DE SES MEMBRES

I Les règles sur la composition et l'élection de la Chambre des dépntés sont presque entièrement en dehors de la Constitution. i Celle-ci ne contient à cet égard qu'une seule disposition : <r La Chambre des députés est nommée par le suffrage universel dans les conditions déterminées par la loi électorale. J> * Far là cette matière, sauf en un point, est laissée tout entière à la législation ordinaire : la seule règle constitutionnellement établie et qui ne pourrait être modifiée que par une révision, c'est le suffrage uni- 1 versel ; encore n'est-il pas assuré comme suffrage direct ^ et le j législateur pourrait, sans violer la Constitution, faire élire la I Chambre des députés par le suffrage à plusieurs degrés, universel seulement à la base. Cette méthode peut paraître étrange chez les i auteurs de la Constitution de 1875. En effets ils ont consacré une loi constitutionnelle tout entière (celle du 24 février 1875) à Torganisation du Sénat : pourquoi ont-ils procédé autrement pour l'organisation de la Chambre des députés? La réponse est des plus simples. L'existence d'nne Chambre des représentants, élue au Bnl&age universel et direct, est, dans le gouvernement de la France, 1 une nécessité qu'a imposée l'histoire, que tous doivent accepter et que personne ne pourrait sérieusement tenter d'éliminer : c'est la i pierre angulaire de l'édifice. Elle est par là même suffisamment I garantie ; et, cette institution étant ainsi assurée, les règles de i détail concernant la composition et l'élection de cette Chambre, i ont une importance relativement secondaire. Au contraire, le : Sénat, la Chambre Haute, est une institution discutée, passionnément attaquée de certains côtés. Les auteurs de la Constitution de 1875, qui croyaient profondément à la nécessité d'une seconde Chambre, ont voulu conférer à celle-ci la stabilité et la force cous-

1 liOi constitationnelle du 25 février 1875, art. 11, 2* alinéa.

660 lA RÉPUBUQCE FRANÇAISE.

titutionnelles, non pas seulement qnant à son existence et à son principe, mais anssi quant à la composition particolière qu'ils loi avaient donnée et à laquelle ils tenaient beaucoup. Mais nons verrons qu'en cela leur combinaison a été déjouée, et qu'après coup, parla révision de 1884» le droit constitutionnel en est revena, pour fixer la composition du Sénat, au même système que pour celle de la Chambre des députés ; presque tout a été ramené dans le domaine de la loi ordinaire. Ce système a certainement des avantages par sa souplesse : étant donné que l'accord des deux Chambres est nécessaire pour modifier la loi, il présente peu d'inconvénients * .

La loi électorale qu'annonçait l'article 1 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a été votée par l'Assemblée Nationale : c'est la loi organique sur l'élection des députés du 30 novembre 1875, toujours en vigueur, sauf dans la mesure où elle a été modifiée par des lois postérieures. Celles-^, du moins les principales, sont : la loi du 28 juillet 1881 sur les circonscriptions électorales et les députés des colonies; la loi du 16 juillet 1885, rétablissant le scrutin de liste ; la loi du 13 février 1889 , rétablissant le scrutin uninominal ; la loi du 17 juillet 1889, relative aux candidatures multiples. Il faut ajouter à ces textes les décrets organique et réglementaire sur l'élection des dépotés du 2 février 1852, dont certaines dispositions très importantes sont restées en vigueur.

Je n'ai point la prétention ni l'intention de présenter id, dans son ensemble et dans ses détails, notre droit électoral politique. Je veux simplement en dégager les principes, renvoyant pour le surplus aux ouvrages spéciaux, et particulièrement au 7nri/é <U droit politique, électoral et parlementaire^ de M. Eugène Pierre*. J'exposerai successivement ces principes en ce qui concerne : 1^ l'électorat ; 2^ l'éligibilité ; 3^ le mode d'élection ; 4^1e renouvellement de la Chambre des députés.

1 Voyez pourtant le discours de M. Xaqaet à U Chambre des députés le mars 1894 [Journal officiel du 16, Débals parlem., p. 529) : « Ne pooTei-n pas donner le caractère constitutionnel à toutes les grandes lois auxquelles ne peut pas toucher sans engager le pays d'une manière irrévocable, comme loi électorale, la loi sur la liberté de la presse, la loi sur la liberté de rènn la loi sur l'état de siège... Si, en 1848, l'Assemblée Constituante avait eu le. esprit d'introduire la loi électorale dans la Constitution, la loi crimioeUe da mai 1850 n'aurait jamais été votée ».

* No» 115 et suir.

Les dëpntés sont nommés an suffrage nniversel direct ^ par les

électenrs inscrits dans chaque commune sur la liste électorale*, et

le droit pour tout citoyen français de se faire porter sur cette liste

est subordonné à trois conditions qui sont énumérées dans l'article

I 14 de la loi municipale du 5 avril 1884' combiné avec l'article 1

de la loi du 30 novembre 1875 :

1 1** Il faut être âgé de vingt et un ans accomplis ; ' 2® Il faut avoir dans la commune son domicile juridique tel qu'il est déterminé par les articles 102 et suiv. du Code civil (et dès qu'un semblable domicile est établi, même depuis un temps très court, cela suffit), ou, à défaut de domicile, y avoir une résidence de six mois^ ; 3® Il faut n'être dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi. Mais quelles sont les incapacités que celle-ci a établies ? Elles résultent d'abord de certaines peines accessoires ou complémentaires édictées par le Gode pénal comme conséquence ou renforcement de condamnations principales. Perdent le droit de vote les individus qui sont frappés de dégradation civique (art. 34, Code pénal), et les tribunaux correctionnels peuvent en interdire l'exercice dans les cas et dans les conditions prévus par l'article 42 du Code pénal. En outre, le décret organique sur l'élection des députés du 2 février 1852, dans ses articles 15 (n^ 3-15) et 16, attache à diverses condamnations correctionnelles l'incapacité, perpétuelle ou temporaire, pour le condamné, d'être porté sur une

' IfOi du 30 noyembre 1875, art. 1 : « Les députés sont nommés par les électnav inscrits ».

s Sur la confection des listes électorales et sur la procédure qui a pour but rinscription ou la radiation d*un électeur, voyez E. Pierre, op. cit.^ n^» 133 et suiv, Dacrocq, Cours de droit administratif, 7» édit., t. III.

^ « Sont électeurs tous les Français Agés de vingt et un ans accomplis et n'étant dans ancan cas dlncapacité prévu par la loi ». — « La liste électorale comprend: 1* tons les électeurs qui ont lenr domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins ». — La loi municipale du 5 avril 1884 a supprimé la âisliactioa entre la première partie de la liste électorale municipale et la liste électorale politique. Il n*y a plus qn*une seule liste qui sert à deux fins.

• Cassation, Chambre civile, 28 mai 1888 (Sir., 1889, 1, p. 85) : « Vu l'article 14 de la loi du 5 avril 1884 ; attendu que, pour être inscrit sur la liste électorale d'une commune, il faut, aux termes dndit article, avoir son domicile réel dans cette commune, alors même qu'on n'y résiderait pas, ou bien y avoir habité depuis six mois au moins, sans qu'en aucun cas on puisse exiger de Télecteur fnll jastifie de la réunion de ces deux conditions, dont Tune au contraire suffit pour assurer son droit ».

liste électorale, et ces textes sont toujours en vigueur, sauf dans la mesure où ils ont été modifiés par la loi du 21 janvier 1889. Enfin, l'article 15 du décret organique du 2 février 1852 (n®* 16 et 17) déclare également incapables les interdits et les faillis non réhabilités, dont la faillite a été déclarée, soit par les tribunaux français, soit par des jugements rendus à l'étranger mais exécutoires en France.

Dans ces divers cas, il 7 a perte de la jouissance ou de l'exercice du droit électoral, et l'incapacité est fondée sur une raison tirée de l'indignité ^ Mais la loi du 30 novembre 1875 en a de plus suspendu momentanément l'exercice entre les mains de toute une catégorie de citoyens. Elle décide (art. 2) : <c Les militaires et assimilés de tous grades et de .toutes armes des armées de terre et de mer ne prennent part à aucun vote quand ils sont présents à leurs corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions. Ceux qui, au moment de l'élection, se trouvent en résidence libre, en non-activité ou en possession d'un 'congé régulier, peuvent voter dans la commune sur les listes de laquelle ils sont régulièrement inscrits. Cette dernière disposition s'applique également aux officiers et assimilés qui sont en disponibilité ou dans le cadre de réserve d. Cette disposition parfaitement légitime • a pour unique raison le maintien de la discipline dans l'armée. Décider aatrement eût été, inévitablement et sans défense possible, introduire les discussions et les manifestations politiques dans les rangs, toat au moins dans la caserne. Dès que le militaire n'est plus en fonc* tiens, il reprend de plein droit, dans sa commune, le libre exercice du droit électoral.

Ij éligibilité suit en principe le droit électoral. € Tout électeur est élîgible sans condition de cens à l'âge de vingt-cinq ans acoomplis p, dit l'article 6 de la loi du 30 novembre 1875, et il&ol ajouter sans condition de domicile ou de résidence dans la cirooii»* cription électorale'. La loi déclare en principe tous les électamt également éligibles, sauf qu'elle exige d'eux Tàge de vin ans, comme preuve d'une maturité d'esprit et d'une expér suffisantes.

t Ci-dessus, p. 215.

s a-dessus, p. 215, 216.

> Le décret organique du t février 1852 sur rèlection des dépatés l« disait pressémeot, art. 26 : « Sont éligibles sans condition de domidle toas las ieurs âgés de ▼ingt-cinq ans m.

Hais si telle est la règle générale, elle n'est pas absolue, et le légifilateor a établi, an contraire, trois catégories d'incapacités particulières on iniligibiliiés :

P Les premières ont pour bnt d'assnrer la liberté réeUe des électears dans les choix qu'ils font. Elles sont relatives, rendant seolement tel électeur français incapable d'être élu dans une ou plnsienrs circonscriptions déterminées, et le maintenant comme éligible dans toutes les autres. II s'agit de certains fonctionnaires de l'ordre administratif, judiciaire ou même religieux (les archeyêqnes, évêques et vicaires généraux). La loi craint qu'ils n'abusent de leur fonction pour s'imposer en quelque sorte au choix des électeurs ; elle craint ime pression résultant de l'autorité même qui rÀide entre leurs mains. Par suite, la loi du 30 novembre 1875, article 12, décide qu'ils <c ne peuvent être élus par Tarrondissement on par la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort d. Les sous-préfets (même article, dernier alinéa) ne peuvent même être élus dans aucun des arrondissements du département où ils exercent leurs fonctions ^ L'énumération donnée par ce texte est nécessairement limitative, comme toute liste d'incapacités, et logiquement l'incapacité, dérivant de la fonction, devrait cesser avec elle. La loi l'a prolongée au delà et la maintient encore « pendant les six mois qui suivent la cessation des fonctions par démission, destitution ou changement de résidence ou de toute autre manière i>.

2® Une seconde catégorie d'inéligibilités est dictée par l'intérêt de larmée, ou par considération de la défense nationale et du devoir civique. En premier lieu, la loi du 30 novembre 1875 décide dans son article 7 : <c Aucun militaire ou marin faisant partie deâ armées actives de terre ou de mer ne pourra, quels que soient son grade ou ses fonctions, être élu membre de la Chambre des députés. Cette disposition s'applique aux militaires et marins en diqx>nibilité ou en non-activité i>. On a voulu par là préserver Tannée de deux côtés à la fois : d'un côté, on empêche la désorganisation des cadres, en imposant le sacrifice de leurs ambitions . politiques aux officiers qui pourraient au trement entrer à la Chambre des députés, mais dont les services peuvent être plus utiles à la patrie, s'ils conservent leurs fonctions militaires ; d'autre part, on écarte encore une fois de l'armée la préoccupation des luttes politiques. « L'éligibilité des officiers, disait le rapporteur, présenterait

■ n est aotable qae les mini&tres resteat éligibles dans toutes les circonscriptions, bien que leur aotoritè prime toutes les autres et s*ôtende an pays tout enlier. Biais la possibilité pour eux de se présenter aux suffrages des électeurs e*t une des conditions nécessaires du gouTemement parlementaire.

ad point de vue du service de graves ioconvénients ; elle mnltiplierait les congés, désorganiserait les cadres et ferait renaître dans Farinée des discussions politiques qui en sont heureusement bannies >>

Cette disposition a cependant un inconvénient. Non seulement, comme toutes celles du même genre, elle restreint le libre choix des électeurs, mais elle peut priver la Chambre des députés d'une précieuse collaboration. Les questions d'organisation militaire viennent devant elle, et ce ne sont pas les moins importantes : n'est-il pas nécessaire que parmi les députés quelques-uns au moins soient sortis de l'armée, qui puissent apporter à leurs collègues, à l'Assemblée entière, le secours de leurs connaissances profesaonnelles et de leur expérience pratique? Ce besoin pourra encore être satisfait d'une manière suffisante. L'élection reste ouverte aux officiers démissionnaires ou retraités. De plus, l'artide 7 ne b'i^h plique (le texte est formel) ni à la réserve de l'armée active ni à Tarmée territoriale. Enfin, il ne « s'étend ni aux officiers placés dans la seconde section du cadre de l'état-major général ni à ceux qui, maintenus dans la première section comme ayant commandé en chef devant l'ennemi, ont cessé d'être employés activement j». Parmi ceux-li, les électeurs pourront trouver des candidats dont l'expérience ne laissera rien à désirer.

La loi du 14 août 1893 a établi une incapacité d*un tout antre caractère. Elle décide que < nul ne peut être investi de fonctions publiques électives s'il ne justifie avoir satisfait aux oUigations imposées par la loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement de Tarmée >. Ici Iméligibilité repose sur une idée d'indignité, et noua voyons associés, comme en d'autres temps ou d'autres wtîlw^nT^ l'accomplissement du devoir militaire et la capacité politique * . Cette disposition n'est utile, d'aiUeurs, que dans le cas où l'insoumiflsÎQa n'aurait pas entraîné contre le candidat une condamnation empor* tant la perte des droits élect^jraux (comme dans le cas prévn par l'article 73 de la loi de 15 juillet 1889), car alors la perte de Télee* i torat entndnerait par elle seule ceUe de l'éligibilité. i

3^ Les inéligibilitis de la troisième catégorie ont été dictées par . une pensée d'ordre proprement politique. Elles ont pour objet da 1 protéger contre certains dangers les institutions républicaines. <

1 Cf. la l** édition de ces Éléments (à propos du projet déposé par le oool» i Taaffe, en octobre 1893), p. 226. Voyes aussi, Constitntion de Fan IIL. « sont citoyens (actifs) sans aacnne condition de contribution les eitoyeas auront fait une ou plusieurs campagnes pour rétablissement de la RépoblîqiMr Mais lA le serrice militaire en campagne conférait une récompense. Aajoard^ui^ celui qui, propre an service, i)f soustrait illégalement est frappé d*«a

I La loi du 22 juin 1886 (art. 4) décide que les membres des bmilles ayant régné sur la France ne penvent exercer aucune fonction publique ni aucun mandat électif. Déjà la loi du 16 jnin 1885 (art. 4) les avait rendus spécialement inéligibles à la Chambre des députés, et la loi constitutionnelle du 14 août 1884 inéligibles à ; la présidence de la République. Nous avons étudié précédemment I cette dernière disposition et montré par quelles raisons elle se justifie. Ces raisons s'appliquent également aux textes similaires que I nous examinons ici.

Enfin, la loi du 17 juillet 1889 a introduit une autre limitation. I Avant cette loi, tout électeur, qui ne tombait dans aucun des cas d'inéligîbilité précédents, pouvait poser sa candidature à la Chambre des députés dans n'importe quelle circonscription et dans autant de circonscriptions que bon lui semblait. Désormais il ne peut plus <£ être candidat que dans une seule circonscription j> à la fois (art. 1). Pour assurer le respect de cette règle, la loi • exige (art. 2) une déclaration préalable de candidature : a Tout citoyen qui se présente ou est présenté aux élections générales ou I partielles doit, par une déclaration signée ou visée par lui et dûment légalisée, faire connaître dans quelle circonscription il entend 6tre candidat. Cette déclaration est déposée, contre reçu provisoire, à la préfecture du département intéressé le cinquième jour an plus tard avant le jour du scrutin. Il en sera délivré récépissé définitif dans les vingt-quatre heures ». L'article 3 ajoute : ^ Toute déclaration faite en violation de l'article premier de la présente loi (c'est-à-dire impliquant des candidatures multiples) est nulle et irrecevable. — Si des déclarations sont déposées par le même eitojen dans plus d'une circonscription^ la première seule est valable. Si elles portent la même date, toutes sont nulles "». Il budrait cependant admettre que, s'il se trouve encore dans les iâais prévus à l'artiele 2, le candidat peut retirer la déclaration le candidature qu'il avait produite dans un arrondissement pour b présenter dans un autre.

Des sanctions de deux sortes sont édictées. D'un côté (art. 5), t les bulletins au nom d'un citoyen, dont la candidtnre est posée n violation de la présente loi, n'entrent pas en compte dans le ésnltat du dépouillement ]>, ce qui veut dire qu'ils sont regardés omme non existants et qu'on n'en doit tenir aucun compte pour I calcul de la majorité, la commission de recensement des sufira- |B8 devant elle-même procéder à leur élimination \ D'autre part,

I JLa déclaration de candidature exigée par la loi du 17 juillet 1889 rappelle

666 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

des peines (art. 6) sont édictées contre le candidat contreTenant, et contre les personnes (art. 4) qui signeraient ou apposeraieii des affiches, enverraient ou distribueraient des bulletins, circolaîra} ou professions de foi, dans l'intérêt d'un candidat qni ne b'«iI pas conformé à la présente loi^

La loi du 17 juillet 1889 a été surtout due aux ciroonstaiices di moment qui Ta vu naître : elle a été une arme défensive aux maias du gouvernement républicain. Son but principal et immédiat a été d'empêcher l'espèce de plébiscite que le général Boulanger méditait alors à son profit, en posant sa candidature à la Ghambn des députés dans toutes les circonscriptions de France. Maiselb se rattache à une idée générale et donne satisfaction à un iniéiéK durable et légitime. Il importe à la démocratie et au gonveniement représentatif qu'un seul député ne puisse pas, par nn paiel moyen, conquérir dans la Chambre une autorité de fait qni amoîii-

celle qui fut jadis imposée par le sénat us>consulte du 17 féTiier 1858, sauf ^< cette dernière avait pour but, non de prohiber les candidatures multiples mais d'obtenir par avance des candidats le serment de fidélité k TEmpereur. Mais !• système de nullité, quant aux candidatures contrevenantes, était le même. Or l'article 4 du sénatus-consulte portait : « Les bulletins portant le nom d*an candidat qui ne se sera pas conformé aux dispositions de Tarticle 1 da préseot sénatus-consulte sont nuls et n'entrent point en compte dans le résultat «du dépouillement du scrutin ; mais ils sont annexés au procès- verbal ».

i On a beaucoup discuté cette année à la Chambre des députés (notammeat séances des 24 et 25 mars 1902) la question de savoir si le préfet peut de sa propre autorité refuser de recevoir la déclaration d'un candidat qu'il sait peiti* nemment être inéligible, — ou si la Chambre seule, juge souverain des élections peut reconnaître l'inéligibilité et en tirer les conséquences. G*est à eUe dam tous les cas que restera le dernier mot, mais la question posée n'en est pas moisi grave : reconnaître au préfet le droit dont il s'agit, c'est assurer efficacement Tapplication des dispositions sur les inéligibilités, mais c'est lui attribuer un bi«& large pouvoir. La candidature n'existant pas légalement si le préfet refuse de recevoir la déclaration, les bulletins attribués au candidat n'entrent pas eo liga« de compte ; ils ne sont même pas de ceux que le décret réglementaire du 2 février 1&2 (art. 30) ordonne d'annexer au procès-verbal les opérations électorales (Voyez pourtant la note précédente). Il me parait impossible que la ioidi 17 juillet 1889, dont le seul but a été de prohiber les candidatures multiples, ait introduit dans notre droit, une règle aussi grosse de conséquences. On propose, il est vrai, une distinction. Lorsque l'inéligibilité résulte de la dégradation civi* que légalement prononcée, le préfet pourrait et devrait refuser d'accepter la déclaration, sans doute parce qu'ici la qualité même de citoyen ne serait plus entière : dans les autres cas d'inéligibilité, le préfet ne pourrait se faire juge- Mais la dégradation civique n'est pas autre chose qu'an ensemble dlncapicitift au nombre desquelles figure l'inéligibilité ; et, lorsque celle-ci résulte d'une coadamnation correctionnelle, elle n'est pas juridiquement d'une antre nature. Il est pourtant certains cas où, selon nous, le préfet doit refuser d'accepter la déclaration. C'est, par exemple, quand elle est faite par un oontumo^; parce qali résulte de l'art. 465 du Code d*in8truction criminelle que celui qui est en état de contumace ne peut exercer aucune action en justice, à plus forte raison aoeno droit politique. De même si la déclaration émane d'un mineur de vingt et on tas qui, en principe, ne peut faire par lui-même aucun aeta juridique.

drirait ou annulerait celle des autres représentants. Comme M. Wallon le disait au Sénat en 1889, quand on se présente dans cinquante collëges, on ne cherche pas à entrer dans la Chambre des députés ; on cherche à se mettre au-dessus d'elle, on veut s'imposer au pays par des moyens que la Constitution réprouve :» ^

On peut même dire que cette loi répond, quoique d'une manière peut-être imparfaite, à des préoccupations d'un ordre plus pratique, qui tiennent simplement au fonctionnement usuel et régulier du gouvernement représentatif et qni se sont fait jour dans les milieux les plus divers. C'est, en efiPet, une idée souvent émise que normalement un rapport préexistant, un lien antérieur à sa candidature, doit unir l'élu à la circonscription qui le choisit. Cela est désirable pour qu'il j ait véritablement communion d'idées et surtout confiance réciproque entre le représentant et les représentés.

Ce besoin a été satisfait parfois uniquement par l'action des mœurs et par l'usage établi. Ainsi, aux États-Unis, c'est une tègle admise que le représentant d'un district à la Chambre des rVeprésentants doit appartenir au district lui-même, doit être un ^im homme du crû, pour employer une expression familière'. Mais souvent aussi la législation est intervenue pour poser une règle semblable. Jusqu'en 1885, en Angleterre, pour les élections des eomiés (distincts des horoughs)^ le candidat devait posséder un hold dans le comté'. La Constitution de 1791 (tit. III, ch. i, . 3, art. 2) voulait que les représentants du peuple ne pustétre choisis que parmi les citoyens actifs du département. La rte de 1814 (art. 42) et celle de 1830 (art. 36) exigeaient que moitié au moins des députés fût choisie parmi les éligibles qui nt leur domicile politique dans le département. En 1874, la mission des Trente proposait une règle analogue dans son jet de loi électorale, et le rapporteur, M. Batbie, disait en son m : « Il &ut qu'un lien rattache le candidat au département lequel il se présente... Il faut élire l'homme, non pour sa trine, mais pour son caractère. Ce qu'on veut écarter enfin, la candidature factice, le candidat errant d*. La loi du 17 et 1889 conduit au même résultat, bien qu'elle ait été faite en d'un autre objet. Une seule candidature étant permise au

Séance du 15 juillet 1889 {Journal officiel du 16, Débats parlementaires,

Brjce, American oomm^mwealth, 1. 1^, p. 187. Srjce, Afnerioan eom^montoealth, t. I<, p. 188. ^ Journtl officiel des 4, 5 juin 1874.

candidat^ il est clair qu'il la posera dans la circonscription oix il est le mieux connu et où, par suite, il a les plus nombreuses chances de succès. On peut dire enfin que cette loi apporte un certain allégement à la charge des électeurs. Les élections multiples entraînant nécessairement'une option de la part de rélu,oelle6 des circonscriptions qui l'ont élu et qu'il n'a pas choisies définitivement doivent procéder, pour son remplacement, à un nouveau scrutin. Cependant, considérée comme définitive et permanente, cette réglementation, très sage dans son principe, peut paraître exagérée. En 1889, au Sénat, M. Wallon avait présente un amendement ainsi conçu : « Nul ne peut être candidat dans plus de trois circonscriptions ». Dans cette proposition, je verrais conmie no juste équilibre. Pour les chefs de parti, en effet, pour tous ceux dont la présence est indispensable ou très utile à la Chambre des députés, il est dur de les réduire aux chances que leur offre une seule circonscription ; rendre possible pour eux une double oa triple élection serait assurer leur nomination, sans leur conférer par là une autorité dangereuse.

Mais il faut constater que cette année même la Chambre des députés s'est prononcée en sens contraire, sur une propositioa émanée de l'initiative parlementaire. La Commission présentail un article ainsi conçu : ^ Nul ne peut être en même temps candidat aux élections de la Chambre des députés dans plus de deux circonscriptions électorales d. Dans la séance du 24 mars 1908, la Chambre a rejeté ce texte à la majorité de 440 voix contre 89, après avoir repoussé un amendement tendant purement et simplement à abroger la loi du 17 juillet 1889.

Ajoutons que la loi belge du 30 décembre 1899, dont nofOfl aurons à nous occuper dans la suite, défend expressément les caor didatures multiples ^ et, au Sénat, M. de Trooz, ministre de Finté' rieur, a présenté cette disposition comme étant destinée snitoutl assurer le respect dû aux électeurs. ^

Il est arrivé plusieurs fois (deux fois dans la précédente légidd ture et une fois pendant la législature actuelle) qu'un député» A dans une circonscription et siégeant à la Chambre en cette quaOll s'est présenté à la députation dans un autre arrondissement, ei été élu sans renoncer préalablement, par une démissionna aonn mier mandat. Ces élections ont été validées (sauf bien entendttl

1 Nouvel arlicle 256 du Code électoral belge, 2« alinéa : « Nul ne candidat en même temps dans plus d'un collège. Toutefois, on peat ètreàlal candidat titulaire pour l'une des deux Chambres et candidat supplèuBl l'autre ».

nécessité d'opter). Mais la question a été soulevée de savoir si cela n'est pas contraire à la loi dn 17 jnillet 1889. On l'a sontenn par nn argument a /ortà>n : « Cette prescription, a-t-on dit, a été considérée par tous les orateurs de la Chambre le 13 juillet 1889, comme une prescription imposée au candidat une fois nommé de ne pas se présenter dans une autre circonscription que la sienne. On ne peut pas, en efiPet, nous objecter sérieusement que la loi de 1889 ne vise que les candidats à élire et non les candidats élus ; ce serait méconnaître son esprit, les raisons qui l'ont fait voter et oublier les paroles des rapporteurs^ à la Chambre et au Sénat j>. L'orateur qui prononçait ces paroles proposait d'ailleurs une loi, toute de circonstance, pour condamner cette pratique, proposition qu'il a finalement retirée *.

