CHAMRRES PRISES EN CORPS

J'en compte quatre inscrits dans la Constitution ou supposéj* jar elle, que je vais successivement étudier. J'en examinerai nsnite plusieurs autres qui sont le succédané d'une garantie, étadie par la Constitution, mais aujourd'hui supprimée.

I Ci-dessus, p. 20i et suiv. Voyez aussi M. Charles Benoist, La crise de lÉtat todemcj p. 217 et s. Dans la séance du 17 novembre 181)6, à la Chambre des dentés, M. Lemire a produit un amendement en ce sens.

« Chacune des Chambres est juge de l'ëUgibilité de ses meirbres et de la régularité de leur élection y> : ainsi commence Tarticie 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. C'est une prérogative, qui a surtout une importance politique ; c'est avant tout une arme défensive aux mains des Assemblées contre le pouvoir exé- <îutif. C'est celui-ci, nous l'avons vu*, qui chez nous fait procéder aux élections législatives. Il dispose de plus, par ses innombrables agents, d'une influence sur les citoyens, dont il peut être tenté de mésuser. On peut craindre qu'il n'exerce une pression sur les électeurs en faveur de tels ou tels candidats. Mais, les électioDS faites^ les résultats proclamés par l'autorité administrative ne sont pis définitifs. Aucune élection ne sera bonne et valable que si elleesi jugée telle par la Chambre dont l'élu doit faire partie. Celle-ci possède alors (à moins qu'on ne suppose la majorité ellemêmo faussée et pervertie) le moyen efficace de réprimer la corruption et la pression, et de rendre aux électeurs leur indépendance : elle n'a qui annuler les élections viciées. La faire juge en même temps de l'éligibilité même de ses membres, c'est la protéger contre un autre danger. Si ce droit ne lui appartenait pas, en cas de contestation, il faudrait soumettre le litige aux tribunaux. On peut craindre encore de leur part une complaisance pour le pouvoir executif ou la for-i mation de jurisprudences contraires ou changeantes, enfin, peut ^tre aussi des sentences légales mais inutilement rigoureuses. Constitution fait de chaque Assemblée l'unique et souverain jugei ces questions, malgré les inconvénients qui peuvent résulter de système et dont il sera bientôt parlé. Le souci de son indépea^ dance prime toute autre considération. I

Ce droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres, les Âsaem^ blées politiques l'ont toujours réclamé. Nos anciens États géiié| Taux l'exerçaient traditionnellement ; mais il n'y avait là pour< ni une prérogative ferme ni une compétence exclusive. Cet simplement une concession ordinaire du pouvoir royal, et celi parfois se réservait cette vérification '. D'autre part, toutes •questions de droit qui pouvaient se présenter à cette étaient tranchées par le Conseil du roi. En Angleterre, la Ohaml des Communes réclama de bonne heure cette prérogatÎTe et

i Gi-des3us, p. 681. ,

s Cest ce qae fit Henri III aux Etats généraux de 1588; Picot, KiJfovv États généraux^ t. III >, p. 377.

conqnît définitivement à partir du xvm' siècle * : elle Y a, exercée sans partage pendant deux cent cinquante ans. Mais de nos jours elle 7 a renoncé eu partie.

Ce système, en effet, à côté de ses avantages incontestables , pr^nte des inconvénients non moins certains. En droit, il contient nn échec au principe de la séparation des pouvoirs, un empiétement du corps législatif sur le pouvoir judiciaire ; car ce sont des litiges qui sont enjeu. En fait, il est souvent à craindre, parfois presque inévitable, que, dans le jugement des élections contestées, la majorité qui décide n'apporte pas la plus stricte impartialité. Les passions et les intérêts des partis domineront parfois l'esprit des juges. Aussi la Chambre des Communes a-t-elle de nos jours renoncé partiellement à ce droit ; elle a transféré au pouvoir judiciaire le jugement des opérations électorales. Cela, d'ailienrs, s'est fait non d'un seul coup, mais par degrés. Jusqu'en 1770, c'était la Chambre entière qui statuait sur les élections contestées. A cette époque, elle en transféra le jugement à un comité pris parmi ses membres, et qui constituait une sorte de jury ; car il était obtenu par les récusations des deux parties s'exerçant tar une liste de noms désignés au scrutin. Enfin, un Act de 1868, complété par des lois postérieures, a transféré à l'autorité judiciaire le jugement des opérations électorales. Les pétitions dirigées contre une élection par ceux qui ont qualité à cet effet (les électeurs et les candidats de la circonscription) sont dorénavant portées devant un tribunal composé de deux juges des cours Inpérieures *. Ils ont le droit de rectifier, s'il y a lieu, le résultat proclamé et d'annuler les élections entachées de corruption ou de fraude dans les cas déterminés par la Common law ou par les statuts. Mais l'unanimité des deux juges composant le tribunal est nécessaire pour annuler une élection ; en cas de partage, la pétition lit rejetée '. Il faut d'ailleurs que les résultats de cette procédure Ment enregistrés par la Chambre des Communes, puisqu'ils se trafadsent nécessairement par l'admission d'un nouveau membre ou pr l'émission d'un vrrit ordonnant une élection nouvelle ; mais il iy a pas d'exemple que celle-ci ait méconnu la sentence rendue. B&ut ajouter enfin que la Chambre des Communes a gardé pour taele droit de statuer sur ZV/t^z&t'Zî^^des candidats proclamés, et,

^ I ÂnsoD, Law and ciutomt t. I^, p. 159 et suiv.

* Les juges qui doirent faire ce service en Angleterre sont désignés tous les ■s parla section du King's Benoh de la Haute Cour de justice. l*DeFranqueTiUe,L« Gouvernement et le Parlement britanntqttesj t. II, p. 502

tSUÎT.

738 lA RÉPOBUQUE FRANÇAISE.

si elle reconnaît chez un élu une légal disqualification^ elle déclare le siège vacant, alors même qu'aucune des parties intéressées n'aurait conteste l'élection *.

La solution adoptée en Angleterre est remarquable, assurément; mais elle suppose deux conditions bien difficiles à réaliser sûrement dans un autre milieu : d'un côté, un pays où toute pression gouvernementale sur les électeurs n'est plus h craindre, parce que les mœurs et la longue pratique de la liberté l'ont rendue impossible ; d'antre part, une magistrature^ dont l'autorité morale est si haute qu'on ne craint point de la déconsidérer en lui soumettant des questions qui touchent si intimement à la politique. Il est sage d'en rester encore dans notre pays à la solution traditionnelle *. Elle ne pourrait, d'ailleurs, être modifiée que par une révision, puisqu'elle est inscrite dans la Constitution. C'est au surplus la règle inscrite dans la Constitution des Etats-Unis d'Amérique'. C'est aussi celle qu'a adoptée la Constitution australienne, en permettant au Parlement de la changer, art. 47 : (H Jusqu'à ce que le Parlement en décide au* trement, toute question concernant l'éligibilité d'un sénateur on d'un membre de la Chambre des représentants, ou se rapportant à la vacance d'un siège dans l'une ou l'autre Chambre et toute question tenant aux élections contestées sera tranchée par la Chambre dans laquelle elle est soulevée. ^

Cette règle a aussi chez nous un corollaire, contenu dans rarticle 10 de la loi du 16 juillet 1875. Après avoir dit que € chacune des Chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et de k lé* gularité de leur élection ]>, il ajoute : a £lle peut seule recevoir lenr démission i>. Il résulte de là que le député ne peut se démettre de ses fonctions par un simple acte de sa volonté ; il faut que Tadhésioii de l'Assemblée s'y ajoute. La règle est sage, et nous savons que«

* AnsoD, Law and eustom of the Constitution^ t. P, p. 149 : « Bat ïi{Ùm House of CommoDs) retains the right to pronounce at once on Ihe exislenc« of légal disqualifications in those retarned to Parliament, and will déclare a seiâ to be vacant, if the member retumed is subject to snch disqualification, «i* thout waiting for the retum to be qnestioned by persons interested in Uiemater^f Cf. de Fraiiqueyille, op. cit., t. II, p. 514.

