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^ oins pourrait-on dire que, le même article donnant au Sénat le droit, quand *l° 1^^ comme Haute Cour de justice, de désigner «c la Tille et le local où il

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titutîonnel k l'article'9 d tioa des pouvoirs public texte. Ce fat celle -lu i GODçu : 3 le fiège du poui Paris ». Mais le législate auxquels l'ÂBsemblée Sa résidence à Versailles. Il principales. En premier violences matérielles (ém elles-mêmes et directerae 5 porte, en effet : « Les ï députés sont chargés de de l'Assemblée qu'ils pr^.

danta ou fonctionnairee, qui ement sous les peines portéet et de la Chambre des dépotés isition aux questeurs on à l'nn ]r protège aussi les Chambrée temps que contre la violence, mtion des tribunes, s'est touadressées aux Chambres, et ionnaires, devenus prompte- >ué pendant la Révolution las re. La loi de 1879 prend des des 6 et 7 : c Toute pétition i peut être faite et présentée ipporter en personne ou i la de précédent, tonte proTobliquement on par des écrtia an rassemblement sur la vne n, la rédaction ou l'apport aux ons, déclarations ou adresses, 1 suivie d'effet, — sera ponîe Partide 5 de la loi du 7 jnin

1848 3). Enfin, d'après l'article 2 de la même loi du 22 juillet 1879 : <c les divers locaux du Palais de Versailles actuellement (en 1879) occupés par le Sénat et la Chambre des députés conservent leur affectation x>. II y a là, en cas d'extrême danger, une ressource toute prête ; par une loi votée d'urgence, les Chambres pourraient de nouveau y transporter leur siège *.

On peut se demander aussi si la législation antérieure à 1875 ne fournit pas une autre garantie contre l'effet des violences, d'où qu'elles partent, qui disperseraient les Chambres ou les empêcheraient de se réunir. Je fais allusion à la loi des 15-23 février 1872 relative au rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles. Cette loi, votée sur la proposition de M. de Tréveneuc, prévoit le cas où « l'Assemblée Nationale ou celles qui lui succéderont viendraient à être illégalement dissoutes ou empêchées de se réunir ». Elle décide qu'alors le conseil général, dans chaque département, se réunira immédiatement et de plein droit, et, dès qu'il comptera la majorité de ses membres, il <r pourvoira d'urgence au maintien delà tranquillité et de l'ordre légal i>. Puis chaque conseil général élit deux délégués ; et ces délégués forment une assemblée provisoire aux pouvoirs très larges, qui est constituée dè& que la moitié des départements français y sont représentés. Elle se « réunit dans le lieu où se seront réunis les membres du gouvernement légal et les députés qui auraient pu se soustraire à la violence. Elle est chargée de prendre pour toute la France les mesures urgentes que nécessite le maintien de Tordre et spécialement celles qui ont pour objet de rendre à Y Assemblée Nationale la plénitude de son indépendance et l'exercice de ses droits. Elle pourvoit provisoirement à Tadministration générale du pays. — Elle doit se dissoudre aussitôt que V Assemblée Nationale sera reconstituée par la réunion de la majorité de ses membres sur un point quelconque du territoire. Si cette reconstitution ne peut se réaliser dans le mois qui suit les événements, l'Assemblée des délégués doit décider un appel à la nation pour des élections yénérales. Les pouvoirs cessent le jour où la nouvelle Assemblée Nationale est constituée d. Mais, provisoire et de circonstance, inspirée par le souvenir des tentatives de résistance opposées au

1 Le butda législateur ne peut être que celui-là; car, si l'un de ses locaux (celui de la Cliambre des députés) est efiectivement utilisé par lui pour la tenue d TÂssemblée Nationale, l'autre (celui du Sénat) reste sans emploi actuel. Tout ai pins pourrait-on dire que, le même article donnant au Sénat le droit, quand il siège comme Haute Cour de justice, de désigner « la Tille et le local où il ti ndra ses séances», on lui conserve toute prête cette installation à Versailles, pjur le cas où il Tondrait la choisir.