A vrai dire, la loi du 17 juillet 1889 ne vise pas cette hypothèse et elle doit être interprétée restrictivement, comme toute loi qui crée une incapacité. Mais une pareille élection me semble nulle, un tel candidat me paraît inéligible en vertu des principes généraux. J'invoque le principe fondamental de notre droit public, base même dn gouvernement représentatif, d'après lequel un député n'est pas le représentant de la circonscription qui l'a élu, mais celui de la nation tout entière'. Cela étant, celui qui a déjà la qualité de représentant du peuple ne saurait l'acquérir davantage. La nouvelle élection, qui intervient en sa faveur, alors qu'il est encore député, est inopérante. Elle n'a rien fait et doit être recommencée.

A côté des inéligiMlités se placent les cas d^ incompatibilité entre la fonction de député et une autre fonction publique. Les denx séries d'hypothèses diffèrent profondément. Dans les premières, la fonction rend absolument nulle l'élection du fonctionnaire. Dans les secondes, au contraire, il faut supposer une fonction qui ne

1 M. Qeorges Berry à la Chambre des députés le 21 juin 1900 (Joum, off., du 22, docam. pari., 1551).

9 Ibid,, p. 1551 : « Article uniqtte. — Un député ne pourra pas être candidat dans une autre circonscription que celle qu'il représente, s'il Q*a pas au préalable remis sa démission entre les mains du président de la Chambre ». Dans la séance du 24 mars 1902, la Chambre a voté un article à peu près identique et ainsi conçu (Joum, off, du 25, 1477) : « Au cours d'une législature, aucun député ne peut être candidat aux élections à la Chambre des députés avant d'avoir donné sa démission o. Mais ce texte faisait partie de la proposition tendant à abroger la loi sur les candidatures multiples ; il a sombré avec elle.

670 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

rende point celui qui Texerce inéligible dans la circonscription oè il s'est présenté ; l'élection, par conséquent, est valable : mais k la loi décide que Télu ne pourra pas conserver à la fois les deux fonctions, sa fonction antérieure et celle de député. Il est mil en demeure d'opter dans un certain délai ; et la loi du 30novemlm 1875, optant pour lui dans le cas où il ne se serait pas prononoi, décide que le <t fonctionnaire nommé député sera remplacé daoi ses fonctions si, dans les huit jours qui suivront la vérificatioa des pouvoirs, il n'a pas fait connaître qu'il n'accepte pas le mandat de député ]>.

Mais quels sont les fonctionnaires publics dont la fonction doit être déclarée incompatible avec ce mandat? C'est là une questioD grave et difficile. D'un côté, en eiSet, il semble que toutes les fone» tiens publiques doivent être déclarées incompatibles, par un doaUe motif : soit parce que la fonction de législateur est assez difficile ci assez importante pour que l'homme s'y consacre tout entier ; bsA parce que, les fonctions dont il s'agit rentrant nécessairemenl dans l'administration largement entendue, c'est-à-dire dans le pouvoir exécutif ou dans le pouvoir judiciaire, leur cumul avec k mandat de député serait un échec au principe de la séparation des pouvoirs. Cet échec se comprendrait d'autant moins que les aaseniblées modernes n'ont pas pour unique mission de légiférer; ellei contrôlent également le pouvoir exécutif; or, ne peut-on pas craindre que ce contrôle soit exercé sans indépendance par des députés qui eux-mêmes appartiendraient encore à l'administration? C'est l'idée dont s'est inspirée la Constitution républicaine^ la plus attachée peut-être à la logique des principes, la Constitution de l'an III. Elle décidait, art. 47 : « Il 7 a incompatibilité entre la qualité de membre du Corps législatif et l'exercice d'une autre fonction publique, excepté celle d'archiviste de la Bépablique » * •

Mais, en sens contraire, on peut présenter de très sérieuses considérations. II est d'abord une catégorie de fonctionnaires publics, qui d'après le génie du gouvernement parlementaire, sont normalement appelés à être à la fois fonctionnaires et députés (ou sénateurs) : ce sont les ministres, et, dans une opinion, les

< Il eft curieux de constater que PréTOstrParadol se prononçait netteaeit pour le système de l'incompatibilité absolue {La Franee nouvelle^ liv. 1, du nii p. 87): « Il est excellent, surtout dans une démocratie, qu*aucnn fonctioanaî» public ne siège dans la seconde Chambre, qui doit voter le traitement dea f<M^ tionnaires, contrôler leurs actes et rester, en apparence comme en rèaKté, absolument indépendante du pouToir exécutif ».

LB POUVOIR LÉGISLATIF. 67 i

secrétaires d'État. Mais, même pour beaucoup d'antres fonctionnaires publics, on pent se demander s'il est sage de leur interdire l'acoès du Parlement. Pour tous ceux qui sont arrivés, après de loDgs travaux, de sérieuses études, à une fonction élevée, rendre incompatible cette fonction, c'est les exclure presque à coup sûr, car ils ne voudraient point, souvent ils ne pourraient point, sans manquer à leurs devoirs de famille, abandonner leur haute fonction, récompense de leur vie antérieure, pour briguer un mandat, dont le renouvellement est toujours incertain. Pourtant, dans un pays où la passion des fonctions publiques s'est largement dévekppée, ces hommes forment une portion notable de l'élite intelkctuelle : leur présence au Parlement, à la Chambre des députés, Mrait parla même désirable. Leur en fermer la porte, c'est laisser sus un contrepoids indispensable l'influence croissante des politittens de profession. Ne vaut-il pas mieux déclarer leur fonction com- |atible avec un mandat, qu'ils pourront alors briguer et exercer m pleine indépendance, sûrs de retrouver au besoin la fonction {mblique qu'ils auront dû momentanément cesser d'exercer dans iii plupart des cas, mais qu'ils n'auront pas perdue? Cela est vrai Initout des fonctionnaires publics, dont la fonction a im caracriire professionnel nettement marqué et ne touche point directement à la politique, comme les ingénieurs de l'État et les profesilBors de l'Université.

I La plnpart de nos Constitutions monarchiques ouvrirent la Ipbambre des députés aux fonctionnaires de FÉtat. La Constitution l'an YIII avait donné l'exemple en déclarant seulement (art. I les sénateurs inéligibles à jamais à toute autre fonction puue K La Charte de 1814 et la loi électorale de 1817 n'établinon plus aucune incompatibilité. Après la Révolution de

> M. Eagène Pierre {Traité de droit politiqtie, électoral et parlementaire ^ ,337) cite Tartide 7 de la loi du 10 noTembre 1799 « comme ayant ouvert les idea Chambres aux agents du pouvoir exécutif », Mais cetteloi (19 bruan Vni), qui est le premier acte des deux Conseils après le Coup d'État, Kt leur abdication au profit d'une commission et réglait le gouvernement pro- \; ci-deasua, p. 423. L'article décidait bien, en effet, que les membres des Conseils désormais ajournés pouvaient, « sans perdre leur qualité de repré- Lt do peuple, être employés comme ministres, agents diplomatiques, déléde la Commission consulaire executive, et dans toutes les autres fonctions ». ^étaient « même invités au nom du bien public à les accepter ». Mais c'était là »ment une disposition transitoire; le système définitif résulta de la Constide l'an VIII. Pour les sénateurs Tincompatibilité édictée par la Constitude r^n yiJI fut supprimée par le sénatus*consulte du 16 thermidor an X, i64 : « Les sénateurs pourront être consuls, ministres, membres de la Légim lenTp inapectears de l'instruction publique et employés dans des missions lozdinairM on temporaires ».

Juillet, la loi électorale du 19 avril 1831 en introduisit quelques-unes, mais très restreintes. L'article 64 portait seulement : <{ 11 7 a incompatibilité entre les fonctions de député, et celles de préfet, sous-préfet, de receveurs généraux, de receveurs particuliers des finances et de payeurs ]>. La Chambre des députés était, par suite, peuplée de fonctionnaires sous le règne de Louis-Philippe, et la modification de cet état de choses, li suppression de cet abus, fut l'une des réformes le plus cgostamment réclamées par l'opposition; c'était ce qu'on appelait alors la réforme parlementaire à côté de la réforme électorale*,

La Constitution de 1848 accomplit naturellement cette réforme. Cependant elle ne la poussa pas, comme on aurait pu le craindre, jusqu'au système de l'incompatibilité absolue. L'article 28 oom* mence bien ainsi : <{ Toute fonction pvîbliqne rétribuée est incompatible avec le mandat de représentant du peuple J> ; mais il aimonçaM in fine que les <l exceptions à ce paragraphe seraient déterminée! par la loi électorale organique )>. Cette loi, qui fut celle du 15 maH 1849, fixait ces exceptions dans les articles 85 et 86. Elles oompr» naient : les ministres, le commandant supérieur des gardes vatio* nales de la Seine, le procureur général de la Cour de caasatioB^ le procureur général de la Cour d'appel de Paris, le PréftI de la Seine, les citoyens chargés temporairement (pour six moi au plus) d'un commandement ou d'une mission extraordinair» soit à l'extérieur, soit à l'intérieur ; les professeurs dont le chaires sont données au concours ou sur présentation faite pc leurs collègues, quand ils exercent leurs fonctions dans le Va où siège l'Assemblée Nationale ; enfin les fonctionnaiTes ^j partenant à un corps ou à une administration dans lesquels la tinction entre l'emploi et le grade est établie par la loi. U y ai là un système raisonné dans lequel entraient divers éléi mais qui tenait particulièrement compte de la possibilité rielle pour le fonctionnaire-représentant de continuer l'exei de sa fonction.

Le Second Empire revint, trait assez curieux, à rincomi lité absolue. Le décret organique du 2 février 1852, qui restai ce point sa loi jusqu'au bout, décidait, en efiFet (art. 29) i c fonction publique rétribuée est incompatible avec le numdi député au Corps législatif J>.

La loi du 30 novembre 1875 a repris le système contenu la Constitution de 1848 et l'a simplement retouché. Elle

« Ci-dessus p. 235.

d'abord le principe (art. 8) : <r L'exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de F État est incompatible avec le mandat de député J> *. Puis viennent les exceptions (art. 8 et 9). Elles sont plus nombreuses qu'en 1848 ', et la préoccupation de savoir si le fonctionnaire pourra matériellement continuer l'exercice de la fonction qui lui est conservée n'est plus dominante ; si, parmi certains hauts fonctionnaires, ceux-là seuls sont exceptés qui résident à Paris, c'est qu'alors il s'agit d'emplois qui ne se conçoivent point à l'état de suppléance constante ' ; ou bien encore l'importance et la dignité plus grandes en fait, que donne au fonctionnaire la résidence à Paris, paraît avoir été alors la raison prépondérante. La règle de l'incompatibilité a un corollaire, contenu dans l'article 11 : « Tout député, nommé ou promu à une fonction publique salariée, cesse d'appartenir à la Chambre par le fait même de son acceptation* i>. Cette solution dépasse même la règle dont elle est tirée ; en efiFet, elle comprend non seulement les fonctions publiques réellement incompatibles avec le mandat de député, mais aussi celles qui, quoique salariées, sont exceptionnellement compatibles avec lui. La nomination d'un député à de pareilles fonctions éveille toujours un certain soupçon : on peut craindre qu'il n'ait usé, pour son profit personnel, de l'inâuence que son élection aux fonctions législatives a pu lui donner près du Gouvernement. Il faudra, si la fonction qu'il accepte est compatible avec celle de député, qu'il

1 11 ressort de ce texte que ce qui crée rincompatibilité, ce n'est pas la fonction publique par elle-môme ; il faut qu'il s'y joigne une rétribution sur les fonds de l^tat; la Constitution de 1848 se contentait d'une rétribution quelconque.

2 Sauf que l'on ne retrouve plus la classe de fonctionnaires exceptés par la loi du 15 mars 1849, art. 86, et, pour lesquels la loi établit la distinction entre le grade et l'emploi. Gela est logique. Les principaux de ces fonctionnaires sont les officiers des armées de terre et de mer, et ceux-là aujourd'bui sont inéligibles. > Loi du 30 novembre 1875, art. 8 : « Sont exceptées des dispositions qui précédent les fonctions de ministre, sous-secrétaire d'État, ambassadeur, ministre plénipotentiaire, préfet de la Seine, préfet de police, premier président de la Cour de cassation, premier président de la Cour des Comptes, premier président de la Cour d'appel de Paris, procureur général près la Cour des comptes, procureur général prés la Cour de Paris, arcbevéque, évéque, pasteur, président de consistoire dans les circonscriptions consistoriales dont le cbef -lieu compte deux pasteurs et au-dessus, grand rabbin du Consistoire central, grand

I rabbin du Consistoire de Paris o. — Art. 9 : « Sont également exceptés des dispositions de l'article 8 : 1« les professeurs titulaires de chaires qui sont données au

' concours ou sur la présentation des corps où la vacance s'est produite ; 2» les personnes qui ont été chargées d'une mission temporaire. Toute mission q ui a

. duré plus de six mois cesse d'être temporaire et est régie par l'article 8 ci-dessus >».

* Id le texte, pris au pied de la lettre, n'exige plus qull y ait rétribution sur

Xe$ fonds de l'État; mais il doit, je crois, être entendu en ce sens. 11 n'est pas

admissible que le législateur ait modifié dans l'articleHll la règle qu'il avait posée

dans l'article 8.

67i LA RéPUBUQUE FRANÇAISE.

purge cette accusation possible par une nouvelle élection ; l'article 11 continue en ces termes : c II peut être réélu si la fonction qu'il occupe est compatible ayec le mandat de député. Les dépotés nommés ministres ou sous-secrétaires d'État ne sont pas soumis à la réélection :». Cette dernière disposition est parfaitement rationnelle, comme on l'a vu précédenunent'.

Dans la théorie des incompatibilités parlementaires, telle qu'elle a été présentée jusqu'ici, l'un des termes du rapport se trouvant nécessairement dans le mandat de député, l'autre était toujours fourni par une fonction publique. Aucune profession ou occupation privée n'était considérée comme incompatible avec la fonction législative ; cela parait commandé, soit par le principe de l'égalité civile, soit par la liberté du travail et de l'industrie. Mais h législation tend manifestement à sortir de ces termes, à viser d'autres personnes que les fonctionnaires publics.

Ce sont d'abord les commerçants ou industriels qui ont conclu avec l'État des contrats de transport, de services, de travail on de fournitures. Élus députés, ils réunissent, en effet, dans leur per* sonne deux qualités difficilement conciliables en fait. D^un coté, comme contractants, ils ont intérêt à faire fixer et régler leur» droits pécuniaires et particuliers de la manière la plus avantageuse pour leur profit personnel ; d*autre part, comme membres de la Chambre, ils peuvent exercer une certaine influence sur les actes du Gouvernement ; ils concourent au vote des lois de finances, d'après lesquelles ils seront payés. On peut craindre que Thomme ne puisse se dédoubler absolument et que l'intérêt du conmierçant dicte parfois le vote du législateur.

Ce sont aussi des hommes qui ne sont point fonctionnaires publics, mais qui sont les administrateurs ou les directeurs dt| ces grandes compagnies de transport ou de crédit financier, quii constituent de véritables puissances sociales dans le moode mx^ deme, bien qu'elles se présentent en droit comme de simples sociétés privées. Leur puissance de fait dérive, d'ailleors, le plii souvent, en partie du moins, d'une concession de l'État, qui confère, par mesure législative, un monopole ou des privilèi ou leur accorde une subvention. Par contre, TÉtat ae alors, dans une mesure plus ou moins large, la nomination leurs employés supérieurs. Ne peut-il pas aller plus loin, ec miler ces emplois aux fonctions publiques, quant aux bilités parlementaires?

I Gi-dessns, p. 607

LE POUVOIR LÉOiSLÂTlF. 675

Ce n'est pas d'aujourd'hui que la question existe. Elle a même été résolue dans un sens rigoureux par la loi électorale du 15 mars 1849. Celle-ci, dans son article 81, déclare inéligibles : <e V les individus chargés d'une fourniture pour le Gouvernement ou d'une entreprise de travaux publics ; 2^ les directeurs et administrateurs de chemins de fer 2>. La loi ajoutait : € Tout représentant du peuple, quiy pendant la durée de son mandat, aura entrepris une fourniture pour le Gouvernement ou accepté une place, soit de directeur soit d'administrateur de chemins de fer, ou qui aura pris un intérêt dans une entreprise soumise au vote de l'Assemblée Nationale, sera réputé démissionnaire et déclaré tel par l'Assemblée Nationale. Tout marché passé par le Gouvernement avec un membre de la législature dans les six mois qui la suivent est nul ^ . On le voit, il n'y avait pas là une simple incompatibilité, qui laisse toujours un choix entre le mandat de député et l'autre qualité incompatible avec lui : la première disposition rendait l'élection radicalement nulle ; la seconde prononçait impérieusement la déchéance du représentant.

La loi du 30 novembre 1875 ne reprit pas cette réglementation. Mais depuis lors elle a tendu à se reconstituer, quoique moins sévère, par décisions fragmentaires. Ainsi la loi du 30 juin 1883, concernant les services maritimes postaux entre le Havre et New- York, entre la France, les Antilles et le Mexique, contient cette disposition : <l A raison de subvention accordée par l'Etat, il est interdit aux membres de la Chambre des députés et du Sénat, sons peine de déchéance de leur mandat, de faire partie du conseil d'administration ou de surveillance de la société concessionnaire >. La loi du 20 novembre 1883 (art. 5), approuvant les conventions passées entre le ministre des Travaux publics et la Compagnie de chemins de fer de Paris à Lyon et à la Méditerranée, déclare aussi <i que tout sénateur ou député, qui, au cours ée son mandat, accepterait les fonctions d'administrateur, serait bar ce seul fait considéré comme démissionnaire et soumis à la bééleeiion ]>. La première de ces deux lois établissait une véritable ^icompatibilité ; la seconde ne va pas jusque-là ; elle applique seulement au fait qu'elle vise la règle inscrite dans l'article 11 de. la |bt da 30 novembre 1875 pour les fonctions publiques compa- Ifblee avec le mandat de député. La loi du 17 novembre 1897 jiortant prorogation du privilège de la Banque de France décide lans 0on article 3 : a: Les fonctions de gouverneur et de sous-goureraenr de la Banque de France sont incompatibles avec le naxidat législatif j», et la loi du 8 juillet 1898 approuvant la con-

67(î LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

vention, passée le 16 jnillet 1897 avec la Compare générale transatlantique pour le service maritime partant du Ha^Te à New- York, étend (art. 3) la même incompatibilité aux personnes qui font partie du Conseil d'administration et de surveillance de la société concessionnaire* .

On s'achemine ainsi naturellement vers une réglementation d'ensemble. Celle-ci était contenue dans un projet de loi déposé par le garde des Sceaux à la Chambre des députés le 14 novembre 1895. L'article premier portait, en effet : <r L'exercice du mandat législatif est incompatible : 1^ avec la fonction de directeur on administrateur des établissements financiers ou industriels, dans lesquels ces fonctions sont à la nomination de l'État ; 2^ avec la qualité de propriétaire, directeur, gérant, administrateur ou censenr d*un établissement financier ou industriel subventionné par l'État ; 3^ avec la qualité d'entrepreneur d'un service de fournitures, de travaux, de transports, ou de tout autre service de TÉtat * i». Moins rigoureux que la loi de 1849, en ce qu'il ne contient qu'une simple incompatibilité, ce projet était plus extensif, en ce qu'il comproid des fonctions plus nombreuses'. Il paraissait donc présenter nn

* L'article 3 ajoute même : « Les sénateurs et députés actuellement en fonctions, visés parla disposition précédente, sont tenus d'opter entre cesfooctiont et leur mandat parlementaire dans les deux années qui suirront U promolgation de la présente loi ».

> Exposé des motifs du projet de loi présenté à la Chambre des dépotés, le 14 novembre 1895 par M . Ricard, garde des Sceaux (Journal officiel du 15, Débats parlementaires^ p. 2329 ; Jottmal officiel du 20 décembre, DocumemU parlementairet, p. 4172).

La Constitution australienne (Sect. 44, n« V) déclare « incapable dédire élue ou de siégâr comme sénateur ou membre de la Chambre des Reprèsen* tants, toute personne qui a un intérêt pécuniaire direct ou indirect daM un traité (agreement) quelconque arec le service public de la Commonwealth, autrement que comme membre d*une Compagnie incorporée comprenant pin» de vingt-cinq personnes et en commun avec les autres membres. ■ D^après; la sect. 45, n* I, si cette incapacité intervient au cours du mandat, le aièg« daJ sénateur ou député représentant devient vacant. Il en est de mtee (n« IIÎ), « a sénateur ou représentant .directement on indirectement (reçoit on convient recevoir des gages ou honoraires pour services rendus à la Conmionvenltà pour services rendus dans le Parlement ,à une personne qnelconqiie oa à État B.

> En effet, voici comment étaient conçus les articles 2 et 3 : « ArU 2. Ln sonnes désignées à l'article précédent, élues sénateurs ou députés, doivent^ les huit jours qui suivent la vérification des pouvoirs, opter entre racceptal du mandat et la conservation des fonctions ou qualités ci-dessus détermii A défaut d'option dans ce délai, elles sont réputées avoir renoncé à Vexxt de leur mandat et considérées de plein droit comme démissionnaires. • Ci on le voit, la solution inverse de celle que donne, pour les fonctions pi incompatibles, l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875. — Art. 3 : Tout leur ou député, qui, an cours de son mandat, aura, soit accepté les fc

équilibre satisfaisant ; mais il n'a été ni voté, ni discuté. Depuis lors, des propositions analogues ont émané de l'initiative parlementaire ; elles ne sont pas non plus venues en discussion ^

Il reste à signaler un dernier cas d'incompatibilité qui, pour o'étre édicté ni par la Constitution ni par un texte de loi, n'en est pas moins certain. Il s'agit des fonctions de député et de sénateur réciproquement considérées. Nul citoyen ne peut être en même temps membre des deux Chambres, à la fois sénateur et député. Certaines Constitutions étrangères ont jugé nécessaire de le dire expressément '■ Mais, dans le silence des textes, cela résulte suffisamment des principes. Il y a là deux qualités inconciliables, non seulement en fait (car le même homme ne saurait être présent en même temps, siéger effectivementdans les deux Assemblées), mais aussi en droit (car il ne peut y avoir véritablement deux assemblées distinctes que si leurs membres sont différents). D'autre part, rien n^empêche un citoyen actuellement député, d'être élu sénateur, on un sénateur d'être élu député. Mais lorsque la nouvelle élection, dûment vérifiée, aura été acceptée, par là même l'élu cessera de plein droit d'appartenir à la Chambre dont il était membre antérieurement'.

Quant au mode d'après lequel les députés sont élus, je me contenterai, plus étroitement encore que précédemment, de dégager les principes. Deux points sont ici à considérer : d'un côté, la détermination des circonscriptions électorales et le nombre des députés pour lesquels chaque électeur peut voter; de là dépend le chiffire total des membres composant l'Assemblée ; d'autre

<Dit acquis les qualités visées par l'article !•', sera réputé démissionnaire, si, ians la haîtaine à partir de Tacceptalion de la fonction ou de l'acquisition de h qualité, il n*a pas résilié la fonction ou perdu la qualité constitutive de Tinbompatibilité ». Ce texte contenait ici encore une autre solution que celle donnée parles fonctions publiques non incompatibles par Tarticle il de la loi du 30 ftOTembre 1875.

^ 1 Chambre des députés, séance du 17 mars 1902 [Joum, off. du 18, p. 1356) : \ M. Coûtant, le 25 mars 1900, si je me souviens bien, la Chambre a Toté Turfcence de la proposition de loi relative aux incompatibilités parlementaires. » F s Charte constitutionnelle du Portugal du 29 avril 1826, art. 30 : « Nul ne

tit êlre en même temps membre des deux Chambres ». — Italie, «Statut fonmental, du 4 mars 1848, art. 64 : « Nul ne peut être à la fois sénateur et |%>até «•

f s Eug. Pierre, Traité de droit politique^ électoral et parlementaire, n«* 169 ft313.

678 LA RÉPUBUQUB FRÂNÇiOSE.

part, la procédure même de l'élection, les formes solvant lesquelles chaque collège électoral entre en activité et donne ses suffrages.

Sur le premier point, depuis bien des années, le droit public français oscille entre deux systèmes principaux : d'un côté, le scratin de liste, avec le département comme circonscription électorale; d'au Ire part, le scrutin uninonimal, avec une circonscription nécessairement plus restreinte, et qui, le plus souvent, a été Tarrondissement. Dans le premier système, le collège électoral est appelé à élire un certain nombre de députés, proportionnel à sa population, et chaque électeur a le droit de porter sur son bulletin de vote autant de noms qu'il y a de députés à élire. Il dresse ainsi une liste des candidats auxquels il donne son suffrage. Dans le scrutin uninominal par arrondissement, au contraire, le collège électoral n'a qu'un seul député à élire, et chaque électeur, par suite, ne vote que pour un seul candidat.

