CHAPITRE IV

Lie pouvoir exécutif (suite). — III. Les ministres.

Les ministres jouent nn rôle capital, un rôle prépondérant dans notre système constitutionnel, puisque la République française est une Bépublique parlementaire^ , M. Laboulaye disait même, avec nne expression quelque peu exagérée : « Notre Gouvernement nourean, U importe de le répéter, est une république parlementaire, c'est-à-dire une république où tout repose sur la responsabilité ministérielle' D. Nous avoDS examiné précédemment les principes généraux et le génie de cette forme de gouvernement'. Il nous faat maintenant, nous attachant aux dispositions et à Tesprit de nos lois constitutionnelles, déterminer juridiquement les fonctions ministérielles. Dans ce but j'étudierai successivement : 1** la nomination et la révocation des ministres et la composition du ministère ; 2^ le Conseil des ministres ; 3^ les rapports des ministres avec les Chambres ; 4^ la responsabilité ministérielle.

Les ministres sont nommés par des décrets du Président de la République. Cette nomination est même politiquement sa fonction essentielle^, et nous savons dans quelles conditions elle se produit*. Cependant, chose notable, le droit pour le Président de nommer les ministres n'est directement et formellement inscrit dans aucune disposition de nos lois constitutionnelles, alors qu'il figurait non seulement dans la Constitution de 1848^, mais aussi dans les lois des 17 février et 31 août 1871 \ Cette omission, que l'on constate aussi

1 (S-dessas, p. 498.

* Annales de V Assemblée Nationale j t. XL, p. 112. ' Q-dessas, p. 111 el saW.

* G-desso8, p. 332, 333.

* Ci-dessus, p. 112 et soît.

* Art 64 : « Le Président de la Républiqtie nomme et révoque les ministres ». ^ Résolution da 17 février 1871, art. 2, ci-dessns, p. 410, note 2 ; — loi du 31

tout 1871, art. 2 : o 11 (le Président de la République) nomme et révoque les ministres 0.

dans le projet de Constitution déposé par M. Dufaure en 1873 et dans celui déposé par M. de Broglie en 1874, peut s'expliquer de diverses manières.

On pourrait soutenir en premier lieu que les ministres sont purement et simplement les délégués directs et immédiats du Président de la République, à qui appartient le pouvoir exécutif. Le droit de les choisir ne serait pas autre chose que le droit de déléguer l'exercice du pouvoir exécutif; ce droit lui appartiendrait nécessairement en vertu des principes et sans avoir besoin d'être exprimé, soit, selon une ancienne théorie S parce que le Président de la République est lui-même le délégué du souverain, soit paroe qu'il lui serait impossible de gouverner autrement. Mais cette idée, qui compte des partisans', nous parait inexacte, et nous aurons l'occasion de la réfater en la retrouvant un peu plus loin.

On peut soutenir également que ce droit de nomination n'a pas été exprimé parce qu'il est de l'essence même du gouvernement parlementaire et qu'il était, depuis 1871, en plein exercice, an moment où la Constitution a été votée. On peut ajouter qu'il résulte implicitement, mais nécessairement de la Constitution eOemême. Le Président ne pouvant accomplir aucun acte juridique de sa fonction sans qu'il soit contresigné par un ministre, et devant faire intervenir le Conseil des ministres dans certains cas, d'après la Constitution elle-même, celle-ci lui donne par là le droit de nommer les ministres, sans lesquels ces dispositions seraient inapplicables.

Enfin, on peut soutenir que le droit pour le Président de la i République de nommer les ministres est compris dans la disposition de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (art. 3, § 4), d'après laquelle € il nomme à tous les emplois civils et militaires '>. i Si cela est exact, il en résulte que les ministres ne sont pas de

1 Ci-dessus, p. 313, note 3.

2 M. Loabeti préndent du Conseil des ministres, au Sénat, séanco du20 joia 1892 {Journal officiel du 21, Débats parlementaires^ p. 62S) : « I^ chef <U pouvoir exécutif exerce ce pouvoir par Tintermédiaire de délégués reapoasaliks collectivement devant les Chambres de leur politique générale et individodk» ment de leurs propres actes : ce sont les ministres, C*est en vertu d'une dd^ galion du Chef de VÉtat que les ministres exercent leurs diverses fonctions; ils peuvent à leur tour en déléguer non pas la totalité, mais une partie à d'astres agents ».

3 Eug. Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire^ ii*tt: « Ce droit de nomination et de révocation des ministres n'est pas inscrit à^wae i façon expresse dans les lois constitutionnelles actuellement en vigueur ; mais 3 i résulte du § 4 de Tarticle 3 de la loi constitutionnelle du 15 février 1975. m I vertu duquel le Président de la Républiqne nomme à tous les « emplois civils tl militaires ».

simples délégués du Président de la République, mais des fonctionnaires publics proprement dits, des fonctionnaires de l'Etat^ . Nous indiquerons plus loin d'autres textes qui confirment cette conception.