^ En Angleterre même, le système actaellement en vigueur est loin desatisi tous les esprits. Voici, par exemple ce qu*on lit dans le IkUly New* du 11 rembre 1901 : a Disraeli n'était pas du tout un administrateur. La seule m4 qui lui appartienne réellement est l'acte qui a transféré le jugement des âeci contestées {élection pétitions) de la Chambre des Communes aux juges, et T périence a montré que son utilité est très douteuse. »

> Art. 1, sect. 5, clause 1 : « Chaque Chambre sera juge des ^}^^v*it§, clamations d'élections (rettums) et de l'éligibilité de ses membres. Sur le y ment des élections contestées, voyez Thomas Hudson Me. Kee, A mmmm^ ^congressionalpraotioe, p. 34 et suiv.

en pratique, elle peut servir à déjouer les combinaisons par lesquelles on voudrait rendre un député révocable au moyen d'une démission en blanc signée et remise par lui à un comité électoral '. Mais elle traduit aussi un principe. Le député ou sénateur appartient à TAssemblée en un certain sens, puisque, lui disparu, il Ta manquer momentanément quelque chose à la représentation nationale, telle qu'elle est légalement organisée. Il ne peut déserter le siège qu'il a accepté sans le consentement de la Chambre qui Yj a admis.

Le droit anglais va plus loin. Il décide que le membre de la Chambre des Communes, une fois admis, ne peut pas donner sa démission. C'est un devoir qu'il remplit, une véritable charge, et, par suite, il ne peut s'en décharger à son gré. Cependant la pratique moderne considère en général comme légitimes de semblables démissions, et elle a trouvé nn détour pour leur donner effet. Le membre qui veut démissionner soUicite et obtient de la Coutoime une fonction insignifiante, survivance des temps féodaux et simple titre nu, mais rentrant parmi celles qui sont incompatibles avec la qualité de membre de la Chambre des Communes^ ; une fois le tour joué, le nouveau fonctionnaire se hâte d'ailleurs de la résigner. Il y a là une comédie quelque peu puérile ; combien, par comparaison, la règle française est simple et rationneUe^.

£nfin chaque Chambre a, je le crois, le droit de prononcer la déchéance de ses membres, lorsque, au cours de leur mandat, ils sont frappés d'une condamnation ou acquièrent une qualité qui les eût rendus inéligibles si elle avait existé au jour de Télection. Pour h plupart des fonctions publiques, la règle ne se dégagera pas, ^tant absorbée par celle sur l'incompatibilité. Mais pour les con-

' Ci-des8us, p. 295.

* Sir Brskine May, *Parliamentary practice, 8« édlt., p. 657 : « Cest un fBadpe bieo établi de droit parlementaire qu'an membre, dûment élu, ne peut Ipis résigner son siège; et, pour tourner cette contrainte, le membre qui désire M retirer «ccepte une cbarge de la Couronne, qui légalement rend son siège vacant et obtige la Çbambre à ordonner une nouvelle élection. Les fonctions ordinairement choisies à cet effet sont celles de steioard ou bailli de Sa Majesté poorles trois Chiltern Hundred» de Stoke, Desborough et Bonentham; ou des isanoirs de East Hundred, Northstead, ou Hempholme; ou de escheator de Munster; lesquelles, bien que parfois elles aient été refusées, sont ordinairement WBférées par la Trésorerie à tout membre qui en fait la demande, à moins |A'il n'apparaisse un motif suffisant pour ne point en disposer ; elles sont résiptées de nouyeaa aussitôt que le but a été atteint. »

* La Constitution austrabenne (sect. 21 pour le Sénat, sect. 31 pour la [kambre des représentants) admet que tout membre du Parlement peut direcimeot et Talablement donner sa démission. Il suffit pour cela d'un écrit adressé kir loi ao Président de la Chambre à laquelle il appartient, ou, s'il n'y a po!nt Momentanément de président ou qu'il soit absent, au gouverneur général.

740 LA RÉPUBLIQUE FKANÇAISR.

damnations entraînant la perte du droit électoral et, par suite, de l'éligibilité, pour les jugements prononçant l'interdiction on déclaratifs de faillite, la question se pose très nettement. De même, si un député était au cours de son mandat régulièrement incorporé dans l'armée active à laquelle il n'appartenait pas lors de son élection, c'est, je le crois, la même règle, qui devrait être appliquée ; en effet, l'article 6 de la loi du 30 novembre 1875 porte que c tout militaire ou marin, faisant partie des armées de terre ou de mer, ne pourra être élu membre de la Chambre des députés' ]». Les principes suffiraient à eux seuls pour reconnaître aux Chambres le droit de déclarer, dans ces h}rpothèses, un de leurs membres déchu de ses fonctions. Mais les textes ne manquent pas. C'est d'abord l'article 80 de la loi électorale du 15 mars 1849. L'article précédent de la même loi (79) détermine les condamnations qui rendent incapable d'être élu repréhontant du peuple; et il comprend, non seulement les condamnations pénales, mais aussi les jugements qui prononcent une interdiction, nomment un conseil judiciaire on déclarent la faillite ; puis l'article 80 ajoute : « Sera déchu de la qualité de représentant du peuple tout membre de l'AssemUée Nationale qui, pendant la durée de son mandat législatif, aura été frappé d'une condamnation emportant, aux termes de Tarticle prédcédent, l'incapacité d'être élu. La déchéance sera prononcée par l'Assemblée îfationale sur le vu des pièces justificatives. » Ce texte, il est vrai, a été remplacé par l'article 28, presque identique, du décret organique du 2 février 1852^. Mais ce dernier peut être considéré comme étant toujours en vigueur, puisqu'il n'est intervenu depuis lors aucune loi sur la matière et que cette dispoaidoii n'avait aucun lien intime et nécessaire avec la Constitution de 1852. Tout au moins et plus exactement, ces deux textes suffisent à montrer que l'effet des incapacités , survenant au cours du mandat, a été admis par notre droit public. Ils n'ont même pas eu vraiment pour but d'introduire une déchéance, qui résulte suffisamment des principes généraux : ils ont surtout reconnu à la Chambre le droit de prononcer elle«même cette déchéance, qui aurait pu être considérée comme encourue de plein droit. Mais en statuant sur

< Cette solution, qui me parait tout à fait juridique, n'a point été proposte aï examinée dans les débats qui se sont éloTés à la Chambre des dépatéa à propM d'un cas de cette nature les 16 décembre 1893 et 90 octobre 1894.