Depuis l'établissement du suffrage universel en France, ces deux modes de scrutin ont alterné périodiquement. C'est le scrutin de liste par département qu'établit tout d'abord le décret du 5 mars 1848 (art. 9), et il fut maintenu par la loi du 15 mars 1849. U fut, au contraire, prohibé par la Constitution de 1852 ' et encore par celle du 21 mai 1870*. Le Gouvernement de la Défense nationale remit en vigueur, en 1870-71, la loi du 15 mare 1849, c'est-à-dire le scrutin de liste, pour les élections à l'Assemblée Nationale ; et le même mode fonctionna pour les élections partielles à cette Assemblée de 1871 à 1876. La loi organique du 30 novembre 1875 établit, au contraire, le scrutin uninominal par arrondissement '. La loi du 16 juin 1885 rétablit le scrutin de liste par département. Enfin la loi du 13 février 1889 a réintroduit dans notre législation le scrutin uninominal par arrondissement. Mais le scrutin de liste conserve encore de nombreux partisans, et des propositions ont été depuis lors plusieurs fois déposées à la Chambre des députés en vue de son rétablissement^. Le simple jeu de

1 Art. 36 : u Les députés sont élus par le suffrage universel sans scrutin dt liste ». ~ Mais l'article 35 établissant un député par vin^t cinq miUe électcfin^ les circonscriptions électorales étaient arbitrairement déterminées, les dissements étant réunis on découpés à cet effet.

> Article 3t identique à Tarticle 36 de la Constitution de 1892.

' Art. 14 : M L.es membres de la Chambre des députés sont élus an semliB dividuel. Chaque arrondissement administratif nomme un député ».

* Voyez encore les propositions direrses tendant au rétablissement du de liste qui ont été discutées et rejetées k la Chambre des dépotés dans iM séances des 17 et 18 mars 1902 {Joum, off, du 18).

' cette altemanoe suffit à montrer que chacun des deux modes a des avantages incontestables et des défauts non moins certains.

En faveur du scrutin de liste on peut faire valoir des raisons diverses et également séduisantes ^

V II multiplie et exalte en quelque sorte le droit de chaque électeur, en lui permettant de contribuer à Téiection, non pas d'un seul député, mais de plusieurs.

2^ Il donne naturellement aux élections une valeur et une signification politique plus grandes. Pour réunir sur son nom les votes I de la majorité dans un département, il faut^ en effet, qu'un can- ; didat, ou un groupe de candidats, élargisse suffisamment son programme et ses vues pour les porter au delà et au-dessus de la préoccupation des seuls intérêts locaux. La plupart des questions qui intéressent un département tout entier touchent vraiment aux intérêts généraux du pays. Par là même, le scrutin de liste semble propre à dégager les grands courants d'opinion qui existent dans la nation ; il serait, par suite, le meilleur instrument pour consti- ; taer dans la Chambre des députés ces majorités fortes et compactes qu'exige le bon fonctionnement du gouvernement parlementaire.

3* Il assure mieux que le scrutin par arrondissement la liberté des votes et rend plus difficile la corruption électorale. La pression administrative s'exerce plus difficilement sur une circonscription pins étendue ; les largesses ou les trafics pécuniaires, par lesquels on candidat cherche à acquérir des voix, tendent naturellement à disparaître quand la circonscription électorale comprend tout un département, par cela seul que la dépense, pour être efficace, doit être alors considérable.

4" Le scrutin de liste seul se prête à une combinaison, qui trouve de nos jours une faveur assez marquée dans l'opinion publique ; c'est la représentation des minorités ou représentation pro^ jKyrivmnelley dont je parlerai un peu plus loin. Il est clair, en effet, que lorsque le collège électoral nomme un seul député, celui-ci ne saurait être partagé et appartient nécessairement à la majorité.

De œs qualités, que l'on signale dans le scrutin de liste, quelqnes-unes sont certaines et d'autres très douteuses, mais il présente aussi des défauts incontestables ; ils sautent aux yeux lorsqu'on se reporte de la théorie à la pratique. C'est, en effet, un bstrunient délicat et perfectionné qui s'adapte assez mal aux

* Elles oat été présentées avec beaacoup de clarté et de force dans le rapport de M. Constaos lu à la Chambre des députés, séance du 6 juin 1885 {Journal officiel da 7, Débats parlementcùreSf p. 1016).

mains lourdes et rudes du suffrage universel. Il n^est pas en fait à la portée d'un grand nombre d'électeurs. Beaucoup d'entre enx» la majorité peut-être, ne connaissent pas suffisamment et par de$ notions personnelles les candidats divers qui se présentent dans le département. Ils ne sauraient donc composer une liste de leur propre choix ; ils ne peuvent pas davantage contrôler efficaoemeot celles qui sont dressées par les comités électoraux des divers partis. En réalité , ce qui entraine une liste de candidats, ce qui la fait passer, ce sont les premiers noms qu'elle porte (la tétede liste fCommeoa^) que chaque parti choisit avec soin parmi les hommes qui ont une large notoriété dans le département. Sous le couvert de ceux-ti* beaucoup d'électeurs votent pour les inconnus dont les noms suivent. Mais par là même, on fausse le gouvernement représentatif, tel qu^il a été exposé ci-dessus ^ S'il est vrai que ce régime implique nécessairement, chez le député élu, une entière liberté de décision, la faculté de modifier au cours des discussions, les opinions qu'il avait manifestées devant les électeurs, ne faut-il pas que ceuxci connaissent la personne et le caractère du candidat qu'ils choisissent, et non pas seulement l'expression générale et vague de ses opinions au jour de l'élection?

Le principal avantage du scrutin uninominal par arrondissement, c'est qu'il est d'un maniement facile pour tous : il rend possible et presque certain un choix personnel de la part des électeurs. Il est à la portée de tous. Les candidats qui se présentent dans un arrondissement n'y seront pas, pour la plupart, étranger». Ils sont généralement connus de tous : c'est la condition même de leur succès. Tout électeur, en donnant son vote à l'un deux, choisit un homme de confiance. Sans doute le scrutin par arrondissement restreint l'horizon électoral. La préoccupation des intérêts strictement locaux pourra souvent être dominante. Mais cela ne saurait déplaire à ceux qui veulent donner pour base aux assemblée» législatives la représentation des intérêts. D'autre part, on conserve mieux à l'opinion des villes son expression électorale qu'aveo le scrutin de liste, qui la noie dans le suffrage des campagnes^ Enfin, on peut affirmer que, avec la diffusion de la presse quoti* tidienne à bon marché, toutes les fois qu'une question générale et importante se posera vraiment devant le pays, elle s'imposera aox collèges d'arrondissement conune à ceux de département. Besteati la pression et la corruption, qui, étant ici plus faciles, sont plos ki

i Ci-dessus, p. 65 et su ir.

craindre ; mais la vérification des pouvoirs dorme aux assemblées des moyens efficaces de répression.

Il est vrai enfin que le scrutin uninominal ne permet pas la représentation des minorités. Mais celle-ci me parait, comme on le yerra plus loin, une nouveauté fort contestable, contraire même anx vrais principes de notre droit constitutionnel.

Voici comment la loi du 13 février 1889 a organisé le scrutin uninominal. Elle attribue, dans les départements, un député à chaque arrondissement administratif; à Paris et à Lyon, un dépnté à chaque arrondissement municipal. Les arrondissements, dont la population (étrangers résidents compris) dépasse 100.000 ! habitants, ont droit à un autre député par 100.000 habitants ou frac tionde 100.000 habitants en plus*. Mais alors, pour maintenir la règle du scrutin uninominal, ils sont divisés en circonscriptions qui élisent chacune un député. Le tableau des circonscriptions électorales, fixé par la loi, ne peut être modifié que par une loi ; il a été révisé en dernier lieu par la loi qui a été votée cette année même, avant les élections générales '. Un député est attribué au territoire de Belfort, et six à l'Algérie ; dix députés sont répartis entre les diverses colonies. Cela donne actuellement le chiffre total de 591 députés.

Pour dégager les principes de la procédure suivie quant à l'élection des députés, quelques indications suffiront.

En premier lieu, il est de principe que, pour toute élection, pour les élections partielles aussi bien que pour les générales, pour les élections au Sénat comme pour celles à la Chambre des députés, les électeurs sont toujours convoqués par un décret du Président de la République. C'est l'acte nécessaire pour mettre en activité tout collège électoral politique.

Un'en estpas absolument de même en tout pays. En Angleterre, A les électeurs sont nécessairement convoqués par la Couronne pour les élections générales à la Chambre des Communes, si même tous les lorits^ en vertu desquels il est procédé aux élections,

^ Dans la discussion de la loi du 6 avril 1898, une proposition fut introduite à la Chambre des députés tendant à calculer le nombre de députés au<iuel a droit t&e circonscription, non d'après le nombre des habitants, mais d*après celui les électears qu'elle contient (on proposait de substitaerle chififre de 27.000 Becteors k celui de 100.000 habitants) ; voyez séance de la Chambre des députés in 2i mars 1898, Journal officiel du 22, p. 1304 et suir. Elle a été repoussée.

* Celle loi a été discutée et votée à la Chambre des députés dans les séances les 17 et 18 mars 1902.

émanent de la chancellerie ^ pour les élections partielles aux sièges devenus vacants pendant la dorée d'un Parlement, c'est le Speaker de la Chambre des Communes qui, sur la décision de oelle-ci (ou de sa propre autorité, dans Tintervalle des sessions), donne par un warrant l'ordre d'y procéder *. Cette pratique a parfois été proposée dans notre pays : <l C'est le président de l'Assemblée Nationale, écrivait Prévost-Paradol, qui doit, en cas de vacance d'un siège, adresser un ordre de convocation aux électeurs, et il n'est ni prudent ni convenable de laisser ce soin au ministre de l'intérieur, comme on l'a fait jusqu'ici en France, et de placer ainsi la main de l'administration entre la puissance législative et le corps électoral, qui en est la source. C'est donc aux maires des communes composant la circonscription électorale que doit être adressé l'ordre de convoquer les électeurs, et non au préfet du département, qui ne doit avoir rien à démêler avec les opérations de ce genre, à moins que son concours ne soit requis pour le maintien de l'ordre matériel i>'.

Il me paraît, au contraire, certain que la règle fran<^ise est seule conforme aux principes de notre droit constitutionnel. En effet, la convocation des électeurs n'est pas autre chose qu'un acte d'exécution, l'exécution de la loi électorale ; il appartient donc au pouvoir exécutif . C'est le titulaire de ce pouvoir qui doit donner l'ordre nécessaire et le faire exécuter par ses agents. Mais la loi détermine les délais dans lesquels il doit le donner. Ces délais aont fixés, pour les élections générales, par la loi du 16 juin 1885* et, pour les élections partielles, par la loi du 80 novembre 1875'.

Le scrutin ne dure qu un seul jour, et ce jour est toujours un dimanche. Quand il s'agit des élections générales, elles ont lien le même jour dans tous les collèges électoraux, système éminemment simple et commode, qui s'est répandu dans toute l'Europe continentale, et qui conserve au corps électoral entier le sentiment àsb son unité réelle. 11 tend même à s'introduire en Angleterre; mais là il rencontre de puissantes résistances, qui tiennent à d^

< Erskine May, Parliamentary practice^ 8* édit., p. 59.

> Erskine May« Parliamentary praotice^ 8* édit., p. 644.

2 La France Nouvelle^ \ïr. II, ch, iv, p. 91. ■*

^ Art. 6 : « Sauf le cas de dissolution prévu et réglé par la CoastitQUoA. liÉ élections générales ont lieu dans les soixante jours qui précèdent Texpiration été pouvoirs de la Chambre des dépatés ». Quant aux délais en cas de dis9olQtM«| voyez ci-dessus, p. 563 et suiv. 7

* Art. 16 : « En cas de vacances par décès, démission ou antrement, l'élutM devra être faite dans le délai de tfois mois à partir du jour où U vacmoee l^ sera produite. — En cas d*option, il sera pourvu à U vacance dans le d'un mois >».

ciennes habitacles, peut-être aussi à ce que les collèges électoraux ou eonstituencies sont juridiquement des unités indépendantes et non des fractions égales d'un corps électoral homogène'. Il est ogalementd*usage, chez nous, de faire coïncider plusieurs élections partielles, lorsque cela peut s'accorder avec l'observation des délais.

Le scrutin est secret *, c'est une règle protectrice de la liberté du vote, qu'a introduite en France la Révolution*.

Tous les systèmes électoraux, qui ne reposent pas sur le principe de la représentation proportionnelle, exigent pour l'élection d'un candidat qu'il réunisse la majorité ou la pluralité des suffrages vabUement exprimés ; mais il y a une grande différence entre ces deux termes. La majorité proprement dite ou majorité absolue comporte et exige la moitié des suffrages plus un ; la pluralité ou ma^ jmté relative exige seulement qu'un candidat, pour l'emporter, obtienne un plus grand nombre de voix que les autres candidats. Anx élections pour nos anciens États généraux, on se contentait, semble-t-il, de la simple pluralité. Mais les législations modernes ont une tendance manifeste à exiger la majorité absolue : celle-là, ^n effet, en bonne logique, a seule le droit d'imposer sa volonté, car c'est la seule que ne pourraient pas égaler les minorités coalisées. Mais avec des candidats multiples et des collèges électoraux nombreux, il est difficile, presque impossible parfois, de l'obtenir, ^ la loi a dû tenir compte de ces difficultés, et, après un ou plusieurs essais infructueux pour arriver à une majorité absolue, se contenter de la majorité relative. La loi doit prendre aussi des précautions pour que, par suite des abstentions, il n'y ait pas un trop grand écart entre le collège électoral tel qu'il est établi en droit (le nombre des électeurs inscrits) et le collège électoral tel f a'il fonctionne en fait (le nombre des votants).

La solution de la loi française, dont les principes ont été posés nettement par la loi du 15 mars 1849, puis à nouveau par le décret

I < M. Balfoar à la Chambre des Commanes le 13 ayril 1894 {Standard du 15, ||^ 2) : « Je pense qull y aura beaucoup de difficultés et d'inconvénients à faire ttoates les élections le même jour. Il en est autrement sur le continent, où les 'jàkctlouM ont lieu très souvent le dimanche. Mais, d'après le plan du gouvernent qui très sagement ne propose pas d'adopter le système continental, vous z dans la semaine deux jours au lieu d'un, pendant lesquels toute votre matne commerciale sera arrêtée et toutes affaires défendues >». * Loi da 30 novembre 1875, art. 5 : o Les opérations du vote auront lieu conément aux dispositions des décrets organique et réglementaire du 2 février — Le TOte est secret ».

s CoQStilution de Tan UL art. 31. Cependantla Constitution de 1793, établisart. 16 : « Les él'ïclions se font au scrutin on à haute voix au choix de chaque otant ».

684 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

de 1852, et qui depuis s'est toujours maintenue, s'inspire de ces considérations. « Nul n'est élu au premier tour de scrutin s'il ne réunit : 1^ la majorité absolue des sufiErages exprimés ; 2^ un nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits. — Au deuxième tour, la majorité relative suffit. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est élu d ^ Sont seuls comptés pour ce calcul les suffrages réellement et valablement exprimés; les bulletins blancs, les bulletins nuls n'entrent pas en ligne de compte. U faut bien remarquer que le second tour de scrutin qui a lieu le second dimanche après le premier tour, bien qu'il comporte des règles autres quant au calcul de la majorité, est, à tous autres égards, non pas seulement une élection qui se continue, mais aussi une élection qui s'ouvre à nouveau. Il en résulte, non seulement que touê ' les candidats qui avaient régulièrement figuré au premier tour peuvent maintenir leur candidature au second (sans nouvelle déclaration de candidature), mais aussi que de nouveaux candidats peuvent valablement intervenir en faisant leur déclaration dans les délais fixés par la loi du 17 juillet 1889.

a Les députés sont élus pour quatre ans. La Chambre se renouvelle intégralement ]>, porte Tarticle 15 de la loi du 30 novembre 1875. Ce texte très court tranche deux questions fort importantes.

C'est d'abord la durée des pouvoirs des députés. Il 7 à oet égard deux tendances constitutionnelles opposées, l'une qui incline aox pouvoirs très courts , aux élections fréquentes , pour maintenir intacte la souveraineté nationale et la responsabilité de ses représentants ; l'autre qui pousse aux longs pouvoirs, afin d'assurer aux assemblées législatives la durée nécessaire pour développer en elles rexpérience et l'esprit de suite, afin de leur donner aussi l'indépendance qoi les empêche de vaciller au moindre souffle de l'opinion publiqne.

La première tendance a trouvé son expression la plus complète dans la Constitution de 1793, qui fixait à un an la duréede la lë^s* lature (art. 40). Vient ensuite, comme s'éloignant le moins de od terme irréductible, la Constitution de 1791, qui la fixait à deiDI

i Loi du 30 novembre 1875, art. 18. I

* Il est, au coQtraire, des législations qui ne maintiennent au second tovr M scrotin <jue les deux candidats qui ont obtenu le plus de voix au premier tofll afin de dégager la majorité absolue. Telle est la loi allemande pour l«s 4Mj tiens du Reichstag. G*est aussi ce que prescrivait, sous le régime da saftm^ restreint, après deux tours de scrutin, la loi du 19 avril 1831, art. 55. ^

âUDées. La Constitution de l'an III (art. 5) et celle de 1848 (art. 31) faisaient élire pour trois ans, la première, les membres des denx Conseils, la seconde, les représentants du peuple. La Constitution de l'an VIII (art. 27) et 31 porta jusqu'à cinq années la durée possible des pouvoirs des tribuns et des législateurs, en faisant renouveler le Tribunat et le Corps législatif tous les ans par cinquièmes. La Oharte de 1814 fixa aussi à cinq ans les pouvoirs des députés (art. 37) et ce chiffre fut maintenu dans la Charte revisée de 1830. C'est anssi le chiffre qui était proposé dans le projet de Constitution déposé au mois de mars 1873 par le Gouvernement de M. Thiers (art. 3), et il peut être considéré comme la mesure moyenne qui s'est dégagée par l'oscillation entre les deux forces contraires, la seconde tendance ajant été représentée par les Constitutions du Premier et surtout du Second Empire. Le sénatus-consulte du 18 âoréal an XII avait porté à dix ans les pouvoirs des tribuns. D'après la Constitution du 14 janvier 1852, les membres du Corps législatif étaient nommés pour six ans (art. 38), et la Constitution du 21 mai 1870 accentuait encore la tendance. Elle portait (art. 32) : an Ils sont nommés pour une durée qui ne peut être moindre de six ans. y> Ia loi du 30 novembre 1875, on le voit, dans la prolongation des pouvoirs des députés, est restée au-dessous de la moyenne expérimentale que l'histoire a dégagée dans notre pays. Elle se place dans Usérie des Constitutions françaises, entre les Constitutions républicaines de l'an III et de 1848 (avec un an de plus), et avant la (/onstitntion de l'an VIII et les deux Chartes (avec un an de moins) . On peut, en face de notre Chambre des députés, placer oomme point de comparaison dans les temps modernes, d'un côté la Chambre des représentants des États-Unis, qui est élue pour deux ans et qui ne siège en réalité que de treize à quatorze mois ^, et, d'autre part, la Chambre des Communes d'Angleterre qui est «lue pour sept années^. Il semble que nous ayons trouvé une JDste moyenne et un bon équilibre '.

* Brice, American commonwealth^ t. 1, p. 123. • * Mais Toyez ci-dessus, p. 136. D'après la constitution Australienne (sect.28\ )a Chambre des Représentants est élue pour trois ans.

: * Sxceptionnellement les pouvoirs de la Chambre des députés élue en 1893 ont koré an peu plus de quatre ans : la loi du 22 juillet 1893 les a prorofçés par ivauce JQsqu*au 31 mai 1898. La raison en est bien simple. Dans les usages fraulab, depuis de longues années, les élections générales à la Chambre dos délités avaient toujours lieu à la fin de Thirer ou au printemps. Mais cette tradi< pim a été rompue par la dissolution prononcée le 17 juin 1877. Les élections

Ela saisirent eurent lien le 14 octobre et depuis lors, tous les quatre ans, les tions générales se sont placées en automne, ce qui présente d'assez sérieux bconrénienls, soit par rapport aux travaux agricoles , soit au point de vue du

Pour le renouvellement des assemblées dont les membres ont des ponvoirs limités dans leur durée, deux systèmes antinomiqn» sont en présence : le renouvellement intégral etle renout>ellement partiel. Il y a renouvellement intégral lorsque c'est l'Assemblée ellemême, prise en corps, dont les pouvoirs expirent périodiquement Le terme étant arrivé, tous les représentants qui la composeDt voient en même temps finir leur mandat, et, par de nouvelles élections comprenant tous les sièges, il est procédé à la constitadon d'une assemblée nouvelle. Chacune des périodes qui commencent et finissent ainsi, avec autant d'assemblées distinctes, porte dan» notre langue le nom de législature^ et les assemblées successives sont <x)nsidorées en droit comme des corps distincts, qui naissent et meurent à leur tour. La vie d'une Chambre des députés ainsi formée, prise dans la succession de ses diverses législatures, est véritablement/ra^m^ntotr^.

Le renouvellement partiel repose sur une toute autre idée. Ici ce n'est pas l'Assemblée prise en corps, mais seulement ses membres individuellement considérés, dont les pouvoirs eipirent périodiquement. Le corps lui-même a une durée indéfinie, malgré le renouvellement successif de ses membres, comme un corps vivant conserve son identité et son unité dans le renou* vellement des molécules qui le composent. A cet effet, l'Assem» blée est divisée en fractions, ou séries, dont chacune est renouvelée à son tour par l'élection, dans un ordre désigné une fois pour toutes par la voie du sort, et, dans le laps de temps auquel est limitée la durée des pouvoirs des membres de l'AssemUée

service militaire. C'est poar revenir dorénavant à Tandenne pratique qn'a élé votée la loi du 22 juillet 1893. La Chambre des députés, dans la séance da l| mars 1908 avait adopté et incorporé dans la loi portant revision des circooacny^ tions électorales, un article ainsi conçu : « Les députés sont élus pour six ans; la Chambre se renouvelle intégralement >». On peut remarquer que M. RouvÎP (Joum, off, du 19, p. 1377), invoquant Texemple de TAn^eterre, Toyait daH ces pouvoirs prolongés, un élément qui réhabiliterait et vivifierait chex nous ^ droit de dissolution : « J'ai la conviction profonde qu*avec le mandai de six SflN vous rentrerez alors dans la vérité du régime constitutionnel, tel qull est poÉ que dans tous les pays d*Europe. Si le pouvoir exécutif, si Tantre Cbamfare,^ doit donner son avis en pareil cas, peuvent et doivent hésiter à user du droit A dissolution quand il 6*agit de faire des élections véritablement trop rapprocMij — tous les trois ans, tous les deux ans et demi — au contraire, avec le de six ans, quand la Chambre sera dans la cinquième année de aon on pourra, sans que cette mesure ait le caractère coercitii qu'elle a gardé jeux de la démocratie française, mais au contraire en en faisant un inst organique, on pourra soustraire cette chambre ayant six ans d'existence, da la loi de sa Constitution — j'allais dire de par les lois de la nature — ans tations mauvaises qui rassaïUent quand elle est trop près de Técliénnee 4 date fatale ». Mais le Sénat a repoussé Tartide voté par la Chambre des

tontes ces séries sont successivement soumises à la réélection. De cette manière, malgré la perpétuité de l'Assemblée, aucun représentant ne dépassera la durée légale de son mandat. Même au début, une ou plusieurs séries (désignées par le sort) seront soumises au renouvellement avant que le terme maximum des pou- Toirs soit arrivé pour elles. Mais l'Assemblée n'est jamais renou velée en totalité et d'un seul coup. Elle conserve même, à chacun des renouvellements partiels (à moins qu'elle ne se renouvelle par moitié, ce qui est rare), une majorité d'ancieus membres à côté des nouveaux élus.

Si Ton considère en eux-mêmes et pour leur valeur propre le& deux systèmes, il semble que celui du renouvellement partiel présente en droit et en fait une valeur très supérieure. En droite S fait de l'Assemblée un être juridique perpétuel; il lui évite cette i sorte de capitis minutio, qui l'atteint périodiquement dans le système contraire et écarte par là même certaines difficultés juridiques, que présente celui-ci et que nous examinerons plus loin, en étudiant la caducité possible des propositions de lois. En fait, il assure à une assemblée l'esprit de suite et la capacité professionnelle, et les traditions s'y conservent plus aisément. Cela est presque d'évidence, puisque les membres nouveau-venus 7 seront toujours versés dans une majorité de collègues plus anciens. D'autre part, pour collaborer utilement aux travaux d'une assemblée délibérante et politique, il faut nécessairement un certain apprentissage, une éducation particulière et vraiment professionnelle, qui ne peut se faire que dans son sein, qu*uD liomme, si instruit qu'il soit, n'apportera jamais du dehors. Avec le renonyellement partiel, une assemblée sera toujours sûre de posséder une majorité de membres ainsi formés, et dont l'activité est pleinement utile ; elle n'est pas exposée à voir se reproduire périodiquement dans sa vie une phase d'inexpérience et de tâtonlements, qu'elle a connue une fois pour toutes dans sa première jeulesse. Avec le renouvellement intégral, elle ne peut compter pour sela que sur un fait purement contingent^ quoique très habituel : b réélection pour la législature nouvelle d'un grand nombre do nombres ayant appartenu à Tancienne. Enfin, même au point de ne politique, on peut considérer comme avantageux que les chaniMnents de l'opinion publique ne se répercutent pas dans l'assemblée \fa l'irruption soudaine d'une nouvelle majorité (ce que produira purfois le renouvellement intégral), mais que la majorité ancienne ^y transforme progressivement par l'af&ux de courants successifs be que fera tout naturellement le renouvellement partiel).