Le droit formel de révoquer les ministres appartient également au Président de la République. S'ils étaient considérés comme ses simples délégués, oe droit résulterait des principes généraux sur la délégation. S'ils sont de véritables fonctionnaires publics, le droit résulte de principes déjà exposés^. Mais avec le gouvernement parlementaire, si ce droit n'est pas, comme on l'a dit <i purement fictif, n'ayant jamais Toccasion de s'exercer ' 3>, son exercice ne pourra être que très rare et supposera des circonstances exceptionnelles, n ne pourra s'exercer, en effet, qu'avec le contreseing d'un ministre et avec l'appui d'un ministère pouvant trouver une majorité dans la Chambre des députés^. Il faudrait supposer, par exemple, un ministre manquant gravement à ses obligations envers le chef du pouvoir exécutif, de telle manière que ses collègues même ne pourraient l'approuver, ou encore un ministère, à plusieurs reprises, battu dans la Chambre des députés et s'obstinant à ne point démissionner.

Comment sera déterminée la composition du ministère^ c'est-àdire combien y aura-t-il de ministres, et quelle sera entre eux la répartition des affidres, comment se fera la délimitation des dépar^ tements ministériels ? Ce point n'est pas réglé par la Constitution, et rationnellement il ne pouvait pas l'être. Le nombre des ministères, la détermination des départements ministériels suppose un élément purement contingent. Cette détermination peut et doit varier selon les besoins et les circonstances. Elle ne peut donc figurer dans une loi constitutionnelle, qui présente, au contraire, un caractère d'immutabilité relative. Une seule, parmi les Constitutions françaises, a statué sur ce point, celle du 5 fructidor an

* Ci -dessus, p. 519.

> Ci-dessus, p. 524.

* Bug. Pierre, Traité de droit politique, électoral parlementaire, n9 92.

4 Chose notable, la seule révocaiiOQ de ministres qui ait été prononcée par le Président de la République depuis que la Constitution est en vigueur, celle du 16 mai 1877, a été annoncée d'abord sous une forme quelque peu dissimulée. Le Journal officiel du 17 mai 1877 contient en effet cette note (p. 3689) : u Les ministres ont offert leur démission au Président delà République, qui Ta acceptée. Ils continueront à expédier les affaires de leur département jusqu'à la nomination de leurs successeurs », Mais le message adressé aux Chambres par le Président rétablissait la réalité des faits {Journal officiel du 19 mai 1877, p. 3785) : « J*ai dû m,e séparer du ministère que présidait M. Jules Simon et en former un nouveau ».

III ; mais c^était seulement pour fixer nn minimum et un maximim au nombre des ministres*.

Mais si cette réglementation ne peut pas être faite par la Constitution, elle peut Têtre par la loi. Cela paraît même naturel et convenable, et alors il n'est pas douteux que, en nommant les ministres, le titulaire du pouvoir exécutif procède à la nomination de fonctionnaires publics institués par la loi, les plus élevés dans la hiérarchie. C^est ce que fit, sous l'empire de la Constitution de 1791, la loi du 27 avril 1791, relative à l'organisation du min»* tère, qui posait très nettement les principes à cet égard*. La Constitution de l'an III disait également (art. 150) : <r Le Corps législatif détermine les attributions et le nombre des ministres >î ce qui fut fait effectivement alors par la loi du 10 vendémiaire an lY sur l'organisation du ministère. Enfin, le même System» fut repris par la Constitution de 1848*.

Mais les autres Constitutions françaises sont muettes sur cê point. Il en est résulté que, sous leur empire, par une tradition constante, le droit a été reconnu au titulaire du pouvoir exécutif de créer de nouveaux ministères (sauf à obtenir du pouvoir lépelatif les crédits nécessaires pour assurer leur fonctionnement), de déterminer et de modifier la démarcation des départements mi* nistériels. La tradition sur ce point est constante, je le répète, mais il reste à savoir comment cette règle s'explique et quelle en eafe au juste la portée.