> « Sera déchu de la qualité de membre du Corps législatif toat dèpalè qai| pendant la durée de soo mandat, aura été frappé d'une condamnation «apo^ tant, aux termes de Tarticle précédent, la priration dn droit d^étre élu. Li éh chéance sera prononcée par le Corps législatif snr le va des pièoea jostiSca* tives. n

ce point la Chambre, bien entendu, doit appliquer et respecter la loi. Ajontons que la loi du 30 novembre 1875, fixant dans son article 16 les délais dans lesquels doivent avoir lieu les élections partielles, prévoit les cas de vacance par décès, démission ou autrement; ces derniers mots, qui n'ont point sans doute été insérés à la légère, et qui sont compréhensifs, ne s'appliqueraient qu'au cas d'invalidation d'une élection, si on ne les étend pas aux déchéances prononcées au cours des fonctions. Enfin, les textes de 1848 et de 1852 ne visaient que les incapacités résultant de condamnations et de jugements, et c'est, en e£Fet, seulement dans ces hypothèses que les précédents nous montrent des déchéances prononcées*. Mais le principe étant admis, la solution me paraît être la même dans tous les cas d'incapacité.

Il a été, d'ailleurs, plusieurs fois développé à la Chambre des députés des théories qui, logiquement appliquées, contiendraient la négation du droit ainsi reconnu aux Chambres. Elles se ramènent à cette idée que le député (ou sénateur), une fois investi de son mandat,. le tient de la volonté nationale et ne peut le perdre en aucune façon ^. C'est là une conception que nous avons déjà rencontrée, et d'après laquelle la volonté nationale, dès qu'elle se manifeste sous une forme quelconque, est au-dessus des lois et de la Constitution elle-même ; nous avons eu Toccasion de réfuter cette thèse '• Il &ut ajouter que le âvote d'un collège électoral ne peut être considéré comme l'expression de la volonté nationale elle-même *.

* Eag. Pierre, Traité de droit poliiique, électoral et parlementaire, n*»» 317 et saiy.

< Chambre des députés, séance du 30 octobre 1894 {Journal o//ic%el, Débats parlementaires, p. 1732); M. Gustave Rivet : a La Chambre môme ne peut pas enleyer à nn député son mandat... M, le Comte de DouviUe-Maillefeu et plusieurs de ses collègues à gauche : « Pas même la Chambre I Personne ne peut disposer du mandat d'un député. Le peuple est souverain; tous ne pouvez rien contre loi ». — P. 1735 : M. Gustave Rivet : « Est-ce que, quand un homme est ioTesti d*UQ mandat que le suffrage universel lui a délégué, ce mandat n'est pas iopérieur à tous les autres et ne prime pas tous les autres devoirs? » — Dans cette même séance (p. 1733), M. le Président Brisson a prononcé ces paroles, absolues en apparence : « Le mandat d'un député ne peut pas plus lui être enlevé qull ne peut être suspendu. » Mais auparavant il avait exposé la véritable doctrine (p. 1732) : « Si M. le Président du Conseil avait apporté ici cette doctrine qu*nne décision du gouvernement peut enlever à un député son mandat que la Chambre lui a reconnu, je n'aurais pas laissé passer cette parole. La Chambre seule peut disposer dCun mandat, » Elle était même correctement formulée dans Tordre du jour déposé par le général Riu et M. A. Humbert (p. 1737) : « La Chambre considérant qu'un député ne peut pas être privé de rexercice de son mandat que dans les cas déterminés par la loi... »

' Q-dessus, p. 189 et suiv., 410.

* Q-dessus, p. 201 et suiv. Sur cette question, voyez mon article intitulé : Notes

« Le burean de chacune des deux Chambres est élu chaque année pour la durée de la session et pour toute session extraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de Tannée sni- Yante\ j> Le bureau de chacune des Chambres comprend un président, un ou plusieurs vice-présidents, et plusieurs secrétaires, auxquels il faut ajouter les questeurs, bien que ceux-ci n'aient aucune fonction en ce qui concerne les débats de l'Assemblée, étant chargés seulement d'assurer les services administratifs qui l'intéressent ^. La composition de ces bureaux n'est arrêtée d'ailleurs ni par la Constitution ni par la loi, mais seulement par le règlement de chaque Assemblée.

Mais la disposition de la loi constitutionnelle, qui assure à chaque Chambre la libre élection de son bureau et, par là même la liberté de ses débats que le bureau dirige, a surtout de l'importance en ce qui concerne le président. Le président du Sénat et celui de la Chambre des députés, bien que ni l'un ni l'antre n'ait des pouvoirs étendus et extraordinaires comme ceux qui appartiennent au président de la Chambre des représentants des £tatft- Unis, sont des personnages politiques très importants. Ce sont eux qui véritablement protègent à la fois la liberté de la tribune ei assurent l'utilité et la dignité des discussions à l'intérieur de l'Assemblée. Ils représentent celle-ci au dehors et sont les premiers gardiens de ses droits et privilèges. On conçoit donc l'intérêt vital qu'a une assemblée à pouvoir élire son président ; mais les Cham* bras françaises n'ont pas toujours possédé ce droit. Non seulement les Chambres ELautes ont été souvent présidées par un haut dignitaire du gouvernement monarchique ou par un de leurs membres que choisissait le pouvoir exécutif; mais, sous plusieurs de ma Constitutions, la Chambre des députés elle-même n'avait pas le droit d'élire librement son président. Parfois, comme sous la Canstitution de 1852 (art. 43), il était directement nommé (comme d'ailleurs les vice -présidents) par le chef de l'Etat, qui devait seulement le prendre parmi les députés ; tantôt, comme d'après la Charte de 1814 (art. 43) , il était nommé par le roi sur une liste da

de jurisprudence parlementaire ; la déchéance des députés et de* sénaUitf^ dans U Revue politique et parlementaire, 10 mai 1901, p. 295 «i saiT.

i Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11.

s Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlemenlaire, n« W

présentation (de cinq membres) dressée par la Chambre*. On peut, en quelque sorte, apprécier d'avance le degré d'autorité et d'indépendance que possède une Chambre d'après ce signe matériel : Â-t-elle ou non le droit d'élire son président en toute liberté P

Il est un pays cependant pour lequel ce critériwnj appliqué sans discernement, porterait à faux. En Angleterre, la Chambre des Communes, qui sert de modèle aux assemblées libres du monde entier, ne possède pas dang la forme le droit d'élire senle son président. A l'ouverture de chaque nouveau Parlement, les Communes procèdent cependant à cette élection sur l'initiative formelle du Lord Chancelier. Fuis le lendemain le speaker élu se présente avec les membres de sa Chambre à la barre de la Chambre des Lords et se a: soumet en toute humilité à la graeiense approbation de Sa Majesté :f>. Le Lord Chancelier déclare alors que Sa Majesté approuve le choix fait par les Communes et confirme l'élu en qualité de speaker '. Mais il n'y a là qu'une survivance, une de ces figurations traditionnelles que conserve amoureusement la coutume anglaise, alors même qu'elles n'ont plus aocnn sens : le droit de la Chambre des Communes, constaté par cette cérémonie, est aussi plein et inviolable que s'il était reconnu dans une Constitution. D'autre part, la Constitution des États- Unis donne au Sénat pour président le vice-président des États-. Unis ; mais celui-ci est l'élu de la nation entière '.

