CHAPITRE II

Le pouvoir exécutif. — I. Le Président de la République; la dorée

de ses pouvoirs; son élection.

L'exercice du ponvoir exécutif est remis à nn magistrat unique qui en est le titulaire, le Président de la République. La Constitution suppose et implique ce principe, plutôt qu'elle ne l'énonce formellement ^ Cela vient de ce qu'en réalité elle n'a pas créé oetto magistrature : elle Ta trouvée existante à titre provisoire en vertu des lois antérieures ; elle l'a simplement consolidée, en en fiiisant nn établissement définitif. 11 en est résulté qu'en 1875 ce mode d organisation du pouvoir exécutif a été admis presque sans discussion : on ne lui a pas sérieusement opposé la forme antinomique, toujours possible dans un État républicain, la collégialité du pouvoir exécutif*. Il n'est pas inutile cependant d'exposer rapidement les raisons de ce choix, qui avait été fait d'instinct dès 1871 : il existe, en efiet, encore en France des esprits qui voudraient supprimer l'unité do pouvoir exécutif pour la remplacer par un corps ou collège de magistrats.

Les raisons qu'ils font valoir sont spécieuses en partie. Ils affirment d'abord que la collégialité du pouvoir exécutif convient naturellement à la République, par cela même qu'elle s'éloigne le plus de la forme monarchique ; ils soutiennent que cette organisation ofire les plus sûres garanties contre un danger toujours possible : elle rend plus difficiles les entreprises du pouvoir exécutif contre le pouvoir législatif et contre les libertés publiques en général. Eu

* Loi constitutionnelle du 25 féTrier 1875, art. 2 et 3. Au contraire, dans le projet déposé le 19 mai 1873 par M. Dafaure, il était dit, art. 1 : « Le gouvernement de la République se compose d'un Sénat, d'une Chambre des représentants et d'un Président, chef du pouvoir exécutif a.

s Cf. duc de Broglie, Vues sur le Gouvernement de la Frcutcef ch. vi, p. 227, il énumëre les garanties nécessaires dans le gouvernement républicain : e Un chef; un seul chef ; — point de gouvernement à plusieurs têtes n.

effet, pour préparer et exécuter un pareil coup d'État, il faudrait ime entente entre les divers magistrats suprêmes, que leur pluralité même rend invraisemblable. On pourrait ajouter que, dans un gouvernement républicain où le pouvoir exécutif est en même temps nécessairement électif, ce système atténue les inconvénients possibles de l'élection : si les choix de quelques-uns des magistrats Mnt malbenreux, il y a des chances pour que Terreur soit compen- , flée et corrigée par Télection qui aura désigné et bien choisi les «ntres.

D n'en est pas moins certain que la collégialité du pouvoir exéeotif présente les inconvénients les plus graves. Pour tous ceux 1^ veulent assurer au pouvoir exécutif une certaine force et une |eertaine indépendance, elle est inadmissible. Car l'unité seule est iim élément de force ; la division, an contraire, est une cause d*a£Fai- Uiaeement, et devant la puissance toujours grandissante des assem- Uées représentatives, tendant à dominer le pouvoir exécutif, il est Age de ne point infuser à celui-ci une débilité constitutionnelle. [Pour maintenir Téquilibre et la séparation entre les deux pouvoirs^ la logique indique qu'il faut diviser le plus fort et unifier le plus ^ble ; de sorte que le système des deux Chambres et la présidence ie la République sont les rouages harmoniques d'un même système. pDe pins un pouvoir exécutif^ composé de plusieurs magistrats «, est un corps qui délibère et prend des décisions à la pluté des voix : il peut donc s'y former, il s'y formera le plus vent une majorité et une minorité. Bien plus, cette minorité et majorité peuvent changer et se déplacer. Une direction poque utile et suivie est-elle possible avec un pareil gouverneoù n'existe aucun élément fixe? Enfin, la forme spéciale, jp'a prise chez nous en 1875 le gouvernement républicain, exige, iour ainsi dire par définition, qu'au sommet le pouvoir exécutif >it remis à un seul homme. C'est une république parlementaire ^ et, suite, le rôle principal du Président de la Bépublique conà choisir et à conseiller les ministres ; cela suppose nécesment une individualité. D'ailleurs, la collégialité du pouvoir ^écntif a été sérieusement expérimentée chez nous sous l'empire le la Constitution de l'an III ; elle n'a pas donné de bons résultats. Le Directoire a été sans force réelle, et cependant les Assemblées représentatives n'ont pas été à l'abri de ses atteintes.

£n réalité, l'unité du pouvoir exécutif ne trouverait point d'ad- Lrsaires sérieux parmi nous, si les souvenirs de la Révolution l'exerçaient à cet égard une influence toujours durable sur certains Lia Convention la repoussa de parti pris et avec une sorte

Ali LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

d'horreur sons une double influence. D'un côté, par une réaction naturelle et naturellement exagérée, après la chute de l'ancienne royauté si vieille et si puissante, tout ce qui pouvait rappeler le pouvoir d'un seul était suspect de tendance monarchique ^. D'autre part, bien avant la Convention, sous la Législative et même sous la Constituante, la direction véritable du gouvernement était passée dans les grands comités des Assemblées, et c'était une préparation toute naturelle à l'établissement d'un pouvoir exécutif collectif. Celui-ci fut introduit non seulement dans la Constitution de 1793, mais encore dans celle de Tan III. Sans doute on avait réduit à cinq le nombre des membres du Directoire, et la Constatation (art. 141) lui donnait même l'un de ceux-ci pour président par voie de roulement trimestriel. Mais on n'avait pas osé aller plus loin dans le sens de l'unification, sous la pression de Tétat d'esprit indiqué plus haut '. Il était encore assez puissant pour que les auteurs de la Constitution de Tan VIII se crussent aussi obligés de déguiser, sous une apparence collégiale, le pouvoir exécutif un et très personnel, qu'ils établissaient en réalité et que désirait alors la majorité des Français. Les deuxième et troisième consuls, dont le premier était flanqué, n'avaient pas d'autre raison d'être '. Voilà les souvenirs qui, d'une façon plus ou moins consciente, dominent encore certains esprits. Cependant, en 1848, cette influence semblait épuisée. La présidence de la République, forte et indépendante, fut alors adoptée à une grande majorité^; et ceux

i Première séance de la Coa^entioa le 21 septembre 1792 {Réimpression de Vancien Moniteur, t. XIV, p. 6), Chabot : « La nation française... s'est asses expliquée sur la Tolonté d'établir un gouTernement populaire. Ce n'est pas seulement le nom de roi qu'elle veut abolir, mais tout ce qui peut sentir la prééminence. Ainsi, il n*y aura point de président en France. » — Couthon : « Ca n'est pas la royauté seulement qu'il importe d'écarter de notre Constitution ; c'est toute espèce de puissance individuelle qui tendrait à restreindre les droits du peuple et blesserait les principes de l'égalité. J'ai entendu parler, non sans horreur, de la création d'un triumvirat, d'une dictature, d'un protectorat «.

< Mémoires de Barras, éd. Duruj, t. I, p. 239 : « La démagogie en fat écartée (de la Constitution de l'an III), mais non la démocratie ; on repoussa jusqu'à la dénomination de pouvoir exécutif ei de gouvernement républicain, parca qu'on craignait de se référer en quelque chose à la monarchie : la dénominatioa de directoire exécutif, nom qui avait été commun aux autorités antérieurea, fut préférée ». — Le terme de « directoire » s'était, en effet, appliqué aux administrations collectives des départements. Dès 1789, Sieyès l'appliquait par avance à un pouvoir exécutif collégial [Qu'est-ce que le Tiers-État? p. 39) : « Je soppose que la France est en guerre avec l'Angleterre et que tout ce qui eut relatif aux hostilités se conduit chez nous par un Directoire composé de représentants... »

» Constitution de Tan VIII, art. 29-42.

^ De Tocqueville, Souvenirs, p. 273 (il parle des travaux de la commisnoa qui prépara la Coostitution) : « On passa au pouvoir exécutif... on était aoanime

qui combattirent cette institntion ne proposaient point nn nonvean Directoire, mais se ralliaient an système contenu dans Tamendement Grëvy.