On l'explique parfois par le prétendu droit de délégation du Préi sident de la République, dont il a été parlé plus haut. Il poorrul librement et à son gré déléguer immédiatement Texercice du poQ^ voir exécutif, que lui a remis la Constitution ; il j aurait, par suite, autant de ministères que de délégations immédiates et distincte. m Le chef de l'État, dit notre collègue M. Brémond, investi de k plénitude de la puissance executive, a pleins pouvoirs pour répartir les attributions d'ordre exécutif entre les divers i^gentl^ sous réserves, bien entendu^ des prohibitions résultant des dispcMÎf

' Art. 150 : « Ce nombre est de six au moias et de huit au plus ». La Goav titution australienne fixe aussi le nombre maximum des ministres, mais en doft' nant au Parlement le droit de modifier ce chififre, sect. €& : « Jasqu*à ce qM 11 Parlement en ordonne autrement, le nombre des ministres d'État ne devra p* dépasser sept ; et ils tiendront tels départements que le Parlement détenniiMi ou à son défaut, le gouverneur général ».

s Art. 1 : « Au roi seul appartiennent le cboix et la révocation des minislrci* — Art. 2 : « Il appartient au pouvoir législatif de déterminer le nombre, la H vision et la démarcation des départements du ministre ». I

9 Art.. 66 : « Le nombre des ministres et leurs attributions sont fixés par i pouvoir législatif ». ^

tions particulières de la loi. C'est par application de ce principe qu'on a toujours admis que le Président de la B/épublique avait le droit de fixer le nombre des ministères et de diviser entre chacun j d'eax les services publics. On a vu quelquefois le GQuvemement , fcire appel à l'intervention du Parlement et lui soumettre les projets de création de nouveaux ministères ; mais c'était dans un but politique ou pour obtenir des ressources financières nécessaires à ,1a modification proposée* ». Mais s'il en était ainsi, si là se trou- T«it la source de ce droit, il formerait une prérogative constitution- Belle du Président de la République, que le législateur ne pourrait pas entamer : l'organisation du ministère dans son ensemble ne j)onrrait pas être fixée légalement, et un ministère isolément ne pourrait pas non plus être créé par une loi. Bien que cette dernière opinion paraisse avoir été soutenue*, elle ne saurait être admise. Aucun texte constitutionnel ne limitant sur ce point les droits et l'action du pouvoir législatif, il est incontestable qu'il peut légiférer en cette matière et dans ce sens. Même, en 1881, Hur une demande de crédits répondant à la création de nouveaux ounistères, M. Ribot, parlant au nom de la Commission du budget,^ oprima le vœu qu'à l'avenir aucun ministère ne fût créé sinon par une loi^. Depuis lors une application précise a été faite de ^otfceidée. Une proposition de loi, due à l'initiative parlementaire, It tendant à ériger l'administration des colonies en ministère spéoal, a été votée par la Chambre des députés le 17 mars 1894 et pir le Sénat le jour suivant. Nous avons donc actuellement un stère créé et constitué par une loi, tandis que les autres procè-

t de décrets présidentiels \

Le droit, pour le Président de la République, de fixer par décret

I Examen doctrinal de la jurisprudence administrative dans la Revue aride législation, 1894, p. 325.

* Séance de la Chambre des députés du 17 mars 1894 (Journal officiel du 18 lUbats parlementaires, p. 574). M. Michelin : « Aux termes de la Gonsitioa qui nous régit, il n'appartient pas aa pouvoir législatif de créer des migres : c'est une prérogative du pouvoir exécutif ». ' Chambre des députés, séance du 8 décembre 1881 (Journal officiel du 9). question revenant devant la Chambre des députés le 10 mars 1892 (Journal du il. Débats parlementaires, p. 219), M. Ribot disait encore : « Et je i pas changé d'avis.

H réduite de ce fait une certaine anomalie que signalait par avance M. d*Âil* à la Chambre des députés le 10 mars 1892 (loc, oit., p. 219) : « Nous aurions ministère — le ministère des Colonies — qui serait créé par une loi et ne pourêtre modifié que par une loi, tandis que des autres ministères, même les plus Mtants, ne sont créés que par ces décrets et peuvent être ainsi modifiés ». t*onteor proposait par suite un article de loi ainsi conçu : « Le nombre des dipbs ministères et leurs attributions sont fixés par la loi ». Mais cette prçposition iestpas venue en discussion.

les départements ministériels s'explique très bien, à mes yeui; c'est simplement l'application d'une règle qui a été indiquée pins haut\ Le Président de la République, en recevant de la Gonsdtution la prérogative de a: nommer à tous les emplois civils et militaires y> , n'a pas seulement reçu le droit de nommer à ceux de ces emplois créés par la loi. Il tient en même temps de la ] Constitution le droit de créer de nouveaux emplois dans les bran* ches de l'administration dont l'organisation n'a pas été réglem^H tée par la loi, et, à plus forte raison, de modifier les emplois ainsi créés. Mais ces emplois, quoique créés les uns par la loi, les antres par décret présidentiel, ont juridiquement la même nature de fonction publique*.

