait de son talent oratoire pour faire triompher sa politique propre *. L'Assemblée voulut cependant faire quelque chose dans ce sens : isoler du reste du débat les discours du Président de la République, les rendre rares et exceptionnels, de manière à n'avoir, en temps ordinaire, que les ministres devant elle. Pour cela, la loi du 13 mars 1873 distingua et réglementa deux choses : la discussion des lois et celle des interpellations.

Elle posait d'abord (art. 1) le principe qu'on eût désiré adopter sans réserves : a: Le Président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre ». Mais venaient ensuite les atténuations, qui emportaient presque la règle. Pour la discussion des lois, le Président conservait le droit de prendre à volonté la parole devant l'Assemblée, gêné seulement par des formalités multiples : € Il sera entenda par l'Assemblée dans la discussion des lois lorsqu'il le jugera nécessaire et après l'avoir informée de son intention par un message. — La discussion, à Toccasion de laquelle le Président de la République veut prendre la parole, est suspendue après la réception du message, et le Président sera entendu le lendemain, à moins qu'un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu'il a été entendu et la discussion n'est reprise qu'à une séance ultérieure. La délibération a lieu hors la présence du Président de la République d. Comme le disait le rapporteur, <c en nous bornant à l'entendre et en nous interdisant de discuter avec lui, nous avons le dessein de prévenir tous les

> Rapport du duc de Broglie, u» II.

^ Rapport du duc de Broglie, a»!! : « M. le Présideut de la République est sorti de nos rangs, et tous a répété à plusieurs reprises que, son mandat de député lui étant plus cher que celui qu*U .tient de vos suffrages, il ne renoncerait pas au droit d'exercer ce talent oratoire qui est un de ses plus certains et légitimes moyens d'ascendant ».

conâits qui peuvent naître inopinément du tour imprévu que prend un débat passionné, comme il s'en élève aisément dans ime assemblée nombreuse j>.

Quant aux interpellations, qui sont traditionnellement en France le principied moyen pour mettre en jeu la responsabilité politique, la loi s'efforçait (art. 4) d'être plus restrictive : « Les mterpellations ne peuvent être adressées qu'aux ministres et non an Président de la République. — Lorsque les interpellations adressées aux ministres ou les pétitions envoyées à l'Assemblée se rapportent aux a£BEiires extérieures, le Président de la République aura le droit d'être entendu. — Lorsque ces interpellations ou ces pétitions auront trait à la politique intérieure, les ministres répondront seuls des actes qui les concernent. Néanmoins, si, par ime délibération spéciale, communiquée à l'Assemblée avant l'ou-* iure de la discussion par le vice-président du Conseil des minisires, le Conseil déclare que les questions soulevées se rattachent i la polique générale du gouvernement et engagent ainsi la responsabiÛté du Président de la République, le Président aura le droit d'être entendu dans les formes déterminées par Tart. 1. — Après avoir entendu le vice-président du Conseil, l'Assemblée fixe le jour de la discussion 2».

Yoilà comment l'Assemblée, cherchant à résoudre un problème insoluble, s'était efforcée de dégager la responsabilité des ministres, iout en maintenant celle du Président de la République. D'ailleurs, en compensation des gênes qu'elle imposait à celui-ci, elle hi conférait un droit nouveau. Elle lui donnait un moyen de s'opposer au vote définitif des lois sans venir les combattre à la tribune, et, en même temps, un certain délai pour en faire la pronnlgation (art. 2) : a: Le Président de la République promulgue ; les lois déclarées urgentes dans les trois jours et les lois non urgentes dans le mois après le vote de l'Assemblée. — Dans le délai de trois jours, lorsqu'il s'agira d'une loi non soumise à trois lectures, le Président de la République aura le droit, par un message motivé, de demander une nouvelle délibération. — Pour les ' lois soumises à la formalité des trois lectures, le Président de la f Bépubliqae aura le droit, après la seconde, de demander que la •nrise à Tordre du jour, pour la troisième délibération, ne soit fixée qu'après le délai de deux mois » . C'était là une sorte de vetOj très «mitigé, dont l'idée avait été empruntée à la Constitution de 1848, 1«A figurait une disposition analogue ^ Dans cette Constitution,

'Jl.58.

454 LÀ RÂPUBUQUE FRANÇAISE.

comme dans le régime existant en 1873, il pouvait produire quelque effet utile, parce que le Président auquel il était remis était personnellement responsable. Dans les lois constitutionnelles de 1875, qui l'ont également accueilli, nous verrons qu'il est presque condamné d'avanoe à rester sans emploi.

La loi du 13 mars 1873 était une combinaison ingénieuse et subtile, mais en réalité complètement vaine. A Tépreuvele réseau qu'elle avait noué se brisa du premier coup et ce fut cette loi elle-même qui fournit l'occasion de cette nouvelle crise. Elle se terminait, en effet, par une promesse et par une invitation adressée au gouvernement (art. 5) : ^ L'Assemblée Nationale ne se séparera pas sans avoir statué : 1^ sur l'organisation et le mode de transmission des pouvoirs législatif et exécutif; 2* sur la créatii» et les attributions d'une seconde Chambre ne devant entrer eu fonctions qu'après la séparation de l'Assemblée actuelle ; 3^ sur la loi électorale. — Le gouvernement soumettra à l'Assemblée des projets de loi sur les objets ci-dessus énumérés >. Le gouvenie* ment de M. Thiers, ne consultant que l'intérêt du pays et pensant que l'Assemblée était sérieusement décidée à accepter l'inévitable solution, c'est-à-dire la Bépublique définitive, prépara ces pro* jets de loi. Le 19 mai 1873, M. Dufaure vint déposer en son nom un projet de Constitution républicaine en quinze articles sur lequel j'aurai l'occasion de revenir souvent, en le comparant aux lois constitutionnelles votées en 1875 ^ Mais la majorité n'était pas prête encore pour cette solution ; elle se révolta. Une inter^ pellation sur la politique générale du gouvernement fut déposée, signée par trois cent vingt représentants. M. Thiers demanda et obtint d'j répondre en personne conformément à la loi du 13 mars 1873. l discussion, qui dura deux jours, se termina le 24 mai par le vote, à quatorze voix de majorité, d'un ordre du jour que le Président avait repoussé. Il donna immédiatement sa démis» sion', et dans la même journée l'Assemblée élisait à sa place Président de la Bépublique le maréchal de Mao-Mahon.

< Journal officiel da 20 mai 1873, p. 3206 et suit.

