partie très importante de notre droit et constituent à côté des

comme une législation secondaire et dérivée. Il n j a point là cependant un échec au principe de la sépara-

des pouvoirs, une attribution partielle ou une délégation consitionnelle du pouvoir législatif au pouvoir exécutif. Jai déjà l'occasion de le dire ', le pouvoir réglementaire est pleinement

'la France nouvelle^ liv. Il, ch. iv, p. 98. * Ci-de«ua, p. 375.

distinct du pouvoir législatif, et le règlement n'est pas la loi. Le règlement fait en exécution de la loi est complètement subordonné à celle-ci. 11 ne peut que développer et compléter dans le détail les règles qu'elle a posées ; il ne peut ni l'abroger ni la contrarier ; il doit la respecter dans sa lettre et dans son esprit.

Ce droit général de faire ainsi des règlements pour rexécution des lois s'est progressivement développé en France depuis la Révolution : les actes qui en sont la manifestation ont porté successivement des noms divers, et l'étendue même de ce pouvoir s'est rétrécie ou élargie selon les temps. 11 paraît, depuis plus d'uD demi-siècle, si naturellement inhérent au pouvoir exécutif, qu'il est visé comme en passant dans nos lois constitutionnelles par un seul mot, mais l'expression ne peut laisser prise à aucun doute lorqu'on suit à cet égard la série de nos diverses Constitutions.

La Constitution de 1791 n'était pas très claire sur ce point. Se référant à la terminologie suivie en Angleterre, elle permettait seulement au roi de faire des proclamations pour ordonner ou rappeler l'exécution des lois^ 11 est fort douteux que cela contînt un véritable pouvoir réglementaire, si l'on songe à la doctrine restrictive qui régnait en Angleterre quant aux proclamations royales*. D'ailleurs, l'Assemblée Constituante fit elle-même, sous le nom à* Instructions détaillées, les règlements nécessaires pour l'exécution des principales lois organiques qu'elle vota ; elle supposait sans doute le même droit chez les assemblées législatives qui lui succéderaient. La Constitution de l'an 111, quoique employant les mêmes termes, semblait impliquer plutôt le pouvoir réglementaire au profit du Directoire, Elle disait (art. 144) : ^ Il peut faire de& proclamations conformes aux lois et pour leur exécution >. La Constitution de l'an Y III était absolument explicite ; elle décidait (art. 44) : « Le Gouvernement propose les lois et fait les règlements nécessaires pour assurer leur exécution J> . C'est d'elle que date vraiment le pouvoir réglementaire du chef de l'Etat. Les actes par lesquels il s'exerça s'appelèrent d'abord arrêtés des Ccnevlê^ puis décrets impériaux. Sous le Premier Empire, la réglementation par voie de décrets prit une importance considérable, plus grande souvent que celles de la législation proprement dite contenue dans les lois. II est vrai que les décrets de l'Empereur furent asseï souvent un empiétement véritable sur le pouvoir législatif, auquel

1 Titre III, ch. it, sect. 1, art. 6 : « Le pouvoir exécutif ne peut faire ascone loi, même proiisoire, mai» seulement des proclamations conformes aux lois pour en ordonner ou rappeler l'exécution ». Cf. ci-dessus, p. 375.

* Ci-dessus, p. 62 et suiv.

il substituait ainsi sa seule autorité. C'étaient alors des décrets-lois^ véritablement inconstitutionnels : ils ont pourtant eu et conservé force et rigueur non seulement sous le Premier Empire, mais encore depuis, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation» Celle-ci se fonde sur le fait indiqué plus haut \ que la Constitution de l'an VIII établissait une procédure pour déférer au Sénat les actes inconstitutionnels. Ces décrets, ne lui ayant point été déférés dans les formes voulues, seraient par là devenus inattaquables, comme une sentence mal rendue acquiert la force de chose jugée, lorsqu'aucune voie de recours n'a été employée contre elle*.

La Charte de 1814 affirma le pouvoir réglementaire du roi avec un nouveau nom, celui d* ordonnance^ pour désigner l'acte par lequel il s'exerçait. Mais le texte (art. 14) était ambigu et pouvait être invoqué comme contenant bien autre chose : € Le roi est le chef suprême de l'Etat... et fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et pour la sûreté de VÉtat y>, Ces derniers mots recelaient une équivoque qui n'était point probablement dans l'esprit des rédacteurs de la Charte ', mais dont s'empara le gouvernement de Charles X. C^est, en effet, en s'appuyant sur ce texte que le roi rendit les célèbres ordonnances du 25 juillet 1830 qui amèneront la Révolution de juillet. Aussi, lorsqu'elle revisa la Charte après la victoire, la Chambre des députés crut-elle nécessaire de retoucher cet article, pour le réduire au simple pouvoir réglementaire et pour condamner les doctrines qu'on avait voulu en tirer. Le nouveau texte (art. 13) fut ainsi rédigé : <r Le roi est le chef suprême de rÉtat... et /ait les règlements et ordonnances pour V exécution des loisy sans pouvoir jamais suspendre les lois elles-mêmes ni dispenser de leur exécution * » . C'est en réalité sous le Gouvernement de Juillet que ce pouvoir réglementaire prit son équilibre définitif, se renfermant dans les limites précises que j'ai indiquées en

1 Ci-dessu9, p. 430.

s Aabry et Rau, Cours de droit civil français, 5* édit., 1. 1, § 5, p. 12.

* On peut remarquer queTart. 144 de la Constitution de Tan III, qui attribuait au Directoire le droit de faire des proclamations conformes aux lois et poar leur exécution, contenait un premier alinéa ainsi conçu : « Le Directoire pourroit,. d après les lois, à la sûreté extérieure ou intérieure de la République ». C'était simplement la même idée que voulait exprimer Tarticle 14 de la Charte.

^ C'est ce qu'avait établi en Angleterre le Bill of rights, ci-dessus, p. 61. Cependant Fexpression avait été employée à propos d'une autre institution par la Constitution de Tan III, art. 847 : « Il (le Directoire) surveille et assure l'exéeation des lois dans les administrations et tribunaux par des commissaires à sa* nomination ».

512 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

commençant. Aussi fat-il maintenu au profit du Président de la République par la Constitution de 1848, mais en des termes noaveaux et très brefs, comme s'agissant d'une chose connue et qui va de soi (art. 49) : a: Il a le droit de faire présenter des projets de lois par ses ministres. Il surveille et assure l'exécution des lois D. Ces derniers mots désignaient le pouvoir réglementaire. Il n'y avait pas à s'y tromper, soit à raison du rapprochement avec le droit d'initiative, soit à raison de la discussion qui s'établit sur un autre article, l'article 75. Dans ce dernier texte, la Constitu* tion donnait à l'Assemblée législative le droit de charger le Conseil d'État, agissant alors comme un pouvoir indépendant, de faire certains règlements d'administration publique ' : le pouvoir réglementaire passait alors du Président de la République au Con* seil d'État. Or, plusieurs membres de l'Assemblée^ et en particulier notre ancien maître, M. Valette, firent observer que l'article 49 donnait au Président un pouvoir réglementaire générait qui était traditionnel et sans danger, parce que les minbti«s répondraient toujours de l'abus qui pourrait en être fait ; mais que, au contraire, il était fort dangereux de donner directement un semblable pouvoir, comme un pouvoir propre, au Conseil d'État* parce qu'alors le gouvernement ne serait plus responsable *. L'article 75 fut adopté néanmoins ; mais la portée de l'article 49 était ainsi bien précisée.

