CHAPITRE m

Le pouvoir exécutif (suite). I. Pouvoir et responsabilité du

Président de la République.

§ 1. — Généralités.

Avant d'étudier en détail les pouvoirs du Président de la Bépnbliqne, il est utile de présenter deux observations qui les visent tous.

Qaelle est la réalité, refficacité de ces pouvoirs? Us paraissent

étendus. Nous avons vu déjà que certains les qualifient de

mvoirs monarchiques^, et, si Ton ne consultait que divers

Lies constitutionnels, on serait tenté de leur donner raison,

ses Vues sur le gouvernement de la Francey le duc de

>glie décrivait ainsi le Président de la République tel qu'il le

dt : € Un chef investi de tous les attributs de la royauté :

litiative et le veto, l'exécution des lois, la direction de Tadmi-

iration dans toutes les branches, la nomination à tous les em-

>isaux conditions légales, le commandement des armées déterre

Tde mer. Un chef roi, sauf le nom et la durée ' y>. Quand on

imine les divers pouvoirs que la Constitution de 1875 a conférés

Président, il semble qu'elle ait voulu exécuter à la lettre ce

>gramme et constituer, par conséquent, un pouvoir exécutif très

Cependant il 7 a une première raison de se méfier de cette

pression : c'est que la plupart de ces pouvoirs présidentiels

lient déjà dans la Constitution de 1848, comme nous le

>ns en cours de route, et cette Constitution ne passe point

avoir été animée d'un esprit monarchique. 11 y en a ime

le raison directe et décisive.

* Ci-dessus, p. 464, noU 2.

*Cli.Ti,p.227.

Lorsqu'on compare le Président de la République française, tel que l'ont fait les lois constitutionnelles de 1875, à tel autre chef de République, au Président des Etats-Unis par exemple, on constate que le premier possède des droits qui n'appartiennent point à l'autre (droit de nomination à tous les emplois, droit de conclure librement certains traités, droit de dissoudre la Chambre des députés avec l'assentiment du Sénat, pour ne citer que les principaux) : on est tenté d'en conclure que le premier a plus d'autorité réelle que le second. En réalité, c'est le contraire. Les pouvoirs du Président des Etats-Unis sont constitutionnellemant plus restreints, outre qu'ils le sont, d'un autre côté, par la nature même de l'Etat fédératif; mais dans la mesure où ils existent, il les exerce à lui seul en pleine indépendance, sans être gêné par l'action de ses ministres, sans même avoir besoin de consulter ceux-ci, avec toute l'autorité morale que lui donne l'élection popn* laire dont il est sorti. La République française, au contraire, d'après la Constitution de 1875, est essentiellement une république parle^ mentaire. C'est là son caractère distinctifet décisif : a: Ily a trois mois. Messieurs, disait M. Laboulaje en présentant le projet de loi qui est devenu la loi constitutionnelle du 19 juillet 1875, vous avei fait une république parlementaire... Vous avez par cela même décidé que le Président gouvernerait avec des ministres, priscommu* nément dans les deux Chambres, et qui, représentants du pouvoir devant le Parlement et représentants du Parlement devant lei pouvoir, devraient se retirer quand l'accord serait rompu* >. Plus tard il disait encore : « Notre gouvernement nouveau, il est important de le répéter, est une république parlementaire, c*est-iri dire une république où tout repose sur la responsabilité ministè*^ rielle. C'est bien là la définition de notre nouveau gouvernement' 2>. M. Dufaure, de son côté, n'était pas moins explicite z € J'ai été confondu d'entendre dire quela responsabilité ministérielle dans une monarchie pouvait être efficace, mais qu'elle n'étaife rien sous un Président qui avait nécessairement ses projets, sa volonté ; qu'elle serait alors un mensonge qui ne garantirait riea. Elle aurait à mon avis une bien autre importance ; elle serait bien moins un mensonge sous la République que sous la MonanJiie*, C'est sous la Monarchie, en présence de ce pouvoir que vous ap pelez divin, que les ministres sont exposés à faiblir et à perdit toute autorité réelle. Mais sous la République, en présence d*iin

< Annales de V Assemblée Nationale^ ProJeUde loi, etc., p. 221.

t AnnaJes de V Assemblée Nationale^ t. XL, p. 112, séance du 16 joilltt ISISl

chef temporaire qui disparaîtra peut-être de la vie politique avant eux, pourquoi ne garderaient-ils pas leur ferme volonté, lenr pleine indépendance, et pourquoi leur responsabilité deviendraii-elle une illusion'? d Dans ce système, le Président de la République, quelque grands que soient les pouvoirs à lui conférés par la Constitution, ne peut rien par lui-même ; il ne peut les exercer qu'avec le concours et l'assentiment d'un ministère qni dépend largement des Chambres ; et la nature de sa propre élection, émanée du Corps législatif réuni en Assemblée Nationale, ne lui donne point la force morale nécessaire pour faire prédominer ^nd même, malgré les fictions et les conventions constitutionnellee, sa volonté personnelle. <£ On compare naturellement, dit M. Bryce, le Président des Etats-Unis au Président de la République française ; mais ce dernier a un premier ministre et ua Cabinet qui dépendent de la Chambre et qui à la fois l'assistent et I Fédipsent ; en Amérique, le Cabinet du Président est une partie 'de lui-même et n'a rien à faire avee le Congrès* ».

