III
: Le Président de la République <ï a le droit de faire grâce ; les
Ltmnisties ne peuvent être accordées que par une loi 2> dit, dans ^aon article 3, la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Les deux linstitutions, qui sont là visées, se rapportent l'une et l'autre à l'application des lois pénales. La grâce est un acte du pouvoir exécu- M qui fait remise totale ou partielle à un condamné, ou lui accorde la commutation en une autre peine, d'une peine légalement et pgolièrement prononcée contre lui. Elle laisse d'ailleurs subsister m condamnation elle-même et, en principe, les incapacités ou déitâiéances qui pouvaient en résulter au détriment du condamné, comme peines aoccessoires dérivant de la peine principale^. Elle se pré-
* Chambre des députés, séaace du 28 mars 1902, M. Caillaux, ministre des finances {J. off.^ p. 1616) : « J'ai moi-même rédigé l'article, je Tai fait discuter Je crois, par suite, en connaître la pensée. Cela signifie que quand un minis- Teut créer une division dans son administration, il doit demander non pas lement une augmentation de crédits, mais l'insertion d'un article dans la loi
finances ».
s Cependant, depuis un deod-siëcle euTiron, les lois françaises successiyement
sente comme une mesure individuelle. L'amnistie est une mesure beaucoup plus énergique qui e£BEice juridiquement les infractions commises. Sans abroger la loi pénale qui frappait ces actions d'une peine, elle la rend rétroactivement inapplicable et abolit toutes les conséquences qu'elle avait pu produire. Non seulement elle fait tomber les peines prononcées et la condamnation qui les contenait, mais elle rend caduques les poursuites commencées; elle rend impossibles celles qui n'étaient pas encore entamées. L'amnistie apparaît comme une mesure générale visant, non teUe personne déterminée, mais telle ou telle catégorie d'infractions commises dans certaines circonstances ou dans un laps de temps déterminé. On ne la conçoit que comme s'appliquant à des délits ou crimes d'une nature particulière qui, quelle que soit leur gravité, ne présentent pas le caractère odieux qu'ont la plupart des délits de droit commun, — à des délits politiques, militaires oa fiscaux. La grâce et Tamnistie ont une origine ancienne, et sans remonter plus haut on trouve qu'elles existaient dans le droit de l'Empire romain, confondues d'ailleurs ou mal distinguées Tune de l'autre, se manifestant par des actes divers sous les noms d'a&>litio, indulffentiaj restitutio in intet/rum, et accordées par le prince ou par le Sénats Mais dans notre ancien droit, comme dans le droit des autres monarchies européennes, elles se fondirent dans une théorie générale, d'une portée plus étendue, dont elles étaient simplement des applications particulières, et dont elles sont aujourd'hui des survivances partielles, maintenues en vigueur à raison de leur utilité spéciale.
Aujourd'hui la loi nous apparaît comme une règle uniforme pour tous et inévitable, en ce sens qu'aucun des pouvoirs publics ne saurait, en droit, en écarter l'application dans un cas particulier. Tant qu'elle est en vigueur, le pouvoir exécutif comme le pouvoir judiciaire sont tenus de l'appliquer rigoureusement et cons» dencieasement ; et, s'ils s'écartent en fait de ce devoir, ib commettent des actes irréguliers et injustifiables en droit. Le pouvoir législatif peut bien abroger une loi, mais il ne saurait^ tanl qu'elle reste en vigueur et non modifiée, en suspendre ou écarter l'application dans une hypothèse spéciale, rentrant exactement dans la règle qu'elle édicté.
rendues sur cette matière tendent à permettre au pouToir exécutif d^eâmcer k» diverses déchéances ou incapacités qui continuent à peser sur rindÎTidai gracié, soit par Tacte même qui confère la grâce, soit par une décision posté* rieure.
1 Loi 1, S 10, D., De pest., lil, 1.
Q s'était établi au Moyen âge une tout autre conception de la loi, qui avait emprxmté au droit romain quelques-uns de ses éléments, mais qui avait été surtout inspirée par le droit canonique. La loi était bien conçue en principe comme une règle générale, uniforme pour tous ; mais on admettait que le prince, qui réunissait alors dans ses mains le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, pouvait, quand il y avait une juste cause, dispenser de l'application de la loi quant à une personne ou à un fait déterminés, tout en laissant à la loi sa force et sa portée générale ^ Cette dispense pouvait être accordée ou pour l'avenir ou même pour le passé (ce qui était plus fréquent) et alors avec effet rétroactif. C'était à cette dernière application que se ramenait le droit de grâce ' et celui d'amnistie qui n'en était pas alors distinct ; il constituait seulement une application plus complète et plus logique de la dispensatio. Dans ce système, et très logiquement, les amnisties comme les grâces pouvaient être individuelles, ainsi que le prouvent les lettres de grâces de notre ancien droit français '
Le droit moderne a répudié cette théorie. L'un des articles du Bill of rights anglais a justement pour objet de dénier à la Couronne le droit de dispensatio ^. En France, il a suffi, pour arriver au même résultat, de proclamer et d'appliquer le principe de la séparation des pouvoirs^, et nous allons même voir que, par un excès de logique, le droit de grâce fut supprimé dans une première et rigoureuse application de ce principe.
Mais si le pouvoir de dispense a ainsi disparu, en tant que général, il en a survécu cependant un certain nombre d'applications particulières, inscrites dans la loi elle-même à raison de leur utilité incontestable. Telles sont les dispenses afin d'autoriser le ma-
i Esxneîn, Le mariage en droit canonique, t. II, p. 316 et suit.
* Vattel, Le droit des gens, § 173 : « Du droit de grâce, — La nature mâme do goaTemement exige que Texécuteur des lois ait le pouvoir de dispenser, lonqu'il le peut sans faire tort à personne et en certains cas particuliers où le bien de l*Ëtat exige une exception. De là rient que le droit de faire grâce est un «ttribut de la soureraineté. Mais le sourerain dans toute sa conduite, dans ses ligueurs conune dans sa miséricorde, ne doit avoir en vue que le plus grand •Tantage de la société m. — Cf. Esmein, Cours élémentaire d^histoire du droit français, A^ édit., p. 434.
* Bsmein, Cours élémentaire d'histoire du droit français, 4* édit., p. 435.
* Ci-dessus, p. 61. Le Parlement anglais a continué lui-même à faire usage da droit de dispense en rotant des bills of indemnity; ce sont des statuts « qui oat pour objet de rendre légaux des actes qui, lorsqu'ils ont été accomplis, Aaient illégaux, ou d'affranchir les individus auxquels ils s'appliquent des ipeînes qulls peuvent avoir encourues en violant la loi ». Ce sont en droit de vétHables lois d'amnistie.
s Voyez pourtant la condamnation précise du droit de dispense de la Royauté ésknm la Qurte de 1830, ci-dessus, p. 511.
riage entre parents ou alliés, que peut accorder le Président de la République d'après les articles 145 et 164 du Oode civil ; telles encore les lettres de dispense accordées aux magistrats parents ou alliés pour siéger dans le même corps judiciaire', d après la loi du 20 avril 1810 (art. 33). Telles sont enfin la grftce et l'amnistie dont la portée est beaucoup plus étendue.
La grâce, en effet, est une nécessité qui s'impose dans un bon Gouvernement. Elle présente trois utilités principales : 1^ Quelque parfaite que soit une procédure criminelle, quelles que soient la clairvoyance et la capacité des juges, il est impossible qu'il ne se produise pas parfois, dans l'administration de la justice répressive, des erreurs judiciaires, que des innocents ne soient pas, par suite, condamnés. Or aucun abus n'excite à un aussi haut degré l'indignation populaire, aucane méprise ne réclame une aussi prompte réparation. La grâce fournit, pour réparer ces déplorables erreurs, le moyen, non pas le plus adéquat, mais le pins prompt et le plus sûr. Sans doute elle ne procure pas une réparation complète, puisque la condamnation n'en subsiste pas moins et, avec elle, un certain nombre des conséquences qu'elle avait entraînées. Mais la procédure qui peut dans ce cas aboutir à une reconnaissance complètement efficace de l'erreur judiciaire, la prtH cédure de revision (art. 443 et suiv. du Code d'Instructi<»i criminelle), bien qu'élargie par une loi récente', n'est pas ouverte dans tous les cas. Elle est longue et difficile à suivre. La grâce fournit, au contraire, un remède facile à appliquer, qui, éteignant la peine, procure un soulagement immédiat au condamné. — 2^ Quelle que soit la perfection de la loi pénale, il est impossible qu'en fixant U peine d'un crime ou délit particulier, eUe puisse prévoir toutes les atténuations qui pourront se présenter en fait quant à la culpabilité. Il arrivera parfois que la condamnation, qui a été et a dû légalement être pronnoncée, est manifestement et en fait hors de tonte proportion avec l'acte accompli. Sans doute, notre législation pénale s'est à cet égard assouplie peu à peu. Le système de circonstances atténuantes a permis au juge d'abaisser les peines correctionnelles jusqu'au minimum des peines de simple police. I>epixis dix ans de nouveaux et décisifs progrès ont été accomplis. La loidn 14 août 1885, en admettant dans certains cas la libération anticipée et conditionnelle des condamnés ; la loi du 26 mars 189 1, e&
1 II semble que, dam la pratique, le droit de dispense se soit mainteaa pour les règlements établis par décrets ou arrêtés ministériels.
2 Loi du 8 juin 1895, sur la révision des procès criminels et correctioanda et les indemnités aux victimes d'erreurs judiciaires.
permettant parfois aux juges correctionnels d'ordonner qu'il sera sursis à l'exécution de la peine qu'ils prononcent et qui peut alors s'éteindre par le délai de cinq ans sans avoir été subie^ ont fourni à l'administration ou aux magistrats de nouveaux moyens pour tempérer ou écarter l'application des rigueurs pénales reconnues inutiles. Maïs ces moyens peuvent se trouver, en droit, inapplicables ou n'avoir pas été employés en temps utile. La grâce permettra encore ici de rétablir l'équilibre entre l'humanité et la justice. — 3® L'emploi de la grâce permet enfin de rendre plus sûrement moralisatrices les peines prononcées, lorsqu'elle est accordée, d'une façon méthodique et intelligente, aux condamnés qui auront mérité par leur travail et leur bonne conduite une abréviation de leur peine. C'est là, dans les temps modernes, l'un des emplois les plus usuels du droit de grâce. Sans doute, chez nous, la loi du 14 août 1885, en introduisant la libération conditionnelle, moyen plus perfectionné et plus simple à la fois, a rendu en partie inutile cette application du droit de grâce ; mais elle conserve toute son utilité lorsque la libération conditionnelle ne peut pas intervenir ou lorsqu'il semble équitable d'accorder dès maintenant au condamné sa libération définitive. Ces considérations montrent en même temps que le droit de grâce est naturellement l'attribut du pouvoir exétif. Outre que la grâce se présente comme un acte individuel qui convient mal au génie propre du pouvoir législatif, seul le pouvoir exécutif peut faire un usage profitable de ce droit, car seul il peut réunir les renseignements nécessaires pour en bien diriger l'exercice. Ce droit est devenu si naturel chez nous qu'il a été exercé, en labsence de toute Constitution, par des gouvernements provisoires, comme celui de 1848 ^
Quant à l'amnistie, c'est parfois une nécessité publique. Elle doit sa première origine et son nom même au besoin d'apaisement qui se produit naturellement au milieu d'une nation après des luttes et des commotions intérieures. Lorsque, après une lutte de partis, l'un des deux a triomphé d'une victoire complète et qu'il remet au fourreau jusqu'aux armes légales dont il avait légitimement usé contre ses adversaires, le mieux est de faire Toubli oomplet, et le moyen juridique pour cela est l'amnistie, qui peut
1 Rapport de la Commission chargée d'examiner le projet qui est derenu la lo: dn 17 juin 1871 : « A plusieurs reprises, à défaut de texte et de constitution, rétat antérieur (quant au droit de grâce) a été conservé. C'est ce qui a eu lieu en 1848 depuis la fin de février jusqu'au mois de novembre, et telle est aussi la pratique actuelle. En effet, par une interprétation raisonnable du décret de TAssemblée qui nomme le chef du pouvoir exécutif, le Gouvernement a pensé que la démence n*avait pas été exceptée de la délégation générale b.
effiicer jusqu'à l'existence des crimes et délits politiques. Mais comme elle a pour effet de porter atteinte à la loi elle-même, en rendant celle-ci rétroactivement inapplicable à des faits qu'elle visait cependant, c'est au législateur seul qu'appartient naturellement et rationnellement le droit d'accorder les amnisties, lesquelles d'ailleurs, par leur caractère de mesure générale et collective, rentrent dans les décisions que prend d'ordinaire le pouvoir législatif. Le droit de grâce, au contraire, bien qu'il se soit présenté également dans l'ancien régime comme une application du droit de dispense, constitue un échec bien moins sensible à la force natureUe de la loi pénale : dans ce cas, en effet, la loi a été appliquée, et la condamnation même subsiste ; c'est l'exécution seule de la peine qui se trouve modifiée. Aussi a-t-on pu, sans violer les principes, reconnaître le droit de grâce au pouvoir exécutif.
J'ai cependant indiqué plus haut que chez nous, à la suite de la Révolution, le droit de grâce disparut tout d'abord. Les hommes qui siégeaient dans nos premières assemblées lui furent nettement hostiles. Ils y voyaient un empiétement du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif (ce qui était vrai en partie *) ou plutôt sur le pouvoir judiciaire, ce qui était inexact, puisque le juge, qui n'a pour mission que de rendre la sentence, a prononcé la condamnation, et que celle-ci est maintenue. Ils craignaient aussi que le pouvoir exécutif n'en abusât pour empêcher en fait l'application d'un grand principe qui venait d'être proclamé, celui de l'égalité des peines à raison des mêmes faits ; et l'usage que l'ancien régime faisait des lettres de grâce * rendait en 1789 cette crainte bien naturelle. Enfin, ils étaient convaincus que, dans toutes les affaires graves, l'intervention du jury rendait inutile l'application la plus légitime du droit de grâce, en rendant désormais impossible toute erreur judiciaire. Il faut ajouter que, si Montesquieu voyait dans le droit de grâce le plus bel attribut de la souveraineté d'un monarque, il ne paraissait pas l'admettre dans les Républiques, et Beccaria le condamnait dans son célèbre
* Cf. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte^ ch. vn, p. 14 : « 11 (1« roi) s'élève m6me au-dessus de la loi; car lui seul peut faire grâce et parler plos haut que la loi ■>.
* Code Pénal du !^ septembre 1791, !'« partie, tit. 7, art. 13. On peut faire remarquer que ce qui était visé par ce texte, c*étaieat surtout les lettres qui dans l'ancien droit produisaient le même effet que ramnistie et arrètaioit en effet le cours de la justice criminelle ; Toyez sur ce point, et quant nox diverses lettres que dte cet article, mon Cours élémentaire d*histoire du droit français, 4« édit., p. 435. D*autre part, le Code Pénal de 1791 ne suppriauut l'usage de ces lettres que pour les crimes poursuivis par la voie de jurés.
iniié ^ Cependant ni la Oonstitntion de 1791 ni celle de Tan III ne contenaient de dispositions sur ce point. L'abolition du droit de grâce fat simplement inscrite dans la loi, dans le Code pénal de 1791, qui décidait : ^ L'usage de tous les actes tendant à empêcher ou à suspendre l'exercice delà justice criminelle, l'usage des lettres de grâce de rémission, d'abolition, de pardon et de commutation de peines, sont abolis pour tous les crimes poursuivis par la voie des jurés :».
Quant à l'amnistie, les assemblées de la Ré volution en décrétèrent plusieurs*. Cela allait sans difficulté pour la Constituante et pour la Convention, qui étaient des assemblées souveraines. Sous le Directoire et le Consulat, il en fut aussi accordé plusieurs à l'occasion des guerres de Vendée et par la simple autorité du pouvoir exécutif. On considérait sans doute ces mesures comme des actes accomplis en état de guerre et hors de l'empire de la Constitution'.
Il est intéressant de constater que les auteurs de la Constitution des États-Unis, qui lui donnaient aussi pour base la séparation rigoureuse des trois pouvoirs, avaient sur cette matière autrement interprété le principe. Ils conférèrent, en effet, au Président le droit d'accorder € grâce et pardon i> pour les crimes commis contre les États-Unis, excepté en cas d*impeachnent ^ : les termes employés, dont le sens était bien fixé en droit anglais, comprennent même tout ce que pouvaient faire les lettres de grâce de notre ancien droit : c'est^-dire que le Président peut non seulement exercer le droit de grâce proprement dit (remise totale ou partielle, ou commutation d'une peine judiciairement prononcée), mais aussi, par une mesure individuelle, amnistier une personne d'un délit déterminé et rendre ainsi toute poursuite impossible'. Dans les États particuliers, la Constitution accorde aussi généralement au gouverneur le droit de grâce. En ce point manifestement Tinfluence des principes traditionnels du droit anglais l'a emporté sur la doctrine de Montesquieu.
t Montesquieu, Esprit des lois, Ut. VI, ch. v et xxi; — Beccaria, Des délits et des peines, ch. zxi.
^ Par exemple, lois du 14 septembre 1791 et du 4 brumaire an IV.
> Mémoires de Barras, édit. Duruy, t. II, p. 91 (26 germinal an IV) : « Hoche, «avec notre approbation, amnistie les déserteurs qui se présentent et déposent les armes ■». Mais il y a là un acte en quelque sorte extra-légal, considéré comme ne concernant que la discipline militaire. — Arrêté des consuls du 7 nivôse an VlU, art. 3 et 4.
^ Art. 2, scct. 2, clause 1 : « He shall bave power to grant reprieves and pardons for oflences against the United States, except in cases of impeacbment ».
» Story, CommentaHeSf § 1494 et suiv.
En France, le droit de grâce fit sa réapparition constitationnelle avec le Consulat à vie, dans le sénatns-consulte du 16 ther* midor an X, art. 86 : a: Le Premier Consul a le droit de faire grftoe. Il l'exerce, après avoir entendu, dans un Conseil privé, le sprandjuge, deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'Etat et deux juges du Tribunal de cassation i>. Il fut maintenu naturellement au profit du roi par les Chartes de 1814' et de 1830^. Mais ces textes étaient muets quant à l'amnistie. Après beaucoup de discussions théoriques, on les entendit définitivement en ce sens que le droit de grâce comprenait aussi implicitement le droit d'amnistie et que le roi, par conséquent, pouvaient accorder des amnisties de sa seule autorité'. Cette interprétation était contraire: aux vrais principes, mais elle était, il faut le reconnaître, conforme à la tradition et au génie de l'Etat monarchique. Aussi fut-elle i expressément adoptée plus tard par le sénatus-consulte du 25-30 novembre 1852, rétablissant l'Empire, et dont l'article l*' portait :, a L'Empereur a le droit de faire grâce et d'accorder les anmisties* j> ; ce qui fut reproduit dans la Constitution du 21 mai 1870, (art. 16). Mais la Constitution de 1848 avait introduit la distinc-, tion rationnelle dégagée plus haut. Elle statuait (art. 55) : € Lei Président de la République a le droit de faire grâce, mais il ne peut j exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du Conseil d'État. — ; Les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi »... Cette, distinction fut reprise par la loi du 17 juin 1871 qui conférait au chef du pouvoir exécutif le droit de grâce (art. 1 et 2) ; elle a et inscrite dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875.
> Art. 67 : «< Le roi a le droit de faire grâce et celai de commaer les peines * s Art. 58, identique à Fart. 67 de la Charte de 1814.
> Rossi, Cours de droit constitutionnel, t. Vf, p. 353 et sair. ^ Heilo, régime constitutionnel^ S* édit., Paris, 1848, t. Il, p. 76 : « Uamnistie eet-elli du domaine exclusif de la loi ou se confond-elle avec le droit de grâc«, oomm n'étant qa*un mode différent de la clémence da prince, comme répondant d*ail leurs à un besoin de sa politique, et peut-elle se déclarer par ordonnance? Cour de cassation s*est déclarée pour l'ordonnance par un arrêt du 19 juillet 1 (D. 39. 1. 361). Voici son motif : « Attendu que ce droit dérWe de TarL 58 d< la Charte tel qu'il a été constamment interprété et appliqué ». — D'aill cette interprétation trouvait des adversaires très ferme.^. Ceux-ci inToqoaii surtout Tarticle de la Charte de 1830 qui dénie au roi le droit de dispenser Tezécution des lois ; et ainsi reparaissait la nature vraie et première de l nistie. — Rossi, Cours de droit constitutionnel, i, IV, p. 362; — Hello, Du gime constitutionnel^ t. II, p. 78 : « La question constitutionnelle d*a ne peut s'envisager d'après une tradition avec laquelle elle (la Charte de 1 a rompu ; elle doit s'envisager en elle-même, et elle se réduit alors à ces Une ordonnance d'amnistie dispense-t-elle de l'exécution des lois ? •
4 La Constitution du 14 janvier 1852 disait seulement du Préûdent, art 9 « Il a le droit de faire grâce »•
Nos lois constitutionnelles n'ont pas, comme nn certain nombre deCoDstitations antérieures, obligé le Président de la République à prendre l'avis de certains fonctionnaires ou corps, avant d'exercer le droit de grâce'. Cela était inutile, et les règles du gouvernement parlementaire suffisaient pour obtenir le même résultat. Le décret qui contient les lettres de grâce doit, comme tous les autres actes du Président, être contresigné par un ministre, et le droit hi-même s'exerce sous la garantie de la pleine responsabilité ministérielle. De plus, administrativement, le recours en grâce, ou les propositions faites en ce sens spontanément par les ministres, s'instruisent dans une procédure régulière à la Direction des af* bir^ criminelles et des grâces au ministère de la Justice. Dans la plupart de ses applications, le droit de grâce a aujourd'hui perdu wn ancien caractère arbitraire.
Nos lois constitutionnelles n'ont pas non plus reproduit une limitation, en quelque sorte classique, du droit de grâce. Je veux parler de la règle introduite en Angleterre par YAct of settle^ ment, et d'après laquelle le droit de grâce et de pardon ne pouvait pas être employé pour rendre vain un impeachment *. Cette rtgle traditionnelle a été reproduite par la Constitution des États- Unis. La Constitution de 1848 s'exprimait également ainsi dans son article 55 : <i: Le Président de la République, les ministres linsi que toutes autres personnes condamnées par la Haute-Cour |de justice, ne pourront être graciées que par l'Assemblée Natio- ■ale ». Enfin la loi du 17 juin 1871, après avoir accordé au chef m pouvoir exécutif le droit de grâce, ajoutait (art. 3) : <i Néan- Boins la grâce ne peut être accordée que par une loi aux miniset aux autres fonctionnaires ou dignitaires, dont la mise en sation a été ordonnée par l'Assemblée Nationale j>. Aucune îtion semblable n'existe aujourd'hui. Il en résulte que, en it, le Président de la République pourrait gracier les ministres amnés par le Sénat pour crimes commis dans l'exercice de rs fonctions sur une mise en accusation de la Chambre des pûtes • ; un Président de de la République pourrait gracier prédécesseur condamné par le Sénat pour crime de haute tra-
< Voyez encore la loi du 16 Juin 1871, art. 4. Elle établissait même que le PréuX de la République ne pourrait exercer le droit de grftce au profit des mdu5 condamnés pour participation à Tinsurrection de 1871 que de l'aTis e Commission nommée par l'Assemblée Nationale.
* Ci-dessus, p. 106.
* I^i constitutionnelle du 16 juiUet 1875, art. 12.
hison ^ Mais la pratique du gouvernement parlementaire, la pleine responsabilité des ministres, suffisent pour rendre impossibles de telles éventualités.