Quant à la durée des fonctions du Président de la Chambre, il va dans les diverses Constitutions des règles fort divergentes. A uœ extrémité on trouve le système voulu des courtes présidences. Cest ainsi que la Constitution de l'an III, continuant la tradition de la Constituante, de la Législative et de la Convention, décide (art. 61) que « les fonctions de président et de secrétaire ne peuvent excéder la durée d'un mois ni dans le Conseil des Anciens ni dans celui des Cinq-Cents ». Mais, cette jalouse suspicion ne permet point au président d'acquérir une autorité réelle. A l'inverse est le sjstèmede lafonction indéfiniment continuée. Il se comprendàmerveille là où le président est nommé par le pouvoir exécutif ; c'est alors U volonté seule de ce dernier qui met fin à sa charge. Mais il se

* L*acie additionnel de 1816 (art. 9) donnait à la Chambre des représentants le droit d*élire son président ; mais il ajoutait : a Sa nomination est soumise k rapp.n>t>ation de TEmpereur. »

* Anson, Latv and otutom of the oonstitution, t. i^ p. 55, 56.

* Art. 1, sect. 3, claose 4; d'ailleurs, le texte ajoute : « Le Sénat choisit ses latres fonctionnaires (offloers) et aussi un président pro tempore en cas d*abs- Ksace du Tice-président ou lorsque celui-ci exercera les fonctions de président ki états-Unia. »

744 LÀ RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

conçoit aussi en fait dans un goavemement libre, comme an hommage rendu à l'impartialité et comme une sage pratique pour aocroi* tre l'autorité. C'est ainsi qu'en Angleterre le speaker des Coomiunes est élu pour chaque nouveau Parlement, à chaque renouTelIement de la Chambre ; mais en fait, tant qu'il reste membre de la Chambre et qu'il ne veut point se retirer, le même speaker est indéfiniment réélu. La Constitution Australienne a traduit oe système en loi, en décidant que le Président continuerait ses foiKy tiens tant qu'il ne serait pas révoqué par l'Assemblée *. Entre ces extrêmes se place une sorte de commune durée qui est ou celle de la Chambre elle-même, quand elle se renouvelle intégralement (acte additionnel, art* 9), ou celle de chaque session (Charte de 1830, art. 37). Notre loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 a une autre solution ; en fait, le Président de chaque Chambre est élu en réalité pour un an.

Les présidents des deux Chambres françaises sont, je l'ai dit, de hauts personnages politiques. Leur influence se traduit périodiquement par un trait devenu usuel dans la pratique de notre gouvernement parlementaire. Lorsqu'il se produit une crise ministérielle, difficile à résoudre par la formation d'un nouveau cabinet, il est d'usage que le Président de la République fasse appeler le président de la Chambre des députés et le président du Sénat, pour conférer successivement avec chacun d'eux. Mais. en drcity le président de chacune des Chambres n'a pas d^autres attributions que celles qui se rapportent à la direction des défaaia et des travaux de l'Assemblée. Celle-ci ne pourrait point par une résolution le charger d'une mission à l'extérieur, alors même que celle-ci n'empiéterait pas directement sur les attributions du pcmvoir exécutif. Ce serait contraire au principe sainement enteoda de la séparation des pouvoirs. La doctrine sur ce point a été formii* lée en 1895 avec une grande autorité par le Président de k Chambre des députés^.

A Sect. 17 pour le Président du Sénat, sect. 35 poor le Speaker de la des Représentants : « Il cessera d'exercer ses fonctions s*il cesse d'être (on représentant). 11 peut être réToqué de ces fonctions par on vote dv Sèaal (on de la Chambre des Représentants), n peut résigner sa cliarge oa wotk sèft par un écrit adressé au OouTemeur-génénd ».

> Dans la séance de la Chambre des députés du 25 octobre 1S8& (JomtmI' offteUl du 26, Débats parlementaires^ p. 2212), M. Jaurès proposa, à d'une grèTe, la résolution suivante : « Considérant qn*un haut arbitra^ peut seul dénouer le conflit (la Chambre) prie son Président d'accepter haute fonction d'arbitre et inrite le gouvernement à user de toute soa auprès des parties pour leur faire accepter cette solution. » Immédîal M. le Président Brisson exposa ses scrupules : « En session, dit-U, la

Chacone des Cbambres a le droit de faire séparément et librement son règlement.

Le règlement est la loi intérieure d'une assemblée délibérante. Il détermine les règles suivant lesquelles elle prépare et arrête ses délibérations ; il fixe les droits et les devoirs intérieurs des membres qoi la composent. En vertu des principes généraux, toute assemblée a le droit de faire son règlement, à moins qu'un texte de loi le lui interdise et la réglemente d'autorité en tout ou en partie. Cela résulte de ce que cette réglementation est indispensable pour le fonctionnement même de l'Assemblée. Qui veut la fin veut les moyens : en donnant l'existence et l'activité aux Chambres, la Constitution leur donne par cela même le droit de faire leur règlement. Un texte n'était pas nécessaire pour cela ; un texte eût été nécessaire pour supprimer ou restreindre cette prérogative. Or non seulement ce texte n'existe pas, mais, au contraire, un article de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 5), qui sera étudié un peu plus loin, renvoie expressément au règlement de chacune des Chambres, il en suppose ainsi la légitimité et le confirme au besoin. Ce règlement n'est pas une loi, puisque celle-ci exige la volonté concordante des deux Chambres et, de plus, pour être exécutoire, la promulgation : le règlement est voté indépendamment par chacune d'elles. C'est une série de résolutions de l'Assemblée. Mais elle les prend souverainement et en toute liberté, puisque son pouvoir n'est pas limité sur ce point par la Constitution. Parla même, le règlement des deux Chambres a aujourd'hui une importance et une valeur qu'il n'avait pas sous la plupart des Constitutions antérieures.

En e£Fet, les lois constitutionnelles de 1875, étant fort brèves et réduites au strict nécessaire, n'ont point édicté de règles sur la procédure législative et sur les débats des Assemblées. Sans doute cette réglementation n'a jamais pu passer en entier dans la Consti-

peat-U assumer une autre tAche que celle de présider ijnpartialement tos débats ? » Bt leleademain {Journal offloiel du 27, Débats parlementaires, p. 2231), il ajoutait cette considération décisive : <i Je ne crois pas, — et c^est ici un acrupale qui s'élève presque à la hauteur d'une opinion constitutionnelle, — je ne crois pas que la Chambre puisse, par la désignation d*un arbitre nommé, mime çtieloonque, se saisir d'un débat entre des intérêts privés. Je ne pense donc pas que la Chambre puisse désigner un arbitre. Quant à son Président, il me parait que la Chambre aggraverait singulièrement^ en désignant le Président lui-mime^ les inconvénients que je viens de lui exposer. »

tntion ; les menus détails ont toujours dû être laissés au règlement Mais la plupart des Constitutions antérieures avaient posé les principes généraux, imposant d'autorité certaines règles importantes, prohibant certaines mesures. Aujourd'hui la Constitution est muette, et chaque Assemblée fait son règlement en toute fiberté, sans être entravée ni gênée par aucun texte constitutionnel. Elle détermine ainsi librement les points suivants sur lesqiiels nombre de Constitutions antérieures avaient statué : 1^ la division de TAbsemblée en bureaux pour Texamen des projets et propositions et pour la nomination de certaines commissions; — 2^ la formation même des diverses commissions qui préparent les décisions de l'Assemblée; le règlement décide si elles seront nommées par l'Assemblée entière et en séance publique ou par les bureaux ; si ces comités iseront généraux, attirant à eux tout ce qui rentre dans tel grand service public, comme la marine ou l'instruction publique, ou spéciaux, ne connaissant que d'une proposition dé* terminée; s'ils seront permanents, dans le cas où ils seraient généraux, ou renouvelés périodiquement ; — 3® les formes et les conditions du droit d'initiative parlementaire ; — 4® le nombre de délibérations ou lectures par lesquelles doit passer un projet de loi avant d'être adopté définitivement; — 5® le quorum on nombre de membres présents nécessaire pour que l'Assemblée puisse dâi* bérer valablement ; — 6® la procédure des questions et interpel* lations adressées aux ministres ^