La nécessité d'obtenir pour les emplois nouveaux les crédits nécessaires et le fonctionnement même du gouvernement parlementaire assurent, d'ailleurs, au Parlement le dernier mot en cet matières. Spécialement en ce qui concerne la délimitation des ministères par décret (droit qui est en réalité exercé d'après la décision du Cabinet lui-même), on peut faire remarquer que cette liberté d'allures répond assez bien au génie propre du gouvernement parlementaire. Il est utile parfois qu'un nouveau Gabineft puisse, en vue de sa constitution même, modifier le nombre des ministres ou la démarcation des départements. En Angleterre» on satisfait aux mêmes besoins par des procédés différents. En France, celui-là est seul possible, puisque chez nous les ministarea en titre seuls peuvent faire partie du Cabinet.

1 Ci-dessas, p. 525 et suIt. La loi du 27 avril 1791 procédait d*an aotm pria-.; cipe, admis par la Constitution de 1791, c*est que le roi n*aTait pas le droit à^ créer des offices. Ci-dessus, p. 527. L'historien pourrait cependant objecter Ton avait, dans la discussion reconnu au roi le droit de créer des commissions i que les ministres de l'ancien régime, sauf le chancelier, étaient non des o{&< mais des commissaires. En 1791, l'objection ne fut point faite; ceux qui naicnt que le roi devait avoir le droit de régler la composition du raisonnaient autrement. Us disaient qu'ayant la charge de diriger le gon^ ment il devait avoir la liberté de le composer.

2 On peut seulement se demander s'il n'y a pas une délégation véritable le décret du Président de la République qui charge un ministre de Ym d'un autre ministère, dont le titulaire est momentanément empêché. C'est ce que parait admettre M. Laferrière, Traité de la juridietion administrotn t. Il, p. 501 : « Il y est pourvu, dit-il, par un décret du Préaident de la R^i blique, qui désigne un ministre intérimaire choisi parmi les autres membres cabinet. Cette délégation peut être complète ou limitée à l'expédition des urgentes ». Mais peut-être peut--on soutenir qu'il y a plutôt rénnioa mome&lai de deux ministères, d'autant que, selon M. Laferrière {loc, etc., note t), iea |Mt^ ticulieis n'ont pas le droit de contester la compétence du ministre IntéiimâiM^ sous prétexte qu'il aurait dépassé les limites d'une délégation restreônte att' affaires urgentes.

De ce qui a été dit jusqu'ici, il résulte que les ministres ne sont I point de simples délégués du Président de la République. Leur rôle politique, leur action prépondérante dans le gouvernement parlementaire, protestent hautement contre une pareille assertion. I Hais les principes juridiques de la délégation n'y sont pas moins [contraires. En effet, s'ils n'étaient que de simples délégués, leurs ' pouvoirs cesseraient nécessairement et de plein droit par la mort on la démission de celui de qui ils tiendraient leur commission. Tout au contraire, dans ces hypothèses et d'après notre Constitution, non seulement les pouvoirs des ministres subsistent, mais le Conseil des ministres devient momentanément le titulaire même du pouvoir exécutif' .

Le ministère peut comprendre, comme suppléants ou auxi- Baires, des sous-secrétaires d'État. Leur qualification vient de ce |ue, les secrétaires d'État étant devenus les principaux ministres ie la monarchie, soit en France, soit en Angleterre, leur titre tet devenu le nom générique des ministres, et le terme ce sous-

Ccrétaire d'État i> désigne ainsi un ministre en sous-ordre. Les n»-seerétaires d'État ne sont pas établis ni visés par notre Constitution, mais leur existence possible est admise par la loi organique sur l'élection des députés du 30 novembre 1875*, et fiette institution fonctionnait déjà avant le vote des lois constituikmnelles de 1875.

C'est encore là xme institution qui vient d'Angleterre, où elle présente avec un caractère particulier et une grande simplicité. le se rattache étroitement à la règle traditionnelle, d'après laelle les ministres n'ont entrée et séance dans l'une ou l'autre bre qu'autant qu'ils en sont membres'. Mais étant donné le le et le pouvoir de la Chambre des communes, il est presque dispensable que chaque département ministériel à qui est confié ploi des fonds publics y soit spécialement représenté. Par , le ministre qui n'appartient pas à cette Chambre peut s'y représenter par im comnioner, qu'il choisit et nomme, avec ^agrément du cabinet, sous-secrétaire d'État en son département^. Dans le but de faciliter la représentation des principaux serpublics dans les deux Chambres du Parlement, il est permis des sous^secrétaires d'État agissent comme auxiliaires des

Ci-de«8us, p. 490 e£ s.

' Art. 11, 2« alinéa : « Les députés nommés ministres ou sous-secrétaires d'État sont pas soumis à la réélection ».

* Cd-dessus, p. 129, note 2.

