DES LOIS

Ces pouvoirs sont au nombre de deux : la promulgation des lois et le pouvoir réglementaire.

1 Voyez, par exemple, ce passage d*im discoon de M. Goblet k la Ghaalm des dépotés, séance da 12 mars 1894 (Journal officiel do 13. Débau porimmtair€9^ p. 498) : « J*exposais qoe, en plus d one circonstance, le ponroir préaideatiel avait été condoit à exercer une action personnelle, et j^aTais déjà ea roccaâoa de le dire ici à propos de Tentenle diplomatiqoe qn'on a ronln faire résolttf d'an échange de télégrammes où ne figurait aocon contreseing ministériel s.

s a-dessos, p. 249.

La promulgation est l'acte par lequel le chef du pouvoir exécutif déclare exécutoire une loi régulièrement votée par le Corps législatif, et donne aux agents de l'autorité publique l'ordre de veiller s son exécution et d'y prêter main-forte au besoin. La nécessité de la promulgation est une conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs. La loi est bien parfaite et définitive lorsqu'elle a été votée par le pouvoir législatif (nous supposons, bien entendu « que le droit de veto n'existe pas ou qu'il est épuisé), mais «lie n'est pas exécutoire tant que la promulgation n'a pas eu lieu. Le droit et le devoir de veiller à son exécution appartiennent, en «ffist, au pouvoir exécutif ; tant que celui-ci n'a pas donné l'ordre d'j procéder, aucune des autorités publiques ne saurait en tenir compte.

Il ne faut pas confondre la promulgation avec d'autres actes du pouvoir exécutif, qui s'en rapprochent ou coïncident en fait avec elle, mais dont la valeur juridique est toute autre : la publication et la ëonction de la loi. La publication est l'acte du pouvoir exécutif par lequel la loi votée et promulguée est portée à la connaissance des citoyens ; elle a pour but de rendre la loi obligatoire à leur égard; car ils y sont soumis dès que sont expirés les délais après lesquels ils sont légalement présumés en avoir connaissance. La promulgation et la publication se confondent en fait, car c'est par la publication de l'acte même de promulgation que la loi est publiée. La êonetion, lorsqu'elle existe, constitue l'une des prérogatives les plus fortes du pouvoir exécutif; elle fait de lui une branche même du pouvoir exécutif : alors, en effet, la loi votée par le Corps législatif nedevîttit parfaite, ne devient loi, qu'autant qu'elle a été approuvée par le titulaire du pouvoir exécutif, qui peut refuser son assentiment absolument et indéfiniment. C'est le système qui a été admis en France dans les Chartes de 1814 et de 1830, dans les Constitoiions de 1852 et de 1870.

De ces actes divers il en est un qui est absolument indispensable et qui se retrouve nécessairement sous tous les régimes constitutionnels : c'est la publication de la loi. La sanction est, au contraire, une prérogative exorbitante du pouvoir exécutif. Quant à la promulgation, distincte de la publication et de la sanction, c*est, comme je l'ai dit, une conséquence correcte et logique du principe de la séparation des pouvoirs : mais elle n'a d'importance pratique, elle ne constitue vraiment une prérogative utile pour le

504 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

pouvoir exécutif que lorsque celui-cî jouit d'un certain délai pour y procéder et peut choisir ainsi le moment où il mettra la nouyelle loi en vigueur. Ces idées se reflètent dans la série des Constita* tiens françaises.

La Constitution de 1791, qui accordait au roi le droit de sanction dans la même mesure où elle lui accordait le droit de veto *, traitait aussi de la promulgation, comme d'un droit distinct', mais elle paraît l'avoir considérée comme devant être immédiatement opérée par le roi, lorsqu'il était obligé d'y procéder. Celui-ci avait, il est vrai, un délai de deux mois pour refuser ou accorder son consen* tement, quant aux lois soumises à sa sanction'; mais lorsque k sanction était donnée ou n'était plus nécessaire, la promulgation devait être immédiate. La Constitution de 1793 n'avait point de disposition sur la promulgation des lois ; elle disait seulement (art. 72) que le Conseil exécutif était responsable de l'inexécution des lois et décrets. La Constitution de l'an III réglementait, au contraire, très soigneusement la promulgation ; mais, bien qu'elle en donnât une formule très conforme aux principes plus haut énon* cés^, elle paraissait la confondre en réalité avec la publication (art. 128-130). Dans tous les cas, elle en faisait un devoir beaucoup plus qu un droit pour le Directoire : celui-ci devait y pro* céder dans le plus bref délai, dans les deux jours après la réception de la loi, et dans le même jour quand elle était précédée d'an décret d'urgence. La Constitution de Tan YIII donnait la promnl* gation des lois au Premier Consul (art. 41) : il devait promulguer tout décret du Corps législatif le dixième jour de son émi8si<m (art 87). C'était dans ce délai seulement que la loi pouvait être attaquée; devant le Sénat pour cause d'inconstitutionnalité. Les Chartes dft 1814 (art. 22) et de 1830 (art. 18) donnaient au roi à la fois k; sanction et la promulgation des lois ; comme plus tard les Consti» tutions de 1852 (art. 10) et de 1870 (art. 17) les accordaient a< Président de la République, puis à l'Empereur*. Aucun dân n'était fixé par ces textes, et cela se conçoit très bien. £e dnnidt sanction étant alors libre et absolu, la promulgation ne pouvd| intervenir que lorsque la loi avait été sanctionnée. Mais la GonstH