C'est en s'inspirant de ces diverses considérations que les auteurs de la Constitution de 1875 ont établi que le Sénat se renouvellerait partiellement et par tiers. Mais pourquoi n'ont-ils pas appliqué la même règle à la Chambre des députés et Font-ils soumise au renouvellement intégral ? Si le renouvellement partiel est un procédé en soi bien supérieur, il doit l'être partout et toujours ; s'il l'est pour le Sénat, il doit l'être pour la Chambre des députés. C'est l'idée qu'exprimait naguère M. Léon Duguit dans une remarquable étude sur Y Élection des Sénateurs^ que j'aurai bientôt l'occasion de citer à plusieurs reprises : € Des deux systèmes, dit-il, l'un est le meilleur. Il n'y a pas de raison pour ne l'appliquer qu'à une Chambre 2>^ Aussi à diverses reprises des propositions de loi ont été présentées à la Chambre des députés pour la soumettre au régime du renouvellement partiel^; mais elle les a toujours repoussés.

J'en demande pardon à mon cher collègue et ami, ainsi qu'à tous ceux qui partagent son opinion, mais il y a là, à mes yeux, un sophisme politique. Ce raisonnement nous ramène à Fabsolu, et l'absolu n'a pas de place légitime en matière d'organisation politique. Là, un système n'est pas le meilleur à tous égards; il doit être considéré simplement comme le meilleur pour produire un certain résultat. J'accorde volontiers, je l'ai déjà montré, que le renouvellement partiel est le meilleur pour rendre une assemblée propre au travail législatif, et même pour développer en elle la saine raison politique ; et, si la Chambre des députés n'avait d'autre fonction que de légiférer, je n'hésiterais pas à dire qu'il faut le lui appliquer. Mais elle a une autre fonction, une fonction capitale, qui lui est propre et qu'elle ne partage pas avec le Sénat : c'est, en décidant du sort des ministères, d'orienter la politique dans le gouvernement parlementaire. Cette orientation, elle doit elle-même la recevoir périodiquement du pays tout entier. Cela implique nécessairement de grandes consultations nationales, qui ne peuvent se faire que par des élections générales, qui mettent en discussion devant tous les électeurs les questions importantes que pose l'heure présente ou que formule déjà un avenir prochain. Les élections générales sont le grand et vrai ressort du gouverne* ment parlementaire, et le renouvellement intégral est le movea normal pour les produire. Cela me parait tellement vrai que si ji* mais le renouvellement partiel était appliqué à la Chambre ds^

< Revue politique et parlementaire^ septembre 1895, p. 461« * Voyez en dernier lien les propositions "nendemeots discutés à U bre des députés dans les séances des 17 et 18 mux-s 1902.

I^ POUVOIR I^GISLATIF. 689

députés, le gouvernement parlementaire subsistant en même temps, on pourrait prédire à coup sûr que le droit de dissoudre la Chambre des députés, reconnu au Président de la République, recevrait alors des applications fréquentes et toutes nouvelles. Il servirait à provoquer les grandes consultations nationales indispensables dans cette forme de gouvernement.

Voilà pourquoi je crois fermement que, si le renouvellement partiel est le meilleur pour U Sénatj qui a pour principale fonction d'exercer le pouvoir législatif et de faire sentir une influence modératrice, le renouvellement intégral est au contraire, le meil" leur système pour la Chambre des députés *.

D'ailleurs, et en thèse générale, la valeur comparative des deux systèmes parait se balancer à peu près dans l'esprit français. Si la Constitution de l'an III soumettait uniformément les deux Conseils an renouvellement partiel ; si la Constitution de l'an YIII 7 soumettait également le Corps législatif comme le Tribunat, et si la Charte de 1814 l'établissait pour la Chambre des députés, c'est au contraire le système du renouvellement intégral qu'ont adopté la Constitution de 1791, la loi du 19 avril 1831, la Constitution de 1848, la Constitution de 1852 et celle de 1870*.

§ 2. La question de ll représentation proportionnelle.

Jusqu'au milieu du xix® siècle environ, on ne paraît guère avoir douté que dans le gouvernement représentatif, la majorité des électeurs eût le droit strict de choisir la représentation nationale dans son entier. Ce n'est point qu'on ignorât ou qu'on méconnût le rôle utile et même indispensable des oppositions dans une assemblée délibérante, mais on s'en rapportait, pour leur donner dans le Parlement une place assurée, à la variété naturelle des circonscriptions électorales qui fait qu'une minorité, importante dans le pays tout entier, est inévitablement majorité dans un cer-

1 C*était la distinctioa déjà introduite dans le projet de Constitution déposé par le GouTemement de M. Thiers : « Art. 3. Le Sénat est nommé pour dix ans et se renouvelle par cinquième tous les deux ans. — La Chambre des représentants est nommée pour cinq ans et se renouTelle intégralement après la cinquième année ».

> La Restauration n*a pas pu supporter, avec le gouyemement parlementaire, le renonreliement partiel de la Chambre des députés, qui se faisait tous les ans par cinquième, d*après la Charte. La loi du 9 juin 1824, dont la constitutionnalité était douteuse, y substitua le renouvellement intégral avec un mandat de sept ans. Le renouvellement annuel et par tiers des deux conseils fut aussi sûrement une des causes qui empêchaient le bon fonctionnement de la Gonstitntioa de Tan IIL

fi. 44

690 LA RâPUBUQUE FRANÇAISE.

tain nombre de circonscriptions électorales. Le système d'an collège électoral unique, comprenant la nation entière eût empêché ce résultat de se produire ; mais ce système était à juste titre, considéré comme une chimère, irréalisable dans tout pays quelque peu étendu.

Mais des conceptions opposées et des prétentions contraires se produisirent entre 1840 et 1850 \ Elles se présentèrent d'abord sons une forme modeste et transactionnelle, comme visant simplement à la représentation des minorités. N'était-il pas équitable et bon de réserver aux minorités une part fixée d'avance, celle que la majorité par l'organe de la loi trouverait bon de leur laisser, un oertain nombre de sièges qu'elles pourraient conquérir dans chaque circonscription, à condition d'atteindre un chiffi*e préfixe et d'être bien disciplinées ? Mais ce fut là seulement un premier pas et V(m arriva bientôt à la théorie de la représentation proportionnelle^ c'està-dire d'une règle d'après laquelle les sièges multiples attribués à une même circonscription électorale devraient se répartir entre les divers partis, ayant pris part à l'élection, proportionnellement au nombre des électeurs qui se sont déclarés pour chacun d'encre eux*. Cette idée a été habituellement présentée comme un postulat de la justice et de la raison. On a facilement intéressé les esprits généreux en montrant, dans une circonscription qui élit plnsieuis députés au scrutin de liste et à la majorité absolue des voix (d'après le système majoritaire^ comme on dit dans ce barbarisme courant), un parti emportant tous les sièges, et une minorité, qui le balance presque, qui n'est inférieure que de quelques unités, n'en obtenant aucun. On a exhumé une phrase pittoresque de Mirabeau, à laquelle on donne une portée qu'elle n'avait point originairement ', et Too

1 M. Klôti. Die Proportionalwahl in der Sohweii^ p. 20, attribue à Victor i sidérant Tidée première de la représentation proportionnelle. U vise, oatre des articles plas anciens de la Déinocrati^ pctcifique et de la Phalange, Tactioii ds Considérant en Suisse, à partir de 1842, et particulièrement son écrit intitalé : De la sincérité du Gouvernement représentatifs au exposition de CéUetùm véridiqtse, lettre adressée à Messieurs les membres du Grand Conseil Gonsti* tuant de TÉtat de Genève, 1846. Cet opuscule a été publié à Zurich en 1891.

s Pour fonctionner normalement, le système suppose de grandes circons tions électorales nommant chacune un assez grand nombre de députés. Uj de collège serait ici lldéal. Un point important et délicat, comme on le rai est de déterminer le nombre minimum de Toix que derra recoeillir un pour avoir droit à une représentation.

s Klôti, op. ott., p. 178, note 1 : « Les assemblées représentatives peuvent comparées à des cartes géographiques, qui doivent reproduire tons les éléi du pays avec leurs proportions, sans que les éléments les pins consic fassent disparaître les moindres. » La phrase citée est fort (ufférente dans Œuvres de Mirabeau^ édition Mérilhou, t. I, p. 6. On y lit : « L*importanca chaque agrégation est bien plus difficile encore à déterminer pour une nal

LB POUTOIR LÉGlSIiATIF. 691

en tire cet axiome de science politique, qu'une Assemblée représentatÎTe, par sa nature même, doit être un miroir fidèle où le corps électoral se reflète exactement, non pas seulement la majorité, mais aussi la minorité, avec les divers éléments qui les composent. Elle* doit avoir les mêmes éléments que le corps électoral, réduits en quantité mais conservant tous leur importance respective.

Ce soi-disant principe séduisit un certain nombre d'esprits et la propagande commença, active et persistante : pour beaucoup, c'est devenu un dogme. politique. 11 existe sur la question une littérature abondante et remarquable*. Dans les principaux pays libres des associations se sont formées pour faire triompher l'idée; et en efet elle semble gagner de proche en proche, par un progrès véritable, disent les uns, par une contagion malsaine, selon les autres. Des hommes ingénieux se sont mis à l'ouvrage pour lui donner nne formule exacte et pratique. Ce n'étaient point toujours des juristes ou des philosophes politiques ; le plus souvent même c'étaient des mathématiciens, qar il s'agissait avant tout de résoudre

qui, comme la nôtre, est divisée ea trois ordres qai, se réunissant en corps de nation, n'entrent dans le toat qu'ayec la mesure relative de leur importance. Let Éuus sont potir la nation oe qu'est une oarte réduite pour son étendue physique; soit en petit, soit en grand, la copie doit tot^ours avoir les mêmes froportions que Voriginal. Cette phrase extraite d'un discours que prononça Mirabeau aax États de Provence le 30 janvier 1789, au moment où Ton se préptTsit aux électioDs des États généraux montre clairement le but qull visait. U Iffotestait contre la représentation distincte des trois ordres avec égalité d'inflo«nce pour chacun d'eux dans les États généraux. Comme il le dit plus loin (p. 8) : « La nation n'y est point (dans les États généraux) si les représentants des agrégations égales en importance ne sont pas égaux en nombre. La nation ne peut être liée par un vœu, si les représentants des agrégations égales ne sont pas égaux en snfirages. » Mais Mirabeau est un des hommes qui ont le mieux Mnti les droits nécessaires des majorités, et il est singulier de le présenter comme un partisan de la représentation proportionnelle. Voici encore ce qu'il ciitdans le même discours, p. 6 : « Lorsqu'une nation n'a point de représentants, chaque individu donne son vœu par lui-même. Lorsque la nation est trop nom- Imûse poQT ôtre réunie dans une seule assemblée, eUe en forme plusieurs et tous les individus de chaque assemblée donnent à un seul le droit de voter pour eux, » C'est là la formule même du scrutin uninominal, la forme antino- Biqae à la représentation proportionnelle.

i ' Je citerai particulièrement, La représentation proportionnelle, études de i Mgnlation et de statistique comparées, publiées sous les auspices de la société l pour l'étude de la représentation proportionnelle, Paris, 1889 ; les travaux do [ M. B. Naville, et spécialement : La question électorale en Europe et en Amé- \ fîqtu^ %• édition, Genève, 1871 ; La démocratie représentative, Paris, 1881 : — ; H- Saripoplos, La démocratie et Vélection proportionnelle, 2 vol. Paris, 1899 ; i I>r Bmil K15ti, JHe Proportionwahl in der Schu>ei*, Gesohichte, Darstellung \ ^md Kritik^ Bera, 1901. On trouvera, d'ailleurs, dans ce dernier ouvrage, dont je I aie sois beaucoup servi, une bibliographie abondante, p. 472 et suiv. Il faut y ' joindre les travaux préparatoires de la loi belge du 90 décembre 1899, dont ' la discoision a duré à la Chambre des représentants du 12 septembre au 24 no* \ ymbre 1899 et au Sénat du 12 au 22 décembre 1899.

un problème de mathématiques. Ce fait, jeraTOue, suffirait à m mettre en méfiance contre le système, car je croîs que Tespiî juridique est totalement différent de l'esprit mathématique et ji me rappelle les calculs et les subtilités que les mathématieicri accumulaient jadis pour l'interprétation de l'article 757 du Coà civil, lorsque plusieurs enfants naturels se trouvaient en concooii avec leurs frères ou autres parents légitimes. Mais, conmie on vi le voir, j'ai à faire valoir contre la représentation proportionnell des raisons plus sérieuses.

Elle n'a point pénétré dans nos lois et, pour l'élection de 1 Chambre des députés tout au moins, elle ne saurait y troam place, sans changer tout le système électoral. Celui-ci, en €&l on vient de le voir, repose aujourdliui sur le scrutin uninomini par arrondissement, et la représentation proportionnelle supptf le scrutin de liste, ou, du moins, des circonscriptions élisant plfl sieurs candidats. Mais elle a chez nous d'ardents partisans, é son adoption en Belgique montre que le feu est à nos portes. Ei a été discutée à la Chambre des députés française le 17 msr 1902, sous la forme d'une proposition déposée par M. Jvil Dansette portant rétablissement du scrutin de liste pour les âtà tiens à la Chambre des députés et organisation de la reprë^enli tion proportionnelle. L'Assemblée, il est vrai, a refusé de paaM à la discussion des articles. EUe a donc repoussé le principe la même et je crois qu'elle a eu raison. Mais la question mérite f/â étude suffisamment approfondie.

Le principe même de la représentation proportionnelle me pi rait être une illusion et un faux principe. Le gouvememenii^ présentatif , en effet, est nécessairement le gouvernement de I majorité. Il repose essentiellement sur ce^te idée que le gouTil nement du pays va appartenir pour un temps déterminé (poorl durée de la législature) aux représentants que choisit dans œ M la majorité des électeurs. Si le pays tout entier constitnait un srf collège électoral, la majorité aurait le droit strict de nommer ts^ les députés, comme elle nomme le titulaire ou les titulaires i pouvoir exécutif, là où celui-ci est désigné par le suffrage popl laire. En le faisant, elle ne demanderait qu'à gouverner par i représentants dans la partie la plus importante du gouvemema c'est-à-dire dans le pouvoir législatif, comme elle gouverne, dtf

LE POUVOIR LÉGISIATIF. 693

fe ponvoir exécutif par le Président en les directeurs qu'elle a pis. Elle légiférerait seule par le mode représentatif, comme elle l^nle légiférerait si le pouvoir législatif était directement exercé le peuple. Il n'y a donc dans ce système, même poussé à Texte, aucune injustice envers la minorité, puisque la majorité [obtient que son droit ferme et rien de plus. Il ne faut point iistor sur cette prétendue injustice et les représentants de la présentation proportionnelle eux-mêmes, abanaonnent presque grief. Voici, comment il a été présenté au Parlement Belge Torateur qui a peut-être le mieux défendu le projet de loi, Van den Heuvel, ministre de la justice : a Le gouvernement l^résenté la représentation proportionnelle comme une œuvre JQstice. A-i-il entendu parler de la justice absolue, pbiloliqne, morale ou théologique? Mais le prétendre, serait |i prêter une opinion insoutenable. Il n'est pas question dans débat de cette justice absolue, dont les préceptes doivent ter immuables et immanents dans tous les pays et à tratoutes les époques. Le régime parlementaire lui-même n*a W valeur contingente et relative ; il est parfait pour telle nail peut ne rien valoir pour d'autres. Comment aurait-on, lors, eu la pensée de dire qu'un mode de désignation des ibres du Parlement relèverait de règles absolues et invariables? is ce qui est vrai, c'est que la représentation proportionnelle irait, à l'heure présente, comme le système qui répond le âeax dans notre pays aux exigences du gouvernement parlebentaire. Il est la justice politique ]>'.

, EstKse à dire qu'une assemblée représentative, qui ne comprenait que des membres de la majorité, serait bien composée? Elle serait au plus mal. Car le régime représentatif est essentielleun régime de débat et de libre discussion, et l'on ne discute utilement, on résout souvent imprudemment, si l'on a pas it soi des contradicteurs et des adversaires. Une majorité, minorité opposante, peut être le plus dangereux de tous les [es de gouvernement. Il est utile, nécessaire même, que chaque sérieux et honnête, puisse Étire entendre sa voix et proposer doctrine au Parlement. Mais, pour cela, peu importe le nombre ses représentants. Et, je l'ai dit, il n'est pas une minorité de ilque importance qui ne devienne majorité dans quelques cirîptions, surtout avec le scrutin uninominal. Là eUe pourra

Chambre des représentants, séance du 27 septembre 1899, Annales parleitotret belges, p. 2666.

faire passer les candidats de son choix ; c'est à elle de choisir les chefs et les représentants les pins utiles pour les poster dans les collèges dont elle dispose. Même dans la première période du Second Empire, cinq républicains Les Cinq, avaient pu entrer ainsi an Corps législatif, et leur talent et leur courage, leurs voix infiitigables suffisaient pour maintenir hauts et clairs les reproches et les revendications du parti républicain. Tant qu'une minorité reste telle dans le pays, son rôle légitime ne consiste point à réclamer une part dans le gouvernement, mais à s'efforcer de gagner des adhérents pour devenir la majorité. L'histoire même de la représentation proportionnelle montre que cette conquête n'a rien d'impossible ; dans les pays où elle s'est fait admettre, c'est une minorité active et hardie qui a fini par la faire adopter au moyen de représentants élus selon le système majoritaire.

La thèse de la représentation proportionnelle, considérée comme un droit, ne pourrait être fondée que si le droit de représentation était personnel aux individus : alors, sans descendre cependant jusqu'aux infiniment petits par nécessité pratique, la représentation des minorités s'imposerait. Mais nous avons repoussé cette conception, et montré que le droit de désigner les représentants du peuple appartenait au corps électoral pris dans son ensemble ; que la décomposition de ce corps en collèges électoraux partiealîera résultait simplement d'une nécessité pratique, et qu'elle ne conférait aucun droit propre à ceux-ci, qui statuent toujours au nom du corps tout entier *.

Reste la seconde idée sur laquelle insistent les proportionna* listes : uno assemblée représentative doit être en plus petit, Timage exacte du corps électoral qu'elle représente. Cela paraît, en quelque sorte, évident ; et cependant ily là une confusion. L'axîomA serait exact si la fonction d'une assemblée législative était simplement d'être représentative. Il devrait incontestablement ^i être ainsi d'une assemblée élective, mais simplement consultative. Uiia pareille formation n'aurait, en effet, qu'un but : fieiire entrer daai| l'assemblée et, par suite, introduire dans les débats les représeft^ tantsde tous les intérêts distincts et de toutes les opinions sérienseli qui existent dans le corps électoral que Ton consulte. On veut q«i l'autorité supérieure qui décidera, ayant entendu tous les Mm, puisse statuer en pleine connaissance de cause. Mais nos asBcm*' blées représentatives-législatives n'existent pas seulement poor h discussion; elles ne débattent pas seulement, elles statuent et

> Ci-dessus, p. 201 et saiv.

cent par là, un attribut de la souveraineté. C'est là leur fonction essentielle, et les proportionnalistes eux-mêmes reconnaissent que c'est à la majorité qu'il appartient de décider et de statuer'. Les assemblées législatives doivent donc, par cela même, être construites et composées d'après le principe majoritaire^ pour assurer le droit de décision qui appartient à la majorité, et non d'après le génie propre aux assemblées purement consultatives*. Nous verrons dans un instant comment on a cherché à réfuter cet argument ; mais, en vérité, il me paraît décisif. Dans les pays où fonctionne le référendum législatif^ la représentation proportionnelle peut encore se comprendre* ; car la majorité des électeurs saura bien repousser les lois qui ne répondraient point à sa volonté : elle peut cependant encore empêcher d'aboutir les lois désirées par la majorité, en dehors du moins de l'initiative populaire.

Il me semble que c'est dans un tout autre ordre d*idées qu'on doit chercher le ressort caché qui a fait surgir et grandir la représentation proportionnelle ; il me parait se trouver dans des sentiments beaucoup moins élevés que ceux que proclament ses partisans. Il me paraît résider dans une conception d'après laquelle ks sièges des membres du Parlement (et probablement aussi les antres fonctions publiques), considérés comme une somme totale de places honorifiques, influentes, et rémunérées, doivent, au nom de l'éqnité et de l'égalité, se répartir entre tous les partis proportionnellement à leur importance. C'est comme une rectification

f Klôti, op. cit., p. 21, diaprés Considérant : « Considérant critique YiTement les lices du système électoral barbare » en vigueur jusqu'ici ; il en explique l'existence par ce fait qu'on ne s'est pas clairement rendu compte de la diffé-

; rence qui existe entre la votation [vote délibératif^ décisif) et rélection (yote représentatif). Lorsque dans une assemblée on discute des mesures et qu'en définitive on vote sur elles, alors naturellement la minorité doit se soumettre à la

. majorité (fottf délibératif, déoisif). Dans le vote représentatif, au contraire, il

: ne s'agit pas de résoudre une question par votation, mais de déléguer le droit de décision, qui en principe appartient à tous les citoyens, à un plus petit nombre de citoyens dignes et capables, i* Qui ne voit que le vote représentatif est simplement le moyen pour arriver au vote décisifs et, par suite, pour que la ma-

* Jorité domine dans ce dernier il faut qu'elle domine aussi dans le premier. Cf.

'• M.Helleputte à la Chambre des représentants belge (séance du 15 septembre 1899, Ann. parl.^ p. 2547) : « La fameuse maxime des proportionnalistes, dont on nous a tant ressassé les oreilles : la délibération d fous, la décision à la majorité. » < C'est ainsi que, selon nous, la représentation distincte des intérêts, est dans Je génie des assemblées consultatives non dans celui des assemblées législatives ; ci-dessus, p. 205.

f > En prenant les choses à un tout autre point de vue, le professeur suisse .TTîlty soutient que la représentation proportionnelle est inutile et même déplacée en Suisse, par suite de Tintroduction du référendum législatif, garantie -suffisante contre .les assemblées élues au systAme majoritaire; Klôti, op. cit., p. 185.

équitable de la maxime Américaine : les dépouilles an yainquenr ! C^est mi produit de cet esprit de compromission et de toléranoe politiques, si diflFérent des fortes convictions d'autrefois, qui distingue à certains égards le parlementarisme moderne. Cette conoeption se révèle par la formule même dont on se sert volontiers pour critiquer et condamner le système dit majoritaire : on dit qu'avec lui « la majorité a tout et la minorité rien » ^ Dans les discussions de la loi belge l'idée a été émise dans toute sa brutalité par M. Woeste : ^ Si vous considérez la Chambre comme étant, comment dirai- je? ... une espèce de pomme que les coparticipants doivent se partager suivant leur appétit, il est évident que la justice proportionnelle a pour elle la justice absolue. C'est l'apparence I Mais s'il faut considérer le Parlement comme étant destiné, dune part, à servir de contrôle au gouvernement, et, d'autre part, à lui fournir une base assez solide pour sauvegarder les intérêts sociaux, pour préserver les intérêts de l'ordre public et de la justice, alors la B. P. est une iniquité suprême, parce que, par suite des groupements et des émiettements qu'elle produit, elle enlève précisément à cet instrument qu'on appelle les Chambres la vertu qu'il doit avoir, c'est-à-dire celle d'aider le Gouvernement et de le mettre à même de remplir sa mission » *.

Mais sortons de la région des principes et recherchons queb peuvent être les résultats politiques et pratiques de la représentation proportionnelle, quelles tendances elle recèle pour l'avenir. Deux considérations me frappent surtout.

Augmentant la force de la minorité par rapport à la majorité et, en même temps, accentuant la diversité des opinions dans la Chambre,

* Voyez, par exemple, ces paroles de M. Bertrand k la Chambre des Représentants belge, le 15 f^eptembre 1899, Ann. pari,, p. 2596 : « Si M. de HeUepotte avait raison, la minorité n*a pas de droits ; il faudrait être logique et faire de tout le pays an seul collège électoral. De cette façon^ le parti le plus foi't les 152 sièges et la minorité rien, i*

^ Séance du ZZ septembre 1899, Ann. pari. p. 2643. Dans les formulée mèi des proportionnalistes, cette idée de partage reyient constamment. M. de TVooe, ministre de Tintérieur au Sénat belge, séance du 12 décembre {Ann» parL p. 39). « La représentation proportionnelle est intégralement appliquée par le projet de loi. Dans chaque arrondissement électoral, soit pour la Ghembre, soit pour le Sénat, les partis pourront obtenir une part de représentation correspoodante à leur force ... Tous les partis sont placés sur un pied d*égalité. r>»^^"« reçoit eacustement la part de représentation k laquelle ses forces èleclorelea lia donnent droit, aucun avantage n'est accordé au parti le plus fort. »

tDe rendra certainement la formation des lois pins pénible. Les ^ojets de lois pourront plus difficilement se faire adopter et, pour asser, ils devront subir des modifications, dont chacune sera une x>iiC6S6ion faite à l'une quelconque des fractions de la minorité et pi seront en même temps autant de déviations (parfois dans les lens les plus divers) des principes adoptés par Tautenr du projet, ^écartant des dispositions harmoniques combinées par lui. Il est frai qu'on a présenté ce résultat inévitable comme im des princi- |aiix avantages de la représentation proportionnelle. <c La tâche de % représentation nationale est de concilier ]dans un seul texte de oi tontes les variantes de la législation désirable qui existent dans dotes les tètes des citoyens, de manière à les satisfaire tons, s'il it possible, on tont an moins la moitié plus un. Tonte loi doit Ire ainsi nn acte de transaction, cela résulte de la force des choses. mas les démocraties, en particulier, la législation par voie de Dmpromis est la seule voie droite, et la voie la plus sûre pour lODduire à une civilisation qui progresse lentement mais cons* Imment, de la façon qui est encore la pins rapide. Ce fait incon- Mtable a été signalé récemment dans les États américains, lomme appelant l'introduction de la représentation proportiontelle* ».