* M. de Rémasat, A . Thiers, p. 208, 8*ezpnaie ainsi à ce sujet : « n aurait pu garder pourtant la présidence; car cette môme assemblée avait roté une kM singnlière qui décidait que la Chambre et le Président seraient associés à rie el disparaîtraient ensemble ». Gela n'est point tout à fait exact. La loi da 31 aoAC I 1871 décidait bien (art. 1) que M. Thiers continuerait à exercer ses poaToirt tant que TAssemblée n'aurait pas terminé ses trsTaux. Maiscette même loi por* tait (art. 3) que le Président était responsable devant l'Assemblée ; ceUe-ci po»» . Tait donc le révoquer. Sans doute, tant que l'Assemblée ne Tarait pas réro^aé ; formellement, le Président pouvait rigoureusement et légalement conserrer k

LES PRÉCÉDEIfTS DB LA CX)NSTITUTION DE 1875. 455

En apparence, rien n'était changé dans la Constitution provisoire de la France. Le nouveau Président de la République exer- ^tle pouvoir dans les mêmes conditions légales que son prédécesseur. Même les termes de la loi du 13 mars 1873 visant le Président de la République en général, qu'il fût ou non député en même temps, auraient, semble-t-il, donné le droit au maréchal de Ifac-Mahon d'intervenir et de prendre la parole à l'Assem- Uée, dans la mesure qu'elle fixait. Mais le nouveau Président ne «ongeait pas à user de ce droit; c'était xm soldat, non un orateur. Dès lors, la responsabilité politique des ministres pouvait se dégager et prendre corps. Mais des péripéties d'une gravité particulière ^lai^it bientôt se produire.

H. Thiers avait été renversé pour cette raison prépondérante ^n'il propoâait d'établir définitivement la République en France : Q était naturel que la majorité qui l'avait condamné procédât immédiatement à une tentative de restauration monarchique. Cela se podoisit en efiPet, et, dans ce but, l'Assemblée Nationale se prologea pendant trois mois (d'août à novembre). La combinaison ptraissait singulièrement favorisée par la visite que fit le 5 août à Frdisdorf le comte de Paris, opérant ainsi l'union des deux , kanches qui prétendaient au trône de France, comme descendants de nos anciens rois. On sait comment elle échoua. La lettre du 87 octobre, par laquelle le comte de Chambord refusait de renoncer au drapeau blanc, rendait manifestement toute restauration nu»iarchique impossible. Aussi, lorsque l'Assemblée se réunit de nouveau, la majorité sentit la nécessité de faire encore un pas vers la future constitution républicaine ; elle s'efPorça cependant encore de Ini enlever un caractère décisif. Le 5 novembre, le général Changamier déposa la proposition suivante : € Le pouvoir exé- €Qdf est confié pour dix ans au maréchal de Mac-Mahon, duc de Uagenta, à partir de la promulgation de la présente loi. Ce pouvoir continuera à être exercé dans les conditions actuelles jus- ^'aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois canstntionnelles. Une Commission de trente membres sera nom- Joée sans délai en séance publique et au scrutin de liste pour Texamen des lois constitutionnelles* 7>. Cela comprenait, on le

i pounàr ; mais, en donnant sa démission devant un yote dirigé contre lui, il ap- : pKqiudt comctement les principes de la responsabilité politique. \ « Journal ofUeiel des 6 et 10 novembre 1873, p. 6718 et 6827.

456 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

voit, deux choses : V* une résolution immédiate conférant le poor voir exécutif pour une durée ferme de dix ans au maréchal de Mac-Mahon. C'était en quelque sorte une partie de la future oonititution qu'on en détachait d'avance, et qu'on voulfdt arrêter snr l'heure ; — 2^ la mise à l'étude des lois constitutioimelles. La Commission, chargée d'examiner ce projet, n'admit pas le premier point ; elle voulait cependant faire quelque chose dans oe sens et proposa la combinaison suivante : € Art. 1. Les pouvoirs dn maréchal de Mao-Mahon, président de la Bépublique, lui sont continués pour une période de cinq ans au delà du jour de la réunion de la prochaine législature. — Art. 2. Ces pouvoirs s'exerceront dans les conditions actuelles jusqu'au vote des lois constitutionnelles. — Art. 3. La disposition énoncée dans l'ait 1 prendra place dans les lois organiques et n'aura le caractère cou»* titutionnel qu'après le vote de ces lois ^ 2>. De fait, la propodtkn du général Changamier était assez singulière au point de vue des principes juridiques : concevait-on une disposition constitationr nelle faite uniquement en vue d'une personne, consistant à loi déférer un pouvoir dont elle déterminait seulement la durée, et sans en déterminer les conditions d'exercice ? Cependant c'était k seule innovation efficace et utile que contînt ce projet. Ausn, l6 Président de la République n'hésita-t-il pas à intervenir par un message qui fut lu à l'Assemblée le 17 novembre avant l'ouver» ture de la discussion : oc La France, disait-il, dont les vomix demandent pour le gouvernement de la stabilité et de la force, nt comprendrait pas une résolution qui assignerait au Préddent da la République un pouvoir dont la durée et le caractère seraieiÉ soumis dès son début à des réserves et à des conditions su8penfli*« ves... Renvover aux lois constitutionnelles, soit le point de dépait de la prorogation, soit les effets définitifs du vote de l'Assembléey ce serait dire à l'avance que dans quelques jours <m remettra et question ce qui a été décidé aujourd'hui >. Cependant, par unai sorte de transaction, le maréchal réduisait de dix à sept ans ladw rée de pouvoirs qui lui paraissait nécessaire '. Un projet, rédigé

* Voyez le rapport de M. Laboulaye, Journal officiel des 16 et 24 iio^«akl)ni p. 0979 et 7148.

s Message cité {Jo%tmal officiel an iS novembre, p. 7080) : « Si je n'aval^ consulté que mes goAts, je n'aurais pas parlé de la durée de mes pouvoirs. Tooti^ fois, je cède au désir qu'un grand nombre de membres de TAssemblée ont maaC festé, de connaître mon opinion à ce sujet. Je comprends la pensée de ceux q«4 pour favoriser Tessor des grandes affaires, ont proposé de fixer la pniffogatkM à dix ans; mais après y avoir bien réfléchi, j'ai cm que le délai de sept aai répondrait suffisamment aux exigences de llntérèt général et serait fdos en rappoÉJ avec les forces que je puis consacrer à mon pays ».

en 06 sens par la minorité de la Commission fat adopté par l'Asfiemblée et devint l'art. 1 de la loi du 20 novembre 1873, ainsi eoaça : < Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon> duc de Magenta, à partir de la promulgatiou de la présente loi ; ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de Président de la Képublique et dans les conditions actuelles jusqn'anx modifications qui pourraient j être apportées par les lois constitutionnelles ^.