L'organisation collégiale du pouvoir exécutif n'a vraiment réussi que dans un seul pays; elle fonctionne heureusement dans la Confédération Suisse depuis 1848. Là le pouvoir exécutif est confié à un Conseil fédéral composé de sept membres élus pour trois ans. Il y a bien un président de la Confédération élu parmi eux pour un an, mais ses pouvoirs propres sont très restreints ; il n'est en réalité que le président du Conseil fédéral ^ ; et ce système donne en somme des résultats satisfaisants. Mais la raison en est très simple. La collégialité du pouvoir exécutif trouvait dans la Confédération Suisse un terrain tout préparé par l'histoire. Depuis longtemps cette forme existait dans chacun des cantons indépendants, qui n'en connaissaient pas d'autre. Chacun d'eux avait traditionnellement pour pouvoir exécutif un conseil élu appelé Regierungsrath ou Conseil d'État : <£ On était tellement habitué à cette organisation qu'en 1848, lorsque fut discutée la Constitution fédérale, elle s'imposa d'elle-même et l'on ne mit point en question une autre organisation du pouvoir exécutif* d.

Le Président de la République <i est nommé pour sept ans : il estréélîgible' ». J'ai déjà indiqué plus haut* comment avait été déterminé ce chiffre de sept années. Il était résulté des propositions et des transactions qui produisirent le septennat du maréchal de Mac-Mahon. Celui-ci ayant été constitutionnellement investi de ses pouvoirs pour sept ans par la loi du 20 novembre 1873, l'Assemblée ne pouvait en réduire la durée lorsqu'elle vota la Constitution de 1875 : on trouva tout naturel, presque forcé, de donner

pour confier le pouvoir exécutif à un seul homme... Ce chef du pouvoir exécutif, ou ce président comme il fut nommé dès ce moment-là... >•. — Rapport d*ArmAnd Marrast : « Tout ce que nous avons dit sur l'unité du pouvoir législatif s'applique avec la même justesse au pouvoir exécutif. Les preuves et les développements me semblent ici superflus. Les esprits éclairés savent bien que plus la déUbération a été large et complète, plus Texécution doit être ferme, prompte, résolue. L'expérience est d'accord avec la théorie pour démontrer que tout pouvoir exécutif livré à plusieurs mains devient bientôt une impuissance ».

^ Sir Francis Ottiwell Âdams, La Confédération Suisse^ p. 59 et suiv.

' Rttttimann, Dos Nordamerican. Bundesstaatsreehtvergliohen mit denpo- Utisehen Einriohtungen der Schtoeiz, § 201, p. 233.

^ Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 2.

^ Ci-dessus, p. 456, 457.

la même durée aux pouvoirs de ses successeurs, et cette comUnaison certainement facilita le vote de Tamendement Walicm.

Ce laps de sept années peut paraître singulier et trop long, et l'on peut remarquer que, d'après le projet déposé par M. Dufaure le 19 mai 1873, le Président de la République devait être élu pour cinq années^, c'est en effet un chiffre qui se présent» plus naturellement à Tesprit» Cependant, bien que celui de sept ans ait été fixé par voie de tâtonnement, comme je viens de le dire, on peut remarquer qu'il a été proposé et adopté en d'autres temps et d'autres lieux. Il fat proposé ou même adopté tout d'abord par la Convention qui rédigea la Constitution des États-Unis, et, d'après ce premier projet, le Président, comme aujourd'hui chei nous, devait être élu par le Congrès ; c'est seulement dans un second projet que le système d'élection fat changé et les pouvoirs réduits à quatre années'. C'est une durée presque aussi longue, celle de six ans, qui fut fixée à la magistrature du Président dans la Constitution que se donnèrent pendant la guerre de sécession les États confédérés, de 1861 à 1865*. Enfin le Président de la République Argentine est élu pour six années^.

Bationnellement sont-ce là de trop longs pouvoirs? On le soutient, en montrant que les magistratures de courte durée sont dans le génie des républiques, comme l'histoire le prouve en général Celles-ci craignent instinctivement la reconstitution du pouvoir personnel par la trop longue possession de l'autorité entre les mains d'un seul. Mais quelle crainte sérieuse peut-on avoir quand il s'agit d'un président élu par le Corps législatif, limité de tous côtés par le fonctionnement du gouvernement parlementaire? Ne peut-on pas redouter plutôt qu'alors le pouvoir exécutif manque de force? Or la durée, comme l'unité, est pour lui un élément de force* D'ailleurs, même aux États-Unis, où le pouvoir exécutif possède une large indépendance, des esprits éminents s'élèvent contre la

1 Art. 3 : « Le Président de la République est nommé pour cinq ans ; il peut être réélu ». C'est aussi pour cinq ans qu'étaient élus les Directeurs, d'après la Constitution de l'an III. art. 137.

s Story, CommeniarieSj § 1436 : « Another proposition iras to choose the ti^ cutive for seven years. which at first passed by a bare majority : bat being co«* pied with a clause v to be chosen by the national législature, • it was approved by the vote of eight States against two. In this form the clause stood in the txA draft of the Constitution, though some intermediafe efforts were made to aitftf it. But it was ultimely altered upon the report of a committee, so as io change the mode of élection, the term of office and the reeligibility to tbeir présent foiu".

> Biyce, American oommonwealthy t. I*, p. 67. Traduct. française, t I. p. 112.

* Constitution de la République Argentine, art. 77. — Dareste, Les Cofutitutions modemest 2* édit., t. II, p. &35.

doctrine des courts pouvoirs. « II est difficile, écrit M. Woodrow Wilson, d'apercevoir sur quelle bonne raison est fondée l'opinion de ceux qai regardent les pouvoirs à court terme comme un principe sacré et particulièrement républicain. Si le républicanisme est fondé sur le bon sens, un trait si éloigné du bon sens ne saurait en faire partie. L'aptitude, sous un régime républicain, comme sous un régime monarchique, est le seul fondement de la confiance qu'on peut avoir dans un fonctionnaire public, et les courtes magistratures qui éliminent les hommes capables aussi inexorablement que les incapables, répugnent tout autant à la sagesse républicaine qu'à la sagesse monarchique. Malheureusement ce n'est pas là la doctrine américaine. Le président est renvoyé dès qu'il a appris les devoirs de sa charge^ :ù. Le rôle de président n'exige pas un moins long apprentissage dans une république parlementaire que dans une république comme celle des Etats-Unis.

La disposition constituticmnelle qui fixe la durée des pouvoirs présidentiels a fait naître une question juridique, peu difficile il est vrai. Il s*agit du cas où la présidence devient vacante par décès ou démission, avant que le Président soit arrivé aux termes de ses pouvoirs : le nouveau Président est-il élu pour sept ans ou seulement pour le temps qui restait à courir sur les sept années attribuées à son prédécesseur ? Les deux systèmes se conçoivent en eux-mêmes. Le second est celui qui est appliqué dans la Constitution des États-Unis : lorsque le président, nommé pour quatre ans, disparaît avant l'expiration de ses pouvoirs, le vice- président qui a été élu en même temps que lui, lui succède comme président des États-Unis, mais seulement pour achever le laps de quatre aimées commencé par celui qu'il remplace . C*est aussi le système suivi chez nous, quant aux élections partielles qui ont pour but de remplacer un sénateur ou un député , disparu au cours de son mandat ; le nouveau sénateur ou député, n est élu que pour le temps qui reste à courir des neuf ou des [quatre années. Mais la première interprétation s'impose étant donné le texte de la Constitution. Elle dit, en termes généraux : a: Le Président de la République est nommé pour sept ans ». Cela s'applique forcément à tout Président de la République, dans quelques conditions que se produise son élection. Cette solution s'impose d'autant plus que ce système fonctionnait déjà sous la Constitution de 1848, qui cependant établissait un Vice-Président de la République flu par l'Assemblée législative sur la présentation du Président

' Congresnonal govemment^ p. 255. Traduct. française, p. 274, 275.

(art. 70). Ce Vice-Président remplaçait le Président empêché; il le remplaçait aussi, en cas de décès on de démission, mais seulement à titre provisoire. Dans le délai d'un mois il devait être procédé à l'élection d'un nouveau Président élu pour quatre ans comme son prédécesseur (art. 45). Sous l'empire des lois c<Histitutionnelles de 1875, l'interprétation a été fixée par l'A^sembléa Nationale, la première fois qu'elle s'est réunie pour procéder à l'élection d'un Président, le 30 janvier 1879. M. Sarlande ajant demandé si le nouveau Président serait élu pour sept ans ou pour le temps qui restait à courir jusqu'au 23 novembre 1880 (terme des pouvoirâ du maréchal de Mac-Mahon), M. Dufaure, préaident du Conseil, répliqua : a La réponse est dans la Constitution» ; et, avant de procéder au vote, le Président de l'Assemblée rap* pela le texte de l'art. 2 de la loi du 25 février 1875, y compris lee mots : <i II est nommé pour sept ans ^ ».