C'est cette même formule, qui a été reprise au profit du Préadent de la République, d*abord par la loi du 31 août 1871 ', puis par la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3. Après avoir dit que le Président promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambres, elle ajoute : <t II en surveille et ea assure l'exécution».

Cette réglementation par voie de décrets généraux, aboutissaiik à une sorte de législation dérivée et complémentaire, est en soi un procédé excellent dont, en dehors de notre pays, on reooimaik

les avantages \ Par là on débarrasse les lois de détails minutieu

^ « Le Conseil d'Etat... prépare les règlements d'administration pabUqn«;8 fait seul ceux de ces règlements à Tégard desquels TAssemblée nationale In i donné une délégation spéciale ».

s Sirey, Lois annotées, 1848, p. 189, note 100. '

3 Art. 2, 2* alin. : « Il surveille et assure l'exécution des lois ». — Dans M Constitution de 1852 (art. 6) avait été reprise la formule de Tan VIII : • Le Pctf dent delà République... fait les décrets et règlements nécessaires pour rexécntÎM des lois ». *'

^ Dicey, Lato of ihe Constitution^ p. 49 : « Dans les pays étrangers géoM^ lement, le législateur se borne à poser les principes généraux de la légidfr* don, et, au grand avantage du public, il laisse le soin de les compléter à M

et inatiles, qui en surchargent ailleurs le texte et les rendent confDsefl. £n même temps on remet le soin de fixer les détails nécesflaires pour Texéontion de la loi à l'autorité qui a le plus de compétenoe et qni est la mieux placée pour opérer cette réglementation, c'est-à-dire à celle qui a la charge de faire exécuter les lois. Elle consultera nécessairement pour cela les hommes qui ont une connaissance pratique de la matière et qui possèdent une aptitude professionnelle. Mais si ce large pouvoir reconnu au titulaire de l'exécutif est très utile, d'autre part, il n'est pas sans danger, comme le montre l'usage qui en a été fait sous le Premier Empire et sons la Restauration . Pour en prévenir les abus, notre droit public a multiplié les garanties.

En premier lieu, la responsabilité ministérielle peut être invoquée à propos des décrets réglementaires, comme pour tout autre acte du Président de la Bépublique. En outre, le recours à la justice est ouvert contre eux aux particuliers, car il s'agit ici de Fexéeutiondes lois, non d'un acte de gouvernement discrétionnaire. Les particuliers pourraient saisir la juridiction administrative, le Conseil d*£tat, et lui demander l'annulation du décret réglementaire pour excès de pouvoir, conformément à l'article 9 de la loi du 24 mai 1872' ; car le Président agit alors comme autorité administrative. Il 7 a plus. Le particulier, poursuivi en vertu d'un «emblable décret devant un tribunal judiciaire, pourrait exciper de l'illégalité de cet acte, et le tribunal judiciaire serait compétent pour apprécier ce moyen de défense ; il pourrait, s'il le re*- [eonnaisaait fondé, non pas casser, mais refuser d'appliquer le dé- «et invoqué. Si, en efiPet, la doctrine française déclare les tribunaux 4e tout ordre incompétents pour apprécier la constitutionnalité des lois ^, elle reconnaît, au contraire, qu'ils ont qualité pour apprécier la légalité des règlements administratifs, leur conformité avec la loi dont ils ne peuvent être qu'une dépendance. Cela est vrai des décrets réglementaires du Président de la République,

décrets oa règlements qai soat Tœayre du pouvoir exécutif. Le caractère embarassé et prolixe de la loi anglaise écrite {statute law) est dû en grande par^ fie à l'effort fatile que fait le Parlement pour fixer jusque dans les détails de graodea réformes législatives. Le mal est devenu si évident que de nos jours les actes da Parlement contiennent constamment des dispositions qui ont pour but de conférer au Conseil privé, aux juges ou à un autre corps le pouvoir d'étalilîr des règles conformes à Tacte pour déterminer les détails que le Parlement a^a pa insérer dans la loi ».

> « Le Ck>nseil d*État statue souverainement sur les recours en matière con- -teatiense administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouformées contre les actes de diverses autorités administratives ».

s d-desKDS p. 431 et suiv.

514 LA PÉPUBUQUE FRANÇAISE.

comme des antres règlements administratifs^, et la compétence des tribmiaiix judiciaires à cet égard a été mise hors de doute par l'article 471, n° 15, du Code Pénal. Ce texte punit, en effet, d'une amende de un franc jusqu'à cinq francs <!: ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l'autorité administrative J>. Il confère ainsi au tribunal de simple police le droit d'apprécier la légalité du règlement qu'on lui demande d'appliquer. C'est une des exceptions notables admises dans notre droit à la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire '. Le tribunal de commerce de la Seine fit jadis une remarquable application de cette doctrine aux ordonnances de Charles X du 25 juillet 1880'. Cette résistance légale et judiciaire se perdit dans le grand mouvement insurrectionnel qui allait emporter la Restauration ; mais il convient de la noter dans un traité de droit constitutionnel. A côté des décrets réglementaires que fait spontanément le Président de la République, en vertu du pouvoir que lai a conféré la Constitution, il en est d'autres, qui émanent également de lui, mais dans des conditions différentes et que l'on appelle les rk/lements (P administration pvbliqiLe, Ils jouent un rôle très important dans notre droit public depuis le Consulat et le premier Empire. Le titulaire du pouvoir exécutif agit alors en vertu d'une invitation ou injonction qui lui est adressée par le pouvoir législatîil Très souvent, on trouve en effet dans une loi une disposition indiquant qu'elle sera complétée par un règlement cf administration publique; ce dernier n'est pas autre chose qu'un décret règlement taire du Président de la République ; il est cependant soumis h une condition spéciale. En vertu d'une tradition ininterrompue,

1 Aubry et Rau, Cours de droit civil français^ 5« édit., 1. 1, § 5, p. 13.

s Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ 1. 1, p. 432.