Telle est, comme je le montrerai plus loin, l'origine de la durée eepteimale des pouvoirs de Président de la République française : eOe a été fixée d'abord d'une façon purement empirique, et même par voie de transaction. La loi du 20 novembre établit ainsi un régime qu'on appelle alors le septennat y et dont il fallut déterminer iei caractères. Un premier point était certain: la loi du 20 novembre avait le caractère constitutionnel, et non celui d'une loi ordinaire. Cela résultait nettement du but poursuivi, des disonsaoos qui avaient eu lieu, des résistances très vives, mais inefficaees, opposées à une semblable combinaison \ Il en résultait que f Assemblée avait en cela exercé et épuisé son pouvoir constituant : de ne pouvait revenir sur sa décision, qui par rapport à elle res- Mnblait fort au consentement d'une des parties dans un contrat' ; 1 pins forte raison une Assemblée postérieure, purement législati?e, ne pouvait 7 toucher. Le maréchal de Mac-Mahon était pour topi ans un Président de la République irrévocable. On discuta leancoup, à cette époque, une autre question qui n'a plas qu'un iMérèt de curiosité historique. On la formulait ainsi : Le septenkiftt est-il personnel ou impersonnel? Ceux qui soutenaient qu'il était impersonnel considéraient que la loi du 20 novembre 1873 imit voulu faire, pour sept ans, une Constitution républicaine, sinsi consentie à terme limité : par suite, si, avant Texpiration des sept ans, le maréchal de Mac-Mahon venait à disparaître par 9Kd ou démission, un nouveau président de la République devait Ure élu, pour ce qui restait à courir de la période septennale. GSnx qui tenaient, au contraire, pour le septennat personnel soutuaient que seul le maréchal avait été visé par la disposition cons-

* Dana la séance du 19 novembre 1873 (Journal officiel du 20, p. 7085), M. TadingtoD arait soutenu un amendement, emprunté au texte premier de la ilaaioa et portant que « la disposition énoncée en Tart 1 prendrait place les lois organiques et n'aurait le caractère constitutionnel qu*après le vote ces lois ». Il fut repoussé par 386 voix contre 321. 1^ Le régime do septennat pouvait bien être modifié par les futures lois constitukeOes quant aux conditions d'exercice du pouvoir exécutif ; mais les pouvoirs maréchal ne pouTaient être ni révoqués ni raccourcis.

titntionnelle. Si donc il diaparaissait avant les sept ans réyolm, l'efiPet de celle-ci était épuisé ; on se retrouvait comme auparavant sans aucune constitution.

La proposition Changamier avait demandé la mise à l'étude des lois constitutionnelles. La loi du 20 novembre 1873 accueillit également cette demande. Elle portait (art. 2) : <i: Dans les trois jours qui suivront la promulgation de la présente loi, une commission (le trente membres sera nommée en séance publique au scrutin de liste pour l'examen des lois constitutionnelles ». Cette Commissm des Trente, célèbre à son heure, fut élue en effet dans les dernières séances du mois de novembre et dans les premières du mois de décembre 1873. Elle devait faire durer longtemps ses travaux, espérant sans doute que quelque occurrence se produirait, qtà ferait prendre aux choses un autre cours et empêcherait l'inévitable solution à laquelle la majorité de l'Assemblée n'était pu encore résignée. Un grand nombre de projets lui forent renvoyés : celui d'abord qui avait été déposé par M. Dufaure le 19 mai 1873 ' ; d'autres propositions émanant de l'initiative individuelle, et, enfiii) un projet déposé au nom du gouvernement du maréchal de Mac- Mahon par M. de Broglie, vice-président du Conseil, le 15 mai 1874* et qu'elle prit pour principal modèle. C'est seulement à partir du 21 janvier 1875 que ses propositions vinrent en discussion devant l'Assemblée. Il était impossible de retarder plus longtemps. Le pays, qui avait montré une admirable patience, ne pouvait pas supporter une plus longue attente : il fallait sortir à tout prix de ce provisoire qui l'énervait et paralysait les bonnes volontés. Un dilemme inévitable se posait devant l'Assemblée : ou elle domse* rait une Constitution définitive à la France, et cette Constitution ne pouvait être que républicaine ; ou elle se dissoudrait, reconnaissant son impuissance, et ferait procéder à l'élection d'nne assemblée constituante.

On put craindre cependant que, cette fois encore, la solution adoptée par elle ne fût pas définitive. La Commission des Trente en effet, conformément au projet déposé en 1874 par le duc de Broglie, proposait seulement d'organiser le septennat personnel, mais avec des organes complets, et spécialement en établissant one

< Ci'dessas, p. 454.

> Journal officiel du lô mai, p. 3270.

seconde Chambre. Son rapporteur, M. de Yentavon, le déclara dans les termes les plus explicites : <si Ce n'est pas, à vrai dire mie CoDstitation que j'ai Thonneur de vous apporter de sa part ; ce nom ne convient qu'aux institutions fondées pour un avenir indéfini ; il s'agit simplement aujourd'hui d'organiser des pouvoirs temporaires, les pouvoirs d'un homme... Le nom de lois constitntionnelles manque d'exactitude et passionne mal à propos l'opi* fiioQ publique... Cherchons donc, Messieurs, un terrain de concilistion en dehors d'un régime définitif. . . La Commission, se préoccupant de la France avant tout, vous propose de laisser à l'écart rétablissement d'un gouvernement définitif et d'organiser les pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon' ]f>. Le projet en cinq articles juésenté par la commission se terminait en conséquence par une dbpœition, qui, prévoyant l'expiration des pouvoirs du maréchal oa sa disparition antérieure, ouvrait de plein droit la révision de «es lois constitutionnelles provisoires'. Cette combinaison factice ^naissait même avoir des chances de réussir. Le 23 juillet 1874, fAssemblée, par 374 voix contre 333, avait rejeté précédemment Ittie proposition de M. Casimir-Perier portant la reconnaissance définitive de la Bépublique ; et, dans la séance du 29 janvier 1875, pOe repoussa également, par 359 voix contre 336, un amendet dans le même sens défendu par M. Laboulaye'. Cependant chiffires peu éloignés de la majorité et de la minorité attestaient travail intérieur, qui s'opérait dans TAssemblée et qui ramenait k peu bien des esprits à une solution franche et inévitable. Il niait son effet dernier dans la séance du 30 janvier 1875. Wallon présenta son amendement, qui avait en réalité la même que celui de M. Laboulaje, mais sans aucune déclaration principe. Il établissait implicitement une république définitive, fixant d'une façon objective et générale la durée des pouvoirs Télection du Président de la Bépublique^. Ainsi était virtuel-

^ Séance du 11 janvier 1875 {Annales de VAtsemblie NoOionaU^ t. XXXVI, tlO, 211).

* AzÎL 5 : « a l'expiration du terme fixé par la loi du 20 novembre 1873,

en cas de vacance du pouvoir présidentiel, le Conseil des ministres

e immédiatement les deux Assemblées, qui, réunies en Congrès,

sur les décisions à prendre. — Pendant la durée des pouvoirs confiés

maréchal de Mac-Mahon, la revision des lois constitutionnelles ne peut être

qoe sur sa ppoposition ».