Coup d'État du 2 décembre 185 1^ cette loi me paraît avoir été abrogée par les lois constitutionnelles de 1875. En effet, bien que l'article 1*' vise les assemblées qui succéderont à l'Assemblée Nationale alors en fonctions, manifestement la loi se réfère au système d'une assemblée unique. Elle ne parle jamais que de l'Assemblée Nationale qui peut ou ne peut pas se réunir ; elle organise des élections générales qui vont produire une nouvelle assemblée*. Or, le système de l'assemblée unique a disparu lorsqu'est entrée en vigueur la Constitution de 1875, qui organise le système des deux Chambres; et l'on ne saurait adapter à ce dernier la loi de 187i. D'autre part, les pouvoirs que donnent cette loi aux conseils généraux et surtout à l'assemblée de leurs délégués sont immenses, quoique provisoires. Les lois constitutionnelles de 1875 ne les confirmant point, ils ne sauraient être admis comme légaux dans ie nouvel ordre constitutionnel qu'elles ont fondé.

§ 2. — DROITS ET GARANTIES ASSURÉS AUX MEMBRES DES CHAMBRES INDIVIDUELLEMENT CONSIDÉRÉS.

Ces droits se rattachent à deux chefs : 1^ les immunités parlementaires ; 2^ l'indemnité parlementaire.

Les immunités parlementaires, dont nous abordons l'étude, ont Tapparence de véritables faveurs accordées aux membres du Parlement ; mais, en réalité, elles n'ont point ce caractère. Elles n'existent que dans l'intérêt de l'Assemblée elle-même, à laquelle appartiennent ceux qui en profitent, et dans l'intérêt de la nation que représente cette Assemblée. Elles ont pour but d'assurer l'indépendanco et le libre fonctionnement de l'Assemblée ; elles sont établies dans l'intérêt public, non dans un intérêt partieulier.

Au lieu d^ immunité parlementaire, on dit quelquefois inviolûU' lité parlementaire, les membres des assemblées représentatives étant déclarés inviolables. C'est un langage qu'ont même employé

^ Alors, en effet, les membres des GoaselLs géaéraux reçorent uae CLiculain émananl des Comités de résistance et les inntant à se réanir spontanément as chef-lien du département. Je connais le fait par mes soutrenirs de famille.

s Voyez les passages en italiques ci-dessus reproduits, p. 757.

certaines Constitutions françaises'. Mais c^est là une expression impropre et qui éveille des idées exagérées et fausses. On pourrait en déduire que le représentant est en principe soustrait à Faction des lois : il y est pleinement soumis au contraire, comme les autres citoyens, sauf qu'en deux points le droit commun est modifié en sa &veur.

La première exception, la première immunité, est formulée par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 13 : € Aucun membre de l'une ou de l'autre Chambre ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions j>.

Pour comprendre cette règle, il faut d'abord connaître son origine historique. Elle vient d'Angleterre. Là, du xiv* au xvi® siècle, on avait vu un certain nombre de poursuites dirigées contre les membres de la Chambre des Communes ; elles étaient fondées sur des propositions émises par eux et considérées comme attentatoires aux droits de la Couronne, sur des discours considérés comme injurieux, même parfois sur des votes*. Les Communes avaient toujours protesté, en vain le plus souvent. Mais, après la Révolution de 1688, le Bill ofriglits décida que o: la liberté de la parole, des débats et des procédures, dans le Parlement ne pourrait être l'objet d'une poursuite (impeacJied) ou être mise en question devant aucune cour ou dans aucun lieu en dehors du Parlement i>. Dès lors cette immunité devint comme un axiome du gouvernement repré- ^ntatif. Elle fut proclamée en France par les Etats généraux le :{3 juin 1789. Reproduite dans la Constitution de 1791, et même par la Constitution de 1793 (art. 43), elle subit de graves atteintes pendant le gouvernement révolutionnaire delà Convention. Inscrite à nouveau dans la Constitution de l'an III (art. 110), puis dans celle de Tan YIII (art. 60), qui lui donnait une expression particulière et très large et l'étendait aux consuls et aux conseillers d'Etat, elle est restée dans notre droit commun constitutionnel, se maintenant sous les Constitutions postérieures. <Jf pendant, sous la Restauration, elle ne fut point inscrite dans la Charge, mais dans la loi sur la presse de 1819 ; de même la Constitution de 1852 ne la contenait point ; mais elle fut inscrite dans le décret organique sur le Corps législatif du 2 février 1852 (art. 9).

* Constitution de 1791, tit. III, ch. i, sect. 5, art. 7 : « Les représentants de la nation sont inriolabies » ; — Constitution de 1848, art. 39. — La Constitution de Tan m, art. 110 et suiv., parle seulement de la garantie des membres du Corps législatif.