D'après la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3, le Président de la République <r dispose de la force armée ». CTest là une règle naturelle et nécessaire, car la disposition et remploi de la force armée, pour assurer l'ordre et la tranquilité au dedans, la sécurité et la défense au dehors, sont une des attributions essentielles du pouvoir exécutif. C'est sa raison d'être primitive et ai fonction la plus ancienne. Mais s'il lui appartient naturellement! de donner les ordres qui dirigeront la force armée sur tel on tell point du territoire national ou sur tel territoire étranger, il est an contraire, une autre question fort délicate. Le titulaire du poavoîti exécutif aura-t-il le droit de commander les troupes en personne, c'est-à-dire de se mettre à leur tête en qualité de chef militaii«f^ de combiner et décider leurs mouvements stratégiques? li^ accorder ce droit paraît une solution pleine de dangers. Qni garantira, en eflfet que le chef du pouvoir executif aura le» cûOi naissances et la capacité nécessaires pour faire un utile emploi troupes en campagne et sur le champ de bataille ? Alors mèmtf qu'il posséderait ces qualités, en temps de guerre son poste vei* table n'est-il pas à l'intérieur, au siège du gouvernement, pottj maintenir la sûreté de TÉtat pendant cette crise nationale? I4^ Constitutions monarchiques ne sauraient guère enlever ctm prérogative au chef de l'Etat, la vieille tradition persistant enoort dans les dynasties royales, qu'un roi est naturellement au métier des armes et reçoit une éducation spéciale à cet Mais dans les Constitutions républicaines, rien n'empêche d*< blir la règle sage et prudente, que le titulaire du pouvoir cutif ne pourra jamais commander les troupes en personne, prohibition est absolument justifiée lorsque celui-ci n*est pis militaire; mais alors elle est presque inutile, car dans ce il ne pourrait guère avoir la prétention et l'audace de prendre! commandement d'une armée. Mais elle est absolument utile, contraire, dans le cas où le pouvoir exécutif serait attribué l'élection à un officier, dont la capacité militaire serait peui-
1 Loi constitationneUe du 25 février 1875, art. 6; — Loi constitutionneOt 16 juiUet 1875, art. 12.
médiocre et qui trouverait dans les prérogatives de sa fonction le droit de commander en chef les armées dn pays. Aussi cette défense avait-elle été soigneusement inscrite dans la Constitution de Fan III * et dans celle de 1848 *. Elle disparut, il est ™, de la Constitution du 14 janvier 1852 ', comme elle avait disparu jadis de la Constitution de l'an YIII. Mais elle était insérée dans le projet de Constitution déposé au mois de mars 1873par M. Dufaure*. Dans la discussion des lois constitutionnelles, en 1875, elle fut proposée à nouveau par un amendement dû à M. Barthe, que son auteur défendit par les raisons les plus fcrtes •. Il aurait pu en ajouter une autre tirée des règles mêmes gOQvemement parlementaire. Le commandement effectif d'une lée constitue une série d'actes éminemment personnels pour ni qui la dirige, et à ce point de vue le Président de la Répuique ne pourrait être couvert par les ministres. Malgré tout, la sition ne fut pas adoptée devant l'intervention du Président la République alors en fonctions, du maréchal de Mac-Mahon. général de Ohabaud-Latour, ministre de l'intérieur, apporta son nom la déclaration suivante : <i Je suis autorisé à déclarer l'Assemblée que, s'il était adopté une disposition qui empêchât maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son 8, il n'hésiterait pas vingt-quatre heures à déposer le titre de dent de la République ' ]>. L'amendement fut alors repoussé, n'y a donc point de règle constitutionnelle qui empêche le Pré- *nt de la République française de prendre en personne le comdement des troupes '. Mais le fonctionnement normal du gouement parlementaire conduira naturellement à rendre ce droit
Art. 144 : « Il (le Directoire) dispose de la force armée, sans qu'en aucun ik Directoire collectiTement ni aucun de ses membres puisse la commander, [pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent
liatement Texpi ration de ces mêmes fonctions ». ^Àii. 50: « Il dispose de la force armée sans pouvoir jamais la commander
>nae i».
i*'art. 6 portait : cr Le Président de la République est le chef de TÉtat; il
inde les forces de terre et mer. »
'H 7 était dit du Président (art. 14) : « 11 dispose de la force armée sans pou- > la commander en personne ».
[M. Marcel Barthe à l'Assemblée Nationale, séance du !•' février 1875 {Annaie r Assemblée Nationale, t. XXXVI. p. 336.
tocedn !•' février 1875 {Annales de V Assemblée NationaJe, t. XXXVI,
On peut remarquer que la Constitution des Etats-Unis ne contient pas non d*intenliciion sur ce point. Art. 2, sect. 2 : « Le Président sera le commanen chef de Tarmée et de la marine des États-Unis et de la milice des dif-
its Etats, lorsqu'elle sera appelée au service effectif des Etats-Unis... »
impossible à exercer, comme cela s'est produit en Angleterre ^ La disposition de la force armée n'est pas d'ailleurs absolnmenl discrétionnaire pour le Président de la République. Il ne peut IW ployer à l'intérieur que conformément aux lois et pour assurer l'exécution et le respect de celles-ci. Le plus souvent la force publique sera mise en mouvement, non par lui, mais par un mmistn ou quelque autre agent du pouvoir exécutif, qui a reçu de la loi le droit de la requérir. En outre, comme on le verra plus loin, la loi dt 22 juillet 1879 donne au Président de chacune des Chambres le droit de requérir directement laforce armée, pour la protection de l'assemblée qu'il préside.
Pour que le Président puisse employer légalement la forai armée contre l'étranger, il faut en principe, une déclaration M guerre régulière. J'en étudierai plus loin les conditions.
§ 3. — Pouvoirs du président qui concernent ses rapports.
AVEC les chambres.
Les pouvoirs par lesquels le Président de la République exercer une action sur les Chambres se divisent en deux groaj Les uns se rapportent à la formation même des lois ; les autres pour but de régler l'activité générale des Chambres, de leun en quelque sorte ou de leur retirer la parole.
Des premiers je ne dirai qu'un mot. Ils sont au nombre de L'un nous est déjà connu, c'est le droit pour le Président de mander aux Chambres une nouvelle délibération de la loi votée j elles. C'est un préservatif contre les abus et les dangers de nitiative parlementaire ; j'en ai montré d'ailleurs le peu de pratique *. L'autre droit, c'est l'initiative des lois accordée au sident de la République concurremment avec les deux Chami
* Ci-dessuSf p. 109. Si par impossible un Président de la Répabliqœ à profession et l'art militaire sont inconnus, voulait invoquer la Gonstitatioa' diriger les armées en campagne et compromettait ainsi le salut de la cet acte pourrait être considéré comme constituant le cas de haute dans lequel il devient responsable.
^ Ci-dessus, p. 506 et suiv.
s Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3 : « Le Président de publique a Tinitiative des lois concurremment avecles membres des deux bres A.
LE POUVOIR EXÉCtJTlF. 541
Nos lois constitutionnelles ont adopté sur ce point la règle la plus sage, la seule compatible d ailleurs avec le génie du gouvernement parlementaire ^ Mais, en France, c'est de plus une solution moyenne à laquelle on est arrivé après avoir oscillé entre des solutions extrêmes et en sens contraire. Les Constitutions de 1791 et de Tan III avaient réservé, nous le savons, au seul Corps législatif la proposition des lois*. Par uneréaction exagérée, la Constitution de l'an VIII l'attribua au gouvernement seul (art. 25, 26, 44). Cette règle fut maintenue dans la Charte de 1814' ; elle fut Tq)rise dans la suite par la Constitution du 14 janvier 1852*. La solution moyenne, qui attribue l'initiative concurremment au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif, fut inscrite dans la Charte *1830 (art. 15) et dans la Constitution de 1848 •. Elle fut pratiquée en vertu du règlement de l'Assemblée Nationale de 1871 41875* : elle a passé dans notre Constitution. Nous verrons plus km, en étudiant la formation des lois, par quels actes s'exerce ce (iroit d'initiative reconnu au Président de la République.
* Cependant divers publicistes, se rattachant aux usages suivis en Angleterre, feraient que, sous le gouyemement parlementaire, le droit d'initiative n*ap- Uot pas en droit au titulaire du pouvoir exécutif, les ministres présentant projets de loi gouvernementaux en qualité de membres du Parlement. Pré- -Paradol, La J^anoe nouvelle, liv. II, ch. m, p. 97 : « Il y aurait avantage
smrre sur ce point l'exemple du Parlement anglais, où le chef du Cabinet |ropose, en son propre nom et en sa qualité de député, les mesures qu*il croit [Miles, sans que le nom et le désir du souverain soient jamais invoqués devant |i Chambre. Quelque habituée que puisse être une nation à la fiction constitu- ^nelle, il n^est pas indifférent de voir présenter, au nom du souverain et JtaBune Texpression de ses vœux, des mesures, dont Téchec, parfois éclatant,
Et remonter jusqu'à la couronne, si le gouvernement parlementaire est une rchie, ou peut affaiblir dans une république l'autorité présidentielle, néire à Texécatioa des lois o .
* Ci-dessus, p. 321.
* Les Chambres pouvaient seulement (arl. 19) « supplier le roi de proposer loi sur quelque objet que ce soit et indiquer ce qui leur parait convenable la loi contienne ». C'est justement la contrepartie du correctif que le sys-
opposé admet au profit du pouvoir exécutif, ci-dessus, p. 321. D'ailleurs, la Charte de 1814, les Chambres avaient conquis le droit d'amender les [>jets de loi présentés par la Couronne.
[^ Cette fois le droit d'amendement était étroitement réglementé (art. 40) amendement ne pouvait être mis en discussion devant le Corps législatif n'avait pas été préalablement adopté par le Conseil d'Etat.
[^ Art. 49 : « Il (le Président) a le droit de faire présenter des projets de loi à imblée Nationale par les ministres ».
* M. de Ventavon à l'Assemblée Nationale, séance du 1«» février 1875 {An- ' de l* Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 387) : « Le règlement de l'As-
^lèe Nationale rendu exécutoire parla résolution du 13 février 1871 attribue ornent au Président de la République le droit de présenter tous les prode lois que bon lai semble ».
542 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
Les prérogatives que j'ai placées dans le second groupe sont aa nombre de trois : 1^ le droit de convoquer les Chambres en session, d'ajourner et de clore les sessions ; 2^ le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration de ses pouvoirs ; 3* le droit d'adresser des messages aux Chambres.
Les assemblées électives, considérées comme corps, ont parfois une durée indéfinie : ce sont celles qui se renouvellent par fnuy tiens. Parfois, au contraire, elles ont une vie et une durée limitées : ce sont celles qui se renouvellent intégralement & des époques déterminées. Mais qu'elles soient construites d'après l'un ou l'autre de ces types, il semble que, jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs, elles doivent rester en fonctions d'une manière permanente et continue, ou, du moins, qu'elles doivent être maîtresses d'agir ainâ et ne doivent suspendre ou interrompre leurs travaux que de leur seule volonté et par leur propre décision. C'est là, en effet, un système constitutionnel, celui des assemblées dites jo^mum^tiief. Il se reconnaît aux traits suivants : 1^ H n'y a point de sessiom des Assemblées mais seulement des législatureê; c'est ainsi que Tott nomme chacune des périodes qui sépare chaque renouvellemeol intégral d'une Assemblée. Pendant chaque législature, l'Âssembléei une fois constituée, est toujours en activité au moins virtuelle. — 2^ L'Assemblée ne peut suspendre ses travaux et être prorogée que par une décision qu'elle prend elle-même et en toute liberté, — 3^ Pendant la prorogation, TAssemblée est représentée par uni délégation intermédiaire, qui tantôt est une commission spécimlaj nommée par elle à cet effet, tantôt consiste simplement dans 11 bureau de cette Chambre. La commission intermédiaire, ou II bureau, n'a point et ne peut recevoir le droit d'exercer pendant 11 prorogation les pouvoirs de l'Assemblée, qui sont indélégabkaî mais ils ont pour mission de surveiller les événements politiqM et spécialement la conduite du pouvoir exécutif, et, s*ils le jnge^ nécessaire, de convoquer l'Assemblée avant que le terme de 1 prorogation soit expiré ' . I
* Exposé des motifs du projet de loi organique sur le rapport des po«vafl| publics présenté par M. Dufaure, garde des Sceaux, dans la séance dn 18 M 1875 (Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVIII, ProjeU de loî, A. p. 107) : « Les Chambres dolTent-elles être toujours réputées présentes, s aj< à leur volonté et se faisant représenter, en leur absence, par des Gomi permanentes? »... Rapport de M. Laboulaye, ibidem^ p. 221 : « Josqu^à dans nos Constitutions républicaioes, on a toujours admis que la délégstiôa da
Ce système semble imposé par les principes da droit public issu de la Béyolntioii : il paraît résulter logiquement et nécessairement de la souveraineté nationale et du principe de la séparation des pouvoirs.
Les assemblées électives et représentatives reçoivent, en effet, de la souveraineté nationale elle-même, par l'organe de la Cons- ; titution, l'exercice du pouvoir législatif qui est le plus important i attribut de cette souveraineté. Il n'appartient donc au titulaire d aucun autre pouvoir de gêner ou de limiter l'exercice de leur I fonction constitutionnelle. Tout autre pouvoir leur est parallèle, mais ne saurait leur être supérieur. A plus forte raison en est-il i ainsi dans la doctrine qui considère que seul le pouvoir législatif, figuré par les assemblées qui l'exercent, est le véritable et général représentant de la souveraineté nationale ^ Pour ceux-là la permanence des assemblées équivaut en réalité à la permanence de la f représentation nationale, et spécialement leur activité ne saurait fitre limitée ou réglée par le pouvoir exécutif, qui est considéré comme leur subordonné et leur délégué'.
D'autre part, le principe de la séparation des pouvoirs n'impose-t-ilpas la même solution? Si les pouvoirs législatif et exécutif [tout distincts et doivent être séparés, le second ne doit pas pouvoir laospendre ou interrompre l'activité du premier : ce serait absolument contraire à Tindépendance dont doit jouir celui-ci.
Tellefut,en effet, la solution adoptée par laRévolution française. ;L' Assemblée Constituante s'y rallia après une remarquable discusaÎQQ et l'inscrivit dans la Constitution de 1791'. Elle fut reproite également dans les Constitutions de 1793^ et de l'an III*. la Constitution de l'an YIII, le système était conservé, mais ement en partie. Le Tribunal était une assemblée permate*; le Corps législatif, au contraire, n'avait qu'une session de
Teraineté nationale reposait entre les mains des assemblées, qu'elles étaient entes de droit et qu'à elles seules il appartient de s'ajourner ou de se ger ».
f Q-dessns, p. 334.
' Voyez mon article intitulé : Deux formes de gouvernement, dans la Revue il* droit publie et de la seienoe politigt^e, janvier-février 4894, p. 28 et suir. ' "nt III, ch. 1, art 1 : « L'Assemblée Nationale formant le Corps législatif pennanente et n*est composée que d'une Chambre », Cependant il y avait sessions déterminées par TAssembléë elle-même ; le roi pouvait la convoquer dehors des sessions (tit. III, ch. m, sect. 4.)
4 Art. 39 . « Le Corps législatif est un, indivisible et permanent ». Art. 59 : « Le Corps législatif est permanent : il peut néanmoins s'ajouiner termes qu'il désigne ».
* Art 30 : « Quand le Tribunal s'ajourne, il peut nommer une Commission de
quatre mois '. Quant au Sénat, il était aussi virtuellement nent, devant se réunir toutes les fois que son intervention était requise parla Constitution^. Enfin la permanence reparut plus nette que jamais dans la Constitution de 1848'.
Mais, quant à la mise en activité des Assemblées législatiTeft, il existe dans les Constitutions modernes un autre système, dîtmétralement opposé. Il consiste à limiter leur action à des sesswv périodiques, et c'est le titulaire du pouvoir exécutif qui reçoit de la Constitution le droit d'ouvrir et de clore ces sessions, de convoquer les Chambres et de mettre un terme à leurs travaux : il peot, à plus forte raison, suspendre simplement et interrompre ceux^ au cours même d'une session, en ajournant ou prorogeant les Assemblées pendant un certain temps.
Ce second système est un produit, non de la spéculation ratû^ nelle, mais du développement historique. C'est celui qui s'est étabE en Angleterre, et c'est du droit anglais que l'ont emprunté directement ou indirectement les Constitutions modernes qui l'ont adopté. En Angleterre, il est résulté tout naturellement de ce que, à rorigine, le Parlement distinct du roi n'avait aucun droit propre : il ne se réunissait que pour a conseiller et aider }s> le roi, et sur l'ordre de celui-ci. Le roi donnait naissance à un Parlement en ordonnant de procéder à l'élection des membres de la Chambre des Communes ; il mettait fin, quand bon lui semblait, à leur mission eti leurs pouvoirs ; il pouvait à volonté mettre fin aux sessions des Chambres. Celles-ci, comme nos anciens États généraux, ne pouvaient en réalité délibérer que quand le roi leur ouvrait la boncbe, et il pouvait la leur fermer à son gré. Voilà les principes qui se maintinrent en Angleterre et qui, en droit, subsistent encore, bien que la pratique et l'usage en aient transformé l'application an point d'aboutir en fait au système opposé. En réalité, il n'avait en
dix à quinze de ses membres chargée de le convoquer si elle le juge cooTeaiblc M.
1 Art. 33 : « La session du Corps législatif commence chaque année le premier frimaire et ne dure que quatre mois ; il peut être extraordinairement conroqvé durant les huit autres par le gouvernement ».
^ Cela fut précisé plus tard par le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, art
' Art. 32 : « L'Assemblée Nationale est permanente. — Néanmoins elle peut s'ajourner au terme qu*elle fixe. — Pendant la durée de la prorogation, bm Commission, composée des membres du bureau et de vingt-cinq représaaiaol» nommés par l'Assemblée au scrutin secret et à la majorité absolue, a le droit de la convoquer en cas d'urgence. — Le Président de la République a aussi le droit de convoquer l'Assemblée ». — Art. 68 : « Toute mesuie, par laquelle le Priaident de la République dissout l'Assemblée Nationale, la proroge ou met obsUeel à l'exercice de son mandat, est im crime de hante trahison ».
poor origine que la tonte-paissanee de la Couronne ; mais les pnblicist^, qui prenaient pour modèle suprême la Constitution anglaise, lui découvrirent après coup des qualités propres et fi'eibroèrent de montrer qu'il était en parfaite harmonie avec les doimées de la science politique. C'est Montesquieu qui formula sur ce point la théorie dans V Esprit des lois^ : « Il seroit inutile que le Corps législatif fût toujours assemblé. Cela seroit incommode ponr les représentants, et d'ailleurs occuperoit trop la puissance exécatrice, qui ne penseroit point à exécuter, mais à défendre ses prérogatives et le droit qu'elle a d'exécuter. De plus, si le Corps législatif était continuellement assemblé, il pourroit arriver que foA ne feroit que suppléer de nouveaux députés à la place de ceux qui mourroient, et, dans ce cas, si le Corps législatif était une fois corrompu, le mal seroit sans remède. Lorsque divers Corps législatifs se succèdent les uns aux autres, le peuple, qui a mau- Tuse opinion du Corps législatif actuel, porte avec raison ses espérances sur celui qui viendra après. Mais si c'étoit toujours le même corps, le peuple, le voyant une fois corrompu, n'espéreroit plus rien de ses lois ; il deviendroit furieux ou tomberoit dans Tindolence *. — Le Corps législatif ne doit point s'assembler de hi-même. Car un corps n'est censé avoir de volontés, que lorsqu'il est assemblé: et s'il ne s'assembloit pas unanimement, on ne aanroit dire quelle partie seroit véritablement le Corps législatif, ^Ue qui seroit assemblée ou celle qui ne le seroit pas. Que s'il avait le droit de se proroger lui-même, il pourroit arriver qu'il ne se profogeroit jamais, ce qui seroit dangereux dans les cas où il voudroit ^tenter contre la puissance exécutrice. D'ailleurs il y a des temps fins convenables les uns que les autres pour l'assemblée du Corps ^islatif : il faut donc que ce soit la puissance exécutrice qui ïigle le temps de la tenue' et de la durée de ces assemblées par npport aux circonstances qu'elle connaît . j>
En laissant de côté ce qui, dans ce passage, ne se rapporte pas iréritablement à la question, on voit que Montesquieu fonde sa ftèse sur des considérations pratiques. Les unes sont secondaires, pomme la commodité des représentants, le choix des circonstances biTorables pour la tenue des sessions ; mais il en est une qui, au
' Esprit des lois, Mv, XI, ch. vi.
' * Montesqoiea parait confondre ici les assemblées perpétuelles^ c'est-à-dire Mks dont la durée juridique est indéfinie parce qu'elles se renouTellent partielbnent, et les assemblées permanentes^ c'est-à-dire celles qui oat une activité toatinue, ao moins Tirtuelle. Il donne d'ailleurs un argument curieux contre le iTstème da renoayellement partiel.
546 LA RÉPUBUQUË FRANÇAISE.
contraire, est capitale. La permanence, ponr le vienx maître, eifc incompatible avec l'indépendance dn pouvoir exécutif, qui forma, on le sait, un des points essentiels de sa théorie. Il connaît bia la force prépondérante, absorbante, du pouvoir législatif. U pen» que, si ce dernier est toujours en activité, le pouvoir exécutif harcelé, menacé peut-être par lui, ne pourra jamais pleinement ^ avec la tranquillité nécessaire exercer son action propre. L'auteur de la théorie de la séparation des pouvoirs ne voyait point dans h permanence des assemblées une conséquence nécessaire de ce principe; il la combattait, au contraire, au nom de ce principe même.
On pourrait ajouter que, si la permanence est ime conditioo essentielle pour le pouvoir exécutif, dont l'action ne saurait s^înterrompre un seul instant, elle n'en est point une pour le pouToîr législatif, car il n'est pas besoin de toujours légiférer et à tout instant. Cela serait absolument vrai, si ce dernier était restreint i sa fonction purement législative ; mais, lorsqu'il exerce en même temps, comme aujourd'hui dans tous les pays libres, d'autre» fonctions gouvernementales, par rapport à ces dernières , sonveni l'argument ne porte pas. Comme on va le voir un peu plus loin, le gouvernement parlementaire, en particulier, tend inyinciUe* ment à la quasi-permanence des ^^semblées représentatives.
Toujours est-il que la thèse de Montesquieu, quelque sérieuaft et solide qu'elle soit en elle-même, doit recevoir au moins un tempérament pour se concilier avec im autre principe, d'où Yma tire aussi, nous l'avons vu, la permanence des assemblées, je yenx dire celui de la souveraineté nationale. II n'est pas admissible que le pouvoir, qui forme la représentation la plus directe et la plus complète en fait de cette souveraineté, soit, quant à son activité, laissé à la discrétion du pouvoir exécutif. Si la Constitution, ponr des motifs de prudence et d'intérêt pratique, supprime la permanence des assemblées, il faut au moins qu'elle leur assure deux choses : 1^ une session annuelle d'une durée suffisante pour qu'elles puissent accomplir leur travail normal, et qui ne puisse être m retardée ni abrégée ; 2^ le droit de requérir leur convocation ou de se réunir de plein droit, lorsque, hors session, se présentent des éventualités qui exigent sérieusement leur présence.
