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de son foncidonnement. — Elle ne pourra fonder aucun nouvel établissement qu'en vertu d'un décret rendu en Conseil d'Etat. — La dissolution de la Congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par décret rendu en Conseil des ministres \ :^

Dans les cas qui viennent d'être relevés, la Constitution ou la loi imposent rigoureusement une seule condition pour que le décret rendu par le Président de la République soit juridiquement valable, c'est que le Conseil des ministres en ait délibéré ; elles n'exigent point qu'il ait donné un avis favorable. Légalement alors le Président est obligé de demander cet avis, mais non de le suivre. Dans deux autres hypothèses, la loi s'exprime autrement et se montre plus exigeante. Elles nous sont déjà connues. D'après la loi du 3 avril 1878, dans les cas exceptionnels où le Président de la fiépubliqne (art. 2 et 3) peut déclarer l'état de siège par un décret, il ne peut le faire que de l'avis du Conseil des ministres * ; d'antre part, la loi du 14 décembre 1879, permettant au Président de la République d'ouvrir, provisoirement et à de certaines conditions, des crédits supplémentaires et extraordinaires par décrets rendus en Conseil d'État, exige (art. 4) que ces décrets aient été préalablement délibérés et approuvés en Conseil des ministres. Mais en réalité, étant donné le gouvernement parlementaire, bien que cesdeux dernières dispositions organisent, quant aux conditions de validité du décret, un système juridique autre que celui contenu dans les dispositions précédemment visées, la règle politique est la même de part etd'autre. Comment pourrait-on concevoir, en effet, avec ce régime, qu'un décret soumis au Conseil des ministres et désapprouvé par lui pût cependant être signé par le Président et contresigné par un ministre ?

Comme tout corps délibérant, le Conseil des ministres doit avoir nn président. Chez nous, on peut même dire qu'il en a deux, de

, telle sorte que tantôt l'un, tantôt l'autre, selon les cas et d'après certaines règles, préside à ses délibérations : l'un est le ministre çni porte le titre oflBciel de président du Conseil des ministres j l'autre

!'€st le Président de la République.

En Angleterre, nous le savons, il en est autrement'. Par suite,

' Ce texte fournit an bon exemple des trois modes principaux de réglementa- ;tion politique qui sont employés par le droit public français : la loi, le décret en , forme de règlement d*administration publique, et le décret rendu en Conseil des Ministres.

* G-dessus, p. 554.

s Ci-dessus, p. 114, 122.

d'une tradition bien établie et pins que séculaire, le monarque vlj préside jamais les Conseils de cabinet, mais bien le premier ministre ; et c'est, en principe, seulement par l'intermédiaire de ce dernier que le monarque communique avec le Cabinet. Mais en France, lorsque le gouvernement parlementaire s'introduisit avec la monarchie constitutionnelle, cette règle ne se fit point recevoir. Sous la Restauration, oà les souvenirs et l'étiquette de Tancien régime exerçaient encore une grande influence, la règle s'établit naturellement que le Conseil des ministres délibérait en présence et sous la présidence du roi. Cette pratique se maintint sous la Mo* narchie de Juillet ; mais en même temps s'affirma le principe que le Cabinet pouvait délibérer à part, hors de la présence du Chef de l'Etat, lorsqu'il le jugeait convenable. Casimir Périer revendiqua même ce droit avec une netteté particulière ^

La Constitution de 1848, qui, d'ailleurs, n'avait pas organise franchement le gouvernement parlementaire *, donnait implicitement au Président de la République la présidence du Ccmseil des ministres. H est vrai qu'elle ne mentionnait celui-ci que quant aux actes pour lesquels il devait nécessairement intervenir', mais en fait le Conseil délibérait dans cette forme pour tous les actes coq* cernant la politique générale*.

Sous le Second Empire, la question ne put se présenter que lorsque, avec la réapparition du gouvernement parlementaire, il y eut un ministère responsable collectivement devant les Chambres ; mais alors la Constitution du 20 mai 1870 maintint formeUemeni à l'Empereur la présidence du Conseil des ministres*.

La résolution du 17 février 1871 qui nommait M. Thiers chef du

* Thurean-Dangin, Histoire de la monarchie de Juillet, U I. p. 411 : « D^avance il (Casimir Périer) a imposé ses conditions qui lui paraissait non seulement garantir, mais manifester aux jeux de tous son absolue indépenduiM de premier ministre responsable ; et, au début de son administration, il tient rudement la main à ce que ces conditions soient observées, aesen^lant haèi^ tuellement le Constil des ministres chef lui, hors la présence du roî, et la faisant annoncer cbaque fois dans le Moniteur ».

s Ci-dessus, p. 147 et suiv.

s Art. 64 : « Le Président de la République nomme et révoqua les miniiires* Il nomm^ et révoqi^ en Conseil des ministres les agents diplomatiqaes, len commandants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le oomnandantl^ supérieur des Cardes nationales de la Seine, les gouverneurs de TAlgène d 1 des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires sopérienrs ». !

^ De Tocqueville, Souvenirs, p. 390 ; de Tocqueviile était alors ministre, et il \ s'agissait d'une difficulté se rattachant à la politique extérieure : s Je me au Conseil ; j'exposai TafiFaire. Le Président et tous mes collègues furent nimes pour penser qu'il fallait agir ».

s Art. 19 : « Les ministres délibérèrent en Conseil sous la présideneede 1* pereur ».

ponroir exécutif déclarait qu'il gouvernerait avec le concours des ministres qu'il choisirait et présiderait» Lorsque la loi du 31 août 1971 eut cherché à dégager la responsabilité propre du Conseil des ministres* , il n'y eut cependant rien de changé sur ce point. Le décret du 2 septembre 1871 créa seulement t^n mce-président du Conseil des ministres. Celui-ci était d'ailleurs un simple déléffué du Président de la République, chargé, lorsque ce dernier était absent ou empêché, de convoquer ou de présider à sa place le Conseil des ministres^. Sous la présidence du maréchal de Mac-Mahon, I le chef du Cabinet reprit, il est vrai, le titre classique de président du. Conseil des ministres, mais la pratique se conserva d'après la- I quelle le Conseil délibérait normalement sous la présidence du Fré- ; sident de la République. Cet état de choses et de droit, existant au I moment où ont été votées les lois constitutionnelles de 1875 et n'ayant pas été modifié par elles, s'est maintenu sous leur empire, reposant sur une longue tradition. Mais, en principe, c est le droit moontestable du Cabinet de délibérer à part sous la présidence du Président du Conseil, hors de la présence du Président de la Répu- Uique. Les réunions qui ont lieu dans ces conditions |ont principalement pour but de préparer les délibérations, qui seront arrêtées par le Conseil assemblé sous la présidence du Président de la République. £lles ont pris le nom de conseil de cabinet^ tandis qu'on réserve le nom de conseil des ministres à celui qui est présidé parle Président de la République. L'alternance des uns et des autres est devenue régulière ; en temps ordinaire, il se tient chaque temsdne à des jours déterminés deux conseils des ministres et un conseil de cabinet'. Enfin, il est bien certain que, lorsque laCons- ;iitQtion ou la loi exigent, pour l'accomplissement d'un acte déterimné, un décret du Président de la République rendu en Conseil ^des ministres, le Conseil où ce décret est mis en délibération et où Cigare nécessairement le Président de la République ne peut être Iprésidé que par lui-même *.

* Ci-dèssas, p. 451 et suiv.

' ^ Cndessns, p. 45^^.

; ' Cette ordonnance d'ailleurs se modifie en fait selon les besoins et les cir- ^Mitances. Voici nne note insérée dans le journal Le Temps du 22 novembre qni est de nature à faire comprendre In système suivi : « Les ministres ont ce matin exceptionnellement un conseil à l^Élysée sous la présidence de Félix Faure à la place du Conseil de cabinet ordinaire, qui devait avoir lieu ministère de rintérieur sods la présidence de M. Léon Bourgeois. Cette réuilon du Conseil à TÉlysée avait pour but d'examiner en présence du Président fe ]a République le courrier arrivé hier de Madagascar et qui comprend outre Instmineiit authentique du traité de Tananarive, les rapports du général Duhtsme et de M. Ranchot, délégué du ministère des Affaires étrangères w. * Lorsqn^il y a Conseil des Ministres, présidé par le Président de la Repu-

616 ul répubuque française.

in.

Les rapports des ministres avec les Chambres sont constants sons le gonvernement parlementaire. D'nn côté, contrôlés par le Parlement, ils sont tenus d'expliquer devant lui leurs actes et leurs intentions et de les défendre lorsqu'ils sont attaqués. D'autre part, ils sont les chefs et les directeurs naturels de la majorité. Us doivent, par conséquent, la guider et l'éclairer, et c'est à eux qae sont naturellement réservées les propositions les plus importantes ^

Cela suppose, comme conséquence logique, qu'ils ont, en qualité de ministres, la libre entrée dans chacune des deux Chambres, et qu'ils peuvent j prendre la parole toutes les fois qu'ils le croient nécessaire. C'est le droit que leur assure la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 6 : a: Les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent >. C'est là un droit, dont Mirabeau faisait jadis ressortir l'importance et que la Constitution de 1791 n'avait admis que partiellement'; il est reconnu dans toute sa plénitude par la loi constitutionnelle de 1875. Il donne au ministre, membre de l'une des Chambres, l'entrée et la parole dans celle des Chambres à laquelle il n'appartient pas, comme dans celle dont il fait partie. Il les donne dans les deux Chambres au ministre qui n'est membre ni de l'une ni de l'antre. Enfin, en ce qui concerne le droit de prendre la parole toutes les fois qu'ils le jugent convenable, le règlement des Chambres ne pourrait pas supprimer ou restreindre cette prérogative, qui est

blique, et qu'une question j est mise aux yoix, comme il arrire Déc^ssairemefti dans tout corps délibérant, le Président a-t-il le droit de voter? L'affirmatiTC parait d'abord certaine : le Président de toute assemblée fait naturellement partie da celle-ci, il est le premier de ses membres ; il a par suite voix à la délibèratioB. On peut relever que, dans la période de TEmpire libéral, Napoléon III Tolaii au Conseil des ministres qu'il présidait. Cela est constaté An particulier dans «a article inséré au Figaro dvi 15 juillet 1891 ; M. Emile OUivier y raconte ce qoiit passa en 1870 dans une séance du Conseil. Tl s'agissait de déôder rarresUtkai d'un personnage politique. La majorité, dit M. Emile Ollivier, ne se forma qiÉ par la voix de l'Empereur. — Cependant, étant donné le gouvernemeat pailtmentaire, il parait plus conforme à son esprit que le Président de la Répuhli^a^ présidant le Conseil des ministres, s'abstienne d'y voter. Cela parait siiriM| certain lorsque la loi soumet la validité d'un décret à l'avis conforme du Goftj seil des ministres. La pratique parait chez nous s'être fixée dans ce seos;^» par exemple le journal Le Matin du 18 septembre 1898. j

i J'étudierai plus loin, en passant en revue les diverses fonctions des ChM bres, quels sont les procédés par lesquels celles-ci exercent leur contxAle J le ministère. J

t Ci-dessus, p. 140,318. ]

constitntîoimelle ^ Cette organisation me parait préférable au système qui existe en Angleterre, et d après leqnel un ministre n'a, en principe, l'entrée et la parole que dans la Chambre dont il est membre^.

On s'est demandé si le droit ainsi reconnu aux ministres appartient également aux sous-secrétaires d'État. Le texte ne parle pas d'eux 9 et, par suite, en raisonnant rigoureusement d'après loi, on a soutenu qu'ils ne pouvaient avoir l'entrée et la parole que dans la Chambre dont ils font partie. C'est une opinion qui a été produite et au Sénat et à la Chambre des députés'. Mais elle t ne paraît pas exacte, etla solution contraire, qui s'est fait admettre dans la pratique ^, me semble mieux fondée. La solution que je repousse serait parfaitement justifiée si le sous-secrétaire n'était, comme en Angleterre, qu'un simple délégué du ministre, car celui-ci ne pourrait lui déléguer aussi une prérogative qui n'a été attribuée qu'à lui-même par l'article 6 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Mais nous savons qu'il en est autrement chez nous. Le sous-secrétaire d'État est nommé par le Président de la Bépublique ; il tient d'un décret présidentiel son titre et même ses pouvoirs. Or, nous allons le voir tout à l'heure, le Président de la Bépublique peut donner, par un décret spécial, pour une discussion paridculière, Tentrée et la parole dans les Chambres à une personne quelconque qu'il nomme ainsi commissaire du Gouvernement. N'a-t-il pas pu donner et donné une fois pour toutes une commission analogue, mais plus générale, au sous-secrétaire par le décret qui l'a institué comme auxiliaire ou suppléant du mimstie ? L'utiUté même de l'institution disparaît en grande partie, si l'on s'en tient à l'opinion contraire.

1 Chambre des députés, séance du 25 octobre 1895 {Journal officiel du 26.

:Ùébats pctrlementaireê, p. 2212) : « M. le Préndent : Messieurs, aux termes,

son seulement du règlement, mais encore de la Constitution, le Gouvernement

âla parole toutes les fois qu'il la demande ».

* La Constitution australienne n'a pas supprimé la règle anglaise tradition-

Ue. mais elle exige, nous le savons (sect. 64), que tout ministre soit membre

Sénat ou de la Chambre des représentants, ou le devienne dans le délai de

is mois...

s M. Bréxnond, Examen doctrinal dans la Revue critique de législation, 1894,

322 : « Récemment encore, dans la séance de la Chambre des députés du

mars 1894 ... M. Lebon, sous-secrétaire d'Etat, déclarait formellement que,

fêtant pas sénateur, il ne pourrait pas constitua onnellement se faire entendre

Sénat. Et nous estimions qu'il avait raison, car la disposition de l'article 6

la loi da 16 juillet 1875 est exceptionnelle et doit être restreinte aux termes

son texte ».

^ Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire,

618 UL RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

Le même article 6 oontieDt la disposition soivante : c Ib (les ministres) peuTent se faire assister par des commissaires désignés, ponr la discussion d'un projet de loi déterminé, par décret du Président de la République >. CTest là une disposition des plus sages et des plus pratiques. Son emploi est de nature à corriger, dans une large mesure, certains inconTénients qui sont presque inhérents au gouTemement parlementaire et dont on lui fait reproche non sans raison. La lutte dans les Chambres, dont le pouvoir est le prix, fait nécessairement que, dans la compositîoD des cabinets, la notoriété politique exerce plus d'influence que l'aptitude professionnelle. Il arrive ainsi que des hommes, d^ailleurs remarquables, sont portés à tel ou tel ministère, alors qu'ils n'ont point une connaissance spéciale, scientifique on pratique^ des affidres qui en dépendent. D'autre part, chaque Chambre est composée d'hommes qui, en grande majorité, sont forcément incompétents pour bien apprécier par eux-mêmes tonte loi d'un caractère quelque peu technique ; il faut des personnes d'une compétence spéciale et profonde pour les guider et les éclairer dans la discussion. C'est ce qu'il est possible d'obtenir par le choix des commissaires. On aura ainsi, dans un débat sur un projet de loi, Vhomme spécial à côté de l'homme politique. C'est rendre plus souple et plus féconde, adaptée à un gouvernement responsable, la même pensée qui, dans les Ccmstitutions du Premier et dn Second Empire, faisait représenter le gouv^nement par des consdOers d'Etat devant le Corps législatif pour la discussion des projets de loi'.