2 Anson, Law and custom of the Constitution, t. I^, p. 139 et suiv.

Sons la forme qnelni donne notre loi constitntionnelle, c*est 6D qnelqne sorte nne dispense générale ' de la loi pénale, ponr tons les actes qne le sénatenr ou dépn té accomplit dansTexercice même de ses fonctions, et qui peuvent contenir un délit faisant corps arec l'exercice de ces fonctions. Certes la Constitution réprouve des actes de cette nature; mais elle craint que le représentant, soit de la part du pouvoir exécutif, soit de la part des simples particuliers, se trouve exposé à des poursuites vexatoires, à raison de raccomplissement de ses fonctions et sous le prétexte qu'il y aurait commis un délit. Pour garantir pleinement son indépendance, pour écarter les poursuites à raison de délits imaginaires, il a paru nécessaire de soustraire à l'action de la loi même les délits réels, qui peuvent être contenus dans Tacte par lequel il exerce sa fonction. Comme il arrive plus d'une fois, la protection n'a paru efficace qu'à la condition d'être absolue. L'article 13 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 suppose donc que l'opinion ou le vote émis par le député ou sénateur contient un délit, une infraction prévue et punie par la loi pénale. Quant aux opinions énoncées dans les discours ou rapports faits à l'Assemblée (ce sont les seules qui rentrent dans l'exercice des fonctions), cela est aisé à concevoir; ils peuvent contenir en effet une diffamation, des injures, une excitation à commettre des crimes ou délits; ils peuvent contenir aussi Tosage de pièces fausses. Pour les votes pris en eux-mêmes, il est plus difficile de comprendre comment ils peuvent contenir un délit ; cela ne peut se concevoir que lorsqu'ils se rattachent à de» actes et à des manœuvres extérieurs, dont il sont le dernier terme et la résultante pratique, lorsqu'il ont été obtenus par suite d^une oor* raption ou concussion punissable. Mais alors, si le vote, considéré en lui-même, échappe à toute poursuite et à toute répression, Tim* munité parlementaire ne saurait innocenter les actes antérieurst et extérieurs, d'ailleurs punissables par eux-mêmes, qui forment 1 1 chaîne de faits dont le vote est le dernier anneau. Au point de vue pénal, on ne tient pas compte du vote, et voilà tout. Si en en ! faisant abstraction, les faits subsistants suffisent pour consthver ; les éléments d'une infraction, celle-ci reste punissable. CTesi ce \ qu'a décidé la Cour de cassation par arrêt du 24 février 1893 '. i

> Ci-dessos p. 531 et suir.

> Sirey, 1S93, 1. 217. La disposition constitationnelle qui protège les membre* | du parlement contre toute poursuite à ruison de leurs votes ne par«U âotf I

pas susceptible de receToir aucune application, le Tote ne constituant ]):ir lui-même et isolément un crime ou un délit. Bile peut simplement être .sidérée comme ayant une portée limitative du pouToir législatif; elle empftckt

La seconde immunité parlementaire est contenue dans l'article 14de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : « Aucun membre de l'une ou de l'autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf en cas de flagrant délit >>. Ce texte soulève deux sortes de questions. Les unes rentrent dans la procédure criminelle : il s'agit de déterminer la nature et la portée de la suspension qui en résulte quanta l'exercice de l'action publique. Celles-là je ne les étudie pas, renvoyant sur ce point aux traités de procédure criminelle. Jjes autres appartiennent proprement au droit constitutionnel : il s'agit alors de déterminer quelle est la raison d'être de cette immunité ; quelle est sa portée, soit quant aux actes qu'elle couvre, soit auant au temps pendant lequel elle existe ; enfin quels sont les droits et les devoirs qui en résultent pour chaque Assemblée. C'est uniquement à ce dernier point de vue que je compte me placer.

Cette seconde immunité a au fond la même raison d'être que la première. Il s^agit d'assurer aux représentants l'indépendance et la sécurité la plus complète pour l'accomplissement de leur mission. Il ne faut pas que, par des poursuites vexatoires et mal fondées, le pouvoir exécutif ou les particuliers puissent arracher le sénateur ou le député aux travaux parlementaires, ou le troubler, l'inquiéter, l'intimider par ce moyen. Mais ici, comme il ne s'agit pas d'un délit faisant corps avec l'acte même par lequel se traduit la fonction, mais d'un crime ou délit quelconque, qui en est parfaitement indépendant, la Constitution n'accorde au représentant aucune impunité, pour le cas où la culpabilité serait certaine. Elle veut seulement le protéger contre les poursuites, mal fondées ou intempestives, qui ne seraient inspirées que par un sentiment do persécution politique. Elle n'admet ces poursuites qu'autant que l^assemblée les aura autorisées, parce qu'alors il y a certitude qu'elles sont suffisamment sérieuses et sincères. L'immunité, dont il s'agit, ne protège même pas d'une façon permanente le repré* sentant pendant toute la durée de son mandat; dans certains cas, et pendant certaines périodes, le droit commun reprend sur loi tout son empire et l'action publique sa pleine liberté contre

Ini.