Cet amendement signé par MM. Corne, Badoux, le colonel de Cbadois, Ghiris, et Laboolaye, était ainsi conçu : « Art. 1. Le gouvernement de la Réputé compose de deux Chambres et d'un Président ». ^I»0et amendement est devenu l'art. 2 de la loi constitutionnelle du 25 février |l^ ainsi conçu : c Le Président de Ta République est élu à la majorité absolue

460 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

lement établie une série indéfinie de Présidents de la République; cette magistrature, ne se confondant pins avec la personne du maréchal de Mac-Mahon, devenait la pierre angulaire d'nne nouvelle forme d'État : la République était fondée. L'amendement fut adopté par 358 voix contre 352 \ C'est là une décision mémorable^ mais il ne faut point la traduire, comme on l'a fait ttcff souvent dans les polémiques courantes, en disant que la République a été établie en France à une voix de majorité. Le vote de Famendement Wallon, le 30 janvier 1875, était seulement im incident de la première lecture du projet de loi. Mais il fut décisif : ce fut la poussée légère, qui détermine souvent un ébranlement considérable préparé d'avance. Dès lors, le projet prit une forme toute nouvelle ; cela devint la première partie d'une Constitution, la loi constitutionnelle sur V organisation des pouvoirs publics. Le texte préparé par la Commission disparut presque totalement et fot remplacé par une série de dispositions dues à l'initiative parlementaire, la plupart présentées encore par M. Wallon. Une forte majorité constituante se dégagea, et, lorsque, en troisième leoture, l'art. 2 (amendement Wallon) fut mis définitivement aux voix le 24 février 1875, il fut adopté par 413 voix contre 248*, et le 25 février l'ensemble du projet fut adopté par 425 voix con* tre 254'.

La nouvelle Constitution comprenait l'institution d'une seconde Cbambre, d'un Sénat : c'en était une pièce essentielle, sur la nécessité de laquelle la majorité de l'Assemblée Nationale n'a jamais varié. Mais l'organisation de ce Sénat était chose difficile, et nous verrons plus loin par quelles péripéties on passa avant d'arriver péniblement à la solution. Peut-être, en prévision de ces difficultés, le projet de la Commission des Trente réservait pour une loi spéciale l'organisation de cette seconde Chambre ^ ; peut-être aussi la raison de cette disjonction était-elle q^ue la Commission, qui considérait comme provisoire les autres dispositions présentées par elle, regardait au contraire comme définitive et devant

des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés, réunis en AssemUA» Nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligÛ)le ».

> Séance du 90 janvier 1875 {Annales de VAssemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 377).

a Séance du 24 février 1875 (Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXTl, p. 625).

s Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXVI, p. 654.

* Art. S, dernier aUnéa : a Le Sénat est composé de membres élus ou nommés dans les proportions et aux conditions qui seront réglées par une loi spéciale ».

aabsîsier dans tous les cas la seconde Chambre, telle qu'elle se se proposait de Torganiser. Quoi qu'il en soit c'est la marche qui fat suivie. De là une seconde loi constitutionnelle, celle du 24 février 1875 sur Vorganisation du Sénaty mais destinée à faire corps avec la première '.

La Constitution n'était pas encore complète. Un grand résultat aiuit été obtenu, mais, pour le conquérir, ceux qui avaient fini par obtenir le vote des lois constitutionnelles avaient dû se borner ï mettre dans la première les règles strictement nécessaires pour organiser le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de la République. £1 ne fallait pas compromettre l'issue du débat, en souletBnt des discussions sur les dispositions qui n'étaient pas absolu- «lent indispensables. Mais, une fois la lutte terminée, on sentit tien qu'on avait été trop loin dans cette voie, que l'organisation institutionnelle était par trop rudimentaire et qu'elle présentait 4e graves lacunes. Une nouvelle loi constitutionnelle était donc lécessaire; et, en réalité, on ne l'avait jamais méconnu, m Le S5 février dernier, dira M. Laboulaye en présentant cette loi aux délibérations de l'Assemblée, vous vous êtes décidés à en finir avec le provisoire et à donner au pays un gouvernement régulier et défini, vous avez fait de la République le régime légal de la France. •Tout entiers à ce grand acte de politique, vous vous êtes hâtés de [tréer les organes nécessaires à l'existence du nouveau gouveme- RDent en renvoyant à une loi ultérieure le soin de régler les rapports mutuels des pouvoirs publics' i>. Ce projet complémentaire hty en effet, déposé au nom du gouvernement par M. Dufaure, ndevena vice-président du Conseil, le 18 mai 1875. Discuté dans h cours des mois de juin et juillet, il devint la loi du 16 juillet 1875, sur les rapports des pouvoirs publics. Elle avait été présen- Wepar le gouvernement comme loi organique, et l'exposé des mo-

t Dans Tordre des dates la loi sur rorganisation du Sénat fut même votée la [première, un jour ayant celle sur Torganisation des pouvoirs publics, le 24 février 1875. Hais eUe contient un article final ainsi conçu : « Art. il. La présente loi poorra être promulguée qu'après le vote définitif de la loi sur les pouvoirs bcs ».

Rapport présenté dans la séance du 7 juin 1875 (Annales de r Assemblée

t. XXXVIII, annexe 3073, p. 221). — Voici d^aUleuirs ce que disait M.

rapporteur, dans la séance du 25 février 1875 (Annales de l'Assemblée

, t. XXXVI, p. 542} : « Il nous a semblé que, si les attributions essen-

da pouvoir exécutif devaient être fixées par la loi d'organisation

É^^ pouvoirs publics, il était bon de réserver pour une loi spéciale tout ce qui rattache aux rapports à établir entre le Président de la République et les HZ diambreset aux droits que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif exercent — ooQunan ».

tifs paraissait la mettre sur la même ligne que les lois organiques sTir rélection des sénateurs et des députés (lois des 2 août et 30 novembre 1875^). Cela était exact en ce sens qu'elle déyeloppait et complétait des principes déposés dans les denx premières kk constitutionnelles. Mais en réalité elle a bien, comme .cellee-d, le caractère constitutionnel. Cela ressort nécessairement da reuToi qu'on j avait fait par avance * ; et ce caractère a été explicitement reconnu, soit dans le rapport de M. Laboulaye', soit dans la discussion^. C'est, d'ailleurS| sous le titre de loi consiUutiormeUe mt les rapports des pouvoirs publics qu'elle a été promulguée au Jcfwr^ nal officiel du 18 juillet 1875.

Telle est notre Constitution. Elle se présente, à côté des autres Constitutions françaises, avec des traits caractéristiques, soit dâi» la forme, soit quant au fond.

Dans la forme d'abord, toutes les autres Constitutions franiçain ses se présentent à leur naissance comme contenues dans une \m unique, systématique et détaillée ; seules les constitutions du pre^ mier et du second Empire présentent une juxtaposition de distincts et successifs ; mais cela vient de ce que ces régimes sV talent simplement superposées à des Constitutions antérieni (Constitution de l'an VIII ; Constitution du 14 janvier 1852) ; s'étaient développés ensuite par voie de simples sénatus-consull La Constitution de 1875 a, au contraire, une forme fragmeni elle est contenue dans trois lois séparément votées. Mais en réal cela n'a pas une bien grande importance ; ces trois lois peuv< êtres considérées comme les titres distincts d'une même Coostii tion. Cette disjonction ne fut point voulue de parti pris par l'j

1 Annales de V Assemblée NationcUe^ t. XXXYIII, annexe 3017, p. 1( a Projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics préaenté nom de M. le maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta, Président de République française, par M. Dufaure, garde des Sceaux, ministre de la Justice — Exposé des motifs : « Ainsi une loi sur les rapports qu'auront entre les trois pouvoirs établis par la Constitution; une loi sur Télection sénateurs : tels sont les deux graves sujets sur lesquels nous venons appeler délibérations ».