Cependant, cette retouche n'a pas été opérée dans le droit anglais \ La règle juridique est restée, que le roi convoque le Far*
< Elle n^existait pas non plas dans les Chartes françaises de 1814 (art. 50) êl de 1830 (art. 42). Il était dit : « Le roi convoque chaque année les deux Cham* bres; il les proroge ». Aucune autre obligation n'était donc imposée au roiqQt
lement quand il lui plait, comme il clôt les sessions à son gré. Il existe seulement d'anciens statuts, Tun de Charles II, l'autre de ! Guillaume et Marie, qui décident que le roi ne pourra laisser passer trois ans après la dissolution d'un Parlement, sans en faire élire un nouveau et que trois ans ne passeront pas non plus sans que le Parlement soit assemblé ; mais les juristes anglais tiennent que œs textes n'ont aucune sanction directe ^ Cependant le Parlement anglais a une activité presque ininterrompue, et l'on peut dire qu'elle lui est assurée, non seulement par la nécessité du vote annuel du budget et de l'armée, mais surtout par le génie même du gouvernement parlementaire. Celui-ci fait des Chambres, de ; la Chambre populaire surtout, le contrôleur constant et lappui mdispensable du Gouvernement.
Lorsque fut arrêtée la Constitution de 1875, il fallut nécessai- I rement choisir entre les deux systèmes. Les deux premières lois I constitutionnelles étaient muettes sur ce point ; il fallut le trancher \ dans la troisième, celle du 16 juillet 1875. Le projet présenté par H. Dufaure contenait le système des sessions, tempéré dans le sens i indiqué plus haut et tel qu'il fut adopté en définitive. Il était justifié d'une façon très brève dans l'Exposé des motifs : <r II nous a paru préférable, étaii>-il dit, de réunir chaque année les Chambres i m session d'une durée déterminée, avec faculté d'avoir des sesi fions extraordinaires, si les circonstances l'exigent. Au milieu des grandes crises politiques, lorsqu'une Assemblée unique est I investie de tous les pouvoirs, lorsqu'elle conserve, même en le I déléguant, le pouvoir exécutif aussi bien que le pouvoir législatif, ! cm comprend sa permanence ; il en est autrement avec deux Chambres et un pouvoir exécutif indépendant : la permanence
celle d*ixne sessioa aonuelle. La Constitution du 14 janvier 1852 portait (art. 41) : ; m Les sessions ordinaires du Corps législatif durent trois mois » ; mais elle ne • 'déterminait pas l'époque de ces sessions.
1 Ânson, Law and oitstom of ihe CotMtiVi/iXiont t. P, pp. 246-247. Cet auteur I Sût rc^MCTTation suivante : « Lorsqu*on résume les données de la législation, Ifn ne peut manquer d'être surpris eu constatant combien est pauvre la sécurité légale d'un caractère direct qui existe pour assurer la convocation et la ptottioa du Parlement ». La Constitution Australienne, tout en laissant en prinjCipe an gouverneur général le droit de déterminer les sessions du Parlement, 'Ifanite cependant son pouvoir à cet égard ; Sect. 5 : « Le Gouverneur général
Et fixer pour la tenue des sessions du Parlement telles époques qu'il jugera , il peut aussi par proclamation ou autrement proroger le Parlement d'une étate à une antre, et il peut de même dissoudre la Chambre des Représentants. ^*» Après tonte élection générale, le Parlement sera convoqué pour se réunir pas ni tard que trente jours après le jour fixé pour le retour des tort'U... Sect. 6. jr aura au moins une section du Parlement chaque année, de telle sorte qu'il ait pas pins de douze mois entre la dernière séance du Parlement dans une '^n et sa première séance dans la session suivante i»«
anrait des inconvénients sans nombre, qn'il nous serait facile de signaler si Texemple de tons les pays constitationnels ne nous dispensait de cet examen^ ]>• L'argument était fort. En effet, c'est un trait général des Constitutions modernes que la réduction de l'activité des Chambres à des sessions annuelles, déterminées par la Constitution, laquelle donne en même temps au pouvoir exécutif le droit de prolonger celles-ci ou d'ouvrir des sessions extraordinaires. Il se trouve non seulement dans les monarchies constitutionnelles, qui tout naturellement ont suivi les traditions anglaises, mais aussi dans les Républiques les plus respectueuses de la souveraineté populaire. Il existe, en Suisse, dans la Constitution fédérale '. Aux États-Unis d'Amérique, la Constitution laisse bien aux Chambres du Congrès Je droit de prononcer leur propre ajournement : mais il résulte des textes et de la pratique qu'une Chambre des représentants élue pour deux ans ne siège en réalité que treize mois en session ordinaire'. Dans les États particuliers de l'Union, les Chambres non seulement sont réduites à des sessions limitées par la Constitution, mais dans la plupart des États, elles ne siègent plus qu'une année sur deux*. Les Constitations des Républiques américaines du Centre et du Sud, qui ont imité la Constitution des États-Unis, ont également adopté le systèine des sessions '•
D'autre part, la Commission de l'Assemblée Nationale, chargée d'examiner le projet déposé par M. Dufaure, inclinait asses visi* blement vers le système de la permanence. Elle invoquait en sa faveur les arguments traditionnels indiqués plus haut et d'autres
1 Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXYIII, ProjeU de Un, etc., ^
s Art. 86 : a Les deux Conseils s'assemblent chaque année nne fois en sesiioa ordinaire, le joar fixé par le règlement. — Ils sont extraordinairemeot ooa- Toqués par le Conseil fédéral ou sur la demande du quart des membres dn DMb seil national, on sur celle de cinq cantons ». Cependant ici ce sont les assemblées qui fixent elles-mêmes TouTerture de leur session et la durée de ceUe-d n'estpas limitée.
s Bryce, American comm^nwealth, t. D, p. 123. Traduct. française, 1. 1« p. 19t: « Une chambre a, par conséquent, dix à douze mois de irayail >.
^ Ibidem 1. 1^ p. 467 : o L'usage antérieur était que la législature se téaaS^ tous les ans, mais l'expérience d'une mauvaise législation et d'une légialat~ surabondante a conduit à des sessions plus rares et plus courtes en temps, et les sessions sont maintenant biennales dans tous les Etats, six o. Traduct. française, t. II, p. 103, 104. La Politieal Science quateHy^ p. 364, constate qu'en cette année, U y avait trente-neuf Etats dont lai ture ne siège que tous les deux ans. .j
s Par exemple, Constitution du Mexique, art. 62 (Dareste, Les ComMtimikm modernes, S* édit., t. II, p. 469); ~ Constitution de la République Ar^Bnfifll art. o5 (ibid., p. 528). ^
raisons encore se rapportant principalement à la forme de la Répabliqne établie par les deux premières lois constitutio nnelles. c Comment concilier, disait le rapporteor exposant les ynes de la minorité de la Commission, le droit à peu près exclusif conféré an GoiiTernement de convoquer le Parlement avec le droit reconnu aux Chambres de poursuivre et de juger au besoin les ministres et le Président lui-même ? On a donc insisté fortement sur le maintien d'un principe qu'on a considéré comme étant de l'essence même du régime républicain^ j>. On soutenait aussi, mais à tort, que le Président de la République, étant le délégué des deux Chambres qui l'élisent, ne pouvait leur dispenser et mesurer leur action propre*. On invoquait enfin la tradition républicaine dans notre pays : € Jusqu'à présent dans nos Constitutions républicaines, dû a toujours admis que la délégation de la souveraineté nationale reposait entre les mains des Assemblées, qu'elles étaient permanentes de droit et que à elles seules il appartenait de s'ajourner ou de se proroger. Le Gouvernement repousse ce système... Cet abandon de la tradition républicaine a excité plus d'une réclamation dans le sein de la Commission. On a demandé si on ne poussait pas trop loin l'imitation du régime monarchique*en subordonnant aussi absolument le pouvoir législatif au pouvoir exécutif ».
Cependant la Commission à la majorité proposait d'adopter le sjrstème contenu dans le projet de loi, en j apportant seulement nue modification qui, comme on le verra, ne fut pas votée par l'As- :' semblée. Elle se décidait par des considérations éminemment pratiques : € La Commission, disait le rapporteur, désireuse de s'entendre avec le Gouveme'^ent, parce qu'elle est convaincue qu'en ee moment la France nous demande d'éviter toute querelle et de déterminer au plus tôt notre osuvre constituante afin de remettre 611 ses mains le dépôt de la souveraineté, la Commission, disonsnous, a laissé de côté la question théorique, et, considérant que le
^ Rapport de M. Labonlaye, Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, Projets de loi, etc., p. 221.
* Cet argument se trouve par deax fois dans le Rapport de M. Labonlaye. On est étonné parce qu*il n'est point fondé et qu'il n'était pas conforme aux idées
res dn rapporteur; mais celui-ci, en le reproduisant, ne faisait que tral'opinion de la minorité delà Commission {AnneUes de l'Assemblée Nation fe, làc. oit., p. 221 : « On a demandé s'il n'y avait pas quelque danger à jlfeiseer ainsi pendant sept mois la France entre les mains d'un Président, délégué pus assemblées et détenteur passager du pouvoir exécutif ». — P. 222 : « Un ^Msîdent n'est que le délégué des deux Chambres^ et il peut avoir des visées krtieuiîères, une ambition personnelle. Il est donc prudent de réserver la libre EoQTocatiGn du Parlement comme un moyen du salut ».
* Ibidem, p. 221.
projet du Gonvernemeni reoonnait toufc au moins le droit des Chambres en cas de nécessité, elle s'est attachée à chercher one solntioD qui pût satisfaire le gonvemement et le pays. Elle n'a pas vu d'inconvénient à fixer une durée normale aux sessions. Iln'est pas nécessaire de tenir toujours une nation en haleine ; Topinion finit par se fatiguer des discussions et des rivalités parlementaires ; il est sage de lui laisser du repos. Les Chambres ne sont pas les dernières à profiter de ce silence. Quand nous sommes là, on s'impatiente quelquefois de nos querelles ; on nous regrette, quand nous n'y sommes plus* J>.
La solution qui passa ainsi dans notre Constitution est mixte en quelque sorte ; c'est une transaction entre les deux systèmes tranchés précédemment exposés *. Le principe général admis est bien qu'au Président de la République revient le droit de convoquer les Chambres et de clore leur session ; mais il ne peut user de ce droit en toute liberté, restreint qu'il est par diverses dispositions. En premier lieu, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 détermine, en effet, le point de départ et la durée de la session annuelle et ordinaire des deux Chambres. Elle dispose d'abord de son article 1 : a: Le Sénat et la Chambre des députés se réunissent chaque année le second mardi de janvier, à moins d'une convocation antérieure faite par le Président de la République >. Onle voit, la Constitution fait passer en première ligne la convocatioa émanant du Président de la République ; c'est l'hypothèse normale. Mais, à défaut de cette convocation les Chambres se réunis* sent à date fixe et de plein droit : c'est alors la Constitution même qui les convoque. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 contenait, quant à l'ouverture de la session ordinaire, une autre disposition ; il était dit dans le dernier alinéa de l'article 1 : € Lo dimanche qui suivra la rentrée, des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Assemblées i>. Cette dispoaitioQ avait été introduite par un amendement proposé par M. de Bel* castel '. C'était un écho affaibli des pratiques religieuses suivies chez les Anglo-Saxons. En Angleterre, la Chambre des Lords et
' Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, Projets de lois^ etc., p.
s M. Dafaure à rAssemblée Nationale, séance du 7 jaillet 1875 (Annales as r Assemblée N€Uionale, t. XXXIX, p. 474) : « Nous avons été d'accord sur k principe, que, si en droit les Assemblées sont permanentes, en fait rexercicft dt leurs pouvoirs ne peut être continu. Nous avons partagé de la laéine »•*■»*■> Tannée dans laquelle la session des Assemblées est ouverte ».
s Séance du 7 juillet 1875, Annales de V Assemblée Nationale^ t. TTTIT, p. 472.
LE POUVOIR EXÉCUTIF. i
la Chambre des Communes commencent leur travail quoti< i
par des prières ; il en est de même de la Chambre des repré. ;
tanis aux États-Unis. La Chambre des Communes et la Cban I
des représentants américaine ont même un chapelain attitré à
effet '. L'Assemblée Nationale avait elle-même pris Thabiti i
avant 1875, d'ordonner an commencement de chaque année [i
lementaire, des prières publiques '. Cette disposition fut combati i
au nom de la Commission^ par M. Laboulaje comme inopportii
«t déplacée dans un texte constitutionnel \ Elle fut adoptée né;
moins, mais elle a été supprimée par la loi du 14 août 1884 pi
tant revision partielle des lois constitutionnelles. L'Exposé c
motifs du projet de revision s'exprime ainsi : € Nous croyons q
cette clause est, par son caractère et sa nature étrangère, aux 1
constitutionnelles et qu'elle ne doit plus j figurer. Cela avait <
l'avis de M. Laboulaye en 1875, pourtant très favorable à la pent
qui avait inspiré l'amendement^]). On peut ajouter qu'elle et
contraire au caractère laïque, qui distingue essentiellement l'É
français dans le droit public sorti de la Révolution ^
La session ordinaire des Chambres étant ouverte, c'est au Pr^ dent de la République qu'appartient le droit d'en prononcer lac tore *. Mais, en ceci non plus, il né peut pas agir en toute liber La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 décide, en effet (art. J € Les deux Chambres doivent être réunies en session cinq mois moins chaque année. La session de l'une commence et finit en mé; temps que celle de l'autre j>. Il en résulte que le Président ne p< point prononcer la clôture de la session, avant que les Chambi aient siégé pendant cinq mois entiers ^. II faut bien dire que ce
< Erskine May, Parliamentary practioe^ pp. 189, 196 ; — Bryce, AmerU tomtnonwealth, t. I^, p. 128.
< Séance du 7 février 1875 i *M. le rapporteur, M. de Belcastel nous a loi-ofeéroe : Je demande qae Ton inscrive dans la Constitution ce que vous a bàx voas-mémes depuis trois ans ».
* Annales de l'Assemblée Nationale^ loo, cit., p. 473 : « C'eçt h cha Assemblée de voter ou de ne pas voler des prières. Mais c'est une chose q ésas riatérét religieux même, on ne doit pas fixer par avance et imposeï oy a lien de plus personnel que la prière; c'est aux futures Assemblées à rég eomme elles l'entendront, leurs rapports avec Dieu ».
^ Loi du 14 août 1884, art. 4 : « Le paragraphe 3 de Fart, l»' de la loi co lîIntîonaeUe du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics est abrog
* Goizot, Histoire parlementaire , t. V, p. 215 (Discours du 28 mai 184 « J*aï été des premiers à le dire : la grande conquête des temps modernes, c ^fae rStat est laïque, complètement laïque, et que la pensée est libre ».
' * Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2 : « Le Président de la Repu ^e prononce la clôture de la session ».
'' En 1898, il s'est présenté, pour la première fois, une situation qui a con< h une conséquence inattendue de ce principe. Les pouvoirs de la Chambre
restriction serait par elle-même insaffisante et que, sur ce point k Constitution se montre assez pen libérale ; elle n'a même pas partagé l'année en deux parties égales ; celle pendant laquelle les Chambres n'ont pas la prérogative constitutionnelle de la session est la plus longue des deux. D'ailleurs, si le Président ne peut pas clore la session avant cinq mois écoulés, il peut l'interrompre et par deux fois : <r Le Président peut ajourner les Chambres. Toutefois Tajoumement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session * i^. Le rapporteur qualifiait ce droit : € mesure délicate qui peut quelquefois prévenir une dissolution et quelquefois aussi la précipiter en aigrissant les esprits ^ d. Le but poursuivi est facile à saisir. Un conflit a édaté entre le Gouvernement et le Parlement ; en suspendant la session, le Président peut espérer ramener le calme dans l'esprit des tepisentants, qui nécessairement se mettront, dans l'intervalle, en rapport avec leurs électeurs. On peut se demander s*il n'y a pu là une illusion et si l'ajournement, comme l'indiquait M. Laboukye, ne se présenterait pas toujours comme le préambule d'une disschur tion de la Chambre des députés. C'est ainsi qu'il s'est présenté en fait la seule fois qu'il en ait été fait usage, au mois de mai 1877. Lorsque la session ordinaire a été close, le Président de la Bépublique € a le droit de convoquer extraordinairement les Gfaam* bres' J>, et, pour les sessions extraordinaires, il reprend en principe le libre exercice de sa prérogative. Il peut les clore quand ;
députés expiraient légalement le 31 mai. Une nouvelle Chambre a donc dA étra élue ayant ce terme. Mais au moment où expiraient les pouroirs de la première, les cinq mois, darée constitutionnelle de la session ordinaire des Chambres, qni avait commencé le 11 janvier 1S98, n'étaient point encore écoulés. On a condn que la Chambre nouvellement élue se réunirait le 1*' juin pour contimier k session ordinaire, comme, pour la commencer, la Chambre précédente s'était ; réunie de plein droit le 11 janvier. Cette solution était forcée; car, tant fue laft^ cinq mois n'étaient pas écoulés, le Président de la République ne pouvait pM^ prononcer la clôture de la session ordinaire, et, celle-ci n'étant pas doM, il n^j pouvait ouvrir par décret une session extraordinaire. Mais constitationnelkaMat le Président de la République aurait pu clore la session le 12 juin. Sans doal» en fait les séances des Chambres avaient cessé à partir du 8 avril ; car leîavnVi sur la proposition de son Président, le Sénat avait fixé sa prochaine léanM aa I 1«' juin et la Chambre avait également accepté l'igoumement des tèaneee asi l«r juin proposé par le Président. Mais en droit la session ordinaire n*avaît éiftj ni close ni ajournée et le temps écoulé s'imputait intégralement tvr la datéa%^ > Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art 2. I
s Rapport de M. Laboulaye, loe. rà., p. 222. ^ fin Angleterre, la CoaroMMi n'a point le droit de prononcer rsjoumement des Chambres, sans proaoaoar hi prorogation ou clôture de la session. Ce sont les Chambres qai s'ajouissiti elles-mêmes, si bon leur semble et indépendamment de Tautre (Ânsoii, Law euttam, t. I^, p. 68, 64).
s Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art 2.
LE POUVOIR BXÉcunp. 553
Ixm lui semble, car il aurait pn ne pas les ouvrir. Cependant sur ce dernier point il y a encore des restrictions. Le Président est parfois obligé de convoquer les Chambres en session extraordinaire : € Il devra les convoquer, si la demande en est faite, dans l'intervalle des sessions, par la majorité absolue des membres composant chaque Chambre^ :». C'est là un droit auquel la Commission attachait une très grande importance. Elle trouvait même que la majorité absolue, exigée pour qu'une pareille demande s'imposât, était une condition trop difficile à remplir, et elle proposait que la signature du tiers des membres composant chaque Chambre fût suffisante^. Mais M. Dufaure vint défendre très énergiquement le projet du Gouvernement en signalant les difficultés qui pourraient se présenter dans le système contraire, le tiers des membres pouvant alors imposer une convocation dont la majorité ne voudrait pas'. Il ajoutait, d'ailleurs, cette observation très juste : <c Si les circonstances sont assez graves pour engager légitimement le tiers de l'une et de l'autre Chambre à demander la convocation, n'en doutez pas, on obtiendra aussi bien la moitié que le tiers :». H emporta le vote. Mais pour calculer cette majorité absolue, faut-il défalquer du chi£&e total des membres celui des sièges actuellement vacants? On a soutenu la négative ^, et nous verrons, en effet, que dans l'article 8 de la loi du 25 février 1875, pour calculer la majorité nécessaire dans la revision constitutionnelle, cette expression € les membres composant l'Assemblée ]d doit être entendue dans un sens strictement légal et absolu, comme désignant le nombre des représentants actuellement existants. Ici
< Loi constitotionnelle du 16 juUlet i875, art. 2. I * Rapport de M. Laboulaye, loo. oit., p. 222 : « Il faut sans doute que le I mode de conrocation soit assez difficile pour ne pas encourager la témérité d*un [parti turbulent; mais il ne faut pas la compliquer de manière à en faire une -déception pour le pays. C*est ce qui nous a fait choisir le chiffre d*un tiers, 'chiffre qull sera malaisé, mais non pas absolument impossible d*obtenir dans Ilnterralle des sessions. »
> Séance du 7 juillet 1S75 (Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXIX, p. 74 : « Les Chambres Tont donc se réunir à la Toix de ce tiers, qui formera peutêtre une opposition systématique dans chacune d'elles. Mais la migorité qui ne croirait pas, elle, qu'il y eût lien de se réunir, que fera-t-elle? De deux choses ; Tune : ou la nugorité viendra déclarer la réunion inutile et refuser d'y prendre [part, et par conséquent la rendra absolument illusoire ; ou bien la miyorité, containcue qu'il n'y a pas lieu de se réunir, ne Tiendra pas et abandonnera les délibérations aux passions et aux caprices de la minorité ».
^ Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n« 499 : c 11 s'agit ici, comme pour la révision des lois constitutionnelles, d'une majorité invariable, calculée d'après le nombre légal des sénateurs et des députés: i pour rétablir, la déduction des sièges vacants ne saurait être admise. Cette ma- ^jorité constitue le minimum des garanties que l'on puisse exiger «.
554 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
pourtant j'inclinerais vers l'interprétation contraire. Ce qu'on a voulu, comme le montre le discours de M. Dufanre^ c'est que k convocation ne pût pas être blâmée par la majorité effective de chacune des Chambres. Il n'est donc pas nécessaire d'exiger b majorité fictive. Il n'est pas rationnel d'augmenter encore les difficultés d'une procédure, que la Commission jugeait déjà trop difficile, et qui n'aboutit par elle-même qu'à une sorte de mesure cou* servatoire dans l'intérêt nationale
Dans un cas particulier, les deux Chambres, en dehors de la session ordinaire, se réunissent de plein droit, en vertu, non de k Constitution, mais d'une loi spéciale, celle du 3 avril 1878 sot l'état de siège. L'article 1 pose le principe que l'étatde siège fictif ou politique ne peut être déclaré qu'en cas de péril imminent, résultant d'une guerre étrangèreou d'une insurrection àmain armée, et qu'il ne peut être déclaré que par une loi. L'article 2 ajoute : «En cas d'ajournement' des Chambres, le Président de la Bépnblique peut déclarer l'état de siège de l'avis du Conseil des ministres, mais alors les Chambres se réunissent de plein droit deiu jours après i>. On peut se demander si cette disposition n'est pas inconstitutionnelle? Ne porte-t-elle pas atteinte, en dehors dei exceptions admises par la Constitution, au droit que celle-ci ood* fère au Président de la République de convoquer les Chambres? L'objection ne porte pas. En effet, le Président de la République ne tenait de la Constitution le droit de déclarer l'état de siège dans aucun cas^ Le législateur aurait donc pu le lui refuser absolument et maintenir intact le principe, que, en cette matière, une loi était toujours nécessaire. En lui concédant exceptionnellement cette faculté, le législateur a pu la soumettre a certaines conditions ; la réunion de plein droit des Chambres dans le délai fixé ea est une.
Il y a, d'ailleurs, dans la Constitution même des dispositions
1 Séance du 7 juillel 1875, loc. ctt., p. 475 : k M, le rapporteur. Si la Com* mission avait été libre, il est probable qu'elle aurait plutôt accepté noe dispostion par laquelle les bureaux des deux Chambres auraient été chargés de b convocation dont il s'agit... Toutefois, puisqu'il y a dissentiment entre le go«* reniement et la Commission au sujet du tiers ou de la moitié, noas n'en feroas certainement pas une affaire b. Le texte ayant été adopté dans ces conditioiis il est naturel de Tente ndre dans le sens le moins rigoureux.
2 Le mot ajournement n'est point pris ici dans son sens précis et technique» | celui qu'il a dans l'art. 2 de la loi du 16 juillet 1875. Il indique seulement It! temps, pendant lequel les Chambre? ne sont pas en session. I
s Ce n'était point un oubli. Bn 1875, tous se rappelaient Tart 12 de la CaoA tntion du 14 Janvier 1852 ; « Il (le Président de la République) a le droit de dé* clarer l'état de siège dans un on plusieurs départements, sauf à en référer aft Sénat dans le plus bref délai ».