Ce n'est pas le droit anglais qui a fourni le modèle de cette im-

rait les deux Chambres (si jamais pareille idée pouvait les séduire) de voter aucune loi incriminant, dans tel ou tel cas, les voles dont U s'agit.

muni té, telle qu'elle se présente dans notre droit constitatioimd. Il contient bien une protection analogue, mais autrement orientée. Il s'est préoccupé de bonne heure de protéger les membres du Parlement, pairs ou cornmoiiersy contre certaines poursuites ou arrestations, mais le privilège de freedom froin arrest^ qui en a été la conséquence, visait principalement, comme dernier objet, la contrainte par corps. Il avait reçu d'ailleurs anciennement une extension immense, arrêtant les poursuites civiles contre les membres du Parlement, même contre leurs serviteurs ' ; maintenant il est réduit presque à rien '. Mais jamais il ne s'est appliqué aux arrestations ou poursuites motivées par des crimes ou délits. Les motifs de l'arrestation doivent seulement être alors communiqués à la Chambre '.

La préoccupation, qui a si fort influé sur le droit an>2rlais, s'est aussi fait sentir en France, lorsque la contrainte par corps y existait •encore en matière civile ; elle se retrouve dans les Chartes et dans l'Acte additionnel de 1815 *• Mais c'est contre les poursuites pénales

< AnsoDy Law and outtom^ t. I^, p. 156 et suiv. ; — Erakioe May, Parlianttm^ tary practice^ 8* édit., p. 122 et suiv.

> En effet, d*après des loii da règne de George III, les membres da PârlameBl penvent être poursuivis par toutes les voies légales, excepté c by atUchment of their bodies a. Et le Bankruptcy Act les atteint comme les autres citoyens (Erskine May, loo, cit., p. 142). D*autre part, la contrainte par corps ne se présente guèrt aujourd'hui en droit anglais que par la voie détournée du contetnpt ofûowrt; (^ Justement les membres du Parlement peuvent être emprisonnés pour conUmpt of court (Anson, op, oit.^ t. I, p. 136, 138).

* Brskine May, op. oit,, p. 141, 147, 148 : « Le privilège de frttdom ofmrreA a toujours été limité aux causes civiles et jamais on n*a permis qu'il entravât l'adai*! nistration delà justice criminelle... La Chambre n'admet pas que même le saoc-i tuaire de ses murailles protège un de ses membres contre Taction de la loi pénak. Mais toutes les fois que des membres sont arrêtés sous une inculpation pèoak, ' les causes pour lesquelles ils sont empêchés de faire leur senice an ParleoiciA] doivent être communiquées à la Chambre ». Cf. Anson, op. cit., p. 136: • Jamais^ on n*a admis que ce privilège protégeât les membres contre les conaéqueocss^ <l*uoe treason^ ftlony ou breach ofpeaoe ». Un incident caractéristique à eAi égard s'e.-t produit récemment. Un membre de la Chambre dea Commaaci»| M. Ljnch, député de Galway, a été, au mois de juin 1902, ari^té et poursaiti: pour haute trahison, par suite de l'assist: nce effective qu'il avait donnée and Boers. Personne no contesta la légalisé de cette poursuite faite au nom de lal| douronne. M. Mac Neill, à la séance du 11 juin, soutint seulement que, daatt ce cas, la poursuite étant intentée au nom de la Couronne et ponr hante inr hisoo, avis devait eu être donné à la barre par un ministre transmettant message de la Couronne. Dans la séance suivante, où la communication de poursuite fut faite, par une lettre du juge de Bow Street devant qui a •comparu Taccusé, le Speaker résuma la doctrine et les précédents, qui r Paient à cinquante ans. 11 déclara qu*un avis de la justice était suffiimnt.