2 Ci-dessus, p. 461, note 2.

> Rapport de M. Laboulaye, loc. oit,y p. 223: rappelant les deuzprttimèrasl

constitutionnelles, il disait : « Il faut aujourd'hui achever dans le même Tœuvre commencée il y a trois mois... Si la France est assurée sur droits et ses intérêts, la Constitution s'améliorera peu à peu. La réforme en facile ».

^ Séance du 7 juillet 1875 deuxième délibération du projet de hâ orgai sur les rapports des pouvoirs publics (Annales de V Assemblée Natù t. XL, p. 480), le rapporteur : « Quel est le pouvoir que nous donnons an chai par cette Constitution 7 »

LES PRÉCÉDifiNTS DE LA CONSTITUTION DE 1875. 463

semblée^ : elle résulta des circonstances, de la division dn tra-

TftQ qui s'imposa naturellement dans cette œuvre difficile. Mais

oe qui la distingue aussi des autres Constitutions françaises, c'est

qu'elle est extrêmement courte dans son ensemble, ne contenant

que les règles strictement nécessaires pour fixer l'organisation et

k fonctionnement des pouvoirs exécutif et législatif. Elle ne con-

[ tient aucune disposition sur les droits individuels', ni sur l'or-

pnisation du pouvoir judiciaire', sauf l'institution de la Haute

Cour de justice, qui est plutôt un organe politique. Nous savons

I pourquoi, difficilement obtenue de l'Assemblée, elle a été ainsi

lédnite au strict nécessaire. Mais cela montre en même temps

ifie c'est une œuvre essentiellement pratique et nullement une

tODoeption théorique, où les principes seraient d'abord posés,

pour en déduire logiquement toutes les conséquences.

D'autre part et surtout, c'est une solution transactionnelle, qui i été consentie entre plusieurs partis, au moyen de sacrifices réciues. C'est une combinaison où, par suite, on a fait entrer des mdpes, non pas inconciliables entre eux, mais qui jusque-là n'aient pas figuré dans une même Constitution. La majorité qui celle-ci fut, en efiPet, composée en partie d'anciens monar- , ralliés par raison à la République, et de républicains qui, fonder légalement l'état républicain, consentaient à Torgaen partie dans des conditions nouvelles*. Un long travail de tion s'était fait en ce sens dans les groupes politiques, et hommes Thiers et Gambetta, avaient efficacement agi sur amis respectifs pour les amener à cette entente. Il 7 eut là phénomène de désagrégation en vue d'une combinaison nou- , comme dans certaines circonstances il s'en produit naturellement dans les assemblées politiques. H 7 eut même, semble-t-il,

Hpelque chose de plus : des négociations et une sorte de traité'*

MShi effet, les projets de la Constitotioo, d'ailleurs très courts, présentés en ~ par M. Dufaure (15 articles), en 1874 par le duc de Broglie (23 articles), ni chacun un tout complet. Seulement le projet de M. Dufaure était coupé une rubrique : Aiiributions des pouvoirs publics y sous laquelle étaient plaies art. il et suivants.

* G-dessus, p. 399.

' GÎHlessus, p. 350.

* Rapport de M. Laboulaye, sur les rapports des pouvoirs publics (Annales V Assemblée Nationale, t. XXXVIII, p. 223) : « En yotant la Constitution du firrier comme une transaction avec les partisans de la monarchie constitution-

, Le» républicains ne sont pas ceux qui ont fait le moins de sacrifices ; ils les

faits par amour de la patrie, pour obéir à ce besoin de concorde et d'unité

eat le yœn d*un peuple épuisé par la guerre et fatigué des réTolutions ».

0I1C de Broglie, A propos de la revision des lois constitutionnelles dans la

des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 836 : « Toute facilité serait

à la France pour s*en dégager (de la forme républicaine) le jour où le

•ement de la monarchie, devenu possible, serait agréé par le vœu natio-

LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

Ce qui semble avoir surtont rendn possible cette solutioa, c' qu'on la combinait de manière à laisser aux divers partis qui adhéraient l'espoir de faire triompher plus tard et complétai leurs principes propres si le milieu devenait favorable. Ces es rances avaient pour aliment la révision constitutionnelle, qui é rendue relativement facile et pouvait être totale.

Il résulta de là que la République fondée en 1875 fut assoi d'un certain nombre d'institutions qui jusque-là paraissaient plj conformes au génie de la monarchie constitutionnelle^ ou qui m n'avaient jamais été pratiquées jusque-là que dans cette forme gouvernement ^ On en a déduit parfois cette appréciation que Constitution de 1875 était en réalité profondément monarchiqui et qu'elle avait été ainsi construite de parti pris, sous l'influ des monarchistes qui consentirent à la voter, en vue et dans I' poir d'une restauration monarchique. C'est un jugement qui a formulé de divers côtés : de la part des républicains ^ et de la

nal. C*est sur ce terrain très nettement défini qu'une entente fut établie eat groupe détaché du parti monarchique et les piincipaux personnages de la rite républicaine. De ce qui fut dit et traité dans leurs conférences, je ne parier que d'après les bruits publics et les entretiens privés », ^- Séance TÂssemblée Nationale du 30 janvier 1875 (Annales de V Assemblée Natit t. XXXVI, p. 370), M. Clapier : « Voici, Messieurs, ce que Ton nous pro( dans six ans il sera pourvu à la succession du maréchal ou à la nomii nouvelle d'un chef de gouvernement dans des formes déterminées. Nooscroj ajoute-t-on, que ce point est indispensable pour établir à la fois la tian^ du présent et la sécurité de l'avenir. Voilà ce qu'on nous dit d'abord. Ptis va plus loin, on ajoute : Si vous croyez que cet engagement est excessif, aUons le restreindre, nous allons vous accorder le droit de révision de la titution, de telle sorte que, dans un temps donné, si cet engagement est nuisible aux intérêts du pays, vous pourrez y revenir. Voilà, Messieurs, ce nous propose. La transaction esl-elle bonne ou mauvaise? On nous offisj voter — on Ta déjà voté — le Sénat et tout ce que nous demandons ».

1 Rapport de M. Laboulaye {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXX^ p. 223) : « Telles sont les principales dispositions de la loi dont nous vous sons l'adoption. Elles donnent à la République les garanties de la moi constitutionnelle, telle que nous l'avons pratiquée pendant plus de tienla Cette forme de gouvernement a donné assez de sécurité et de prospéiité France pour que le pays n'en ait pas gardé un mauvais souvenir. Si pariBl républicains il en est qui trouvent qu'on aurait dû aller plus loin, ils bien de considérer que la France, après avoirtr averse l'Bmpire, a besoin dil prendre l'habitude d'un gouvernement constitutionnel ».