T^ POUVOIR BXÉCUTIP. 555
jni, dans certains cas, imposeront an Président de la Républiqne, quoique indirectement, l'obligation précise et légale de convoquer les Chambres. Il en sera ainsi tontes les fois qne la nécessité s'imposerait à lui de procéder à l'un des actes qu'il ne peut valablement iccomplir sans obtenir l'assentiment des Chambres : ratification i'un traité qui doit être approuvé par le pouvoir législatif, déclaration de guerre.
Enfin, en dehors des dispositions précises, les principes généraux de notre droit constitutionnel suffisent à eux seuls pour assurer aux Chambres une activité presque continue. C'est, d'un côté, le vote nécessaire du budget annuel, qu'elles peuvent reculer à leur gré et dont la discussion naturellement tend à se prolonger et à se retarder à la Chambre des députés. C'est d'autre part et surtout le fonctionnement même du gouvernement parlementaire : le minisière, politiquement responsable, ne saurait sans danger pour sa propre autorité, pour son existence même, se soustraire pendant un long temps au contact et au contrôle du Parlement qui le domine et qui peut le renverser. Il y a là une loi naturelle, résultant de la logique des institutions, et qui enlève beaucoup de leur importance aux règles constitutionnelles sur les sessions, que je viens d'étudier. L'action de ces causes générales avait bien été prévue en 1875*. Un orateur avait alors constaté que, sous l'Empire même, la session des Chambres avait vite dépassé les limites étroites dans lesquels la Constitution de 1852 avait voulu l'enfermer*. Combien devait-on attendre plus encore d'un régime libre et parlementaire ? Cependant les faits ont dépassé les prévisions. D'une façon constante, la session ordinaire des Chambres se prolonge au delà des cinq mois constitutionnels ; elle n'est close d'ordinaire que vers la fin du mois de juillet, quelque temps avant l'ouverture de la session des Conseils généraux. Tous les ans la jsession ordinaire est suivie d'une session extraordinaire qui s'ouvre
* Rapport de M. Laboulaye (Annales de V Assemblée Nationale, t. XXX VIII Projets de 2ot, etc.), p. 222 : « Do reste ce terme de cinq mois n'a rien d'absolu. Ce sont les événements, c'est le vote du budget qui décidera de la durée des basions plus souvent que la loi... Il peut arrirer un événement considérable qoi inquiète le pays et lui fasse désirer la réunion de ses représentants. Le plus BOQvent, sans doute, le gouvernement ira au devant de ses vœux ; un ministère constitutionnel craindra d'engager sa responsabilité ».
* M. Buffet à l'Assemblée Nationale, séance du 7 juillet {Annales de VAssem- ^Ue iVa(tona2e, t. XXXIX, p. 471) : « La Constitution impériale, par exemple, ^xait à trois mois la durée des sessions. Combien de temps cette limitation a-t-elle existé en fait? Deux ans. A partir de la troisième année, la session, par la force >>^e des choses, s'est prolongée fort au delà des trois mois, souvent même au delà de six mois : elle a été, je crois, une année, de huit mois ».
556 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
habituellement au commencement du mois de novembre. L%ie^ valle qui sépare les denx sessions ne représente pins en réalité que des vacances parlementaires indispensables, et nons avons en ftit le système de la permanence.
Des règles sur les sessions posées par la Constitution, il en est xma cependant qui doitêtre toujours et fidèlement observée. C'esl la aenk dont il me reste à parler, et elle contient encore une restriction M droit du Président de la République de convoquer les Chambrei quand il lui plaît et de clore à volonté leur session. Elle est contenue dans les articles 1 et 4 de la loi constitutionnelle du 16 juiM 1875 : « La session de Tune (des Chambres) commence et fii4 en même temps que celle de l'autre ». — <i Toute assemblée dé Tune des deux Chambres qui serait tenue hors du temps de 11 session commune est illicite et nulle de plein droit ». D en résoUa non seulement que, en dehors des sessions régulièrement ouvertflB, aucune des deux Chambres ne peut se réunir isolément et spcmtM nément, mais aussi que le Président de la République ne poumil pas convoquer seulement l'une des Chambres sans oonvoquei l'autre en même temps ; ne pourrait pas clore la session de Vxaà en laissant l'autre continuer ses travaux. Cette règle est une conséquence logique du système des deux Chambres, tel qu'il fé établi chez nous. Les deux Assemblées sont les deux portiimsd'al même corps, investies en principe de droits égaux : l'une ne pcd fonctionner sans que l'autre entre également en fonctions. Oetfa conséquence logique était déjà déduite dans les Chartes de 1814 d de 1880 '. Il paraît bien aussi que, sous la Constitution de l'anin l'ajournement [des deux Conseils ne pouvait être prononcé qÉ par une délibération identique de part et d'autre*.
Mais la règle ne s'applique que quant aux fonctions et attrihi tiens qui sont communes aux deux Chambres. Si Tune d'elks i
* Charte de 1814, art. 86 : « Toute assemblée de la Chambre des pairs, qui tenue hors de la session delà Chambre des députés ou qui ne serait patcndonii par le roi, est illicite et nulle de plein droit j». — Qiarte de iâO« art. tt « Toute assemblée de la Chambre des pairs, qui serait tenue hors da tanps à la session de la Chambre des députés, est illicite et nulle de plein droil, mf 1 cas où elle est réunie comme cour de justice, et alors elle ne peut eaeieer fl des fonctions judiciaires ».
< En effet, l'article 59 disait que le Corps législatifpovm\B'*iownk9tk datMJ
mes qu'il désignait. Gela yisait le corps en son entier et non chaqae Conseil iri lément. — La Constitution des Etats-Unis décide (art. i, sect. 5, danse 4} fl pendant la session du Congrès, aucune des deux Chambres ne peot s*^jo«ad pour plus de trois jours sans le consentement deTautre. Elle décide euasi {ait4
sect 8) que, si les deux Chambres ne tombent pas d*accord, anr leur ^Îe<a4l ment, le Président des États-Unis peut les ijonmer an terme qn^il tiott%«tali de fixer. ^
en oatre, des fonctions propres, qni n'appartiennent point à l'antre (comme c'est le cas ponr le Sénat, chez nous), il est natnrel çi'elle puisse siéger isolément ponr les exercer. C*est encore l'application de la règle, bien que la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 présente ces hypothèses comme des exceptions. Elle en indique deux. La première est celle étudiée plus haut dans laquelle h présidence de la République devient vacante après une dissolution de la Chambre des députés. Le Sénat, la seule Assemblée odstante, se réunit alors de plein droit ^, mais <£ il est entendu foele Sénat n'a qu'un pouvoir d'intérim et qu'il ne peut faire cmiacte de législateur* d. L'autre cas est celui visé déjà dans Charte de 1830, €, celui où le Sénat est réuni en cour de jus- ; dans ce dernier cas, il ne peut exercer que des fonctions judi-
1res' ».
< Le Président de la République peut, sur Tavis conforme du
it, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale
801) mandat^ :b : C'est là un droit dont l'origine, la raison d'être
la portée nous sont déjà connues'. Il figurait aussi bien dans le
DJet de Constitution présenté par M. Dufaure au mois de mai
173* que dans celui présenté par M. de Broglie le 15 mai 1874 \
deux projets s'accordaient également à exiger pour l'exercice ce droit l'assentiment de la Chambre Haute (Sénat ou Grand
)il). D'ailleurs, nous le trouvons aussi inscrit et étudié dans livre,, où se reflètent par avance les principaux traits de la itution de 1875, la France Nouvelle de Prévost-Paradol. 11
[ue le droit de dissolution de la Chambre des députés comme le lirepoids nécessaire du gouvernement parlementaire, comme le
^Ci-dessaB, p. 492.
^Rapport de M. LabotQaye, loo, ctt.,p. 222. ^ Loi constitatioaneUe da 16 juillet 1875, art. 4. ^ Loi oonstitationneUe da 25 février 1S75, art. 5. » a^essns, p. 117,
* Art. 15 : « Lorsque le Président de la République estimera que Tiatérôt du exige le renouTellement de la Chambre des représentants arant Texpiratioa' e de ses pouToirs, il demandera au Sénat l'autorisation de la dissoudre, autorisation ne pourra être donnée qu'en comité secret et à la migorité ▼otz. EUe derra être donnée dans un délai de huit jours ». Art 21 : « Dans le cas où le Président de la République jugerait qu'il y a de dissoudre la Chambre des représentants avant Texpiration légale de son it, cette dissolution pourra être prononcée par un décret rendu sur l'ayis Orand Conseil délibérant en séance secrète ».
558 LÀ RÉPUBUQUB FKANÇAISB.
seul remède à qaelqnes-uns des maux qu'il peut engendrera D veut également qu'il ne s'eiterce qu'arec l'autorisation du Sénail Il se demandait seulement s'il pourrait être exercé utilement dan une république parlementaire'.
Malgré cela le droit de dissolution n'a pas pénétré sans difficulté dans la Constitution de 1875. C'est une des institutioiis qn ont rencontré la plus vive résistance. Il a été combattu non setlement par la portion la plus avancée du parti républicain^ mus aussi par des esprits fort modérés^ par de purs jurisconsuliea, comme M. Bertauld, l'éminent professeur à la Faculté de CaeOt par des membres du centre droit, comme le vicomte de Meanx, parla Commission des Trente elle-même parlant par l'organe de son rapporteur M. de Yentavon \ Les objections soulevées ëiaieDi fort sérieuses. Elles se présentèrent avec la plus grande force dam le discours de M. Bertauld, qui appartenait nettement an pirti républicain. On soutenait que le droit de dissolution était contraire au principe de la souveraineté nationale, puisqu'il permettait d'ai» teindre dans leurs pouvoirs légaux ceux qui sont les représentants par excellence de cette souveraineté, et au principe de la sépantion des pouvoirs, puisque le pouvoir exécutif pouvait par ce moyen révoquer la branche essentielle du pouvoir législatif. On ajoutait qu'il était particulièrement inadmissible dans la nouveBe Constitution, parce que celle-ci faisait élire par les Chambres le
i La France Nouvelle, Ut. II, ch. ti, p. 143 et 147.
* Ibidem ^ liv. II, ch. y, p. 106 : « Cette Chambre Haute peut offrir un prâot d'appui solide à Topinion et au Gouvernement dans le cas où Tautre ChambR abuserait inconsidérément de son pouvoir, et le droit de dissolution paraltnît moins témérairement exercé lorsque le Gouvernement serait implicitement encoa* ragé, par Tassentiment et le concours de cette haute assemblée, à renvojw Tautre Chambre devant les électeurs auxquels appartient le dernier mot >«
> Ibidem, liv. II, ch. vi, p. 144 : « Ce Président voudra-t-il et pourra-t-il Aire un usage opportun de ce grand pouvoir ? Renverra-t-il malgré eux aes amis et ses partisans devant les électeurs, au risque de briser de sa propre main sa majorité et son parti? C'est trop compter sur Tidée de devoir ; c^est trop demander au pur amour du bien public, et, quand les institutions pèchent par ce noble excès d'exigence, la faiblesse humaine s*en venge en les laissant inertes on aa les détruisant ». — Cf. p. 147, 148 : c Le droit de dissolution serait ici d'an secours insuffisant entre les mains d*un Président de la République (en cas d'existence d*un ministère et d*une assemblée qui conserveraient légaiensol le pouvoir après avoir perdu la confiance ou Tapprobation générale), puisse le Président appartient nécessairement à un parti, tout oomme s'il était aa premier ministre ».
^ Voyez la discussion à la seconde lecture du projet de loi, dans la séance da 2 février 1875 (Annales de VAêsembUe NaHonale, t. XXXVl, p. 394 et saiv.). La plupart de ces opposants s'accordaient d'ailleurs avec la Commission poar conférer le droit de dissolution au maréchal de Mac-Mahon pendant aa pcési* dence, tout en le refusant à ses successeura.
Président de la République : délégué des Chambres, s'il pouvait dissoudre Tune d'elles, il donnerait le spectacle inouï d'un mandataire révoquant l'un de ses mandants ^ Enfin on relevait oe Iftit très frappant, que le droit de dissolution n'avait jamais été introduit dans les Constitutions républicaines.
Mais la raison très forte, décisive, de l'admettre, c'est qu'il ferme un des rouages naturels, presque indispensables du gouvernement parlementaire : l'adoption de celui-ci dans la nouvelle Ré- ]rablique avait presque tranché la question'. De plus, bien qu'il «mtienne une exception apparente au principe de la séparation 4ss pouvoirs, le droit de dissolution est plutôt en réalité une sanclioQ de ce principe, en ce qu'il a d'essentiel, puisque, comme ns l'avons vu', sous cette forme de gouvernement, c'est le dermojen et le plus efficace pour garantir l'irrévocabilité et dépendance du pouvoir exécutif. D'autre part, on ne saurait tenir sérieusement qu'il y a là un échec à la souveraineté naoale, puisque l'exercice du droit de dissolution a justement pour et pour effet de remettre à la nation elle-même, au corps élecral, la solution du conflit et la décision suprême. Mais cela supque cette consultation sera décisive et qu'une dissolution srée ne pourrait pas être suivie d'une seconde, comme on l'a bis prétendu, si la première n'avait pas produit le résultat déiré par le pouvoir exécutif. Il n'est pas plus exact de dire que la Intion donne, sous notre Constitution, le spectacle du mandarévoquant le mandant ; car le Président de la République, qu'il soit élu par les deux Chambres ou, pour parler plus ment, par l'Assemblée Nationale, n'est point leur mandani leur délégué : il est le titulaire d'un pouvoir indépendant, rmais irrévocable jusqu'à l'expiration de ses pouvoirs. Il est vrai que le droit de dissolution était jusque-là inconnu les Constitutions républicaines * ; mais c'était la première fois
Cest en particalier un des arguments qu'on présentait pour faire une difféce antre le maréchal de Mac-Mahon et ses successears : « Si vous rinvestissez droit de dissolution, disait le Ticomte de Meaux (loc. oit.^ p. 400), dans tous cas, il ne l'aura pas vis-à-vis de la Chambre qui Taura élu. Qu'est-ce donc TOUS proposez comme doctrine, comme théorie républicaine ?... C'est un îdeot élu et rééligîble ayant le droit de dissoudre le corps qui Ta élu, le • qui est appelé à le réélire ou à l'écarter du pouvoir ». Rapport de M. Labonlaye, loo. oit,, p. 220 : v La conséquence de ce régime, iooQSest familier, a été de reconnaître au Président le droit de dissolution. ,1e moyen employé dans les monarchies constitutionnelles, quand le chef it croit que les ministres ont raison contre la Chambre et en appelle sur liât à la décision du pays ». — Ci-dessus, p. 98. Q-dessus. p. 117, 332, 333.
Rapport de M. Laboalaye {Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXYIH,
aussi que l'on asscxîiait la République et le gouyemement parlementaire, jusque-là pratiqué seulement dans les monarchies constitutionnelles ^ Cependant on peut ajouter que son absence a^À été regrettée dans quelques-unes des Constitutions républicaînas antérieures '. En effet, du moment que la Constitution admet ua pouvoir exécutif plus ou moins séparé du pouvoir législatif et dont le titulaire ne peut pas être révoqué par ce dernier, il est toujours possible que des conflits se produisent entre les deux pouvoirs : le droit de dissolution est le seul moyen de leur donner une solution pacifique et définitive.
Notre loi constitutionnelle ne donne pas cependant au Préaident de la République le droit, sous la seule garantie de la reaponsahilité ministérielle, de dissoudre librement la Chambre des député, ce qui est le droit du monarque dans les monarchies constitûtMttnelles. Il doit obtenir pour cela l'avis conforme du Sénat. Cette condition ne fut pas admise sans di£Sculté. La Commission des Trente et un certain nombre d'orateurs la repoussaient comiiie dangereuse, comme contraire aux traditions du gouvememeot parlementaire '. Mais le maréchal de Mac-Mahon la signala, aa contraire^ comme essentielle, dans un message adressé à l'Asseiiiblée : « L'usage de ce droit extrême serait périlleux, disaii-îly et j'hésiterais moi-même à Texercer si, dans une circonstance critique, le pouvoir ne se sentait appuyé par le concours d'une assemblée modératrice 9. C'est dans ces conditions que le texte hà adopté^.
Projeu de loi, 6tc., p. 220 : « Ce sont les osages de la monarchie constitatk»nelle ; on ne peut se dissimuler que c'est un droit noureau dans une Répobfiqne ».
1 M. Dufaure à l'Assemblée Nationale, séance du 2 féyrier 1875 {AtmaUi et VAssemblée NcUionale^ t. XXXVT, p. 403) : n Je conriens que, si on chefdw dans l'histoire des Républiques qui ont Técn jusqu'à ce jour, on ne pourra pas y Toir inscrit le droit de dissoudre l'une des Chambres. Mais je n'admets pas qw la République doive être nécessairement formée suivant un tjpe déjà conrenn, limité, exclusif, et qu'on ne puisse pas, même quand on l'admet comme loi fondamentale du pays, trouver quelque institution particulière, dût-elle être empruntée à la monarchie, qui puisse venir fortifier la République et lui donner des garanties d'ordre • .
* Mémoires de Barras, éd. Duruy, t. II, p. 23 : « Ce n'est pas ici le lieu de parler des lacunes que la Constitution de l'an III avait laissées dans la partie de son pouvoir exécutif, telles .que l'impuissance de dissoudre les Chambres, de faire obéir la trésorerie ».
* Annales de VAssemblée Nationale, t. XXXVl, p. 304 : « La ComnûssioQ n'admet pas l'intervention du Sénat, dans l'exercice du droit de dissolution. EUe a pensé que cette intervention était pleine de périls et qu'elle atténuerait la responsabilité ministérielle ».
^ M. Dufaure, séance du 2 février 1875, loo. oit,, p. 401 : c Nous voulons le lui accorder à la conditioa que lui-même a indiquée ; nous voulons Ini donner
CTest une des dispositions qui montrent le pins nettement l'action modératrice que la Constitution a voulu donner au Sénat. EDe en fait ainsi comme l'arbitre en premier ressort du grave conflit qui a pu éclater entre le Président de la République et la Chambre des députés. Par là aussi, cela découle de ce qui précède, les auteurs de la Constitution onl voulu donner au Président la force de résistance nécessaire pour qu'il pût engager cette grave partie ; ils onl voulu rendre plus effective cette prérogative. En réalité, ils ont rendu plus difficile, plus improbable, l'exercice de ce droit. Si le Sénat, dans sa composition première, a pu aisément autoriser la dissolution de 1877, le Sénat, devenu totalement âectif et vraiment républicain, n'autoriserait une dissolution de h Cihambredes députés que si l'opinion publique l'imposait véritablement ; mais par là même la dissolution prononcée ne pourrait ëre qu'une mesure bienfaisante.
Le Sénat devient ainsi, dans cette crise, le pivot sur lequel tout iiepose, et lui-même ne saurait en aucun cas être dissous. Une 'proposition fat pourtant présentée a l'Assemblée Nationale, pour ^^giïiaer à ce point de vue, sa condition à celle de la Chambre des députés. M. Baudot, un esprit original, aujourd'hui un peu oublié, produisit un amendement ainsi conçu : <£ Le Président de la ïté^ publique peut, sur l'avis conforme de la Chambre des députés, distendre le Sénat. Dans ce cas, les sénateurs nouveaux seront élus iua le délai de trois mois * ». Cet amendement reposait sur cette idée que certaines résistances du Sénat pouvaient être aussi dangerenses que les hardiesses de la Chambre des députés, et transférait 4u Président de la République un rôle modérateur et prépondérant: <c II sera, disait M. Baudot, entre les deux Chambres, toutes Meox élues du suffrage universel, soit directement soit indirectement. II aura la faculté de se porter là où sera le danger et, en lA^nitive, de dissoudre le Sénat, si le Sénat ne remplit pas ses fonctions comme il doit les remplir et trompe les espérances de la poi' J». Ce droit de dissolution se serait appliqué même aux séna- Nenrs inamovibles, dont l'irrévocabilité aurait cessé dans ce cas et bMtrait ainsi reçu un eprrectif '. Mais cette nouveauté, dont les
rtm droit effectif et non pas an droit apparent... Nous tous demandons de décider ^e conformément à son opinion, le droit de dissolution ne doit lui être »rdé & lai comme aux présidents de la République qu'avec le concours du it%.
* Séance du 24 février iSTS (Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI,
[ * Ibidem, p. 028.
r * Ibidem^ p. 627 : « Soixante-quinse membres seront nommés sénateurs par
562 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
conséquences possibles leur étaient inconnues, ne trouva aucmi accueil. Les auteurs delà Constitution n'ont pas pensé que le Sénat pût jamais empêcher le fonctionnement du gouvernement de k Bépublique. Cela montre bien, comme je l'établirai plus loio, que dans notre Constitution le sort des cabinets ministériels dépend seulement de la Chambre des députés et non point du Sénat Celui-ci peut arrêter par sa résistance les lois nouvelles, mais il ne peut imposer une direction gouvernementale. D'autre part, le droit que lui donne la Constitution d'autoriser la dissolution de la Chambre des députés est comme la compensation du droit exclusif qui appartient à cette dernière de maintenir ou faire tomber les ministres.
Le système de notre Constitution se trouve ainsi harmonieux ei logique. Il n'en est pas moins vrai que, par la nécessité de l'approbation du Sénat, le droit de dissolution a perdu beaucoup de sa force. Ce rouage essentiel du gouvernement parlementaire, qui a pour but d'assurer, à l'égard de la Chambre des députés, l'indépendance constitutionnelle du pouvoir législatif, court grand risque de se rouiller chez nous. Ce n'est qu'à la dernière extrémîté que le Sénat, après l'histoire du 16 mai 1877, autoriserait une dissolution, à moins qu'elle ne fût désirée, demûidée par la Chambre des députés elle-même.
L'intervention du Sénat n'est pas la seule garantie qui soit organisée quant à l'exercice du droit de dissolution. La dissolntioD d'une Chambre a pour conséquence forcée l'élection d'une Chambre nouvelle ; c'est là le but même de l'opération. Il im* porte que ces élections nouvelles se fassent promptement, pour que la crise se termine le plus tôt possible, et parce qu'il peut y avoir danger à laisser le pouvoir exécutif gouverner sans contrôle actuel dans de pareilles circonstances. En Angleterre, traditionnellement ces deux termes sont matériellement joints l'un à l'autre : l'acte même qui prononce la dissolution ordonne de faire procéder aux nouvelles élections, et les électeurs sont immédiatement convoqués pour y procéder dans les délais d'usage. Les deux Chartes fixaient, chez nous, pour ces élections nouvellfls le délai de trois mois\ L'acte additionnel de 1815 (art. 21) le fixait à six mois.
cette assemblée. Quel est celui d'entre vous qui pourrait préToir la eompoiUîoD de ces soixante-quinze personnes, en présence de Tirritation profonde qsi existe
entre les diverses parties de cette assemblée ? fit tous croyez que je sois '
sur la confection de cette partie du Sénat? » 1 Charte de 1814, art. 50; Charte de 1830^ art. 42.
lîe projet de Constitation déposé par M. Dufaure au mois de mai 1873, reproduisait exactement la règle anglaise, en lui donnant même une précision plus grande ^ Au contraire, celui dépose par M. de Broglie au mois de mai 1874 accordait le délai de six mois*, obligeant le Président à gouverner pendant l'intervalle avec la Chambre Haute. C'est aussi ce délai de six mois que proposait la Commission des Trente ^ C'est en définitive, le délai de ^ois mois, contenue déjà dans les deux Chartes et repris par un amendement, qui passa dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 5 : ce En ce cas, les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois d. Mais cette disposition ne laissait pas que de prêter à la critique. D'un oôté^ le délai était encore un peu long ; d'autre part, le texte était ambigu. Il ne déterminait pas avec une précision complète ce qui devait être fait dans les trois mois. Après la dissolution prononcée en 1877, une opinion put soutenir qu'il suffisait, pour respecter la Constitution, que le décret convoquant les collèges électoraux fût rendu dans les trois mois, bien que la date des élections fût reportée à une date postérieure. Aussi la loi de revision du 14 août 1884 retoucha-t-elle ce paragraphe dans les termes suivants : € Dans ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deiut mois^ et la Chambre dans les dix. jours qui suivront la clôture des opérations électorales^ ».