« Titre III, ch. m, sect. 3, art. 6 et 7.

« Titre III, ch.iT, sect 1.

> Titre III, ch. m, sect. 3, art. 4.

^ Art. 130 : « Le Directoire ordonne que la loi ou l'acte législatif ci-dtasosMia publié, exécuté^ et qu'il sera muni du sceau de la République ».

( En réalité le Chef de l'État exerçait le droit de sanction comme partie ialèi grau te du pouToir législatif, et le droit de promulgation comme titolaire éà pouvoir exécutif.

LE POUVOIR BXÉCUnF. 505

tntioD de 1848 avait établi nn système tout nouveau. La loi était parfaite par le vote de TAsseinfolée législative, mais la promulgation en appartenait au Président de la République, qui avait un délai d'un mois pour y procéder; seules les lois d'urgence devaient être promulguées dans les trois jours ^ Le droit de promulgation devenait ainsi une prérogative utile du pouvoir exécutif qui, chargé de leur application, pouvait se préparer à cet effet et choisir ainsi, dans un délai assez ample, le moment opportun pour les fidre entrer en vigueur. C'est le système qui a été repris par nos lois constitutionnelles. La loi du 25 février (art. 3) disait seulement qne le Président « promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambres d ; mais celle du 16 juillet 1875 est venue ajouter (art. 7) : ce Le Président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement des lois définitivement adoptées. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation par un vote exprès dans l'une et l'autre Chambre aura été déclarée urgente ' » . Le texte actuel, comparé à celui que contenait la Constitution de 1848, présente deux modifications.

£d premier lieu, ]e point de départ du délai n'est plus le jour où k loi a été définitivement adoptée par le Corps législatif, mais - celui où elle sera transmise au gouvernement par le Président de ; la Chambre qui l'aura adoptée la dernière : la différence est, d'ailr leurs, pratiquement de peu d'importance. En second lieu, pour les lois qui doivent être promulguées dans les trois jours, l'urgence ;66t déterminée d'une façon différente. La Constitution de 1848 ':(ari. 41 et 42), comme antérieurement celle de Tan III (art. 77, .él, S9 et suiv., 131), ne connaissait, quant aux projets de loi, qu'une seule déclaration d'urgence qui avait à la fois pour effet de les dispenser des trois délibérations ou lectures et de raccourcir :le8 délais de promulgation. Aujourd'hui il y a dans notre procédure parlementaire deux sortes de déclaration d'urgence. L'une js'est pas prévue par la Constitution, mais seulement par les renflements des Chambres, et ne concerne que la délibération des ]»rojets ou propositions de lois : son principal effet est de réduire à une seule les deux délibérations successives, en principe imposées /

! 1 Art. 56: « Le Préaident de la Répablique promulgue les lois au nom du yeaple français ». — Art. 57 : a Les lois d*urgence sont promulguées dans le délai de trois jours, et les autres lois dans le délai d*un mois à partir du jour «A elles auront été adoptées par l'Assemblée Nationale ».

. * La formule de promulgation des lois a été arrêtée d*abord par le décret du 2 ieptembre 1871, puis par celui du 6 a^ril 1876.

506 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

aujourd'hui par ces règlements. L'autre déclaration d'urgence est celle prévue par l'article 7 de la loi du 16 juillet 1875 ; elle neoonoerne que l'abréviation des délais de promulgation. £lle doit intervenir dans chaque Chambre après que la loi a été votée par elle (que la déclaration d'urgence dans le premier sens ait été ou non prononcée). Elle porte seulement, mais nécessairement, sur ce point que la promulgation est urgente.