' L'une des ordonnances du 25 juillet défendait la publication de tout journal qui n'aurait pas été autorisé expressément. MM. de la Pelouze et Qiàtelaîii« Tun propriétaire et l'autre gérant du journal Le Courrier français, résolum^l d'en continuer néammoins la publication. Mais le sieur Oaultier-Laguionie, lev imprimeur, engagé envers eux par un traité, prétendait que son engagemeol cessait d'être obligatoire, dès qu'il ne pouvait plus l'exécuter ^nt s*ezpoaer4 voir briser ses caractères et ses presses en vertu de l'ordonnance. Le litige ffll porté devant le Tribunal de Commerce de la Seine qui, le 28 juillet 1930. rcafil le jugement suivant (Sirey, 1830, 2. 223) : « Le Tribunal, considérant que, ptf convention verbale Gaultier-Laguionie s*est engagé à imprimer le joamal Is, Courrier français ;... que cette ordonnance contraire à la Charte, ne aauidl être obligatoire ni pour la personne sacrée et inviolable du roi, ni ponr les A toyens aux droits desquels elle porte atteinte ; — considérant, au surjklas, qQ*tfl| termes mêmes de la Charte les ordonnances ne peuvent être faites que pam l'exécution et la conservation des lois, et que l'ordonnance citée aurait an etm traire pour effet la violation des dispositions de la loi du 28 juillet 1828... • fl il condamna l'imprimeur. '

législativement consacrée par la loi dn 24 mai 1872 ', il doit être somnis à l'Assemblée générale du Conseil d'Etat, ce qui sera constaté dans son texte même par cos termes a: le Conseil d'État entendu i>. Au contraire, pour les décrets réglementaires de propre monvement il est admis par tous qae le Président n'est pas tenu de demander l'avis au Conseil d'État*.

Quelle est la nature des règlements d'administration publique? Une opinion qui a pour elle les autorités les plus considérables', 1 sanctionnée par la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour \ de cassation*, voit là une véritable délégation, précise et limitée, I du pouvoir législatif, consentie par le titulaire de celui-ci an I pouvoir exécutif. Par suite les règlements d'administration I publique formeraient une véritable législation, que l'on appelle ; secondaire* Us auraient le même caractère que les lois et ne pour- I nient par suite donner lieu à aucun recours devant le Conseil i d'État^. Il semble même que dans quelques cas on ait attribué I ainsi au pouvoir exécutif des facultés qui dépassent le pouvoir I réglementaire et rentrent dans le pouvoir législatif^. Mais, sans ; examiner de près ces hypothèses exorbitantes, j'ose dire qu'au ' point de vue des principes cette thèse est inadmissible. ! En effet la délégation du pouvoir législatif, comme de]toute autre prérogative que la Constitution attribue aux Chambres, est juridiquement impossible. La raison en est bien simple. C'est que le pouvoir n'est point pour elles un droit propre ; c'est une fonction que la Constitution leur confie, non pour en disposer à leur gré, mais pour l'exercer elles-mêmes d'après les règles constitutionnelles. Seul le souverain peut faire une semblable délégation, et le pou-

I < Art. 8 : «r Le Conseil d'Etat... est appelé nécessairement à donner son ayis I sur les règlements d'administration publique ».

I * LaXerrière, Traité de la juridiction administrative ^ t. 11^, p. 10. { 3 Laferrière, op. eit.^ t. 11^, p. 9 et s. ; Batbie, Traité du droit public et ad- Iwiinittratif, t. lll, p. 69; Âucoc, Conférences sur Vadministration et le droit administraiifj 3« édit., t. I. p. 124, n9 54; Cf. Ducroq, Cours de droit admillûttraHf^ 7« édit., t. 1, p. 85.

I * Voyez la remarquable étude de notre cher collègue Berthélemy, Le pouvoir rigUmentaire du Président de la République^ dans la Revue politique et parliementairej janvier et février 1898, p. 7 et s. du tiré à part.

s I^errière, op, cit., t. II', p. 11. Le savant auteur ajoute cependant, p. 12 : « Mais si nous écartons toute idée d*un recours direct contre les règlements ; «huiministration publique, faits en vertu d'une délégation législative, nous n'hé- I âUmi pas à penser que les tribimaux ont le droit de vérifier leur existence lépHe et leur force obligatoire. Si donc un de ces règlements était nul en la forme «omme n'ayant pas été délibéré par TAssemblée générale du Conseil d'État, ou A édictait des dispositions étrangères à la délégation, le juge pourrait refuser ^rappliquer en tout ou en partie •.

I • V yyet Tarticle cité de M. Berthélemy, p. 20 et s.

516 LA RÉPUBLIQUE FHÂNÇAISB.

voir législatif n'est pas le souverain, mais simplement le délégué du souverain. C'est une vérité qui a été proclamée maintes fois par les créateurs du droit constitutionnel moderne. Elle l'a été d'abord par Locke. € Le législateur, dit-il, ne peut transporter en d'autres mains le pouvoir de faire les lois, car n'étant qu'un pouvoir délégué par le peuple, ceux qui l'ont ne peuvent le passer à d'autres. Le peuple seul peut établir la forme delà Bépublique, ce qu'il fait en constituant le législatif et en établissant aux mains de qui il sen remis. Et lorsque le peuple a dit : <!: Nous nous soumettons aux lois que tels hommes auront faites et dans telles formes et serons gouvernés par elles, i> personne autre ne peut dire que d'autres hommes feront les lois pour lui ; et le peuple ne peut être lié par d'autres lois que celles qui seront édictées par ceux qu'il a choisis et qu'il a autorisés à faire des lois pour lui^ y>. Sieyès écrivait aussi en 1788, en visant les futurs Etats généraux : <t II sera plus d'une fois nécessaire de rappeler l'assemblée au principe fondamental et si fécond que le pouvoir lé^latif ne peut point être subdélégué et qu'il appartient d'une manière inaliénable et intransmissible au corps des représentants' d. La convention qui, assemblée souveraine, sans constitution qui la restreignît, avait délégué cet^ tains de ses pouvoirs les plus considérables à ses comités et à ses commissaires, lorsqu'elle rédigea la Constitution de l'an III, y inscrivit nettement le même principe (art. 46) : a: En aucun cas le corps législatif ne peut déléguer à un ou plusieurs de ses membres, ni à qui que'ee soit^ aucune des fonctions qui lui sont attribuées par la présente Constitution^ i>.

Etant donnés ces principes, il nous est impossible d'admettre que le règlement d'administration publique soit fait par le Président de la Bépublique en vertu d'une délégation du pouvoir législatif, qui lui serait consentie. C'est toujours du pouvoir réglementaire, qu'il tient de la Constitution, qu'il fait usage ^ ; seulement dans cette hypothèse il en use sur l'invitation, l'injonction si l'on veut, du pouvoir législatif. Quant à la règle qoi l'oblige alors à prendre l'avis du Conseil d'État sur le projet de décret,

^ Essay on civil govemment^ § 141.

s Des opinions politiques du citoyen Sieyès, Paris, an VIIÎ, p. 82.

* Voyez sur toute la question notre articUf De la délégation du pouvoir législatif dans la Revue politique et parlementaire, août 1894.