Le Président de la République a est rééligible :», dit le même texte : il l'est donc immédiatement et indéfiniment. C'est encore là une disposition qui a soulevé des critiques assez vives. C'est en effet, une tendance commune aux Constitutions républicaines que d'interdire la réélection immédiate du titulaire du pouvoir exécutif, à l'expiration de ses pouvoirs'. Il y en a d'abord une première raison. On craint la reconstitution du pouvoir peison* nel par le maintien prolongé de la puissance executive entre les mains du même homme. C'est pour cela, nous l'avons vu, qu'on établit de courts pouvoirs. Mais l'efficacité de cette première m^ sure disparaîtrait en grande partie s'il était permis de renouveler immédiatement ces pouvoirs par une élection nouvelle. De là l'interdiction de réélire le magistrat sortant de charge, avant an certain délai, qui d'ordinaire est égal à la durée de la magistrature elle-même. Mais la non-rééligibilité se défend aussi par des raisons autres et spéciales. Permettre la réélection aussitôt après l'expiration des pouvoirs, n'est-ce pas donner au magistrat en charge la tentation de préparer sa réélection et d'employer dans ce but toutes les ressources que met à sa disposition le pouvoir dont il est investi? Il y a un danger grave de candidature offi* cielle particulièrement nette et oppressive'*

* Journal officiel du 31 janvier 1879.

s Ainsi, d'après la Constitution de l'an III (art. 138), aucun des membres sortants du Directoire ne pouvait être réélii qu'après un intervalle de cinq aos. D'après la Constitution de 1848 (art. 45), le Président n'était rééligible qa*aprè§ un intervalle de cinq ans.

s De Tocque ville, Souvenirs, p. 279 (il s'agit de la commission de Constitution de 1818) : « Beaumont proposa que le Président ne fût pas rééligible ; j«

i Mais ces raisons, quelque sérieuses qu'elles soient, ne sont pas décisives. N'est-il pas déraisonnable d'écarter quand même et ittalement du pouvoir exécutif un citoyen qui a rempli de la manière la plus satisfaisante ces hautes fonctions? L'expiration pério- Iffique des pouvoirs et la nécessité d'une élection nouvelle, pour ifa'ils soient continués, paraît fournir une garantie suffisante jeontre les usurpations possibles, principalement sous une répu- [Uique parlementaire. D'autre part, contre de pareils dangers, la iBon-rééligibilité est souvent une précaution vaine. Elle peut Aème, l'expérience l'a prouvé, contenir une excitation indilecte à de semblables usurpations. La Constitution de 1848 défendait, on vient de le voir, de réélire avant un intervalle de [quatre années le Président sorti de charge. Cette prohibition fut Iprobablement l'une des causes qui poussèrent Louis- Napoléon au jConp d'Etat du 2 décembre 1851. Ce qui parait le montrer, c'est la demande de révision constitutionnelle, destinée à rendre possible sa réélection et repoussée au mois de juillet 1851. Enfin les daogers de la candidature officielle préparée pour lui-même par le Président en fonctions, très réels peut-être lorsque le Président Mt nommé par le corps électoral entier, disparaissent à peu près \ lorsqu'il est élu par le Corps législatif, par une assemblée sur les membres de laquelle il n'a, surtout en république parlementaire, presque aucun moyen d'action.

I II faut relever que la Constitution des Etats-Unis d'Amérique est aussi large que la nôtre sur ce point. Elle est muette sur la réélection du Président, et la permet par cela même qu'elle ne la prohibe pas. Cela est d'autant plus significatif que, dans le projet rédigé par la Convention, la prohibition fat d'abord insérée*. Elle fat écartée dans la suite, par esprit de transaction : la durée des Iponvoirs fut réduite et la rééligibilité fut admise'. Elle est donc, jlà aassi, immédiate et indéfinie; mais les mœurs et la coutume iQnt restreint la latitude laissée par la Constitution. Un certain nombre de présidents ont été réélus une seconde fois à l'expiration de leurs pouvoirs : Washington, Jefierson, Madisson, Monroe,

Tippayai très vivement et la proposition passa. Nous tombâmes Tun et Tautre I^Qs une très grande erreur... Nous avions toujours été frappés des dangers ;4ve ferait courir à la liberté et à la moralité publique un Président rééligible, 19^ emploierait d^avance à se faire réélire, comme cela ne pouvait manquer ! d'arriver, les immenses moyens de contrainte ou de corruption que nos lois et Us mœurs accordent au chef du pouvoir exécutif ».

* Storj, Commentariesj § 1436 : « Another clause « to be inéligible a second • time n was added by the vote.of eight States against one, one beingdivided ». ; ^Story, CommentarieSt g 1437.

480 ijl rëpubuqub française.

Jackson, Lincoln, Grant et Mac Kinlej^; mais il n'japoi d'exemple d'une troisième élection pour le même homme. Washin, ton refusa de se présenter une troisième fois. En 1880, une fi tion notable du parti républicain proposa pour le président G; une troisième candidature, mais cela fut repoussé, et ce demi précédent est considéré comme ayant définitivement fixé la pn tique constitutionnelle^.

d Le Président de la République est élu à la majorité abaot des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés rénn en Assemblée nationale' j>. Il ressort de ce texte que la GonsI tution a pris nettement parti sur une question d'importance ca{ taie. Dans un État républicain, en effet, deux modes opposés possibles pour la nomination des titulaires du pouvoir exécutif ou l'élection par le corps électoral, ou l'élection par le Corps lé^ latif ; ils ont l'un et l'autre leurs avantages et leurs inconvéoieni

En faveur du premier, on fait valoir deux raisons très forti On dit en premier lieu que c'est une conséquence nécessaire < principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir exécutif, éti une manifestation distincte de la souveraineté nationale, doittii de la nation elle-même son institution et son investiture. D'ant part, on affirme que c'est le seul moyen d'avoir un pouvoir ei cutif vraiment fort et indépendant.

Que ce mode d'élection assure une force particulière au pou exécutif, cela n'est pas douteux; mais cette force est telle qu peut devenir un danger pour le pouvoir législatif et pour les tés publiques. Outre que le suffrage universel, influenoé et en par une popularité momentanée, peut aisément faire de maa choix, le résultat inévitable du système est de mettre ea p un corps législatif, dont les divers membres sont bien en dr«tl représentants de la nation entière, mais sont en fait les Uns S seule circonscription électorale, — et un magistrat qui est, en comme en droit, l'élu de la nation entière. Soutenu par les de suffi-ages qui, dans un grand pays, se seront réunis sur aoa possédant ainsi la force que donne l'opinion, il peut facilement

* M. Cleveland a été élu deux fois président, mais non par deux ékctioi sécutives (1885 et 1893); eatre ses deux présidences s'est placée oeUe detf. risson (1889-1893).

i Bryce, American oommonwealth^i, I *, p. 43, tradact. française, t.I,|^1

' Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 2.

I tenté de tourner^ an besoin, contre les antres ponvoirs la force matérielle que la Constitution a mise entre ses mains. Il parait donc pins sage de faire élire par le Corps législatif le titulaire du pouToir exécutif. Cela n'est point, en réalité, contraire an principe I éd la séparation des ponyoirs. Car celui-ci, je l'ai dit plus haut^, I exige bien que chacun des pouvoirs séparés soit confié à un titn- I kire distinct et indépendant ; mais cela est à la fois nécessaire et saffisant, et rien n'empêche que la Constitution ne charge le titulaire de l'un des pouvoirs d'élire le titulaire d'un autre pouvoir, fions violer le principe, le Président de la République peut donc |itre élu par le Corps législatif, non point, comme on l'a dit quelquefois, parce que les représentants du peuple peuvent agir comme fc penple lui-même et subdéléguer le pouvoir exécutif, mais |uce que la Constitution édictée au nom du peuple souverain les ^CMutitoe à sa place en collège électoral. C'est ainsi que les choses sot été comprises par la Constitution moderne qui a peut-être le ^Ins strictement appliqué le principe de la séparation des pouvoirs, veux dire celle du 5 fructidor de l'an III. Elle portait (art. 2) : c Le pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq bres, nommé par le Corps législatif, faisant fonctioi^d'assemélectorale au nom de la nation ^. Le rapport de Boissj d'Andonnait, comme justification, les principales raisons indiquées os haut*. Voilà la théorie ; indiquons maintenant ce que fournit

toire.

La Constitution des États-Unis d'Amérique a établi l'élection

u Président par le corps électoral; et là elle a produit d'heureux

tats. Mais cela tient à des causes particulières. Le respect de

loi qui caractérise la race anglo-saxonne a certainement exercé

* CÎHlosiui, p. 313.

* Ci-deuns. p. 313, note 3.