C'est donc plutôt à un monarque parlementaire qu'il convient I de comparer notre Président, quant à l'exercice de ses pouvoirs, i el spécialement à celui de tous dont le Cabinet a pris le plus comjplèiement la place effective, c'est-à dire au roi d'Angleterre. Celld-ci, dans son effacement constitutionnel, a gardé une grande influence morale, qu'il doit ou à la longue durée de son règne et ou

En prestige historique de la dynastie, si puissant chez nos voisins : ^ W une force que ne saurait avoir un Président temporaire, un en dont Tinâuence morale ne peut résulter que de son expéce, de sa sagesse et de son honorabilité propre. Mais, d'autre . le roi d'Angleterre est complètement écarté, par des usages i ont maintenant force de loi, de toute participation directe et nnelle aux actes de gouvernement : il ne préside pas le Conseil ministres ' ; il ne peut recevoir un ambassadeur étranger et s'enlir avec lui sans qu'un de ses ministres soit présent à Yen^ e^. Le Président de la République française, au contraire, dpe activement au gouvernement dont il est le chef : il préeomme on le verra plus loin, le Conseil des ministres, et bBCon texte, pas plus que l'usage, ne lui interdit de donner au- Iknce personnelle aux ambassadeurs et ministres des puissances

t Sétnce du 1 juillet 1875, AnncUes de l'Assemblée Nationale, t. XXXIX, p.

^American commonweaXik^ t. Ii, p. 62, tradact. française, t. I,p. l(fô.

s Gi-de8Sii0, p. 106.

»Od«ssat,p. 106,109.

étrangères. Dans un discours prononcé à Bordeaux le 11 mai 1895, le Président du Conseil des ministres exposait en termes excellents le rôle gouvernemental attribué par la Constitution au Président : « Le pays, disait-il, est reconnaissant à M. le Président de la République de ne pas laisser s'amoindrir dans ses mains la fonction dont il est investi, d'exercer dans toute leur plénitude les prérogatives de sa fonction ; de présider non seulement le Conseil des ministres et d'exercer l'influence considérable qu'y a nécessairement le premier magistrat du pays, mais de présider le Conseil supérieur de la guerre' ; de ne rester étranger à rien de ce qui constitue la force permanente et supérieure de ce pays au-dessus des divisions de partis ; de pouvoir représenter véritablement œ qui ne meurt pas, ce qui ne périt jamais, c'est-à-dire la France, la France au dedans, la France au dehors* }>.

Dans quelle forme, par quels actes le Président de la République exerce-t-il ses pouvoirs ? La Constitution ne fournit pas de réponse directe, précise et générale à cette question, mais elle la tranche implicitement d'une façon très nette. Elle décide, en effet, que (L chacan des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre ' ]>. Cela suppose forcément que tous ces actes se font par écrit, que ce sont des actes écrits. Ils se divisent en deux classes: les décrets et les messages»

Le décret est un acte par lequel le Président, exerçant un de ses pouvoirs constitutionnels, prend une décision légale, exécutoire et obligatoire. Cependant l'acte qu'émet alors le Président et qu'il signe prend quelquefois un autre nom. On appelle dans l'nsage déd» sion présidentielle, et nondécret, l'acte par lequel il nomme un officier de l'armée de terre ou de l'armée de mer à un certain emploi, sans modifier son grade, ce dernier étant toujours conféré par un décret *. Ainsi encore l'acte par lequel le Président exerce le droit de grâce, que lui attribue la Constitution, est souvent désigné, en

4 Ce droit est inscrit dans le décret dal2 mai 1888, art. 9: « Le Président dé la République peut provoquer la réunion du Conseil supérieur de la Qaerre. B en prend la présidence toutes les fois qu'il le juge utile. Le Président da Gc^aseil des ministres et le ministre de la Marine sont convoqués à ces séances ».

> Journal officiel du 13 mai 1895.