Bien que nous soyons là loin de cette noble conception, d'après iqnelle la loi n'est pas seulement nn acte de souveraineté, mais bit être anssi une règle de justice, il y a dans ces paroles un liment de vérité, que l'on exagère d'ailleurs amplement. Il est lai que toute réforme doit être suffisamment mûrie pour s'accom- Er utilement* et que, d'autre part, le principe qui lui sert de Me doit subir des restrictions et des limitations pour se faire Mpter par la moyenne des esprits. Mais est-ce à dire que, de irti pris, il faille organiser le pouvoir législatif de manière à ndre ces déviations plus nombreuses et plus divergentes, de lanière à rendre plus incohérente la formation des lois, déjà si ioible? Pour empêcher les réformes prématurées, les votes d'en- ■inement, les résolutions extrêmes qui dépassent le tempérament ÉiiMial, le gouvernement représentatif de droit commun a établi, anme précaution sage et suffisante, l'institution des deux hambres. Vouloir la doubler, à ce point de vue, de la représention proportionnelle, c'est faire d'unremède un véritable poison ; Bst organiser le désordre et émasculer le pouvoir législatif.

i KlÔtif op, ûit., p. 190. L'auteur cite, en effet, dans ce sens, un passage de la vportional Représentation Review de Chicago. Cf. Saripolos. 1. 1, p. 136. ^ Ci-desua p. 94.

C'est d'ailleurs ce que reconnaît un partisan convaincu de la représentation proportionneUe, un magistratsuisse, M. Brenno Berioni, vice-président du tribunal d appel de Lugano, dontM. Defuisseani a lu au Parlement belge une lettre des plus intéressantes : c Mon honorable correspondant, a dit M. Defuisseaux, examine k question de savoir si la représentation proportionnelle est compatible avec Tinstitution des deux Chambres et il n'hésite pas à déclarer que la représentation proportionnelle ne peut pas êtreappliqnée là où il y a deux Chambres. Il dit que la seconde Chambre est généralement dans tous les pays un élément de conservation, qu'il ne faut pas établir un second élément conservateur parmi les électeurs ; or, la représentation proportionnelle est l'élément conservateur par excellence. — Pour ma part (c'est un passage de la lettre de M» Brentoni), je nie très catégoriquement que la Suisse, ayant dans son organisme fédéral le système des deux Chambres, puisse l'appliquer à une seule ^ ». Dès 1895, je signalais cette incompatibilité naturelle entre le système des deux Chambres et la représentation proportionnelle ', qu'on peut songer à employer, au contraire, pour afihiblir le tempérament d'une Chambre unique, le remède d'ailleurs étant peut être pire que le mal.

Mais les assemblées représentatives n'ont pas pour unique fonotion de légiférer. Dans les pays de gouvernement parlementsire, elles ont aussi (du moms la Chambre des députés) la mission de fournir, de soutenir et de renverser le Cabinet. On sait au milieu de quelles difficultés, dans beaucoup de pays, fonctioime cette farme supérieure du gouvernement représentatif, à raison de l'organisar tion imparfaite des partis politiques et de leur multiplicité. La majorité stable et le Cabinet homogène, qui en sont les CQnditiooa normales, se font de plus en plus rares (sauf en Angleterre, oà c'est l'opposition seule qui s'émiette actuellement). Dans un parttl milieu, vouloir faire élire la Chambre des députés sur le principe de la représentation proportionnelle, n'est-ce pas ruiner de parti pris, le système lui-même ? N'est-ce pas aux éléments de trouble, que fournissent l'histoire et le caractère national et que l'on ne peok éviter, ajouter d'autres éléments de trouble artificiels et tou1os| Dans la longue et remarquable discussion qui s'est poorsuint devant le Parlement belge, bien des fois ces vérités ont été énoncées^ On peut s'étonner du calme avec lequel les parlementaires proporsj tionnalistes ont envisagé ces conséquences possibles. Ils n'ont

1 Chambre des Représentants, séance dn 5 octobre 1899, Ann. parL^ p. s Voyez mon article intitulé : Deux formes de gouoernemeiU dans la J du droit publia et de la science politique.

répondu qu'une chose, c'est que, s'il existe dans le pays une majorité réelle, le système proportionnel ne l'empêchera point de se dégager, et que, si elle n'existe pas, la faute n'en est point à ce système : comme si son pouvoir dispersant était niable et comme s'il ne portait pas en lui-même, de par son génie propre, une tendance aux sécessions dans le corps électoral et aux coalitions d'intérêts, bâtardes et temporaires, au sein du Parlement I On a plus d'une fois, dans ces débats, envisagé, comme un résultat durable et normal le règne des cabinets d'affaires^ c'est-à-dire la stagnation du gouvernement parlementaire.

Ce n*est pas tout. La représentation proportionnelle n'est guère demandée aujourd'hui que pour l'élection des assemblées législatives. Mais il est dans la logique de son principe (le partage des places) qu'on en vienne à l'appliquer aussi à l'élection du pouvoir exécutif, là où celui-ci est à la fois électif et collectif. Les écrivains proportionnalistes répudient d'ordinaire cette conséquence et trouvent de bonnes raisons pour cela. On remet en honneur cette maxime, qui servait de base à nos lois de l'an YIII et que répétait si souvent notre regretté maître, M. Yuatrin : <i Agir est le fait d'un seul, délibérer est le fait de plusieurs ; :& l'unité d'origine et de vue, à défaut de Tunité de personnes est naturelle au pouvoir exécutif^. Certains accusent même de vouloir discréditer le système ceux qui proposent d'étendre la représentation proportionnelle à l'élection du pouvoir exécutif^. Même en Suisse, où les cantons ont tous nn gouvernement collectif, on tient, en général, poar ces idées. Mais la logique est puissante. Le système convient au fond aussi bien (ou aussi mal) à l'exécutif qu'au législatif; les Suisses euxmêmes le reconnaissent parfois et dans deux cantons, ceux de Zug et du Tessin, il a été introduit pour l'élection du pouvoir exécufif, en produisant d'ailleurs des résultats assez peu satisfaisants^.

»Klôli, op. etc., p. 217.

» Saripolos, t. II, p. 223.

> KJôti, op, eit.,p, 219 : « On peut môme aujourd'hui rejeter comme idéalia frâ-disant homogénéité du GouTernement collectif. Le véritable idéal ici, c'est de le composer des meilleurs et des plus vertueux, et une présomption en ce sens Mt le moins acceptable, lorsqu'il ne comprend que des hommes du même parti. L'opinion souvent combattue, d'après laquelle un gouvernement non homogène ne peut convenablement remplir sa mission, parce que les membres appartenant à la aiinorité empêchent par une opposition constante l'unité et l'esprit de suite dans f admmistration, a été déjà démentie par la pratique. Presque tous les gouvernejBents collectifs de nos cantons et de la Confédération sont ce qu'on appelle des gDaTemements mixtes {gemisohte Regierungen) et ils fonctionnent plutôt mieux ^e les homogènes. Même dans les pays parlementaires, nous voyons constamment que les AftnMf^esd'ayfatr^ produisent plu» que les ministères de combat ».

On ne peut guère concevoir raisonnablement nn pareil régime qu'après des guerres civiles, lorsque les partis combattants de lassitude posent les armes et concluent une paix momentanée.

Là où les juges sont électifs, pourquoi ne pas appliquer à leur élection la représentation proportionnelle ou, tout au moins, celle des minorités ?^ C'est ce qui a été fait dans certains Etats de l'Union américaine^ et dans les cantons suisses de Zug et du Tessin '. Mais qui ne voit encore que c'est faire perdre à la justice le caractère autoritaire qui lui est essentiel, pour revenir, retomber, en quelque sorte, aux tribunaux d'arbitres des temps primitifs? Cela rappelle, en pleine paix, les Chambres mi-partie composées de catholiques et de protestants qu'établissait l'Edit de Nantes pour juger en dernier ressort les procès ou figuraient des protestants. Cela sent la guerre civile à peine finie ou menaçante, ce n'est pas l'équilibre de la pais et de Tégalité.

Je ne voudrais rien exagérer ni noircir le tableau : mais il ma paraît que logiquement la représentation proportionnelle menace le principe même d'autorité, de souveraineté politique. En l'introduisant dans la démocratie, là où règne le gouvernement de la Nation par elle-même au moyen des assemblées élues, il semble qu'on veuille qu*aucun organe de la nation, par l'action d'une majorité certaine, ne puisse imposer sa volonté légale, et que la législation et le gouvernement soient seulement possibles avec l'acceptation de tous les partis. Ce n'est point qu'on ait foi dans la puissance de la vérité et qu'on espère réimir toutes les adhésions par la force de la raison. Tout au contraire, comme l'a dit M. de Helleputte au Parlement belge, la représentation proportionnelle procède d'un scepticisme profond aux yeux duquel toutes les opinions sont égales. C'est par lassitude ou indifGérence que l'on finira par tomber quelquefois d'accord. Logiquement, la représentation proportionnelle est à Tentrée d'une voie au bout de laquelle se trouve l'anarchie *.

i Klôti, op. cit., p. 223.

s Ibidem, p. 231.

» llndem, p. 236.

^ Chambre des Représentants belge, séance du 22 septembre 1899, Ann^pwrLt p. 2643 : « M. Woeste — Au lieu d*ane mtgorité, il n'y aura plus dans la Chambre qu'une juxtaposition de minorités. Aussi, on Ta compris et, quand noos avons discuté ce système en Section centrale autour du tapis vert où Ton est obligé de répondre à tous les arguments, tandis qu'à la Chambre on penl passer à côté et avoir lair de ne pas avoir entendu, Thonorable M. Lorand, aûa aa pied du mur par Thonorable M. de Helleputte, s'est exprimé comme sût ... Un membre interrompant, — Dans votre système, comment gonvamei-Tons T

L'orateur (c'était M. Lorand). — Quentendez-vous par gouverner? Si c'est

Hais sans aller jusqu'au dernier terme de la logique des institations, sans invoquer des conséquences qui, heureusement, sont lointaines, le simple bon sens devrait suffire à faire condamner ce système. Évidemment ceux qui le préconisent, espèrent, par son application, enlever un certain nombre de sièges à la majorité qui peut entrer aujourd'hui dans l'assemblée par l'élection : sans cela la réforme n'aurait pas de sens. Or le moment où Ton propose ce changement est celui où de tous les côtés, dans les pajs les plus divers (sauf en Angleterre), les majorités se désagrègent, ou se cherchent en vain. Mais si la législation devait intervenir aujourd'hui en cette matière, la science politique conseillerait de l'employer à renforcer, s'il était possible, la majorité -élue, et non les minorités, en faveur desquelles conspirent toutes les forces du monde moderne. C'est, d'un côté, l'indépendance de la pensée, qn'ont créée les xviii* et xix® siècles et qui, comme le faisait remarquer Bossuet pour expliquer la multiplicité des sectes protestantes \ tend inévitablement à la multiplication des opinions et des credos particuliers. C'est l'amour du nouveau, si uissant sur nos contemporains et surtout sur les Français. C'est l'audace dans la calomnie et le goût du scandale, dont profitent surtout les minorités tumultueuses et sans responsabilité. C^est enfin la plus formidable puissance de ce temps, la presse quotidienne et à bon marché, qui multiplie l'action de toutes ces forces, principalement au profit des partis extrêmes c'est-à-dire des minorités.

oser du pouvoir aa gré des intérêts d'un parti, je désire qu'on nous gouverne le moins possible... '

Un membre interrompant, — Et s*il n'y a que des minorités?

L'orcUeur. — C'est qu'il n'y aura pas de majorité dans le pays. Encore y aurait-il cet avantage que la Chambre, représentant exactement le pays grâce à la représentation proportionneUe, fera des lois qui auront été librement délibérées entre les représentants des diverses opinions, et mon idéal, je ne le cache pas, ce que je considère comme l'aboutissant nécessaire du gouvernement du pays par le pays, d'est la suhstittUion au régime de Vautorité imposée par la force du nombre de celui du contrat librement débattu^ librement consenti.

Un membre interrompant. —C'est fanarchisme.

L*orateur, — Parfaitement. »

M. de Hellepute (15 septembre 1899, ibid,, p. 2587) : « C'est le cas d'un état anarchique, qui est l'idéal de M. Lorand et où la paix et l'ordre sont le résultat de la satisfaction complète et normale des besoins harmoniques. Dans l'état anarcMqae, îl ne faut pas de gouvernement au sens propre du mot. Il suffit que les opinions soient émises pour que l'accord se produise. La représentation proportionnelle serait à sa place, puisqu'elle fournirait la représentation des opinions. »

i Histoire des variations des Églises protestantes, préface : « Deux choses causent ce désordre dans les hérétiques : l'une est tirée du génie de l'esprit hanuda qui, depuis qu'il a une fois goûté de la nouveauté, ne cesse de rechercher arec un appétit déréglé cette trompeuse douceur».

Bien n'est moins paradoxal : c'est aujourd'hui la majorité qni t besoin de protection.

Si l'on passe an mécanisme de la représentation proportionneUs, les difficultés augmentent et les objections se multiplient. Geà en effet, de l'aveu même de ses partisans, le point faible di système. Je n'entrerai point (bien s'en faut) dans rétude de tous les procédés qui ont été imaginés pour atteindre le but visé. Au Parlement belge, M. Defuisseauz en a donné (encore pas m complet) la liste interminable, avec- un résumé des principaaxN et l'on ne lira pas sans étonnement le catalogue de cette prodigieuse fécondité. D'autre part, pour expliquer et faire compreDdn un certain nombre de ces systèmes, les auteurs renvoient de préférence aux traités de mathématiques ', et, sur ce point, j'avow mon incompétence. Je n'indiquerai donc que quelques-unes de ces combinaisons, les principales, celles qui ont été effidctiveiiient appliquées.

Les plus simples ont apparu, les premières^ et correspondeiii à la simple représentation des minorités. C'est d'abord le rck imparfait ou limité. Il consiste, dans une circonscription qui doit élire des députés multiples, à faire d'avance sa part possible à la minorité, en limitant le nombre de candidats pour lesquels chaqw électeur pourra voter (ce sont, bien entendu, en réalité, les âeo» teurs composant la majorité que vise cette limitation). Si, par exemple, une circonscription a trois candidats à élire, il est étabE que chaque électeur ne pourra voter que pour deux. De la sorte, la minorité a, non pas la certitude, mais de grandes chanoes d'obtenir le troisième siège, si elle forme le tiers du corps éleoio* rai. Les élections se font dans ce système à la majorité relalm. A partir de 1861, ce mode d'élection a reçu des applications en Espagne, au Portugal, dans l'île de Malte et dans certains Etats de l'Union Américaine (là pour Télection des juges). L'Angbterre, fait plus notable, en fît lexpérience de 1867 à 1884 dans ks treize circonscriptions électorales qui élisaient trois dépotés à h Chambre des Communes (les autres en élisant deux au plus), oeDos que l'on appelait les three eomered consHiuencies. Mais le système a été complètement supprimé par le RepresenUUum of tke pêopU

* Chambre des Représentants, séance da 4 octobre 1899, Ant^ parCfk S96. « Klôti, op. cit., p. 277.

Ad de 1884, et il y a là une forte présomption contre la valeur de oe mode. Il a été assez souvent parlé de cette expérience au Parlement belge et, pour en atténuer la portée, on a rappelé que néamoins en 1884, certains hommes politiques Anglais, notamment M. Balfour, s'étaient montrés partisans du vote imparfait. Mais on a constaté, en sens contraire, qu'en 1884 le Gouvernement et l'opposition étaient, en somme, d'accord pour sa suppression et que, depuis qu'il est le leader de la Chambre des Communes, M. Balfour n'a point songé à en proposer le rétablissement. D'ailleurs une expérience du même genre, conduisant à un pareil abandon, a été faîte en Italie de 1882 à 1891 et au Brésil de 1875 à 1881.

Le vote cumulatif "prochàe de la même idée que le vote imparfait, mais il la réalise pa^ un procédé différent. Il permet à chaque lâecfceur de voter pour autant de candidats que la circonscription doit en élire, mais lui permet aussi d'accumuler tous les votes, dont il dispose ainsi sur un même candidat (l'électeur ne vote ilors que pour ce dernier). Supposons encore un collège qui éUt trois députés. Chaque électeur dispose d'un triple vote ; mais il neut, à son choix, porter sur son bulletin une liste de trois candidats m. donner trois voix à un seul et même candidat. De la sorte encore, fk minorité, si elle atteint le tiers des électeurs, aura le moyen ii'obtenir un siège, en prenant avec discipline le second parti. Ce imtème a été introduit dans la colonie Anglaise du Cap en 1853. Pepuis 1870, il est employé en Angleterre pour les élections des ^^oolr-boards et, pour certaines élections locales, dans divers ■tate de l'Union Américaine.

[ Mais les procédés les plus en faveur, tendent à une représentation prement proportionnelle. Les plus goûtés (les seuls dont je lerai) sont fondés sur cette double idée que les élections doi> t se faire au scrutin de liste et à la simple majorité relative, me à une majorité légalement limitée, et que, pour fixer cette lorité, il faut diviser le nombre des votants par le nombre des à élire dans la circonscription. Dès qu'un candidat a oboe quotient électoral^ il doit être proclamé élu. D'ailleurs, pour la division qui dégage ce quotient, il y a des systèmes divers la méthode qui paraît jouir de la plus grande faveur, celle qui o ce que M. Klôti appelle le quotient rectifié ( Verfahren mit Quotienten) consiste à diviser le nombre des votants, non le nombre des sièges à pourvoir, mais par ce nombre hfB un. Cela semble d'abord bizarre, mais la raison est qu'en Mtiant le diviseur réel (nombre des sièges), lequel fournit le

704 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

quotient simple, peu de candidats on de listes obtiennent iiitK gralement et exactement ce quotient ou l'un de ses multiples; i sorte que la question se pose alors de savoir à quels restes et su vaut quelles règles il faut attribuer les sièges non direcieinei gagnés. En diminuant le quotient par addition d'une unité i diviseur, l'opération devient plus facile. Enfin, souvent, po empêcher qu'on obtienne un siège avec un reste trop petit, on fi: un qiLorum qui devra être atteint pour que l'élection soit acquis

 un autre point de vue, il faut signaler deux types distiiM de scrutin proportionnel. Le premier (système Hare*) donne l'électeur les mêmes droits, la même faculté de choix que Ini a surent les systèmes dits majoritaires. Pour cela, dans la ca binaison la plus simple et la plus claire, on donne à rélectenr droit de porter sur sa liste autant de candidats que la droonscr tion doit en élire, mais cependant son vote ne pourra valoir q pour un seul d entre eux. Aussi, doit-il les inscrire dans l'on de ses préférences, car il ne sait pas d'avance au profit duquel i vote sera compté ; cela est subordonné à des conditions fournie» partie par le hasard ; comme on l'a dit, son vote est éventud. G étant, voici comment les choses se passent. Supposons un ooIS qui doit élire cinq candidats et 50.000 votants. Le quotient ëlectil simple, le nombre de voix suffisant pour être élu, est de 10.0 Tous les bulletins de vote sont recueillis et réunis pour être « mis à un dépouillement non fractionné. On appelle et Ton e| gistre seulement, pour commencer, le nom qui est porté en tèl^ chaque bulletin. Dès qu'un candidat a été ainsi pointé lO.OOOi il est élu, et, dorénavant, s'il se présente encore d'antres portant son nom en première ligne, on ne tient pins de ce nom ; le vote profite au candidat que l'électeur seconde ligne sur le bulletin, et ainsi de suite. Cela nieux et facilement compréhensible ; mais, — outre la qn^ restes qui n'atteignent pas le quotient^ lorsque celainn n^eaii obtenu par un nombre de candidats égal à celui des sièges à i voir, — deux faits rendent le système presque impraticaUe*

En premier lieu, le résultat, pour tel ou tel candidat exemple, en seconde ligne, peut être tout autre suivant qua pouillement commence et se continue par tels bnlletitis ou autres. Supposons, en effet, 20.000 bulletins portant en ligne Â, mais dont une moitié porte en seconde ligne B êkl

* H are, The élection of reprs^enfoWoes parliamantoiy «m4 4«édit. London, 1873.

LE POUVOIR I^GISLATIF. 705

^ moitié en seconde ligne C. Suivant que l'on dépouille d'abord les ' premiersou les seconds, c'est B ou C qui sortira '. D autre part, et I surtout^ le travail du dépouillement, nécessairement centralisé à un ' Mml bureau, devient interminable lorsque, dans une circonscrip- ^ tion étendue, il 7 a un grand nombre de candidats. Cependant, I ce système a été adopté au Danemark en 1855 pour l'élection des I 52 membres du Landsthing. Ceux-ci, il est vrai, sont élus par des f électeurs du second degré élus eux-mêmes selon le système majo- I ritaire'. Il a été adopté aussi en 1894 par la République Costa- ; Rica pour le choix des députés'.

\ Le système qui paraît prévaloir est celui de la concurrence des Usteê : on pourrait dire plus exactement celui de la concurrence des partis; car c*est le parti qui figure au premier plan, le candidat et l'électeur devenant, en quelque sorte, des personnages secondaires. C'est celui qui s'est assez largement propagé en Suisse de canton en canton ; c'est également celui qui a été introduit en Belgique ; et c'est là que je vais l'étudier principalement.

n s'agit avant tout de savoir comment les sièges seront répartis entre les divers partis selon le nombre de voix que chacun d'eux peut revendiquer. Du libre choix de l'électeur, de rapports personnels s'établissant entre lui et l'élu, il n'est plus question. Cependant, comme l'élection se traduit encore par des noms portés sur les bulletins déposés dans les urnes, il faut bien faire voter Télecteur sur des noms et ne point se contenter de lui demander 1 quel parti il appartient. De là une procédure compliquée, une &cipline sévère imposée par la loi. Cela fait songer à cette loi qn'on attribue à Selon et d'après laquelle tout citoyen d'Athènes it obligé de prendre parti dans les discordes civiles et do se nger d'un côté ou d'un autre. Le système de la concurrence des listes appelle en effet logiquement avec lui le vote obligatoire (il ^«xiste déjà en Belgique et souvent en Suisse) ; il comporte aussi laturellement le mandat impératif, car, comme l'électeur et plus

[ * Klôti, op. cit., p. 16 : « On a ausgi invoqué, contre le système de Hare, ce mit que Tordre dans lequel les bulletins sont retirés de Turne, et, par suite, le bisanl, jouent ici un grand rôle. Lorsque, par exemple, le quotient étant de 6.000 Knr 10.000 bulletins X est inscrit comme premier candidat et que sur 5.000 de bulletins A figure en seconde ligne et B sur les 5.000 autres : 4.000 voix

ivent être retranchées des 10.000 que X a obtenues et attribuées à A et B.

ivant que 10.000 bulletins avec A ou B en seconde ligne sont dépouillés les

mîers et comptés au profit de ce candidat éventuel, c^est A ou B qui est élu.

rsqu on mêle tous les bulletins avant de les dépouiller, rinfiuence du hasard tst très faible, comme on peut le démontrer par le calcul des probabilités. » • » Klôti, op. cit., p. 14.

» Ibid., p. 17.

706 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

encore que celui-ci, Télu est lié au parti avec lequel il se confond.

L'affiiire capitale est ici la confection des listes officielles de /Candidats. En fait, et nécessairement, elles sont dressées par les chefs du parti ou par les comités électoraux. En droit, elles sont présentées par un nombre minimum d'électeurs déterminé par la loi^ Tout groupe d'électeurs atteignant ce chiffire peut fidre une liste particulière et, du moins en Belgique, ib peuvent porter sur leur liste un nombre de candidats inférieur à celai des sièges à pourvoir. C'est cette désignation du candidat par la liste de présentation qui est, au fond, l'élément générateur de l'élection. Aussi la loi belge, transposant une règle du droit anglais, admet que, si le nombre des candidats présentés ne dépasse pas celui des sièges, tous sont élus saas scrutin '.

Les listes ajant été, dans les formes voulues, produites et enregistrées, l'électeur est-il libre de choisir entre tous les candidats dont elles contiennent les noms ? En aucune façon ; des règles étroites l'enserrent de tous côtés.

1^ Aucun candidat ne peut être porté sur plus d'une liste', car on ne peut appartenir à deux partis, pas plus qu'en droit romain on ne pouvait appartenir à deux familles.

2^ L'électeur ne peut pas non plus se composer une liste, qui lui soit propre, en choisissant à son gré les candidats qu'il préfère parmi ceux qui sont inscrits sur les diverses listes régulièrement présentées. C'est là ce que les Belges appellent le < panachage > \

1 En Belgique, ce chiffre est de iOO électeurs, quelquefois 50 pour le Sénat* art. 164 (modifié) du Code électoral. Mais d'après Tari. 254 noureau.. « Un électeur ne peut signer plus d'un acte de présentation de candidats. L*élocteiir qm cont revient à cette disposition est passible des peines édictées à l'art. 255 dn présent Gode 0.

2 Code électoral, art. 257 nouveau : « Lorsqull n*68t présenté qa'one aesle liste, si le nombre des candidats titulaires correspond au nombre des mandats effectifs, ces candidats sont proclamés élas par le bureau principal sans antre formalité... Lorsque plusieurs listes sont régulièrement présentées, si le Doabre des candidats effectifs et suppléants ne dépasse pas celui des mandats effectifs à conférer, ces candidats sont proclamés élus titulaires par le bureaa principal sans autre formalité. Si le nombre des candidats effectifs et suppléants est snpè^ rieur à celui des mandats effectifs à conférer, il y a Ueu aux opérations die ^ raies. » Cf ci-dessus p. 220, note 4. La loi belge, comme on le voit, connaît candidats titulaires et des candidats suppléants, ces derniers dans certains (art. 265), pouvant être proclamés élus.

> Loi belge, art. 256 :« Un candidat ne peut figurer sur plus d*ane liste dta» la même élection ; mais il peut être porté à la fois comme titulaire et sappléaat sur la même liste, w

i M. Woeste, citant M. Bernaert (Chambre des représentants, 14 septemtev, 1899, Ann, pari., p. 2584) : « L'électeur ne pourrait plu< voter que pour les *••*didats d'une même liste. Ce que nous appelons eo français un peu belge le

LE POUVOIR LÉGISTATIF. 707

et 3 est défendu par la nouvelle loi^ Il était admis, au contraire^ dans le système de représentation proportionnelle déjà reçu en Belgique pour les élections provinciales et communales ; mais alors le vote donné au candidat hétérogène ne valait pour celui-ci que comme suffrage purement personnel et non comme vote de liste. Or comme chaque candidat pour être élu devait réunir un nombre de votes de liste, il arrivait qu'un candidat, choisi pour panacher, pouvait, sans être élu, avoir obtenu un nombre de voix supérieur à ceux dont l'élection était acquise. C'était là une autre beauté du système.