'«Noos arons examiné mûrement si nous le ferions nommer (le pouvoir exéif) directement par les citoyens ; nous y avons trouvé trop d'inconvénients pour le proposer; nous avons craint qu^étant nommé par tous il n'acquît une trop ide puissance relativement au Corps législatif, dont chaque membre n'est que par une portion de citoyens; et, comme il doit être responsable et »tible d*étre mis en jugement, nous avons craint qu*il ne profitât de Tappui suffrages qui Tauraient élu pour échapper à toutes les poursuites. En le it nommer par les deux sections de la représentation nationale, nous avons nous garantir de ces inconvénients et nous y avons trouvé Tavantage de entre ces deux autorités des relations plus amicales. Il suffit pour la que ces pouvoirs soient indépendants; or, le pouvoir exécutif, qaoique ' par les représentants du peuple, ne leur sera pas subordonné, puisqu'ils poorront le révoquer, mais seulement le mettre en jugement, d'après les étabUes par les représentants eux-mêmes, c'est-à-<^re d'après un décret idn comme tontes les lois ».

une henrense influence : snrtont l'élection du Président par lepeuple perd une grande partie de ses inconvénients dans une république fédérative, où le pouvoir exécutif fédéral voit ses attributions sin^lièrement restreintes par la souveraineté intérieure des divers États particuliers. Il n'a de prise sur les citoyens que dansles occasions relativement assez rares ^ Cependant les auteurs de la Constitution avaient senti les dangers possibles d'un pareil sjstème, et, pour les atténuer, ils ont voulu faire élire le Président par un suffrage, non pas direct, mais à deux degrés*. Mais k> précaution a été vaine. Depuis 1796 s'est établie une pratiqua constante d après laquelle les électeurs présidentiels, électeurs du second degré, reçoivent un mandat impératif : ils sont tenus d& voter pour le candidat à la présidence choisi par le parti qui les a élus ; ce mandat n'a jamais été violé ; il est maintenant exprès en ce que les bulletins, qui servent, dans la pratique, à élire ces électeurs, portent en tête le nom du candidat à qui ils doivent donner leur suffrage '.

Chez nous, en 1848, ce fut rélection du Président par le suffrage universel et direct qui fut admise*. Il en résulta l'élection de

* De Tocque ville. Souvenirs, p. 273 : « Dans un pays sans traditions monar*. chiques, où le pouvoir exécutif a toujours été faible et continue à être fort restreint, il n'y a rien de plus sage que de charger la nation de choisir un représentant... La centralisation suffisait à rendre notre situation incomparable;, d'après ses principes toute Tadministration du pays, dans les plus petites sossî bien que dans les plus grandes affaires, ne pouvait appartenir qu'an Président; les milliers de fonctionnaires qui tiennent le pays tout entier dans leurs main» ne pouvaient relever que de lui seul... Urne paraissait clair alors, il me semble évident aujourd'hui que, si Ton voulait que le Président pût, sans danger ponr la République, être élu par le peuple, il fallait restreindre prodigieusement ]• cercle de ses prérogatives... Si, au contraire, on laissait au Président tons ses pouvoirs, il ne fallait pas le faire élire par le peuple ».

2 D*après la Constitution (art. 2, sect. 1, clause 2] : « Chaque État désigne les électeurs présidentiels de la manière déterminée par sa législature ». U en résoUe qu'en droit la législature elle-même pourrait les élire, mais ils sont partout élw au suffrage universel.

s Bryce, American commonwealtht t. I*, p. 38, traduct. française, t. 1» p. 69 et 70.

^ De Tocqueville, Souvenirs, p. 273 ; il raconte ce qui se passa au Comité dt Constitution : « Cormenin, selon son usage, ouvrit la discussion, en proposaal un petit article tout rédigé, d*où il résultait que ce chef du pouvoir ou ce Président, comme il fut nommé dès ce moment-là, serait élu dir par le peuple à la majorité relative, le minimum de suffrages nécessaires è1 fixé à deux millions de voix. Je crois que Marrast seul s*y opposa ; il proposa Al faire éUre le chef du pouvoir exécutif par T Assemblée... L^article proposé par Cormenin fut néanmoins adopté sans difficultés autant que je puis m*en 8on«#* nir ». Cette proposition passa dans les articles 46 et 47 de la Gonstitntion. Celle» ci exigea seulement de plus la majorité absolue des suffrages exprimés, A dèftnl de ces conditions, l'Assemblée nationale élisait le Président à la migonte

Loms-Napoléon et, plus tard, le coup d'Étatdu 2 décembre 1851. Les avertissements n'avaient point manqué cependant à TÂssem* blée Constituante. Elle avait persisté dans cette voie, croyant prendre les précautions suffisantes. Le rapporteur constatait bien que < dans ce pays surtout, le suffrage universel concentré sur un seul homme lui donnait une puissance toujours sollicitée par des tentations fatales à la liberté 2>. Mais il ajoutait : a La majorité n'a * pas craint qu'il abusât de son indépendance, car la Constitution l'enferme dans un cercle dont il ne peut pas sortir y>. Les faits montrèrent bientôt comment il pouvait en sortir. L'élection du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif a pour

; elle des précédents assez nombreux, et qui se trouvent dans les

I Constitutions d'ailleurs les plus diverses. C'est elle, nous l'avons tu', qui figurait dans la Constitution de l'an III. C'est elle qui est établie dans la Confédération Suisse pour l'élection du Conseil fédéral*. Même la Constitution française de 1793 avait en réalité

; adopté ce système, bien qu'elle le combinât avec un droit de présentation reconnu aux électeurs des départements'. II est vrai que presque toutes les Républiques de l'Amérique du Centre et de

: TÀmérique du Sud ont imité sur ce point, comme sur la plupart des autres, la Constitution des Etats-Unis et font élire le Président par le peuple au sufi&age direct ou indirect : à peine peut-on

1 en citer quelqu'une, comme l'Uruguay, qui le fait élire par le Corps législatif. Mais peut-être est-ce là l'une des causes qui y introduisent de si fréquentes agitations. En 1875, il n'y eut chez nous aucune hésitation sérieuse sur le

I mode à adopter. Une immense majorité écartait d'emblée l'élection par le peuple. On peut remarquer seulement que, dans le projet de Constitution déposé le 19 mai 1873 au nom de M. Thiers, des délégués des Conseils généraux étaient adjoints aux membres

lue et au scrutin secret parmi les cinq candidats qui avaient obtenu le plus de sofirages.

' Ci-dessus, p. 481.

* Constitution du 29 mai 1874, art. 96 : « Les membres da Conseil fédéral sont fiommés pour trois ans par les Conseils réunis (Conseil national et Conseil des ■ états) B. On peut ajouter que le peuple suisse ne parait pas disposé à abandonner i ce sjstème. Au mois de septembre 1899 une demande d'initiative populaire fut i formée tendant à la nomination du Conseil fédéral par le peuple. Le 21 juin :' 1900, TAssemblée fédérale arrêta de ne pas adhérer au projet proposé et d'en ; Teoommander le rejet au peuple. Le dimanche, 4 novembre 19O0, cette demande I M été repoussée par 270.252 votants contre 145.926 voix, et par 14 États contre 8: Tojez Feuille fédérale suisse ^ du 5 décembre 1900, p. 922 et suiv.

' Art. 63 : « L*assemblée électorale de chaque département nomme un can- ' dîdat. Le Corps législatif choisit sur une liste générale les membres du Conseil ». Cf. ci-dessus, p. 302, 303.

des deux Chambres pour composer le collège qui élisait le Président de la République*. L'amendement Wallon reprit purement et simplement l'élection par le Corps législatif, et ce système s'imposait en quelque sorte pour des causes principales. En premier lieu, l'expérience du système contraire faite en 1848 avait été décisive et le souvenir en était encore vivant dans tous les esprits*. D'autre part, c'était la procédure déjà mise en vigueur depuis 1871 : l'Assemblée Nationale, qui s'était restreinte à l'exercice du pouvoir législatif, avait déjà élu deux présidents. Seulement une difficulté nouvelle allait se présenter. L'Assemblée Nationale avait pu aisément fonctionner comme collège électoral, car elle ne formait qu'un seul corps. Mais, dans la Constitution nouvelle, le Corps législatif était divisé en deux Chambres ; comment faire participer et coopérer celles-ci à une même élection? Le procédé le plus simple, celui qui fut adopté, consistait à fondre les deux Chambres en une seule assemblée, pour cette fonction particulière. C'est un système qui se présente naturellement en pareil cas. C'est celui qui a été adopté par la Constitution Suisse pour l'éleetion du Conseil fédéral ' ; c'est celui qui est suivi aux États-UniB pour l'élection des sénateurs fédéraux, qui sont nommés par les législatures des différents Etats, toujours composées des deux Chambres*. En France enfin, il avait été prévu et décrit d'av&oce dans l'un de ces ouvrages dont j'ai parlé, et où l'on cherchait à

^ Art. 9 : « Le Président de la République est nommé par un Congrès composé : lo des membres da Sénat ; 2« des membres de la Chambres des représentants; 30 d'une délégation de trois membres délégués par chacnii des Conieib généraux de France et d'Algérie dans leur session annuelle du mois d'août G» Congprès sera présidé par le Président du Sénat ».