2 Voyez, par exemple, le discours prononcé par M. Goblet à la ChambR députés le 12 mars 1894 {Journal officiel du 13, p. 497) : « Quant à nous, à yeux il ne s'agit pas seulement, pour avoir la République, de faire de la moi un régime électijf et à temps... J'ai dit dans mon exposé des motifs que la stitution de 1875 n'avait été qu'une transaction entre l'orléanisme et la blique. Nous sommes encore dans cette Chambre un certain nombre de vants de cette époque et nous nous souvenons parfaitement des négc pour ne pas dire des compromissions, à l'aide desquelles on est parvenu à voter cette Constitution à une voix de majorité par une assemblée en très partie monarchiste. Ce jour^là, le parti républicain a cru qu'il avait foi République, parce qu'il en avait consacre le nom ».

L' des monarchistes ^ C'est ainsi qu'on disait autrefois que la Constitation de 1791, établissant la monarchie constitutionnelle, avait été votée par l'Assemblée Constituante en vue de la République ^. Je ne crois pas cependant cette affirmation exacte. Ce qui était le prix du consentement des monarchistes en 1875, c'était le droit de révision totale, et la combinaison opérée de la forme républicaine âTec certaines institutions traditionnellement caractéristiques de la monarchie constitutionnelle s'explique autrement. Cette fusion avait été préparée par deux causes antérieures.

En premier lieu, sous le Second Empire, les principaux représentants de l'école dite alors libérale ^qui continuaient presque seuls l'étude théorique des principes de la liberté politique, avaient d'avance élaboré cette solution. La plupart étaient par leur origine <m par leur éducation, attachée à la cause de la monarchie constitutionnelle ou naturellement portés vers cette forme d'État. Mais, instruits par les ^ons du passé, en face d'un avenir incertain, ils avaient envisagé et accepté d'avance les autres formt^s que pourrait amener, dans l'évolution future, soit la durée prolongée de la dynastie impériale soit, solution plus probable, l'avènement de la République. Convaincus que le fond devait passer avant la forme, quelle que fût à ce dernier point de vue leur préférence personnelle, ils avaient cherché à dégager une série d'institutions, pour eux essen-

< Dnc de Broglie, Revue des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 834 (parlaat de lliresponsabilité du Président de la République et du droit de dissoudre la Chambre des députés qui lui est accordé) : « Ce sont là des emprunts faits à un ordre dldées qui n'a rien de commun avec la République, et c'est en effet celui «foi a transformé, avec le cours et le progrès des idées libérales, des royautés absolues en monarcbies constitutionnelles. Ces deux dispositions gardent remprunte de leur origine et le caractère en reste essentiellement monarchique. On peut même affinner que non seulement elles n'auraient pas trouvé d'accès dans ane constitation républicaine, mais que la pensée n'en serait même pas venue, si panni les auteurs de la loi de 1875 n'avaient figuré avec une autorité particulière des monarchistes de naissance et de conviction, renonçant à regret au rétablissement immédiat de la royauté, enclins par là mémo à accueillir tout ce ^ en reproduisait le souvenir ou pouvait en faciliter le retour ».

^ ' Correspondance entre le comte de Mirabea/u et le comte de La March, t. If, p. 14 (trentième note pour la Cour) : « Je sais que les législateurs, «oosoltant les craintes du moment plutôt que l'avenir, hésitant entre le pouvoir royal, dont ils redoutaient l'influence, et les formes républicaines, dont Us prévoyaient le danger, craignant même que le Roi ne désertât sa haute maglslratore ou ne voulût reconquérir la plénitude de son autorité ; je sais, ^s-je, qa*aii miUea de cette perplexité les législateurs n'ont formé, en quel-

,^116 sorte, l'édiflce de la Constitution qu'avec des pierres d'attente, n'ont mis anIU part la clef de la voAte et ont eu poar but secret d'organiser le royaume 4ê manière ^'ils pussent opter entre la république et la monarchie, et que la Joyauté fat conservée ou inutile, selon la réalité ou la fausseté des périls dont Ils se croyaient menacés ».

466 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

tielles, qai pût s'adapter presque indifféremment aux diverse» formes d'Etat que l'avenir recelait dans son ombre ^ Ce programme comprenait principalement deux chefs : le gouvernement parlementaire, et les droits individuels, les libertés nécessaires^ comme on disait alors. Cette conception était assez largement répandue à la fin du Second Empire ^. Spécialement l'établissement possible de la République, et son accommodation aux conditions ainsi posées avait été étudié dans deux livres remarquables : les Vues sur le gouvernement de la France, écrites par le duc de Broglie en 1861, publiées en librairie par son fils en 1870 ', et la France noutelkr dePrévost-Paradol, qui parut en 1868. Les deux auteurs, d'ailleurs ne prenaient pas exactement la même position. Le duc de Broglie considérait la république probable comme un pis aller et comme une phase simplement transitoire*. Prévost-Paradol, au contraire, tout en conservant certaines préférences pour la monarchie constitutionnelle, voyait dans la république une forme parallèle et équivalente pour réaliser et assurer la liberté moderne. Il comparait et

' Prévost-Paradol, La France nouvelle^ 4« édit., 1868, Hvr. II, ch. it, p. 107: a Nous cherchons ici des institutioas qui puissent s'accommoder également de la forme monarchique et de la forme républicaine, leur unique objet étant d'assurer la liberté dans la démocratie ». — Gh. yj, p. l:i^ : « En établissant les hases d*un gouvernement démocratique et libre, et, en nous approchant par degrés du faite de cette construction politique, nous nous sommes particulièrement attachés à n'y admettre que des éléments également acceptables pour une démocratie monarchique et pour une démocratie républicaine ».

3 Jules Simon, La politique radicale, 1869, préface, p. 17, 19 : « Il pourrait y avoir dans certains cas une sorte de danger à dire : Je suis républicain, légitimiste ou orléaniste. Nous laisserons donc entièrement cette question, qui, pour beaucoup d'esprits, est toute la question, et qui, pour nous-mème, qu(»quft nous nous déclarions sans préjugés, est la principale... Ces nouveUes doctrine» d'indifférence en matière de gouvernement cachent souvent un lâche calcul et nous ne nous sentons pas la conscience assez large pour les absoudre ».

^ Ci-dessus, p. 31, note 7.

^ Vues sur le gouvernement de la France, 1870, ch. vi, p. 226 et suiT. 0 d^ clare qu'il veut a garder, coûte que coûte, la neutralité entre les chances diverses que l'avenir réserve à notre pays. Tout en persistant à regarder la monarchie comme le plus noble des gouvernements.... le seul qui promette à la France la grandeur et le repos, nous n'oserions affirmer qu'elle ne soit pas réduite encore une fois à traverser l'épreuve périlleuse du régime républicain ... Il sera sage de préférer la République à la guerre civile; ce sera, dans ce cas encore, le gouvernement qui divise le moins, et qui permet le mieux à Tesprit public de se former, à l'ascendant légitime, de grandir et de triompher en définitiTe... Tl sert donc, au besoin, sage de s'y résigner; mais il sera sage en même temps de ne considérer le régime républicain que comme un pis aller, comme un état de transition, et de ne sacrifier à l'esprit républicain, à sa jalousie, à sa turbulence, de ne sacrifier surtout au maintien, à la perpétuité de la République aucone des garanties de l'ordre, au dedans, aucune des conditions de la sécurité de U grandeur au dehors ».