3^ En votant pour un candidat d'une liste, l'électeur ne peut pas faire que son vote ne vaille pour la liste elle-même ; il ne peut adopter un candidat de la liste sans adopter la liste elle-même ^.

4° D'après la même logique, l'électeur ne devrait point pouvoir changer l'ordre de préférence entre les candidats, tel que l'ont étabK ceux qui ont présenté la liste, pas plus qu'il ne peut rayer un on plusieurs candidats. La loi belge a pourtant adopté une autre règle. Elle lui permet de voter nommément pour un candidat (un seul) parmi ceux portés sur la liste — ce qui entraine d'ailleurs le Tcte en faveur du parti, — et il est tenu compte de cette préférence, comme on va le voir '.

Maisy en dehors de toutes ces gênes, que de complications pour gne l'électeur, s'il veut user du peu de liberté de choix qu'on lui laisse encore, apporte dans l'urne un bulletin régulier et valable! Bans le canton de Zug, une expérience récente vient de montrer

nachâge » serait interdit. A mon avis, ce serait là une atteinte inadmissible à la liberté des électeurs. » Cf. M. Defuisseaux, ibid^ p. 2742.

*■ Voici comment M. de Trooz présentait cette disposition au Sénat belge (séance da 12 décembre 1899, Ann. pari., p. .39) : « D'autres dispositions ont pour effet do maintenir lu loyauté du scrutin. Ainsi, il est interdit, après avoir totê pour le parti auquel on appartient, d^ exercer une influence sur le choix pte font les autres électeurs chacun dans leur parti. »

' M. Bara au iSénat belge (séance du 25 janvier 1899, Ann. pari., p. 88 : « Ainsi j'apprends qu'un des candidats de mon parti est un fripon ; j*en ai la preuve et je ne veux pas voter pour lui Or, si je fais quelque chose pour Téliminer, mon bulletin est nul. De sorte qu'il faut que je vote pour ce fripon. Voilà ia morale de Totre projet, n Dans certains systèmes, comme celui adopté par le canton de Zag,rélecteur en votant pour un candidat adopte bien la liste en principe ; mais on lai permet cependant le vote cumulatif en faveur d'un candidat de cette liste ; voyez Annuaire de la société de législation comparée publié en 1895, p. 695.

* fin Belgique, cependant, par suite du vote plural, Télecteur qui jouit de ce ^vilège, jouit aussi d'une certaine liberté, peu compatible d'ailleurs avec le système lui-même. Il dispose comme il Tendend de chacun de ses votes. Lorsqu'il en a trois, par exemple, il est considéré comme se décomposant en trois électeurs distincts, et il peut voter successivement pour trois listes différentes.

7 os LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

à quels résultats le système peut conduire. Il est vrai qu'on noua dit qu'il oc est difficile de rien imaginer de plus compliqué que le bulletin de vote de Zug' j> ; mais la plupart des combinaisons admises ou proposées méritent ce reproche. Quoi qu'il en soit, au mois de novembre 1898, les électeurs de ce canton se sont complètemeoi trompés dans l'usage qu'ils faisaient du système, et la votation a abouti aux résultats les plus inattendus, les moins voulus et les plus déraisonnables'. Dans la précédente édition de ce livre', analysant sommairement la procédure électorale du canton de Zug je concluais ainsi : ^ II paraît que la démocratie suisse adople, sans difficulté ces procédures tortueuses, gênantes et artificielles; je doute que la démocratie française puisse s'en accommoder. ^ Je ne croyais pas, en écrivant ces lignes, que les faits me donneraient une si prompte justification. II est vrai qu'on cherche à en atténuer la portée. € Les résultats des élections du 27 novembre 1898, dit M. Klôti, ont attiré l'attention de la Suisse tout entière. Gomme les erreurs auxquelles elles ont donné lieu ont été souvent proposées comme un exemple qui doit détourner de l'adoption de la représentation proportionnelle, il nous sera permis de nous arrêter un instant sur elles « car elles ne sont pas véritablement l'effet du nouveau système j> ^. Mais les faits en eux-mêmes sont indéniables et parlent haut.

La conséquence forcée de tout cela, c'est que l'électeur peu instruit, embarrassé pour traduire son choix vrai dans la forme nouvelle, ne sachant coniment se servir de l'outil délicat que Fou met entre ses mains, se contentera de voter purement et simplement pour une liste ^. Par là, encore la représentation proportionnelle par la concurrence des listes, le procédé le plus pratique de

' Klôti op. cit., p. 62.

2 Klôti, op. oit , p. 60 et suiv.

« Page 630.

* Op. cit., p. 60.

B M. Bara au Sénat belge (séance da 15 décembre 1899, Ann. parL^ p.% : a Je défie bien un électeur, Tût-il même d'une intelligence snpèneore, d'émettre un autre vote qu'un vote de liste. Quand il sera dans Tisoloir, il sera teUemtfft incertain d'émettre à coup sûr un vote valable, qu'il se dira &tal«ineat : « Je yais Toler en tête de la liste du parti auquel j'appartiens I » Voilà, Messiean l'aboutissement de Totre système : c'est la carte, le vote forcé. Et ce droit de wdfrage, pour la conquête duquel on a dépensé tant d'efforts, il se rédoilànaa* Vous dites à l'électeur : « Tu voteras obligatoirement, sinon tu paieras raneada. Tu voteras comme le voudra ton association, sinon ton vote sera nal! • ft voilà pourquoi on a fait couler des flots d'encre ; voilà pourquoi on a proauiflA des discours éloquents ; voilà pourquoi on a fait même des émentes dans la Tous ces efforts n'ont abouti qu*à faire de l'électeur un pantin de son tion, dont quelques hommes tiennent les ficelles! »

tons, aboutit à la consécration de ce qu'il j a peut-être de plus dangereux dans la démocratie moderne : la toute-puissance et la t]rrannie du parti. C'est lui qui est légalement reconnu, érigé en maître, consacré dans ce qu'il a de plus bas, c'est-à-dire dans ses organes inférieurs, les comités électoraux.

Pour terminer ce qui concerne la procédure, disons, comment d'après la loi belge du 30 décembre 1899, les sièges se répartirent entre les partis et comment ils sont attribués aux candidats. Sur le premier point, le système adopté est celui de M. d'Hondt. Voici en quels termes il est formulé : <r Le bureau principal divise successivement par 1, 2, 3, 4, 5, etc., le cbiffire électoral de chacune des listes ' et range les quotients dans l'ordre de leur importance jusqu'à concurrence d'un nombre total de quotients égal à celui des membres à élire. Le dernier quotient sert de dirisetur électoral. La répartition entre les listes s'opère en attribuant à chacune d'elles autant de sièges que son chiffre électoral comprend de fois ce diviseur, sauf application de l'art. 264^. i>

Pour un profane, ce texte n'est point parfaitement clair et je doute que tout citoyen, en la lisant, comprenne cette loi. Voici un commentaire qui la fait comprendre : <t Supposons une circonscription qui élit cinq députés. Les radicaux, les libéraux, et les démocrates-socialistes dressent trois listes, I, II et III, et celles-ci obtiennent le nombre de voix suivant : liste I, 1.500; liste II, 800, liste III, 600'. A laquelle allons-nous attribuer le premier siège? A la liste I; car, évidemment, elle obtient au moins un siège. A qui attribuons-nous maintenant le second siège? si nous le donnons à la liste I, cela fait pour elle un représentant par 750 votants (moitié de 1.500). Mais la liste II a obtenu 800 voix ;

* Art. 262 nouveau : « Le total des bulletins yalables, fayorables à une liste, soit qa'ils contiennent un vote de liste, soit qu'ils contiennent un vote oominatif, constitae le chiffre électoral de la liste. Ce total est déterminé par Taddition des votes de liste et des votes nominatifs obtenus par les candidats ti* tnlaires. Les candidatures isolées sont considérées comme constituant chacune une lista distincte »,

* L^article (263 nouveau) continue ainsi : « Si une liste obtient plus de sièges çn^elle ne porte de candidats titulaires et suppléants, les sièges non attribués sont ajoutés à ceux revenant aux autres listes : )a répartition entre celles-ci se fait an ponnuivant l'opération indiquée au premier alinéa, chaque quotient nouveau déterminant au profit de la liste à laquelle il appartient l'attribution d'un siège ». — Art. 264 : « Lorsqu'un siège revient à titre égal à plusieurs listes, il est attribué à ceUe qui a obtenu le chiffre électoral le plus élevé et, en cas de parité des chiffres électoraux, à la liste où figure le candidat dont l'élection est en canse qui a obtenu le plus de voix, ou subsidiairement qui est le plus ftgé. •

s Pour comprendre ces termes et ces chiffres peu élevés, il faut savoir que c^est on Snisse qui parle.

par conséquent, nous lui attribuons le second siège. Nous ne pouvons pas attribuer le troisième siège à la liste III : car celi ferait un représentant pour 600 votants, tandis que la liste I, avec deux fois 750 voix n'a d'abord obtenu qu'un siège dans li répartition. Le troisième siège revient donc à la liste L Si noua donnions le quatrième siège à la liste I, les radicaux auraient un représentant par 500 votants (1.500=500x3) ; si nous l'attribuons à la liste II, celle-ci aurait un mandat par 400 votants (800=:100x2). Mais la liste III a recueUli 600 voix eteUe n'a encore obtenu aucun représentant ; elle obtient donc, enfin, on siège (le quatrième). Je donne le cinquième mandat à la listel parce que cela ne lui fait qu'un mandat par 500 votants, tandis que si je Tattribuais à la liste II ou III, cela ferait respectivement on mandat par 400 ou 300 voix. Yoilà la répartition opérée. Le résultat final s'établit ainsi : liste 1, 1.500 voix et 3 représentants ; liste II, 800 voix et 1 représentant ; liste III, 600 voix et un représentant. La répartition est aussi proportionnelle que le rend possible l'indivisibilité des mandats... Au point de vue des mathématiques, la métliode d'Hondtest inattaquable. Maintenant, par quelle formule mécanique peut-on exprimer ce mode de répartition ? ••• Dans notre exemple, j'écris d'abord pour chaque liste le nombre de voix qu'elle a effectivement obtenu. A côté du plus fort de ces nombres j'écris le chiffre 1 ; puis je divise ce nombre 1.500 par 2, et j'écris à côté du plus grand des trois nombres 750, 800 et 600, k diiffre 2 ; je divise alors 800 par 2 et je compare les trois nouveaux nombres 750, 400, 600, et j'écris à côté de 750, le chifiGre 3. Je divise ensuite 1.500 par 3, et je vois que des nouveaux n<Hnhras 500, 400, 600, le dernier est le plus grand, et ainsi de suite jusqu'à ce que j'aie le nombre de sièges voulu*. 3

Quant au second point indiqué plus haut, à savoir Tattributioii des sièges aux candidats , voici comment il est réglé par la loi belge : 4: Lorsque le nombre des candidats titulaires' d'une liste est égal à celui des sièges revenant à la liste, ces candidats sont tous élus. — Lorsque ce nombre est supérieur, les sièges sont conférés aux cas* didats titulaires qui ont obtenu le plus grand nombre de voix. En cas de parité, Tordre de présentation pré\'aut. Préalablement à h désignation des élus, le bureau principal procède à TattribuiiaD individuelle aux candidats titulaires des votes de liste favorables à l'ordre de présentation. Cette attribution se fait d'après un mode

« Klôti, op. du, p. 379, 382.

s L*art. 266 répète pour les sappléanU ce qae le texte cité (arU 265} dît p«B les candidats titulaires.

dévolutif. Les votes de liste sont ajoutés aux suffrages nominatifs obtenus par le premier candidat de la liste jusqu'à concurrence de ce qui çst nécessaire pour parfaire le diviseur électoral ; Texcédent, s'il 7 en a, est attribué, dans une mesure semblable, au deuxième candidat; et ainsi de suite, jusqu'à ce que tous les votes de liste aient été attribués. Lorsque le nombre des candidats titulaires d^une liste est inférieur à celui des sièges qui lui reviennent, ces candidats sont élus et les sièges en surplus sont conférés aux candidats suppléants qui arrivent les premiers dans l'ordre indiqué à l'art. 266*. A défaut de suppléants en nombre suffisant, la répartition de l'excédent est réglée conformément à l'art. 263'. i>

Pour ce qui est des conquêtes qu'a faites la représentation proportionnelle, elles sont médiocres jusqu'ici. Un orateur au Parlement belge, en a présenté le tableau et il ne contient aucune grande nation ' ; aux noms des pays que nous avons indiqués au cours de cette exposition, il n'y a guère à ajouter que celui de la Serbie ; et les faits les plus caractéristiques sont ceux qui concernent la Belgique et la Suisse.

En 1900 (ou plutôt le 30 décembre 1899), la Belgique, nous le savons, a adopté le suffrage proportionnel pour les élections politiques, après une discussion longue et approfondie. Il a passé dans la Chambre des représentants à une assez petite majorité et les discours les plus nombreux et les plus remarquables émanaient dw opposants. La loi était cependant, en quelque sorte, votée d'avance ; car le vote résultait de coalitions préparées. La raison profonde, qui l'a fait adopter, c'est que le pays, dans son ensemble, répudiait le régime électoral antérieur. C'était le scrutin de liste, avec le système majoritaire, mais appliqué à des circonscriptions anciennes, qui élisaient un nombre de candidats très variable et disproportionné. Ces inégalités étaient le produit du temps, certaines circonscriptions, ayant vu croître énormément leur population et leur représentation augmenter en conséquence. C'est ainsi qT^e la circonscription de Bruxelles en était arrivée à éUre 18 députés. D'autre part, nia la Chambre ni au Sénat n'avaient pu se faire prendre en considération les projets qui introduisaient le

* ArU 265 nouyeau.

* M. Bathane à la Chambre des représenlants, séance du 21 septembre 1899, Ann. pari, y p. 2620.

712 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

scmtin uninominal, comme en France, en Angleterre, en HollaDde, en Allemagne. C'est le système électoral le pins simple, et celai qui laisse le mieux à l'élection le caractère d'un libre choix fait par l'électeur. Malgré ses défauts signalés plus haut, il paraît avoir pour lui, somme toute, la raison et l'expérience. Mais en Belgique, il présente une difficulté d*application particulière. D faudrait découper dans le pays, par une opération nécessairement un peu arbi* traire, les circonscriptions nouvelles destinées à élire chacun on candidat. En France, cette circonscription existe déjà depuis un siècle, c'est l'arrondissement ; et, par cette existence administrative'déjà plus que séculaire, elle a pris, comme le département, une individualité et une vie propre, qui en font une circonscription électorale non artificielle. Quoi qu'il en soit, dans la discussion devant le Parlement belge, on a reconnu qu'il n'y avait vraiment que denx systèmes entre lesquels on pût hésiter : la représentation proportionnelle et le scrutin uninominaP.

Les élections politiques ont eu lieu d'après la nouvelle loi, le 27 mai 1900, et les résultats n'ont point trompé les prévisions émises par les opposants. Il s'en est dégagé deux faits principaux : 1^ la difficulté et la complication du dépouillement ont été extrêmes' ; 2° la majorité dans la Chambre des députés n'a point passé d'un parti à un autre ; mais elle a été considérablement diminuée. Les catholiques, auxquels elle est restée, avaient, avant les élections, une majorité de 72 voix sur 152 sièges; elle est tombée à 18. Malgré cela, une grande partie des journaux belges et même français se sont réjouis de ces résultats, constatant un apaisement produit par l'application de la loi nouvelle. Il est vrai qu'elle a ressuscité, en quelque sorte, le parti libéral belge, en lui donnant presque le même nombre de représentants qu'aux socialistet (31 libéraux, 33 socialistes). Mais, si ce résultat est heureux, les effets contraires au bon équilibre de la législation et du gouvernement ne peuvent manquer de s'accentuer dans la suite.

La Suisse est peut-être le pays, où, sous des influences d'ailleurs

1 M. de Jaer, rapporteur à la Chambre des représentants, séance du tt septembre 1899, Afin. porZ., p. 2633 : « Il y a donc à choisir entre la reprèsentatiofi proportionnelle et Tuninominal. » Discours de M. Van den HeuTel, avance du 27 septembre, Ann. pari., p. 267 et suiv. — M. de Trooz au Sénat, ««éanoe d« 12 décembre 1899, Ann. pari,, p. 39. « La réforme électorale devmit êtze intégrale, s'inspirer d*on principe unique pour tout le pays. Deux systèmes •• trom"^ vaient seuls en présence : la représentation proportionnelle et runinomiiud. »

* Lettre de Bruxelles du 29 mai 1900 dans le Temps du 30 mai : ■ Le tntail de recensement des Totes, de répartition des voix et de détigaatiofi de» élss s*e8t poursuivi toute la journée d*hier et même bien avant dans la nuit pour les 1 bureaux principaux, dont la besogne est rude en ce premier essai* « <

' françaises, le principe de la représentation proportionnelle a fait sa pr^nière apparition*. C'est un de cenx, en tont cas, où il a trouyë le plus de faveur, et l'un des apôtres de ce mouvement M. Nayille, est particulièrement connu et estimé en France. Le mouFoment a successivement gagné du terrain dans les cantons et il a reçu des applications plus ou moins étendues dans ceux de Genève, Tessin^ Lausanne, Fribourg, Zug, Soleure, Berne (ville) et Schwjtz. Ce n'est pas que ses partisans mêmes n'aient poussé quelquefois le cri d'alarme, devant les dangers qu'il recèle et voici ce que M. Brenno Bertoni écrivait, en 1899, à M. Defaisseaux ' : c Ma consultation pourra difficilement servir à votre cause, puisque vous êtes anti-proportionnaliste. Néanmoins, je ne trouve pu l'occasion mauvaise pour mettre en garde les amis et les ennemis de la proportionnelle, dans un pajs où il s'agit de l'introduire, contre les surprises et les déceptions auxquelles elle peut donner Hen ; car, on a beau être proportionnaliste, on ne peut nier que ce mécanisme compliqué et délicat est une arme dangereuse, qui, mal appliquée, pourrait vite amener le désordre et la révolution an lieu de l'apaisement espéré. Nous en avons fait l'expérience, et, ce jour-là, je vous assure que mes amis et moi avons passé un moment terrible '. »

Mais la consécration suprême du principe (bien que certains de ses défenseurs, comme M. Bertoni, y soient opposés) serait <le faire admettre la représentation proportionnelle pour l'élection de l'Assemblée fédérale. En 1899, une demande d'initiative populaire était régulièrement formée en ce sens *. Le 22 septembre 1899, le Conseil fédéral la transmettait avec un rapport à l'Assemtoée fédérale et celle-ci, le 21 juin 1900, -prenait un arrêté ainsi oonça : ^ Ne pas adhérer au projet présenté et en recommander k rejet au peuple. j> La votation fut fixée au dimanche, 4 novemtve, et le projet a été repoussé par 244.666 non contre 169.008 wet par 11 1/2 États contre 10 1/2 *. Beaucoup avaient espéré vn autre résultat *. Bien que j'aie, on le sait, une médiocre con-

> Ci-dessus, p. 690, note 1.

' Ci-dessus, p. 698.

> Chambre des représentants belge, séance du 5 octobre 1899, Ann. part,, ► 2740.

* • Sor llntrodoction da système proportionnel dans les élections an Conseil tttional; reTÎsion de Tart. 73 de la Constitution fédérale. >»

* Feuàle fédérale Suisse du 5 décembre 1900, n» 49, p. 922 et soiv.

* Voyez par exemple, lettre de Berne du 20 Juin 1900 adressée au Temps ^ duti] : « Le retentissement des dernières élections qui se sont effectuées en Mgiqpe, la satisfaction, Tapaisement même qu'on a pu constater parmi les di- Kn partis devant les résnhats obtenus, le mouvement si marqué qui se des-

714 LA RÉPUBUQUB FRANÇAISE.

fiance dans le référendum^ je dois reoonniutre que oe joor-là, sur ce point comme sur un autre précédemment indiqué \ le suffrage populaire a été clairvoyant et décisif.

§ 3. — La composition du Sénat et l'élection des sénateurs.

Une loi constitutionnelle tout entière, celle du 24 février 1875, est consacrée à l'organisation du Sénat. Mais son élaboration a été laborieuse et pénible ; elle a failli compromettre le sort même de la Constitution, et c'est en elle qu'apparaît peut-être le plus nettement cet esprit de transaction dont j'ai parlé précédemment'^ Cette loi constitutionnelle ne contient pas, d'ailleurs, tout oe qui concerne l'organisation du Sénat ; elle a été complétée par une loi organique sur l'élection des sénateurs, qui ne comprend pas seulement la réglementation de détail, mais aussi quelques principes importants. Depuis lors, un certain nombre d'articles (1-7) de la loi du 24 février 1875 ont été décanstUtitionnaliêés par la loi de révision du 14 août 1884, et remplacés par une nouvdle loi organique du 9 décembre 1884, qui a modifié également la loi du 2 août 1875. Le Sénat français a donc déjà son histoire constitutionnelle, que je me propose d'exposer.

Le projet de Constitution déposé en 1873, au nom de M. Thie», ; président de la République, contenait, conformément à la loi dml 13 mars 1873, l'institution d'une seconde Chambre, à laquelle 3' donnait lé nom de Sénat. Il l'avait établie sur des bases simpkl' et fortes. C'était un Sénat totalement électif, dont les niembiiflt| étaient élus pour dix ans par le suffrage universel direct \ Mail si l'électorat était ouvert avec cette largeur, d'autre part, pour nd pas faire double emploi avec la Chambre des représentants, Tâi^ bilité était restreinte. Les sénateurs (d'après l'article 5) ne

sine en France (?) en faveur d'un système analogue, donneront à cette d un intérêt particulier pour tons ceux qui se préoccupent de mettre le f<»n nement des institutions démocratiques en meilleur accord avec les dont elles émanent. ».

* Gi-dessus, p. 483, note 2.

s Ci-dessus, p. 463 et suiv.

s Journal officiel, du 20 mai 1873, p. 3208 : Art 4 : « L*«lectioQ es le suffrage direct de tous les électeurs du département et territoire (d ou de la colonie, et au scrutin de liste pour les départemeota de la F

vaientêtre pris que dans quinze catégories de personnes, qui com- : prenaient, en première ligne, les membres de la Chambre des représentants et les anciens députés, les ministres et les anciens ministres, pub les membres des autres grands corps de l'État (Conseil d'État, Cour de cassation. Cour des comptes); venaient ensuite de hauts fonctionnaires ou anciens fonctionnaires de l'ordre administratif, religieux et judiciaire, et aussi les maires des villes an-dessiis de 100.000 âmes. C'était, transposé et simplifié en vue de cette adaptation nouvelle, le système que la Charte de 1830 avait introduit pour le recrutement de la Chambre des pairs : d'après l'article 31 (modifié par la loi du 29 décembre 1831), le roi, qninoDunait les pairs, ne pouvait les choisir que sur une liste de notabilités comprenant de nombreuses catégories. Le projet de H. Thiers, transférant au sufi&age universel le droit de nommer les membres du Sénat, restreignait ses choix comme la Charte avait jadis restreint ceux de Louis-Phillippe. Le projet présentait aussi ce trait caractéristique : chacun des départements^ sans qn on eût égard à sa population, élisait également trois sénateu^8^

On sait que le dépôt de ce projet de constitution entraîna la chnte de M. Thiers ' et, le 15 mai 1874, M. le duc de Broglie, président du Conseil, en apportait xm tout différent*. Celui-ci contenait également une Chambre Haute portant le nom de Grand Conseil. C'était une assemblée composite, car, d'après l'article 4, efle comprenait : a: l^des membres élus par les départements; 2° des membres de droit ; 3^ des membres nommés à vie par décret in Président de la République rendu en Conseil des ministres i>. I«s membres de droit (art. 12) étaient : 1^ les cardinaux ; 2^ les naréchaux et amiraux ; 3° les premiers présidents de la Cour de nssation et de la Cour des comptes. Les membres nommés par le Président de la République (art. 3) pouvaient être au nombre tk cent cinquante et devaient être choisis dans huit catégories de personnes. Quant aux membres du Grand Conseil élus par les départements, ils pouv^ent être pris (art. 5) parmi tous les citoyens Irançais âgés de vingt-cinq ans et jouissant de leurs droits civils et ^litiques. Ils étaient élus par des colUgea électoraux particuliers ^trt. 5) comprenant quatorze catégories d'électeurs (plus d'autres

^ Art 4 : « Chacun des 86 départements de la France nomme trois sénateurs. A territoire de Belfort, les départements de l'Algérie, les iles de la Réunion, Il la Martinique et de la Guadeloupe en nomment chacun un. « *^ Ci-dessus, p. 454.

* Journal offioiel du 16 mai 1874, p. 3270.

encore pour le d<^partement de la Seine désignés par Tarticle 7). Sans reproduire cette longue liste qni comprenait surtout de6 fonctionnaires de divers ordres S il est intéressant d'en signaler le commencement et la fin. Elle comprenait d'abord : 1® les représentants et anciens représentants du département ; 2® les ooaseillers généraux du département ; 3^ les conseillers d'arrondissement du département ; — et, comme dernière classe (n^ 14), elle portait : les contribuables du département les plus imposés à la contribution foncière en nombre égal aux deux sixièmes du collège électoral entier, et les plus imposés à la contribution des patentes en nombre égal au sixième du collège entier. Le projet, trait assez notable, donnait à chaque département un nombre de conseillers en rapport avec sa population et variant de 1 à 3. C'était on le voit, une conception subtile et singulière, combinaison de systèmes divers et opposés, où traînaient à la fois les souvenin du Sénat du Second Empire et ceux de la Chambre des pairs de la Monarchie de Juillet.