* Duc de Broglie, Revue des Deua-Mondes^ 15 avril 1894, p. 828 : « Dans Faposé du projet de Constitution proposé par M. Dufaure au nom de M. Thiert, à la veille de leur chute commune, ce système électoral (l'élection par le peuple} n'est mentionné qu'avec cette qualification dédaigneuse : « Ce mode déjà éprouvé <c Q*a pas laissé un souvenir qui le recommande ».

s Ci-dessus, p. 483, note. 2. C'est aussi le système admis par la Constitabon de l'Uruguay, Dareste, Les Constitutions modemesyt. Il', p. 548.

* Bryce, American commonwectltht 1. 1^, p. 95, traduct. française, 1. 1, p. 1501, 151. La procédure pour l'élection des sénateurs fédéraux avait d^abord élë dê> terminée par la législation particulière de chaque État. Mais, en 18G0, un st»tul fédéral a décidé que chaque Chambre de la législature voterait d*«boi4 séparément pour Télection d*un sénateur; et si le choix de part et diantre u tombait pas sur la même personne, les deux Chambres se réuniraient en une sedN Assemblée pour procéder à Télection. — Pour l'élection du Président et àm Vice-Président des Etats-Unis, la Constitution fédérale la remet dans on au pouvoir législatif : c'est lorsque les électeurs n'ont donné la minorité à cun candidat. Mais alors c'est la Chambre des représentants seule qui le Président parmi les candidats ayant obtenu le plus de suffrages, et le seul qui choisit le Vice-Président.

dégager les règles du futur gouvernement*. Cependant il soulève une objection assez grave. Avec le système des deux Chambres, 3 arrivera presque toujours que l'une d'elles, la Chambre Haute, comprend un moindre nombre de membres que l'autre. Fondre les deux Assemblées en un seul corps électoral, n'est ce pas, de parti pris, donner une part prépondérante dans l'élection à la plus nombreuse?

Cela est incontestable, mais le résultat est inévitable. La Constitation de l'an III avait voulu 7 échapper. Pour cela, elle donnait dans l'élection un rôle distinct à chacun des Conseils. Le Conseil des Cinq-Cents, le plus nombreux, ne dressait qu*une liste de présentation contenant un nombre de noms décuple de celui des places à remplir, et, sur cette liste, le Conseil des Anciens (le moins nombreux) nommait les directeurs. Cette combinaison avait manifestement pour but d'assurer les droits et l'inâuence du Conseil des Anciens. En pratique, elle tourna plutôt contre lui. Elle assura la prépondérance du Conseil des Cinq-Cents' : il n'avait, [jKmr dicter Télection, qu'à porter sur sa liste juste autant de candidats sérieux et possibles qu'il j avait de directeurs à élire. Mieux [vaut donc, même à ce point de vue, en revenir au système plus [simple de la fusion des deux Assemblées'. Si, en définitive, la Chambre populaire a la prépondérance dans l'élection du Présilent de la République, c'est une prérogative dont on ne saurait 1ère contester la légitimité.

* Dac de Broglie, Vues sur le Gouvernement de la France^ ch. vi, p. 20 : Ainsi les deux branches de la législature, le Sénat d'une part, de Vautre la

imbre des représentants éliraient, chacune dans son sein, une Commission dnq membres. Ces deux Commissions, égales en nombre, égales en autorité, réoniniient pour former, à la majorité des Toiz, une liste de cinq candidats. Corps législatif, réuni dans une même assemblée pour cette fois seulement, loisindt sur cette liste le Président et le Vice-Présideot de la République ».

* Duc de Broglie, Vues sur le Gouvernement de la France ch. vi, p. 20 : Aux termes de la Constitution de Tan III, le Conseil des Cinq-Cents présente, mr chaque place de directeur, dix candidats au Conseil des Anciens. C^était

férer exclusivement le choix à la portion turbulente du Corps législatif au àjodice de la portion modératrice, puisqu'il dépendait du Conseil des CinqsnU de rendre toute alternative illusoire, en ne présentant qu'un candidat teox ». — Constitution de Tan III, art. 133.

^* Duc de Broglie, Vîtes sur le Gouvernement de la France, p. 231 : « Sans

en nombre égal, chaque Chambre étant, sinon nécessairement, au moins

itaeUement dirisée en partis, et la majorité du Sénat pouvant, en se réunis-

tl à la minorité de la Chambre des représentants, faire pencher de son côté la

ance, Télection du Président serait à peu près décidée par Tascendant de la

>rité personnelle, et la vice-présidence appartiendrait inévitablement an

rti qui a*aarait pas triomphé dans la présidence ».

486 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISK.

Voîlà les principes sur l'élection présidentielle ; voyons maintenant les détails de la procédure.

La première règle, c'est qne l'Assemblée Nationale élit le Président de la République à la majorité absolue des suffrages'. Conformément aux règles générales de notre droit électoral, cette majorité absolue se compte uniquement sur le nombre des suffirages valablement exprimés : les bulletins blancs ou nuls n^entrent pas en ligne de compte».

Une autre règle non moins certaine, c'est que le vote a lieu dans l'Assemblée Nationale sans aucune discussion ou délibération préalable. L'Assemblée, en effet, n'est alors réunie qu'en qualité de collège électoral, et c'est un principe qu'un collège électoral vote et ne délibère pas*.

L'Assemblée Nationale n'a pas non plus à élire son propre président et son bureau. La Constitution lui donne d'autorité pour bureau et lui impose le bureau du Sénat ^. Cette règle a surtout

1 Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 2. — Uameodement de M. Wallon, qui a passé dans cette article, contenait d'abord : « le Président de la République est élu à la pluralité des suffrages b. Mais c'était simplement une erreur de rédaction, et l'auteur lui-même entendait par là la majorité absolue. Séance du 30 janvier 1875 (Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXYl, p. 373).

* Voyez, par exemple, Assemblée Nationale, séance du 17 janvier 1895 {Journal officiel du 18, Débats parlementaires , p. 2) : « M, le Préndenl : Voici le résultat du dépouillement du scrutin pour l'élection du Président de la République. Nombre des votants, 801 ; bulletins blancs ou nuls, 1 ; suffrages exprimés, 800; majorité absolue, 401. Ont obtenu : M. Félix Faure, 430 toix... M. Félix Faure ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, je le proclame Président de la République pour sept années ».

Assemblée Nationale, séance du 18 février 1899 (Journal officiel du 19. Débats parlementaires, p. 27 : « M. le Président : J'ai l'honneur de faire conoaitre a l'Assemblée Nationale le résultat du dépouillement du scrutin pour Téleclion da Président de la République : Nombre des votants, 824 ; bulletins blancs ou nuls» 12; suffrages exprimés, 812; majorité absolue, 407. M. Loubet a obtena 483 voix... M. Loubet ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, je le proclame Président de la République pour sept années. Gonformémeat à Tar* ticlc 7 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, le Conseil des ministres fera part à M. iiOubet de la décision de l'Assemblée Nationale ••

s On a voulu appuyer cette solution sur un texte et Ton a invoqué, en ce sent la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 7 : « En cas de vacance par de-ces ou pour toute autre cause, les deux Chambres réunie8|)roo^d«nt immédiatememi à l'élection d'un nouveau Président ». On dit que les mots soulignés indiquent justement que l'Assemblée procède à l'élection sans débat; mais ils me paraissent signifier plutôt que l'élection doit^ avoir lieu sans délai.

^ Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 12 : « Lorsque les deux Chaai-

iiè posée en vue du cas où l'Assemblée Nationale se réunit pour prooéder à la révision des lois constitutionnelles ; mais, lorsque TAssemblée fonctionne comme collège électoral, elle a pour effet particulier de hâter encore l'élection. L'Assemblée est immédiatement et de plein droit constituée avec tous ses organes néces- -sabres.

Voilà des règles qui s'appliqueront toutes les fois qu'il 7 aura lien de procéder à une élection présidentielle ; mais la Constitution «D contient d'autres sur le même objet, qui s'appliquent au contraire distributivement, suivant les hypothèses, que la Constitution prévoit distinctement au nombre de trois.