* Charte de 1814, art. 51 : <t Aucune contrainte par corps ne peut être exi •contre un membre de la Chambre durant la session et dans les six seau qui Tauront précédée et suivie ». Cf. Acte additionnel, art. 15; Charte de art. 43. Cf. décret organique du 2 février 1852, art. 10.

qu'on a surtout cru nécessaire, chez nous, de protéger les représentants. C'est sous cette forme que l'immunité a été proclamée dès le 26 juin 1790, par l'Assemblée Constituante, qui l'inséra ensuite dans la Constitution de 1791. Depuis lors, elle a toujours figuré dans notre droit constitutionnel, passant de constitution en constitution * . La conception de cette immunité parlementaire n'a cependant point été fixée du premier coup. L'Assemblée constituante, après avoir proclamé, le 23 juin 1789 que a: la personne de chaque député était inviolable^ et qu'aucun député ne pourrait être recherché, poursuivi, arrêté ou détenu pour raison d'aucune proposition, avis, opinion ou discours par lui fait aux Etats généraux }>, décréta les 26-27 juin 1790, que a: les députés à l'Assemblée nationale peuvent, dans les cas de flagrant délit, être arrêtés conformément aux ordonnances ; qu'on peut même (excepté les cas indiqués par le décret du 23 juin 1789) recevoir des plaintes et faire des informations contre eux, mais qu'ils ne peuvent être décrétés par liucuns juges avant que le Corps législatif, sur le vu des informations et pièces à conviction, ait décidé qu'il y ait lieu à accusation }». Dans ce système, assez mal conçu, et adapté à la procédure extraordinaire de l'ancien régime, les premières pourmites contre un député pouvaient avoir lieu librement, sans lucune autorisation préalable; mais le décret de prise de corps de pouvait être lancé que sur une décision de l'Assemblée, que ['on faisait vraiment juge, sur pièces, de la mise en accusation ^Ile-même. L'Assemblée constituante retoucha d'ailleurs ces règles Xmr les faire passer dans la Constitution des 3-14 septembre 1790. [1 Y ^t dit : <i Les représentants de la nation pourront, pour faits criminels, être saisis enflxigrant délit on en vertu â!un mandat â! arrêt ^ nais il en sera donné avis, sans délai, au Corps législatif; et la poursuite ne pourra être continuée qu'après que le Corps législatif lura décidé qu'il y a lieu à accusation i>. Cela était très net. [i'arrestation préventive était toujours possible, selon les règles lu droit commun, contre le représentant, non seulement en cas de lagrant délit, mais dans tous les cas ; c'étaient seulement les pournites postérieures à l'arrestation qui ne pouvaient continuer que Qoyennant une décision de l'Assemblée. Cela avait un double Qconvénient. D'un côté, le député n'était point protégé contre les crémières poursuites ; d'autre part, on faisait l'Assemblée juge des liarges elles-mêmes.

I Cependant sous le Second Empire elle était inscrite sealement dans une loi, ) décret organique sur Télection des députés du 2 février 1852, art. il.

764 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

La Constitntion de 1793 établit un nonveau système. Elle pro» tëgea les membres du Corps législatif contre les poursuites, an moins à partir du moment où elles pouvaient donner lieu à ira mandat d'amener, mais réduisit le rôle du Corps législatif à accorder ou refuser l'autorisation nécessaire pour aller plus ayant. Les députés, disait-elle n peuvent, pour fait criminel, être saisis en flagrant délit ; mais le mandat d'arrêt ni le mandat d'amener ne peuvent être décernés contre eux qu'avec l'autorisation da Corps législatif J> (art. 44).

La Constitution du 5 fruct. an III maintint en partie c^iie réglementation, en la précisant selon son habitude et en l'adaptant d'une manière particulière au système des deux Chambres. Elle y consacra deux articles visant, Tun le flagrant délit, l'antre, la procédure ordinaire : € Art. 112. Les membres du Corps légis* latif peuvent, pour faits criminels, être saisis en flagrant délit; mais il en est donné avis sans délai au Corps législatif, et la poursuite ne pourra être continuée qu'après que le Conseil des Cinq Cents aura proposé la mise en jugement, et que le Conseil des Anciens l'aura décrétée. — Art. 113. Hors le cas de flagrant délit, les membres du Corps législatif ne })euvent être amenés devant les officiers de police , ni mis en état d'arrestation, avattfc que le Conseil des Cinq Cents ait proposé la mise en jugement, et que le conseil des Anciens l'ait décrétée d. C'était retomber dam la confusion d'idées qui faisait le Corps législatif juge des diargoi et lui remettait le soin de décréter la mise en accusation ; et, tria logiquement alors, on faisait participer les deux Chambres à eel acte, comme aux autres actes du pouvoir législatif'.