On peut remarquer que cette désignation des commissaires dn Grouvemement adjoints aux ministres devient parmi nous d'un, usage de plus en plus fréquent. Il n'est pas de projet de loi qoelqua, peu important, présenté au nom du Président de la Bépabliqne«^ qui ne soit ainsi discuté, et, la plupart dn temps, celui qui est dè^ signé comme commissaire du Gh>uvemement est le chef du ser-a vice principalement intéressé par le projet de loi en discossionJ Dans la discussion du budget les principaux che& de diviaicM& dei divers ministères sont le plus souvent désignés comme comiiûft^ saires du Grouvemement. Enfin, de semblables déâgnatkns ae tatà aussi pour assister le ministre dans la discussion des inturpeUft* tiens ^. Ainsi l'administration supérieure, dans son élémeat pgofeaj

* D'aiUenrs, rien ii*empèche aigoordlin que des oonseillBrs dlBtat signes ooinme commissaires do OoaTemement.

s VoTex par exemple, Qiambre des dépalés, sianr*! da 25 jasTier 189S (</( officiel dn 16, p. 41). Dans ce cas, oa ne conçoit gnère «{lie le

sionnel et permanent, le dvil service comme disent les Américains, vient apporter an Parlement le secours de son savoir et de son expérience, et cela sans ancnn inconvénient sérieux : car le ministre, nécessairement présent, reste toujours responsable. Sans doute, on pourrait dire que l'autorité du ministre sera quelque peu diminuée, lorque Tun de ses subordonnés prendra, en cette qualité nouvelle, la direction et la charge du débat ; mais Tomniseience ministérielle est une pure fiction, que nul n'a intérêt à maintenir.

Bien que le commissaire du Gouvernement, comme son nom l'indique, ait simplement une commission spéciale et temporaire, il reçoit ses pouvoirs, non du ministre qu'il assiste, mais du Président de la République et par un décret.

La responsabilité ministérielle est, nous le savons, la pièce essentielle de notre système de gouvernement. Nous savons aussi qu elle peut se présenter sous trois formes distinctes, que nous allons étudier maintenant au point de vue de notre Constitution actuelle : elle peut être politique^ pénale * ou civile.

La responsabilité politique, caractéristique du gouvernement parlementaire, consiste simplement dans la perte du pouvoir, dans l'obligation morale de démissionner, qui s'impose aux ministres lorsqu'ils ont perdu la majorité dans le Parlement. Elle a reçu son expression, précise en apparence, dans l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 : € Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement et individueUement de leurs actes personnels :». Ce texte vise nettement la responsabilité politique et seulement cellelà; cela résulte de ses termes mêmes. En effet, la responsabilité politique est la seule qui aboutisse nécessairement devant le Parlement et ne puisse aboutir ailleurs. D'autre part, c'est la seule qui puisse être véritablement solidaire : car, à proprement parler, la responsabilité pénale ne saurait être solidaire : on est respon-

Gouvemement preane part à la discussion ; celle-ci se concentre eotre le ministre responsable et lesinterpellateurs; mais le commissaire est là pour fournir sar-le-champ au ministre tous les renseignements nécessaires.

< M. Brisson, à la Chambre des députés, séance du 13 mars 1879 (Annales Ugiêlatives^ 1879, t. III, p. 185) : « Les ministres sont soumis à deux ordres de responsabilité : la responsabilité politique, la responsabilité pénale. Par la mise en jeu de la responsabilité politique, Us perdent le pouvoir ».

6â0 LÀ RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

sable pënalement des senls actes auxquels on a participe, et non point de ceux qu'on a simplement approuvés, à plus forte raison de ceux auxquels on est complètement étranger ^

Malgré la précision des termes de cet article, il est souvent difficile et délicat de distinguer si la responsabilité politique doit être solidaire ou individueUe. Mais, je Tai dit déjà', dans nos usages parlementaires, souvent cette difficulté est écartée par une déclaration expresse émanant du Président du Conseil : celui-ci annonce que le Cabinet se retirera si le vote de la Chambre intervient dans tel sens. Parfois aussi, quoique plus rarement, un ministre isolé réclame pour lui seul toute la responsabilité d'un acte propre à son département. Mais il 7 a dans nos mœurs parlementaires nne tendance incontestable à considérer la responsabilité ministérielle comme solidaire en principe.

De quels actes les ministres sont-ils politiquement responsables? On peut dire d'abord, dans une formule simple et compréhensive, qu'ils répondent de tous leurs actes personnels, de tous ceux qu'ils ont décidés et accomplis en leur qualité de ministres, et de tons les actes du Président de la Eépublique. Quant à ces derniers, la Constitution a pris une précaution formaliste pour assurer qu'ils soient couverts par la responsabilité ministérielle'. La loi constitutionnelle du 25 février 1875 décide dans son article 3, dernier alinéa : € Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre ]>. Le texte est général et n'admet aucune exception. Il s'applique à tous les ctctes juridiques accomplis par le Président*. Cela comprend d'abord tous les décreUy même ceux qui supposent en apparence im pouvoir personnel d discrétionnaire comme les lettres de grâce', même ceux par le» quels il nomme de nouveaux ministres. Pour ces derniers cepeoi dant, le contreseing ne peut être que de pure forme : on minisisi ne saurait engager sa responsabilité en contresignant le décret qi nomme son successeur. Aussi la Constitution de 1849, très logl quement, n'exigeait pas pour eux cette formalité '. Anjourdlin

A Ci-dessus, p. 124. Il est certain qu'un acte d'un ministre isolé, s*il est de ■ ture à engager la politique générale du gouvernement, peut entraîner l'applifl tion de la responsabilité solidaire, alors même qull n'aurait pas été délibéré f approuvé par le Conseil des ministres. Dans ce cas, on ne pourrait songer êi demment à une responsabilité pénale des autres ministres. > Ci-dessus, p. 115.

s Ci-dessus, p. 109. ^

* Ci-dessus, p. 500. ^

s Ci-dessus, p. 337. j

* Art. (SI : « Les actes du Président de la République» autres que lesquels il nomme et révoque les ministres, n'ont d'effet que slls sont cooliïlj

pour obéir au texte de la loi du 25 février 1875, qui ne distingue pas, l'usage est que le président du Conseil du Cabinet démissionnaire contresigne le décret qui nomme son successeur d'abord titulaire d'un ministère déterminé, puis président du Conseil des Ministres.

Le texte, étant général, s'applique aux messages du Président de la République comme aux décrets. Ce sont aussi des actes de la fonction présidentielle, et ils doivent être contresignés par xm ministre. La pratique est pleinement conforme. On peut le constater formellement pour le message adressé le 16 juin 1877 au Sénat par le maréchal de Mac-Mahon et qui contenait une décision proprement dite, puisqu'il demandait au Sénat l'avis conforme nécessaire pour dissoudre la Chambre des députés ^ Ce trait, dans la même période de lutte, fut également et soigneusement relevé, quant au message adressé aux deux Chambres le 18 mai 1877, lequel accompagnait l'ajournement de la session prononcé par le Président'. Un seul acte écrit émanant du Président de la République est dispensé du contreseing : c'est sa lettre de démission ; mais c'est là un acte de la personne et non de la fonction'.

Les actes écrits et juridiques du Président de la République, susceptibles d'être contresignés, ne sont pas les seuls dont les ministres sont responsables. Ils le sont encore de ceux de ces actes qui n'ont pas le caractère d'un acte juridique et pour lesquels le plus souvent la possibilité d'un contreseing ne se conçoit même pas, mais qui peuvent avoir une grande importance politique :

gnés par un des ministres ». Ce texte, il est vrai, s'écartait des principes du gouvernement parlementaire en ce qu'il dispensait du contreseing les actes par lesquels le Président révoquait les ministres. Ceux-là, en effet, engagent éminemment la responsabilité ministérielle, celle des nouveaux ministres.

^ Séance du Sénat du 16 juin 1877 {Journal officiel du 17, p. 4433) ; « Le Président du Conseil. — J'ai Thonneur de déposer sur le bureau la communication suivante : « Le Président de la République, vu l'article 5 de la loi cons- « titutionnelle du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics, « fait connaître au Sénat son intention de dissoudre la Chambre des députés c et lui demande son avis conforme. Signé : Maréchal de Mac-Mahon, duc de « Magenta ». — Plusieurs sénateurs à gauche. ~ Par qui est-ce contresigné? — M. Jules Simon. — On demande le contreseing. — Le président du Conseil, — <i Le message est signé : maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta ; contresigné : le Président du Conseil des ministres, garde des Sceaux, ministre de la Justice, de Broglie. — M. Bernard. — Il était utile de le dire ».

^ Rapport fait au nom de la Commission chargée de faire une enquête parlementaire sur les élections des 14 et 28 octobre 1877, par M. Henri Brisson, député (Chambre des députés, séance du 8 mars 1879, Annales 1879, Projets d« loi, etc., p. 25) : «I Le message adressé aux deux Chambres le 18 mai est contresigné par M. le duc de Broglie, président du Conseil et par M. de Fourtou. Ce document n'est qu'âne longue revendication du pouvoir personnel j».

' Ci- dessus, p. 489, note 2.

discours, lettres ou dépêches, commandementdes forces milîtaires'.

Enfin, ce n'est pas seulement des actes que les minisires sont responsables, mais aussi des inactions, des omissions qu'on peut légitimement reprocher soit à eux-mêmes soit au Président de la République*. Ils sont tenus, en effet, d'agir quand la loi le permet et que l'intérêt du pays l'exige ; ils sont également obligés d'obtenir du Président de la République les actes qu'ils considèrent oomme nécessaires. En un mot, rien dans le gouvernement n'échappe aujourd'hui à la responsabUité politique des ministres. On ne saurait soutenir maintenant, sous notre république parlementaire, une théorie semblable [à celle qui a parfois été proposée sous la monarchie constitutionnelle et d'après laquelle certains actes, considérés comme constituant essentiellement la prérogative constitutionnelle du Chef de l'Etat, seraient valables sans être contresignés par un ministre et ne mettraient pas en jeu la responsabilité ministérielle. Tels seraient <c le commandement des forœs militaires, la convocation et la dissolution des Chambres, la nomina* tion des ministres, l'exercice du droit de grâce ' ». Mais ce n'était pas là autre chose qu'un résidu et une survivance du pouvoir personnel, qui ne sauraient trouver place sous une république parle* mentaire. Les ministres sont responsables de tous les actes, sans exception, du Président de la République, même de leur propre nomination.

Reste un point très important à examiner en ce qui oonœme la responsabilité politique. Elle est mise en jeu, nous le savoDS, pal

1 a-dessu8, p. 501, 502.

* Ci-dessus, p. 110. Cf. sur tous ces points, Eéilo^ Du régime 3* èdit., t. Il, p. 235 et soiv. ]

s Luigi Palma, Corso di diritto costituzionaUj t. II, p. 454 et SttiT« — 0( Hello, Du régime constitutionnel^ 3« édit., t. II, p. 240 : « Quelqaes-iufea ont m l'idée de procéder plus largement, d'attribuer personnellement au prince et d^^ IcTor à la responsabilité cette partie du pouvoir exécutif que Ton est foniei| d'appeler prérogatire, c'est-^-dire le commandement des armées de terre et mer, les déclarations de guerre, les traités de paix, d*alliance et de merce ». L'auteur repousse en principe cette idée, déclarant qa*alors le ponsabilité ministérielle est encore plus applicable et plus nécessaire. ïï «4 cependant une exception : « La charte a touIu que le roi pût commanidei armées de terre et de mer; le commandement est un acte essentieUement sonnel; il exclut les fictions et les formalités du droit constitutionnel et« conséquent, l'intermédiaire des ministres. Dans ce cas unique, le prince ag sans cesser d'être inviolable ». ^ J'ai dit plus haut, p. 539, que le

ment des armées ne pouvait, en effet, par lui-même donner lien, 4|uaat actes qui en constituent l'exercice, à la responsabilité ministécieUe. Mais In

nistres seraient incontestablement responsables d^avoir accepté que le de la République usât de ce droit que la Constitution ne lui enlève pondraient, par suites de toutes les conséquences de ce commandemeist»

lesTotes du Parlement. !&fâis, en Angleterre, nons le savons aussi, dans le pays où le gouvernement parlementaire a pris naissance et 8 est développé, depuis longtemps la Chambre des Lords a cessé d'exercer à cet égard aucune influence et c'est une règle constitstioDnelle bien établie qu'un cabinet ne tombe que devant un vote de la Chambre des Communes. Faut-il transporter cette règle dans notre droit constitutionnel ou reconnaître, au contraire, anx votes de Tune et de l'autre Chambre une influence égale sur le sort des cabinets ?

C'est là une question capitale, qui a longtemps dormi depuis la mise en vigueur de la Constitution de 1875, mais qui a été agitée avec passion, à l'occasion du conflit qui s'est élevé entre les deux Chambres françaises aux mois de février, mars et avril 1896. Je vais d'abord l'étudier théoriquement, en présentant sur ce point les thèses qui sont en présence ; j'exposerai ensuite quels sont les précédents que fournit jusqu'ici notre coutume parlementaire.

Ceux, et ils sont nombreux*, qui soutiennent qu'un vote con-

. traire du Sénat peut renverser un ministre ou un ministère, invo-

peDt surtout un argument, décisif en apparence ; c'est le texte

même de la Constitution, l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25

ii^vrier 1875 : € Les ministres sont solidairement responsables de-

toad les Charnbres de la politique générale du gouvernement et

I individuellement de leurs actes personnels 2>. Cela paraît formel,

lear c'est bien de la responsabilité politique qu'il s'agit là, comme

wl'ai montré plus haut, et cette responsabilité est indiquée, sans

l&tinction, comme se réalisant devant les Cluzwbresy par suite

t le Sénat comme devant la Chambre des députés. On corro-

»re ce texte par divers passages empruntés aux travaux prépa-

ires de la Constitution. Ainsi le rapporteur de la Commission

Trente, combattant la disposition qui soumettait à l'avis con-

6 da Sénat l'exercice du droit de dissolution, écrivait inci-

ent dans son rapport : <iCe serait une sorte d'instance intro-

contre la Chambre des députés devant le Sénat, constitué

do différend. Elle établirait la prééminence du Sénat sur la

bre des députés, quand les deux Chambres doivent avoir les

es fonctions et les mêmes prérogatives ]> *. De son côté,

Antonin Lefèvre-Pontalis, rapporteur, au nom de la même

Parmi les dissertations publiées en ce sens, je citerai comme les plus Tigouet les plas nettes celles de deux de mes collègues : Duguit, Le Sénat et wnsaàilité politiqite du minùtère, dans la Revue du droit public^ t. V, tt'el suiT. ; Félix Moreau, dans la même Revue, t. IX, p. 79 et suiv. Jottmal officiel du 3 août 1874, p. 5505.