bdançaitles avantages et les inconvénients de part et d'autre', n terminait même ses considérations snr ce point par cette déclaration franche et presque prophétique : « Aussi faut^il envisager sans appréhension et surtout sans parti pris le cas où l'Etat, faute d'im souverain convenable ou par la force des choses, revêt la forme républicaine. Il nous semble, il est vrai, qu'il manque alors un ressort important à la machine politique ; nous cherchons des yeux avec regret cette espèce de tribun du peuple qui, sous le nom de roi observe impartialement la représentation nationale, afin de la renvoyer devant les comices populaires aussitôt qu'il la croit oppressireou engagée sur le chemin de l'oppression ; mais si la République n'a point de place pour cette utile magistrature, elle n'en est pas moins une forme de gouvernement très acceptable et très digne, une fois qu'elle existe, du concours fidèle et du respect sincère de tous les bons citoyens. J'appelle même expressément bon citoi/enle Français qui ne repousse aucune des formes du gouvernement libre, qui ne souffire point l'idée de troubler le repos de la patrie pour ses ambitions et ses préférences particulières, qui n'est ni enivré ni révolté par les mots de monarchie et de république et qui borne à un sexd point ses exigences : que la nation se gouverne ellemême, sous le nom de monarchie ou de république, par le moyen d'assemblées Ubrement élues et de ministères responsables' d. Mais, si le duc de Broglie et Prévost-Paradol appréciaient différemment le régime républicain, les deux écrivains s'accordaient à peu près quant à l'organisation qu'ils proposaient pour la future République.

L'état d'esprit qu'attestent ces écrits était celui d'un grand nombre de membres de l'Assemblée Nationale. La solution qu'ils adoptèrent était donc toute naturelle. Si en partie elle a été imposée par les circonstances, obtenue dans la forme par des négociations et des ententes, elle a été préparée longtemps à l'avance par le courant d'idées que je viens de rappeler. Ce n'estpaslàune vaine hypothèse et une explication inventée à plaisir : nous aurons l'occasion de constater maintes fois, chemin faisant, la concordance qui existe entre les solutions adoptées par les lois constitutionnelles de 1875

* La France nouvelle. Ht. U. ch. vi, p. 190: o Dans cette question comme ians tontes les aflaires humaines, il ne faut point prétendre au bien absolu ; id comme partout, c'est dans un choix entre des imperfections plus ou moins graves que consistent la liberté et la sagesse de Thomme ; mettre en balance la r^mbbqne et la monarchie, c'est donc se demander simplement laquelle de ces dtaz formes de gouvernement peut offrir, dans la pratique, les difficultés les moins considérables et les inconvénients les moins sensibles ».

< La France nouvelle, liv. Il, ch. vi, p. 152.

4G8 LA RÉFUBLlQUfl FRANÇAISE.

et celles proposées dans les Vues sur le Gouvernement de la France on dans la France nouvelle^.

L'autre cause qui a contribué à produire la Constitution républicaine de 1875, en j combinant des principes d'origines diverses, est d'une tout autre nature. Elle a agi sur les hommes de cette époque sans qu'ils en eussent la conscience précise, car c'est une loi générale du développement historique. C'est une vérité établie dans notre siècle par l'étude de l'histoire du droit que, chez un peuple progressif, les institutions nouvelles successivement introduites ne sont viables et durables qu'autant qu'elles se rattachent par une transition largement ménagée aux institutions antérieures qu'elles doivent remplacer. Le régime nouveau doit contenir tout d'abord une portion conservée des éléments qui composaient le régime ancien ; c'est la condition même de sa vie et de son succès*. Il en résulte que, pour s'acclimater en France, la République devait naturellement emprunter une partie de ses règles à la forme de gouvernement antérieure, la plus rapprochée d'elle par le temps et par

1 Cette concordance se constate môme pour une des lois antétieures à 1875, à celle du 20 novembre 1873. On lit en effet dans les Vues sur le Gouvernement de la France (ch. ti, p. 228) : « Quant à la durée de la première magistrature, il importerait de la fixer avec largeur et précaution, de laisser à Tépreuve un temps suffisant et de ne point tenir périodiquement le pays sur le qul-vive d'une réélection, et de laisser, néanmoins, au Corps législatif le pouvoir d^arrêter toute tentative d'usurpation, pour peu qu'il en vit poindre les approches. Dix ans seraient une durée raisonnable, le Corps législatif restant maître de provoquer au besoin la réélection à la fin de la cinquième année ». Or, c*était bien dix ans qu'en novembre 1873, le général Ghangarnier demanda d*abonl pour les pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon. C'est par une transactioQ (autre, il est vrai, que celle proposée par feu le duc dé Broglie) qu'on réduisit te durée à sept ans. Il faut, d'ailleurs, ajouter que ce chiffre de dix ans paraH s*être présenté naturellement toutes les fois qu'on a voulu constituer en France un véritable pouvoir personnel, tout en gardant la forme républicaine. C'est pour dix ans qu'étaient nommés les consuls, d'après la Constitution de l'an VIU (art. 39) ; c'était pour dix ans que la Constitution du 14 janvier 1851 (art. 2) conférait à Louis-Napoléon le gouvernement de la République. Dans certains passages des rapports faits sur les projets de lois constitutionnelles, on trouva d'ailleurs, des références directes aux deux ouvrages du duc de Broglie et da Prévost-Paradol ; Rapport fait au nom de la commission drs lois eonstit%ttio»' nelles sur les projets de loi et Us propositions concernant la oréaticn «t Ui attribution d'un Sénat^ par M. Antonin Lefèvre-Pontalis (Assemblée rtoU». nalCf année 1874, n» 2680, p. 20): « La commission des lois constitutionoeUes s'est ralliée à ce système. Elle en trouvait les développements dans ToiiTraga de feu le duc de Broglie : Vues sur le Gouvernement de la France^ et dans les écrits de publicistes tels que MM. Prévost-Paradol, de Laveleye, de Ifolinari, J. Michon ».

2 C'est ce que disait déjà Chateaubriand, dans la Monarchie selon la Chaartâ^ ch. Lx XXVIII, p. 123 : « Aucun changement politique chez un peuple n'a p« sa consolider qu'il n'ait eu pour base l'ancien ordre politique auqael il a aucoAdé. Quand les rois disparurent de Rome, les dieux surtout restèrent au Capîtola •.

lesprincîpes, c'est>-à-dire à la monarchie constitutionnelle. Cette loi de succession est bien connue. Il est bien certain que, dans le monde antique, la République romaine n'a fait que continuer le mode de gouvernement établi sous la royauté, en conférant aux consuls pour un temps limité les pouvoirs que les rois avaient reçus à titre viager *• Les meilleurs historiens et publicistes s'accordent aujourd'hui à reconnaître que le rôle et les pouvoirs du Président des États-Unis ont été copiés, par les auteurs de la Constitution fédérale, sur ceux du Roi d'Angleterre, tels qu'on les recevait alors communément*. C'est la même loi qui a opéré chez nous en 1875, et il n'est point douteux que les pouvoirs du Président de la République, dans notre Constitution actuelle, aient été à peu près calqués sur ceux d'un monarque constitutionnel avec le gouvernement parlementaire. C'est un point qu'on a relçvé à plusieurs reprises, comme jurant avec la nature propre et avec les traditions du gouvernement républicain '. Mais on eût fort étonné nos pères.