D'autres garanties contre les dangers d'une dissolution ont aussi été introduites. EUes consistent en ce que certaines facultés, accordées an Président de la République dans l'intervalle des sessions des Chambres, cessent de lui être ouvertes après une dissolution de la Chambre des députés. Il en est d'abord ainsi quant au droit de prononcer l'état de siège. Nous avons vu dans quels cas et à quelles conditions le Président peut le déclarer'. Mais la loi du
1 Art. 15 : « Les collèges électoraux devront être conroqués dans les trois jours qui suiTTont la notification au Président de la République du vote affirmatif da Sénat (autorisant la dissolution) ».
* Art. 21 : « Les électeurs devront être convoqués pour Télection d'une nouvelle Chambre dans un délai de six mois. Dans Tintervalle, le Président de la Bépoblique gouvernera avec le Grand Conseil. H devra rendre compte de ses actes aux deux Chambres dès l'ouverture de la Chambre des représentants».
'Séance du 2 février 1875 (Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 994) : c La Commission ne veut pas que le Président de la République soit tam dans le délai de trois mois de convoquer les collèges électoraux. Elle croil ^p^ù faut maintenir, pour apaiser les esprits, le délai de six mois qu'elle a proposé».
* Loi du 14 août 1884 portant revision partielle des lois constitutionnelles, ait. 1.
* Q-dessus, p. 554.
3 avril 1878 ajoute (art. 3) : a: Ed cas de dissolntion de la Chambre des députés, et jusqu'à l'accomplissement entier des opérations électorales, l'état de siège ne pourra, même provisoirement, être déclaré par le Président de la République. Néanmoins, s'il y avait guerre étrangère, le Président, de l'avis du Conseil des ministres, pourrait déclarer l'état de siège dans les territoires menacés par l'ennemi, à condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai possible ». En second lieu, nous verrons plus loin que, bien qu'en principe, tout crédit doive être accordé par une loi,lla loi du 14 décembre 1879 (art. 4) permet au Président de la République, sous de certaines conditions, d'ouvrir provisoirement des crédite supplémentaires et extraordinaires par des décrets rendus en Conseil d'Etat, délibérés et approuvés par le Conseil des ministres. Mais il résulte du texte et de la discussion de la loi que ce droit ne lui appartiendrait pas après une dissolution delà Chambre des députés. Il n'existe, en effet, que dans le cas de prorogation des Chambres, tel quil est défini par fe § 1^ de Part. 2 de la loi constitutiownelle du 16 juillet 1875. Or le droit de dissolution est visé par un tout autre texte, par l'art. 5 de la loi constitutionnelle du 23 fémer
Le droit de dissolution a incontestablement été considéré par les auteurs de la Constitution de 1875 comme une arme défensive aux mains du pouvoir exécutif. Mais il peut avoir un autre emploi plus pacifique, plus conforme même au génie du gouvememeni; parlementaire. Il peut fournir le moyen de mettre fin à Timpuis-' sauce inévitable d'une Chambre des députés dans laquelle la majorité nécessaire pour produire et soutenir le Cabinet ne se serait pas formée, ou ne se serait pas maintenue. Dans oette hypothèse, ce pourrait être la Chambre des députés elle-même qui prendrait l'initiative de la mesure qui va la renvoyer devant ses électeurs, en invitant les ministres à conseiller au Président de la République d'user de son droit de dissolution. Des manifestations de cette nature paraissent normales en Angleterre ^ , et certains indices montrent que, le cas échéant, la même solution serait facilement acceptée chez nous *•
s Dans un discours à la Chambre des députés, le 27 janvier 1895 (/owiial officiel du 28, Débats parlementaires ^ p. 77). M. Qoblet iodiquait c une éve»tualité qui se rapproche tous les jours, les élections qui poorraient être plai prochaines que ne Tindiquerait la date normale. Déjà peut-être cette éTeatoafilè est dans TOtre pensée. Sachez dès à présent que nous ne la redoutons pas ».
Le Président de la Bépublique, bien qu'il ne soit pas politiquement responsable devant les Chambres, a toujours le droit de leur &ire connaître ses vues et son opinion sur les objets qui peuvent venir en discussion devant elles, sur le gouvernement du pays. Mais, d'après la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art, 6, il ne peut le faire que par écrit ; il ne peut venir en personne et prendre la parole dans l'une ou l'autre des deux Chambres : <!C Le Président de la République communique avec les Chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre d. C'est la règle qu'avait posée, mais incomplète, disparaissant devant les exceptions, la loi du 13 mars 1873. Maintenant elle est absolue et ne souffire aucune dérogation ; c'est d'ailleurs une conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs. M. Thiers, on l'a vu, était profondément hostile à une règle semblable, et Ton a pu découvrir dans l'Exposé des motifs du projet de Constitution, présenté en son nom par M. Dufaure au mois de mai 1873, une phrase qui paraît montrer qu'il ne voulait pas la laisser introduire sans réserve dans la Constitution définitive*.
La règle absolue établie par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 6, ne peut pas être tournée non plus par suite de ce fait que le Président de la République serait en même temps sénateur ou député et qu'il pourrait invoquer cette qualité pour prendre la parole dans l'une des deux Chambres. Il est, en effet, certain que les deux titres sont incompatibles' et que le sénateur ou député, élu Président de la République, cesse immédiatement d'appartenir au Parlement par l'acceptation de ses nouvelles fonctions : son siège devient vacant de plein droit. C'est la règle qui a été constamment appliquée depuis l'élection de M. Grévy à la
* M. de Broglie, dans la Revtte des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 846 :
• C'est tout au plas si ane phrase de l'Exposé des motifs ne laisse pas supposer ^t dereûtt Président, il ne renonçait pas à paraître lui-même au besoin et le Cis échéant è la tribune d'uoe assemblée ». — Et en note : « Voici la phrase qui i^Tèle cette secrète pensée : Aussi la présence des ministres, qtteiquefois celle
• du Président de la République^ sont-elles nécessaires dans les Chambres, qui « peuîent forcément devenir une arène où Ton se dispute le pouvoir » {Journal offciel du 20 mai 1873, p. 2208).
* Chose curieuse, Tidée de cette incompatibilité a été lente à se faire recevoir. Anx élections de Tan IV, Barras, membre du Directoire, fut élu dans plus de ^gt départements {Mémoires^ éd. Duruy, t. II, p. 31) : « J'aurais accepté, <Iit-il, la députation du Nord, 8*il n'y avait pas eu incompatibilité des fonctions ciécatrices avec celles législatives ».
566 LA RÉPUBLIQUE FRANÇA.ISB.
présidence de la République le 30 janvier 1879. C'est une application nécessaire et logique du principe de la séparation des pouvoirs, et il faudrait un texte pour l'écarter : l'article 6 de la loi do 16 juillet 1875 implique, au contraire, que les auteurs de la Constitution ont entendu maintenir cette conséquence. On est, d'ailleurs, arrivé au même résultat par une autre démonstration, exacte quoique un peu subtile. La loi organique du 30 novembre 1873 sur l'élection des députés déclare dans son article 8 : € L'exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l'État est incompatible avec le mandat de député i» ; cette règle, qui n'admet qu'un petit nombre d'exceptions contenues dans cet article et dans l'article suivant, a été étendue aux sénateurs par la loi du 9 décembre 1884 (art. 9) complétée par la loi du 26 décembre 1887. Or, a-t-on dit, les fonctions de Président de la République étant rétribuées sur les fonds de l'État et <i: n'étant pas comprises an nombre de celles qui sont exceptées des incompatibilités prévues par la loi, un sénateur ou un député, élu Président de la République, doit être considéré comme cessant d'appartenir à l'Assemblée dont il était membre, à partir du lendemain du jour oà le Conseil des ministres lui a remis le pouvoir exécutif* ». Le raisonnement est correct, bien que le légistateur, en rédigeant la loi du 30 novembre 1875, n'ait point sans doute songé à cette hypothèse.
Comme tout autre acte du Président de la République, scm intervention auprès des Chambres par voie de message ne peut se produire qu'avec l'appui et l'approbation d'un mimstère responsable, conformément aux règles du gouvernement parlementaire. Le ministre, qui lit le message à la tribune, n^est pas sea* lement un organe de transmission nécessaire. Il engage le Cabinet
§ 4. — Pouvoirs du président de la république qui goncernist
LES rapports de LA FRANCE AVEC LES PUISSANCES ÉTRANGÈRES.
Le Président de la République est, dans notre droit consiitntionnel, le représentant général et unique de la France dans ses
1 Eagène Pierre, Traité de droit politiq%ie, électoral et parlementaire^ a* 39. — Le moment qui me paraît devoir être considéré en droit est celui de Tacceptation par le Président des fonctions que loi confère rélection, non la reflsiM du pouToir exécutif par le conseil des ministres, qui en est la conséquence forcée. Mais, en fait, les deux actes se suivent immédiatement.
rapports avec les puissances étrangères. Sans doute, en cette matière comme en toutes antres, le Parlement exerce nne influence décisive : mais jamais il n'entre en relations directes et en contact avec les puissances étrangères. C^est le Président de la République qui est diargé de ce rôle. Cela ressort tout d^abord d une clause contenue dans la Constitution : n Les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui^ ]>. Ces envoyés et ambassadeurs sont, en effet, les organes nécessaires par lesquels la France communique avec les puissances étrangères. Ce texte donne implicitement au Président de la République des droits importants. U lui confère, en premier lieu, le droit de recevoir les lettres de créance qui attestent le caractère diplomatique des ministres publics envoyés en France par les puissances étrangères ; il lui donne de plus le droit ^agréer les personnnes qui sont chargées de cette mission. Car, d'après un usage constant en droit international, un gouvernement ne nomme jamais un ministre, pour le représenter près d'un gouvernement étranger, sans que le choix de la personne ait été valablement agréé parle souverain ou par le magistrat auprès duquel elle est accréditée.
Les pouvoirs du Président de la République, pris en cette qualité générale de représentant de la France dans les rapports avec les puissances étrangères, doivent être considérés successivement dans l'état de paix et quant à la conclusion des traités, puis dans l'état de guerre et quant aux déclarations de guerre. H faudra, en dernier lieu, étudier la disposition spéciale que la Constitution consacre aux acquisitions ou cessions de territoire.
Dans tout Etat où le pouvoir exécutif est séparé du législatif, c'est au premier que revient naturellement la direction des relations extérieures et de l'action diplomatique. Lui seul peut, en effet, remplir utilement cette mission, et cela pouf deux raisons principales :
P Seul, il constitue l'élément permanent du gouvernement (en dehors dn pouvoir judiciaire qui n'a rien à voir en cette matière). Or l'action diplomatique exige une direction continue. Elle exige aussi un esprit de suite qui se trouvera plus aisément dans le pouvmr exécutif que dans les assemblées, même avec le gouvernement parlementaire.
1 Loi constitatioaneUe da 25 léTrier 1875, art. 3, aTant-demler alinéa*
568 LA RÉPUBUQUB FBA^ÇAISB.
2* L'actioD diplomatiqoe, pour être bjoàbaeQXj exige êg&fement la lenteur et la patience dans les procédés, la dkanêikm et parfois même un secret complet. Ce sont des condidoos ipie Foo ne saorait trourer dans les assemUées, qm exercent le pomnoir législatif.
Hais la coDclusion définitive des traités, le droh d'engager ainsi TÉtat à l'égard des nations étrangères, est compris, an contraire, dans une sorte de zone mixte, qm confine à la fois sa ponvoir exécutif et an pouvoir L'gislatif et qui, dans les ConsdtiH tiens modernes^ est disputée entre eux. Sur ce point on se tionre d'abord en présence de deux systèmes absolus et opposés.
D'après l'un, le pouvoir exécutif devrait toujours avoir le droit non seulement de négocier les traités, d'en préparer la condnsion et d'en arrêter la rédaction avec la nation cooontractaote, mais aussi de les conclure et de les rendre définitift de sa seuk autorité. La principale raison invoquée, c'est que, pour rendra l'action diplomatique vraiment utQe et féconde, pour retirer tout le fruit des négociations habilement engagées et conduites, il fiiiit pouvoir, au moment opportun, les terminer promptement et sait' ment par un traité, qui parfois ne serait pas obtenu dans d'autres conditions. Ce système s'harm<»iise naturellement avec le gouvernement monarchique : la, en ^fet, le droit de traiter avee les puissances étrangères représente un droit originel et traditioniiel du monarque ; c'est m quelque sorte un droit retenu. Mais cette conception a d'autres partisans, animés d'un tout autre esprit, w premier rang desquels il faut placer Jean-Jacques Rousseau :€ Par les principes établis dans le Contrat social^ disait-il à ses conci* toyens de Grenève, on voit que, malgré l'opinion commune, les alliances d'État à État, les déclarations de guerre et les traités de paix ne sont pas des actes de souveraineté, mais de gouvememeDt ; et ce sentiment est conforme à l'usage des nations qui ont le mieux connu les vrais principes du droit politique. L'exercice extérieur de la puissance ne convient point au peuple, les grandes maximes d'État ne sont pas à sa portée ; il doit s'en rapporter là-dessos à ses chefs qui, toujours plus éclairés que lui sur ce point, n*oat guère d'intérêt à faire au dehors des traités désavantageux à la patrie ; l'ordre veut qu'il leur laisse tout l'édat extérieur et qu'il s'attache uniquement au solide. Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, c'est l'observation des lois au dedans, la propriéti des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sar ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec l'étranger; ce n'est pas de là que viendront les dangers les plus i
craindre ' 3>. Il est vrai que Rousseau se référait à ses idées particulières sur le pouvoir législatif : tout traité, étant une décision particulière, ne pouvait, selon sa doctrine, rentrer dans les attributions du législateur *. Il est vrai également qu'il songeait au pouvoir législatif exercé directement par le peuple et non par des assemblées représentatives. Mais les considérations d'ordre pratique qu'il fait valoir en faveur de la liberté laissée en cette matière au pouvoir exécutif, sont vraies sous tous les gouvernements. Sans être tout à fait précis sur ce point, Montesquieu parait aussi professer la même doctrine, lorsqu'il indique les fonctions de la puissance, exécutrice comme s'étendant à toutes les choses qui dépendent du droit des gens *.
Ce système absolu a figuré chez nous dans un certain nombre de Constitutions : dans la Charte de 1814 ^ et dans celle de 1830 '^, dans la Constitution du 14 janvier 1852' et dans celle du 21 mai 1870 \
En sens inverse existe une conception d'après laquelle, si le droit de négocier les traités revient nécessairement au pouvoir exécutif, celai de les consentir définitivement ne peut appartenir qu'au pouvoir législatif. Ce sont des raisons de principe que l'on fait ici valoir. On dit d'abord que l'engagement que prend une nation par un traité doit être considéré, ainsi que la loi elle-même, comme l'expression de la volonté nationale ; c'est donc au pouvoir législatif qu'il appartient de le consentir. On ajoute que, si les traités peuvent, dans le droit international, être considérés comme des contrats conclus entre deux nations, au point de vue du droit intérieur ils se rapprochent étroitement des lois* ; comme celles-ci, ils obligent l'Etat et les citoyens qui le composent. Enfin, on fait res-
^ LettreM écrites de la Montagne^ part. U, lettre 7, p. 413.
2 a-dessos, p. 175 et 906.
3 ÇS-destns, p. 804.
^ Art. 14 : « Le roi est le chef suprême de TËtat... il fait les traités de paix, «Talliance et de commerce ».
* Art. 13, identique à l'artide 14 de la Charte de 1814.
* Art. 6 : « Le Président de la République... fait les traités de paix, d'alliance «t de commerce ».
"^ Art. 14, identique au précédent. — On peut remarquer que, dans ces diyerss textes, il y a seulement trois catégories de traités pour lesquels le droit de le conclure est conféré an chef de l*Etat. Mais c'étaient les plus importants, et le oième droit s'étendait par suite & tous les autres.
* Pétion k l'Assemblée Constituante, séance du 17 mai 1790 : « Les traités, de quelque nature qu'ils soient, d'aUiance ou de commerce, ne sont autre chose qpe des lois de nation à nation... Or, s'il n'appartient pas au pouvoir exécutif de ùire les l<ns les plus simples, comment pourrait-on lui donner le droit d'en condure d aussi importantes? ».
570 LA RÉPUBUQUE FKANQAISR.
sortir l'immense danger qn'il peut 7 avoir à permettre à un seul homme ou à ses ministres d'engager la nation par sa senle yolonté; sans donte les ministres pourront être déclarés responsables è» traités nuisibles, mais la nation n'en sera pas moins engagée ea droit. On en conclut que tous les traités sans distinction ne penTnit devenir définitifs que s'ils ont été approuvés par le pouvoir légslatif. Ce système fut inscrit dans les Constitutions françaises de 1791 ' et de 1793'. Il passa dans la Constitution de Tan m', bien que les pouvoirs du Directoire reçussent à cet égard nnecei^ taine extension ^ et même dans la Constitution de l'au YIII *. Le Sénatus-consulte du 16 thermidor an X rendit, il est vrai, au Premier Consul la liberté de ratifier les traités de paix et d'alliance, c'est-à-dire les plus importants ^. Enfin ce système reparut plus net que jamais dans la Constitution de 1848^. Chose notable, c'était lui qui était contenu dans le projet de constitution déposé par M. Dufaure au mois de mai 1873*. C'était d'ailleurs- cehd qui ét^it présenté dans la France Nouvelle de Prévost-Paradol*. Entre ces deux systèmes constitutionnels absolus et opposés se
i Tit. III, ch. Il, 86Ct. i, art. 3 : « Il appartient aa Corps législatif de les traités de paix, d*alliance et de commerce ; et ancim traité n*aura d'efiet que par cette ratification ». Ce texte montre bien, ainsi que je Tal dit plus haat, que les traités de paix, d'alliance et de commerce, comprenaient tous ceux auxquels on songeait à cette époque.
> Art. 55 : « Sont désignés sous le nom particulier de décret les actes du Goips législatif concernant... la ratification des traités ».
s Art. 833 : « Les traités ne sont Tslables qu'après avoir été examinés et tifiés par le Corps législatif. Néanmoins les oonditions tecrèUs peuvent provisoirement leur exécution, dès Vinstant mAme où elles sont arrêtées le Directoire » .
^ Art. 330 : « U est autorisé à taire des stipulations préUminaires telles qae des armistices, des neutralisations ; il peut arrêter aussi des conventions 9$' orètes ».
* Art. 50 : « Les déclarations de guerre et les traités de paix, d'alliance el de commerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois ». — Art. 51 : » Les articles secrets d'un traité ne peuYent être destructifs dee aiiides patents ».
< Art. 58 : « Le Premier Consul ratifie les traités de paix et d'alliance aprèi avoir pris Tavis du Conseil privé. Avant de les promulgner, il ea donne cen* naissance au Sénat ».
^ Art. 53 : « Il (le Président de la République) négocie et ratifie les traités. Aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par l'Assemblée Nafci^ nale ».
s Art. 14 : « Il (le Président delà République] négocie et ratifie les trmités: aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par les deux Chambres •.
9 Liv. II, ch. 111, p. 103 : « Il ne nous reste plus, pour compléter ee tableoi des attributions de la Chambre élective, qu'à mentionner... le vote eofin. de %om les traités qui doivent être soumis, sans exception, par le pouvoir exécutif I l'approbation législative entre la conclusion et la ratification de ces actes diplomatiques ».
placent des solutions mixtes et transactionnelles , qni tiennent compte des divers et graves intérêts mis en présence. Deux sont à noter.
La première se trouve dans la Constitution des États-Unis d'Amérique. Là les traités négociés par le Président de la République ne sont point soumis au pouvoir législatif, c'est-à-dire aux deux Chambres du Congrès : mais ils doivent être approuvés par le Sénat ; il faut même le consentement des deux tiers des sénateiurs présents ^ Le Sénat intervient là, comme pour la nomination des fonctionnaires supérieurs, en qualité de conseil de gouvernement. Ce système était proposé chez nous dans le projet de Constitution déposé au mois de mai 1874 par M. de Broglie*.
L'autre solution intermédiaire a été trouvée en Angleterre, par le jeu naturel du gouvernement représentatif et parlementaire. La Constitution a conservé, en apparence, absolue et intacte, la règle qui donne au pouvoir exécutif toute liberté pour conclure les traités. La Couronne, en droit, peut les négocier et les ratifier vala- •blement de sa seule autorité, sans que le consentement du Parlement soit jamais nécessaire. Elle peut ne communiquer aux .Chambres les traités conclus que lorsqu'elle le juge utile et convenable. Mais, par l'application du gouvernement parlementaire, ce droit formel a été profondément modifié en plusieurs points :
1^ Les Chambres peuvent toujours demander compte au ministère d'un traité conclu et publié, sans que d'ailleurs la validité de celui-ci puisse en souffrir aucune atteinte.
2® Chaque Chambre peut, par une motion, exprimer son opinion sur les traités qui lui ont été communiqués. , 3^ Les Chambres sont appelées à approuver ou à repousser certains traités qui sont nécessairement soimiis à leur vote, quoique d'une manière indirecte. Ce sont, d'un côté, ceux qui exigent, pour leur application, une modification de la législation civile, criminelle, commerciale ou fiscale, par exemple ceux qui concernent la propriété littéraire ou industrielle, ceux qui auraient pour eonséquence un changement des tarifs douaniers ; — d'autre part,
* Art. 2, sect. 2, clause 2. — Sur la procédure suÎTie à cet effet, Toyez Hudson Me. Kee, Manuel of Congresnonnal praetioe, p. 253 et 358.
* Art 19 : « Le Grand Conseil (Chambre Haute) ratifie les traités négociés et ioncius par le Président de la République ». — Sur ce point le fils a^ait abandonné les idées du père; car dans ses Fu€< sur le gouvernement de la France^ h duc de Broglie, après avoir exposé le système suiri aux États-Unis (ch. Yiir, ). 280), ajoutait : « Pour poser un pareil principe dans la Constitulion de sou [Mys, il fait bon n*aToir pas de Yoisin, il fait bon n'être Tulnérable sur aucun ^oint de son territoire, il fait bon ne courir aucun risque d^aucune espèce, et n'avoir jamais de parti à prendre dans des circonstances délicates » .
572 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.
ceux qni ne peuvent être appliqués sans nn crédit spécial et mmveau. Le vote des Chambres est ici nécessaire, inévitable, para que lui seul peut changer la législation ou ouvrir des crédits an pouvoir exécutif '. Les Chambres, d'ailleurs, n'ont point le droit de modifier incidemment les dispositions du traité '. Ces règles ont été fixées de bonne heure : elles étaient bien connues des hommes de la Révolution française', mais à cette époque la ri^eur des principes abstraits porta à une solution différente.
Depuis lors, la solution anglaise a pénétré dans un grand nombre de Constitutions modernes: Mais là elle s'est précisée. Elle se ramène alors à une distinction établie entre divers traités : ceux que le pouvoir exécutif peut conclure de sa seule autorité (et la règle générale est dans ce sens), et ceux qu'il ne peut rendre définitifs que lorsqu'ils ont été approuvés par le pouvoir législati£ Ceux qui sont classés dans cette dernière catégorie ne sont pas seulement les traités que les Anglais sont arrivés à soumettre au Parlement pour les raisons plus haut indiquées, mais d'autres encore à raison de leur gravité ^propre ^. C'est le système qui a été intraduit dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.