La promulgation des lois est, dans une certaine mesure, un droit, mais c'est surtout un devoir pour le Président de la Bépu* blique, celui-ci ne saurait enlever toute efficacité aux décisions du pouvoir législatif en négligeant ou refusant de les promulguer. La question se pose donc de savoir s'il existe une sanction à cette obligation. Dans notre Constitution, il en est une d'abord très sim» pie et très efficace. Les ministres, comme nous le verrons, sontpo» litiquement responsables non seulement des actes, mais également de l'inaction du Président de la République, pour le cas, oii il de^^ vait agir. La responsabilité ministérielle pourrait donc être mise en jeu par les Chambres pour défaut de promulgation d'une kt dans les délais voulus. Mais la responsabilité propre et personndlv du Président de la République pourrait-elle être appliquée? Il semble bien que, dans certains cas au moins, le refus de promnl* guer pourrait rentrer dans l'hypothèse de haute trahison, préviM par l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, «É dans laquelle le Président est déclaré responsable. Mais nous y^ rons plus loin que cela soufiPre des difficultés. La Constitution di 1848 avait introduit une combinaison ingénieuse pour dans tous les cas la promulgation. Elle portait (art. 59) : € A faut de promulgation par le Président de la République dans délais déterminés par les articles précédents, il y serait pcarm le Président de l'Assemblée Nationale j>.

Le Président de la République a, d'ailleurs, un moyen 1^^ pour se refuser provisoirement à promulguer la loi votée. La U constitutionnelle du 16 juillet 1875 ajoute, en effet, dans son art| cle 7 : € Dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de 1 République peut, par un message motivé, demander aax ded Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ».Q droit était inscrit en termes semblables dans la Constitatioii i 1848 ^ ; il avait été repris avec une combinaison un peu diffikeal^

i Art. 58 : u Dans le délai fixé pour la promulgation, le Présideoi do la lUfH blique peut, par un message motiTé, demander une nouTelle délîhéralîQft. «i UAssemblée délibère, sa résolution détient déflnitiTe; elle est Irmnmûi» é

an profit de M. Thiers par la loi du 13 mars 1873 ^ On dit quelquefois qu'il y a là un véritable droit de veto au profit du Président français, analogue à celui que possède le Président des États- Unis ; mais cela n'est point exact : il y a une différence profonde «otre les deux prérogatives. Lorsque le Président des États-Unis oppose son veto à un bUl, voté par le Congrès, ce bill revient bien aux Chambres pour être délibéré de nouveau ; mais il ne peut plus passer d'une façon définitive que s'il réunit une majorité des deux iters des voix dans chacune d'elles. Dans la nouvelle délibération que le Président français peut réclamer des Chambres, il suffira, jiour que la loi soit votée à nouveau, de la majorité simple dans [«hacune d'elles, comme lors de la première délibération, et alors kloi devient définitive et doit nécessairement être promulguée. On brait proposé^ en 1875, à la Commission des lois constitutionnelles ne modifier l'article 7 pour y introduire le même droit qu'aux États-Unis; mais la Commission repoussa cette proposition : « Cette disposition, disait le rapporteur, empruntée à la loi que >us avons votée le 13 mars 1873, est visiblement imitée de la tution des États-Unis ; mais, en pareil cas, la loi américaine ,ge que le nouveau vote ait lieu à la majorité des deux tiers des ix dans chacune des deux Chambres. On a proposé à la Comsion d'adopter cette mesure, en faisant observer que, en n'exint que la majorité simple, on s'exposait à ce que les Chambres ssent dans leur première décision, soit par un sentiment susceptibilité, soit par un esprit de parti. Il a été répondu que, États-Unis, le Président n^avait aucun autre moyen de se 'endre contre les envahissements du pouvoir législatif. Il n'a ni t d'ajournement, ni droit de prorogation, ni droit de dissolu- II a donc fallu le protéger par une garantie particulière. en France, où le pouvoir exécutif est si fortement armé, ne it-ce pas aller trop loin que de lui accorder une prérogative qui

latde la République. — Eu ce cas, la promulgation a lieu dans le délai fixé

les lois d'urgence ».

Ci-dessus, p. 453. Un droit tout à fait semblable était accordé à Cromwell

VInstrument of govemment, Toyez mon étude sur les Constitutions du

torat de Cromwell (tiré à part), p. 36, 37. On arrive naturellemeot à cette

lîoaison lorsqu'on veut donner à un pouvoir un droit de remontrance, sans

donner un veto proprement dit. Ainsi la Constitution australienne qui refuse

iptincipeau Sénat le droit d'amender les lois de finances votées par la Chambre

I représentants (sect. 33) ajoute : <c Le Sénat à toute phase de la procédure

it renvojer à la Chambre des Représentants un projet de loi qu'il ne peut pas

*, en requérant par uq message Tomission ou la modification de quelques

ou dispositions qui j sont contenues. Et la Chambre des Représentants

aile le juge bon, peut adopter telle de ces omissions ou amendements, avec ou

modification ».