Commission dn premier projet de loi sur la création et les attributions d'un Sénat, disait aussi : <i Le droit d'initiative et le droit d'interpellation ne peuvent être refusés au Sénat. Les lui contester, ' ce serait le déshériter de la participation au gouvernement, qu'il s'agit de lui garantir* :», On écarte assez aisément lautorité da droit parlementaire anglais. En effet, si la Chambre des Lords est impuissante aujourd'hui à mettre en jeu la responsabilité ministérielle, cet effacement s'explique par sa composition même. Le gouvernement parlementaire, c'est au fond, sinon le choix des ministres, au moins l'existence des ministères, mb à la discrétiou de la représentation nationale. Or la Chambre des Lords n'a jamais été représentative que par une fiction qui, aujourd'hui, est sans force ^. Mais les deux Chambres françaises sont bien l'une et l'autre représentatives, étant totalement électives. Le Sénat procède i lui-même du suffrage universel, quoique par un mode indirect. Il peut donc légitimement revendiquer sa part égale d'inBuence. non pas seulement dans la législation, mais aussi dans le goaver* nement '. On peut ajouter que le professeur Harrison Moore, dau ; les remarquables leçons qu'il a données sur la Constitution d'Ans» ! tralie, avant même qu'elle fût définitivement votée, prévoit et ap*'< prouve de la part du Sénat de la CommowweaUh des prétentions semblables.

(L Dans une Fédération, dit-il, aucune des deux Chambres n'admettra volontiers la suprématie de l'autre, et nous avons ni quft les fonctions spéciales du Sénat sont suffisamment marquées et sa constitution assez forte pour lui assurer une place qui le rendra sem-

( Impressions de F Assemblée Nationale (année 1874), n« 2680, p. 33.

' Ci-dessas, p. 65.

3 Cette égalité est affirmée dans les paroles que prononçait, le 14 janTîerU M. Wallon, siégeant au Sénat comme président d'âge (Journal officiel, dn Débats parlementaires, p. 1) : « Je souhaite que le Sénat remplisse toujours sagesse et fermeté le rôle que la Constitution lui a assigné. Pour donneir àj République un gouyernement fort et pondéré, la Constitution a confié le voir exécutif à un Président, qui, pendant la durée de son mandat, ii*a envier des prérogatives d'un souverain constitutionnel. En même temps, partagé le pouvoir législatif, sur le pied d'une entière égalité, entr« deux bres qui peuvent tout si elles marchent unies par le sentiment d*ane déft mutuelle dans Texercice de leurs droits, fit comment la bonne liax'moilie» existait sous les monarchies de 1815 et de 1830 entre deux Chambres d'otii si différente, ne se maintiendrait-elle pas sous la République entre deux bres issues d'une même source : le suffrage universel ? c'est la conditioa de tout régime parlementaire et le besoin le plus impérieux du pays. -^ l«j donc des vœux pour que la Constitution, intégralement appliquée dans prit comme dans sa lettre, assure, selon les intentions patriotiques de 1*^ blée Nationale qui Ta volée, le respect de toutes les libertés, la pacîficatioa esprits et le relèvement de la France ».

LE POUTOIR EXÉCUTIF. 625

blable an Sénat des Etats-Unis ou an Bundesrath allemand plutôt an'au Sénat du Canada on au Conseil des États de Suisse. Aux Etats-Unis et en Allemagne, la Chambre fédérale est quelque chose déplus qu'une Chambre législative ; c'est un corps délibérant qui a des fonctions dont beaucoup ressemblent à celles du Cabinet en Angleterre. Dans la CommonweaUli^ la Chambre fédérale n'a pas ce caractère spécial, mais ses pouvoirs sont trop grands pour qu'elle ne réclame pas quelque part dans la formation et la chute des Cabinets (making and unmakinff of Cabinets), alors que le nom même de Sénat suggère l'idée de pouvoirs qui dépassent la seule législation. Comment ce pouvoir sera-t-il exercé? Il est impossible de le préciser. Il a été commxmément admis que la responsabilité des ministres envers deux Chambres est impossible, et l'on a fait remarquer que, si la faiblesse de l'exécutif est un des plus grands dangers du gouvernement de parti avec la responsabilité à l'égard d'une Chambre, la responsabilité à l'égard des deux Chambres serait la ruine du Gouvernement.^Il n'est pas impossible que cette crainte ne soit pas justifiée et que l'instabilité du gouvernement puisse être conjurée par le fait que chacune des Chambres développe son pouvoir de protéger le Ministère contre les caprices et les intrigues de l'autre. Ce ne serait pas un médiocre service rendu à l'État si les Ministres, ayant une certaine responsabilité à l'égard des deux Chambres, apprenaient que c'est leur devoir, non moins que celui de la Couronne, de maintenir une bonne entente entre les deux branches de la législature * 3».

Je crois pourtant que les Anglais, quoique par des raisons particulières et contingentes, ont dégagé ici encore le véritable équi- . libre du gouvernement parlementaire pratiqué avec deux Chambres. Faire dépendre le sort du ministère des votes de la Chambre ute en même temps que de ceux de la Chambre populaire, ce rait introduire dans ce mécanisme délicat un élément de trouble énaédiable. Le système, en effet, ne pourrait être pratiqué en ce ns que le Ministère, blâmé par l'une des Chambres mais approuvé l'antre, .pourrait rester aux affaires, comme paraît le penser Harrison Moore; car ce serait la source des conflits les plus n ne pourrait se maintenir qu'en conservant la majorité tamment d'un côté comme de Tautre. Ce ne serait pas seulet l'instabilité des ministères, le point faible du gouvernement rlementaire, qui serait accrue d'autant. Ce serait, en cas de Tergences toujours possibles entre les deux Chambres sur

1 T%e Commonwealth of Australia, p. 80.

626 LÀ RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

rorientation de la politique, l'impossibilité absolue d'avoir mie politique déterminée, une ligne de conduite précise ; on en serait réduit presque toujours à ce qu'on appelle parfois des ministères d'affaires; et un tel résultat serait l'échec organisé du gouvernement parlementaire.

Je vais plus loin et je crois que, non seulement la règle anglaise est rationnellement la seule harmonique, mais que juridiquement c'est aussi la règle de la Constitution française. Sans doute, à première vue, l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 semble imposer la solution contraire, et il l'imposerait si,.preoant simplement les termes dans lesquels il est conçu, on leur appliquait la même interprétation juridique qu'on adapte à un article du Code civil. Mais ce procédé d'interprétation ne saurait s'étendre aux formules qui ont pour but de traduire les conventions délicates du gouvernement parlementaire. Les Anglais, par un instinct très sûr, ne les ont jamais emprisonnées dans un text« de loi. Notre système de constitutions écrites nous a amenés à le faire en 1875, et le principe du gouvernement parlementaire n'a jamab été aussi nettement inscrit dans une Constitution. Mais la formule qu'a en* registrée l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 26 février 1875 ne peut être considérée comme ayant une valeur absolue et une pcHiée dispositive. C'est simplement la définition même du gouvernement parlementaire, telle qu'elle était en circulation, courante et classique, dans la doctrine antérieure. Il faut l'entendre comme on l'entendait jusque-là, à moins que l'on ne prouve que les Constituants de 1875 ont voulu lui donner une signification nouvelle et différente.

<L Les Ministres sont responsables devant les Chambres > , voilà o» que Ton répétait en France sous la monarchie constitutionnelle pour caractériser le gouvernement parlementaire, et l'on n'entendait point par là impliquer que le sort des ministères dépendit de la Chambre des Pairs comme de la Chambre des députés. Yoicty par exemple, ce qu'écrivait Chateaubriand dans sa Monarchie êelon la Charte : <£ Sous une monarchie constitutionnelle, les ministre»^ peuvent et doivent changer jusqu'à ce qu'on ait trouvé les hcnnmes^ de la chose, jusqu'à ce que les Chambres et l'opinion aient &it sortir l'habûeté des rangs où elle se tenait cachée. Ce sont de» eaux qui cherchent leur niveau : c'est un équilibre qui veut s'ëÉa» blir. Il y aura donc changement tant que l'harmonie ne sent patj établie entre les Chambres et le Ministère ^ ]>. Mais voici ce qull disait au chapitre suivant : <c II suit de là que sous la monaidiM

1 Ch. XXIH, p. 29. I

constitutionnelle, c'est l'opinîon publique qui est la source et le principe du ministère, principium etfons; et, par une conséquence qui dérive de celle-ci, le Ministère doit sortir de la majorité de la Chambre des députés, puisque les députés sont les principaux organes de l'opinion populaire* î>. « Au temps de la dernière monarchie constitutionnelle (la monarchie de Juillet), dit M. Duvergier de Hauranne, c'était un lieu commun que d'attribuer au ministère la double mission de représenter le roi dans la salle où siègent /^« Chambres et les Chambres d^ms le cabinet du roi... Le cabinet est responsable de ses fautes, de ses erreurs, de ses négligences même, devant le pouvoir royal et devant le pouvoir parlementaire* ». Mais il n'est pas moins certain que sous la monarchie I constitutionnelle, le vote contraire de la Chambre des pairs ne faisait pas tomber les ministères. Non seulement un ordre du jour I contenant un blâme et adopté par elle n'avait pas cet effet ; mais i cela était vrai encore lorsqu'elle repoussait quelque loi importante, I proposée par le ministère, et votée par la Chambre des députés ; si cette loi paraissait au ministère tellement vitale qu'il ne pût «'en passer, il pouvait alors obtenir du roi une fournée de pairs qui changeait la majorité dans la Chambre Haute. Cette ressource des fournées paraissait alors un des rouages essentiels de la monarchie parlementaire ; mais c'était la preuve éclatante que la direction du gouvernement, le sort des cabinets ministériels ne dépendaient point de la Chambre Haute. Ceux qui voulaient lui donner une part effective à l'action gouvernementale contestaient en théorie le droit pour le roi de créer des pairs dans le seul but de changer la majorité en faveur du ministère soutenu par la Chambre des députés' ; mais c'étaient là des opinions aberrantes. Le droit parlementaire était bien clair sur ce point; et, lors de la discussion de la Constitution belge un orateur pouvait dire en résumant les |irmcipes de la monarchie constitutionnelle française : a: Qui forme ila Chambre élective ? Les collèges électoraux, c'est-à-dire cette |Mutie de la nation qui a intérêt à l'ordre et l'intelligence des droits

» Histoii'e du gouvernement parlementaire en France^ 2«édit., t. ï, p. 90, 91.

^ Claiiâ«l de Conssergues, Considérations sur Vorigine^ la rédaction^ la pro- ^uUgati&n et Vexéoution de la Charte, 1830, p. 288 : a Ces créations si nomknoses de DO uvelles pairies sont une violation évidente delà Charte, puisqu'elles Rendraient illusoires les articles 24, 27 et 33... La Chambre des pairs attaqua le lovTeaa ministère (le ministère formé par M. Decaze) en adoptant la résolo- Son de «applier le roi de proposer une nouvelle loi d'élections. Qu'osa faire i. Decaze contrôla majorité de cette Chambre? Il la brisa en introduisant soixante loareanx pairs ».

6iS LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

et des besoins du pays. La Chambre j nue fois composée, confirme, modifie ou renvoie le ministère, selon le degré de confiance on de défiance qu'il lui inspire... Or, le ministère ainsi élu ou confirmé ne peut vivre qu'à condition d'administrer selon le vœu de la Chambre, c'est-à-dire selon le vœu du pays qu'elle est censée représenter. Ainsi l'administration intérieure, choix des membres de la Chambre Haute, diplomatie, tout enfin subit l'impulsion irrésistible de la Chambre des députés* x>.

Mais lorsque le gouvernement parlementaire, entrant dans une phase nouvelle, se présenta avec une Chambre Haute, non plus nommée par le Chef de l'Etat, mais élective, l'équilibre ne dut-il pas nécessairement changer ? La Chambre Haute ne dut-elle pas recevoir, quant à la mise en jeu de la responsabilité ministérielle, les mêmes droits que la Chambre des députés? Il nen fut rien. La Constitution belge, en créant un Sénat électif, reconnut formellement à ses membres le caractère de représentants de la nation ; mais quant à la responsabilité ministérielle, qu'elle visait seulement sous la forme pénale (comme nos deux Chartes), elle ne faisait, on peut le dire, aucune part au Sénat. Elle réserve, en effet, la mise en accusation des ministres à la Chambre des députés seule, et leur donne pour juge, non le Sénat, mais la Cour de ca^ sation (art. 90).

Nous avons vu que, sous le Second Empire, des écrivains, attachés aux vieilles traditions parlementaires, et sentant approcher le retour de la liberté politique, préparaient le parlementarisme futur en essayant par avance d'en dégager les règles. C'étaient le duc

1 Séance du Congrès belge da 20 norembre 1830, Expoi^des motifs de la Co«utttu<ton6eZ^« par un docteur en droit, Bruxelles, 1864, p. 123. On peut ea raj^vocher un passage d'un livre, où sont dégagés d*une façon remarquable les principe» du droit constitutionnel sous la monarchie de Juillet (HeUo, Du régime coiutictitionnel dans ses rapports avec Vét4it actuel de la science sociale et politique^ 3« édit. Paris, 1848, t. II, p. 267) : « Il n est pas douteux, dit l'auteur, que, dans U vote de la loi, les trois parties du pouvoir législatif ne soient égales entre elles, et qu'aucune ne soit prépondérante, puisque la loi se fait k runanimité ; mais il est tout aussi vrai que, dans les mouvements extérieurs du Corps représentatii, la Chambre des députés a un caractère particulier. Ainsi sa nature élective aemhii lui donner pour mission spéciale d'aUer puiser au cœur de la nation le san^ qA doit porter la vie dans le gouvernement ; ainsi son consentement est le premiar qu*il faut obtenir pour la levée de llmpôt, comme si elle était le reprèsentast le plus direct de la partie qui doit le payer ; ainsi le priner a le droit de Im dissoudre, mais d la condition d'en demander une autre au poys^ à qui Corn semble demander un jugement ; ainsi encore elle a le droU d'accuser le» m^ nistres pour faire entendre qtAe, en lui déférant cette action toute p€pulmin^ le soin de les surveiller est devenu le sien propre; toutes choses par leaqnellaa elle se distingue des autres pouvoirs, sans cesser d'ailleurs de leur èti« kon^ gène ».

de Broglîe et Prévost-Paradol, dont j'ai montré la profonde inflnence sur les Constituants de 1875. Tons les denx vonlaient, dans la Répnbliqne future qu'ils entrevoyaient, introduire le système des deux Chambres; tous deux voulaient également un Sénat électif*. Ni l'un ni l'autre pourtant ne songeaient à troubler l'équilibre ancien et éprouvé du gouvernement parlementaire. Ni l'un ni l'autre ne proposaient de donner au Sénat un droit égal à celui de la Chambre des députés, en ce qui concerne le gouvernement politique. Ni l'un ni l'autre ne lui reconnaissaient le droit de faire par ses votes tomber le Cabinet.