<i: Le Président de la République négocie et ratifie les traités. -^ Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et
> Le sénatus-consiilte du 25 décembre 1852, art. 3, avait écarté chez nous cette conséquence, quant aux traités de commerce. U décidait : « Les traités de commerce, faits en vertu de Tart. 6 de la Constitution ont force de loi pour les modifications de tarifs qui y sont stipulées ». Mais le sénatus-consalte du 8 septembre 1869 revint aux vrais principes, art 10 : « Les modifications, apportées à l'avenir à des tarifs de douanes ou de postes par des traités intematioaaax, ne seront obligatoires qu'en vertu d'une loi >». — Cf. Constitution du 21 mai 1870, art. 18.
s Anson, Law and cuitom, t. H, p. 2791 et suiv. ; — Todd-Walpole, op. ett., 1. 1, p« 133 (traduct. française, 1. 1, p. 209.
' Discours de Pétion à l'Assemblée Constituante le 17 mai 1790 : ■ Vojes l'Angleterre, me dira-t-on ; ces fiera insulaires ont cruqu*il suffisait au maintien de leur liberté, de leur sûreté, de se réserver la faculté de refuser l'impôt et de rendre les ministres responsables... Le Parlement n*a conservé qu'un simulacre de pouvoir pour les articles même des traités qui, d'après les lois de TÉtai, ont besoin de son concours ». — L'abbé Maury, dans la séance du 18 : ■ Nous disons que les traités d'alliance doivent être ratifiés par le Corps législatif, lorsqulls portent un engagement de subsides. De même que les traités de commerce, quand ils stipulent des diminutions on des augmentations sur les droits de douanes qui appartiennent à son ressort, comme tous les autres impôts ».
^ Voyez les dispositions, par exemple, des Constitutions des nations suivantes : Belgique, art. 68 ; Pays-Bas, art. 57 ; Italie, art. 5 ; Kspagne, art 55« n« 4 ; Prusse» art. 48.
la sûreté de l'Etat le permettent. — Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres ^ d. Il faut voir exactement ce que ce texte accorde au Président de la République et ce qu'il réserve au Parlement. Il donne au Président le droit exclusif de négocier et de ratifier les traités. Ce sont là des termes que nous avons déjà rencontrés plusieurs fois, mais qu'il faut maintenant déterminer de plus près. La négociation comprend presque toujours deux phases : d'abord les pourparlers préliminaires, qui le plus- souvent s'engagent entre le ministre des Affiiires étrangères d*un pays et le ministre résident de la nation cocontractante ; puis la rédaction et la signature du traité par des agents diplomatiques ayant reçu de l'autorité compétente de pleins pouvoirs à cet effet et que pour cette raison, on nomme plénipotentiaires. It&ratification est l'acte par lequel l'autorité, qui exerce et représente la souveraineté quant au droit de conclure les traités, approuve et confirme le traité signé par les plénipotentiaires et lui donne ainsi une valeur définitive. La ratification se conçoit fort bien lorsque les autorités qui ont qualité pour négocier et pour approuver définitivement sont différentes'. Mais elle est également nécessaire lorsque l'autorité, qui négocie et qui nomme les plénipotentiaires, est aussi celle qui a qualité pour ratifier le traité. Cela vient de ce qu'on n'applique point en droit international et pour la conclusion des traités les règles du mandat telles que les détermine le droit civil moderne : le mandataire ici n'oblige pas de plein droit le mandant dans les limites de son mandat ; il faut pour cela une ratification expresse du mandant. Pourquoi le droit international est-il demeuré fidèle à des principes ^rannés en apparence? Il y en a, je crois, deux raisons. Jjà théorie moderne de la conclusion des traités s'est formée principalement en tue des États monarchiques et du gouvernement direct : le roi ne déléguait pas plus le droit de conclure les traités en son nom que celui de légiférer à sa place; dans l'un et l'autre cas, sa ratification ^t nécessaire, et l'on appliquait les mêmes règles au peuple ou «nx Sénats des Républiques*. Ce vieux principe se trouve, d'ailleurs, cadrer très exactement avec le système des Constitutions écrites
'1 Loi constitationnelle da 16 juillet 1875, art. 8.
* Ainsi, daas un certain nombre do Constitutions françaises (1791, 1793, an in), la négociation appartenait au pouvoir exécutif et la ratification au pouvoir législatif.
> Ci-dessus, p. 19 et 251.
des temps modernes, sons l'empire desquelles, en principe, aucoo des pouvoirs qu'elles instituent ne peut déléguer les fonctions qui lui sont attribuées ^ M^s le maintien de la règle se justifie auflâ par un autre motif, celui que donnent en général les traités sur le droit des gens. En droit privé, s'il 7 a contestation sur Tétendoe des pouvoirs du mandataire et sur l'usage qu'il en a fait, il existe des tribunaux pour vider le litige. En droit international, il n'eo existerait pas, et seule la pratique de la ratification écarte sûremoit toute difficulté à cet égard'.
D'après lart. 8 de la loi du 16 juillet 1875, le droit de ratifier les traités, comme celui de les négocier, appartient toujours an Président de la République. Parfois il pourra donner la ratification de sa seule autorité ; parfois, pour pouvoir la donner, il faudra que le traité ait été approuvé préalablement par les Chambres ; mais c'est toujours lui qui la donne. 11 est la seule autorité qui, pour h conclusion des traités, entre en relations juridiques avecles nations étrangères. Tel était déjà le Système établi par la Constitution de 1848, qui soumettait pourtant tous les traités à l'approbation du pouvoir législatif. Il ne faudrait pas croire que cette prérogative, ce droit exclusif de ratification, soit sans importance et, en quelque sorte, de pure forme. Sans admettre la théorie de certains jurisconsultes étrangers qui voient dans la ratification l'essence même du droit de traiter, le Président delà République tire de là un grand pouvoir. Quand un traité conclu par ses plénipotentiaires, a dû constitutionnellement être soumis à l'approbation des Chambres et qu'il a reçu cette approbation, le Président reste libre de choisir le moment où il donnera sa ratification ; il peut la retarder aussi longtemps qu'il le croira nécessaire. On pourrait presque dire que même alors, il n'est pas obligé de ratifier.
Mais notre texte contient un autre principe beaucoup plus important. Il admet pour le Président de la République le droit général* de ratifier de sa seule autorité les traités négociés par lui. H n'a pas besoin, en principe, de l'autorisation des Chambres. Cela résulte évidemment de ce que cette approbation n^est exigée par lo texte que pour certaines catégories de traités ; l'énumération do ces derniers est nécessairement limitative, sans cela elle n'aurait aucune utilité et même aucun sens. Cela résulte non moins clai« rement des travaux préparatoires. L'exposé des motifs du projet
1 Voyez moQ étade sur. la Délégation du pouvoir législatif y dans la Revuê poîitiqiM et parlementaire, août 1894. '
s Klaber, Europàisohe Vôlkerreeht. § 87. ''
8 Gi-dessus, p. 570, note 7.
présente par M. Dufatire le 18 mai 1875 s'exprimait ainsi : « En Snumérant les attributions du Président de la Bépnbliqne, l'article 3 de la loi du 25 février sar l'organisation des pouvoirs pnblics n'avait pas compris le droit de négocier et de traiter avec les puissances étrangères. Le droit du Président sur ce point ne peut ître absolu; il est limité et tempéré par le droit des Chambres, Nous ivons cherché à faire le partage par l'article 7 du projet* j>. La Ciommission de l'Assemblée adopta pleinement ces vues. Elle ajouta leulement quelques catégories de traités à ceux pour lesquels l'approbation des Chambres était exigée par le projet. Ce dernier, en Biffet, ne comprenait dans cette classe que les traités soumis au Parlement d'après les usages anglais*, n Nous reconnaissons, dilait le rapport, au Président le droit de négocier et de ratifier les traités. Mais, conformément à la jurisprudence de tous les pays libres, nous demandons que les traités de paix, qui ne figurent pas Sans le texte du projet, ne soient définitifs qu'après avoir été votés [Nir les deux Chambres. Nous j ajoutons les traités qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à rétranger. C'est ainsi qu'on l'a toujours entendu. On nous a soumis dernièrement des conventions d'extradition avec la Belgique ; une Commission examine en ce moment les capitulations de l'Egypte, Dt les Chambres de l'Empire ont voté à diverses reprises des traités relatifs à la propriété industrielle et à la propriété littéraire. Nous croyons que c'est par pure omission que ces dispositions ne figulent pas dans la rédaction du gouvernement* j>. Le texte ainsi modifié fut adopté sans discussion et sans observations en seconde rten troisième lecture.
Parmi les diverses catégories de traités qui sont soumises à lapprobation des Chambres , il n'en est qu'une qui demande ici, au ppint de vue du droit constitutionnel, quelques observations. Que ^ut-il entendre par les traités qui engagent les finances de VÉtatf Bn un certain sens tous les traités engagent éventuellement les finances de l'État, en ce que, s'ils sont violés, ils peuvent donner occasion à des guerres coûteuses ou à des demandes d'indemnités 1« la part des nations cocontractantes. Mais ce ne peut être dans nkte signification que le mot est pris ici ; car alors cette seule Bzception absorberait complètement la règle^ et Ton retomberait
f Annale* de V Assemblée Nationale, t. XXXVIII, Projets de loi, etc., p. 108.
* Art. 7 dn Projet, 2« alinéa : « Les traités de commerce et les traités qui enpgent les finances de TBtat ne sont définitifs qu'après avoir été yotés par les (box Chambres ».
< Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVIII, Projets de loi, etc., p. 223.
dans le régime qui soumet indistinctement tous les traités au pouvoir législatif. Ces mots doivent être entendus dans un sens étroit et précis ; ils désignent les traités qui, par quelqu'une de leuis clauses, impliquent une dépense déterminée, et qui ne pourraient point être complètement exécutés sans un crédit correspondant. Il faut que la dépense à faire pour l'exécution du traité soit une conséquence directe, précise et nécessaire, de celui-ci.
D'après cela, le Président de la République a parfaitement k droit, selon la Constitution, de conclure un traité d'alliance, de sa seule autorité, avec une puissance étrangère, et ce traité est juridiquement obligatoire sans aucun vote du pouvoir législatif. En effet, les traités d'alliance ne sont pas compris parmi ceux pour lesquels l'article 8 exige l'approbation des Chambres ; on retombe donc dans la règle, qui est le droit propre du Président de la République. Mais cela cesserait d'être vrai, si le traité d'alliance imposait à la France des charges pécuniaires déterminées, qui seraient la condition même de cette alliance, si, par exemple, il obligeait la France à fournir des subsides à ses alliés, ce qui était au xvm* siècle l'hypothèse classique pour l'interprétation du droit anglaise Il en serait de même, je crois, si ce traité obligeait la France à entretenir sous les armes une quantité d'hommes déterminée. Dana ces cas, le traité <i: engagerait les finances de l'État >, et il ne pourrait être définitif et obligatoire que par xm vote des deux Chambres.
Enfin le même texte donne au Président un autre droit qui doit être relevé. Celui-ci peut tenir secrets les traités qu'il a condos, lorsqu'il estime que l'intérêt et la sûreté de l'Etat ne permettant pas de les communiquer aux Chambres et de les publier, c Nous admettons, disait le rapporteur, suivant l'usage de tous les Parlements, qu'il en doit donner connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent. Nous le laissons juge des cas qui exigent le secret' :». Cela démontre encore sura* bondamment que le Président de la République a, en principe, le droit de conclure les traités de sa seule autorité. Car ceux dont il s'agit là et qu'il peut tenir secrets sont évidemment déjà valables. Il ne s'agit pas de les soumettre aux Chambres, mais simplement de les leur faire connaître.
Lorsque les Chambres sont appelées à voter un traité, eUesne peuvent que l'approuver tel qu'il a été négocié par le pouvoir exé-
1 Ci-dessus, p. 572, note 3.
* Annales de VAtsemblée nationale^ t. XXXVIII, Projets de lai^ etc., p.
caidf et rédigé par les plénipotentiaires ; elles ne penvent pas le modifier et l'amender. Elles n'ont pas qualité en effet, pour négocier eUes-mêmes et directement avec les puissances étrangères ; ce droit appartient exclusivement au pouvoir exécutif. Mais en repoussant le traité dans son entier, elles pourraient inviter le gouvernement à engager de nouvelles négociations pour obtenir un tnûté modifié dans tel ou tel sens/. On ne considère pas qu'une sem- UaUe invitation soit un empiétement sur la libre direction qui appartient au Président de la République quant aux négociations ; diplomatiques. Les Chambres pourraient même intervenir directement, par Tinitiative et la résolution spontanée de l'une d'elles, m vae d'obtenir un traité ou des traités dans un certaim sens avec ies puissances étrangères*. Le Président de la République est alors sdlidté d'exercer son droit de négociation, à peu. près comme il Fest d'exercer son pouvoir réglementaire, lorsque le législateur lenToie à un règlement d'administration publique *.
Ce que les Chambres certainement ne pourraient pas faire, ce cerait de décider à l'avance, par une résolution, qu'elles interdisent sa Président de la République de négocier dans certaines conditions déterminées et qu'elles refuseront d'approuver tout traité conclu contrairement à certaines règles. Sans doute, elles onttoujoors le droit absolu et formel de repousser les traités soumis à ieor approbation ; mais le pouvoir exécutif a le même droit absolu et formel de négocier librement. Ces principes ont été dégagés devant le Parlement dans la discussion des tarifs douaniers en [ 1880-1881, 1891, 1892. La loi du 11 janvier 1892, qui établit un double tarif de douanes, l'un dit maximum et l'autre minimum^ 'paraissait assez difficilement conciliable avec ces principes, le tarif minimum ne présentant d'utilité réelle et de valeur juridique que sll arrêtait la somme de concessions, qui ne devait pas être dépassée dans les conventions avec les puissances étrangères. Il a été entendu cependant que le pouvoir exécutif conservait plein et entier le droit de négocier des traités de commerce, en dehors des conditions du tarif minimum, avec les puissances étrangères *• Le tarif
* Sogèae Pierre, Traité de droit politique, électorcU et parlementaire, no* 863, M. Règlement du Sénat, art. 73 ; règlement de la Chambre des députés, art. 82.
' Ainsi, le 8 juiUet 1895, la Chambre des députés a voté la résolution suivante présentée par M. Barodet [Jottmal officiel du 9, Débats parlementaires , p. Vffl) : « La Chambre invite le gouyernement à négocier le plus tôt possible la condaaion (Tun traité d^arbitrage permanent entre la République française et la République des États-Unis d'Amérique ». > > Ci-dessus, p. 516.
^ Bagène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire , n*558 w et «uiT.
578 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
minimunij qui ainsi ne contenait qn^nne indication économique el non point une disposition impérative, avait acquis, d'ailleurs, et par avance, une valeur juridique assez importante. Si Ton s'en était tenu aux principes cindessus exposés, le bénéfice n'aurait pu en être accordé par le Gouvernement qu'au moyen d'xm traité soumii à l'approbation des Chambres conformément à la Constitution. Lt loi du 29 décembre 1891 lui a permis, à de certaines conditions, de l'accorder de sa propre et seule autorité \ La constitutionnaliié de cette loi a fait doute. Ne contient-elle pas, en effet, une délégation au pouvoir exécutif d'xme des attributions essentielles conférées aux Chambres par la Constitution? Certains l'admettent, mais déclarent cette délégation valable parce qu'elle est limitée Je crois plutôt que le législateur a rendu ici une loi dont l'application est en quelque sorte conditionnelle ; il a laissé au pouvoir exécutif le soin de déterminer les conditions, nécessairementwiar blés et contingentes, qui ouvriraient l'application du tarif légal 7ninimu7n ^.
U semble résulter des précédents en cette matière que, oontru^ rement à ce qu'on pourrait supposer, les Chambres ne se montrent pas très jalouses de leurs prérogatives quant à l'approbation des traités. Non seulement la loi précitée du 29 décembre 1891 pa* raît manifester cette tendance par une application, d'ailleurs très utile; mais la Chambre des députés, le 28 novembre 1891, a
1 Art. 2 : « Le gouTernement est autorisé à appliquer, ea toot oa enpaHie* le tarif minimum aux produits ou marchandises originaires des pay^ qui béaii^ cient actuellement du tarif conrentiounel, et qui consentiront de leur côté à appliquer aux marchandises françaises le traitement de la nation U plos favorisée. Cette concession ne pourra être accordée que sous U réserve par le gO** vernement français d*en faire cesser les effets en notifiant cette intention dôoM mois à TaTance >».
> Voyez mon étude sur la Délégation du pouvoir législatifs dans la AfMtf politique et parlementaire^ août 1894. Les lois, conune celle sor le tarif w*" sfimum^ qui fixent d'à Tance les règles générales d'après lesquelles deTroot ètit conclus les traités, ne me paraissent point d*aiUeurs inconstitutionnelles ci j^ leur reconnaîtrais volontiers le caractère impératif. L'idéal da gonverneacB^ c'est en effet le gouvernement légal, ci-^lessus, p. 15, et s'il était possible de âétefminer par des lois véritables, posant des règles abstraites et générales, rexaicio» du droit de conclure les traités, l'attribution de ce droit au Préaident de 1a Rép>^ blique par la Constitution, ne me paraîtrait point rendre impossible une psi législation. Nous avons vu que la loi pouvait réglementer entre ses mains et oilHi lui enlever la nomination des fonctionnaires malgré la danse qui porte qn^ « nonune à tous les emplois civils et militaires. » Mais si, le droit de condure IM traités n'étant point légalement réglementé et restant discrétionaaire, le P^>* voir législatif voulait, à l'avance, imposer au Président, par une résolutioa M par une loi simplement formelle, de traiter dans un sens et à des cooditiotf déterminés, cela serait inconstitutionnel, Car le pouvoir légialatif sortiiait sloit de son rôle de législateur ; il voudrait exercer un autre droit, oeloi de Xxù^* qui a été attribué par la Constitution à une antre aatorité. Cf. ci-desaos, p. A*
refusé de statuer sur une convention que le Gonvernement soumettait à son approbation, alors qne celle-ci n'était pent être pas exigée par la Constitution ^.
Les traités valablement conclus et ratifiés obligent, je l'ai dit, les citoyens, comme les lois elles-mêmes ; mais il faut pour cela que, oonmie celles-ci, ils aient ait été promulgués par le Président de la République et publiés '.
L'article 8, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 se termine ainsi : ce Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi 2>. Il semble que cette clause spéciale était inutile ; les faits qu'elle prévoit se réalisant par la voie d'un traité, il suffisait, semble-t-il, de mettre les traités de cette nature parmi ceux qui doivent être somnis à l'approbation des Chambres. Cependant cette disposition particulière, outre qu'elle avait des précédents', est très correcte ea droit. Elle était nécessaire, et cela pour plusieurs raisons.
En premier lieu, l'acquisition d'un territoire nouveau peut se réaliser parfois au profit d'un État sans qu'aucun traité intervienne. Elle peut se produire par l'occupation et la conquête opérées sur des peuplades tellement éloignées de la civilisation que leur organisation politique et sociale ne permet pas la conclusion d'un traité sérieux et régulier. Même, dans les relations des peuples civilisés entre eux, il est fort douteux et même faux, au point de vue [ des principes, qu'un traité puisse par lui-même, par sa seule vertu, opérer une cession ou une acquisition du territoire national, ou un échange qui contient à la fois l'une et l'autre. Les traités ordinaires sont purement et simplement l'exercice de la souveraineté nationale, obligeant un État dont la consistance n'est pas altérée. Toute cession ou acquisition de territoire par un État est, au contraire, une modification de la souveraineté nationale elle-même, dont rétendue est changée, soit quant aux territoires sur lesquels elle s'exerce, soit quant au nombre des citoyens auxquels elle eommande. Il y a donc là un acte qui touche à la constitution
1 Eagène Pierre, Traité de droit politiqiÂe^ électoral et parlementaire ^ B«549.
« Ibidem^ n« 506.
' Aiasi la Constitution de 1848, qui soumetlait (art. 53] tous les traités à Tap- ^obation de rAssemblée nationale, disait pourtant du Président (art. 51) : « Il ne peut céder aucune portion du territoire ».
580 ÎA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.
nationale dans ce qu'elle a de plus essentiel^ et très logiquement, sous le second Empire, on en avait conclu qu'il ne pourrait êl^e accompli que par une décision du pouvoir constituant, c'est-A-dire à cette époque par un sénatus-consulte^ Les lois constitution* nelles de 1875 ont été moins logiques ; elles se contentent d'nne loi. Cela vient sans doute de ce que le pouvoir constituant qu'elles organisent ne di£G&re pas, quant à ses éléments constitutifs, du pouvoir législatif ordinaire. Ce sont les mêmes sénateurs et les mêmei députés qui statuent de part et d'autre, mais en entrant dans une combinaison nouvelle et par une procédure particulière. Les auteurs de la Constitution ont pensé qu'ici les formes ordinaires suffisaient '.
La question que je viens d'examiner est tout à fait distinda d'une autre, que l'on confond souvent avec elle. H s'agit de savoir à quelles conditions une cession de territoire peut être moralemnU considérée comme légitime. On se place alors non plus au pdntde vue du droit positif et national, mais au point de vue du droit natord ou, tout, au plus, du droit international. On reconnaît aujourd'hid que les citoyens appartenant par leur naissance ou par leur domi* cile au territoire cédé ne sauraient être cédés irrémédiablement avec ce territoire et contraints de subir la nationalité étrangère : il doit leur être ouvert xm droit d'option qui leur permettra de conserver leur nationalité originelle. Mais cette garantie, qui ne peut pu ton» jours être obtenue dans sa plénitude par les traités, n'est point suffisante. Il est inhumain, contraire à l'inviolabilité de la peraonne humaine, de détacher de la patrie, contre leur volonté, nn groupe de citoyens qui lui appartiennent par la vertu de l'histoire nationale et par la force de leurs affections, — ou de les obliger à quitter fom toujours le foyer paternel, s'ils veulent conserver leur naticmJitf première, car généralement le droit d'option est à ce prix. L'idéa humaine et équitable s'est donc fait recevoir chez lee peuples kl plus civilisés des temps modernes, qu'une portion de territoire M doit être cédée par un Etat et acquise par un autre, qu'aient q[QB
i Sénatus-consalte da 12 juin 1860, opérant la réunion de la Savoie et des Al» pes-Maritimes à la France en exécution du traité du 24 mars 1860, ratifié |H décret impérial du 11 juin 1860. — Rapport de M. le Président Tiop&ong M Sénat : « L'incorporation est un acte constitutionnel, puisqu'elle modifie la ooa* sistance du territoire français et la constitution du territoire réani .»