II en résulte qu actuellement le règlement de chaque Chambre est le complément indispensable de la Constitution ; il en est la mise en œuvre en ce qui concerne l'action des Assemblées, noa pas quant aux détails seulement, mais même quant aux prindpes. II joue un rôle capital dans notre organisme constitutionnel et Te»* prit public s'en rend compte exactement. Ceux qui cherchent un remède à certains maux, trop bien constatés dans la pratique, tels que l'abus du droit d'initiative parlementaire, l'abus et les surprises des interpellations adressées aux ministres, ont très bien vu qmt^ pour y remédier, il fallait retoucher, non la (^Constitution, mais le règlement des Chambres, et spécialement celui de la Chambre des députes. On propose la ré/orme parlementaire par la revisùm <b

* Voyez sur ces diTcrs points les dispositions des Conatitations saxramtcs: Constitution de 1791, lit III, ch. ui, sect. 2; — Constitution de 1793» arL & 52 ; - Constitution de l'an III, tit. V ; — Constitution de Tan VlII, tit. III ; -* Charte de 1814. art. 45 et suiv. ; -- Charte de 1830, art. 47 et soir. ; — Acte aéditionnelde 1815, art. 9 etsuir.; — Constitution del8k8, art. 39-42; — titution de 1852, art. 39 et soiv. Décret du 19 septembre 1869.

LE POUVOIR LÉGfSLATlF. 747

règlement de la Chambre \ Dans les législatures antérieures à celle qui vient de commencer ont été soumises à la Chambre des députés des propositions de modification de son règlement qui touchent aux points les plus importants de la procédure législative et altèrent profondément certaines règles traditionnelles, regardées jusqu'ici comme des garanties nécessaires d'une bonne discussion. 3Iais la plupart de ces propositions n'ont pas été adoptées, ni même discutées en séance.

Cette puissance propre au règlement des Assemblées, s'est fait sentir également sous l'empire de la Constitution écrite la plus vénérable par sa longévité, celle des États-Unis d'Amérique. C'est, en effet» par le règlement seul que s'est établi ce système de comités permanents, qui joue aujourd'hui un rôle si important, qui a presque transformé dans la pratique la Constitution américaine et que l'on a appelé le Gouvernement par le Congrès (Congressional Government) *.

Le règlement, considéré à un autre point de vue, fixe la discipline de l'Assemblée et, comme sanction, établit des peines disciplinaires. CJertaines de nos Constitutions ont expressément autorisé ces pénalités en y apposant un maximum '. Aujourd'hui elles sont suffisamment légitimées par les principes généraux : le règlement peut tout ce qui est nécessaire pour assurer le fonctionnement intérieur de l'Assemblée et la répression disciplinaire est indispensable. Ces pénalités peuvent même consister dans une privation momentanée de liberté (détention dans un lieu spécial fixé par le règlement) ou porter sur les biens du coupable, pourvu que cette décision, pour être exécutée, ne nécessite pas l'intervention de la justice ; car les juges ne peuvent appliquer que la loi, et le règlement n'est pas une loi. Dans ces conditions aucun recours devant les tribunaux n'est ouvert au membre d'une assemblée frappé d une semblable peine disciplinaire *,

Les Chambres françaises, qui prononcent ces pénalités contre leurs membres, n'ont actuellement aucun pouvoir disciplinaire ou pénal sur les personnes qui leur sont étrangères. Il n'en est pas partout ainsi. En Angleterre, chacune des deux Chambres a le

^ Voyez un article de M. Th. Femeuil, qui porte ce titre même, dans la Revue politique et parlementaire, juillet 1894, p. 18 et suiy.

* Ci-dessos, p. 327 et suiv.

s Constitution de 1791, tit. III; — GonstituUon de Tan III, art. 63 (les arrêts pour 8 jours, la prison pour 3).

* Ainsi a jugé le tribunal de la Seine le 21 février 1880 sur la demande d'un Uputé dont l'indemnité parlementaire avait été momentanément supprimée par ftasure disciplinaire.

droit de faire emprisonner (commitment for contempt) cenxquiTÎolent leurs privilèges on qui insultent l'Assemblée ou ses membres. Cet emprisonnement, prononcé par la Chambre des Commones, prend fin nécessairement avec la session ; prononcé par la Chambn des Lords, il peut se prolonger au delà de ce terme '. D'après nos premières Constitutions, les Assemblées avaient seules la police dans leur enceinte et dans un certain périmètre*. Plus tard, de 1822 à 1848,en vertu de laloidu25 mai 1822 (art 15), les deux Chambres, en cas d'offenses publiques dirigées contre elles, pour raient traduire le prévenu à leur barre et le condamner aux peines légales. Le droit actuel paraît plus respectueux du principe de la séparation des pouvoirs.

L'article 5 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 repro* duit un principe important et traditionnel de notre droit coDStitQtionnel: <i Les séances du Sénat et celles de la Chambre dei députés sont publiques. ]> Ce principe ne vient pas du droit aih glais. Les Chambres anglaises, au contraire, soit par des raisons tirées du lieu dans lequel elles siégeaient, soit pour mieux assurer leur indépendance et la liberté de leurs discussions, tant à l'égard du public qu'à l'égard du pouvoir royal lui-même, ont mis de bonne heure leurs délibérations sous la protection du secret, défendants! public de pénétrer dans le lieu de leurs séances, défendant à kui membres et aux tiers de publier leurs débats sans leur autorisa^ tion '. En droit et en principe elles sont encore sous ce régîiw Mais en fait il est tombé en pleine désuétude. En fait, les d&»k du Parlement sont largement et librement reproduits par la prcflaSi a Ces règlements sont depuis longtemps hors d'usage ; les defaati sont quotidiennement cités au Parlement d'après les compkH rendus imprimés ; des galeries ont été construites pour la oommodid des reporters^ des comités ont été nommés pour rendre plus aisà les comptes rendus i> \ D'autre part, le public est largement adnif aux séances des Chambres. Mais cela constitue cependant en dral| un état précaire, une simple tolérance. Les Chambres s'en senrefll à l'occasion pour citer devant elles et, au besoin, condamncri

1 Adsoii, Lawandettstom^ t. I<,p. 156, 206.

s Constitution de 1791, lit. III, ch. 111, sect. 1, art. 4; — GoiiatiUitk>n de iM art. 52; — Constitution de Tan III, art. 62. \

s May, Parliamentary procttoe, p. S6 et suiT., p. 248; — ToàA-yftàfdk p. 3; — Anson, Lato and oustom, t IS p. 142, 143.