Le duc de Broglie s'efforçait pourtant, à d'autres égards, <t d'associer le Sénat au gouvernement, à la direction des affaires ; mais c'était en lui conférant de toutes autres attributions^. D concluait ainsi : < En face d'un Sénat solidement établi, d'un Sénat né de l'élection, puissant par le prestige des souvenirs et l'élévation des positions sociales, puissant par les attributions qu'il partage et par les prérogatives qui lui sont propres, une Chambre des représentants, née du suffrage universel pourrait^ selon nouSj exercer son ascendant naturel sans courir risque d'en abuser^ D.

Prévost-Paradol était plus net encore. Il est un de ceux, nous le savons, qui ont voulu préciser le mieux et renforcer le plus Fautorité de la Chambre des députés sur le Cabinet. Il voulait que œlle-ci pût être appelée à voter directement sur le maintien ou la confirmation du ministère. Il voulait qu'elle pût élire en forme le président du Conseil^. Mais il refusait tout droit semblable à son Sénat électif, qui ne devait pas intervenir en ces matières. c Les attributions de cette Assemblée, disait-il, seraient les mêmes que celles de notre ancienne Chambre des Pairs, c'est-à-dire qu'elle exercerait le pouvoir législatif en commun avec l'autre Chambre, jouirait du droit d'initiative, d'interpellation, et de tous les droits qui constituent les Assemblées libres ; mais elle ne serait pas investie des droits spéciaux que nous avons réclamés pour t autre Chambre en ce qui touche le renouvellement des ministères'^ ».

Voilà ce qu'enseignaient ceux qui ont été, quant à la doctrine, les préparateurs immédiats de la Constitution de 1875, et jusque-là, on le voit, la doctrine française présente une parfaite continuité.

^ PréTost-Paradol voulait aussi expressément que le Sénat fût associé au droit de dissoudre la Chambre des députés, ci-dessus, p. 558, note 2.

* Vues sur le gouvernement de la France, ch. viii, p. 275 et suiv. » Ibidem, p. 297.

^ G-dessQs, p. 333.

• La France Nouvelle^ lir. Il, ch. iv, p. 112.

Et Ton voudrait que l'article 6 de la loi du 25 février 1875 eût brusquement bouleversé tout cela et introduit un système absolument nouveau ; que la majorité de l'Assemblée nationale, se jetant dans l'inconnu, ait renié ses docteurs habituels ! Pour que cela fût admissible, pour que les termes de larticle 6 eussent pris ainsi un sens nouveau et absolu, il eût fallu que l'Assemblée Nationale le voulût, manifestât clairement cette volonté ; et cela n'aurait pas pu avoir lieu, puisqu'il s'agissait d'une grande nouveauté, sans un sérieux et solennel débat. Or le texte qui forme l'article 6 a été adopté sans débat en seconde et en troisième lecture ^ Et l'on voudrait que ce texte ait bouleversé la théorie classique et ininterrompue du gouvernement parlementaire! Cela est impossible.

La vérité est que Fart. 6 de la loi du 25 février 1875, a simplement pour objet de proclamer que le Gouvernement de la République française est le gouvernement parlementaire. Il reproduit la formule classique qui servait jusque-là à désigner celui-ci ; mais il n'a pas pour objet d'en fixer les détails et le mécanisme. lesquels restent par conséquent sous l'empire des règles traditionnelles.

Il est \Tai qu'on cite divers passages empruntés aux rapporteurs de la commission des Trente et qui paraissent impliquer que cette commission avait bien l'intention de donner aux deux Chambres exactement les mêmes attributions et les mêmes prérogatives. J'ai reproduit plus haut les deux textes qui me paraissent les plus précis ; mais je ferai, quant à eux, deux observations.

En premier lieu, ces passages ne tranchent point d'une fa^^n directe le point que nous discutons ; ils n'en parlent même pas. Même le passage du rapport de M. Lefèvre-Pontalis', le plus net de beaucoup, revendique simplement pour le Sénat le droit d*initiativé et le droit d'interpellation. C'est ce que faisait aussi Prévost-Paradol ' ; or ce dernier, nous le savons, refusait au Sénat le le droit de renverser les ministères.

1 Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 418 (seconde lectore, 3 fé- Trier), p. 628 (troisième lecture, 24 février) ; la première lecture n'arait élé qu'une discussion générale sur Texercice même du pouvoir constituant par TA*semblée Nationale. )1 n*a été littéralement présenté qu'une seule obserratioa sur le texte de Tarticle 6. Elle s*est produite en seconde lecture et elle émanait dft M. Gavardie. Mais elle portait sur la seconde partie de l'article : « Le Président de la République n*est responsable que dans le cas de baute trabison ». M. éè Oarardie reprochait seulement à la Commission de parler du Président de la République en général et d'avoir supprimé la mention spédale du maxéchal da Mac-Mabon, que contenait le projet primitif.

^ Ci*dessuSf p. 624.

s a-dessus, p. 629.

D'autre part, ce qne voulait organiser la commission des Trente, ce n'ëtait point le gouvernement d une République définitive, mais seulement le septennat, les pouvoirs d'un homme, le gouvernement du maréchal de Mac-Mahon * . Elle avait combiné dans ce bat un équilibre particulier, qui aurait pu fonctionner même en accordant au Sénat le droit de mettre en jeu la responsabilité politiqne des ministres. Mais au cours de la discussion cet échafaudage fut jeté à bas. La République fut adoptée comme forme définitive de l'État, et en même temps son président actuel, comme ses présidents futurs, reçurent des pouvoirs sensiblement différents <leceux que la commission des Trente attribuait au maréchal de Mac-Mahon. Cette modification profonde rend presque sans valeur pour l'interprétation de nos lois constitutionnelles les premiers rapports de la commission des Trente et il est aisé de démontrer <pie, dans la Constitution qu'elle a votée en définitive, l'Assemblée Nationale n'a pas pu vouloir donner au Sénat le pouvoir dont il s'agit.

L'Assemblée Nationale sans doute tenait fort au Sénat qu'elle instituait ; elle voulait lui donner une grande autorité et en faire le défenseur des principes de conservation sociale, auxquels elle «tait attachée. Mais elle n'a pas voulu en faire un pouvoir qui dominerait les autres pouvoirs publics, non seulement la Chambre des députés, mais aussi le Président de la République, et absorbe- Tait à son profit la souveraineté nationale. Or tel serait le résultat auquel aboutirait le système que je combats.

Pour que le gouvernement parlementaire puisse laisser subsister dans une mesure suffisante l'indépendance du pouvoir exécutif, il faut qu'il ait contre les Chambres un moyen de défense on de réaction, sous le contrôle définitif de la souveraineté nationale. Contre la Chambre des députés, qui peut imposer le choix des ministres dans un parti déterminé et faire tomber les ministères, le titulaire du pouvoir exécutif a, comme défense nécessaire, le droit de dissolution. Contre la Chambre Haute, la monarchie constitutionnelle lui donnait le droit de faire des fournées de pairs, bien que cette Chambre ne mît point en jeu la responsabilité poli- 'tique des ministres. Or, aujourd'hui, le Président de la République ;ii*a contre le Sénat ni Tune ni l'autre ressource, et on l'a dit, il y a longtemps, en visant la monarchie constitutionnelle : <i Un Sénat à l'abri de la dissolution et des fournées est un corps tout-puis-

*■ Ci^essus, p. 458.

632 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

sant, maître de la royauté et de la deaxièine Chambre ^ >. Ne serait-ce pas pins vrai encore sons la Répnbllqne parlementaire, si ce Sénat décidait dn sort des ministères? Si l'on aTait Yonln Ini conférer ce droit, il anrait falln donner au Président de la Répnbliqne le droit de dissolution contre lui, aussi bien que contre la Chambre des députés ; mais on l'a vu, cette propositioa fut faite à l'Assemblée Nationale et elle fut repoussée'. Encore peut-on remarquer que les Sénats de plusieurs Constitutions étrangères sont soumis au droit de dissolution : il en est ainsi du Sénat belge, de la première Chambre des Etats généraux de Hollande, du Sénat espagnol, dans sa partie élective ; pourtant ces assemblées ne paraissent pas décider du sort des cabinets ministériels.

Le plan de la commission des Trente était tout différent. Le Président de la République devait recevoir le droit de nommer à peu près la moitié des sénateurs (la moitié en j comprenant les sénateurs de droit) et le projet lui donnait, sous une forme atténuée, le droit de faire des fournées. Voici comment s'exprimait dans son rapport M. Lefèvre-Pontalis : <i: Le nombre des sénateurs doit être fixe. La commission n'a pas voulu qu'il fût illimité, afin de ne pas laisser le Président de la République maître de changer à son gré la majorité de rassemblée par une brusque série de nominations, qui porteraient à Findépendance d'un grand Corps une irréparable atteinte. Toutefois, elle n'a pas dû méconnaître que le Sénat, ne pouvant être disBovs, pouvait mettre un obstacle tiuiimiofiiabU à la marche du gouvernement. Dans cette pensée, la oommismission a considéré qu'il suffisait de ne pas imposer au Président de la République l'obligation de pourvoir en une fois à toutes les nominations qui lui seraient attribuées. Elle l'autorise dès lors à nommer ultérieurement et successivement le quart des sénateurs auxquels il a le droit de donner l'investiture de leur charge, afin dt I le laisser juge des circonstances dans lesquelles il trouvera oonve* ; nance ou intérêt à en compléter le nombre i». C'était, on le voit» un simple palliatif; car, une fois la réserve épuisée, la difiiciilli reparaissait. Mais la commission des Trente ne voulait faire que dt provisoire, organiser seulement les pouvoirs du maréchal ; elle se préoccupait pas d'un avenir plus éloigné.

La pensée qui avait inspiré cette proposition n'en est pas très notable. La commission des lois constitutionnelles reconnais-' sait qu'un Sénat indissoluble peut mettre un obstacle insitrmoniaUr

f M. Nothomb aa Congrès belge, séance du 13 décembre 1890, motifs de la Constitution belge, par un docteur en droit, p. 545. > Ci-dessus, p. 561.

LE POUVOIR BaCÉCUTlP. 633

à la marche du gouvernement. Lorsque l'assemblée eut fait ce Sénat totalement électif, elle ne put avoir la pensée de lui donner le droit de faire tomber les ministères.

Ce droit est encore rendu plus inadmissible par une autre disposition des lois constitutionnelles ; c'est celle qui soumet à Tassentiment préalable du Sénat la dissolution de la Chambre des députés. Ce droit se conçoit si, quant à la responsabilité politique des ministres, le Sénat n'est pas une partie active et intéressée ; en cas de conflit entre le Président de la République et une Chambre des députés qui veut lui imposer un ministère déterzniné, la Constitution donne une sorte d'arbitrage au Sénat, qui décide s'il sera fait ou non appel au pays par l'élection d'une Chambre nouvelle ; mais, si le Sénat a lui-même le droit de ren- I Tojer les ministères, cela ne se conçoit plus. Le premier droit ^entraîne logiquement et rationnellement l'exclusion du second : autrement le Sénat serait partie en cause et par suite ne saurait I ktte juge. On a vu d'ailleurs que l'un des rapporteurs de la com- I mission des Trente, partisan de l'égalité des fonctions entre les ; deux Chambres, repoussait énergiquement le droit pour le Sénat : d'autoriser la dissolution de la (chambre des députés.

Tons ceux qui revendiquent pour le Sénat le droit que l'on dis* cute ici prennent pour principe initial une parfaite égalité entre les deux Chambres. Mais un Sénat, qui pourrait renverser les ministères, et qui, indissoluble lui-même, décideraiten même temps h dissolution de la Chambre des députés, ne serait pas l'égal de la Chambre des députés ; il serait son maître comme celui du Président de la République.

Que reste-t-il maintenant du texte, en apparence inflexible, de l'article 6 ? Et Ton peut ajouter que d'autres textes aussi sont à considérer dans nos lois constitutionnelles.

Pour le Sénat, en effet, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics n'est qu'une loi de cipe, une loi d'institution : il a sa charte propre et spéciale dans loi constitutionnelle du 24 février 1875 qui lui est consacrée ut entière. Celle-ci ne se borne pas à déterminer la composition du Sénat et l'élection de ses membres : elle reprend encore ses ibntions, pour les confirmer et les préciser. Or, si elle reprend précise ainsi, dans son article 8, ses attributions législatives, elle |M vise ses pouvoirs relatifs à la respionsabilité ministérielle qu'en «e qui concerne la responsabilité pénale des ministres, article 9 ^

* • Le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger, soit le Pré&dent de la République, soit les ministres ».

En cette matière, elle lui donne, avec la qualité de juge, le dernier mot. De la responsabilité politique il n'est pas question ; sans doute, parce que le Sénat ne dispose pas de la sanction directe qui la consacre : l'obligation parlementaire et conventionnelle qui contraint les ministres blâmés à donner leur démission.

Cependant la formule de l'article 6 de la loi du 25 février 1875, interprétée conformément à la tradition, donne au Sénat quelque chose de plus que le droit de juger les ministres accusés par la Chambre des députés. 11 peut contrôler le ministère par des questions, des interpellations, des enquêtes parlementaires; et je montrerai que ce droit, même dépourvu de la sanction précise que peut lui donner la Chambre des députés, n'est point négligeable ni indifférent. Tous les textes de la Constitution reçoivent donc, dans notre interprétation, une application distributive, conforme aux principes et pleinement harmonique.

Tout cela concorde très bien avec le caractère général que la Constitution a donné au Sénat : elle en fait essentiellement un pouvoir pondérateur et modérateur, réservant à la Chambre des députés l'orientation de la politique gouvernementale. Cela est en parfaite harmonie avec la disposition, également traditionneUe, sur la responsabilité pénale des ministres, d'après laquelle la Chambre des députés seule peut intenter cette mise en aocnsatioii politique, le Sénat devenant alors la Cour de justice devant laquelle la cause est portée. Il en résulte un système parfaitemoit logi* que et pondéré. Ni pour la responsabilité politique, ni pour lares-^ ponsabilité pénale des ministres, le Sénat n'a le droit d'initiative; il ne peut pas la mettre en jeu. Mais, pour l'une oomme pour' l'autre, le jugement lui appartient dans les cas extrêmes '.