^ Dans ce sens, voyez Tarticle précité de M. Berthélemy. Cf. Haariou» Précis de droit administratif, 3* éd., p. 49; Moreau, Le règlement administratifs étude théorique et pratique de droit publiOf Paris, 1902; et Gaston Jèze, Le règlement administratif dans la Revue générale d'administrationj mai 1902, p. 11 et suIt.

n'a point été à l'origine expressément dictée par les termes de la prétendue délégation ; c'est une pratique qui s'est d'abord introduite naturellement, étant donné le rôle qu'avait le Conseil d'État sous le Consulat et le Premier Empire. Alors on n'aurait pas compris qu'un décret réglementaire, quel qu'il fût, ne fût pas soumis an ConseU d'État * ; c'est seulement plus tard , sous la Restauration ^, p'on dispensa les décrets réglementaires ordinaires de cette formalité. La loi du 24 mai 1872, qui a sanctionné définitivement Tobligation dont il s'agit, peut être considérée comme ayant un caractère quasi-K)onstitutionnel ; car elle a été votée par l'Assemblée souveraine même qui a édicté notre Constitution et il 8'agit d'un point qui n'a pas été visé dans les lois constitutionnelles.

Un seul texte de loi, je crois, parle d'une délégation faite par Je Corps législatif à propos des règlements d'administration publique. La Constitution de 1848 disait dans son art. 75' : ce Le Conseil d'État a: prépare les règlements d'administration publique ; n fait seul ceux de ces règlements à l'égard desquels l'Assemblée Nationale /ut a donné une délégation spéciale i> . Mais était-ce là nne délégation du pouvoir législatif, qui d'ailleurs eût été régulière, puisqu'elle eût été permise par la Constitution elle-même ?, Je ne le crois pas. C'était l'exercice du pouvoir réglementaire, ittribué en principe au Président de la République (art. 49), que la Constitution permettait au Corps législatif de transporter, dans certains cas, au Conseil d'État.

Si notre opinion est exacte, il en résulte que les règlements f adndnistration publique, comme les simples décrets réglemen- Wres, peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État et qu'une loi ne saurait conférer, même poar un objet déterminé, au pouvoir exécutif l'exercice d'aucun ifoit qui rentre dans les attributions du pouvoir législatif.

Ce que j'ai dit des décrets réglementaires du Président delà Bépnblique et des restrictions auxquelles ils sont soumis n'est nai que pour le territoire continental de la France. Dans les oobnies françaises en vertu d'une série de textes et de principes

' L'arrêté du 5 nirôse an VIII, art. 8, parait bien conTondre indistinctement >008 les décrets réglementaires sous Texpression « règlements d'administration ?aNiqne ».

^ Laferrière, op. dt,^ t. 2, p. 10 : « On s'est demandé si tous les règlements vts en ?ertii de ces ponyoirs généraux (du Président de la République) devaient Kfe délibérés en conseil d'État. La négative a été admise depuis la Restaurawn •.

* Ci-dessnSy p. 512, note 1.

spéciaux, le Président de la République a un pouvoir beaucoup plus étendu. Là, il peut le plus souvent légiférer par simple décret, toutes les fois que le pouvoir législatif n'a pas statué par une loi faite expressément pour les colonies, ou qui, par ses termes formels, leur est déclarée applicable \ Une loi n'est nécessaire que dans un petit nombre de cas.

§2. — Pouvoirs discrétionnaires du président de la république qui se rapportent au gouvernement intérieur.

J'arrive aux pouvoirs discrétionnaires* du président de la Ré- | publique. Je les diviserai, d'après leur objet, en trois catégories : | 1^ ceux qui se rapportent au gouvernement intérieur ; 2^ ceux qui \ déterminent ses rapports avec les Chambres ; 3® ceux qui concer- ] nent les rapports de la France avec les puissances étrangères.

Prenons d*abord ceux qui rentrent dans la première catégorie. Dans les lois constitutionnelles je relève quatre dispositiooa que j'examinerai successivement ; la quatrième, d'ailleurs, se rap* portant à la disposition de la force publique, vise son emploi aussi . bien contre l'étranger et en temps de guerre qu*à l'intérieur et ea •■ temps de paix.

C'est d'abord un honneur plutôt qu'un pouvoir propremait dit|v mais dont l'importance traditionnelle est grande dans notre pajs*^ Le Président de la République, dit la loi du 25 février 187i art. d, <r préside aux solennités nationales d. C'est ce que déjà la Constitution de 1848 '. La Constitution de l'an III réj aussi ce point avec la pompe particulière qu'elle voulait ini duire dans toute action extérieure des pouvoirs publics. Elle dait (art. 167) : c: Le Directoire est accompagné de sa garde les cérémonies et marches publiques, où û a toujours le prei rang J>.

Présider aux solennités publiques, c'est pour le Président de République un devoir autant qu'un droit, et qui n'est pas toujouxtl sans danger; son accomplissement a coûté la vie au Présideirfll Camot.

^ Sur ce point, Toyez Giraulti Principes de eolonUation et de léçii coloniale, 2* partie, ch. m. Du légiêlctteur colonial, p. 317 et soir, s a-dessas, p. 502.

' Art. 61 : « Il préside aux solennités nationales ».

D'après la loi constitutionnelle du 26 février 1875, art. 3, le Président de la Bépnblique « nomme à tous les emplois civils et militaires ». C'est nn pouvoir très considérable, et dont il faut ûdre ressortir l'importance politique et la portée juridique.

Il est sensiblement plus étendu que celui que conférait au roi la Constitution de 1791. Non seulement celle-ci faisait désigner à rélection les juges et les membres des corps administratifs ; mais elle n'accordait au roi que pour partie le droit de nommer aux grades de Tarmée de terre et de mer*. Ce droit est plus étendu, d autre part, que celui que confère au Président des Etats-Unis la Constitution américaine. Non seulement les emplois dont celui-ci pent disposer sont relativement moins importants, par la nature même de l'État fédératif : il ne peut nommer que les fonctionnaires fédéraux. Mais encore pour les fonctionnaires fédéraux supérieurs^ il ne peut les nommer, les investir de leurs fonctions, qa'avec l'assentiment de la majorité du Sénat '. Le Président de la République française, dans un pays fortement centralisé, nomme à tous les emplois en toute liberté apparente. Mais il ne faut pas Mblier que cette prérogative, comme toutes les autres, s'exerce conformément aux règles du gouvernement parlementaire. Ce aont en réalité les ministres qui font les choix et les nominations que signe le Président de la Bépnblique, et les Chambres peuvent toujours demander compte aux ministres de ces nominations.

Quant à la portée juridique et constitutionnelle de la règle, «Ile est moins grande qu'on ne pourrait le croire au premier coup d'œil. Si l'on prenait à la lettre les termes de la Constitution : € Il nomme à tous les emplois civils et militaires, d cette règle |4nait absolue. Il faudrait en déduire que le Président nomme i«ffBctivement lui-même à tous les emplois de l'État, en toute fibertéy et le pouvoir législatif, la loi, ne pourrait en aucune façon iiimter sa prérogative à cet égard. En réalité il n'en est pas ainsi.