'* Todd.Walpole, t. II, p. 29.

chefs de leurs départements respectifs dans raccomplissement do ce devoir important. Ils ne sont pas nommés directement par h couronne, mais soit quant à la forme, soit quant au fond, par un secrétaire d'État. Il est conforme à l'intérêt public que le ministère soit à même d'assurer dans la Chambre des commanes h présence de fonctionnaires de confiance, qui aient le pouvoir d'y représenter les principaux départements de l'État, et à qui, en l'absence des ministres qui en sont spécialement chargés et responsables, puisse être confiée la conduite des affiiires paUiqoei qui s'y rapportent*. » Les sous-secrétaires d'État anglais son! ainsi purement et simplement les délégués des ministres. Us n'onl point d'attributions propres et déterminées ; et les auteurs anglail montrent la faiblesse de cette institution : ^ Quelque capableÉ qu'ils soient, ils ne sont pas en position de déclarer et de défendue la politique du Gouvernement avec la liberté, Tintelligence et m responsabilité nécessaires pour satisfaire aux demandes de M Chambre des communes. En fait, ils n'ont qu'une commission (kH a frnef), et on leur demande de justifier une politique dans lafoi^ mation de laquelle ils n'ont eu aucune part* i>. Bien entendij les sous-secrétaires d'État anglais suivent la fortune du ministill qui les a choisis et tombent avec lui. '

L'institution fut introduite en France sous la Restauration mais avec des caractères tout nouveaux. Elle fut établie par nui ordonnance du 9 mai 1816, ainsi conçue : <c Art. 1. Des sons secrétaires d'État, nommés par nousy seront attachés à nos mi nistres secrétaires d'État, lorsqu'ils le jugeront nécessaire au biêl de notre service. — Art. 2. Les sous-secrétaires d'État sero^ chargés de toutes les parties de r administration et de la correspod dance générale qui leur seront déléguées par nos ministres secrétajti (TÉtat dans leurs départements respectifs d. Ces secrétaires d'EH différaient profondément de ceux qui existaient en AngleterW En effet : 1^ ils étaient nommés par le roi et non par le ministli ce qui, croyons-nous, était parfaitement correct au point de vd des principes ; 2^ ils n'étaient en aucune fiiçon chargés de repii senter les ministres devant les Chambres, mais étaient en parf chargés de l'administration et de la correspondance générale d^ ministère ; ils devaient partiellement décharger les ministres i ces fonctions ; 3^ la délégation de ces attributions, même en C qui concerne l'administration, était faite non par le roi, maïs 4

1 Todd-Walpole, t. II, p. 48.

8 Todd-Walpole, t. Il, p. 29.

rectement par le ministre lui-même, à qui Tordonnance donnait oc [pouvoir.

i Cette institation se maintint sous la Monarchie de Juillet ; mais [elle se transforma, et, tout en gardant les principaux traits que* hi avait imprimés l'ordonnance de 1816, elle se rapprocha de Hnstitution anglaise : oc Sous la Restauration, le rôle des sous- 'Secrétaires d'État avait été surtout administratif; sous la Monarie de Juillet, il devint politique; ce fut M. Thiers qui donna le aide la transformation' ». Le sous-secrétaire d'État était desiné désormais, non pas seulement à administrer poux le ministre, isanssi à le représenter au Parlement; aussi l'habitude s'établitile de choisir les sous-secrétaires d'Etat parmi les membres des mbres, dans le parti qui fournissait le Cabinet, habitude qui ^vait déjà commencé sous la Restauration^. Sous la seconde Bépuiqae, la Constitution et les lois, ne mettant pas les fonctions sous-secrétaire d'Etat au nombre de celles qui étaient comibles avec le mandat de représentant du peuple, ni même au mbre de celles auxquelles les représentants du peuple pouvaient nommés', ramenaient les sous-secrétaires d'État à leur rôle ment administratif. Sous le second Empire, il ne fut plus estion d'eux.

Après 1871, l'institution devait reparaître telle qu'elle avait été

iquée sous le Gouvernement de Juillet. La loi du 25 avril

72, décidant qu'aucun membre de l'Assemblée Nationale ne

orrait, pendant la durée de son mandat, être nommé ou promu

dfô fonctions publiques salariées, exceptait de la règle les sous-

^taires d'État aussi bien que les ministres. Cependant les pre-

iers sous-secrétaires d'État de la troisième République a sont

pms seulement sous le ministère de M. de Broglie au mois

novembre 1873* ». La loi organique sur l'élection des députés

30 novembre 1875 maintint la compatibilité entre les fonctions

député et celles de sous-secrétaire d'État et dispensa même de

réélection le député nommé sous-secrétaire d'État, comme le

>nté nommé ministre'. Depuis lors, il y a eu de nombreux sous-

*Eag. Pierre, Traité de droit politiquey électoral et parlementaire^ n^ 109, 113. L'aotenr ajoute en note : « La première nomination de M. Thiers, comme seciétaire d'État, est da 4 novembre 1830 ». Ibidem, p. 113.