* May, ioo, cit., p. 88. i

Femprisonnement les antears de comptes rendus faits de mauvaise foi y se fondant en droit, non sur la mauvaise foi, mais sur la prohibition légale de tout compte rendue D^autre part, à la Chambre des Communes, jusqu'en 1875, il suffisait, pour faire évacuer les tribunes, qu'un membre fît observer au président qu'il y avait des étrangers dans la salle. Depuis 1875, le règlement admet que, sur une semblable demande, le Président n'est pas tenu de donner l'ordre d'évacuation ; il doit seulement soumettre la question à l'Assemblée, qui décide à la majorité '. On peut dire que les Chambres anglaises vivent en fait sous le régime des séances publiques, mais en droit sous celui du comité secret.

C'est, en France, par l'Assemblée Constituante, que fut proclamé le principe de la publicité, comme une garantie essentielle de la liberté politique. Elle la réclamait dès le 25 juin 1789 par une députation envoyée au roi '. Elle l'inscrivit dans la Constitution de 1791 : <i Les délibérations du Corps législatif seront publiques et les procès-verbaux de ses séances seront imprimés ^. i> Elle a été ainsi affirmée sous les deux formes qu'avait repoussées le droit anglais : la présence du public aux séances mêmes, et la publication des débats par la voie de la presse.

De ces deux formes de publicité, la première est incontestablement la plus effective et la plus bienfaisante. C'est celle qui profite vraiment, ou peut profiter, à tous les citoyens. Elle les associe aux travaux des Assemblées représentatives et fait, par là même, leur éducation politique. D'autre part, en portant à la connaissance du public les opinions et les votes des représentants, elle rend pratique leur responsabilité morale, leur responsabilité devant le corps électoral, qui est la seule efficace. C'est un enseignement pour les électeurs, un contrôle légitime sur les représentants. En Angleterre, même sous un régime de tolérance, elle a fait merveille. C'est 6Ue vraiment qui a rendu impossibles les anciennes pratiques de corruption et de pression dans la Chambre des Communes '• Elle a vraiment produit dans les assemblées politiques tous les effets que notre vieux jurisconsulte Pierre Ayrault reconnaissait à la publicité des débats dans l'administration de la justice '•

1 May, loc. cit,, p. 89.

* Anson, LawtHid cv^8tom, t. I, p. 143.

' « L'Assemblée nomme vingt-quatre députés vers le roi pour lui porter les plaintes de l'Assemblée sur ce que le lieu de ses séances est environné de soldats armés, son entrée interdite au publie ».

* Tit. III, ch. m, sect. 2, art. 1.

* Ci-dessus, p. 131.

* L'ordre^ foi^malUé et instruction judiciaire^ liv, III, art. 3, n«« 38 et

750 LA RÉPURUQUB FRANÇAISE.

Qttant à la présence même du pnblic aux séances et, tout an moins en partie, d'un public librement admis sans carte d'entrée obtenue à Tavance, quels sont ses avantages et son utilité ? Les mêmes encore que la présence du public aux débats judiciaires. Elle assure, dans une large mesure^le respect du droit et des formes. La nature humaine est ainsi faite, que la simple présence, en face d'un corps politique ou judiciaire dans l'exercice de ses fonctions, d'un certain nombre d'hommes, qui sont là comme témoins attentifs des débats, et seulement comme témoins, aura souvent cette vertu d'imposer aux plus passionnés une certaine réserve, d'assurer la régularité et l'impartialité dans les procédures. Mais, pour cela, il faut que le public ne sorte pas de ce rôle de spectateur et de témoin, pour prendre part au débat par son approbation et ses murmures. Au lieu d'être un régulateur, ildeviendrait un élément de trouble ; son intervention serait aussi funeste que sa muette présence est protectrice.

Ce n*est point, à vrai dire, exactement sous ce jour que la {^ part des hommes de la Révolution considéraient la présence du po* blic aux séances des Assemblées. Ils y voyaient volontiers un acte politique, un contrôle actuel exercé par le peuple sur ses représentants, par les commettants sur leurs mandataires. C'était là tme conception fausse et dangereuse. Elle reposait d'abord sur une fiction puérile, car les quelques citoyens présents dans les tribunes ne pouvaient raisonnablement figurer le peuple entier, et pas davantage les commettants particuliers de tel député. Ceux qui la professaient le sentait bien, et, pour écarter l'objection, ils aUuent jusqu'aux propositions les moins pratiques : € La nation enti disait Robespierre à la Convention, a le droit de connaître la duite de ses mandataires. Il faudrait, s'il était possible, que l'Assemblée des délégués du peuple délibérât en présence du peuple entier ? un édifice vaste et majestueux, ouvert à douze miUe spec* tateurs, devrait être le lieu des séances du Corps législatif. Sons les regards d'un si grand nombre de témoins, ni la corruption, ni l'intrigue, ni la perfidie n'oseraient se montrer, la volonté gêné serait seule consultée ; mais l'admission de quelques centaines spectateurs entassés dans tm local étroit et incommode o

8uiv. : « L^audiencd est la bride des lussions, c*est le fléau des maatais . Cette instruction publique, si elle sert de bride aux mauvais, elle eogandre incroyable repos aux bons juges. Cette face, composée de plus d^ox, de pi d'oreilles, de plus de têtes que celle de tous les monstres et géans des poèî«s» plus de force, plus d*énergie pour pénétrer jusques aux conadencet. •

LB POUVOIR LÉGISLATIF. loi

une publicité proportionnée à Timmensité de la nation ^ F )>. Cette ooDception entraînait pour le public une tentation perpétueUe de se mêler aux débats et de peser sur les déterminations des représentants, en intimidant les uns par des huées, en excitant les autres par des applaudissements. Cette conséquence n'était pas même répudiée par les partisans de cette théorie. Dans un passage curieux du disoonrs plus haut cité, Robespierre énonça cette idée : ^ Les hommes superficiels ne devineront jamais quelle a été sur la Révolution Ilnflnence du local qui a recelé les corps législatifs, et les hommes de mauvaise foi n'en conviendraient pas. d Et il cherche à prouver que les Assemblées ont montré moins de civisme lorsque la salle delears séances devenait plus étroite et la place faite au public plus restreinte. H se plaint même de ce que celle où la Convention vient d'entrer soit « disposée avec beaucoup d'intelligence, par le même esprit d'intrigue. ... pour retrancher les mandataires corrompus contre les regards et contre V opinion du peuple français 3) '. On sait comment, de la Constituante à la Convention, les spectateurs des tribunes respectèrent les membres des Assemblées.

Cependant le principe de la publicité survécut aux excès qu'il avait entraînés : il fut inscrit à nouveau dans la Constitution de Van m, qui limita seulement le nombre des spectateurs ', comme le fit aussi la Constitution de l'an VIII pour les séances du Tribunat et du Corps législatif ^. Dans la suite, on a simplement compté sur l'aménagement des lieux pour éviter l'introduction de la foule. Quant à la publicité elle-même, elle a toujours été maintenue en principe, pour les séances de la Chambre des députés, par les Constitutions postérieures, sous la double forme qu'eUe a?ait affectée dès 1789 : présence du public et reproduction des débats par la presse. Cette dernière publication avait cependant été bien réduite et mutilée par la Constitution de 1852 ; elle no pouvait alors consister (art. 42) que <l dans la reproduction du

< Séance de la Conyention du 10 mai 1793 (Réimpression de Vàncien Moniteur, t. XVI, p. 363).