« TiL ni, ch. IV, art. 2.

' Art. 8, sect. 2, clause 2 : «Il proposerA [sliall nominate) et nommera {appoint) tftc et par Tavia et consentement da Sénat, les ambassadeurs, les autres minis-

pabGcs et les consuls, les juges de la cour suprême et tous autres fonctiondes États-Unis, dont le mode de nomination ne sera pas autrement ici aéglé et qui seront établis par la loi ». -^ Sur le fonctionnement pratique de la fi^e qui exige Taccord du Président et la majorité du Sénat, Toyez Bryce, Ame-nean commonwealth^ t. I>, p. 57 et suIt.

520 LÀ RËPUBUQUS FRANÇAISE.

Cette formule, par cela même qu'elle est conçue en termes très généraux, laisse en cette matière au législateur un large pouvoir de réglementation, qui peut se manifester sur les points suivants:

1^ Si le Président a le libre choix des personnes quant aux emplois qu'il confère, la loi peut incontestablement déterminer les conditions d'âge et d'aptitude qui seront exigées pour les diverses fonctions. Aucune de ces conditions n'est déterminée par la Constitution et elles ne pouvaient pas l'être complètement et en détail. Une semblable réglementation est pourtant toujours légitime et parfois indispensable ; la Constitution j renvoie, en quelque sorte, implicitement. Il apartient donc au législateur de la faire; et, lorsqu'il a fixé ces conditions, le Président de la République est obligé de s'y conformer dans les nominations qu'il fait * ; autre* ment celles-ci, qui dans cette mesure deviennent des actes administratifs et non discrétionnaires, pourraient faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État.

2^ Le législateur a pu valablement et peut encore, malgré oe texte, attribuer à des autorités autres que le Président de la Bépnblique (ministres, préfets ou autres) le droit de nommer directement certains fonctionnaires de l'État. Cela résulte nettement deœ \ fait que, au moment où ont été votées les lois constitutionnelle» <! de 1875, un assez grand nombre de fonctionnaires inférienr» étaient nommés de cette manière, en vertu de dispositions et de ; lois antérieures, et aucune de ces dispositions n'a été considérée comme abrogée par la loi constitutionnelle du 25 février 1875. L»1 législateur pourrait faire la même chose par rapport à d'autroi^ fonctions, de création nouvelle ou antérieurement existantes. i

La Constitution des États-Unis donne au Congrès en tenne»^ explicites un pouvoir semblable, mais moins étendu que celui qw^ je reconnais au législateur français. Après avoir énuméré les foDOsj tionnaires fédéraux que le Président pourra nommer avec TassentHl ment de la majorité du Sénat', elle ajoute : e Mais le Congrès peut par une loi attribuer la nomination de tels/anctionnairet tn/SMj rieurs qu'il jugera convenable, soit au Président seul, soit vaM cours de justice, soit aux chefs des divers départements (Jkeaiê ^ departmenti) d. Ici la liberté de décision du -Congrès ne s'ap^ plique qu'à la nomination des fonctionnaires inférieurs, parce qoêij celle des fonctionnaires supérieurs est spécifiquement attribuée «m Président par la Constitution elle-même, que le pouvoir légishtifi|

1 La loi peut même imposer, pour la nomination des fonctionnaires, la présentation par tel ou tel corps, un examen ou rn concours. * Ci-dessus, p. 519, note 2.

ne peut pas modifier. Il en serait de même chez nous pour la nomination des conseillers d'État en service ordinaire que la Constitution attribue au Président, comme on va le voir, par une disposition expresse et spéciale. Mais pour tous les autres fonctionnaires la clause générale, dont j'examine la portée, est impuissante par elle-même à limiter le droit du pouvoir législatif.

Qu'on ne dise pas qae, lorsque la loi donne à un ministre ou à un préfet le droit de nommer tel ou tel fonctionnaire, elle opère simplement une délégation du droit de nomination qui réside dans le Président au profit d'un autre agent du pouvoir exécutif, placé sous ses ordres. Il n'y a point délégation. Pour qu'il y en eût une, il faudrait que le pouvoir de nomination fût alors conféré par celui qui le possède, c'est^-dire par le titulaire du pouvoir exécutif, et qu'il pût à volonté être retiré par lui. Dans l'hypothèse visée, au contraire, la loi confère au fonctionnaire le droit de nomination, comme un droit propre, par une disposition impérative et permanente. Il est vrai que celui qui obtient le droit de nomination est lui-même sous l'autorité hiérarchique et sous la surveillance du Président de la Bépublique, et qu'il ne saurait user du droit qui lui est conféré, contrairement aux volontés du gouvernement sans encourir une censure ou une révocation. Par là est maintenue l'harmonie nécessaire au fonctionnement du pouvoir exécutif.

3^ Il faut iiller plus loin et dire que la loi pourrait rendre électives des fonctions qui sont aujourd'hui à la nomination du pouvoir exécutif, bien qu'alors le législateur enlève à celui-ci une nomination qui lui appartenait auparavant. Mais elle lui appartenait seulement en vertu de la loi ordinaire, non en vertu de la Constitution. La clause générale que contient cette dernière, et dont je poursuis l'interprétation, n'attribue au pouvoir exécutif la nomination d'aucun fonctionnaire déterminé; en les visant tous, elle ne statue pour aucun d'une façon ferme, et son sens véritable est oelui-ci : « Le Président de la République nomme à tous les emplois civils et militaires, pour lesquels le mode de nomination n'a pas été autrement déterminé par la loi x>. C'est ainsi qu'elle a été entendue en 1882. A cetteépoque, eneffet, la proposition fut faite ^ la Chambre des députés de rendre les juges électifs, et non seulement Tamendement qui la contenait ne fut pas écarté par la question préalable comme inconstitutionnel, mais il fut même momentanément adopté par cette assemblée*.

' Ci-dessus, p. 3G0, note 2.