Décret du 14 juin 1848; ConsUtuUon de 1848, art. 28; loi électorale du 15 1849, art. 85 et 88. Seuls les ministres figuraient sur la liste des fonction- I qui échappaient à Tarticle 28 de la Constitution, j M. Trarieoz, dans la séance du Sénat du 26 juin 1892, Journal officiel du

• ùébatg parlementaires, p. 625.

• Cf. ci-^essu?, p. 127-128.

608 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

secrétaires d'Etat, principalement pour les ministères des Finances, de la Marine, du Commerce et de la Guerre. L'institution s'est précisée en même temps qu'elle a été soumise à d'assez yivee critiques.

En la prenant d'abord par son côté juridique, on pent constater que la nomination des sous-secrétaires d'État, ainsi que la détermination de leurs pouvoirs administratifs, ont tout d'abord et pendant longtemps été faites exactement d'après les règles posées par l'ordonnance de 1816 ^ Le sous-secrétaire d'Etat était nommé par le Président de la République et dans un décret ; puis, € une fois nommé, ses attributions et ses pouvoirs lui étaient délégués par des arrêtés ministériels* y>. Parfois, un article du décret présidentiel de nomination autorisait expressément cette délégatioo. Cette pratique, pleinement approuvée, par certains pnblicistes oa hommes politiques', pouvait cependant donner lieu à des objections juridiques des plus sérieuses. Elle suppose, en effet» chez le ministre, le pouvoir de déléguer le droit de décision qui Itd appartient, le droit de faire à sa place les actes juridiques qui rentrait dans ses attributions (pour la correspondance, qui n'est pas un acte juridique, cela ne fait pas difficulté). Or ce pouvoir de délégation paraît contraire aux principes du droit constitutionnel et public de la France moderne : <{ En principe, dit très bien M. Brémond, les fonctionnaires n'ont point le droit de déléguer l'autorité dont ils sont investis^ 3>. La raison en est, comme on l'a déjà vu, que chaque fonctionnaire tient aujourd'hui son autorité de la Constitution ou de la loi, pour l'exercer et non pour en disposer*.

1 L. Trarieax au Sénat, séance du 20 juin 1892, loc. cit., p. 625. — Cf. Eugène Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, n9 109.

2 M. Trarieux dans le discours cité ; — M. Boulatigpûer, dans le Dictionnaire général d* administration de Blanche, yo Administration, p. 11.

3 M. Trarieux, loo. cit., p. 625: parlant de la nomination en 18S2, d'un soossecrétaire d'Etat aux Finances qui c avait reçu ses pouvoirs autrement que par arrêté ministériel, qui les avait tenus d'un décret du Président de la République », ajoutait : « Le décret qui pourrait paraître une anomalie, loin de transformer le caractère de rinstitutioii, la confirme, et il semble qu'il n'ait été antre chose qu'une autorisation accordée au ministre de donner lui-même, dans si pleine libeité, les pouvoirs dont il voulait investir son sous-secrétaire d'État ».

^ Examen doctrinal dans la Revue oritigite de législation, année 1894, p. 313.

8 Les romains eux mêmes, qui pourtant ont admis plus largement qu^aocoa autre peuple la délégation de l'autorité publique, l'excluaient quand elle ne dérivait pas des pouvoirs traditionnels du magistrat (lesquels remontaient de proche en proche jusqu'à l'antique puissance royale), mais bien d*ane di^Msition de loi précise, — L, 1 pr. D., jD« officio ejtu eut mandata est juridictio, 1, 21 : « Queecunque specialiter lege vel senatus consulto tribuuntur, mandata juridictione, non transferantur; quae vero jure magistrat us competont, mandari possunt ». Aujourd'hui, toutes les attributions des fonctionnaires reposent sur la loi on sur la Constitution.

C'est un devoir pour lui de l'exercer conformément à la Constitution et aux lois, beaucoup plus encore qu'un droit ; il ne peut donc s'en décharger sur un autre, à moins qu'un texte exprès ne l'y autorise. Toute autorité publique est, en principe, indélégable^ M. Laferrière applique très nettement cette doctrine aux ministres : ^ Un ministre pourrait-il déléguer lui-même quelques-unes de ses attribations à ses subordonnés? H faut distinguer selon que l'attribution déléguée contiendrait ou non un droit de décision. Le ministre pent, de sa propre autorité, déléguer à ses chefs de service la signatare de correspondances, de pi^s de comptabilité, d'instructions adressées aux agents du service, mais il ne saurait leur déléguer le droit de prendre les arrêtés ou autres décisions à l'égard des tiers ni de prendre des engagements au nom du Trésor. La jurisprudence du Conseil d'État n'a jamais varié sur ce point, elle s'est tiBrmée à l'égard de directeurs généraux ou secrétaires généraux I des ministères ; de chefs de cabinets des ministres, même oc signant ' ponr le ministre et par autorisation » ; de sous-secrétaires d'État, I tjni n'étaient pas investis d'un droit de décision par décret, mais ^seulement par délégation du ministre * }^. 11 est vrai que l'éminent «ateur parait admettre que cette délégation pourrait être permise 'et validée par un décret du Président de la République, et c'est, en effet, la procédure tracée par l'ordonnance même de 1816, qui ^autorise par disposition générale ces délégations. Mais comment une autorité autre que celle du législateur pourrait-elle écarter un Iprincipe général de notre droit public ? à moins qu'on ne dise que, l^ans cette matière non réglée par la loi, le Président par un décret peut statuer comme le ferait le législateur lui-même?