P La première est prévue par la loi du 16 juillet 1875, art. 3 ; <i'est l'hypothèse normale : celle où la présidence devient vacante par l'expiration des pouvoirs du Président en fonctions. En ce <ais, € un mois au moins avant le terme légal des pouvoirs du Président de la République, les Chambres devront être réunies en Aâsemblée Nationale pour procéder à l'élection du nouveau Prélident. A défaut de convocation, cette réunion aura lieu de plein ^it le quinzième jour avant l'expiration de ces pouvoirs ]>. C'est «Q troisième lecture que Tun des membres de l'Assemblée, M. Seignobos, proposa cette disposition. Elle a poxLr but d'empêcher tonte interruption dans le pouvoir exécutif ; par là le nouveau Président pourra immédiatement et utilement entrer en fonctions dès que son prédécesseur sortira de chargea Cela présente de grands avantages et un seul inconvénient, qui fut signalé dans la discossion et qui n'est pas bien sérieux; il pourra y avoir en fait -pendant quelques jours, simultanément deux ]^ésidents de la République : celui qui est en fonctions et qui n'a pas été réélu, et œhii qui a été élu et qui n'est pas encore en fonctions'. Mais, tonune on Ta fait remarquer, cet inconvénient peut se présenter.

I kesse réunissent en Assemblée Nationale, leur bureau secompose des Président, ! tloe^Présidents et Secrétaires du Sénat ».

I ' M, SeigQobos, séance du 16 juillet 1875 {Annalex de V Assemblée Nationale, |1 XL, p. Ii3^ : m II ne doit y avoir aucune interruption, aucun intervalle dans jXsiercice da pouvoir exécutif. Sous la monarchie, on disait : Le roi est mort, i^vhre la roi ! Sous la République, il faut pouvoir dire au même instant : Une jyiéiidence est finie, une autre présidence est commencée I Si Ton nomme un AooTean Président, il Tant qu*il soit prêt à prendre le pouvoir au moment même Ua eq>irent les pouvoirs de son prédécesseur ; il faut qu'au préalable il ait pu r^^oiiir ses ministres, constituer son cabinet, former avec lui un programme 1^ giNiTememettt ; or, tout cela exige un certain temps ». \ * Mienif p. 113 : « Un membre : Gela fera deux Présidents. — M.lerappor» \ttm^ : Oui, deux Présidents, celui dont les pouvoirs vont expirer, et celui qui 4oit loi succéder »•

488 LÀ RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

plus sensible, dans la Constitation des États-Unis*, d'après laquelle cette situation se prolonge pendant plusieurs mois, et, eu fait, il ne parait pas qu'on en ait jamais souffert.

Le texte ne dit pas de qui doit émaner la convocation de l'As* semblée Nationale, qui doit avoir lieu un mois avant l'expiration des pouvoirs ; mais il ressort des principes qu'elle ne peut émaner que du Président de la République en fonctions. La Constitution prévoit, d'ailleurs, immédiatement le cas où il ne se conformerait pas à cette obligation, et elle j porte remède: si la convocation n'a pas été faite par lui auparavant, l'Assemblée Na* tionale se réunit de plein droit le quinzième jour avant l'expiration des pouvoirs. C'est alors la Constitution elle-même qni la convoque ; mais il faudra une convocation de fait pour le jour et l'heure de la réunion ; le soin en revient nécessairement au sident du Sénat, Président de l'Assemblée Nationale.

2^ La seconde hypothèse est celle où la présidence de la blique devient vacante par accident avant l'expiration des pou-* | voirs du Président en fonctions. Elle avait été seule prévue par la loi constitutionelle du 25 février 1875*. On dirait qu'alors elle ] apparaissait comme l'hypothèse probable et presque noroiale, ebi l'on serait tenté d'attribuer sur ce point à l'Assemblée Nationale ' comme un don de seconde vue; car jusqu'ici, depuis 1871, on \ seul des Présidents, M. Grévy, pendant sa première présidence^ est parvenu au terme de ses pouvoirs. Mais l'explication de oetfaal rédaction, successive et bizarre en apparence, se trouve aillenra»^ Si, dans la loi du 25 février 1875, on avait prévu cette Yr c'est que c'était la plus fertile en dangers, celle qu'il fallait régli nécessairement sous peine de compromettre l'existence mèaie nouveau régime. Lorsque, au contraire, on songeait à l'expiratioilf] normale des pouvoirs, on se disait qu'on avait alors le temps réfléchir et de réglementer. Quoi qu'il en soit, cette seconde h] thèse a été prévue par la loi du 25 février 1875, art. 7 ; elle a reprise par la loi du 16 juillet 1875, art. 3. Voici ces deux

1 J6tdem,p. 113, M. Seignobos : « Aux États-Unis, où il nous sera sott*^ utile de prendre des exemples, l'élection a lien plusieurs mois à TaTance, et Président est éln au mois de novembre pour entrer en fonctions aa mars suivant. Je ne demande pas que le Président soit désigné chez noua longtemps à l'avance ».

s M. Seignobos dans la séance du 16 juillet 1875 . {Annales de VAi Nationale f t. XL, p. 113) : « L*art. 3 qui prévoit la réunion de plein dr<Mt d«s d4 Chambres en cas de décès ou de démission du Président de la Républiqiie prévoit qu'un cas de vacance anormal, exceptionnel ; il ne prévoit paa le ca^ dinaire, le cas normal, celui où les fonctions du Président de la Répabli^e seront par suite de Texpiration du terme légal de ses pouvoirs ».

€ En cas de vacance par décès ou pour toute autre cause^ les deux Chambres réimies procèdent immédiatement à l'élection d*Tm nouveau Président. Dans l'intervalle, le Conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif ». — c En cas de décès ou de démission du Président de la République, les deux Chambres se réunissent immédiatement et de plein droit 3>. Ces deux textes, qui ne font pas en réalité double emploi, prévoient plusieurs cas, dont les uns sont simples et bien réglementés, les autres, au contraire, étant moins nets et manquant de réglementation précise.

Les cas simples sont au nombre de deux (les seuls visés dans l'art. 3 de la loi du 16 juillet 1875) : ce sont le décès et la démission du Président. Alors, en effet, la vacance est certaine. En cas de décès, il 7 a simplement un fait matériel à constatera Quant à la démission, l'usage s'est établi que le Président de la République la donnât par une simple lettre adressée aux Présidents des deux Chambres, et dont chacun de ceux-ci donne connaissance à la Chambre qu'il préside^. Le Président de l'Assemblée Nationale aura simplement à constater la démission d'après les procès-verbaux des deux Chambres'; mais l'Assemblée Nationale n'a pas à l'accepter^. Par le seul fait de la démission, par

I Assemblée Nationale, séance du 27 juin 1894 (/oumaZ officiel da 28, Débots parlementaires, p. 1} : « itf. 2a Président :... Vu le décès de M. Garnot, Président, de la République française; tu Tart. 7 de la loi constitutionnelle du 25 février 1^75... je déclare rAssemblée Nationale constituée pour l'élection du Président de la République ».

* Voyez pour la démission du maréchal de Mac-Mahon, le Jotimal officiel A^ 31 janvier 1879; pour la démission de M. Grévy, le Journal officiel du 3 décembre 1887; pour la démission de M. Casimir-Perier, le /oumaZ officiel du 17 janvier 1895. M. Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, n®836,p. 314, dit, au contraire, que la démission du Président de la République « doit être donnée par voie de message adressé aux deux Chambres «. Il est vrai que la lettre de démission de M. Casimir-Perier débute ainsi : « Messieurs les députés » ou« Messieurs les sénateurs » ; mais je ne saurais voir là un message proprement dit. Le message, en effet, est un acte que le Président accomplit en vertD des pouvoirs qnMi tient de la Constitation ; il constitue un exercice même de ces pouvoirs. La démission, au contraire, est un acte éminemment personnel par lequel le citoyen investi de la présidence abdique celle-ci et dépose les pou- Toirs qu^elle entraîne. De là des différences juridiques. Le message doit être contresigné et est lu à la tribune par un ministre . La lettre de démission, au contraire, n*a pas besoin d'être contresignée, et c'est le Président de chacune des Chambres qui en donne lecture : en cela la pratique suivie me paraît très correcte.

' Assemblée Nationale, séance du 17 janvier 1895 (Journal officiel du 18, Débats parlementaires, p. 1) : « Af. Ze Président : La séance est ouverte... Vu les procès-verbaux des séances du Sénat et de la Chambre des députés du 16 janvier 1895, constatant que M. Casimir-Perier a donné sa démission de Prési- 4ent de la République »

« Bans la séance de TAssemblée Nationale du 30 janvier 1879, M. de Oavar-

490 LÀ RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

l'acte unilatéral du Président de la République, la présidence est devenue vacante, et c'est justement cette vacance, existant dès ! lors en fait et en droit, qui a donné, d'après les textes constitution- | nels, le droit à l'Assemblée Nationale de se réunir et de procéder à une élection nouvelle. Elle se réunit alors immédiatement et de ' plein droit pour procéder à cette élection, sauf, bien entendu, le pouvoir nécessaire pour le Président du Sénat de fixer le jour et l'heure de la réunion dans le plus bref délai possible.