522 LÀ RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

Cela ne cesse d'être vrai que quant à une classe particulière de fonctionnaires, les conseillers d'Etat en service ordinaire : à leur égard, en effet, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 contieoÉ une dis{)osition spéciale qui a eu précisément pour but de leiff enlever le caractère électif et d'attribuer leur nomination an pouvoir exécutif. Elle porte (art. 4) : <r Au fur et à mesure des vtcances qui se produiront à partir de la promulgation de la présente loi, le Président de la République nommera, en Conseil des ministres, les conseillers d'Etat en service ordinaire ^. Lorsque cette disposition fut votée, l'orgsmisation du Conseil d'État avait été précédemment réglée par l'Assemblée nationale dans la lot du 24 mai 1872. Celle-ci avait fait des conseillers d'État en ser^ vice ordinaire (qui forment l'élément fondamental du Conadl d'État, puisque eux seuls y ont toujours voix délibérative et seuk peuvent être attachés à la section du contentieux ou siéger à l'Assemblée publique du Conseil d'État statuant au contentieux^) des fonctionnaires électifs. Elle les faisait élire par l'Assemblée nationale et ils étaient renouvelés par tiers tous les trois ans (art. 5). L'assemblée nationale qui les avait nommés pouvait seule les révoquer ; le Président de la République pouvait seulement par décret les suspendre de leur fonctions pendant deux mois. Cette organisation était reproduite en partie de la Consti* tution de 1848 (art. 72 et suiv.), quoique le milieu où on la plaçait fût bien différent de part et d'autre. En 1848, cette organisation se concevait assez bien. La Constitution, ayant établi uno Chambre unique et un pouvoir exécutif très fort, avait placé entre eux, comme un troisième pouvoir modérateur, ce Conseil d'État, dont elle exigeait fréquemment l'intervention. C'était comme le suocédané d'une seconde Chambre. La Constitution avait youIu, par suite, le rendre vraiment fort et indépendant, et, pour cela, elle donnait à l'assemblée législative seule le droit d'en donner et révoquer les membres. Mais, en 1875, la situation était tout autre. La nouvelle Constitution établissait deux Chambres et soumettait le pouvoir exécutif aux règles du gouvernement parlementaire. Les pouvoirs étaient assez amortis et équilibrés pour qu'il fût inutile et même dangereux d'organiser le Conseil d'État comme une force politique indépendante. Le Président de la République réclama le droit, qui avait appartenu à tous les gouvernement antérieurs depuis l'an Y III (sauf en 1848) de nommer et de révo-

> Loi du 26 mai 1872, art. 10, 1], 17.

qaer les conseillers d'État ^ Cela lui fat accordé et la Constitution enregistra ce droit*. Une loi ne pourrait donc pas remettre ces fonctionnaires à l'élection : elle ne pourrait pas non plus transférer le droit de les nommer à une autre autorité que le Président de la Bépnblique'; il faudrait pour cela une revision constitutionnelle.

Pour en finir avec ce droit de nomination aux emplois publics, il faut faire remarquer que les fonctionnaires de l'État, qu'ils foient nommés directement parle Président de la République ou par tue autre autorité placée sous ses ordres, en droit ne tiennent pas 4e lui leur titre et leur fonction. Ils les tiennent de la Constitution «a de la loi, c'est-à-dire de la souveraineté nationale. C'est d'elle fa'ils reçoivent l'exercice de la puissance publique, dans les lide leurs attributions, et non du Président de la République.

Ini-ci en les nommant, fait en réalité fonction d'électeur ; il est gé par la Constitution de les choisir et de les élire'. En Anrre, la conception contraire, qui était celle de notre ancien

ime, a subsisté dans la forme : les fonctionnaires publics sont

ore appelés]les serviteurs du monarque, servants o/tJie Crown^.

* Dans la séance du 22 février 1S75, le rapporteur de la Commission des lois titotionneUes faisait la déclaration suivante (Annales de V Assemblée natio- ', t. XXXVI, p. 561) : « Aux termes des déclarations qui ont été faites par le ministre de riotérienr, M. le Président de la République, dans la pensée faliier une majorité à la création d*un Sénat, faisait savoir qu*il serait prêt à oncer en faveur deFAssemblée Nationale à la prérogative de nomination d'une e des sénateurs et à se contenter de celle des conseillers d*Etat qui lui serait ne ».

La loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 4, contenait aussi des disitions transitoires, qui n*ont plus aucune valeur : « Les conseillers d'Etat en vertu de la loi du 24 mai 1872 ne pourront, jusqu'à l'expiration de ponvoirs, être révoqués que dans les formes déterminées par cette loi. — la séparation de rÂssçmblée Nationale, la révocation ne pourra être pro- 6 que par une résolution du Sénat » .

Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, art. 3. « Le prinde toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul vidu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément ». Voyez une eose application de cette idée faite en 1792, après la suspension de Louis . — Papiers de Barthélémy, publiés par Jean Kaulek,t. I, Paris, 1886, p. 29, 616 (septembre 1792); Le firun à Barthélémy : « Je vous ferai observer que... loi, chef du ponvoir exécutif, n'est pas lui-même ce pouvoir, et qu'il a pu être a de ses fonctions sans que la marche du pouvoir exécutif en fût arré- Telle est son opinion. Mais en supposant même qu'en aucune circonstance le ne pût être séparé du pouvoir exécutif... il n'en serait pas moins vrai que actes da roi antérieurs k cette séparation doivent conserver toute leur valeur 'à ce qu'une autorité légale les frappe de nullité. Les fonctionnaires publics continuent leurs fonctions sans qu'ils aient besoin d'y être prorogés. motif en est simple. C'est^que ces fonctionnaires ne sont plus comme autreles agents du roi souverain, mais les agents d'une nation souveraine prépar le roi qui n'est plus ici qu'électeur ». ^ C'^a est si vrai qu'on applique encore en Angleterre la règle de notre an-

En vertu de la même conception, la justice est rendue en France, non pas au nom du Président de la République, mais au nom du peuple français' ; mais la formule exécutoire qui termine les ex* péditions des arrêts, jugements et mandats de justice, ainsi que le» grosses des actes notariés et généralement tous les actes susoepli* bles d'exécution forcée, est faite au nom du Président de la République. Là, comme pour la promulgation des lois, il 7 a une exacte application du principe de la séparation des pouvoirs.

Notre Constitution ne parle pas du droit de révocation à Tégaré des fonctionnaires de l'État. D^autres Constitutions françaises] étaient, au contraire, explicites sur ce point, réglant le droit d») révocation, comme celui de nomination'. Mais les principeftj suffisent pour l'établir. Il est en effet certain, qu'en principe ioiili| fonctionnaire est révocable, parce qu'il a reçu une délégation la puissance publique uniquement dans l'intérêt de l'État non dans son propre intérêt : elle peut donc lui être rei dès que ses services ne paraissent plus répondre à l'intë] public. D'autre part, en principe également, le chef et til du pouvoir exécutif a le droit de révoquer tous les fondai naires placés sous ses ordres, parce que, chargé de diriger puissance executive dans son ensemble, il ne saurait utiU remplir sa mission, s'il n'a pas confiance dans les fonctio]

cien régime d'après laquelle, en principe, les fonctionnaires ro^-aox Tovai4 tomber leurs pouvoirs et leurs titres à la mort du roi, et devaient étrecoi par son successeur. A ravèDement d'Edouard VII on a pensé que la règle encore applicable à tous les fonctionnaires et commissaires qui, dans la foi tenaient directement leur nomination du roi. Une loi (Démise of the Ci il et) a été votée pour en écarter les efiels. Il est notable qu'à cette occaaioi» soUicitor gênerai (chambre des communes) est venu déclarer que cette règle dérivait simplement de ce qu'on appliquait aux servants of the Cro%cik^ théorie du droit anglais qui déclare le contrat de louage de aervices disaoos plein droit à la mort du maître.