Quoi qu'il en soit, devant ces difficultés la pratique se modifia. En lS89j pour la nomination d'un sous-secrétaire d'État chargé de direction des colonies, une nouvelle combinaison se fit jour'. pouvoirs de décision, qui furent accordés à ce sous-secrétaire, i furent directement conférés par un décret du Président. Cela it les objections juridiques précédemment présentées, soit 'on y vît une délégation valable, parce qu'elle était opérée par Président de la République *, soit que l'on considérât que celui-ci

* C'est ce que j'ai spécialement essayé de montrer en ce qui concerne le poulégislatif. — Delà délégation du pouvoir législatif dsins la Revue politique

parlementaire d'août 1894.

* Traité de la juridiction administrative, t. II^, p. 502. ' Discours cité par M. Trarieux, loo. cit,, p. 625. f Brémond, op, et loo. oit,, p. 325 : a La délégation à un sous-secrétaire

Itat de partie des pouvoirs, appartenant à un ministre n'est pas autre chose fae rezercice par le Chef d'Etat du droit que la loi lui concède de modifier la

610 Là répubuqub française.

démembrait en quelque sorte administrativement un ministère, en créant un sous-secrétaire d'État investi d'un pouvoir de décision propre, comme il aurait pu créer un ministère nouveau et complètement distinct. Seules ne pourraient pas être attribuées ainsi à un sous-secrétaire d'Etat la proposition formelle et la signature des actes que doit signer lui-même le Président de la Républiqne ^ car, aux termes de la Constitution, chacun des actes de celui-ci doit être contresigné joar un ministre.

Au point de vue politique et parlementaire, la question se pose tout autrement. Devant le Parlement, le sousHsecrétaire d'État va peut être que le porte-parole du ministre dont il relève, et qui seul est constitutionnellement responsable devant les Chambres. Aussi le parlementarisme s'accommode-t-il assez bien des sous-secré taires, qui se présentent à l'anglaise, comme de simples délégués du ministre. Mais il en est autrement de ceux qui reçoivent des pouvoirs propres par décret du Président de la République. Bien que placés sous l'autorité du ministre, ils en sont en fait largemwt indépendants. D autre part, aux termes de la Constitution ils ne sont pas responsables comme les ministres. 11 est vrai que, en droit, l'existence d'un sous-secrétaire d'État à ses côtés ne diminue en rien la responsabilité d'un ministre, et celle-ci s'applique aussi bien aux actes de son sous-secrétaire qu'à ses actes propres. Maô, en fait, on ne peut sérieusement et équitablement lui demander compte des actes auxquels il n'a pas participé. Aussi, par uneré> percussion naturelle, une responsabilité politique particulière ten^ dait à s'établir à la charge de ces sous-secrétaires d'État quasi in» dépendants ; battus par un vote du Parlement qui les conoemui et les visait seuls, on les a vu donner leur démission, alors que 1^ ministre, dont ils dépendaient, et le ministère entier restaient eo fonctions \ En réalite, ce système, au point de vue du gouvernement parlementaire, présente de nombreux inconvénients, qui ont été fortement dénoncés dans les débats des Chambres* : fl dé* place la responsabilité ministérielle et rompt l'équilibre du Cabinet

composition des services publics et d*en répartir U distribution entre les dit«| agents ».

1 M. Loubet, président du Conseil des ministres, au Sénat, séance dn SSjoil 1892 {Journal offimel du 21, Débats parlementaires, p. 029) : « Nous atout fl successivement deux sous-secrétaires d*État, MM. de la Porte et Félix Faorti se retirer devant les votes de la Chambre des députés. Cest la preuve d^Mi responsabilité d'une nature particulière, étrangère peut-être à la lettre de h Constitution, mais qui n'en a pas été moins effective. »

* Voyez la discussion souvent citée qui s'est poursuivie derant le Sénit« 1| 20 juin 1892, et celle qui s'est produite à la Chambre des députés le 17

Aussi la tendanoe actuelle semble-t-eUe porter les cabinets à se passer de sons-secrétaires d'État. Il pourra cependant être parfois utile est nécessaire, pour décharger un ministre d'attributions trop lourdes, de placer à côté de lui et sous ses ordres un fonctionnaire pouyaut, dans certaines affiiires, décider à sa place. Mais cela peut se faire, seulement au point de vue administratif, au moyen d'un secrétaire général ou directeur général qui serait nommé par

1 le Président de la Bépublique et recevrait également ses pouvoirs

I de décision par un décret présidentiel S mais qui n'aurait aucune

I relation directe et politique avec le Parlement.