' Loi constitutionnelle du 25 féyrier 1873, art. 15, dernier alinéa.

i Gela vient de ce qu*on suit à la lettre le langage employé par la loi do 19 mai 1834, sur réUt des officiers.

yerta d'une longue tradition, sons le nom de lettres de grâce ^, et pourtant il rentre certainement dans la catégorie des décrets '.

Le message est en principe assez différent : c'est en général un acte émané dn Président et contenant non nne décision légale, mais un exposé de vues, une opinion solennellement exprimée. La Constitution ne parle que des messages adressés par le Président aux deux Chambres ', mais rien ne s'opposerait, croyons-nous, à ce qu'il en adressât directement aux citoyens français, au pays tout entier. Le contre-seing ministériel, toujours nécessaire, comme on le verra plus loin, empêche que ce droit ne puisse dégénérer en abu8\

Parfois, mais exceptionnellement, le message sert au Président de la République à prendre une décision légale, à exercer un droit précis rentrant dans ses prérogatives. C'est par un message motivé qu'il demande aux Chambres une nouvelle délibération d'une loi votée par elles, délibération qu'elles ne peuvent refuser *. C'est aussi par un message que le Président de la République, le 16 juin 1877, a demandé au Sénat l'avis conforme nécessaire pour dissoudre la Chambre des députés ^

C'est seulement par des actes écrits, signés par lui et contresignés par un ministre, ainsi que je l'ai dit plus haut, que le Président de la République peut exercer ses pouvoirs. Ses déclarations orales, les discours qu'il prononce dans les solennités publiques, les conversations qu'il peut avoir avec les membres du Corps diplomatique, peuvent avoir une grande portée morale; mais ce

1 Par exemple, loi d'amnistie da 3 mars 1879, art. 4 : « A dater de la notification des lettres de grâce...»

* L'acte par lequel le Président de la République promulgue une loi votée par les Chambres n est pas non plus qualifié décret, bien qu'en réalité il en Mit on. La raison en est que l'acte de promulgation fait corps en quelque sorte arec la loi promulguée, comme l'indique la formule elle-même : « Le Sénat et la Chambre des députés ont adopté, le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit. ».

s Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 6 et 7.

* C*est ainsi que, sous la Constitution de Tan III, fut interprété le droit du Directoire, Mémoires de Barr<u, édit. Duruy, t. II, p. 5.

< Loi constitutionnelle dn 16 juillet i875, art. 7 : « Dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la République peut, par un message motivé^ demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ». ce ci*dessn8, p. 453.

* Journal officiel du 17 juin 1877, p. 4432 (Sénat: « Le Président du Coivseil: J*ai Thonneur de déposer sur ;le bureau 'la communication suivante : Le Président de la République, vu Tart. 9 de la loi constitutionnelle du 25 février iSn^, relative à l'organisation des pouvoirs publics, fait connaître au Sénat son intentloQ de dissoudre la Chambre des députés et lui demande son avis confonne ».

502 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

ne sont pas, constituiionnellement parlant, des actes emportant exercice du pouvoir exécatif. Ce sont de simples faits. «Ten dirai autant des télégrammes qne pent transmettre le Président de la République : bien que le télégraphe jone, dans Tétat de notre civilisation, un rôle si important, dans les relations publiques comme dans les relations privées, qu'on serait tenté de construire It théorie de la correspondance télégraphique en droit public comme en droit privé '.

Après ces observations générales, il fiiut procéder maintenant à l'étude détaillée des pouvoirs présidentiels. Us se divisent naturellement en deux groupes. Les uns ont simplement pour but l'exécution des lois : ils constituent l'exercice du pouvoir exécatif au sens étroit du mot ; ils font du Président un simple fonctionnaire, quoique le premier fonctionnaire de l'État. Les autres pouvoirs sont, au contraire, discrétionnaires, et souvent on les appelle les prérogatives du Président ; ils supposent chez lui un choix et une décision arbitraires, qui ne sont pas déterminés par la loi ei font de lui un véritable représentarU de la souveraineté nationtk au sens propre du mot*. Il faut ajouter, d'ailleurs, que cet arbitraire inévitable est tempéré par deux séries de règles. D'un côté, la responsabilité ministérielle offiîra toujours une garantie sérieuse contre les abus ; d*autre part, pour certains de ces actes, les plus graves, la Constitution, à dé&ut d'une loi qui les réglemente d'avance, exige pour leur accomplissement l'adh&ion du pouvoir législatif, qu'elle associe alors au pouvoir exécutif ; parfois elle a seulement exigé l'avis conforme du Sénat. Je vais étudier successivement les deux catégories de pouvoirs que je viens de distin* guer ; cependant, pour ne pas scinder l'exposition, je serai amené, en parlant des premiers, à indiquer certains des seconds, qui font en quelque sorte corps avec eux.

§ 2. — Pouvoirs du président qui tendent a lexécction