1 Décret du 2 septembre 1871, art. 2.

2 Constitution de Tan VIII, art. 41 : « La premier Consul.., nomme et à volonté les membres du Conseil d'Etat, les ministres, ^les ambassadean" autres agents extérieurs en chef, les officiers des armées de terre et de mer membres des administrations locales et les commissaires du gouvernement les tribunaux. Il nomme tons les juges criminels et civils antres que les ji de paix et les juges de cassation, ntaû sans pouvoir les rèvo^tter ». — tion de 1848, art. 64 : « Le Président de la République nomme et ministres. — Il nomme et révoque en conseil des ministres les agents dîî tiques, les commandants en chef des armées de terre et de mer, les pvéfi commandant supérieur des gardes nationales de la Seine, les gouverna l'Algérie et des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires ordre supérieur. — Il nomme et révoque, sur la proposition dn ministre pètent, dans les conditions réglementaires déterminées par la Un, U secondaires du gouTemement ».

qui agissent sous sa direction. C'est ainsi qne^ aux États-Unis, où la Constitution est également muette sur ce point, la doctrine et la jurisprudence ont admis au profit du Président le droit général de révoquer les fonctionnaires fédéraux \ même de révoquer librement et de sa seule autorité ceux qu'il ne peut nommer qu'avec l'assentiment du Sénat *. Le même droit doit être reconnu au Président de la Bépublique française à l'égard des divers fonctionnaires de l'État. Mais ici encore, comme pour la nomination «t les mêmes motifs, la loi peut intervenir et restreindre ce droit. Elle peut soumettre la révocation à certaines conditions ; elle peut transférer à une autorité autre que le Président le droit de prononcer la révocation. Elle peut rendre plus ou moins complètement inamovibles tels ou tels fonctionnaires. C'est ce qu'elle a fait pour un grand nombre de magistrats de l'ordre judiciaire ; c'est ce qu'elle a ùàt également au profit des officiers de l'armée «n ce qui concerce leur grade ^. Mais ici encore cela n'est plus vrai en ce qui concerne les conseillers d'État en service ordinaire. Conune leur nomination, la loi du 25 février 1875 (art. 4) a réglé eonslitutionnellement leur révocation : ^ Les conseillers d'État ainsi nommés ne pourront être révoqués que par décret rendu en Conseil des ministres i>. Il en résulte que le législateur ne pourrait pas les rendre inamovibles ; qu'il ne pourrait pas transférer à une autre autorité le droit de prononcer leur révocation ; qu'il ne pourrait pas même, je le crois, soumettre celle-ci à certaines <!onditions.

Une question, non moins délicate que les précédentes, est de «avoir si le Président de la République, peut de sa seule autorité, par décret contresigné d'un ministre, créer des fonctions ou emplois nouveaux, ou au contraire supprimer ceux qui existent, ou s'il faut une loi pour cela. Que ces créations ou suppressions puissent être faite» par une loi, cela n'est pas douteux ; le plus souvent même il en est ainsi, et dans ce cas il est encore certain que la fonction créée par une loi ne peut être supprimée que par

> La Constitution de 1848 ôteodait môme ce droit de révocation sur les fonctionuaires électifs en général, art. 65: « Haie droit de suspendre, pour un terme •qpx ne pourra excéder trois mois, les agents du pouvoir exécutif élus par les citoyens. Une peut les révoquer que de Tavis du Conseil d*État. — La loi détermine iescas où les agents révoqués peuvent être déclarés inéligibles aux mêmes fonctions. — Cette déclaration d'inéligibilité ne pourra être prononcée que par un logement »,

* Bi7ee, American ^commonwealtht t. H, p. 69.

' Le Congrès des Etats-Unis a également limité à plusieurs reprises le droit ^ révocation reconnu au Président; Tenure of office Aets de 1869 et 1887. — Bryce, American oommonweaUh, t. l\ p. &9, 60.

one loi. Mais la question posée n'en subsiste pas moins, pour l'hypothèse où la loi n'eut pas intervenue. Il fant d'aiUeors ajouter que, même si Fou admet ce droit pour le Président de la République, le pouvoir législatif pourra toujours ramener à lui Taffidre. Non seulement il pourra toujours légiférer, mais, à moins de sup» poser une fonction gratuite, il faudra toujours s'adresser à lui pour obtenir le crédit nécessaire au traitement du fonctionnaire. A l'occasion de ces créations ou suppressions, en les supposant régulières, la responsabilité ministérielle pourrait aussi être misé directement en jeu. !

Dans l'ancien régime le droit de créer et de supprimer les fone^ tiens appartenait au roi, comme les autres attributs de la souve-i raineté, mais on ne le confondait point avec l'exercice du pouvoi^ législatif. On distinguait les ojfficierB en titre dont la foii<^< était créée par une loi et qui étaient devenus inamovibles, et commissaires^ qui tiraient leurs pouvoirs d'une simple commissi< royale, toujours révocable et souvent temporaire. Le roi d^aill^ pouvait par commission créer une véritable fonction permanente] il pouvait aussi nommer un commissaire pour tenir la place d'; officier et en faire la fonction. Cette distinction, qui est dans nature des choses, subsiste encore chez nous, non plus dans langue technique, mais dans les faits : tous les agents diplomatîqi par exemple, ne sont que de simples commissaires, et nous oai sons aussi les commissaires choisis pour tenir la place d'un

Lorsque fut discutée la Constitution de 1791 un article fiai posé, qui contenait un principe nouveau et très important. D ainsi conçu : a La création ou la suppression des offices, missions et emplois appartient exclusivement au Corps léj tif ]>. C'était une réaction des plus marquées contre les abus Tancien régime, les créations inconsidérées d'offices fSeûtes quement pour satisfaire les personnes bien en cour ; diaprés texte, toute fonction publique, même temporaire, devait être par une loi. Mais le texte proposé souleva de nombreuses objectif on invoqua les droits légitimes du pouvoir exécutif' . On précisai

^ Loi du dOnorembre 1875 sorrélecUondesdépatés, art 9. Ce texte contieal exceptions à la règle posée par Tart. 8, qui déclare iacompatihles avn: le dat de dépoté les fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l'Eut : > également exceptées des dbpositions de Tarticle 8... 2« Les personnes qui chargées d'une mission temporaire. Toule mission qui a duré plus de six cesse d'être temporaire et est régie par Tarticle 8, ci-deasus ». An commission la loi dit mtmon, mais c'est la même chose.

s Séance du 3 sept. 1789, Réimpression de Vancien Monitê%êry L 1, p.