Ce fut pourtant à elle que s'attacha principalement la Oonmiis* sion des Trente. Elle modifia le projet dans une certaine mesureii fixa à trois cents le nombre total des sénateurs (chiffire qui désormais ne devait pas changer) et élargit quelque peu l'éledorat dâ manière à constituer des collèges qui, additionna, formaient pour toute la France un corps électoral comprenant environ 131.000 électeurs*. Mais, en substance, c'était le projet présenté par M. è^ Broglie que la Commission proposait à l'Assemblée d'adopl^t personne ne pouvait s'y tromper *. La discussion comm^iça Ii| 25 janvier 1875, et les débats ne tardèrent pas à mettre en lumièt^ le caractère factice et composite de ce projet. On n'eut pas d* peine à démontrer que, pour être vraiment forte, une Cfaambrt Haute devait reposer ou sur l'hérédité (à laquelle personne wi pouvait songer) ou sur Télection nationale. Bientôt, en seoondi lecture, le projet Dufaure de 1873 reprit le dessus. 11 fut, effet, reproduit, dans ses dispositions essentielles, par deux

^ On y trouvait aussi, n^ 8 : h ... les bâtonnien et andeDS bàtonniian rot>dre des avocats, les présidents des Chambres de notaires et d*aTO«és département... »; et n^ 13 : « ...les grands-croix, grands officiers, deors et officiers de la Légion d'honneur domidliéfl dans le départeaaeal. •

* Annales de VAsiemblée Nationale^ t. XXXIV, Projets de lois, «te», p. et sniy.

1 L'article !«' qui fut mis en discussion le 11 fémer 1815, était uns {Annales de VAtsembUe Nationale, U XXXVI, p. 475) : « Le Sénat est posé : 1^ de sénateurs de droit ; 2» de sénateurs nommés par décreit da sident de la République; 3o de sénateurs élus par les départements et les nies... Le Sénat ne peut comprendre plus de trois cents membxes. »

déments qu'adopta l'Assemblée Nationale, l'iiii de M. Pascal Duprat, qui établissait l'élection des sénateurs au sufiPrage universel*; l'autre de M. Bardoux, qui reproduisait les catégories d^éligîMes*.

Mais ce résultat inattendu, obtenu par des coalitions de voix hétérogènes, bouleversait toutes les prévisions de la majorité. CeUe-ci tenait essentiellement à une seconde Chambre, mais elle B6 tenait pas moins à lui donner une origine autre qu'à la Chambre des députés. Le Gouvernement déclara qu'il ne pouvait plus interyenir dans la suite de la discussion'. Aussi, dans cette séance même du 12 février, l'Assemblée, par 368 voix contre 345, décidait fn'ellene passerait pas à une troisième délibération du projet ainsi imendé\

C'était la Constitution tout entière qui tombait à bas ; car l'existence d'une seconde Chambre en était une pièce essentielle, et, toroe point, on ne pouvait aboutir. Par là semblait de nouveau perdu le résultat acquis par le vote du 29 janvier, qui avait établi k République comme forme définitive de l'État. L'impuissance de FAssemblée Nationale étant ainsi constatée, la conséquence natutelle, qui paraissait s'imposer, était qu'elle mit fin à ses pouvoirs, en ordonnant de procédera l'élection d'une nouvelle assemblée, nécessairement constituante. Aussi M. Brisson déposa-t-il immédiatement une proposition de dissolution, pour laquelle il demanda Pnrgence ; mais celle-ci fut refusée*. Il fallait donc se remettre au bavail, reprendre la construction qui venait de crouler : pourtant bêla semblait impossible; il ne restait plus rien, ni des propositions le la Comission des Trente, ni des amendements qui les avaient tBmplacées. Deux membres, MM. Waddington et Vautrin*, sauvè-

1 Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 475 et suiv. II fut Toté le ^l fémer par 322 toîz contre 310, ibidem^ p. 480.

* Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 488 etsuiv. Il fut adopté b 12 férrier par 342 voix contre 322, ibidem, p 489.

t ' iinna/«f de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 484 : M. le général de pû*ey, vice-président du Conseil : « Messieurs, le Président de la République H pas cm devoir nous autoriser à intervenir dans la suite de la discussion. U fei apara en effet, que votre dernier vote (celui de l'amAndement Pascal Duprat) Iteatarait Tinstitution sur laquelle vous ôtes appelés à statuer et enlevait ainsi ^reosemble des lois constitutionnelles le caractère qu'elles ne sauraient perdre feBS compromettre les intérêts conservateurs. Le Gouvernement, qui ne peut ^ déserter la défense, ne saurait donc s'associer aux décisions prises dans votre Inûère téfuice. Il croit de son devoir de vous en prévenir avant qu'elles aissent devenir définitives. »

\^ Annales de V Assemblée Nationale, X.XXXV\, p. 494. ^* Annales de l'Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 498 etsuiv. \* Annales de l'Assemblée Nationale, t, XXXVI, Projets de loi, etc., p. 1^. b projet de M. Waddington ne comprenait que des sénateurs élus à temps

rent la situation en présentant dans cette même séance chacun on projet de loi sur Torganisation dn Sénat, qn'en verta de Tarticle 15 de son règlement, l'Assemblée pat renvoyer snr-le-champ à la Commission des lois constitutionnelles. Une troisième proposition émanée de M. Clapier, déposée dans la séance dn 15 féTrier, loi fut également renvoyée ^ Elle reçut encore des propositions de MM. Cézanne, Talion, d'Andelarre et Wallon. Dans la séance da 22 février, M. Antonin Lefèvre-Pontalis déposait nn rapport en son nom' et la discussion commençait immédiatement. Cette fois on allait abontir. L'implacable dilemme : faire la Constitution on se dissoudre, imposait les transactions et les sacrifices réciproques'. D'ailleurs, dans l'intervalle, la Commission n'avait pas seule travaillé. Des groupes parlementaires avaient négocié, préparé l'entente, arrêté presque la solution définitive^. C'est ainsi que fut votée la loi du 24 février 1875. Elle indique dans son artide premier la composition qu'elle donne au Sénat : « Le Sénat se compose de trois cents membres : deux cent vingt-cinq élus par les départements et les colonies, et soixante-quinze élus par TAssemblée Nationale. 3> Elle faisait ainsi une assemblée totalement élective, mais établissait deux catégories bien distinctes de sénateurs, qu'il faut étudier successivement.

Les plus nombreux (225) étaient élus pour neuf ans par kl départements et par les colonies. Le collège électoral qui led noiii<; mait comprenait, pour les départements (art. 4) : € 1^ lee députés; 2^ les conseillers généraux ; 3^ les conseillers d'arrondi5sem6iit :

(9 ans) ; mais TAssemblée Nationale en nommait 45 et Tlnstitut 15. Le projcC è^ M. Vautrin faisait élire tous les sénateurs par le suffrage universel à ée^ degrés.

i Ibidem, p. 155. Le projet de M. Clapier comportait un Sénat de 200 menkrM dont 86 nommés par le Président de la République et inamoTibles, eC 174 ttl à temps par le suffrage unWersel dans les départements, le territoire de Bdfci et TAlgérie. ^

i Annales de V Assemblée Nationale, t XXXVI. Projets de loi, etc., p. HI et SUIT. ^

s Le rapport en porte la trace en maint passage; il signale, p. 1<)8, • la time impatience de l'Assemblée qui est celle du pays m, et déclare • que les Telles propositions ont paru ouvrir la Toie à des transactions désirables Commission peut honorablement accepter ». Il proteste, en temûnant, p que la Commission ne prétend « mettre aucun obstacle au concours des volontés si nécessaire au succès de Toeuvre poursuivie en commun ».

^ Voyez le récit détaillé de ces incidents dans Daguit, V élection des se m p. 10 et suiv. Je citerai dorénavant d*après le tiré à part.

i^àea dëlëgnés élus, un par chaque conseil municipal, parmi les I électeurs de la commune "». En principe, deux sénateurs étaient I attribués à chaque département, mais dans une certaine mesure on ayait tenu compte delà population ; deux départements (la Seine et le Nord) obtenaient 5 sénateurs, six en obtenaient 4 ; vingt-sept 3 ; les autres en élisaient 2 uniformément (art. 2). Le territoire de Belfort, les trois départements de l'Algérie, les colonies de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et des Indes françaises, élisaient chacun un sénateur \ Le vote avait lieu au chefliea du département*, au scrutin de liste, toutes les fois qu'il y avait plus d'un sénateur à nommer ; l'élection était toujours faite à la majorité absolue'. Les sénateurs des départements et descolooies (art. 4) m étaient élus pour neuf ans et renouvelables par tier.4 tous les trois ans 2>. Toutes ces règles, déposées dans la loi constitutionnelle, ont été développées, complétées dans la loi organique du 2 août 1875. Sans entrer dans le détail de cette réglementation, et en renvoyant au texte, je relèverai un point intéressant. D'après Tarticle 12 de cette loi, « le collège électoral est présidé par le Président du tribunal civil du chef-lieu du département ou de la colonie }>. Il y a là un trait qui rappelle notre inrien droit ; c'était toujours sur la convocation et sous la présidence du juge royal du chef-lieu du bailliage que se réunissaient les trois ordres pour élire les députés aux États généraux.

De oette organisation, certains traits étaient d'avance acceptés |ar la majorité : la durée du mandat, le renouvellement partiel ^ Une autre partie, au contraire, la partie essentielle, c'est-à-dire la eonstitution du collège électoral, avait été élaborée péniblement,

i Art. 2 et4 : < Dans l'Inde française, les membres du Conseil colonial ou des Conseils locaux sont substitués (dans le collège électoral), aux conseillers génélliix, aux conseillers d'arrondissement et aux délégués des conseils municipiux. » Cf., pour l'Algérie, loi du 2 août 1875, art. il.

) Au chef-lieu de rétablissement pour les colonies.

I Art. 4. — Sur ce point, la loi constitutionnelle a été expliquée, rectifiée, par lloi du 2 août 1875, art. 15. Celle-ci exige bien, pour qu'il y ait élection aux ftax premiers tours de scrutin, la majorité absolue et un nombre de roix obtenés égal au quart des électeurs inscrits; mais, si cette majorité n'a pu être {btenne, la loi ordonne un troisième tour de scrutin et se contente alors de la lajorité relative.

* Le terme de dix ans avait été proposé dans le projet de M. Dufaure avec le RDouTellement partiel par cinquième tous tes deux ans (art. 3). Dans le projet éposé par M. le duc de Broglie (art. 15), les membres élus du Grand Conseil «▼aient être soumis à la réélection au bout de sept ans et tous à la fois ; mais I ne formaient qu'une partie de l'Assemblée. La majorité étant bien décidée à Miner un long mandat aux sénateurs (c'est un des traits essentiels qui les disagnent des députés), le chiffre de 9 ans et le renouvellement partiel par tiers «maient comme la moyenne de l'opinion.

720 LA RÉPUBUQUK FRANÇAISE.

un peu à l'aventure : elle avait ëté obtenue en combinant des piopositions diverses, procédant souvent de vues divergentes, comme il arrive toujours lorsque, dans une assemblée délibérante, sons la pression de la nécessité, on improvise une réglementation noavelle. Le point de départ, le premier élément ccHistitutif, avait été fourni par le projet de M. Waddington' : celui-ci proposait, en effet, de faire élire les sénateurs des départements € par un collège électoral composé des membres du conseil général et des consi d'arrondissement 3>. Cela se rattachait à des idées qui avai^été agitées à la fin du Second Empire. Prévost-Paradol, estimant que la Chambre Haute devait être nécessairement électiye« avait proposé d'en faire élire les membres pour dix ans par les consaDs généraux de plusieurs départements, m groupés en conseil réfficnd d'après leurs affinités géographiques ou industrieUes... Les conseils généraux, réunis ainsi temporairement en assemblées régionales, formeraient le corps électoral le plus compétent pour k composition d'une Chambre Haute ]> *. Le duc de Broglie, quoique présentant en première ligne un auire mode d'élection dans ses Vties sur le gouvernement de la France* j avait aussi approuvé ce système*. C'était ce collège, réduit dans ses proportions aux li* mites du département et complété par l'adjonction des oonseillen d'arrondissement, que proposait M. Waddington. Le rapporteor le reconnaissait bien ; en signalant les inconvénients entraînés par cette transformation, il indiquait aussi qu'on pouvait revenir an système original'. Cependant les deux catégories d'âecteura proposés par M. Waddington pouvaient être acceptées comme un premier élément, en y ajoutant les députés du département, dook l'adjonction était proposée par un amendement de M. Cézanne*.

1 Rapport de M. Lefèyre-Pontalîs, loc, cit., p. 169.

3 La France nouvelle^ Ut. II, ch. iv, p. 108.

^ Ch. VIII, p. 276 : « Selon noas, le Sénat serait électif. U serait choisi vu une liste où figureraient toutes les vraies et durables illustrations du pajh tous les premiers en ordre dans toutes les carrières publiques, toutes les fortnnei considérables et consolidées, toutes les existences assises entrées «a port. S«l celle liste, tous les éligibles seraient électeurs et tous les élus indéfiniment ré^ ligibles. Chaque département choisirait deux sénateurs au m<ùns et quatre M plus, en tout environ deux cents. » On peut voir dans quelle mesure le fils cher chait à réaliser les idées du père, dans le projet déposé par Ini le 14 mai 1874.

^ Ibidem, ch. vui, p. 298 : « On réunirait, à chaque élection, an chef4ieii 4i chaque province tous les conseils généraux et tous les inscrits an tableau éi chaque département compris dans le cei-de provincial. »

B Rapport de M. Lefèvre-Pontalis, loe. oît., p. 170 :« il est vrai que les ce» seils généraux (les conseillers d'arrondissement étant écartés) poQrraieat An groupés par régions correspondant aux ressorts des cours d*appel. »

* Les députés (et anciens députés) et les conseillers généraux fonnaienl N deux premières catégories d'électeurs que comportait le projet du duc de Broffia«

LE POUVOIR LÉGISLATIF. 7*!i

Les uns et les antres, disait encore le rapporteur, étaient n les notables da suffrage universel x>. Mais l'amendement de M. Cézanne fournit aussi au collège électoral son dernier élément, son élément prépondérant, les délégués des conseils municipaux. C'était là le poids qui allait donner au mécanisme son équilibre \ La Commission s'empara de cette idée et lui donna une portée bien précise, en n'admettant qu'un seul délégué pour chaque conseil municipal, quelle que fût l'importance de la commune : « Nous n'avons pas Tonlu donner aux grandes communes^ plus de délégués qu'aux petites communes. C'eût été donner raison à ceux qui n'auraient pas manqué de réclamer dès lors la représentation proportionnelle des eommunes. Nous aurions ainsi reconnu, sous une autre forme, la loi du nombre, et c'est le contrepoids de la loi du nombre que nous avons voulu créer en organisant le Sénat. C'est à ce prix qu'il donnera satisfaction aux intérêts conservateurs, dont il est et doit rester le gardien^ J>. Il était impossible de parler plus clairement et plus franchement : le but était précis ; on voulait faire un Sénat profondément conservateur en donnant la prépondérance, dans les collèges électoraux, aux communes des campagnes, de beaucoup les plus nombreuses, et dont les tendances étaient connues'. On voulait s'éloigner de la pure démocratie, dont la règle inévitable est la loi du nombre.

La Commission allait même plus loin dans cette voie. Elle avait adopté un amendement de M. d'Andelarre, d'après lequel les plus liant imposés de la commune devaient être adjoints, en nombre égal, aux conseillers municipaux pour désigner le délégué qui devait prendre part à l'élection sénatoriale, ce La majorité de la Commission, disait le rapporteur, a considéré que ce serait donner une satisfaction légitime aux intérêts de la propriété foncière, du commerce et de l'industrie, dont le Sénat doit être plus particulièrement le représentant, et qu'il en résulterait surtout plus de fixité et de stabilité dans la composition du corps électoral que nous vous demandons d'organiser \ J> Mais, sur ce point, le projet parallèle préparé par M. Wallon et par ses amis écartait

> Rapport de M. Lefèvre-Pontalis, loo. oit.,, p. 170 : « UioterventloQ électorale des délégués des conseils municipaux ne donne plus qu'une importance bien rentreinte à la participation des conseillers généraux et des conseillers d'arron> dissent en t qui ne représenteront que le petit nombre des électeurs sénatoriaux. »

^ Rapport, loo. cit., p. 170.

s Ibidem t p. 170 : « 1^ Commission a cru devoir se montrer favorable à cette proposition. Les renseignements qui lui ont été fournis sur la composition des ' «onseils municipaux lui ont paru rassurants. »

'♦ Rapport, lac, oit, p. 171.

cette adjonction', et l'Assemblée Nationale l'écarta également.

Le but politique poursuivi par la Commission était bien précis : Mais quelle était au juste la nature juridique de Tinstitution ainsi créée ?

Selon certains esprits, l'Assemblée Nationale aurait donné au Sénat pour base et pour origine la représentation des intérêts et des groupes. Elle aurait pris comme principal facteur et conune unité électorale la commune, qui constitue dans notre pays le groupe organique le plus ancien et le plus naturel. Ce seraient les communes du département, considérées corporativement, qui seraient personnellement convoquées aux élections sénatoriales, comme les villes et communautés d habitants, dans Tancienne France, étaient convoquées aux élections des députés pour le tiers État aux États généraux. De même que celles-ci se faisaient nécessairement représenter à l'élection par des procureurs, les communes seraient représentées par les délégués que choisit leur conseil municipal. Comme, d'autre part, les délégués dominent dans le collège électoral, le Sénat, dans cette partie (aujourd'hui dans son ensemble), semit la représentation juridique, non pas de la nation française, prise comme un tout homogène, mais de l'ensemble des communes de France. On pourrait trouver, dans le rapport de M. Lefèvre-Pontalis, certains passages qui paraissent favorables à cette interprétation*, et elle cadre assez bien avec le mot célèbre de Ganibetta, désignant le Sénat comme <£ le conseil général des communes de France ». Cependant elle nous parait absolument inexacte, en tant que construction juridique.

Si, en effet, c'était la commune en qui résiderait personnelle* ment le droit électoral et qui se ferait simplement représenter à l'élection, il en résulterait logiquement et nécessairement que ce serait la commun d elle-même, par son organe normal, le conseil municipal, qui devrait disposer de son vote : le délégué ne de^Tait être qu'un procureur^ naturellement obligé par un mandat impératif. Or si le délégué est, à certains égards, traité autrement qo^mi électeur ordinaire, en ce qu'il est obligé de voter*, alors que h

4 Ibidem, p. 172.

2 Voyez sur ce point le passage de Schaeffle {DetUsche Kern und ZeUfiraçat' rapporté par M. Duguit, L'élection des sénateurs, p. «J8, note 3, et les obsarratîoc* dont le fait suivre notre disliogué collègue.

» Rapport, loc. cit., p. 170 : « Lanominatioa des sénateurs par leurs dêlégvr» (des conseils municipaux; fera des sénateurs des représentants des comuMiict aussi bien que des départements, a

i Loi du 2 août 1875, art. 18 : « Toutdélégué, qui, sans cause l^itime. n avt pas ptii part à tous les tours de scrutin, ou, étant empêché, n'aura pas «Terta Ir* suppléant (également élu parle conseil municipal) en temps utile, sera coodaaaé,

vote obligatoire n'est pas établi en règle générale par la loi française, il est certain cependant qu'il est un électeur, qu'il vote librement, on son propre nom, sans pouvoir être lié par un mandat impératif. Cela résulte clairement de ce que la loi du 24 février 1875 ordonne de prendre les délégués parmi les électeurs de la commune, et des motifs qui ont déterminé cette décision *.

La loi du 24 fé\Tier 1875 s'est inspirée d'une tout autre idée. Elle a voulu organiser un système électoral qui eût pour base le snflrage universel, mais qui fût cependant autre chose que la simple application directe ou indirecte de celui-ci. Ce qui le différencie profondément du sufiFrage universel à deux ou trois degrés, c'est que les électeurs sénatoriaux reçoivent bien du suffrage universel le titre et la qualité auxquels est attaché leur droit électoral, mais ils ont été choisis par lui principalement et directement pour exercer d'autres fonctions. La Constitution a investi les élus du suffrage universel aux différents corps administratifs etàla Chambre des députés du droit d'élire les sénateurs, comme elle a conféré aux sénateurs et députés réunis en Assemblée Nationale le droit d'élire Je Président de la République. Ce sont des combinaisons, dont j'ai montré précédemment la légitimité*, et ces électeurs ont par suite, un droit de vote libre et personnel : ils ne représentent, en réalité, ni la commune, ni l'arrondissement, ni le département ; ils représentent la souveraineté nationale, de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs*. Ce système est bien celui qu'a admis l'Assemblée Nationale en 1875. Bien qu'il ait été construit avec des pièces empruntées à des propositions diverses, il présente pourtant une véritable unité, et le rapporteur a pu en donner la formule : « La Commission, disait- il, accepte et vous propose un système d'élection des sénateurs qui ne fait pas du suffrage universel un maître auquel il n'y ait qu'à obéir, mais qui lui rend

à une amende dd cinquante francs par le tribunal du chef-lieu sur les réquisitions du ministère public. »

< Rapport, loo. cit.^ p. 170 : «i Quant à la délégation faite par les conseils muiiici'paax, nous avons considéré qu*il était nécessaire de ne pas la laisser usurper par des candidats étrangers à la commune, qui pourraient faire de cette candidature l'instrument des passions politiques. »

* Ci-dessus, p. 313, note 3.

' Sealement les conseillers municipaux, qui, dans ce système auraient dû iogiqaemcnt être pris pour électeurs ne sont pas directement convoqués à rassemblée électorale. Pour ne pas faire celle-ci trop nombreuse, et pour leur éviter des déplacements, la loi institue, quant à eux, le suffrage indirect et fait dtfsigoer les électeurs du second degré (du troisième degré, par rapport au suffrage universel) par les groupes tout formés des conseils municipaux.

724 LA PÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

hommage, puisqu'il ne prend que les élus du suffrage uniTersel pour électeurs des membres du Sénat *. y>

La combinaison assurément est ingénieuse ; modifiée, comme nous verrons bientôt qu'elle Ta été, elle s'est trouvée adaptée aux besoins et aux mœurs. Elle fonctionne aisément ; rexpérience, en la consolidant, lui a donné une valeur politique, que n'aurait pu faire prévoir son éclosion un peu factice. On pourrait cependant Itli adresser un reproche (et je ne parle pas ici de ceux qui en contestent la base même, voulant revenir pour l'élection du Sénat an suffrage universel lui-même, direct ou à plusieurs degrés). On pourrait craindre que la qualité d'électeurs accordée aux membres des conseils administratifs, ne fît dévier les élections, qui conduisent à ces assemblées, de leur véritable orientation, en y introduisant, au premier plan, la question politique. Mais, outre que celle-ci s'y glisse presque toujours plus ou moins^ lorsqu'il y a des élections municipales, l'importance et la variété des intérêts locaox empêcheront toujours que la préoccupation des futures élections sénatoriales y tienne la première place *.

La loi du 24 février 1875 établissait une seconde catégorie de sénateurs : 75 sénateurs à vie, nommés pour la première fois par l'Assemblée Nationale, élus dans Tavenir, au fur et à mesure des vacances qui se produiraient dans leur groupe, par le Sénat laimême, par voie de cooptation (art. 1, 5 et 7). Ceux-là également étaient élus à la majorité absolue ', quoique par un corps électoral très particulier, et il était exact de dire que le Sénat ainsi corn-

> Loc. ctt., p. 171. On doit remarquer d'aillears que ce système, qui se reconposa par voie d'amendements distincts successlTement adoptés, avait été pro* posé dans son ensemble à la Commission des Trente et que même le gouverne ment paraissait alors lui être favorable. Voyez le premier raport de M. Antmùa Lefèvre-Pontalis, p. 22 : « Le corps électoral qui servira à Télection des sénateoif pouvait-il avoir une base plus large et plus populaire? C'est à cette pensée qi* donnait satisfaction le droit d'élire le Sénat étendu aux conseillers mnnicipiot en même temps qu'aux conseillers généraux et aux conseillers d'arrondissements. La majorité de la Commission a considéré que les conseillers municipaux, s'il» étaient tous apppelés, auraient une prépondérance numérique qui les readitit maîtres de l'élection et elle a refusé, en même temps, de faire entre eux un cboii en donnant aux conseils municipaux le droit d'envoyer au collège électoctl à» délégués : elle a craint de favoriser ainsi des rivalités, qui seraient iasèparabk» de cette délégation, dans chaque Assemblée communale. •

s Duguit, Vélection des sénateurs ^-p, 44.

3 Art. 5 : « Les sénateurs nommés par l'Assemblée sont élus aa sccvËn ^ liste et à la majorité absolue des suffrages. »

posé était totalement électif. Mais l'Assemblée n'était arrivée à ce résultat que par une véritable transaction.

La majorité de l'Assemblée Nationale tenait fermement à cette idée que la totalité du Sénat ne devait pas sortir des élections locales, si peu populaires qu'elles fussent. Elle s'appuyait sur deux considérations principales. En premier lieu, elle voulait y réserver des places aux hommes éminents dans la science, les lettres, les administrations publiques, l'industrie ou le commerce, qui n'auraient ni le goût ni la possibilité de briguer une élection locale, et dont les lumières ou les talents seraient précieux dans la Haute Assemblée. H fallait, pour ceux-là, un collège électoral qui pût les choisir, au sens propre du mot*. D'autre part, la majorité voulait assurer dans le Sénat au pouvoir exécutif un appui permanent, qui ne dépendît pas des souffles changeants de l'opinion : les soixante-quinze devaient être ce roc inébranlable.