La première, la (constitution du 22 frim. an VIII protégea ki membres de chaque Chambre contrôles poursuites elles-mêmes, qn^ dès lors, ne purent commencer qu'après Tautorisation préalable dl la Chambre à laquelle l'inculpé appartenait. Mais la Chambii n'avait point à décréter la mise en accusation et à apprécier kl charges ; elle autorisait simplement les poursuites, ou reftiaait èl les autoriser, selon qu'elle les trouvait sérieuses ou vexatoires. Li^ membres du Conseil d'État recevaient une protection aiialogiii{ dans le même texte (art. 70) : <k Les délits personnels, eznpoitaail

< En une autre matière la Constitution de Tan III ordonnait de vériScation des pouvoirs, le jugement des élections contestées était Corps législatif (art. 43) et non point à chacun des deux Conseils ixt ment. Cette Tarification se faisait doncjicir une loi. Cela fut poarl une sorte d'excuse lorsque, à diverses reprises, ils validèrent d« illégales et annulèrent des élections régulières.

peine afflictive on infamante, commis par nn membre, soit dn Tribnnat, soit dn Corps législatif, soit dn Conseil d'État, sont pour^ mvis devant les tribunaux ordinaires^ après quune délibération du corps auquel le prévenu appartient a autorisé la poursuite J>,

Ce texte, qni inangnrait le système définitif de notre droit coDstitutionnel qnant à cette immunité parlementaire, ne parlait pas de Tarrestation, mais seulement de la poursuite. Cela était très logique, car (sauf le cas de flagrant délit), l'arrestatioo est simplement une conséquence normale de la poursuite ' . Mais, jusquelà, toutes les Constitutions antérieures avaient parlé surtout ou aniquement de l'arrestation ; c'est contre celle^i, non contre les premières poursuites, qu'elles avaient voulu protéger le député. Lorsqu'on inscrivit de nouveau dans la Charte du 4 juin 1814 cette immunité parlementaire au profit des députés^ sous l'empire de cette tradition, on pensa qu'il était bon de viser l'arrestation à côté de la poursuite (ce qui avait l'avantage de permettre de tenir compte du flagrant délit), sans se demander si cela formait un système bien harmonique. L'art. 52 fut ainsi rédigé : c Aucun membre de la Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ni arrêté en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, qu'après que la Chambre a permis la poursuite d. Ces termes géminés : poursuivi et arrêté ont été repris depuis lors, comme une monnaie courante, par les diverses constitutions ou lois qui ont organisé la même immunité. C'est ainsi qu'ils figurent ^ans la loi constitutionnelle du 16 juilL 1875 (art. 14), où ils font \vn pendant harmonique aux poursuites et à la détention^ dont parle ie second alinéa. Mais là, pas plus que dans la Charte de 1814 f(le8 deux textes sont presque identiques), ils n'impliquent point qa une autorisation spéciale est nécessaire pour l'arrestation lorsque la poursuite a été régulièrement engagée '.

L'immunité que consacre la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 14) est limitée de divers côtés.

1^ Elle n'existe qu'en matière ^ criminelle et correctionnelle y>. Il résulte de ces termes, qui sont pris évidemment dans leur sens technique et étroit, que le député ou sénateur peut librement être poursuivi en tout temps pour une contravention de simple police. Ici l'infraction, consistant en un fait matériel, sans recherche de

1 L*«rt. 121 du Code pénal protégeait d'aillears les députés contre toute irrestatioQ, non autorisée par le Corps législatif a hors les cas de flagrant délit IW de «lameur publique >•.

< Voyez sur cette question la séance de la Chambre des députés du 20 dé- Bembre 1899 (/oum. off, du 21, p. 2264 et s.).

l'intention, ne pent gnère donner lien à des poursuites malfond^ et le peu de gravité des peines enconrnes enlève à la poursint» et à la condamnation possible tonte apparence de persécation. D^aillenrs, la solution s'impose par cette considération que, somme toute, il y a là un privilège par rapport au droit commun et que les privilèges sont d'interprétation étroite.

2^ L'immunité n^existe que pendant la durée des sessions ; eOe cesse au contraire dans leur intervalle. Alors le représentant peut être librement poursuivi en matière criminelle ou correctionnelle. Alors, en effet, l'une des raisons sur lesquelles repose le privilège n'existe plus. La poursuite (si elle se termine avant l'ouverture de la session suivante) n'aura pas pour effet de mettre le représentant dans l'impossibilité de remplir ses fonctions parlementaires. L'antre motif paraît subsister, il est vrai : la crainte que les poursuites mal fondées soient une arme politique dirigée contre lui, un moyen de le harceler et de l'inquiéter. Mais, si les poursuites sont vexatoîres^ la Constitution ne saurait admettre que leur résultat final soit douteux et qu'elles soient dangereuses, sinon par la contrariété ei le trouble qu'elles peuvent causer momentanément à celui qui en est l'objet. Au cours de la session, la sécurité de celui-ci doit l'emporter ; car dans l'intérêt public, il a besoin de sa liljMté de vues, de toute sa tranquillité d'esprit. Les travaux parlementaires étant interrompus, le droit commun repren^i le dessus. Ia suspoision de l'immunité durant l'intervalle des sessions est un hommage rendu à la justice crimineUe, bien moins complet encore que œlâ que lui rendent les Anglais.