3 En Angleterre, traditionnellement on considère les cessions de territoiw comme rentrant dans les prérogatives de la Couronne, qui peut les oonseafii de sa seule autorité, et non point comme contenant une modification d« Il Constitution; car alors il faudrait un Aet du Parlement. Cependant cette dir nière conception a maintenant des partisans ; la tendance est atses marqjdh
la population qui l'habite, publiquement consultée sur ce point, ëmet un avis favorable. Mais, qu'on le remarque bien, il ne peut y avoir là on droit ferme et individuel pour cbacim des habitants, à consentir ou à repousser le changement de souveraineté' ; car alors 3 faudrait, pour le rendre légitime, le vote unanime des habitants : ce sera nécessairement l'avis de la majorité qui l'emportera. Il hui ajouter que cette consultation, moralement nécessaire, n'est point l'acte qui, juridiquement, opère et ratifie la cession de territoire. Sans doute, dans les applications qui en furent faites sous le second Empire, on voulut ramener ces votes à la doctrine plébiscitaire qui formait la base de la Constitution'. Mais, juridiquement, ce n est point la votation des habitants de la Savoie et du Comté de Nice qui opéra la réunion de ces pays à la France, c'est le sénatus-consulte du 12 juin 1860. Le plébiscite, qui intervint en «sécution du traité du 24 mars 1860, était simplement TmpUbis" cite de consultation^ et le traité ne déterminait même ni les formes Bi les conditions de cette consultation^. Il en résulte que, dans Fétat actuel de notre droit, de semblables consultations sont parfaitement possibles. On ne peut pas y voir une délégation consentie par le ponvoir législatif, un abandon de sa mission constitutionnelle, qui, d'après nous, seraient impossibles'^ ; car cette consultation ne aérait pas ordonnée par le pouvoir législatif. Elle serait prévue par le traité lui-même, qui en ferait et pourrait légitimement en faire Tone des conditions de l'accord intervenu. Les Chambres ne seraient appelées qu'ensuite à rendre la loi exigée par l'article 8 de
. pour que, en 1890, la cession de Tile d'Héligoland, consentie à l'Empire d* Allemagne, ait été soumise par le traité à la condition qu'elle serait approuvée par le Parlement. Mais cette clause a soulevé de vives critiques. Voyez Ânson, Law ûnd eustom^ t. II, p. 280, 281, et les paroles de M. Gladstone, qu'il cite.
* A d'aatres époques, ce droit fut revendiqué comme un droit individuel au nom des principes féodaux; voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit fnnçais^ 4* édit., p. 207 et sniv.
* M. Troplong, rapport cité : « Un peuple a été consulté par son souverain léf(itime et séculaire sur des arrangements nouveaux, et a répondu en exprimant ses ttatiments d*affection pour la France. Qu'est-ce que cela. Messieurs, sinon le consentement régulier et le jugement solennel d'une population qui décide de son sort? Cest ainsi que la France s'est donné l'Empereur et l'Empire. C'est par le suffrage universel ainsi compris que les dynasties, se fondent, que les Etats m constituent et qu'ils se consolident m.
' Ci- dessus, p. 274.
* Art. 1 : « 11 est entendu entre leurs Majestés que cette réunion sera effectaée sans nulle contrainte de la volonté des populations, et que les gouverne-^ iBents de l'empereur des Français et du roi de Sardaigne se concerteront le plus lot possible sur les moyens d'apprécier et de constater les manifestations de cette Tolonté ».
* a-dessus, p. 275, 289.
la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et qui seule opère véritablement la cession ou acquisition. C'est, en effet, ainsi qu'il a été procédé pour l'annexion de Tîle de Sàint-Barthélemy, consentie par la Suède à la France. Le traité du 10 août 1877 portait expressément que a la rétrocession de l'île de Saint-Barthélemj à la France était faite sous la réserve expresse du consentement des populations 2». Effectivement, un plébiscite eut lieu, qui donna à la France la presque unanîmitë des suffrages exprimés».
Le motif sur lequel repose ladécision finale de l'article 8, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 détermine aussi la portée de ce texte. H s'applique à toute cession ou acquisition d'un territoire continental ou colonial sur lequel porte ou va porter la pleine souveraineté de l'État français. C'est, en effet, la modification que va subir la souveraineté de la France qui rend ici une loi nécessaire. Il ne s'appliquerait donc pas s'il s'agissait, pour la France, d'acquérir sur un pays des droits autres et moins étendus que celui de souveraineté : ceux qui découlent, par exemple, d'un protectorat. Pour l'établissement d'un protectorat, au profit de laFrance, une loi n'est pas nécessaire ; le traité même qui contient cet établissement, à moins qu'il ne soit par lui-même un traité de paix, ou qu'il engage les finances de l'État, ou qu'il rentre dans une autre des catégories de traités spécialement énnmérés dans notre article 8, n'aurait pas besoin d'être approuvé par les Chambres'.
1 André Weiss, Traité de droit international privé, t. I, p. 568.
s Cf. Eugène Pierre, Traité de droit politiqvte^ électoral et parlementairt^ no 539. — Au mois de mars 1896, l9 gouTernement considéra, comme n'ayant pat besoin d'être approuvé par le pouvoir législatif ou sanctionné par une loi, l'teta signé le 18 janvier 1896 parla reine de Madagascar et par notre résident général dans cette Ue. Ce n'était pas rétablissement d*nn protectorat, car La Rèpûr blique française ne contractait aucun engagement envers la reine et restait libre de modifier dans Tavenir ses rapports avec elle. D'autre part, on ne voulait ptt alors annexer Tile au territoire français. «'Nous avons adopté, dit le ministrades affaires étrangères, une combinaison mixte, intermédiaire entre une aoBCxîoa pure et simple et un protectorat unilatéral ». On considérait qu*il j avait eu occupation en fait de l'île de Madagascar, opérée parla France et reconuae ptfrb reine, mais que la France n'acipiérait pour le moment sur TUe que la aouverai» neté extérieure, a. La prisse de possession de l'île de Madagascar par le gonveretment français, disait encore le ministre des afifaires étrangères, a été oonstatée par lui et reconnue par la reine. Par le fait de cette reconnaissance, an démcB» brement de la souveraineté s*est accompli : le gouvernement français ne maintient désormais à la reine qu'une partie de ses pouvoirs, ceux qui concernait Tadministration intérieure de TUe et ces pouvoirs s'exerceront seulement loas le contrôle et sous Tautorité du résident général ». Séance de la Chambre des députés du 19 mars 1896 {Journal o/JT. du 20, p. 594, 595). Mais cela était bien subtil. Depuis lors, une loi du 6 août 1896 a déclaré Madagascar colonie fna* çaise, opérant ainsi son annexion au territoire français.
Le droit de dëclarer la guerre, comme celui de conclure les iraîtés, est également disputé entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Jadis même on ne le distinguait pas de celui de faire la paix ; l'un était la conséquence de Tautre. Il fait, au contraire, l'objet d'un article spécial dans notre Constitution : <£ Le Président de la Bépublique ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres ' ^.
Les principes en cette matière * ont été fixés, chez nous, d'une matière presque définitive dans une mémorable discussion qui s'engagea à l'Assemblée Constituante le 14 mai 1790, et qui se C(mtînua pendant huit jours. Elle mit en présence deux thèses abflohies et opposées. L'une attribuait au pouvoir exécutif le droit propre de déclarer la guerre, sans aucune autorisation préalable, Mos la seule garantie de la responsabilité ministérielle et avec la nécessité, résultant des principes généraux, d'obtenir de' la législature le vote des crédits nécessaires. La tradition monarchique était dans ce sens. L'autre opinion soutenait, au contraire, que la déclaration de guerre revenait essentiellement au pouvoir législatif, soit parce que c'était une expression de la volonté générale qn'il appartenait aux seuls représentants du peuple de dégager, soit parce qu'il ne pouvait dépendre d'un seul homme d'engager le pays dans les dangers les plus redoutables. La responsabilité ministérielle, la nécessité de demander des crédits, n'empêcheraient point que le roi ne pût, en déclarant la guerre, causer des maux souvent irréparables.
Mirabeau, dans la séance du 20 mai 1790, envisageant la quesfion sous un point de vue nouveau, avec le coup d'œil perçant de l'homme d'État et du philosophe politique, répandit soudain nne lumière inattendue. Il montra que, en fait, la déclaration de guerre a par elle-même une importance secondaire. La plupart ies guerres, en effet, s'engagent sans déclaration formelle ou, lorsque la déclaration intervient, les choses ont été poussées à un tel point qu'elle est inévitable. Le pouvoir exécutif a presque toujours, et quoi qu'on fasse, le moyen sûr d'amener une guerre, si telle est sa volonté. Dirigeant l'action diplomatique, disposant
* Lm coastitntionnelle du 16 juillet 1875, art. 9.
' Voyes sur cette matière une intéressante étude d'an de mes anciens élèTes, Loden de Sainte-Croix, De la déclaration de guerre et de ses effets immédiats (Paris. 1892).
de la force armée, autorise, et même obligé, à prendre les mesiures nécessaires pour assurer la défense du pays, il tient dans ses mains tous les éléments générateurs des conflits. La seule véritable garantie contre les dangers qui peuvent résulter de cette sitoation inévitable consiste dans la responsabilité du pouvoir exécutif ei dans la surveillance qu'exercent sur lui les assemblées repréflenl»» tives.
Ces idées admirablement développées firent sur TAstemUée une impression profonde. Elle en tint compte dans la Constitution de 1791 ; mais elle n'en pensa pas moins qu'il était néoessaire de fixer les principes quant à la déclaration de guerre. Elle aboutit à cette solution, qu'il était sage et conforme aux principes d'exiger, pour cet acte important, le concours et l'accord des deux grands pouvoirs politiques, l'exécutif et le législatif. Dans une occasion aussi critique, ce n'est pas trop que de faire intervenir tous ceat qui sont véritablement les représentants constitutionnek du pajs et d'exiger leur volonté concordante pour engager la nation dans les suprêmes aventures*.
D'autre part, quelle que fftt leur tendance à faire prédonmier l'action du Corps législatif, les Constituants sentirent que, pour la déclaration de guerre, l'initiative devait partir du pouvoir exécutif : ils la lui donnèrent donc en cette matière, alors qu'ils la lui refusaient pour la proposition des lois^. Ils décidèrent emnêm^ temps que, dans la forme, dans les rapports avec rétranger, la i déclaration de guerre émanerait du roi : cela était conforme an \ principe général adopté dans la Constitution et d'après lequel le \ roi seul entretenait des rapports avec les puissances étrangèreB. \
1 Ghapelieri dans la séance du 23 mai 1790 : « Je fais cette proposition Tédnita | à ses moindres termes : le Corps législatif aura le pouvoir d'empêcher la guene ; . le roi aura le pouvoir d*empécher la guerre ; ni Tun ni Tautre n'aura le pouToir de faire la guerre sans le consentement de Tun ou de Tautre ». j
* Mirabeau, dans la séance du 23 mai : « fin examinant ai Ton doit attribMr ^ le droit de la souveraineté à tel délégué de la nation plutôt qu*à tel antre, a« délégué qu^on appelle roi ou à un délégué graduellement épuré et renonvelé qai s'appellera Corps législatif, il faut écarter les idées vulgaires d^inoompstifaililè; i il dépend de la nation de préférer pour tel acte individoei de sa volonté It délégué qu*il lui plaira ; il ne peut être question, puisque nous délermiaoss ce choix, que de consulter, non l'orgueil national, mais Tintérét public^ seule el digne ambition d'un grand peuple. Toutes les subtilités disparaissent «îdâ pott faire place à cette question : Par qui est-il plus utile que le droit de fuie Is paix ou la guerre soit exercé ? »
'Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. I, art. 2: h La gnerre ne peat i Î5tre décidée que par un décret du Ck>rps législatif rendu sur la pn^Msttion foi* melle et nécessaire du roi et sanctionné par lui ». Cf. tit. III, ch. rv, «eet. 3, sH* i
1 et 2.
i Ci-dessus, p. 321, note. 4.
La Constitution de 1793 avait abandonné ces principes. Elle avait classé la déclaration de guerre parmi les lois (art. 54) ; ce qui la soumetiait éventuellement au suffrage populaire. Mais la Constitution de l'an III reprit purement le système établi en 1791 ^ La Constitution de l'an YIII contenait au fond le même système^ quoique le droit du pouvoir législatif fût en apparence prédominant** Ce texte ne fut même pas modifié au profit du premier consul ou de l'Empereur par les sénatus-consultes de l'an X et de l'an XII, si bien que le Sénat, lorsqu'il proclama en 1814 la déchéance de Napoléon, parmi les motifs qu'il fit valoir, constata que TEmpereur avait maintes fois déclaré la guerre de sa seule autorité'. La Constitution de 1848 se plaça aussi dans la même tradi*tion, en décidant (art. 54) que le Président de la République c veille à la défense de TÉtat, mais qu'il ne peut entreprendre aucune guerre sans le consentement de l'assemblée Nationale d.
Les Chartes de 1814 (art. 14) et de 1830 (art. 13), les Constitutions du 14 janvier 1852 (art. 6) et du 21 mai 1870 (art. 14) donnaient au chef de l'État le droit propre et personnel de déclarer la guerre. Mais, lorsque le gouvernement parlementaire fonctionnait; malgré ces textes, aucune guerre ne pouvait être déclarée sans que les ministres fussent certains d'avoir les Chambres avec eux. Leur consentement préalable était nécessairement demandé, sous la forme habituelle d'une demande de crédits extraordinaires. C'est sous cette forme que la question fut introduite devant la Chambre des députés au mois de juillet 1870, et le débat qui eut lieu à cette époque montre que la nécessité du vote des Chambres, pour autoriser la déclaration de guerre, n'est point une garantie vaine et illusoire. Cela permit, en effet, à M. Thiers de tenter un dernier et admirable effort pour empêcher le Gouvernement de déclarer la guerre àrÂllemagne. Dans un autre milieu, une action semblable, patriotique et courageuse, pourrait produire un effet décifrif •
La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 a repris les principes posés en 1790. Elle donne au Président de la République le droit de déclarer la guerre à une nation étrangère, ce qui rentre natu-
f Art. 326 : « La guerre ne peut être déclarée que par un déeret du Corps législatif sur la proposition formelle et nécessaire du Directoire exécutif ».
* Art. 50 : « Les déolaraUont de guerre, les traités de paix, d'alliance et de eommerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois ».
> Décret du Sénat du 3 avril 1814 : « Considérant que Napoléon Bonaparte... a entrepris une suite de guerres en yiolatiôn de Tari. 50 de Tacte de Constitntion qui vent que la déclaration de guère soit proposée^ discutée et promulguée comme les lois... ».
586 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
rellement dans les attributions du ponvoir exécntîf ; mais il ne pent la déclarer sans l'assentiment préalable des deux Chambres. Cette dernière disposition ne se trouvait pas dans le projet présenté par M. Dufanre : « Nons avons cm, disait celui-ci, que le droit public de la France était suffisant pour donner l'assuranoQ que le Président de la République ne déclarerait pas la guerre suit Tassentiment des Assemblées législatives; nous n'en avons pas parlé' y>. Mais la Commission proposa le texte qui a passé dans k Constitution : ^ Nous ne pensons pas, disait le rapporteur, que cet article soulève des objections. Sans doute, le chef de l'Etat, qnif suivant Tarticle 3 de la Constitution, dispose de la force armée, aj le droit et le devoir de prendre toutes les mesures exigées par lea^ circonstances pour ne pas laisser surprendre la France par umj invasion. Ce droit est plus nécessaire aujourd'hui que jamais. Koofl ne voulons pas affaiblir une prérogative qui protège rindépendano^ et l'existence même du pays. Ce que nous demandons, c'est que h^ France reste maîtresse de ses destinées ; c'est qu'on ne puisse lil entreprendre ni déclarer la guerre sans son aveu. Ce n'est pas dam^ cette Assemblée qu'il est nécessaire d'insister sur l'utilité d'uoll pareille précaution d*. \
Mais, en droit, le pouvoir exécutif peut de sa seule autorité difl cider et accomplir de véritabtes actes de guerre ou des actes qd s'en rapprochent. 11 en sera ainsi d'abord toutes les foifl que régmi lièrement, suivant les règles du droit international, il pounm | avoir guerre sans déclaration de guerre de sa part. Cela se préaonll lorsque la France est touchée par une déclaration de guerre nant d'une nation étrangère, ou lorsqu'elle est attaquée sans ration proprement dite. L'état de guerre existe alors de plein sans qu'il soit nécessaire que l'Etat attaqué réponde de ao par une déclaration de guerre en forme'. Or c'est seulement I déclaration de guerre que la loi constitutionnelle soumet à TasM timent préalable des Chambres*. Cela se présente encore, mM
< Séance du 7 juillet 1875, Annales de V Assemblée Nationtde^ t.
s Rapport do M. Laboulaye {Annales de V Assemblée Nationale^ t. Projets de ?oî, etc., p. 223).
s De Sainte-Groit, De la déclaration de guerre^ p. 149.
^ Cependant dans le rapport précité de M. Laboulaye on lit cas n que nons demandons, c*est que la France reste maîtresse de 9esdestiné«s; qu^on ne puisse ni entreprendre ni déclarer la guerre sans aou wtna «. 1 le texte yoté ne yise que la déclaration et Ton ne saurait retendre par taUon, puisque le projet présenté par le gouvernement, dont le tnrta par la Commission est un simple amendement, ne contenait avcoiie restrictive des prérogatives du pouvoir exécutif.
dans le cas d'une guerre agressive, lorsque celle-ci est dirigée contre une peuplade absolument barbare et qui ne peut constituer un Etat en droit international : là encore le pouvoir exécutif peut entreprendre la guerre sans déclaration proprement dite^ Le pouvoir exécutif peut enfin dans les mêmes conditions, contre des États véritables, procéder à des actes qui, en droit, se distinguent de la guerre, bien que constituant des moyens de contrainte internationaux : rétorsion, représailles, saisie et blocus'. Enfin, nous savons, et le rapport cité de M, Laboulaye est formel sur ce point, que, en dehors de toute déclaration de guerre, le pouvoir exécutif doit user du droit de disposer de la force armée de manière à sauvegarder la sécurité et les intérêts du pays ; si bien que, en fait, la guerre pourra presque inévitablement dépendre de sa volonté.
On voit quel vaste champ d'action lui est laissé, dans lequel il pourra se mouvoir avec une large liberté. Quelles précautions fournit notre droit constitutionnel contre des abus toujours possibles, et ici particulièrement funestes ? Certaines Constitutions françaises ont voulu poser sur ce point des règles précises, délimitant dans ce cas les droits respectifs du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. La Constitution de 1791 contenait, dans un article, un long et minutieux règlement, qui reproduisait une série de propositions présentées par Mirabeau dans la discussion du mois de mai 1790 '. La Constitution de l'an III portait, art. 328 : <ïEn cas d'hostilités imminentes on commencées, de menaces ou de préparatifs de guerre contre la Bépublique française, le directoire exécutif est tenu d'employer, pour la défense de l'Etat, les moyens rais à sa disposition, à la charge de prévenir sans délai le Corps législatif, n peut même indiquer en ce cas les augmentations de forces et les nouvelles dispositions législatives que les circonstances pourraient exiger d. La Constitution de 1848 disait simplement qne le Président de la République veillait à la sûreté de l'État, mais qu'il ne pouvait entreprendre aucune guerre sans l'assentiment de TÂssemblée Nationale.
Notre Constitution ne contient pas à cet égard de dispositions précises. Elles sont généralement inefficaces et seraient chez nous, inutiles. Trois sortes de garanties existent, en effet, et sont parfaitement suffisantes. Ce sont : 1^ les règles du gouvernement parlementaire et la responsabilité des ministres ; 2^ la nécessité de
1 De Sainte-Croix, op. ctt., p. 230 et suiv. ^ De Sainte-Croix, op. cH,, p. 208 et suiv. > Conalitutions de 1791, lit. III, ch. m, sect. 1, ai t. 2.
s'adresser aux Clmmbres pour obtenir des crédits extraordinaires ; 3^ les règles des lois militaires sur la durée du seryioe militaire, Taffectation des corps de troupe et la mobilisation, que doit re»» pecter le pouvoir exécutif ^
Le voyage mémorable que le Président de la République a &ii en Russie au cours de l'année 1897, voyage renonvelé cette année même par le président Loubet, a réveillé deux questions intéressantes de droit constitutionnel : 1^ Le Président de la République peut-il sortir du territoire français durant sa magistrature ? 2^ Comment se fera l'exercice du pouvoir exécutif pendant l'absence du Président de la République, si celui-ci a le droit de sortir du territoire national ? Bien entendu, il ne s'agit que des actes qui exigent la décision et la signature du Président de la République lui-même ; les ministres et les autres fonctionnaires qui restent i leur poste continuent à exercer normalement les pouvoirs qu'ils tiennent de la loi seule.
On trouve un certain nombre de Constitutions ou de législations qui défendent au titulaire du pouvoir exécutif de sortir du territoire national. La Constitution et les lois de 1791 le défendaient expressément au roi, et la violation de cette règle pouvait entraîner sa déchéance^. On peut remarquer que la loi des 28 mar8-12 septembre 1791 présentait cela comme une simple application du principe général d'après lequel <c les fonctionnaires publics sont tenus de résider, pendant toute la durée de leurs fonctions, dans les lieux où ils les exercent j>. Il était dit (art. 3) : c Le roi, premier fonctionnaire public, doit avoir sa résidence à vingt lieues de distance au plus de l'Assemblée Nationale, lorsqu'elle est réunie ; et lorsqu'elle est séparée, le roi peut résider dans toute autre partie dn royaume :». La loi ajoutait (art. 8) que si le roi sortait du royaonie, et si, après y avoir été invité par une proclamation du Corps légielatif, il ne rentrait pas en France, il serait censé avoir abdiqué la royauté i>. La Constitution de l'an III était plus rigoureuse encore à l'égard des Directeurs. Elle portait (art 157) : € Aucun membre du Directoire ne peut sortir du territoire de la République que deux ans après la cessation de ses fonctions :»• Même dans l'inté* rieur de la République, leur liberté de se mouvoir était limitée
1 Voyez particulièrement la loi du 15 juillet 1889, art. 40 et suir. s Ci- dessus, p. 193.
(art. 164). a Anoun membre du Directoire ne peut s*absenter pins de cinq jours ni s'éloigner an-<ielà de qnatre myriamètres (huit lienes moyennes) sans l'autorisation du Corps législatif 2>. La Constitution de 1848, tout en s'attachant aux mêmes principes, en fitisait une application plus modérée et plus raisonnable. Elle disait du Président de la République (art. 63) : <si II réside au lieu où siège l'Assemblée Nationale, et ne peut sortir du territoire continental de la République sans y être autorisé par une loi i^. Le même principe, enfin, est adopté par certaines constitutions républicaines étrangères \
Mais, sous l'empire de nos lois constitutionnelles actuelles, on ne saurait donner cette solution. Elles ne contiennent aucune prohibition de ce genre, et l'on ne pourrait utilement invoquer le principe général sur la résidence des fonctionnaires. Sans doute, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a fixé à Versailles (art. 9) le siège du pouvoir exécutif et, des deux Chambres ; et la loi du 22 juillet 1879 l'a transféré à Paris (art. 1). Mais comme on le verra plus loin, ces textes répondent à de toutes autres préoccupations que celles d'empêcher le Président de la République de sortir de France ; si telle avait été la pensée de l'Assemblée Nationale, elle l'eût formulée nettement, et, tout en posant la règle prohibitive, elle l'eût entourée d'exceptions possibles, comme l'avait fait la Constitution de 1848, comme le font les Constitutions de la République Argentine et du Mexique. Car il y a des cas, et les voyages présidentiels de 1897 et de 1902 en sont des exemples éclatants, où les devoirs de sa fonction, l'intérêt national le plus certain, appellent le Président de la République, non seulement hors du territoire continental, mais encore à l'étranger. D'ailleurs, avec le gouvernement parlementaire, le voyage du Président ne pourrait être décidé sans Tapprobation préalable des Chambres.