La solution, que j'ai essayé d'établir théoriquement paraît avoit été acceptée pendant vingt ans par le Sénat français. Non seula;; ment il ne s'attaquait point directement aux ministres, alors même qu'il rejetait quelque mesure importante, ayant signification politique incontestable, le ministère qui Tavait posée ne se croyait point tenu de se retirer à la suite de cet Il y en a un exemple célèbre et frappant. Lorsque, dans la

f Ces cas extrêmes sont d'un côté raccusation décrétée par la Chambre dcf «léputés, et, d'autre part, la dissolution de cette Chambre voulad par le prl^ dent de la République. t

enseion de la loi du 18 mars 1880 relative à la liberté de l'enseignement supérieur, le Sénat eut rejeté l'article 7 du projet, qui défendait l'enseignement dans les établissements de tout ordre aux membres des congrégations religieuses non autorisées, ni le Président du Conseil, M. de Freycinet, ni le ministre de l'instruction publique, M. Jules Ferrj, ne manifestèrent aucunement le désir de se retirer et personne ne le leur demanda. Le ministère rasta au pouvoir, et, malgré le vote du Sénat, obtînt du Président de la ^République les décrets du 29 mars 1880, qui dissolvaient toutes les congrégations religieuses non autorisées. La coutume parlementaire paraissait sur ce point si bien établie que M. Jules Simon écrivait en 1894 3>. Un point grave que je veux signaler, c'est la déclaration de déchéance prononcée contre le Sénat, à la tribune même du Sénat, par un ministre qui ne manquait pas decrânerie. Il vint dire qu'un ministère devait se retirer devant un vote de la Chambre, mais qu'il pouvait et devait même rester, quand il était en minorité devant le Sénat. Personne ne réclama; j'en ai gardé un long remords * ». Il est vrai que le ministère présidé par M. Tirard donna sa démission le 15 mars 1890 à la suite d'un vote émis par le Sénat, qui avait refusé d'approuver un traité de commerce conclu avec la Grèce. Mais le président du Conseil et ses collègues, paraissent avoir alors agi spontanément, ils n'obéissaient pas à un ordre donné par la Chambre Haute ; ils se retiraient librement parce que la situation leur paraissait dorénavant trop difficile.

On en était là lorsque la question s est posée de nouveau, d'une façon assez inattendue, à la suite d'une interpellation qui fut discutée au Sénat le 11 février 1896 et qui se termina par le vote d'un ordre du jour de blâme contre le garde des Sceaux. Le 13 février, une interpellation, portant sur les mêmes points, fut présentée et discutée à la Chambre des députés et se termina par le vote d'un ordre du jour de confiance au profit du Gouvernement. Le 15 février, le débat fut rouvert au Sénat, par le moyen d'une nouvelle interpellation sur les mêmes faits, et la Haute Assemblée, par 169 voix contre 71, vota la résolution suivante : « Le Sénat, confirmant son ordre du jour du 11 février passe à l'ordre du jour )). Alors M. le sénateur Demôle vint porter à la tribune une déclaration importante : <l Un certain nombre dermes amis et moi, nous nous disposions à déposer une demande d'interpellation sur

[ ^ Le régime parlementaire en 1894, dans la Revue politique et parlementaire^ ^ jaUlet 1894, p. 8,

l'interprétation que le ministère entend donner à l'article 6 de h loi du 25 février 1875, relatif à la responsabilité ministérielle devant les Chambres... En présence du vote que le Sénat vient d'émettre, nous ajonrnons la réalisation de ce projet, en attendant les résolutions que ce vote aura inspirées au Gouvernement* >.

Le 20 février, nouvelle interpellation à la Chambre € sur lei déclarations contradictoires du garde des Sceaux au cours des récentes interpellations j>. Dans la discussion, le Présidient du Coik seil fit cette déclaration très nette : <r Jusqu'au jour où la Chambre n'aura pas dit que nous avons perdu cette confiance (la sienne), nous resterons dans la situation où nous sommes, parce qu'elle nous paraît conforme à notre devoir envers vous; anssitilt que vous aurez prononcé en sens contraire, nous nous retirerons' ».

La parole était encore au Sénat, et le conflit devenait aig«» Au début de la séance du lendemain 21 février, M. le sénateur Demôle donna lecture d'une déclaration signée de lui et de MM. Ia Iloyer et Franck Chauveau, ainsi conçue : « Messieurs, après il déclaration de M. le président du Conseil à la Chambre des dA* pûtes, nous jugeons inutile de maintenir une interpellation qid n'a plus de raison d'être et à laquelle l'attitude du ministère I refusé d'avance sa sanction constitutionnelle. • . Le ministère enteai gouverner sans le Sénat. Il a cru pouvoir en appeler d'une Ohambrt à l'autre ; il prétend que la responsabilité ministérielle ne peÉ être invoquée devant le Sénat. — Nous protestons contre oetti atteinte aux dispositions précises de la loi constitutionneUe. Noil entendons conserver intact le dépôt que la Constitution répuUl caine a remis aux mains du Sénat. Nous affirmons de nouvel notre droit de contrôle et la responsabilité des ministres àtffm les deux Chambres. — La réponse parlementaire aux paroles' aux actes du Cabinet pourrait être, de notre part, un refus al de concours, mais le Sénat ne veut pas suspendre la vie lé] tive du pays. Malgré l'attitude du ministère, le Sénat n'eni pas renoncer à faire son devoir. Il entend maintenir Tintégritéi ses droits; il statuera dans son indépendance, et sans préoccupation que l'intérêt du pays, sur les propositions du nistère et lui demandera compte de ses actes. — Le pays pi oera entre les ministres qui n'ont pas craint de provoquer la la plus grave et une Assemblée qui, pour ne pas com]

* Journal officiel^ du 16 février 1896, Débats parlementaire», p. 14S. s Journal officiel da 21 février, Débats parlementaires, p. 290.

h paix publique^ ne veut pas aggraver le conflit constitationnel, bien qu'elle ait pour elle le droit et la loi^ 7>.

M. le sénatenr Labiche proposa alors Tordre du jour suivant, qui fat vote par 184 voix contre 60 : ce Le Sénat, approuvant la Téaolution qui vient d'être lue à la tribune, passe à Tordre du jour y>. C'était partie remise.

Le 31 mars, diverses questions furent adressées au Sénat, sur la politique extérieure, au président du Conseil, ministre des affaires étrangères. Celui-ci, qui les avait acceptées, j répondit. Le 2 avril, une interpellation sur la même politique étrangère lui fut adressée ;ila Chambre des députés, et le débat se termina par un ordre du Joar de confiance voté à 96 voix de majorité. Le lendemain 3 avril, iaoavelle interpellation au Sénat sur les mêmes faits. Le président du Conseil, après s'être associé à une demande d'ajournement du débat qui fut repoussée, déclara ne pouvoir accepter Tinter pellaiion, ne pouvant rien ajouter aux explications qu'il avait déjà fournies. Le Sénat, par 155 voix contre 85, vota un ordre de jour por- ^t qu'il a ne pouvait accorder sa confiance au Gouvernement' » jet s'ajourna au 21 avril. Le ministère resta au pouvoir. .

Lorsque le Sénat reprit ses séances le 21 avril, il était saisi de lemandes de crédits importantes et urgentes, relatives à Texpédiion de Madagascar et votées par la Chambre des députés. M. le tenr Demôle apporta à la tribune la déclaration et la proportion suivantes : a Messieurs, trois fois le Sénat, à des majorités jNMdsidérables, — dans des circonstances qui sont présentes à tous esprits, — a refusé sa confiance au ministère. Cependant en violon de la loi constitutionnelle, ce ministère s'est maintenu au fUYoir. Aujourd'hui, il nous demande de voter des crédits pour pédition de Madagascar. Certes, il ne saurait entrer dans la sée d'aucun de nous de marchander les crédits nécessaires aux ts de la France, à ceux qui défendent dans nos possessions taines son honneur et son drapeau. Le Sénat salue en eux les chers enfants de la patrie et il n'est pas de sacrifices qu'il ne t prêt à consentir pour leur épargner les souffirances ou les préer d'un danger. Nous ne refuserons donc pas les crédits ; nous e prêts à les voter ; mais nous ne pouvons pas les accorder au tère actuel. Nous proposons au Sénat d'en ajourner le vote 'à ce qu'il ait devant lui un ministère constitutionnel ayant confiance des deux Chambres' }>• Et, dans la même séance, le

1 Journal officiel du 22 février, Débats parlementaires, p. 145. ^ Jinernal officiel du 4 ayril 1896, Débats parlementaires, p. 377. > Journal officiel du 22 ayril 1898 (Sénat), p. 382.

Sénat adopta aussi par 171 voix contre 90 une résolution ainsi conçue : « Nous proposons au Sénat d'en ajourner le vote (de? crédits) jusqu'à ce qu'il ait devant lui un ministère oonstitutioDoel ayant la confiance des deux Chambres 'i>.

C'était le refus de l'impôt qui faisait ainsi son entrée en scène. La situation devenait critique, le ministère prit la résolution de se retirer, par patriotisme, subordonnant tout d au souci de la qnes* tion la plus haute, celle de la sécurité et de la dignité nationales >. comme le président du Conseil vint le déclarer à la Chambre des députés le 23 avril. Il n'abandonnait point d'ailleurs la thèse qu'il avait soutenue et en vertu de laquelle il était resté jusque-là an pouvoir malgré les votes du Sénat. Voici en eflfet ce qu'il déclarait à la Chambre : <i Nous n'avons pas cru possible de reniettre notre démission à M. le Président de la République avant d'êtra venus devant vous pour vous rendre compte des motifs patriotiquea de notre résolution et vous donner l'assurance qu'aucane antrflF considération n'aurait pu nous déterminer à quitter le poste o& votre confiance nous a jusqu'ici énergiquement maintenus. Xoo» ne permettrions pas en effet qu'une fausse interprétation des m(^ tifs de notre retraite pût faire croire au pays que nous avons un seul instant abandonné la doctrine professée par les plus illustM de nos prédécesseurs au gouvernement de la République, par Gambetta et par Jules Ferry, et suivant laquelle c'est à la Chambro directement issue du sufl^age universel qu'appartiennent rimtiar tive et la direction générale de la politique ; à elle seule appartknt^ selon le mot de l'ancien Président clu Sénat, c le pouvoir de faira et de défaire les ministères :». C'est avec l'approbation manifeM de la Chambre que nous avons en restant jusqu'ici au pooroil affirmé cette doctrine ; nous la croyons conforme non seulement I la disposition de la loi constitutionnelle, mais à l'esprit même du institutions politiques dans une grande démocratie qui ne reeo» naît pas d'autre souveraineté que celle du suffrage universel ^ » La Chambre des députés, après cette déclaration, vota Tordre à jour suivant : « La Chambre affirme à nouveau la prépondéranoi des élus du suffrage universel et sa résolution de poursuivie II réformes démocratiques' J>,

Le nouveau cabinet, qui fut constitué ensuite, se présenta èH vaut les Chambres le 30 avril. Dans sa déclaration il évita de i prononcer d'une façon tranchante sur la question constitutionnal

1 Ibidem, p. 384.

2 Journal officiel du 24 avril 1898, p. 727. » Ibidem, p. 730.

qui était en jeu depuis plus de deux mois. Il se plaça sur le terrain des faits, constatant qu'en fait le concours des deux Chambres lui était nécessaire ; il affirma cependant la prépondérance dans le gouvernement de la Chambre des députés. Voici le passage : « La Chambre des députés, issue du suffrage universel direct, exerce une action prépondérante dans la direction générale de la politique ; mais, si elle tient de ses origines et de la Constitution des droits incontestables, il est impossible de légiférer et de gouverner sans le concours du Sénat. C'est là une question de fait qui domine et rend inutiles les discussions théoriques. La bonne volonté réciproque a suffi jusqu'ici à résoudre toutes les difficultés, c'est à elle que nous faisons encore appel ' ». Une interpellation fut immédiatement adressée au gouvernement dans la Chambres des députés, qui y mit fin par cet ordre du jour : « La Chambre, affirmant la souveraineté du suffrage universel et approuvant la déclaration du Gouvernement, passe à l'ordre du jour * 2>

Le précédent qui résulte de ce long conflit et de la solution qui lui a été donnée est grave incontestablement ; mais il n'est pas décisif quant à la question discutée. Le Sénat a triomphé et obtenu le résultat auquel il prétendait, c'est-à-dire la démission d'un ministère. Mais s'il a montré ainsi qu'il avait le pouvoir de faire tomber un ministère, il n'a point démontré qu'il en avait le droit. Jamais les orateurs, qui défendaient sa prérogative prétendue, ne sont entrés dans la discussion : ils ont toujours procédé par affirmations péremptoires, invoquant l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, sans même admettre qu'il fût sujet à interprétation. La thèse opposée, bien qu'en fait le ministère blâmé par le Sénat se soit retiré, a été proclamée dans la péripétie finale, non seulement par la Chambre des députés, mais même, quoique dans des termes adoucis, par la déclaration du nouveau ministère.

Or, rien n'est plus dangereux en matière constitutionnelle que de confondre le pouvoir avec le drait et de conclure de l'un à l'autre. De ce que le Sénat, comme la Chambre des députés, ayant le vote de l'impôt, a par cela même et toujours le pouvoir de le refuser, il ne s'ensuit pas qu'il ait le droit de forcer un ministère à se retirer en lui refusant les impôts nécessaires aux service» publics. Sans cela il faudrait dire aussi que les Chambres des États- Unis peuvent employer le refus de l'impôt pour forcer le Président à changer ses ministres. C'est encore comme si la Chambre des^

* Journal officiel du 31 arpil 1896 (Chambre), p. 751. 1 » Ibidem, p. 765.

députés ouïe Sénat refusaient de voter les fonds nécessaires pour payer une dette de l'État reconnue par un jugement régulier, sous le prétexte que le libre vote des crédits leur appartient toQjours.

La question reste donc la même : il s'agit de savoir si, d'après les termes et Tesprit de la Constitution, le .Sénat a le droit de forcer un ministère à se retirer. Et ceux qui conseilleraient an Sénat d^abandonner ses prétentions sur ce point ne sont peut-être pas ses amis les moins sincères et les moins clairvoyants.

Pour être complet, en ce qui concerne les précédents fournis par l'histoire parlementaire la plus récente, il faut ajouter quelques renseignements additionnels. Dans la séance du Sénat du SOdck vembre 1897, une interpellation adressée au garde des Sceaux, sur un fait se rapportant à son ministère, se termina par le voie d'un ordre du jour qui contenait implicitement un blâme contre lui ^ Le garde des Sceaux donna sa démission le jour même. Miis les termes dans lesquels il le fit montrent que c'est plutôt une raison de convenance personnelle que l'obéissance à une règle juridique qui dictait sa décision '.

Des actes beaucoup plus graves, décisifs en apparence, se sont produits depuis lors au Parlement. En 1899, le cabinet présidé par M. Charles Dupuy, présentant et défendant le projet de loi qui dessaisissait du procès en revision alors pendant la Chambn criminelle de la Cour de cassation, pour attribuer à la Com de cassation tout entière le jugement de ces sortes de causes déclarait formellement au Sénat que le Ministère ne pourrait coii server la charge et la direction du gouvernement, si le projet à loi n'était pas voté par la Haute ABsemblée, comme il l'avait cl parla Chambre des députés*. M. Waldeck-Rousseau, quioM battait le projet, montait alors à la tribune pour prendre aoted| ces paroles, comme contenant une reconnaissance formdle è droit pour le Sénat de faire tomber les ministères par ses votes^

« Journal officiel du l«r décembre 1897 (Sénat), p. ISSiS.

s La lettre datée du 30 novembre 1897 et adressée au président du C< débutait ainsi : « Après le vote émis par le Sénat dans la séance de ce j< considère qu'il est de ma dignité de vous prier de me permettre de rentrsr le rang ».