^ MommMn, Droit public romain, trad. Girard, t. III, p. 17 et suiv.

' Sip Henry Sommer Maine, Essai sur le gouvernement populaire, traduction française, ch. iv, p. 295 et suiv., particulièrement ce passage, p. 295 : « A première rue de la Constitution des États-Unis, la ressemblance qu'offre le Président des états-Unis avec un roi européen^ surtout avec le Roi de la Grande-Bretagne, est trop évidente pour qu'on puisse s'y méprendre. Le Président exerce.

tion ». Bryce, American com>m,onwealth, part. I, ch. iv et v, t. P, p. 31, 36. — - D'autres soutiennent que c'est le gouverneur des anciennes colonies qui a servi de modèle pour le Président des États-Unis; mais cela revient à peu près au même, car le gouverneur représentait le Roi ; — Gamaliel Bradfort, Congress and the Cabinet, p. 4. — Cf. 2> Fédéraliste, édition française de 1902, préface p. 19.

' Louis Blanc, dans la séance de l'Assemblée Nationale du 21 juin 1875 {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXX IX, p. 70) : « Du privilège de sa rééligibilité conféré au Président de la République, il résulte que, dans le cas de deux réélections successives, la présidence de l'homme revêtu de cette dignité pourrait durer vingt et un ans, plus que n'a duré le Premier Empire, plus que a ont duré les règnes de Charles X et de Louis XVITI, plus que n'a duré le règne de Louis-Philippe, plus que n'a duré le Second Empire ; en vertu de cette €>>nstitntioo du 25 février, le Président de la République est irresponsable comme un roi; il a le droit de dissoudre la Chambre des représentants du peuple comme un roi ; il a le droit de grAce comme un roi ; il a rinitlative des lois que n'avait point Louis XVI, il est reçu non seulement à disposer de la force publique, mais à la commander en personne ; bref, Messieurs, nous avons vn roi sauf l'hérédité, différence qui n'est pas pratiquement parlant, bien notable, dans un pays où il n'y a pas eu depuis un siècle un empereur, pas un roi qui ait laissé le trône à son fils ». — M. Goblet, à 1» Chambre des députés, fé«nc« du 12 mars 1894 {Journal officiel du 13, p. 499) : n Au point de vue intérieiir comme au point de vue extérieur, on constate les effets de la prépondérance qu'assure an pouvoir exécutif la Constitution elle-même. Comment en serait-il autrement? N'est-ce pas la conséquence forcée de ces attributions quasi-

^70 LA RÉPUBLIQUE FRANÇALSE.

si grands admirateurs de la Borne républicaine, si on leur eût dit que son gouvernement n'était qu'une monarchie ;déguisée, et. sans doute, les Américains des États-Unis doivent sourire lorsqu'on s'efforce de leur prouver que leur Constitution est, par certains côtés, profondément monarchique.

On le voit, si notre Constitution de 1875 ne peut prétendre à la rigoureuse logique du raisonnement, qui n'admet que des principes concordants et en tire les conséquences exactes, elle paraît bien avoir pour elle la logique de l'histoire. C'est peut-être pour cette raison qu'elle s'est montrée la plus résistante des Constitutions françaises depuis 1791. Elle a été, dans tous les cas, un acte de bonne foi chez ceux qui la votèrent sans enthousiasme, par raison et par patriotisme. L'état de leurs esprits était, je crois, fidèlement traduit par ces paroles que prononçait M. Laboulaye dans la séance du 22 juin 1875 : € Rappelez-vous ce qui s'est passé aux États- Unis : personne ne croyait à la durée de la Constitution ; Franklin la trouvait trop monarchique, Washington trop démocratique. Tous se dirent : L'épreuve sera peut-être vaine, mais, notre devoir est de donner à l'Amérique un gouvernement. Eh bien ? Cette Constitution, dédaignée de tous, a donné à l'Amérique cette puissance et cette grandeur que tout le monde respecte aujourd'hui. L'année prochaine, l'Amérique.célébrera le centième anniversaire de son indépendance : souhaitons que notre République, si fragile aujourd'hui . . . Oui, Messieurs, cela vous fait sourire ; il y a un siède, cela en faisait sourire bien d'autres : les Anglais croyaient que cette République des États-Unis allait tomber ; aujourd'hui ils la respectent. Il en sera peut-être de même de la nôtre : les grandes choses ont de petits commencements Le peuple s'attachera à cette République. C'est sa chose ; c'est la représentation vivante de la patrie, et un jour viendra, je l'espère, ou vous-mêmes vous le reconnaîtrez * ».

D'ailleurs, cette Constitution est toujours perfectible. La révision a été organisée d'une façon simple, et elle est relativement facile. Toutes les fois que le peuple la voudra résolument, elle ne pourra manquer d'aboutir. Cette procédure de révision a déjà opéré deux fois : la première fois en 1879, elle a porté sur un seul point mais très important ; la seconde fois en 1884, elle a eu une ampleur assez considérable, comme on le verra par la suite.

monarchiques que la Constitution a données au Président de la République t. M. Naquet, dans la séance suivante du 15 mars 1894 {Journal officiel da i^ p. 590) : « Louis-Philippe était un président de la République viager... C'était ■un président analogue à ceux que nous avons vus depuis ».

1 Annales de V Assemblée Nationale, t XXXIX, p. 81.

Je n'ai étudié dans ce chapitre que les précédents, la nature et les caractères généraux de le Constitution de 1875.

D faut l'étudier maintenant en détail. Elle n*organise, on le sait, que le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et la procédure des révisions constitutionnelles. Elle ne traite pas du pouvoir judiciaire : mais cependant elle établit une Haute Cour de justice, qui n'est pas autre chose que Tune des attributions propres au Sénat. «Tétudierai successivement: 1** le pouvoir exécutif; 2** le pouvoir législatif; 3** la Haute Cour de justice; 4® la révision des lois constitutionnelles ^

< Dans la littérature, d'ailleurs assez peu abondante, qu'a fait naître la Constitution de 1875, je ne signalerai que deux ouvrages généraux, à raison de leur Taleor particulière : lun théorique, l'excellente Étude sur les lois oonstitutionnelleê de 1875y de mon collègue et ami Charles Lefebyre (Paris, 1882) ; Tautre présentant plutôt un caractère pratique, le Traité de droit politiqiÂe^ électoral et parlementaire de M. Eagène Pierre, secrétaire général de la présidence de la Chambre des députés (Paris, 1893). Ce dernier ouvrage est pour la France, avec le droit électoral en plus, ce qu*est en Angleterre la Parliamentary practiee de sir Erskine May (A treatise on the lato, privilèges^ proceedings and usage of Parliament), ce qu'est pour les Etats-Unis le Manual ofoongrtstionnal praetiee de M. Thomas Hudson Me. Kee.