lui permettrait d'exercer une action prépondérante et contraire an principe que la simple majorité fait la loi ? Il fant s'en remettre à la sagesse du Parlement, et surtout à la prudence du Sénat qui, grâce à sa composition et à sa durée, prendra sans doute un rôle modérateur dans le gouvernement. D'ailleurs, le long interyalle d'une double délibération et d'un double vote suffira pour refroidir la passion, amènera des transactions avec un ministère responsable qui n'existe pas aux États-Unis et permettra enfin à l'opinion publique de prononcer en dernier ressort* d. Kaccord ainsi intervenu entre la Commission et le gouvernement ftit ratifié par l'Assemblée. M. Lefèvre-Pontalis, qui avait introduit un amendement contenant le veto à l'américaine, le retira au cours de la discussion'.

Cette question paraissait très grave. En réalité, elle avait pen d'importance. Que l'on adoptât le veto à l'américaine, on l'espèce de veto mitigé que contient l'article 7, fatalement le résultat devait être le même. Cette prérogative, sous l'une ou l'autre forme, était condamnée d'avance à rester lettre morte en vertu des principes mêmes du gouvernement parlementaire, comme est tombé en désuétude le veto absolu du roi d'Angleterre*. Une prérogative semblable ne peut être utile qu'à un chef d'État qui agit indépendamment et par lui-même, comme le Président des États-Unis. Lorsque, au contraire, ce droit doit être exercé avec l'assentiment d'un ministère qui dépend de la majorité du Parlement, il ne trouvera presque jamais une occasion de s'exercer. Si le ministère a trouvé mauvaise et impraticable la loi que les Chambres ont votée, il l'aura certainement et énergiquement combattue devant elles, et, battu par le vote, il aura dû démissionner. Ce n'est paa lui, pir conséquent, qui pourra demander au Président d'user de sa prérogative. Les ministres qui l'auront remplacé, pris dans la majorité qui a voté la loi, ne pourraient s'associer à l'acte par lequel le Président demanderait une nouvelle délibération. C'est un résultat qu'avait exactement prévu Prévost-Paradol dans la France now^ velle : (n Serait-il utile, disait-il, de réserver au souverain constitutionnel ou au Président de la Bépublique, non pas le droit de veto absolu qui ne peut se soutenir (car ce serait le droit de suspendre ou d'arrêter la vie nationale), mais le droit de réclamer avant la promulgation de la loi une nouvelle délibération, avec h

< Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVIIl, Projets de loi, etc., p. 2£i

s Séance du 7 février 1875, Annales de V Assemblée Nationale^ L XXXIX, p.

* Ci-desBus, p. 134.

l^éoessité pour la loi d'obtenir cette fois la majorité des deux tiers mai d'être imposée à la sanction royale on présidentielle ? De choses l'nne : on ce droit pourrait être exercé directement le chef nominal de TÊtat en dehors de la volonté de ses minisis, et alors ce ne peut être qn'une cause de trouble, puisqu'on trraît une volonté unique entraver l'action législative de la majoé, et qu'il suffirait au chef de l'État d'être appuyé par le tiers on des législateurs pour l'emporter définitivement dans sa ;nce? ou bien ce droit du chef de l'État ne pourrait être oé que par l'intermédiaire des ministres eux-mêmes, mais irs on n'en comprendrait pas l'usage ni l'existence même, puis- \, dans le gouvernement parlementaire, tout désaccord sérieux le ministère et la majorité doit entraîner la chute immédiate mmistère et son remplacement par les chefs de la majorité myelle* !>. Aussi, depuis 1875, cette prérogative n'a-t-elle pas exercée une seule fois, et Ton ne voit guère de cas où elle s'exercer. Il faudrait supposer pour cela que la loi, que le ident soumettrait de nouveau à la délibération des Chambres, pu passer sans que son vote ait compromis l'existence du minis- », qui veut la faire rapporter maintenant. Cela est difficile à icevoir, surtout dans les usages du parlementarisme français.

Le Président de la Ilépublique possède le pouvoir réglementaire, ce qne, par des décrets généraux^ il peut faire des règlements

assurer l'exécution des lois. Ces décrets, qui, comme les lois

lent pour l'avenir à l'égard do tous, obligent les citoyens,

le les lois elles-mêmes. Ils peuvent recevoir une application

devant les juridictions administratives, ou même devant

tribunaux civils ou de commerce, et, de plus, ils sont toujours

lis d'une sanction pénale, comme tous les règlements adminisâfs, d'après l'article 471, § 15, du Code pénal. Ils forment