* Ibidem f p. 363. — De Tocquevillci dans ses Souvenirs^ montre la résurrection de cette conception en 1848. Décrivant (p. 68) l'aspect de la Chambre des dépatés aa 2A féYrier, il dit : « Il y avait cinquante ans qu'on n'avait vu un spectacle de ce genre. Depuis la Convention, les tribunes étaient muettes elle silence des tribunes était entré dans nos mœurs parlementaires. »

* Art. 64 : «Les séances de l'un et Tau tre Conseil sont publiques; les assistants De peuvent excéder en nombre la moitié des membres respectifs de chaque Con* ieiJ. •

^Âri. 35 : « Les séances du Tribnnat et celles du Corps législatif sont publiques; le nombredesassistants, soit aux unes, s»it aux autres, ne peut excéder deax cents. »

7o2 JJi RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

procès-verbal dresse à l'issue de chaque séance par les soins du Président du Corps législatif 3>. Le sénatus-consulte du 2 février 1861 ordonna la publication au Journal officiel des comptes rendus in extenso des séances recueillis par la sténographie ; il était, en outre^ rédigé, sous l'autorité du Président et par des secrétaires rédacteurs, un compte rendu analytique, qui était mis à la disposition de tous les journaux. Mais ceux-ci ne pouvaient point publier un compte rendu qui leur fût propre ; ils ne pouvaient que reproduire l'un ou lautre des comptes rendus officiels. Us devaient même les reproduire en entier, ne pouvant se contenter d'une partie que dans les conditions déterminées par le sénatus-consulte.

D'autre part, la publicité sous les deux formes a été, à certaines époques, supprimée quant aux séances des Chambres Hautes ou Sénats. La Constitution de l'an YIII décidait (art. 23) : c Les séances du Sénat ne sont pas publiques }f> ; de même la Charte de 1814 déclarait, art. 82 : (t Toutes les .séances de la Chambre de? Pairs sont secrètes i> ; enfin, d'après la Constitution, du 14 janvier 1852, les séances du Sénat n'étaient pas publiques. [Mais cela était contraire à Tesprit général du gouvernement représentatif et à la théorie des deux Chambres, conçues comme deux membres égaux du Corps législatif. En 1830, la Charte révisée (art. 27) porta que ce les séances de la Chambre des Pairs sont publiques, comme celles de la Chambre des députés y> ; par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 (art. 4), confirmé par la constitution du 21 mai 1870, les séances du Sénat du Second Empire le devinrent également Pour ce dernier corps, il s'était même présenté un phénomène assez remarquable : la publicité, sous sa forme la pins utile, avait précédé la présence du public aux séances; le sénatus-consulte da 2 février 1861 avait ordonné que les comptes rendus des séances du Sénat seraient publiés, comme les comptes rendus des séances de la Chambre des députés et dans les mêmes formes. Aujourd'hui, la publicité proprement dite des séances est édictée dans les mêmes termes pour les deux Chambres \ et, quant à la publication de leurs débats par la voie de la presse, elle est permise de la façon 1& plus large par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881| 41 : a: Ne donnera lieu àaucune action le compte rendu des publiques des deux Chambres fait de bonne foi dans les jour- i naux^ i>

1 Ci-dessus, p. 748.

3 On le voit, le droit français sarce point aboutit an même résultat à la même formule que le droit anglais (ci-dessus, p. 749), mais par des pn* -cédés bien différents. — U faut ajouter que nous avons consenré Tosago des dcts

Si bienfabante qu'elle soit en principe, cette pablicité pourrait parfois être funeste. II peut se faire que certains débats, inévitables devant une assemblée, ne puissent pas sans danger, pour les intérêts et la défense même du pays, être largement et librement divulgués ; il peut se faire surtout, lorsqu'il s'agit de quelque mesure^ utile en elle-même, mais momentanément impopulaire, que certains représentants soient intimidés par la présence du public et a osent appuyer ou approuver la mesure proposée, si la presse doit reproduire leurs discours ; il parait donc nécessaire que tout<e assemblée politique, comme garantie exceptionnelle et légitime, ait le droit d'écartertoute publicité et de délibérer en secret. Ce correctif indispensable a été admis par toutes les Constitutions françaises, sauf par celle de 1793 ^ Parfois même ces séances secrètes ont été imposées dans certains cas par la Constitution *, Elles ont porté le nom de comité général, dans nos premières Constitutions, terme emprunté, avec un changement de sens, àla terminologie anglaise; on a dit ensuite et l'on dit encore que l'assemblée se forme alors en comité secret. Sans entrer dans des détails inutiles, on peut dire que, quant aux conditions moyennant lesquelles le comité secret peut être décitlé (quand il n'est pas imposé), nos diverses Constitutions se ramènent à deux systèmes. Toujours elles ont exigé que la demande fût introduite par un nombre déterminé de membres (qui a varié de 5 à 100) ; elles n'ont jamais admis que la réclamation d'un seul représentant suffit à cet égard, comme à la Chambre des Communes d'Angleterre. Mais tantôt la demande, portant le nombre voulu de signatures, a été péremptoire, le comité secret «'imposant alors à l'Assemblée sans vote de sa part ; tantôt la demande a simplement introduit la proposition sur laquelle doit voter l'Assemblée, le comité secret ne pouvant alors être décidé qu'à la majorité des voix. C'est à ce dernier système, le plus sage

comptes rendus offlciels établis sous le Second Empire: le compte rendu tn^^t^TWO qae publie le Joinrnal officiel, et le compte rendu analytique, rédigé par les secrétaires-rédacteurs sous l'autorité du Président, qui est toujours mis à la disposition des journaux, mais que fort peu reproduisent.

* Art. 45 : « Les séances de l'Assemblée Nationale sont publiques ». — Art. 46 : « Les procès-Terbaui de ses séances sont imprimés »• La règle de la publicité est là absolue et sans restriction. C'est d^ailieurs ce qu'avait demandé Robespierre, séance de la GonTention du 10 mai 1793 (Réimpression de Vancien Moniteur, t. XVI, p. 363) : « Pour moi, je crois que la Constitution ne doit pas te borner à ordonner que les séances du Corps législatif et des autorités constituées seront publiques. Elle doit interdire aux mandataires le pouToir d'influer en aucune manière sur la composition de Tauditoire ».

s Constitution de l'an III, art. 333 : « L'un et l'autre Conseil ne délibèrent sur la guerre ni sur la paix qu'en comité général ». Cf. Constitution de l'an YIII, art. 50.

75 'i r^ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

et le plus correct, que s'est rangée la loi constitutionnelle da IS juillet 1875, art. 5 : <i Chaque Chambre jt^^t^f se former en comité secret sur la demande d^un certain nombre de ses membres fixé par le règlement y>, La Constitution ne détermine même pas directement le nombre de signatures nécessaires pour introduire la demande ; elle renvoie sur ce point au règlement des Chambres, et c'est ce renvoi que j'ai signalé plus haut '. En fait, le règlement du Sénat exige cinq signatures, et le règlement de la Chambre de» députés en exige vingt. La loi constitutionnelle, marquant ainsi son désir d'assurer la publicité, toutes les fois qu'elle est posâble, ajoute cette disposition : ^ Elle (l'Assemblée) décide ensuite à h majorité absolue si la séance doit être reprise en public sur le même sujet d.