' Mirabeau, Courrier de Provence, n* 47, p. 18 : « Article inutile quuil

{aesiion en demandant an rapporteur, Target, ce qu'il fallait e iendre, par les mota commissions et emplois. Il répondit a tous ei >Iois non érigés en titre d'office J>. Cela rendit nets et décis i ieux amendements successivement adoptés par l'Assemblée et q i supprimaient du texte, l'un le mot commissions, l'autre le mot ei plots. C'est ainsi qu'il passa dans la Constitution de 1791 : a: i Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les poi ?oirs et fonctions ci après... 5® de décréter la création ou la suj pression des offices publics ' n . D'après la discussion ci-dessus ra] pelée, ce texte laissait au roi le droit de créer et de supprimer 1( i Êonctions quand c'étaient de simples commissions.

La Constitution de 1791 est la seule qui ait statué sur 1 1 matière. Dans la suite la distinction des offices et des commissiom sans disparaître au fond, s'obscurcit en tant que catégorie juridique Le droit du pouvoir exécutif s'affirma au contraire plus énergi juement, surtout après avoir passé par la période du premie: Empire. ,0n peut considérer comme une règle de notre droil public que le titulaire du pouvoir exécutif peut en principe créei les fonctions et emplois et les supprimer quand ils n'ont pas été sonsacrés par une loi. C'est à lui qu'il incombe de faire exécutei les lois et de diriger l'administration ; il est naturel qu'il ait les pouvoirs nécessaires pour assurer ce résultat.

La loi de finances de 1901 telle qu'elle avait été d'abord votée par la Chambre des députés, contenait un article 55 ainsi conçu : € Des règlements d'administration publique déterminent et peu veni leuls déterminer l'organisation du personnel de chacun des services publics de l'État, lorsque cette organisation n'a pas été fixée pai one loi. — Ces règlements sont publiés au Journal ojîciêl ei bsérés au Bulletin des lois. Ils déterminent notamment poui cihaqae corps de fonctionnaires, agents, sons-agents ou ouvrière sommissionnés : 1^ Les conditions de l'admission, l'autorité qui la prononce et les formes auxquelles est soumise la décision de cette siutorité ; 2^ les grades, classes et catégories entre lesquelles esl réparti le personnel; 3^ les traitements ou salaires afférents è chaque grade, classe ou catégorie; 4^ les règles relatives è

iffices qai sont créés par la Conatitation, puisqu'un établissement quelconqu< ne peut être détruit que par la même force qui Ta créé ; article souverainemenl gênant quant aux autres emplois, puisqu'il en résulterait que sans TinterventioE in corps législatif on ne pourrait supprimer ni une place de caporal dant i*ârmée, ni un emploi de finances ».

i Titre ni, ch. 3, sect. 1, art.l. — Dansla séance du 3 septembre 1789, le du( l'Aiguillon proposa aussi l'amendement suivant, qui mérite d'être relevé : «Nu^ âtoyen ne pourra être destitué sans jugement préalable et suivant les formes »

^28 LA RÉPUBLIQUE FRAT^QAISE.

ravancement, la durée minima à passer dans chaque grade, clas» ou catégorie, sans qu'en aucun cas les règlements puissent stiptdei le droit à ravancement après un temps maximum déterminé; 5* la règles relatives à la disponibilité, aux congés, à la disâplmee à la sortie des cadres ; 6^ les autorités qui décident ravanoemeoi la mise en disponibilité, lescongés, les mesures disciplinaires eili sortie des cadres ; les formes auxquelles leurs décisions sont soo mises ; 7° pour les employés on ouvriers qui ne sont pas sonioi aux lois sur les pensions civiles, des conditions relatives an drd à ime pension de retraite avec participation de l'Etat ».

C'était là une disposition très notable. Elle reconnaissait 1 droit du pouvoir exécutif à organiser tous les services publics, Ion que la loi ne l'avait pas fait ; mais elle soumettait en même tem|i son action à des formes déterminées et au contrôle du Co&M d'État. Cependant l'article passa sans discussion à la Chambre dl députés. Mais au Sénat, il fut repoussé sans débat, la Hante Ai semblée comprenant toutes les conséquences dont il était gros, i la Chambre des députés, lorsque le budget revint devant elle,1 commission accepta cette suppression, et le texte fut vainemei repris à titre d'amendement par M. l'amiral Rieunier ; il ne fnt pi adoptée En même temps le Sénat, modifiant l'article 56 de la loi J finances votée par la Chambre, avait admis la disposition sa vante : <i: Toute mesure ayant pour objet d'augmenter le nomh ou les traitements des fonctionnaires ou agents rémunérés sur budget de l'État devra faire l'objet d/un décret contretigni for ministre des Fhumces. Aucune modification aux conditions d'i mission à la retraite et au taux des pensions du personnel, ^ qu'il soit, des diverses administrations de l'État, ne peut être i torisée que par une loi ï>. La Chambre a adopté également oe tsi qui est devenu l'article 55 de la loi de finances'.

Seuls les emplois de l'administration centrale, c'est-à-dire ofl des divers ministères, ont subi ime réglementation plus rigonreii La loi de finances du 29 décembre 1882 a en effet ainsi dédi dans son art. 16 : <c Avant le 1'*^ janvier 1884, Torganisatiott m traie de chaque ministère sera réglée par un décret rendu ell forme de règlement d'administration publique inséré au Jï^iirt

> Chambre des députés, séance daSS fémer 1901 ; Joum. off,, p. 503«tÉ L*amiral Rieunier terminant ainsi son discours : « VoiU les articles qM jtl demande de rétablir. La Chambre les arait Totés, jugeant dans sa «fl qu'il était nécessaire d'imposer aux mioistres certaines restrictions dani I«l qu'ils faibaient de leurs attributions ». {

^ Joum, off, , ihid. , p. 505. j

I ojfiéA ; aucune modiâcation ne pourra être apportée que dans la i même forme efc avec la même publicité 2>. La loi fut exécutée ; I mais, malgré la sage condescendance du Conseil d'Etat, l'action ministérielle se sentit bientôt gênée par ces formes, quand il I s'agissait de modifier les cadres de cette administration. La loi de I finances du 29 mars 1900, a apporté une retouche tout en établis- I sant quant à certains emplois des garanties plus sévères. Son I art. 35 est ainsi conçu : <l Les décrets rendus en Conseil d'État qui, en exécution de l'art. 16 de la loi du 29 déc. 1882, régleront i l'avenir l'organisation centrale de chaque ministère, ne détermineront que le traitement du personnel, le nombre des emplois de chaque catégorie, ainsi que les règles relatives au recrutement, i l'aTancement et à la discipline. Toutes les autres dispositions relatives à l'organisation seront l'objet d'un décret qui sera inséré an Journal officiel. Par exception, le nombre des emplois de chefs de service de chaque catégorie, savoir : directeurs généraux ou flecrétaires généraux, chefs de division ou chefs de service, sousdirecteurs, chefs de bureau, ne pourra être augmenté que par une lioi 1». Mais il résulte d'une déclaration faite au mois de mars 1902 par le ministre des Finances que la loi modificatrice peut être Amplement un article de la loi de finances annuelle ^