On fait remarquer souvent que, d'après un certain nomlMre «toi nos Constitutions, cette immunité était permanente, ne qu avec le mandat lui-même et n'étant jamais suspendue. On tire parfois cette conclusion que, par là, ces Constitutions v surtout rehausser et faire éclater à tous les yeux la dignité d#] représentant du peuple. Il y a là, je crois, une iÛnsion. Cette ràgfa^ la plupart du temps, s'explique d'une façon plus simple. Dans iei| Constitutions de 1791, de 1793, de l'an III etde I848,elle décool^ naturellement et logiquement de ce que les Assemblées légîslatm^l étaient alors permanentes' ; leurs membres étaient toujours Yirtsci-j lement en activité, et, par suite, l'immunité ne connaissait pas suspension, pas plus que la vie de TAssemblée elle-mênie. II vrai que dans un cas, cette explication ne peut être maintenue. Constitution de Tan Y III n'avait pas fait le Corps législatif

t Qi-dessiis, p. 542.

nent ; elle ne lui assurait même (art. 33) qu'une session ordinairede qaatre mois. Cependant, d'après Tarticle 70, les délits emportant peine affictive ou infamante, commis par des membres dn Corpslégislatif, ne pouvaient être poursuivis devant les tribunaux ordinaires qu'après une autorisation de l'Assemblée à laquelle oes^ membres appartenaient, et cela sans aucune distinction de temps. Mais on ne saurait prétendre que la Constitution de Tan YIIl eût pour but d'exalter la dignité et le prestige des membres du Corps* législatif. La règle venait seulement de ce que l'article 70 comprenait, avec les membres du Corps législatif, les membres d'autres assemblées, celles-ci permanentes (Tribanat, Sénat, Conseil d'État)^ qui jouissent d'un privilège analogue.

Si l'immunité cesse avec la session, elle commence avec elle^ sans être retardée, pour un représentant nouvellement élu, jusqu'à la vérification des pouvoirs accomplie. Cependant, si, lorsque l'élection vient en discussion devant l'Assemblée, celle-ci ne la valide pas, et, sans l'invalider actuellement, ajourne sa décision à une époque^ ultérieure, pour plus ample information, on peut se demander si l'immunité subsiste encore. La jurisprudence paraît se prononcer pour la négative \ pour cette raison principale que le règlement interdit au député ajourné de prendre part à aucun vote et de déposer aucune proposition de loi^ ; tandis que, au début d^une session^ tous les députés, attendant également la validation de leurs pouvoirs, prennent forcément part aux votes ; il serait impossible au*^ trement à la Chambre de délibérer. Mais cet argument, très fort en apparence, ne me paraît pas convaincant. La loi constitutionnelleprotégé indistinctement tous les députés pendant la session : la disposition du règlement que l'on invoque est simplement une mesured'ordre intérieur, dont on pourrait même contester la légitimité, si elle n'étaitconsacréeparunlongusage. Admettrait-on que le députée exclu temporairement de la salle des séances par mesure disciplinaire et en vertu du règlement, n*est plus pendant ce temps couvert par rimmunité parlementaire ? Je ne le pense pas ' , et pourtant ce député

t Cass. 40 avril 1847 (Sir. 1847. 1 . 305) ; tribunal de Tulle, 10 mars 1890 (Sir. 1890, 2. 221).

* Règlement de la Chambre des députés, art. 6.

s Cependant, au mois de décembre 1879, M.Bernard-Lavergne, dans un rapport à la Chambre des députés, a émis Topinion que le député frappé d*exclusion temporaire cesse immédiatement d*étre protégé par Tarticle 13 de la loi du 16 juillet 1875. M. Eug. Pierre (Traité de droit politiqitej électoral et parlementaire, DO 485) rapporte le passage sans « examiner s'il y a lieu d'appliquer la théorie de M. Bemard-LaTergne ». Elle a pour elle les termes mêmes de Tarticle qui protège seulement le député à raisoa « des opinions et votes émis dansVexercicede ses fonctions ». Or Texercice de ces fonctions devient impossible et interdit a a

ne peut pas non plus prendre part aux travaux de la Chambre.