Mais, quelque diligence qu'on fasse, il 7 a toujours et inévitar blement une interruption dans le pouvoir présidentiel. La Constitution le constate (ce qui implique nécessairement que la démission opère sans avoir besoin d'être acceptée), et, pour éviter toute discontinuité dans le pouvoir exécutif, elle investit de celui-ci, dans l'intervalle, le Conseil des ministres. Le ConseS des ministres joue alors le même rôle que jouait, dans la Constitution de 1848, le Vice-Président de la République \ mais pour un temps beaucoup plus court. On a ainsi momentanément nu pouvoir exécutif collégial, très semblable à ce qu'était le Directoire exécutif de la Constitution de l'an III.

Les cas beaucoup moins simples de vacance accidentelle sont compris sous cette formule vague de la loi du 25 février 1875 : <{ En cas de vacance par décès ou peur toute autre cause ». Ceb embrasse tous les cas autres que ceux de décès et de démissioB (ces derniers ayant été précisés par la loi du 16 juillet 1875), J'en vois deux possibles, qui soidèvent l'un et l'autre des questions délicates.

Le premier, c'est la mise en accusation du Président de la République conformément à l'article 6 de la loi du 25 février 1875, et pouvant aboutir à une condanmation par la Haute Cour de justice. Un point est certain : la présidence ne devient vacante en droit que lorsque le Président est déchu, c'est-à-dire ' quand la condamnation a été prononcée. C'est seulement alors que l'Assemblée Nationale pourra se réunir et procéder à l'élection d'un nouveau Président. Mais jusqu'à ce moment et depuis la mise en accusation décrétée par la Chambre des députés, que devient le pouvoir exécutif? La Constitution ne le dit pas. Il faut:

die demanda s*il ne fallait pas tout d'abord soumettre à l'acceptation de Vi blée Nationale la démission du maréchal de Mac-Mahon. Le Président répondit :; V Je nliésite pas à penser et à dire que TAssemblée Nationale n'a pas à statuer' préalablement sur la démission de M. le Maréchal de Mac-Mahon ». H se déclama prêt cependant à soumettre à TÂssemblée la question posée par M. de OaTardiej Mais celle-ci, sur la proposition de Gambetta, Tota la question préalable. ,

* Gi-dessus, p. 478. ^

tataer par voie d'interprétation. Le simple bon sens indiqne |u'un Président de la République, décrété régulièrement d'accuation, ne peut pas continuer à exercer ses pouvoirs tant que 'accusation n'a pas été purgée *. Mais qui les exercera à sa place? ie sera, je le crois, par analogie de ce qui est décidé en cas de "Bcance, le Conseil des ministres. La Constitution de 1848, pour a seul cas de haute trahison qu'elle avait prévu (art. 68) de la Mtrt du Président, consistant dans le fait de dissoudre ou de prooger l'Assemblée Nationale ou de faire obstacle à l'exécution de on mandat, avait établi un système très simple : le pouvoir exérutif passait alors de plein droit à TÂssemblée Nationale. Mais, tans les autres cas de mise en accusation du Président (art. 100), m eût sans doute appliqué l'art. 70, d'après lequel, en cas d'em- )êchement du Président, le Vice-Président le remplaçait. Or, aujourd'hui, le Conseil des ministres joue le rôle intérimaire attribué au Vice-Président par la Constitution de 1848.

L'autre cas, non expressément prévu, est celui où le Présiient de la République se trouverait dans l'impossibilité absolue it physique de remplir ses fonctions : s'il était atteint, par exemple, d'aliénation mentale (comme jadis en Angleterre, le roi lïeorges III*), de paralysie générale ou même d une affection iOcale qui l'empêcherait absolument de donner sa signature. Il paraît certain que, d'après l'esprit de la Constitution, le Conseil les ministres doit prendre alors l'exercice intérimaire du pouvoir îxécutif . Mais l'Assemblée Nationale devrait-elle aussi se réunir immédiatement pour procéder à l'élection d'un nouveau Président ? La raison de douter, c'est que l'affection dont il s'agit n'est peut-être pas incurable. L'incapacité matérielle actuellement Bxistante disparaîtra peut-être dans un certain délai, avant l'expiration des pouvoirs du Président, et aucune dispositi<Hi ne prononce en ce cas sa déchéance'. Néanmoins, c'est, me sem-

1 Peut-être môme poarrait-oa inroquer le principe juridique inscrit dans les CoastitutionB de la Révolution et encore dans celle du 22 frimaire an VIII, [art. 5), d'après lequel Tezercice des droits de citoyen français (condition essentielle pour remplir toute fonction publique] est suspendu par l'état de mise en accusation.

s Voyez dans Todd-Wapole, t. I, p. 119, traduct. française, t. I, p. 185, les moyens et les théories alors admis en Angleterre pour remédier à cet état de ckoses. — Cf. Constitution belge, art. 82 : « Si le Roi se trouve dans l'impossiliiliié de gouverner, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres. Jl est pourvu à la tuteUe et à la régence par les Chambres réunies ».

'> La Constitution des États-Unis (art. 2, sect. 1, clause 5) prévoit Vincapacité de fait survenant chez le Présidomt {inctbility) , et décide que ses pouvoirs pas-

ble-t-il, dans le sens d'une élection immédiate qn^il fant m prononcer. D'après les hypothèses expressément prévues, il ne panik pas que le Conseil des ministres soit appelé à exercer d'une façon durable le pouvoir exécutif : il n'est appelé qu'à un court intérim. Qu'on songe d'ailleurs aux complications possibles. Si le ministère était mis en minorité par la Chambre des députés, commfint pourrait être constitué un ministère nouveau ? Mais, bien entendu, cette élection nouvelle ne pourrait s'ouvrir que par une entent» entre les ministres et le pouvoir législatif : on ne saurait procéder autrement, quand il s'agit de suppléer, même par interprétatioii, à une insuffisance de la Constitution.

3^ Une dernière hypothèse a été prévue par la loi constitnticiH nelle du 16 juillet 1875 (art. 3). C'est un des cas indiqués sons le numéro 2, avec une nouvelle complication. Le texte est d'aillema très clair par lui-même. <c Dans le cas où, par application de l'art. 5 de la loi du 25 février 1875, la Chambre des députés sn trouverait dissoute au moment où la présidence de la RépnUiqn» deviendrait ■ vacante, les collèges électoraux seraient immédîntement convoqués et le Sénat se réunirait de plein droit >. Dno» la situation prévue, extrêmement invraisemblable, il est imposable de procéder immédiatement à Télection d'un nouveau Président : en effet, par la dissolution de la Chambre des députés, fl manque un des éléments essentiels de l'Assemblée Nationale ; len membres les plus nombreux de ce collège électoral font momentanément défaut. Comme il importe de procéder au plus vite à l'élection présidentielle, les délais impartis par la Constitution poor faire élire la Chambre des députés qui doit remplacer la Chambre dissoute (aujourd'hui deux mois) expirent aussitôt et de plein droit. Les électeurs doivent être convoqués dans le plus bref délai poa^ sible. Mais sur ce point la Constitution se méfie quelque peu de^ ministres, dont le Conseil est momentanément investi du pouvoii exécutif : c'est le ministère qui a conduit la dissolution on en i pris la responsabilité. Elle convoque donc de plein droit le Se* nat, la seule assemblée politique représentative qui reste debod (et qui d*ailleurs s'est associée également à la dissolntiom^ D'après le texte rédigé par la Commission, c'était même le Sénrf qui était chargé de convoquer les électeurs ^ Mais M. Amat, préj

sent alors au Vice-Président, mais elle ne dit pas si c'est d'une façon définitif oa À titre proTisoire, {

t Annales de l* Assemblée Nationale, séance du 7 juillet 1875, t. XXXI£ p. 476 : « Le Sénat se réunira dans le plus bref délai possible, de plein droit, mM de prendre les mesures nécessaires pour assurer la couTocation des coUè^ électoraux i>.

Beniant un amendement sur ce point, fit observer qn'il j avait là une dérogation aux principes généraux de notre droit, d'après lequel, comme on le verra plus Ipin, le droit de convoquer les collèges électoraux est une attribution du pouvoir exécutif '.

Le Sénat, dans le système définitivement adopté, ne se réunit alors que pour inspecter et contrôler ; sa présence a simplement une valeur morale.