3 Sénat, séance du 28 février 1899 {Journal officiel du 29, p. 211) : «f Messieurs, ce qu'il adviendrait du rejet de la loi, quel que soit le Oovl\ de demain, et ici ~ on m'y a suffisamment convié pour qu'il me soit le faire — je suis bien forcé de dire que le Qouvernemeot qui a Hionnênri devant vous et qui a participé avec vous à ces pénibles et difficiles d< pourrait pas prendre la responsabilité d'un rejet ni d*UD retard ».

^ Ibid,, p. 211 : « Il (le Président du Conseil) a le premier et pour la

Cela paraît bien convaincant. En réalité, il y avait là une véritable confusion et le précédent est, à nos yeux sans portée.

U est clair, en effet, si le Ministère considère une loi comme indispensable, s'il juge que sans elle il lui est impossible de gouyemer, il peut et doit' en faire la déclaration à la Chambre Hante comme à la Chambre des députés, et, si le Sénat refuse de la voter, il n a plus qu'à se retirer. Mais est-ce reconnaître que le Sénat a le droit proprement dit de faire tomber les ministères? En aucune façon. Le même fait pourrait se produire en Angleterre devant le refus de la Chambre des Lords de voter une loi vitale, bien que là il soit parfaitement établi qu'un ministère reste en fonctions quoiqu'il ait contre lui la majorité de la Chambre Haute. C'était un de ces cas où Royer-CoUard admettait en 1816 que le Ministère se retirait, bien qu*il contestât alors la responsabilité politique des Ministres \ C'est exactement comme si le Sénat refusait de voter le budget : le Ministère pourrait alors se croire et être obligé de quitter le pouvoir; mais cela n'établirait point, nous l'avons dit plus haut, le droit pour le Sénat de renverser les ministères.

Le fait en question s'est d'ailleurs reproduit depuis, dans des circonstances bien significatives. Le 2 juin 1900, M. Waldeck- Bousseau, président du Conseil, à propos d'un projet d amnistie présenté par lui et déjà voté par la Chambre des députés, s'exprimait en ces termes : « Je déclare, — c'est la première conclusion à laquelle je voulais arriver, que si, soit par voie d'amendement ou de modification, soit par voie de négation absolue on aboutisi sait au néant, le Gouvernement ne pourrait pas prendre la res- ' ponsabilité d'un tel échec, et je me demande quels sont ceux qui, plus hardis que lui, consentiraient à la prendre' :ù. Or, était-ce là an de ces débats dans lesquels un ministère demande à une Chambre, devant laquelle il est politiquement responsable, s'il a ou non la confiance de la majorité? En aucune façon, bien que le Prési-

miére fois au Sénat employé ce moyen de persuasion qui s^appelle « la question de cabinet ». Le Sénat semblerait devoir lui savoir gré de rendre ainsi homjnage à une prérogative qui compte dans Tautre Chambre des adversaires si lus et dans une question où tant d'obscurités et de ténèbres se sont amas- ^fées au point que des républicains parmi les meilleurs suivent, sans s*en aper-

iToir, la même voie que leurs adversaires les plus avérés. Une déclaration de ce [eare serait bien faite .pour rassurer les consciences ; car nous imaginons que

. le Président du Conseil, attribuant au Sénat les mêmes droits qu'à laCham- , a*asera pas devant lui d'une autre méthode que devant elle, et qu'il compte

ire appel au concours de la majorité des républicains ».

* Journal officiel du 3, p. 522.

642 î^ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

dent du Conseil ait dit pins tard qn'il avait posé an Sénat la question de confiance ' ; l'expression était certainement impropre ponr désigner ce qni s'était passé an Sénat, par la bonne raison que la majorité du Sénat, en cette occnrence, et même les membres de cette majorité qui ont proposé des amendements, n'ont cessé de déclarer qu'ils avaient pleine confiance dans le Gouver* nement. Le Président du Conseil le constatait lui-même : 4C Tons les orateurs républicains qui se sont succédé à cette tribune ont apporté au Gouvernement le témoignage de leur confiance '». Dans ces situations, et autres semblables, on est en dehors des conventions particulières au gouvernement parlementaire. Le refus, par une assemblée législative, d'une loi nécessaire à la marche du Gouvernement est un de ces faits brutaux en face desquels un ministère se retire nécessairement, par cela seul qu'il est indépendant et non point le simple instrument des volontés du chef de l'État ou des Chambres.

La responsabilité pénale des ministres, plus ancienne et plus répandue dans les Constitutions modernes que leur responsabîh'té politique ', se conserve en droit à côté de cette dernière dans les pays qui pratiquent le gouvernement parlementaire. Elle est inscrite dans l'article 12, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : <i Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans

I Chambre des dépatéfi, séance da 18 décembre 1900 [Journal officiel dn 99^ p. 2746) : ftOam'a reproché d*aToir sur cette question posé la question de coft* fiance. On a oublié que je n'ai pas attendu pour le faire d*é(re derant cette assemblée et que lorsqu'au Sénat j'ai défendu le projet du Gouvernement, noa seulement j'ai dit qu'il faisait partie intégrante de sa poli tique, mais j^en ai donaé les raisons, à savoir qu'il nous paraissait la condition nécessaire d^une actioa plus active et plus féconde ».

^Journal officiel àvL^'yjîiL 1900, ?O0. cit., p. 522. M. le Président dn CoomA ajoutait, U est vrai : « Je leur demande un peu plus de confiance encore qnlls M lui en ont montré [Sourires), Je voudrais qu'ils fussent bien assurés qu'avasl de s'arrêtera une proposition, le gouvernement a examiné tontes les aotres^ que sa préoccupation a été de ne se placer ni au delà, ni en deçà de ce qm <4 tout à la fois possible et nécessaire». — M. Milliard, soutenant an amendemo^ déclarait (p. 524) : « Il n'est pas vrai que notre proposition soitna blAnM»contrt le Ministère » et M. Maxime Lecomte disait à la tribune (p. 528) : « J*ai toni à l'heure retiré l'amendement que j'avais développé à cette tribune. Je Taifai^ comme on l'a dit ici même, par déférence pour M. le Président da ConseU 4 aussi et surtout par déférence pour l'union des républicains ».

3 Ci-dessus, p. 100 et s ^iv. i

l'exercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le Sénat i>. Ce texte fait naître deux questions importantes.

La première est classique ; elle est analogue à celle qui a été examinée précédemment , quant à la responsabilité du Président delà République en cas de haute trahison ^ Il s'agit de savoir ce qu'il faut entendre par les mots crimes commis dans V exercice de leurs fonctions. Deux interprétations sont possibles, qui répondent, d'ailleurs, à deux systèmes distincts alternativement adoptés dans les Constitutions françaises; la difficulté vient justement de ce que le texte actuel ne s'est nullement prononcé ni pour l'un ni pour l'autre.

^4. D'après une première interprétation, le mot crimes^ quoique I pris ici dans un sens large, — en ce que certainement il ne com- I prend pas seulement les crimes proprement dits, mais aussi les délits, — ne désignerait cependant que des infractions prévues et I punies par le Code pénal ou par les lois pénales spéciales. Par I suite, pour que l'accusation dût être intentée et une condamnation prononoée, il faudrait nécessairement que le fait reproché au ministre pût rentrer sous une incrimation contenue dans la loi pénale ; il faudrait qu'il fût expressément prévu et puni par un texte de notre droit pénal. Cette interprétation s'appuie sur le principe de droit criminel et constitutionnel à la fois, inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui se ramène à l'adage : Nulla pœna sine lege^. Cette solution, en effet, fut expressément adoptée par les constitutions et par les lois de la Kévolution. La loi du 27 avril 1791 relative à l'organisation du ministère, après avoir déterminé dans son article 29 les faits dont les ministres étaient responsables (et leur responsabilité était alors ! purement pénale), ajoutait, art. 31 : <l Les délits des ministres, lee réparations et les peines qui pourront être prononcées contre les Biinistres coupables, seront déterminés dans le Code pénal 2>. Sous Tempire de la Constitution de l'an III, la loi du 10 vendémiaire 1 «n IV sur l'organisation du ministère posait la même règle dans des termes presque identiques '. C'est dans le même sens que, d'après Ile sénatus-consulte du 28 floréal an XII (art. 130), la Haute Cour Impériale, devant laqnelle les ministres pouvaient être accusés, ne ^vait € prononcer que des peines portées par le Code pénal d. b*étaît enfin le système que la Constitution de 1848 appliquait à

> Ci-dessus, p. 595 et suiy.

« Ci'deasTis, p. 595.

' Art. 11 ' a ^3 délits des ministres, les réparations et les peines qui pourront ktre prononcés contre les ministres coupables sont déterminés dans le Gode pénal ».

644 LA RÉPUBLIQUE FKANÇAISK.

la responsabilité pénale du Président de la Bépabliqae * ; il devait s'appliquer aussi à celle des ministres, puisque le principe de Tune et de l'autre responsabilité se trouvait dans la même disposition ^.

B, On peut soutenir, au contraire, que la Chambre des députés peut mettre en accusation les ministres, et que le Sénat peut les condamner, non seulement pour des crimes ou délits prévus et punis par la loi pénale, mais pour de simples fautes, <c pour le mauvus usage d'un pouvoir autorisé par la loi' ». <r La responsabilité, disait Benjamin Constant, dans son écrit sur la responsabilité des ministres (1814-1818), ne porte que sur le mauvais usage d'un pouvoir légal. Ainsi une guerre injuste ou une guerre mal dirigée, un traité de paix dont les sacrifices n'auraient pas été commandés impérieusement par les circonstances, de mauvaises opérations de finances, l'introduction de formes défectueuses on dangereuses dans l'administration de la justice, enfin, tout emploi du pouvoir qui, bien qu'autorisé par la loi, serait funeste à la nation ou vexatoire pour les citoyens, sans être exigé par l'intérêt public ; tels sont les objets sur lesquels la responsabilité étend son empire^ i>. Le célèbre publiciste soutenait même que c'étaient là les seuls faits sur lesquels pût porter la responsabilité pénale propre aux ministres, celle qui donne lieu à une mise en acco* sation intentée par la Chambre des députés devant la Chambre haute : les délits proprements dits, c'est-à-dire les infractions prévues et punies par la loi pénale, dont ils se seraient rendus coupables, devraient toujours, selon lui, être déférés aux tribunaux ordinaires '^. Cette dernière affirmation contient une exagération manifeste et ne saurait sérieusement être maintenue aujourdliiii, mais la thèse principale conserve toute sa valeur.

Cette interprétation suppose que le Sénat, compétent pour déterminer les faits punissables, aurait aussi pleins pouvoirs pour déterminer la peine à appliquer. C'est ce que dit encore Benjamin Constant: <l La nature de la loi sur la responsabilité ministérielk implique la nécessité d'investir les juges du droit d'appliquer ei

1 Art. 100 : <t Le Président de la Républiqae n'est justiciable que d« la Haali Cour de justice. Il ne peut, à Texception du cas prévu par Tarticle 68, être po«r suivi que sur Taccusation de l'Assemblée nationale et pour critnes et déliu fd sont déterminés par la loi n. L'article 68 prévoyait le cas où le Président dil> solvait ou prorof^eait TAssemblée législative.

' Art. 67, ci-desâus, p. 148.

^ Benjamin Constant, Cours de politique oonstitutiotmelU^ i, IL, p;

* Ibidem, p. 405.

a Ibidem, p. 386.

même de choisir la peine ^ i>. Aujourd'hui seulement la peine de mori; ne pourrait être prononcée, car elle a été abolie en matière politique par la Consbitution de 1848'.

Ce système a pour lui la tradition anglaise : c'est ainsi que souvent rf»ip^ac/4W^^ était pratiqué aux xvn" et xviii® siècles*. En France, il a été expressément inscrit dans Tacte additionnel aux Constitutions de l'Empire du 20 avril 1815, dont, on le sait, Benjamin Constant est le principal auteur*. C'est lui qui a été appliqué en 1830 dans le procès des ministres de Charles X, bien que le texte de la Charte fût plutôt contraire. La Charte de ISH en effet, après avoir dit (art. 45) : « La Chambre des dépotés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Chambre des pairs, qui seule a celui de les juger p, ajoutait (art. 56) : n Ils ne peuvent être accusés que pour fait de trahison on de concussion; des lois particulières spécifieront cette nature dedélitset en détermineront la poursuite 2>. Or les lois ainsi annoncées n'avaient pas été promulguées. La poursuite fut intentée néanmoins et aboutit à une célèbre condamnation'.

De nos jours, et sous l'empire des lois constitutionelles de 1875, la même solution a été soutenue à la Chambre des députés dans la séance du 13 mars 1879. Il s'agissait d'une grave proposition présentée par la commission que la Chambre avait chargée de ùdre une enquête sur les élections des 14 et 28 octobre 1877. Cette commission, par l'organe de son rapporteur, M. Brisson, demandait à la Chambre ce de mettre en accusation devant le Sénat,

* Cours de politique constiitAtionnelU^ p. 421. ' Ci-dessus p. 421.

* Ci-dessus, p. 105.

^Art. 41 : « Tout ministre, tout commandant d'armée de terre ou de mer peut ttre accusé par la chambre des représentants et jugé par la chambre des pairs pour aToir compromis la sûreté ou l'honneur de la nation ». — Art. 42 : « La Chambre des pairs, en ce cas, exerce, soit pour caractériser le délit, soit pour infliger la peine, un pouvoir discrétionnaire i».

* Cest le système que la Constitution Belge de 1831 contient, légèrement tfténaé, comme régime transitoire jusqu'à ce qu'il ait été voté une loi sur la responsabilité ministérielle, art. 134 : « Jusqu'à ce qu'il y soit pourvu par une ^y, la Chambre des représentants aura un pouvoir discrétionnaire pour tccoser mi ministre, et la Cour de cassation pour le juger en caractérisant le oélit et ea déterminant la peine. — Néanmoins, la peine ne pourra excéder téÙe de la réclusion, sans préjudice des cas expressément prévus par les lois pénales ». Ce qu'il y a même de très remarquable ici, c'est que ce pouvoir •rbitraire est accordé, quant au jugement, à un corps judiciaire. Il faut ajouter foe la loi annoncée sur la responsabilité ministérielle n ayant pas été faite, ce système sobaiste toujours en Belgique ; Dareste, Les Constitutions modernes^ i. II «, p. 86.

poar crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, les membres du Cabinet du 17 mai 1877, présidé par M. le duc de Broglie, et du ministère du 23 novembre 1877, présidé par M. de Bochebouet d. Le rapporteur se prononçait nettement pour la seconde interprétation ^etil soutint cette thèse devant la Chambre avec une force plus grande encore'. Elle ne fut même pas sériensement constéstée, les raisons qui furent données pour écarter la mise en accusation étant empruntées à un tout autre ordre d'idées, lia Chambre des députés, en repoussant la mise en accusation par 317 voix contre 159, n'a donc pas résolu la question, qui reste entière.