Mais s'il est acquis, que le Président de la République peut sortir du territoire français, comment pendant son absence le pouvoir exécutif (tel qu'il a été défini plus haut) pourra-t-il être exercé ? Une pareille question n'a jamais^ je le crois, été tranchée d'une &Qon bien précise. Dans le droit public des monarchies féodales et
i Constitution de la République Argentine (Dareste, Corutitutionst U IV, p. MO), art 86, § 21 : « Il (le Président) ne peut s'absenter du territoire de la cipitale sans Tantorisationila Congrès. En dehors des sessions du Congrès, Une peut s'absenter sans autorisation que pour de graves objets de serrice public ». ^Constitution du Mexique (/6îd., p. 481), art. 84 : « Le Président ne peut ^tter le lieu de sa résidence des pouToirs fédéraux et de Texercice de ses fonctions, sans un motif grare approuvé par le Congrès, et, en cas de vacance du Congrès, par la députation de permanence ».
de celles qui les ont oontinnées, lorsque le roi sortait du royaume, on ne se demandait point, si, de la terre étrangère, il pouvait exh core, en droit, commander et faire des actes de souveraineté a'imposant valablement sur le territoire national, et cela pour une donUe raison. D'un côté, en effet, étant donnée la difiBicuIté des commiinîcations anciennes, le roi absent était en fait impuissant à goaverner ; et cette incapacité de fait faisait qu'on ne se demandait pas s'il y avait en même temps incapacité de droit. D'autre part, k roi avait un moyen très simple, alors admis sans difficulté, ponr assurer l'exercice ininterrompu de la souveraineté sur le territoire national : c'était de déléguer cet exercice à une personne qu'il choisissait; telle était chez nous l'une des applications de h régence.
Mais dans notre droit constitutionnel une pareille délégation est impossible. Comme la délégation du pouvoir législatif* et pour les mêmes raisons, la délégation du pouvoir exécutif, par son titolaire est impossible*. C'est un pouvoir attribué par la Constitution à une personne ou à un corps pour en faire un usage qu'eUe détermine, non pour en disposer. Le Président de la République ne peut donc déléguer à un ministre ou au Conseil des ministres le droit de rendre et de signer les décrets à sa place. Cela est évident, puisque la Constitution exige en pareil cas une double garantie, la signature du Président et le contreseing ministériel ; la délégation n'en laisserait subsister qu'une seule, la signature du ministre ou la décision du Conseil.
La seule question qui reste est celle de savoir si le titulaire du pouvoir exécutif peut signer à l'étranger un décret qui soit valable et exécutoire en France. Si l'on consulte à cet égard, le droit du Moyen âge, féodal, romain ou canonique, on voit qu'il répugnait à admettre qu'une autorité quelconque, sortie de son territoire^ pAt faire valablement, quant aux habitants de celui-ci, un acte de juii* diction ou de souveraineté. Cela tenait à ce que l'autorité pubUqœ^
i Ci-dessus, p. 574.
s Cependant sous le second Empire, à plusieurs reprises, Napoléon, quittant la France, confia la régence à Timpératrice pendant son absence : le 3 ma 1859 en partant pour la guerre d'Italie (Sirey, Lois annotées^ 1859, p. 56), le fli avril 1865 à l'occasion d'un Toyage en Algérie (/6û2., 1865, p. 122), enAo, le 23 juillet 1870, en partant ponr l'armée du Rhin (Ibid,^ 1870, p. 490). Mais celle pre* tique, empruntée à l'ancien droit monarchique, jurait avec le principe de la aoeveraineté nationale et celui du pouvoir constituant, qui servaient de base à a Constitution de l'Empire. On peut remarquer, d'ailleurs, que dans deux de ces cas au moins l'Empereur restait sur le sol français (continental ou algérien) ; ea Italie, on pouvait dire qu'il était encore en France, en vertu du principe : là oè est le drapeau, là est la France.
LE POUVOIR EXâCUTIF. 591
par le régime féodal, avait pris tm caractère territorial exagéré ; c'était la terre qui donnait le droit de commander. Sorti dn territoire, le sujet pouvait braver les commandements de celui qui v commandait* ; sorti de son territoire, le seigneur ou le juge ne pouvait user de son autorité sur les habitants. On rattachait aussi cette idée à certains textes du droit romain qui disaient que le gouverneur sorti de sa province n'était plus qu'un simple particu* lier^
Mais le droit moderne n'a pas de ces étroitesses. Il admet bien souvent que la loi nationale suit le citoyen à Tétranger. Si le titulaire du pouvoir exécutif peut valablement se rendre à l'étranger, pourquoi, de la terre étrangère, ne pourrait-il pas donner un ordre et une signature qui, sans doute, n'auront d'autorité que lorsqu'ils auront atteint les frontières du territoire national, mais qui n'en seront pas moins authentiques pour avoir été donnés hors du pays? Gela ne serait impossible que si le décret était tel qu'on ne pût pas le concevoir rendu en dehors du territoire national. Ce serait le cas d'un décret qui, d'après la Constitution ou la loi, devrait être rendu en Conseil des ministres. Cela suppose en effet, comme on le verra plus loin, que le Président de la République préside le Conseil des ministres qui délibère sur cet acte, et le Conseil des ministres français ne peut évidemment subsister que sur la terre de France.
Ce qui me paraît rendre cette solution certaine, c'est qu'elle est adoptée, en ce qui concerne le roi, dans l'Angleterre contemporaine, où pourtant, quant aux droits du monarque, les anciens principes se sont en général conservés. l l'on tient encore que lemonarque absent peut déléguer l'exercice de son pouvoir à un régent ou lieutenant. <ic Mais les derniers exemples de la nomination d'im régent furent en 1716, quand le Prince de Galles fut fait gardien et lieutenant du royaume, et en 1732, lorsque la reine Caroline occupa la même position. Dans d'autres occasions, depuis 1695, des Lords Justices ont été désignés sous le grand sceau avec des pouvoirs spécifiés dans les lettres patentes qui leur donnaient leur l^mmisson : mais la facilité des communications a fait disparaître h nécessité d^une délégation de la prérogative royale durant le pré'
A G. 1. Vi* De oonêtitutionibiUf 1, 3. L ^ L. 3 D., De off, praBsidis, I, 18 ; et la glose ordinaire, y'* Privatus eut : c.Qt dicunt Vascones, qui dicunt se doq teaeri sub rege Angliee nisi ipse ait in Vasconia; alias non Tolant ei serYire sed dicont eum priva tum et non esse eorum agem. Sed maie intelligunt ; nam non est privatus ; sicut nec sacerdos desinit esse eux interdicitur officium ».
592 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
sent règne K 2> On sait pourtant que la reine Victoria faisait souvent, presque chaque année^ un voyage et un séjour en France. Quelque opinion d'ailleurs que l'on adopte sur ce point, il faut te rappeler que le Président de la République pourrait incontestablement accomplir les actes de sa fonction sur un navire de guerre français dans un port étranger : en droit public, c'est encore là comme une partie du territoire national.
§ 5 . — Responsabilité du président de la répuruque.
Nous avons indiqué, dans la première partie, comment ildéoouk logiquement du principe de la souveraineté nationale que tout fonctionnaire, tout représentant du peuple, devrait être pleinement responsable de tous les actes qu'il accomplit dans l'exerdoe de ses fonctions. Mais nous avons aussi indiqué comment et pourquoi cette responsabilité avait été largement écartée dans les Constitutions modernes, en ce qui concerne les titulaires du pouvoir législatif ou même du pouvoir exécutif*.
Les auteurs de la Constitution de 1875 devaient forcément résoudre la question en ce qui concerne le Président de la République. Il semblait qu'elle fût tranchée d'avance, la plupart des théoriciens, républicains ou monarchistes, s'accordant pour déclarer qœ la responsabilité du Président est de la nature, presque de Tessence de la République. M. de Tocqueville, exposant ce qui se passa en 1848 dans la Commission chargée d'élaborer la Constitiition, indique qu'alors la question ne fut même pas discutée : c 11 était de l'essence de la République que le chef de l'État fÙt reepon" sable' D. D'autre part, M. de Broglie, qui, en 1873, portait à la tribune la même thèse*, l'accentuait encore dans une publication postérieure : € Il semble à première vue que la responsabilité de tous les magistrats sans distinction, depuis le plus humble jusqu'au plus élevé, soit la raison d'être du régime républicain' ». La Constitutioii de 1793 déclarait le Conseil exécutif (art. 72) € responsable dfl l'inexécution des lois et des abus qu'il ne dénonce pas», et la Constitution de 1848 établissait en termes généraux la responsabilité
i AnsoQ, Law and custom of the constitution^ t. II, p. 74.
^ Ci-dessus, p. 80, 290 et suiy.
s Souvenirs, p. 280.
^ Ci-dessus, p. 451.
B Revue des deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 834.
dn Président de la République *. Il est vrai que cette dernière ne déterminait pas d'une manière précise les conditions et les effets de cette responsabilité. On peut remarquer, dans un autre sens, que la Constitution de l'an III, incontestablement inspirée de l'esprit répubL'cain, n'édictait contre les membres du Directoire qu'une responsabilité pénale et limitée, elle assimilait même en principe leur responsabilité à celle des membres du Corps législatif*.
Le problème est plus compliqué qu'il ne le paraît tout d'abord. En effet, la véritable responsabilité du pouvoir exécutif se présente pratiquement sous la forme de la responsabilité ministérielle^. Si l'on pouvait à la fois faire fonctionner la responsabilité du chef du I pouvoir exécutif et celle de ses ministres, la solution serait simple ; il suffirait, d après le principe rappelé plus haut, de les déclarer tons également responsables. Mais il y a là une incompatibilité logique : l'une des responsabilités exclut l'autre. On l'a bien vu en 1848, quand on a voulu les faire marcher de front, sans bien I déterminer d'ailleurs le mécanisme constitutionnel de cette combinaison*. On l'a bien vu de 1871 à 1873, sous la présidence de M. Thiers, où la responsabilité complète et politique du Président ^de la République absorbait et faisait disparaître celle des ministres'.M. Thiers tenait, d'ailleurs, beaucoup à cette forme, etc'était encore celle qui était contenue dans le projet de loi déposé par X Dufaure le 19 mai 1873*.
I Art. 68 : « Le Président de la République, les ministres, les agents et déposi- Uires de Tautorité publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de itonsles actes du gouvernement et de Tadmiaistration ».
^ Art. 158. L*article 131 édictait seulement contre eux une responsabilité spé- ^e à raison de la promulgation des lois inconstitutionnelles dans la forme. — ttes membres du Corps législatif n'étaient responsables que pénalement. Ils ne poavaient être traduits devant la Haute Cour de justice (art. 114} « que pour iûtsde trahison, de dilapidation, de manœuvres pour renverser la Constitution At d'attentat contre la sûreté intérieure de la République ». I » Ci-dessus, p. 99, 292.
. ^ De Tocqueville, Souvenirs^ p. 280) : « Devait-on le rendre responsable des lûlie détails d'administration dont notre législation administrative est surchargée ^ auxquels il est impossible et serait d'ailleurs dangereux qu'il veillât lui-même? ;CeU eut été injuste et ridicule, et, s'il n'était pas responsable de Tadministration proprement dite, qui le serait? On décida que là responsabilité du Président, l'étendtait aux ministres et que leur contreseing serait nécessaire comme du ^ps de la monarchie. Ainsi le Président^ était responsable, et cependant il n'était pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couvrir ses agents ». — Ci-dessus, p. 148 et suiv.
* Ci-dessus, p. 450.
^ Art. 14 : « Le Président de la République et les Ministres, pris soit individuel- ^rat, soit collectivement, sont responsables des actes du gouvernement ». — Art. 11 : a Le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger les pourmoites en responsabilité contre le Président, les ministres et les généraux en ^f des armées de terre et de mer ».
594 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.
Mais l'école des parlementaires, celle qui proposait d'appliquer franchement le goavernement de cabinet à l'État républicain, démontrait, au contraire, que proclamer la pleine responsabilité du Président de la République, c'était forcément l'autoriser, TinTiter même à avoir une politique personnelle et indépendante. € L«6 ministres prétendent gouverner, dira-t-il, et pourtant je suis responsable ; je suis lié pour le bien et je réponds du mal. J> — « Déguiser le désir du pouvoir sous la revendication de la responsabilité, c'est donner habilement à l'ambition personnelle la forme la plus respectable et^ par conséquent, la plus dangereuse, chez un peuple très sensible à l'idée de justice, et particulièrement sensible à U générosité du caractère. Le seul moyen de déjouer cette ruse périlleuse, sous le régime d'une république présidentielle, c'est de définir avec clarté et de limiter avec rigueur la responsabilité du Président et de la borner aux devoirs qui relèvent directement de son office, en laissant au Cabinet toute la responsabilité de la politique afin de lui assurer tout son pouvoir*. ». Cette thèse de Prévostr Paradol se trouvait plus accentuée encore dans les Vues sur Ugonr vemement de la France^. C'est la règle contenue dans le projet de Constitution provisoire déposé au mois de mai 1874 par le duc de Broglie'. C'est celle enfin qui a été inscrite dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875. L'article 6, après avoir déclare: <( Les ministres sont solidairement responsables devant les Cliambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels », ajoute : <l le Président de la Bépublique n'est responsable qu'en cas de haute trahison ».
Il ressort de ce texte que la responsabilité du Président est tout à fait exceptionnelle, l'irresponsabilité étant la règle, et qu'elle n'est pas politique mais pénale. Politiquement, les ministres seuls sont responsables devant les Chambres. C'est à eux seuls que celles-ci
* La France Nouvelle^ liv. II, ch. vi, p. 122.
* Gh. Yi, p. 233 : « Ainsi le Président ou régent, inviolable comme s'il étui roi, inviolable même après l'expiration de sa magistrature, inviolable quant I tous les actes de son administration, couvert, comme s*îl était roi, par la respoO' sabilité de ses ministres, ne pourrait, selon notre plan, être attaqué et pris I partie que pour tentative dUnsurrection h.
* Art. 20 : « Le Orand-Conseil (Chambre Haute) peut être constitué en cour A justice pour juger soit le Président de la République, soit le ministère. Les mi* nistres sont responsables individuellement de leurs actes personnels, solidair» ment de la politique du Gouvernement. La responsabilité du Président de la Rfr publique n'est engagée que dans le cas de haute trahison, tentative d*asucp«t|[ et de concussion. Dans ces divers cas seulement, il pourrait être dédaré dé< des droits que lui a conférés la loi du 20 novembre 1873. Cette déclaration être faite par les Chambres réunies en congrès, conformément à Tari. 23 cisous ».
peuvent demander compte des actes du gouvernement : la personne et les actes du Président ne doivent jamais être pris à partie.
Comment cette responsabilité pénale pent-elle être mise en action? La réponse est écrite dans l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : « Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que parle Sénat ». Ces textes, si nets et si précis en apparence, donnent lieu cependant à une grave difficulté juridique.
Elle provient de ce que les lois pénales françaises ne contiennent ancnn crime prévu et puni sous la qualification de haute trahison. Sans doute, l'expression était usitée dans des Constitutions antériem-es *. Il est aisé également de comprendre quels sont les faits qn'ont visés les auteurs de la loi constitutionnelle : il s'agit du cas où le Président abuserait de ses pouvoirs pour violer à l'intérieur los lois ou la Constitution, ou bien encore compromettrait par une faute lourde les intérêts de la France à l'égard de l'étranger. Mais la difficulté, au point de vue du droit pénal, n'en subsiste pas moins *. Trois solutions peuvent être proposées.
P On peut soutenir que la Constitution a laissé au Sénat, juge dn Président de la République, le soin et le pouvoir de déterminer 1^ faits qui constituent le crime de haute trahison et d'en fixer les peines, en les prononçant. C'est ainsi que Vimpeachment était pratiqué au xvni' siècle en Angleterre. C'est ainsi qu'est encore entendue par une doctrine imposante la responsabilité pénale des ministres, comme on le verra plus loin. La même question est agitée aux Etats-Unis où le Président est aussi déclaré respon- Ablepour trahison, corruption et autres grands crimes ou délits'. < Quelques-uns, dit M. Brjce, tiennent que les expressions comprennent seulement des actes prévus et punis par le droit pénal {tndictable offencei)^ tandis que d'autres leur donnent une signification extensive, j comprenant les actes accomplis en violation des devoirs résultant de la charge et contraires aux intérêts de la Jiation* ».
1 Constitution de Taa III, art. 115; Chartes de 1814, art. 33, et de 1830, art. tt;Coiistitationde 1848, art. 68.
'Aa mois de janvier 1878, M. Pascal Duprat déposa à la Chambre des députés va projet de loi déterminant les cas de haute trahison et en fixant les peines; il fat pris en considération par la Chambre, mais il n'a jamais été converti en In.
' Art. 1, sect. 3, clause 6 ; art. 2, sect. 4 : « For treason, bribery and other high câiaei and misdemeanours ».
' American GommonvotaXthy t I*, p. 47. Cf. traduct. française, t. 1, p. 82, <I«iid est inexacte.
2^ Contre cette première opinion, il y a une objection grave. Cest qne run des principes fondamentanx posés par la Ré volntion française est l'exclnsion des pénalités arbitraires. Dans notre droit public, nulla pœna sine lege, « Nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée ï>, dit l'article 8 de la Déclaration des droits de V homme et du citoyen de 1789, et le même principe est répété dans l'article 5 de notre Code pénal. En appliquant cette règle essentielle, on propose de décider que le Président de la République ne pourra être condamné par le Sénat que si le fait qui lui est reproché tombe sons le coup d'un article de loi, s'il rentre dans une incrimination contenue dans la loi pénale, et qu'il ne peut être puni que des peines portées par les textes de loi.
3^ Une troisième solution me paraît possible. Celle que fournit l'opinion précédente est certainement correcte, en ce sens qne, dans notre droit public, le Président de la République reste soumis, comme tout autre citoyen, à l'empire des lois civiles ou pénales. On ne saurait songer pour lui à une irresponsabilité absolue et de droit commun comme celle qui existe, en Angleterre, an profit du monarque^. Si, par suite, il commettait un acte quel* conque tombant sous le coup d'une disposition de la loi pénale, il pourrait être poursuivi et frappé de la peine légale comme tonte autre personne. La seule difiPérence, c'est que, d'après les ternies formels de la loi constitionnelle du 16 juillet 1875, art. 12, il ne peut jamais être mis en accusation que par la Chambre des députés', et il ne peut jamais être jugé que par le Sénat. La poursuite ne peut émaner que d'une Chambre et le jugement que de l'autre, parce que, à l'égard du premier magistrat de la République, toute poursuite à fins pénales prendrait nécessairement le caractère d'un acte politique'. Tout cela est incontestable; mais, en
» Ci-dessus, p. 101.
'^ Les termes mis en accusation doivent être entendas dans on sens large, comme comprenant les poursuites à raison non seulement de crimes, ma« ausâ de délits et même de contraventions.
3 II faut admettre, par suite, qu'en matière civile le Président de la RépobliqM pourrait être cité devant les tribunaux ordinaires, comme tout aolre cîtOTca. M. Burgess (Political science^ t. II, p. 2455), soutient cependant que le p/èâ dent des États-Unis « est afifranchi de la juridiction de tout tribunal, magisti^ ou corps sur sa personne. Pour aucun fait, il ne peut être arrêté oa restx«iat dans sa liberté personnelle par qui que ce soit, pas môme pour meurtre f^fFMw» par lui. Il n'est responsable que devant un seul corps, c'est-à-dit« devant % Sénat. Ce principe n'est pas expressément proclamé par la Constitatioa, m, établi par une loi, ni contenu dans aucune décision judiciaire sur la question. S est simplement un postulat de la science politique, qu'impUque la ConatitvtÎMi ■• M. Burgess affirme qu'il n'est point influencé ici par la r^Ie du droit anglais
LE POUVOIK EXÉCUTIF. 597
parlant de la hante trahison qui rend le Président responsable^ la loi constitutionnelle du 25 février me paraît avoir voulu quelque chose de plus. Elle a eu en vue une répression politique plutôt que légale. Elle a conféré à la Ohamhre des députés, accusatrice, et an Sénat, juge, des pouvoirs qui vont au delà de la simple application des lois pénales. Que peut donc faire encore le Sénat, s'il ne peut jamais appliquer au Président que les peines portées par la loi pénale et pour les faits qu'elle détermine? Il peut prononcer sa déchéance. C'est un pouvoir qu^il faut bien lui supposer dans le cas où il pourrait, par ailleurs, prononcer contre lui une condamnation pénale quelconque, même une condamnation qui n entraînerait pas la perte des droits civiques et politiques : car la Constitution n'a pas dû admettre qu'un Président ainsi condamné pût rester en fonctions. Ce pouvoir, le Sénat l'aura toujours, à la seule cjiarge de relever des faits qui, pour lui, constituent une haute trahison. Le système, auquel on arrive ainsi par la simple application des* principes, est d'ailleurs à peu près celui qui est expressément inscrit dans la Constitution des États-Unis. Il y est dit, en effet : « Dans les cas cCimpeachnient^ le jugement ne pourra contenir que la destitution du fonctionnaire et le déclarer incapable d'occuper dorénavant, sous l'autorité des États-Unis, aucune fonction honorifique, de confiance ou rémunérée ; mais la personne ainsi convaincue pourra néanmoins être accusée, mise en jugement, jugée et punie, conformément aux lois^ i>. L'histoire des États-Unis nous apprend aussi que cette respon-
qoi déclare tons tribunaux incompétents à Tégard du monarque. Sa principale ni«on est qu'un jugement rendu contre le Président de la République a besoin, eoDune tout autre, d'être ramené à exécution; or le droit de faire exécuter tous les jugements appartient au Président lui-même : « 11 est impossible d'exécuter aaciuie procédure contre le Président des États-Unis s'il résiste, car la Gonsti- ; tation rend tout le mécanisme d'exécution sujet à son contrôle en dernière ana- I Ifse ». Mais i) y a là, nous semble-t-il, une illusion. L'exécution, conforme à la bi, d'an jugement régulièrement rendu ne se fait point par un ordre particulier do Président, et celui-ci ne pourrait pas non plus l'empêcher par un ordre parfieoiier, car il ne peut pas dispenser de l'exécution des lois. Toute la question •t de savoir si le jugement peut être régulièrement rendu contre lui. Or le I principe est que tout citoyen est soumis à la loi et justiciable des tribunaux l^n'eUe a établis : pour soustraire le Président de la République à cette règle, il jisQt on texte. Les tribunaux, en dehors des cas prévus par ces textes, ont prise ;Mr loi; car ils tiennent leurs pouvoirs non pas de lui, mais de la loi et de rStat. On peut remarquer, sur cette question, que les Anglais étendent aux gou- ^rneurs des colonies, qui représentent le roi, la règle qui rend toute poursuite snpossible contre ce dernier. Mais ce n'est que devant les tribunaux de la colonie qu'ils ne peuvent être poursuivis ; Us peuvent l'être devant les tribunaux Anglais, car en Angleterre ils ne sont que sujets. ' Art. i , sect. 3, danse 7.
sabilîté pénale du Président de la République, même dans un pays où il gouverne personnellement et couvre ses minisires, est une précaution presque inutile. Un seul Président des États-Unis a été mis en accusation devant le Sénat par voie cCimpeachment, le président Andrew Johnson, en 1868, et il a été acquitté faute d'une majorité des deux tiers contre lui exigée par la Constitution*,
< Les débats et procédure sont rapportés dans les JoumaU of Congrest, 1868.— Prévost-Paradol, La i^anoe Nouvelle, liv. IT,ch. vi, p. 120: « Noos afou va le Congrès hésiter longtemps, en 1867, entre le grave inconrénient de troubler rÉtat, s'il appliquait la responsabilité présidentielle, et rinconvéDleat oon moins fâcheux de supporter pendant quatre années un Président ouTertemeat hostile au Congrès et en lutte déclarée avec cette assemblée au sujet de Texècation des lois ». — Bryce, American oommonwetilth^ t. li, p. 47 : a CependaaU Andrew Jonhson est le seul président qui ait été Tobjet d'un impeachmerU ; sa conduite folle et opiniâtre rendait désirable sa déchéance : mais comme il était douteux qu'aucune des accusations prises isolément justifiât une condamoatioQ, plusieurs des sénateurs qui lui étaient opposés politiquement votèrent pour soa acquittement. Une majorité des deux tiers n*ayant été réunie sur ancon chef (les chiffres étaient trente-cinq pour la condamnation et dix-neof pour Tacquiltement), il fut acquitté » .