Tel est le mode d'élection qu'ont établi pour le pouvoir exécutif les lois constitutionnelles de 1875. On peut le discuter, comme toute institution, au point de vue théorique; mais, dans la pratique, il a fait ses preuves d'une façon complète et décisive. Depuis que la Constitution est entrée en vigueur, il a fonctionné six fois, (le plus souvent dans des circonstances difficiles ou même tragi- ^nes et anormales : tonjonrs il a assuré une élection prompte et libre, répondant aux vœux de l'opinion moyenne, et cela sans iqne le pays fût troublé ni même inquiété un seul instant. H y a Jà semble-t-il, une heureuse solution d'un problème difficile.

I Lee lois constitutionnelles de 1875 ne contiennent aucune disipoeition sur l'éligibilité du Président de la République. Elles n'exigeaient du citoyen, pour être élu à cette haute magistraliore, aucune qualité particulière. Une seule condition était ainsi implicitement imposée. Il suffisait que le citoyen eût la jouissance 6t l'exercice de ses droits civils et politiques; mais cela était nécessaire, parce que c'est la condition même de l'admission aux ^fonctions publiques et spécialement aux fonctions représentatives, .pur oe point encore notre Constitution diffère de la plupart des ^autres. Celle des Etats-Unis exige que le citoyen, pour être élu i Président^ ait trente-cinq ans et ait résidé pendant quatorze ans [sur le territoire de l'Union *. D'après la Constitution de l'an III,

I ' Ibidem^ p. 477 : « La commissioa charge le Sénat de prendre les mesures

f'ftéoessaires pour assurer la couTocation des électeurs. Il me semble que c'est là

tine irrégularité qui va contre le but qu'on se propose, et qu'il faut dire d*abord

^ one les électeurs seront immédiatement convoqués. Ou n'a pas ibesoin de dire

par qui, puisque les lois générales déterminent par qui sont prises les mesures

nécessaires. G^est le ministre qui s'adresse aux préfets et qui fait conroquer

tes électeurs. Si le ministre devait attendre les délibérations du Sénat; Télec-

. }ion de députés se trouverait retardée. ~ Af. U RappoHeur : La commission

fcdopte l'amendement de M. Amat ».

; ' Art. 2, sect. 1, clause 4. L'article exclut aussi ceux qui ne sont devenas citoyens que par naturalisation.

les membres dn Directoire devaient être âgés de quarante ans an moins (art 134). Certains parents ou alliés (art. 139) ne pouvaient être en même temps membres. du Directoire, ni s'y succéder qu'après un intervalle de cinq ans. Il était dit (art. 135) que, à partir de lan IX, les Directeurs ne pourraient être pris que parmi les citoyens qui auraient été membres du Corps législatif ou ministres et par contre, que, à partir de Tan Y, les mêmes membres du Corps législatif ne pourraient être élus membres du Directoire, ni pendant la durée de leurs fonctions législatives, ni pendant la première année après l'expiration de ces fonctions. Lt Constitution de 1848 décidait (art. 44) que le Président de la Képublique devait être né Français, âgé de trente ans an moins et n'avoir jamais perdu la qualité de Français. Elle portait ausâ (art. 45) que, après lui et pendant la période où il n'était pas rééligible, ne pourraient être élus ni le Vice-Président ni les parents ou aUiés du Président jusqu'au sixième degré inclusivement. Enfin, dans le projet déposé par M. Dufaure, le 19 mai 1873, on lisait: a: Le Président doit avoir quarante ans au moins et jouir de ses droits civils, politiques et de femiUe ».

Le mutisme de nos lois constitutionnelles sur ce point s'explique par l'esprit général qui les anime. Leurs auteurs avaient peu de foi dans l'efficacité et l'utilité des réglementations prohibitives et restrictives quant à l'élection du pouvoir exécutif; ils l'ont bien montré sur la question de rééligibilité immédiate. Ils ont pensé que la meilleure garantie se trouvait dans le choix du collège électoral et qu'elle rendait les autres inutiles : pour être élu par TAssemblée Nationale, il faudra nécessairement qu'un citoyen ait derrière lui une carrière politique longue et honorable. Dans un pareil milieu il ne saurait y avoir ni entraînements ni surprises. D n'en est pas moins vrai que constitutionneUement un Français, âgé de vingt et un ans seulement, pourrait être élu Président de la Képublique, et même un étranger naturalisé Français', immédiatement après sa naturalisation obtenue.

Mais depuis le vote de la Constitution, la loi du 14 août 1884 portant révision partielle des lois constitutionnelles a introduit un cas spécial d'in éligibilité. Elle a ajouté à l'art. 2 de la loi dn 25

^ En ce sens, Weiss, Traité théorique et pratique de droit ifUematiom^. privé, t. I, p. 345. En effet, Vart 3 de la loi du 16 juin 1889 est ainsi oonça d « L*étranger naturalisé jouit de tous les droits civils et politiques attachés I la qualité du citoyen français. Néanmoins il n'est éligible aux Assemblées légi» latives que dix ans après le décret de naturalisation, i moins qu^une \A spéciale n'abrège ce délai ». La restriction ici apportée doit en être limitatiTem«4 entendue.

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février 1875 une disposition ainsi conçue: « Les membres des famiDes ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la Eépubliqne 3>. Déjà en 1875 (séance dn 24 février), nn amendement dans ce sens avait été présenté par MM. Colombet et de Cintré. C'est, on peut le dire, une loi naturelle chez les républiques qui succèdent à des monarchies. Le descendant, le membre quelconque d'une dynastie déchue, lorsqu'il brigue la première magistrature de la Itépublique, est légitimement soupçonné de n'aspirer au pouvoir exécutif que pour restaurer le trône qu'ont occupé ses aïeux. Il y a là une présomption légale des plus sages, bien que, comme toutes les présomptions, elle puisse parfois porter à faux.

Les Constitutions républicaines fixent en général le traitement des titulaires du pouvoir exécutif . Ainsi la Constitution de l'an III appliquait aux Directeurs (art. 173) le mode de calcul bizarre qu'elle avait adopté : n Le traitement de chacun d'eux est fixé, pour chaque année à la valeur de cinquante mille myriagrammes de froment (dix mille deux cent vingt-deux quintaux) • ». La Constitution de 1848 (art. 62) disait du Président : a: H est logé aux frais de la République et reçoit un traitement de six cent mille francs par an t>. Dans ces conditions ce traitement était constitutionnel : il ne devait pas être augmenté, mais il ne pouvait pas surtout être diminué. Sans doute, conformément aux traditions de notre droit public, il devait être voté chaque année dans le budget annuel; mais le pouvoir législatif n'aurait pu refuser de le voter intégralement sans violer la Constitution.

D'autres Constitutions ont adopté un autre système. Elles ont laissé au législateur le soin de fixer le traitement du titulaire de l'exécutif, pensant qu'il n'était point sage de l'immobiliser dans une disposition constitutionnelle. Mais elles lui ont donné une certaine fixité en imposant au législateur l'obligation de l'arrêter pour une période plus ou moins longue. Ainsi, d'après la Constitution des Etats-Unis, le traitement du Président ne peut être ni augmenté ni diminué pendant la durée de ses fonctions*. De

< L*art. 172 portait aussi : « Les membres du Directoire sont logés aux frais ^e l*État et dans un même édifice ».

; s Art. 2, sect. 1, clause 6 : « Le Président, à des époques déterminées, recevra pour ses services une indemnité qui ne pourra être ni augmentée ni dimi-

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même, d'après le sénatns-consalte da 16 thermidor an X, € la loi fixait pour la vie de chaque premier consul de l'état des dépenses du gouvernement i>.

Dans l'état actuel de notre droit, aucune disposition constitationnelle ne fixe le traitement du Président de la République, et la détermination en est complètement laissée au pouvoir législatif ; il nj a pas même de la loi générale sur ce point. Ce traitement est simplement inscrit dans la loi de finances annuelle : non seulement il doit être voté chaque année, mais légalement il peut être discuté lors du vote de chaque budget \ Le traitement pnh promeut dit, ou dotation, du Président a été fixé à six cent milli francs par la loi de finances du 16 septembre 1871, et depuis lors il est toujours resté à ce chiffire. Mais de plus il lui est aUoaé à frais de maison qui ont été portés à trois cent mille francs 1873 ; et, depuis 1876, trois cents autres mille francs pour frais voyage, de déplacement et de représentation ont été ajoutés.

nuée pendant la^période pour laquelle 11^ aura étéélu, et il ne recevra aucanan émolument des Etatfr-Unis ou d'aucun Etat particulier ». c ActneUement, M . Burgess {Poîitical science, t. II, p. 2i4), cette indemnité, telle qa'eU« fixée par la loi est de 50,000 doUars par an, plus Tusage, comme résîdeaoe, Y executive mansion et des meubles et fournitures qu'elle contient ».

* Voyez séance de la Chambre des députés du 14 mars 1895 [Journal off du 15 mars. Débats parlementaires, p. 911).