Voilà les deux solutions entre lesquelles il faut nécessairement choisir, car la solution intermédiaire que j'ai proposée quant à la responsabilité du Président de la République ne se conçoit plus ici. Elle consiste à déclarer, on se le rappelle, que, lorsque le fait, à lui reproché comme haute trahison, ne tombe pas sous un article de loi pénale, le Sénat ne peut prononcer contre lui d'autre peine que la déchéance. Mais leB ministres sont essentiellement amovibles, et la responsabilité pénale ne peut guère être invoquée contre eux que lorsque la responsabilité politique a déjà produit son eflet et les a renversés du pouvoir.

Entre les deux solutions il est permis d'hésiter. C'est la seconde cependant qui me paraît devoir être adoptée. La première a ceci pour elle, qu'elle est conforme aux principes essentiels de notre droit pénal. Mais je remarque que toutes les Constitutions françaises, sons l'empire desquelles elle a été appliquée (sauf peut-être le sénatos^ consulte du 28 floréal an XII), ont déféré les ministres aocusés i

* Rapport de M. Briâson, Annales législatioes 1879, projets de loi, p. 34: « Ilest en outre incontestable en principe quela responsabilité jadicUire d'un ministère se trouve encourue toutes les fois qu*il fait, même endebort dd qualifications de la loi pénale, un abus criminel du pouToir qui lui est confie. « Un ministre trahit TÉtat, disait Bergamin Constant, toutes les fois qu*il ex«roa au détriment de l'État son autorité légale ». Telle a toujours été la Iwse principale des accusations pour crime de trahison •.

s Séance du 13 mars 1879, Annales lég,^ 1879, 1. 111, p. 186.: « Coaspirer contre la République, cela constitue d*abord le crime de trahison, c'est-â'-dire vœ accusation qui, sans doute, n*a pas sa place dans le Gode Pénal, mais daqoel toutes les illustrations de la politique libérale, Beniamin Gonstani, G&aiis«l da Coussergues, Labbey de Pompierre, Villemain, et enfin M. le duc d« Bdragfic le père, ont dit qu^elle était dans le droit de toute assemblée politiqae. Oni, ces grands écrivains et ces grands orateurs ont dit que, dans toat déhai si&r VM mise en accusation, les assemblées exerçaient à la fois — aussi bMa b Chambre d'accusation que la Chambre de jugement — le pouToir de Iftpila leurs et le pouvoir de juges, qu'elles qualifiaient le crime en même temps qu'elles édictaient la peine ».

une Haute Cour de justice ayant un caractère "plxis judiciaire qne politique^ composée de magistrats et de jurés. Au contraire, les Constitutions qui ont adopté l'autre solution (droit anglais, Chartes de 1814 et 1830, acte additionnel de 1815) ont déféré les accusés à une assemblée politique (Chambre des Lords, Cour des Pairs, Sénat). Or c'est ce qu'ont fait aussi nos lois constitutionnelles de 1875. Elles ont marqué par là que, dans ce cas, le jugement du Sénats bien que pouvant aboutir à une condamnation pénale, devait être avant tout un- jugement politique, et que les actes des ministres, devaient, en toute justice, bien entendu, être jugés ici comme des actes politiques.

Lorsque l'acte accompli par le ministre dans l'exercice de ses fonctions tombe sous le coup de la loi pénale, constitue un crime ou délit proprement dit, prévu et puni par la loi, une autre question se pose. Il s'agit de savoir si la procédure indiquée par l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 doit nécessairement être suivie ; si le ministre ne pourra être poursuivi et mis en accusation que par la Chambre des députés et ne pourra être jugé que par le Sénat; ou si les tribunaux ordinaires restent compétents et la procédure ordinaire admissible, le ministre pouvant àusBÏêire poursuivi par le ministère public et déféré à la cour d'asôses ou au tribunal de police correctionnelle. Les deux thèses ont été soutenues devant la Chambre des députés dans la séance du 17 novembre 1880, l'une par M. Ribot, l'autre par M. AUain-Targé, mais la seconde paraît certaine ; elle est commandée à la fois par les principes et par les textes. En principe, les ministres sont soumis, comme les autres citoyens, aux lois criminelles, soit quant au fond, soit quant à la forme; il faudrait un texte formel pour les soustraire aux règles contenues dans le Code d'instruction criminelle. Or l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 dit simplement qu'ils peuvent, pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, être accusés par la Chambre des députés, et que, en ce cas, ils sont jugés parle Sénat. Cela n'est point impératif et implique une autre alternative. La démonstration devient presque évidente si l'on rapproche de cette disposition le premier alinéa du même article 12, d'après lequel « le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé qne par le Sénat ». L'opposition marquée des deux alinéas en détermine le sens incontestable. Aujourd'hui il y a sur ce ]K>int une décision judiciaire. La Chambre des mises en accusation de la Cour de Paris, par arrêt du 7 février 1893, a renvoyé un ancien ministre devant la Cour d'assises pour faits de corruption,

relatifs à ses fonctions ; et cet arrêt déféré à la Cour de cassation n'a pas été cassé par celle-ci ^

Lorsqu'il s'agit de faire décréter par la Chambre des députés la mise en accusation d*un ministre, ou plutôt d'un ^icien ministre, devant le Sénat, la question se pose — elle s'est posée en fait — de savoir si la proposition doit nécessairement et spontanément émaner de la Chambre, ou si eUe peut aussi être faite par le Gouvernement. Dans la séance du 5 juin 1889, le Président donnait lecture d'une lettre du garde des Sceaux, dans laquelle celui-ci signalait une présomption de crime contre un ancien ministre, et qui se terminait ainsi : <c Le fait dont l'existence est ainsi constatée à la charge d^un ancien ministre par l'arrêt de la Cour, paraît tomber sous le coup des articles 114 et suivants du Code pénal. — D'autre part, l'article 12 de la loi Constitutionnelle du 16 juillet 1875 dispose § 2 : ce que les Ministres peuvent être mis en accusation pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, en ce cas, ils sont jugés par le Sénat ]>. — Dans ces conditions, le Gouvernement a l'honneur de vous demander de saisir la Chambre, à laquelle il appartient conformément à l^article 12 susvisé, de décider s'il y a lieu à renvoi devant le Sénat* > : M. Bibot monta aussitôt à la tribune pour contester cette procédnie* <L II s'agit en ce moment, dit-il, d'une prérogative de laChambre. M. le Président annonçait tout à l'heure que la lettre de M. le garde des Sceaux allait être renvoyée aux bureaux ; eh bien I je ne crois pas qu'il y ait lieu à cette procédure, et cela par une raison bien simple, c'est qu'il n'appartient pas au Gouvernement de provoquer, de mettre en mouvement la procédure de mise en accusation d'un ministre. La Chambre, devant laquelle les ministres sont responsables a le droit, mais elle seule a le droit, de les mettre en accusation }!>. Et il ajoutait, <i que pourraient faire les bureaux s'ils prennent l'intiative d'une demande de mise en aoeasation ? C'est alors le Gouvernement qui aura mis en accusation ses prédécesseurs D n'en a pas le droit. Quand une proposition

< Arrêt de la Chambre crimîoelle du 24 février 1893 (Sirey, 1893, 1, 217).

^Joum, off, du 6, Docum. parL^ p. 1574. — Cedocament me parait coQte&tr une première irrégularité, qui n'a pas été relevée à la Chambre. En admetlnt i que rinitiative eu question pût appartenir au Gouvernement, ce droit poUtiq^e, comme tous ceux qui lui reviennent, aurait dÛ être exercé par le Pràident d« \ la République, dans une acte de lui contresigné par un ministre. En droit, % i moins d*un texte de loi précis (ci-dessus, p. 611, note 2), le gouTememeiit n%-' point des droits propres; il comporte simplement Texerdcearec la respoasmlnfiiê'] ministérielle des droits conférés par la Constitution au Président de la RfpqfcS - : que. I

aura été faite, elle sera discutée, renvoyée aux bureaux, mais elle sera renvoyée comme un acte de l'initiative parlementaire, non pas comme un acte du Gouvernement ^ 2>. La Chambre d'ailleurs n'a pas tranché la question. Pour l'éviter, un certain nombre de députés avaient formé, dans le même sens, une demande de mise en accusation' et le débat se termina par le vote d'une proposition d'ajournement'; depuis l'affaire n'a pas été reprise.

Il me paraît certain que M. Ribot défendait la véritable doctrine constitutionnelle. La mise en accusation des ministres devant le Sénat est une prérogative de la Chambre, et n'appartient qu'à elle. Elle a toujours été envisagée comme la sanction et le corollaire de la responsabilité ministérielle, que seule la Chambre met en jeu. Jadis elle se confondait même avec celle-ci ; cela est si vrai que c'est par voie d'interprétation qu'on a fait sortir la responsabilité politique des articles de la charte de 1814 qui visaient seulement la responsabilité pénale. Cette mise en accusation n'a point du tout pour but de mettre en mouvement et d'exercer l'action pénale dérivant du droit commun; elle a pour but essentiel de rendre efBcace, par une mesure extrême, la responsabilité ministérielle. Ce qui le montre bien, c'est que cette accusation est soatenue devant le Sénat par des commissaires de la Chambre et non par un membre du ministère public*. Cela est, en quelque sorte évident, si l'on adopte l'opinion d'après laquelle l'accusation peut être intentée et la condamnation intervenir pour des faits non prévus par la loi pénale. Cela est vrai encore lorsque la poursuite vise des incriminations légales. Tout ce que pourrait faire l'autorité judiciaire dans ce dernier cas, ce serait de poursuivre devant les tribunaux ordinaires, dont nous avons montré la compétence parallèle, et, si l'ancien ministre fait encore partie du Parlement et est couvert par Tiomiunité parlementaire, déposer une demande en autorisation de poursuites devant la Chambre à laquelle il appartient. Mais au mois de juin 1899, la lettre adres-

* Joum, off, du 6, Dooum. pari., p. 1575.

* Ibidem, p. 15T7.

a Ibidem, p. 1579.

* Voyez ce qai se passa en 1830, lors da procès des ministres de Charles X. Oeorges Bel, De la responsabilité pénale des ministres (Thèse de doctorat!), p. 182 : (c Un orateur soutint qu'il serait absolument contraire à tous les principes da droit criminel que le procureur du roi ne fût pas représenté à Taudience. 11 proposait d'adjoindre un magistrat du parquet aux commissaires de la Chambre des députés. Le président Pasquier intervint. Il montra le danger lu'îl y aurait dans l'expédient proposé. Qu'arriverait-il, en effet, si le procureur io roi n'était point d^accord avec les commissaires ? En fin de compte, la Chambre les Pairs ratifia la résolution de la Chambre des députés ».

sée au Président de la Chambre, le garde des Sceaox avait fut tonte autre chose ^

La responsabilité des ministres peut encore être civile^ c*est-àdire pécuniaire. Elle suppose toujours un acte illicite, illégal, aocompli par eux ; mais deux situations bien distinctes doivent être examinées.

Dans la première , c'est un simple particulier qui a été lésé par l'acte du ministre. On se demande s'il pourra agir contre celui-d en dommages et intérêts. Nous savons que, d'après le droit anglais, rien n'empêche ou n'entrave de semblables poursuites^. Mais, en France, l'esprit du droit public, spécialement celui du droit de la Révolution, a été de les écarter, ou plutôt de ne leur livrer pas« sage que lorsque la Chambre populaire avait elle-même intenté ou autorisé les poursuites, ne permettant point aux particuliers, rnènM^ sous prétexte d une lésion, de harceler les principaux organes dé l'action gouvernementale. Tel est le système organisé par la loi du 27 avril 1791 : ^ Aucun ministre en place ou hors de plaosi disait l'article 31, ne pourra, pour faits de son administration, éti^ traduit en justice en matière criminelle qu'après un décret dt Corps législatif prononçant qu'il y a lieu à accusation. Tout mb nistre, contre lequel il sera intervenu un décret du Corps législatil déclarant qu'il y a lieu à accusation, pourra être poursuivi en do: mages et intérêts par les citoyens qui éprouveront une lé résultant des faits qui auront donné lieu au décret dn Corps lé latif J> . Il semblait bien résulter de là que la loi admettaitseol' l'action en dommages -intérêts des citoyens comme consécatîfi et accessoire à la mise en accusation. La loi du 10 vendémisMl an lY reprit ce système en le précisant, dans ses articles 13^ 14 : (i: Tout ministre, contre lequel il sera intervena un mc^ d'accusation sur une dénonciation du Directoire exécutif, peut poursuivi en dommages et intérêts par les citoyens qui ont é une lésion résultant des faits qui ont donné lieu à l'acte d* tion. Les poursuites sont faites devant le tribunal criminel dn

1 On peut se demander seulementsi un ministre ou plusieurs ministres de la Chambre des députés ne pourraient point en leur nom personnel, en ti députés, déposer une proposition de mise en accusation de cette neticn par ce procédé, qui n'est point dans nos usages, ils n'agiraient |>oixht en de ministres, ni comme Oourernement, ni au nom du Président delà R^

> G-dessus, p. 102.

partement où siégeaitle pouvoir exécutif lors du délit ]>. Icimème, on le voit, les poursuites ne pouvaient être intentées que devant letribanal criminel.

La Constitution de 1848 contient une réglementation analogue dans son article 98 : a: Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé soit devant la Haute Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles 3>^ Ici la combinaison était plus ingénieuse et plus satisfaisante. Les questions des dommages et intérêts étaient toujours renvoyées devant les tribunaux civils, leurs juges naturels; et, si les particuliers ne pouvaient pas directement saisir ces tribunaux, ils pouvaient tout i an moins porter leur réclamation par voie de pétition devant FAsaemblée Nationale, et celle-ci pouvait, sans mettre le ministre en aecDsation, renvoyer l'afiFaire aux tribunaux civils.

Ces textes, d'ailleurs assez divers, sont-ils assez fondamentaux Ipoor qu'on Yoie là un principe permanent de notre droit public? Sans doute on ne peut soutenir que les textes eux-mêmes aient Itnrvécu, en gardant leur force légale, aux régimes politiques qui tks ont TUS naître ^ Mais on a prétendu que le principe, dont ils ient l'expression, s'était maintenu à Tétat permanent dans le it public français. Des décisions judiciaires en ont fait l'appliion sous l'empire de constitutions qui étaient muettes sur ce int, spécialement un arrêt de la Cour de Paris du 2 mars 1829 os la Charte de 1814, et des décisions du Conseil d'État du 28 vier 1863 et du 16 décembre 1868 sous la Constitution du 14 ivier 1853 ^. Telle est encore la doctrine que professe M. Laîère'.

J'essaierai bientôt de poser autrement la question. Mais en adnt pour un instant la théorie qui vient d'être exposée, je crois voir en tirer une conclusion qui constituera un résultat acquis

Tout au plus pourrait-on soutenir que Tarticle 98 de la Constitution de 1848 certainement avait abroge ou remplacé les textes antérieurs, se serait conï^ aTec la Taleur d*nne loi ordinaire, aucune loi n'étant depais intervenue le même objet. Cf. ci-dessus, p. 420. Encore cela ne serait pas exact, <:ar, la ititotion du 14 janvierl852 (art. 13) et le sénatus-consulte du 8.soptembre i809 2) ajant transporté au Sénat seul le droit de mettre les ministres en accum, toaa les textes antérieurs qui donnaient pouvoir à cet égard au Corps lé. itif étaient nécessairement abrogés.

Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ t. P, p. 658 et suiv.

L'ensemble des précédents législatifs répugne à Tidée qu'il puisse exister,

shors de la responsabilité ministérielle politique et pénale qui relève des

>res, une responsabilité d'un autre ordre qui relèverait des tribunaux ju-

es et qui permettrait de leur soumettre, à la requête de toute partie se

tendant lésée, Texercice même de la fonction ministérielle *.

()5î2 LA RÉPUBLIQUE FR4NÇAISE.

et hors de controverse. Dès que Taction pénale a été intentée contre un ministre à raison de ses fonctions, l'action en dommages et intérêts, àraison des mêmes faits, redevient libre et peut prendreson cours (sauf peut-être application de la règle : Le criminel tient Jt dvil en état) . Cela est incontestable lorsque le ministre a été Tok en accusation devant le Sénat par la Chambre des députés : Faotion en dommages-intérêts peut dès lors être portée devant les tribunaux civils ; car une juridiction toute politique et exceptionnelle ne saurait connaître des intérêts privés. Mais bien que le pouvoir parlementaire ne soit pas intervenu, il faut dire la même chose lorsque Taction publique contre le ministre a pu être portée et t été portée devant le tribunal correctionnel ou devant la cour d'assises : pourquoi l'action civile ne suivrait-elle pas alors les règiff ordinaires, pouvant être portée par la partie lésée ou devant la jsridiction répressive accessoirement à Taction publique ou isolément devant la juridiction civile ? Les lois de 1791 et de l'anlT. il est vrai, ne donnaient pas exactement cette solution ; mais 3 paraît bien résulter de leur ensemble qu'elles n'admettaient pas, pour les crimes et délits des ministres, un autre mode de poursuite que la mise en accusation par le Corps législatif, et tel étai peut-être aussi le système de la Constitution de 1848. Mais, dV près nos lois constitutionnelles, il en est autrement, et la poursuite du ministère public doit ouvrir le champ libre à Faction civile, aussi bien que la mise en accusation décrétée par la Chambre dei députés.

Reste l'hypothèse où il n'y a eu ni mise en accusation par la cham> bre ni poursuite par le ministère public; le particulier qui se prétend lésé pourra-t-il actionner le ministre, soit devant le tribunal civ3, soit devant le tribunal correctionnel en invoquant l'article 183 du Code d'instruction criminelle? L'affirmative me paraît certaiiie en principe, et je suis heureux de me rencontrer ici avec mon cher et savant collègue, M. Ducrocq *. Il ne faut point, en effet, considérer l'action du particulier poursuivant comme un acte politique, qui ferait échec ou concurrence à la Chambre des députés, senk investie du droit de mettre en jeu la responsabilité ministériefle- II faut la considérer au point de vue du droit privé, du droit iiMSviduel. L'article 1382 du Code civil consacre, en termes formel^ un grand principe de justice : « Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute doqod il est arrivé à le réparer 2>. C'est là un droit ferme. Le texte tx

< Cours de droit administratifs 6* édit 1. 1, n'> 593.

général et ne distingne point si le fait illicite et dommageable «t le fait d'un fonctionnaire ou celui d'un particulier. Le droit à la réparation est un droit individuel, une sorte de propriété dont la personne lésée ne saurait être dépouillée, et l'action ponr le faire valoir, ne peut être arrêtée que par un texte ou par nn principe certain. De texte, aujourd'hui il n'y en a point. Quant au principe qui inspirait les lois de 1791 et de l'an IV et la Constitution de 1848, il se conçoit, mais ne s'impose pas. Eût-il même existé jusqu'en 1870, il aurait été efiacé par le décret du Gouvernement de la Défense nationale du 19 septembre 1870 qni, abrogeant l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, abrogeait également € toutes autres dispositions des lois générales ou «pédales, ayant pour objet d'entraver les poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre ». Que cela comprît les ministres, cela ne peut faire de doute : c'était alors le vœu tien net non seulement du parti républicain, mais encore de tout le farti libéral à la fin du Second Empire.

Le droit constitutionnel ne paraît donc mettre aucun obstacle pa poursuites en dommages et intérêts contre les ministres ; mais fie s'en trouve-t-il pas dans le droit administratif? Après quelgses hésitations, la doctrine et la jurisprudence ont décidé, en rfet, que le décret du 19 septembre 1870 n'a pas fait disparaître b principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire, tel qu'il a été posé par les lois de la Révolution*. [?est, en effet, un principe fondamental, celui-là, de notre droit piblie, et sa disparition y causerait une profonde perturbation. î"*, l'acte reproché au ministre sera presque toujours, bien que font-être illégal et irrégulier, un acte administratif dont les tripDoaax judiciaires ne pourront pas connaître. Ils n'auront comfitence que dans les cas, bien rares, où cet acte constituera un te purement personnel^ et pouvant être séparé de la fonction^. |wrf dans cette hypothèse, le particulier devra donc déférer l'acte istériel à la juridiction administrative, pour que celle-ci récie et l'annule au besoin. Mais lorsque, par cette voie, du ministre aura été déclaré administrativement irrégulier |nul, Faction en dommages-intérêts ne pourra- t-elle pas pro- |der librement? Cela n'est point certain. En effet, d'après une iéorie ingénieuse développée par M. Laferrière, et qui paraît bien foir été admise par le Tribunal des conflits, tout acte illégal, nul

^ Ci-dessus, p. 369 et suiy.

' Laferrière, Traité de lajwHdiotton administrative^ l. 1*, p. 665.

OU annulable^ d'un fonctionnaire de l'ordre administratif ne donoerait pas lien contre lui à nne responsabilité civile et pécnniaire. On l'assimile an magistrat de l'ordre judiciaire, qui n'est pas responsable des erreurs de fait ou de droit contenues dans les jugements auxquels il a participé, bien qu'elles rendent ceux-ci rëformaUes. Il ne peut être actionné par la partie qui en a subi les conséquences que lorsque la loi le déclare exceptionnellement et expressément responsable, et spécialement dans les cas de prise k partie (art. 505 et suîv. du Code de procédure civile). Il en serait ainsi de l'administrateur : l'erreur de droit ou de fait qui rend son acte annulable ne l'expose point à des dommages-intérêts. Il bnt pour cela quelque chose de plus ; et cette responsabilité exception» nellene pourrait être précisée que par la juridiction administrative ^ On peut cependant élever un doute sur cette doctrine. Il est peutêtre hardi d'étendre au fonctionnaire administratif l'irresponsibi* lité dont la loi couvre le juge. Ce n'est pas seulement la loi anglaise qui établit entre eux une différence profonde, déclarant l'un toiK jours responsable en principe et l'autre totalement irresponsable \ Notre loi n'a pas non plus institué en faveur du premier un sp^ tème de protection net et précis comme celui qui résulte pourki second des règles sur la prise à partie. j

La seconde hypothèse, dans laquelle la responsabilité pëcuniairs du ministre est en Jeu, met celui-ci en face, non d'un simple par^ ticulier, mais de l'Etat lui-même. Il &ut supposer qn'il a engagé des dépenses en dehors des crédits qui lui étaient régalièrementoii^ verts, soit en dépassant un crédit, soit en l'employant pour ai autre objet que celui auquel il avait été affecté par le pouvoir Uf gislatif. Pourra- t-il être déclaré responsable envers l'État dq sommes ainsi dépensées, et une action sera-t-elle de ce chef po^ sible contre lui? Dans un cas tout particulier, qae pour cM raison je dégage tout d'abord, l'affirmative me paraît oertaina^ c'est lorsque le fait reproché au mioistre ne constitue pas simple irrégularité de gestion, mais un véritable crime eu prévu et puni par la loi pénale. Dans ce cas, en effet, si le nistre est poursuivi ou peut être poursuivi à raison de cette fraction, je ne vois pas pour quelle raison l'action civile ne nail pas au profit de TÉtat, comme elle naît de toute autre afin de réparer le préjudice que oelle-ci a causé. D'antre

< Laferrière, Traité de la Juridiction administratire^ t. I», p. 651 et — Arrêt du tribunal des Conflits du 5 mai 1877 (Lebon, i?«cw^t7 du rets du Conseil d*État, 1877, p. 437. — Sirey, 1»78, 2, 95).

s Ci-dessus, p. 367, 368.

Too admet que le ministre peut être accusé par la Chambre des députés et jngé par le Sénat pour des faits qui ne sont pas prévus et punis par la loi pénale, en supposant de plus qu'à raison des dépassements de crédits, un ministre ait subi une condamnation de cetiie nature, il faudrait dire encore qu'une action en dommages et intérêts peut dès lors être intentée contre lui au nom de l'État devant les tribunaux civils. En effet, par le fait même de cette oondanmation, l'acte a été transformé en véritable délit, et, par Buite, l'action civile doit en résulter.

Mais la véritable question se pose en dehors de ces hypothèses extrêmes et peu vraisemblables, lorsqu'aucune poursuite pénale n'est voverte contre le ministre. Le simple bon sens paraît imposer en- We la responsabilité pécuniaire, et les règles du droit ne paraisienipas y répugner. L'État est, en effet, une personne, et doit lonvoir à ce titre invoquer contre le ministre l'article 1382 du Code civile D'ailleurs, la loi de finances du 25 mai 1817 (art. 151 it 152) a prohibé les actes de cette nature sous la responsabilité fersonnelle des ministres; et cela ne peut raisonnablement s'enlendre de leur responsabilité politique ou pénale. La loi du 15 bai 1850 déclare formellement que <3c toute dépense non créditée ou foriion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge perknmelle du ministre contrevenant )>. Cependant l'acte accompli par B ministre étant, au moins dans la forme^ un acte administratif, ly a lieu de se demander si les règles ci- dessus exposées et qui le lotégeraient contrôla réclamation d'un simple particulier, ne font H également obstacle à l'action de l'État. Il y a d'ailleurs bien katres dif&ctdtés.

! A plusieurs reprises, en 1829 pour M. de Peyronnet, en 1833 tar M. de Montbel, en 1881-1882 pour M. Caillaux, la Chambre b députés voulut ramener à effet cette responsabilité civile et irita le Gouvernement à intenter des actions* en responsabilité Être les ministres qu'elle signalait^. Toujours ces tentatives Douèrent pour cette raison que, si le principe même de la resbsabilité <nvile était incontesté, il était impossible de trouver, bs l'état de la législation, une juridiction compétente pour sta-

iCertains pablicistes admettent même que TÉtat pourrait invoquer contre le ùstre le principe de la faute contractuelle et spécialement les articles sur la |ionsabilité du mandataire. Mais cela me semble encore un ^abus de Tidée de idat, abus si fréquent en droit public. Les rapports entre l'Etat et le ministre peuvent pas être construits sur le modèle d'un contrat de droit privé. Voir les détails sur ces précédents dans Lafcrrière, op, cit., t. P, p. 668 et r., et dans Eug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire,

656 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

tuer sur ce litige et prononcer la condamnation. Les tribnnaoi civils sont naturellement incompétents, en vertu du principe de la séparation des autorités judiciaire et administrative. La juridiction administrative est également incompétente parce que c \b Conseil d'État ne pourrait être saisi qu'à la suite d'un arrêté de débet et d'une contrainte administrative décernés contre le ministre ou l'ancien ministre qui aurait excédé ses crédits. Or, l'arrêté de débet et la contrainte ne peuvent atteindre que les comptables, entrepreneurs, fournisseurs et autres personnes nanties de denien publics, mais non les ordonnateurs, lesadministrateursajrantcansè un dommage à l'État par des fautes de leur gestion. La jorispro* dence du Conseil d'État est formelle en ce sens. Quant à la Cour des Comptes, on sait que sa juridiction est restreinte aux comptiK blés et ne s'étend pas aux ordonnateurs. A l'égard de cesdemien^ la Cour ne peut jamais procéder que par voie de déclarations, et 3, faudrait une loi pour qu'elle pût exceptionnellement prononcer une condamnation contre un ministre ^ ». Une seule de nos Cod»* titu tiens contenait une procédure pouvant conduire au résultat Tisè, celle de 1848. D'après les explications données lors du vote, l'ar*^ ticle 98, qui autorisait l'Assemblée à renvoyer les ministres derasi les tribunaux civils, s'appliquait même au cas où une action en indemnité était dirigée contre eux au nom de l'État.

On conçoit aisément que, lors des diverses tentatives infrootueuses relatées plus haut^ l'initiative parlementaire a trouvé l'oo casion de s'exercer, et que des propositions de loi ont été préa«f tées pour combler cette lacune extraordinaire. Aucune d'elles n^ pu se faire définitivement adopter. Je ne veux indiquer que œlkl qui ont été déposées pendant une des précédentes législatures.

L'une, très simple en apparence, émanait de M. Bozérian. Apci avoir précisé, dans l'article 1, les actes à l'occasion desquels k ministres peuvent être pécuniairement responsables envers l'EM le projet continuait ainsi : <r Art. 2. La Cour des comptes donne sa avis au ministre sur l'interprétation des dispositions oontenuefij l'article précédent. — Art. 3. Lorsqu'un ministre s'est mis scimà ment dans l'un des cas prévus par l'article l, chacune des dei^ Chambres peut prendre l'initiative à son égard et déclarer, la forme ordinaire des lois, qu'il a encouru la responsabilité et Elle ne fait toutefois cette déclaration qu'après avoir enteudn rapport d'une commission spéciale nommée dans les bureaux. loi fixe la quotité du dommage dont la réparation est due à V

t Laferrière, op. ctt., p. 67^, 673.

La décision des Chambres emporte pleine et entière exécution snr les biens des ministres^ J>. Le côté séduisant de ce projet, c'est qne, dans une question principalement politique, il laisse la décision aux Assemblées législatives ; mais il contient l'application d'un principe des plus dangereux. C'est, en eflFet, le pouvoir législatif se substituant au pouvoir judiciaire ; c'est une condamnation pécuniaire prononcée par une loi, c'est-à-dire l'application peut-être la plus redoutable de la confusion des pouvoirs.

L'autre proposition a été déposée par M. Gauthier (de Clagny) dans la séance du V juillet 1895. Elle était ainsi conçue : a: Art. unique. Les tribunaux civils sont compétents pour connaître des actions en responsabilité intentées à la requête de l'Etat contre les ministres en vertu des articles 1382, 1383, 1992 et suiv. du Code civiP i>. C'est là une solution parfaitement acceptable en droit ; elle contient simplement une dérogation formelle, pour ce cas particulier, au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire. On peut se demander pourtant si, étant donné nos traditions et nos mœurs, les tribunaux civils sont bien f placés pour prononcer ainsi directement entre un ministre et rÉtat.

* Journal officiel du 17 novembre 1894. Documents parlementaires^ Cham- ' bre,p. 148). L*article 3 établit une prescription très courte pour ce genre de

poursuites.

* Journal officiel du 8 noYembre 1895. Documents parlementaires^ Chambre, p. 830.