On nous excusera de nous être étendu aussi longuement sur l'institation des sous-secrétaires d'État ; elle est intéressante, non pas

I tant pour son importance propre qu'à raison des principes qu'elle

I met en jeu.

Les ministres, soit qu'ils décident eux-mêmes une question, soit qu'ils proposent au Président de la Bépubliqne de prendre une décision et la soumettent à sa signature, agissent de deux façons bien distinctes. Tantôt chaque ministre statue ou propose isolément ponr son département particulier; tantôt les ministres agissent en corps, délibérant en commun et arrêtant ime décision, ou une proposition, à la majorité des voix*. C'est alors le Conseil des ministres qui intervient, et c'est un organe essentiel du gouvernement parlementaire.

Les cas dans lesquels doit intervenirle Conseil des ministres sont déterminés par deux séries de règles :

I^ Les unes dérivent de l'usage, de la tradition et de la pra^ Jiiqneda gouvernement parlementaire. En somme, tous les actes gui sont dénature à engager la, politique générale du gouvernement doivent être délibérés et arrêtés en conseil des ministres.

* Voyez dans ce sens an décret du Président de la Répabliqae du 7 novembre jW5 créant an ministère de la Guerre un emploi de secrétaire général [Journal M da 8 novembre, p. 6350), et un autre décret du 10 novembre 1895 détert les pouvoirs de ce secrétaire général et lui donnant pour certaines af- « la délégation de la signature du ministre » {Journal officiel du 12 no- , p. 6399).

> D'aillears, juridiquement parlant, la décision ou proposition arrêtée par le il des ministres est toujours prise dans la forme, ou présentée, par le miau département duquel elle correspond. Le Conseil des ministres n'a pas droit de pouvoir de décision propre, sauf dans rhypothèsejindiquée.! ci-dessus, 2i, note 2. L'acte qull conseille et pour lequel il se prononce à la majorité ▼oiz est légalement décidé et accompli ou par le Président de la République Im par le ministre préposé à tel ou tel département.

612 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

D'une manière plus précise, Tnsage dans chaqne pays, et presque sous chaque ministère, détermine les actes, tels que nominations ou révocations de fonctionnaires, qui doivent être délibérés e& conseil, et ceux pour lesquels il suffit de la décision ou de la proposition d'un ministre.

2° Les autres règles, nécessairement plus précises, sont fournies par la Constitution ou par la loi. Celles-ci, en effet, exigent parfois impérieusement l'intervention du Conseil des ministres pour qu'un acte soit légalement accompli par le Président de la République. Les termes alors employés sont : que tel acte doit être fait par un décret du Président reridu en Conseil dit miniêtres, et le décret doit porter, pour attester l'accomplissement de cette formalité, la mention suivante : ce Le Conseil des ministres entendu i>.

Nos lois constitutionnelles contiennent deux dispositions de ce genre. C'est par un décret rendu en Conseil des ministres que doivent être nommés et que peuvent être révoqués les conseillers d'État en service ordinaire * ; et c'est par un décret rendu dans la même forme que le Sénat peut être constitué en Haute-Conr de justice pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'État '.

Les lois ordinaires contiennent également un certain nombre d'applications du même système ; j'en citerai trois exemples. D'après la loi sur Torganisation municipale du 5 avril 1884, art 43, « un conseil municipal ne peut être dissous que par un décret motivé du Président de la République rendu en Conseil des ministres et publié au Journal officiel ». La loi du 22 juin 1886, aprèa avoir interdit formellement le territoire de la République aux cheâ des familles ayant régné sur la France et à leurs héritiers directs dans l'ordre de primogéniture, autorise par son article 2 le gouvernement à interdire ce même territoire aux autres membres deces&milles : € L'interdiction est prononcée par un décret du Présideol de la République rendu en Conseil des ministres i». La loi dt 1®^ juillet 1901, relative au contrat d'association, décide dans soft article 12 que certaines associations, par exception, pourront ètM dissoutes n par décret du Président de la République rendu ea Conseil des ministres :». En outre l'art. 13 de la même loi est ainsi conçu : a Aucune congrégation religieuse ne peut se former sans une autorisation donnée par une loi qui déterminera les conditktf

1 Loi constitutionnelle da 25 février 1875, art. 4, ci-dessus, p. 522. 525. 3 Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 12.