Lorsqu'une Chambre se forme en comité secret, ce n'est ]»» seulement l'exclusion du public qui en est la conséquence; la pablicité disparait aussi sous l'autre forme. Il n'est pas dressé de procès- verbal, et il ne saurait être publié un compte rendu de» débats. Les journaux, qui, par une indiscrétion, en auraient en connaissance et en donneraient la reproduction, violeraient la loi du 29 juillet 1881, car celle-ci soustrait seulement à toute actioD les comptes rendus des séances publiques des Cliambres '.

La loi constitutionnelle du 25 février 1875 assurait encore ans deux Chambres, comme aussi au pouvoir exécutif, une dernière garantie, à laquelle l'Assemblée Nationale attachait une extiéme importance : a: Le siège du pouvoir exécutif et des Chambres est à Versailles », dit l'article 9 de cette loi. Diverses considération» avaient dicté cette disposition. La plus forte, celle qui avait été décisive, était fournie par l'histoire de l'Assemblée Nationale ellemême, par le souvenir des événements récents : c'était la Com* mune, la guerre civile qui avait chassé le Gouvernement de Paris et l'avait amené à Versailles, où l'Assemblée l'avait d^ailleurs pré» cédé. On voulait rendre impossibles pour l'avenir de pareilles aven» tures et de si graves périls. Mais on cherchait aussi à mettra^ cette impression du moment en harmonie avec des théories politî*j ques permanentes et raisonnées. En donnant pour résidence wtt\

1 Ci-dessus, p. 745.

s Ci-dessâs, p. 752.

deux Chambres cette ville de Versailles, de médiocre étendue, particTilièrement tranquille, d'autant plus froide que la vie poUtique de l'ancienne monarchie l'avait remplie jadis et s'en était retirée^ l'Assemblée Nationale prenait juste le contre-pied de cette théorie exposée par Robespierre : a: La Constitution doit pourvoir i ce que la législature réside au sein d'une immense population et délibère sous les yeux de la plus grande multitude possible de citoyens :» ^ Enfin, on invoquait aussi l'exemple des États-Unis où le Congrès et le président siègent dans la ville de Washington, quoique les milieux soient bien différents de part et d'autre : la Constitution américaine laisse d'ailleurs au Congrès toute liberté pour fixer le lieu de sa réunion, et il a siégé successivement à New- York et à Philadelphie avant de se fixer à Wahsington '• Ces diverses raisons au surplus furent, en 1875, vivement discutées dans la presse et dans les cercles politiques, mais non à la tribune de l'Assemblée. La disposition contenue dans l'article 9 fut introduite par an amendement de M. le baron de Eavinel, que son auteur appuya seulement de quelques observations et qui fut adopté par 382 voix contre 327 \

La pensée qui avait dicté cette décision était peut-être sage, mais la combinaison elle-même n'était pas viable ; elle se heurtait aux besoins de la pratique et aux traditions de l^istoire. D'une party les ministres, obligés de voyager sans cesse entre Versailles, — oii les appelaient les séances des Chambres et la présence du Président de la République, — et Paris, — où continuaient à résider dans leurs anciens locaux les bureaux et le personnel des ministères, — perdaient un temps précieux et se trouvaient aux prises avec des difficultés matérielles continuelles. D'un autre côté, une nécessité d'ordre plus élevé imposait le retour à Paris des pouvoirs publics. Quelles que soient ses transformations politiques, on grand peuple conserve dans sa vie nationale un certain nombre d'éléments permanents qu'a dégagés son histoire. Dans notre France centralisée de bonne heure, l'un de ces éléments dégagé par les siècles, c'est le rôle de capitale politique conquis par la ville de Paris. Dans la république parlementaire, Paris privé des Chambres et du Gouvernement, c'était en quelque sorte la République nouvelle déchue, amoindrie, ayant perdu la force et l'éclat que

' Séance de la ConTeation du 10 mai 179'» {Réimpvestion de Vancien Moni^ Uur, t. XVI, p. 363).

^ Thomas Hadson, Me Kee, A manual of congretsional prattioej p. 9, 10.

* Séance du 3 fémer 1875 (Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVI, p. 428).

donnait aux gouvernements antérieurs leur vie intime avec cité, avec la capitale naturelle.

Mais pour faire cesser ce désordre fâcheux, une revisi tutionnelle était nécessaire. Ce fut l'objet de la premièn de nos lois constitutionnelles qui eut lieu le 21 juin 1872 porta que sur ce seul point et enleva simplement le carac titutionnel à l'article -9 de la loi du 25 février 1875 sur 1 tion des pouvoirs publics. Une loi pouvait dès lors m texte. Ce fut celle du 22 juillet 1879 dont l'article 1 conçu : <( le siège du pouvoir exécutif et des deux Cham Paris J>. Mais le législateur de 1879 ne méconnut point k auxquels l'Assemblée Nationale avait voulu parer en in résidence à Versailles. Il a pris pour les conjurer deux p principales. En premier lieu, il donne aux Chambres violences matérielles (émeute ou coup d'État) le droit d elles-mêmes et directement la force matérielle et légale 5 porte, en efiFet : € Les Présidents du Sénat et de la Ch députés sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et < de l'Assemblée qu'ils président. — A cet effet, ils ont 1 requérir la force armée et toutes les autorités dont ils concours nécessaire. — Les réquisitions peuvent être ad rectement à tous officiers, conmiandants ou fonctionni ^la

sont tenus d'y obtempérer immédiatement sous les pein^d pcoiées parles lois. Les Présidents du Sénat et de la Chambre des députés peuvent déléguer leur droit de réquisition ans questeurs ou à Ton d'eux y>. En second lieu, le législateur protège aussi les Chambres contre la pression morale en même temps que contre la violenoe. Cette pression, en dehors de l'intervention des tribunes, s'est toa* jours manifestée par des pétitions adressées aux Chambres, et qu'apportaient en personne les pétitionnaires, devenus promptement légion. On sait quel rôle ont joué pendant la Révolutioa les pétitionnaires qui défilaient à la barre. La loi de 1879 prend des précautions à cet égard dans les articles 6 et 7 : < Tonte pétitioo à l'une ou à l'autre des Chambres ne peut être faite et présentée que par écrit. Il est interdit d'en apporter en personne ou à k barre. — Toute infraction à l'article précédent, tonte proTocation, par des discours proférés publiquement on par des écrilB ou imprimés affichés ou distribués, à un rassemblement sur la toîs publique ayant pour objet la discussion, la rédaction ou l'apport sax Chambres ou à Tune d'elles de pétitions, déclarations ou adresseï, — que la provocation ait été ou non suivie d*effet, — sera puiii des peines édictées par le § 1*' de l'article 5 de la loi du 7 jni

îs Tarticle 2 de la même loi du 22 juillet HZ du Palais de Versailles actuellement (en ^énat et la Chambre des députés conservent a là, en cas d'extrême danger, une ressource 3Î votée d'urgence, les Chambres pourraient rter leur siège *.

r aussi si la législation antérieure à 1875 ne

• garantie contre l'efiFet des violences, d'où

disperseraient les Chambres ou les empêche-

d fais allusion à la loi des 15-23 février 1872

:^el des conseils généraux dans des circons-