Mais à quel pouvoir donner leur nomination? Pour les premiers, ceux qui allaient entrer dans le Sénat au jour même de sa naissance, il était simple et naturel de les faire nommer par l'Assemblée Nationale elle-même ; comme le faisait observer le rapporteur, cela découlait logiquement de son pouvoir constituant. Mais à qui confier dans l'avenir le droit de les nommer? On ne voyait guère alors qu'un système possible : le Sénat se recrutant lui-même, comme celui de la Constitution de l'an VIII, à moins qu'on ne retombât dans l'une des deux autres solutfons qui étaient proposées, en dehors de l'intervention du pouvoir constituant. L'une donnait l'élection à la Chambre des députés * ; elle se rattachait sans doute à cette idée, assez répandue mais fausse, que les représentants du peuple peuvent, au nom de celui-ci, déléguer seuls tel ou tel attribut de la souveraineté nationale^. L'autre solution donnait cette nomination au Président de la Républii^ue : c'était transporter au régime républicain l'un des traits traditionnels de la monarchie constitutionnelle, qui considérait le droit de créer les pairs comme l'une des prérogatives essentielles du monarque, titulaire du pouvoir exécutif. C'est à ce dernier parti que se rangeait la Commission. Elle le justifiait, soit par des motifs d'ordre

^ Rapport, loc, cit., p. 171 : ce N*y aorait-il pas à craindre qu'iin Sénat qui ne se recruterait que par des élections départementales, ne comptât pas dans son sein les meillears serviteurs du pays, les représentants de ces grandes forces sociales, de ces grandeurs Tivantes d une société qui s'appellent le clergé, l'armée, la magistrature, Tadmiaistration, l'industrie, les sciences, les lettres, les arts? »

* Rapport, loc, cit., p. 17i.

> Ci-dessas, p. 313, note 3.

général et rationnel, soie par des considérations empruntées à l'heure présente ^ Elle admettait cependant un tempérament, c'est que, pour l'avenir, le Sénat aurait un droit de présentaiioD*. Tout naturellement aussi, sur un Sénat de 300 membres, elle avait fait, par nombre rond, le départ des deux catégories de sénateurs, et proposait d'attribuer la nomination d'un tiers, c'est4dire de cent sénateurs, au Président de la République. Mais il était manifestement impossible de faire voter un semblable projet par les républicains de l'Assemblée Nationale. Un contre-projet, présenté par M. Wallon, tenait compte de ce fait capital et, réduisant à 75 le chiffre des sénateurs inamovibles, il les faisait éb're pour la première fois par l'Assemblée Nationale, et dans la saite par le Sénat ''. Les hommes actifs et modérés qui prenaient cette initiative ne se bornaient pas à formuler et à défendre leur proposition : ils négociaient avec le Président de la République poar la faire accepter par lui, et ils obtenaient de ce côté un plein sncoè». Le rapport présenté au nom de la Commission constatait offiddlement l'accord intervenu : d Aux termes des déclarations qui loi ont été faites (à la Commission) par M. le ministre de rintériear, M. le Président de la République, dans la pensée de rallier une majorité à la création d'un Sénat, faisait savoir qu'il serait prêt à renoncer, on faveur de l'Assemblée, à la prérogative de nommer uûe partie des sénateurs, et à se contenter de celle des conseillers d'État qui lui serait rendue : il croyait continuer à servir les intérêts de la politique conservatrice et attendait avec confiance de l'Assemblée Nationale, pour la nomination des sénateurs, des choix favorables à son Gouvernement, propres à rassurer en même temps qu'à satisfaire le pays^. d La Commission persistait cepen-

< Rapport, loc. cit., p. 171 : « La m:tjorité de la Gommissioa. en attribuant le tiers des sièges de sénateurs à la nomination du Président de la KépabUqoe, a considerô qu*il peut mieux que tout autre faire la part aux différentes catégories dans lesquelles il importe que le Sénat soit recruté, sans qu'on poisse se défier de sa haute impartialité. La Commission a surtout trouvé dans cette Domination la garantie de raffermissement de l'autorité du Président delà RéfMi* blique et le gage de l'accord qu'il fallait assurer entre le Sénat et le pouvoir exécutif, pour que le pouvoir exécutif ne fût pas exposé à être désarmé ea cas de conflit avec la Chambre des députés. »

* La Commission proposait, en effet, un article 6 ainsi conçu : « Les sénatenrs nommés par le Président de la République sont choisis par lui sur une lifie de présentation dressée par le Sénat et contenant trois fois autant de uoos qu'il y a de sièges vacants. >*

' Le projet Wallon différait aussi du projet de la Gommissioa sur un poiat important : il repoussait l'adjonction des plus haut imposés aux eouseiUers msnicipaux pour l'élection des délégués appelés à voter des sénateurs noomiés ptf les départements. Ci-dessus, p. 722.

* Rapport, loc, cit., p. 172.

fiant dans ses propositions ; mais c'était résister pour Thonnear des principes ; la transaction acceptée par le Président de la République s'imposait dès lors, et le projet Wallon fut adopté. Voilà comment on arriva à ce chiffre, assez singulier en lui-même, de 75 sénateurs viagers.

Ce dernier caractère, leur inamovibilité^, avait été accepté plus aisément que le mode de nomination. Le rapport établissait qu'il devait exister, quel que fût le mode d'élection et cela pour deux motifs. Limiter à un temps préfix les pouvoirs de ces 75 sénateurs, c'eût été les obliger, lorsque le terme serait arrivé, à en solliciter le renouveUement, soit du Président de la République, soit de leurs collègues, suivant que la nomination serait attribuée à l'un ou aux autres. Cela ne ferait-il pas naître un soupçon de servilité ou de mutuelle complaisance ? Surtout il importait de constituer, au sein du Sénat, un groupe d'hommes qui, n'ayant plus rien à craindre ni à espérer de l'opinion populaire, apporteraient dans les délibérations une sagesse réfléchie et ferme et seraient ainsi un point fixe de ralliement pour l'Assemblée modératrice.

Les deux traits les plus originaux que présentait la loi du 24 février 1875 étaient certainement l'institution des sénateurs à vie et l'égalité de tous les conseils municipaux, de toutes les communes, dans les élections sénatoriales des départements. Par là, l'Assemblée Nationale voulait opposer une double barrière à la pore démocratie, établir un double contrepoids à la loi du nombre. Mais ces deux règles étaient justement trop contraires à l'esprit d'une démocratie, trop visiblement exagérées, pour pouvoir subsister longtemps dans le milieu où elles étaient placées. La magistrature viagère des 75 inamovibles était au fond inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale*. Elle avait même été condamnée d'avance par des hommes aussi modérés que Prévost-Paradol '. Quant à l'égalité de tous les conseils municipaux dans les

* G*est le terme qu'emploie la loi du 24 février 1875, art. 7 : « Les sénateurs ^las par T Assemblée sont inamovibles. »2I1 est d'ailleurs inexact ; car, pendant la durée de leurs pouvoirs, les sénateurs élusjà temps ne sont pas moins inamovibles.

* Ci-dessus, p. 1%.

* La France nouvelle, liv. Il, ch. rv, p. 109 : « Cette élection no serait pas à vie, «Sn que cette Chambre puisse suivre avec une certaine lenteur le mouvement de ropiaion et garder son crédit sur Tesprit public, et il serait nécessaire que tous les dix ans les conseils généraux, réunis en assemblées régionales, fussent

élections sénatoriales, elle violait gauchement la loi du nombre sans se rattacher franchement à la représentation des intérêts ; elle présentait surtout cette anomalie qu'elle était en contradiction avec la loi municipale elle-même, constitutive des conseils municipaux : celle-ci, en effet, établissait un conseil municipal plus ou moins nombreux, selon Timportance de la commune qu'il était appelé à représenter et à régir.

Le parti républicain n'avait jamais accepté comme définitive cette organisation du Sénat. Dès que la démission du maréchal de Mac-Mahon eut rendu aux Chambres l'initiative en matière de révision *, des propositions de révision constitutionnelle ne tardèrent pas à se produire. Le but principalement visé était la réorganisation du Sénat. Après bien des difficultés et des péripéties, le Gouvernement lui-même fut amené à proposer la révision partielle et la fit aboutir ^ au mois d'août 1884. Mais la loi du 14 août 1884, portant révision partielle des lois constitutionnelles, n'opéra pas elle-même la réorganisation du Sénat. Elle se contenta d'enlever le caractère constitutionnel aux sept premiers articles de la loi du 24 février 1875 '. Dès lors, ils pouvaient être modifiés par une loi ordinaire. Cela fut fait par la loi du 9 décembre 1884 portant modification aux lois organiques sur l'organisation du Sénat et les élections des sénateurs. Le projet fut d'abord présenté par le Gouvernement à la Haute Assemblée dont il s'agissait de modifier la constitution. Il donna lieu à de vives discussions, soit an Sénat, soit à la Chambre des députés, et l'on vit repasser devant le Parlement les divers systèmes qui avaient été proposés et écartés en 1875, spécialement l'élection des sénateurs par le suffrage universel direct ou à deux degrés *. L'élection par le sui&age uniappelés à renouveler la Chambre Haute par une éluction générale ». Le doc de Broglie n'admettait pas non plus le caractère viager des sénateurs yVutMSurU gouvernement de la France^ ch. viii, p. 277; : « Le corps entier serait 80«mi$ à la réélection par tiers de six ans en six ans ». Il est vrai que ce sv^tème eût donné à leurs pouvoirs une durée de dix-huit ans.

^ Loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 8, dernier alinéa : « Toutefois, dans la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 18T3 à M. le maréchal de Mac-Mahon, cette révision ne pourra avoir lieu que sur la prepos:ti<va du Président de la République ».

2 Sur l'histoire de cette révision, voyez Léon Duguit, L élection des sénatettrt, p. 14et8uiv.

* Art. 3 : « Les articles 1 à 7 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 relative à l'organisation du Sénat n'auront plus le caractère constitutionnel. " Ci- dessus, p. 6C0. Par là, Torganisalion et l'élection du Sénat, coaiine celles de la Chambre des députés étaient soustraites à la Constitution et rendues à la législation ordinaire. Voyez ci-dessus, p. 659.

^ Voyez un excellent résumé de ces débats dand Duguit, L élection 4e$ teurst p. 21 et suiv.

veisel direct fat même votée à un moment donne par la Chambre des députés (2 décembre 1884). Mais, en définitive, les deux Chambres se rallièrent aux solutions moyennes proposées par le Gouvernement. Voici dans ses grandes lignes le régime introduit par la loi du 9 décembre 1884 :

rLes 75 sénateurs inamovibles nommés par le Sénat sont sup« primés, mais seulement pour l'avenir. Ceux qui étaient en fonctions lors du vote de la loi conserveront leurs pouvoirs dans les conditions antérieures. Mais dorénavant tous les sénateurs seront élus pour neuf ans par les départements et les colonies *. Lorsqn'nn siège de sénateur inamovible deviendra vacant, il sera procédé, comme il va être dit, à une élection départementale.

2^ Le nombre total des sénateurs n'est pas diminué ; il reste fixé à trois cents. Les soixante-quinze sièges de sénateurs inamovibles sont répartis entre les départements les plus peuplés (art. 2). Il y a dorénavant un département (la Seine) qui élit 10 sénateurs ; un département (le Nord) qui en élit 8 ; dix départements en ont 5; douze en ont 4 ; cinquante-deux en ont 3, et dix départements seulement continuent à n'élire que deux sénateurs. Le territoire de Belfort, les trois départements de l'Algérie, les quatre colonies de k Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et des Indes françaises, conservent chacun un sénateur. Quand un siège de sénateur inamovible devient vacant, un tirage au sort détermine le département qui va procéder à la nouvelle élection parmi ceux qui ont profité de cette répartition (art. 3) : pour le 'renouvellement partiel, le sénateur ainsi élu fait partie de la même série que les autres sénateurs du même département.

3® Le collège électoral qui nomme les sénateurs des départements ^ modifié dans son élément prépondérant. Il n'est plus attribué nn seul délégué à chaque conseil municipal. Le nombre des délégués n'est pas d'ailleurs en proportion exacte avec la population des communes. Il varie selon le nombre des membres que comprend chaque conseil, et qui lui-même d'ailleurs est fixé d'après l'importance de la commune. Le chiffre des délégués suit ainsi une progression, dont la loi municipale fournissait les éléments ; il varie entre un délégué (conseils municipaux qui ne comptent que dix

* Art. 1 : « Le Sénat se compose de trois cents membres élus par les départements et les colonies. — Les membres actuels, sans dislinction entre les sénateurs élus par l'Assemblée nationale ou le Sénat et ceux qui sont élus par les départements et les colonies conservent leur mandat pendant le temps pour lequel Us ont été nommés. »

membres) et trente délégués (Conseil municipal de Paris)*. Dy» là d'ailleurs une solution empirique, assez peu rationnelle, et qui produit des résultats artificiels : a L'Assemblée Nationale avait assuré une prépondérance certaine aux communes rurales qui» dans sa pensée, représentaient l'élément conservateur. Le Sénit n'était plus la représentation des communes de France, mais la représentation des campagnes exclusivement. En 1875, on donnait la prépondérance aux campagnes ; en 1884, on l'assure aux centres urbains de moyenne importance^. » L'auteur à qui j'emprunte cette citation démontre, en effet, que l'influence des grandes villes, audessus de 100.000 âmes, est très amoindrie dans ce système. Les auteurs de la loi de 1884 n'ont pas osé ni voulu abandonner la base sur laquelle TAssemblée Nationale avait fait reposer le Sàiat, mais seulement l'améliorer, l'élargir quelque peu : en effet, quelque fondées que fussent certaines critiques dirigées contre cette combinaison, elle avait subi avec succès l'épreuve de la pratique. Le système avait été aisément adopté et, compris par l'opinion moyenne, il avait fonctionné sans difficulté ; il avait fait entrer an Sénat une majorité nettement républicaine, possédant une légitime autorité dans le pays. La prudence commandait aux hommes politiques de ne point jeter à bas cette construction, pour la remplacer par une autre toute nouvelle. Peut-être la vraie solntion eût elle été d'appliquer rigoureusemement le principe mal dégagé et faussé en 1875. Dans la logique un pea inconsciente, mais certaine, qui avait groupé les diverses propositions adoptées à cette époque pour Télection des sénateurs, la quatrième, et dernière catégorie d'électeurs formant le collège départemental aurait du se composer des conseillers municipaux de toutes les communes du dé])artement, élus, comme les électeurs des trois premières caté-

^ Art. G : a Les sénateurs sont élus au scrutin de liste quand il y a lien, ptr un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie et composé : io des députés ; 2* des conseillers généraux ; 3« des conseillers d^arrondissement; 4® des délégués élus parmi les électeurs de la commune par chaque conseil municipal. — Les conseils composés de dix membres éliront un délégué. — Lei conseils composés de douze membres éliront deux délégués. — Les conseils cooposés de seize membres éliront trois délégués. — I^s conseils composés de tîa^ et un membres éliront six délégués. — Les conseils composés de TÎngt-troîf membres éliront neuf délégués. — Les conseils composés de vingt-sept membre* éliront douze délégués. — Les conseils composés de trente membres éliroal quinze délégués. — Les conseils composés de trente-deux membres éliront da-bot délégués. — Les conseils composés de trente-quatre membres éliroai ringt si un délégués. Los conseils composés de trente-six membres et au-dessus éliraii:i vingt-quatre délégués. — Le Conseil municipal de Paris élira trente délègues. •

2 Duguit, L'élection des sénateurs^ p. 42.

gories, par le suffrage nniverseP. C'étaient eux qu'il fallait appeler tous et individuellement au collège électoral, sauf à leur permettre de voter par procureur, si l'on craignait les frais et incommodités du déplacement. Le résultat pratique n'eût pas été sensiblement différent de celui que fournit l'élection des délégués d'après la loi de 1884 ; mais l'institution eût alors reposé sur un principe, le même pour toutes les catégories d'électeurs.

La loi du 24 février 1875 n'avait, pour le Sénat, soumis l'éligibilité qu'à trois conditions contenues dans l'article 3 : <( Nul ne peut être sénateur, s'il n'est Français, âgé de quarante ans au moins, et s'il ne jouit de ses droits civils et politiques. i> De ces trois conditions, deux étaient de droit et résultaient des principes ; tme seule en réalité était introduite par la loi, l'âge de quarante ans. Elle n'a rien d'exorbitant ; car un âge mûr a toujours été considéré comme la caractéristique naturelle des membres d'un Sénat'. Ces conditions étaient les seules exigées pour les sénateurs inamovibles. La loi du 24 février 1875, qui seule les régissait, n'avait édicté en ce qui les concerne, ni incapacité spéciale ni incompatibilité.

La loi organique du 2 août 1875 en a édicté quelques-unes en ce qui concerne les sénateurs élus par les départements et les colonies. Ces incapacités contenues dans l'article 21 sont toutes relatives, étant de celles qui ont pour but de protéger les électeurs contre l'influence des candidats fonctionnaires '. Ijes militaires qui n'étaient pas visés restaient éligibles au Sénat (sauf certains officiers, en ce qui concernait le département ou la colonie, compris en tout ou en partie dans leur ressort). Les incompatibilités entre les fonctions publiques et le mandat de sénateur, comprises dans l'article 20, étaient spéciales et peu nombreuses; comme on l'a dit, l'incompatibilité,qui était 1^ règle quant à la Chambre des députés, était au oontraire l'exception en ce qui concerne le Sénat *.

La loi du 9 décembre 1 884 s'est montrée sur ce point beaucoup pins sévère. Elle déclare, dans son article 5, inéligibles au Sénat

* Ci-dessus, p. 723, note 3.

* Le projet déposé en 1873 par M. Dufaure exigeait (art. 2) pour les séna- Jton Tâge de 45 ans; le projet déposé par M. de Broglie en 1874 (art. 5) se conieotait de 35 ans pour les membres du Grand Conseil.

s Ci-dessus, p. 663.

^ Dugoit, L'élection des sénateurs ^ p. 23, note 4.

« les membres des armées de terre et de mer d, sauf un petit nombre d'exceptions qni répondent pour la plupart à celles qu'a admises pour les députés la loi du 30 novembre 1875 '. Elle dé* clare également inéligibles (art. 4) les membres des familles qui ont régné sur la France. Mais là s'arrêtent les incapacités, et spécialement nous ne trouvons pour les élections au Sénat aucnne réglementation analogue à celle qu'a introduite pour la Chambr» des députés la loi sur les candidatures multiples. Un citoyen, d'ailleurs capable, peut poser en même temps sa candidature au Sénat dans autant de circonscriptions que bon lui semble. Quant ans incompatibilités, la loi de 1884 n'a pas' introduit de système définitif, la question étant alors pendante devant le Sénat, saisi d'un projet d'ensemble sur les incompatibilités parlementaires qu'avait voté la Chambre des députés. Elle se termine par cette disposition transitoire : <l Dans le cas où une loi spéciale sur les incompatifai» lités parlementaires ne serait pas votée au moment des proehainel élections sénatoriales, l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875 serait applicable à ces élections. » C'était provisoirement assimiler à ce point de vue la Chambre des députés et le Sénat, et t4*lle était bien alors l'intention delà Chambre des députés, car dans le projci voté par elle se trouvait un article 5, conçu en ce sens. Le Sénat n'accepta ce régime que comme transitoire; c'était une pierre d'attente. Mais sur ce point, comme sur tant d'autres, le provisoire paraît montrer une tendance à la durée indéfinie. La loi spéciale» annoncée par le législateur de 1884, n'a pas été votée depuis loi! et l'on vit toujours sous l'empire do la disposition transitoire. Unij retouche, cependant a dû y être apportée. Ce que l'on vonlaS transporter au Sénat, c'était le régime tout entier des incompatil»-' lités établies pour la Chambre des députés. Or ce système n'estpai renfermé intégralement dans l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875, que visait seul la loi de 1884. Cet article 8 comprend le principe et quelques-unes des exceptions; mais une autre série d'excep» tiens est comprise dans l'article 9. Manifestement, il y avait là uni inadvertance. Le législateur n'avait pas pu vouloir traiter, à oi point de vue, le Sénat plus sévèrement que la Chambre des députée^ L'harmonie fut rétablie par la loi du 26 décembre 1887, qui déclaii| applicables aux sénateurs les articles 8 et 9 de la loi du 30 ne^ vembre 1875'. L'assimilation des deux Chambres sur ce poâM^

1 Sont exceptés en plus les maréchaux de France et lei amiraux.

*^ On peut remarquer qu'aucun texte n'étend aux sénateurs Tarticle 11 et loi du 90 novembre 1875, qui yise toat député nommé ou promu à une (c publique au cours de son mandat ; les sénateurs, nommés ou promas à

lirait mainteDant être an principe admis. Le projet de loi qui jeréait de nouvelles incompatibililés parlementaires, et dont il a été IquestioD plus haut *, assimilait, sans plus d'explications, les sénaiteors et les députés.

La révision et la législation de 1884 ont eu pour but et pour effet, on le voit, de diminuer les différences qui séparaient, quant à leur élection et à leur composition, les deux Chambres françaises. On peut prédire, je le crois, que, si de nouvelles retouches sont apportées dans l'avenir, elles se produiront dans le même sens et, diminuant encore la distance séparative, rendront le rapprochement plus étroit. Dans la séance de la Chambre des députés du 16 mars 1894, après un brillant débat sur des propositions de réîision constitutionnelle, deux propositions de loi sur l'élection des lénateurs ont été déposées. Tune par M. Maurice Faure, l'autre par M. Guillemet. Le premier tendait à faire élire les sénateurs par le suffrage universel direct au scrutin de liste par département Fantre introduisait, dans le collège départemental, un élément; iK)n pas tout nouveau, mais renouvelé, en faisant élire par tous les «lecteurs de la commune, à la veille même de l'élection sénatoriale, et non plus par le conseil municipal, les délégués qui forment la majorité de collège électoral et dont le nombre d'ailleurs ne serait pas modifié '. Ces deux propositions de loi ont été discutées à la Chambre des députés dans les séances des 16 et 17 novembre 1896. Une bonne partie des idées antérieurement produites, en 1875 et en 1884, quant au mode d'élection du Sénat, ont été reprises et discutées à nouveau. Un amendement, introduit parM. Jamel, reprenant même une conception qui n'avait guère été produite que devant ]a Commission des Trente, voulait simplement remplacer dans le collège électoral les délégués des conseils municipaux par tous les conseillers des diverses communes du département. En définitive, la Chambre des députés adopta le projet de M. Guillemet, quelque peu modifié par la Commission, remplaçant les délégués des conseils municipaux par a: des délégués des communes élus par le suffrage universel parmi les électeurs de la commune à raison de 1 délégué par 150 électeurs ou fraction de 150 2>. Ce n'était pas tout à fait l'élection par le suffrage universel à deux degrés ; car

fenctioa pabliqae incompatible avec leur mandat, ne sont donc pas soumis à la léélection.

1 Gi-dessus, p. 676.

I * L'étude de M. Duguit souvent citée sur l'élection des sénateurs a été com- Iwsée à propos des propositions de MM. Maurice Faure et Guillemet; elles y sont iétodiées aux pages 43 et suir.

les dépntés, conseillers généraux et conseillers d'arrondissement dn département qui continuaient à former les trois premières catégories du collège électoral, répondent, nous le savons, à une combinaison juridique quelque peu différente ; mais cela s'en rapprochait beaucoup. Mais le Sénat saisi de cette proposition de loi dans la séance du 20 novembre 1896, alors que son renouvellemeDt partiel était proche, refusa d'en voter l'urgence et la fin de la législature arriva sans qu'elle eût été discutée par lui. Dans la législature suivante, M. Gauthier (de Clagny) a déposé à la Chambre des députés le 2 décembre 18^8 une proposition de loi tendant à la nomination des sénateurs par le suffrage universel* mais bien que la Chambre ait déclaré l'urgence, la proposition n'est point venue en discussion.

Les esprits qui sont fortement attachés à l'institution des deux Chambres, et qui j voient l'un des principes les plus sûrs dégagés par la science politique, peuvent envisager avec une certaine crainte ces projets, et tous autres analogues : les deux Chambras conserveraient-elles vraiment leur dualité, si elles avaient la même origine? Pour moi, l'institution n'en garderait pas moins sa valeur propre et ses avantages intrinsèques. L exemple des Sénats, qu'on trouve aux États-Unis dans les États porticnliers, suffit à démontrer que l'on maintient l'institation des deux Chambres, avec ses effets utiles, alors même que les différenoe» qui les séparent se réduisent à peu de chose ^ II faut reconnaître cependant qu'un Sénat, élu directement par le su&age universel apporterait sans doute, à un autre point de vue, une perturbatîoD profonde dans notre harmonie constitutionnelle. Il serait impossible alors de le traiter comme une assemblée simplement législative et modératrice : on ne pourrait lui refuser, quant à l'orientation de la politique et au sort des cabinets, une influence é^leà celle de la Chambre des députés. Mais alors comment fonctionnerait notre gouvernement parlementaire? comment pourrait se maintenir ou se justifier le droit de dissolution tel qu'il e^t organisé par la loi constitutionnelle ?

Certains publicistes indiquent une autre voie. Us proposent de faire élire le Sénat sur le principe de la représentation des inU*rets et des groupes. C'est principalement pour défendre cett»' idée que notre ami et collègue Duguit a écrit la brillante étude,, que j'ai souvent citée. Sans doute, la représentation distincte d^: divers intérêts se comprend mieux pour un Sénat que pour nu*'

* Ci-dessus, p. 1)6 et suiv. 1

Chambre des députés. Mais j'ai indiqué déjà comment et pourquoi 06 mode d'élection appliqué aux Assemblées législatives me paraît inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale V Les groupes ou classes qu'il s'agit de faire voter séparément ne possèdent en eux-mêmes aucune fraction de la souvenineté : ils n'ont donc aucun titre à exercer celle-ci, pas plus par leurs représentants que par eux-mêmes, et c'est de cela qu'il s'agit dans les Assemblées délibérantes et législatives. Ce sont ou deH associations libres, ou des classes de personnes que rapprochent wniement leurs occupations communes ou similaires. Il est vrai que certains groupes, pour lesquels on a réclamé parfois ce droit propre à une représentation, la commune on le département par exemple, exercent par leurs conseils élus une certaine part de l'autorité publique: mais ils la tiennent d'une concession de la loi, eW-à-dire de la souveraineté nationale. A moins de retomber dans un État fédératif, il ne saurait en être autrement.