Enfin, la session dure juridiquement tant qu'elle n*a pas été cloge. Les ajournements par lesquels le Président de la République peutli suspendre (d'après l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875), n'empêchent point qu'elle dure endroit pendant ces ajournements et, par suite, que l'immunité subsiste.

3® L'immunité cesse même au cours de la session « en cas de flagrant délit :». Lorsque, en effet, le flagrant délit a été constaté, la possibilité que les poursuites soient mal fondées et yexatoira devient presque nulle. Il est logique de rendre alors à la loi criminelle son libre cours. L'arrestation, s'il y a lieu^ et les poursuites en matière criminelle et correctionnelle peuvent procéder sans qu'aucune autorisation de la Chambre soit nécessaire.

Cependant sur ce point la plupart des Constitutions de la France ont admis un système assez différent de celui qui est contenu dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Elles déclarent que, en oas de flagrant délit, le représentant pourra bien être mis en étii d'arrestation, mais que, même alors, les poursuites ne pourront avoir lieu qu'avec l'autorisation de la Chambre. Ce système, inauguré par l'Assemblée Constituante \ a passé explicitement dani les Constitutions de 1791, 1793, de Tan III, de 1848. H figue même dans l'Acte additionnel de 1815 (art. 14) ; et la Constitation de l'an VIII (art. 70) ne restreignait en rien la nécessité d'obtenir l'autorisation des assemblées politiques pour poursuivre os de leurs membres. Le système actuel ne se retrouve que dans les deux Chartes et dans le décret organique du 2 février 1852 '. On ne doit donc pas s'étonner que l'on ait voulu rétablir sons notn Constitution ce qu'on peut appeler, en cette matière, le droS commun des Constitutions françaises. On a soutenu, en 1892 et en 1894, à la Chambre des députés que même aujourd'hui < le flagrant délit permet l'arrestation du représentant; mais, une fois rarrettation opérée, une autorisation est nécessaire pour que des pour*

député, dès qu'il a été frappé d'ioterdiction temporaire. On pourrait oepen^afii se demander si cet article 13, si absolu, peut être entamé par une dispocitioBéa règlement. Dans tous les cas, Tarticle 14 visant les délits qui n*ont aocan rappotfli avec les fonctions, Targument de texte manque alors.

i Ci-dessus, p. 763.

^ Charte de 1814 (ai't. 52) : « Aucun membre de la Chambre ne pent, pendarf la durée de la session, être poursuivi ni arrêté en matière criminaUe, sauf kcai de flagrant délit, qu'après que la Chambre a permis la poursuite ». — Charte dt 1830, art. 44 identique. — Décret du 2 février 1852, art. il : « Aucua mcmbR du Corps législatif ne peut, pendant la durée de la session, être poursuit ni arrêté en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, qu*après que le Coifi législatif a autorisé la poursuite ».

suites pnîssent être exercées d ^ Mais cette interprétation est anjonrd'hui insontenable. En rédigeant l'article 14 de la loi dn 18 jtdllet 1875, les auteurs de la Constitution ont en pleine connais* flanœ de cause choisi entre deux systèmes opposés ', et le texte même est formel, la restriction <si sauf en cas de flagrant délit > est placée à la fin de Tarticle, après la mention de TautoriBation de la Chambre exigée en principe; elle modifie tout ce qui précède et se rapporte non seulement à l'arrestation, mais aussi aux poursuites.

D'ailleurs le flagrant délit doit être pris ici, comme toutes les fois qu'il s'agit d'une théorie exceptionnelle, dans son sens précis et étroit. Il comprend seulement le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre, et l'on ne saurait y joindre les hypothèses assimilées au flagrant délit par les articles 41, 46 et 106 du Code dlnstruction criminelle*. Mais si l'existence du flagrant délit est nécessaire pour permettre de procéder sans Tautorisation de la Chambre, d'autre part, elle est suffisante ; et l'on ne devrait pas dire que lautorisation delà Chambre devient nécessaire pour permettre de poursuivre un député à raison d'un délit correctionnel, dont le caractère flagrant a été constaté, par ce &itque la procédure ouverte par la loi de 1863 pour les flagrants délits n'a pas été suivie*. Le délit flagrant, dûment constaté, conserve ce caractère, quelle que soit la procédure qui lui soit appliquée.

* Séance de la Chambre des députés du 8 mai 1894 (Journal officiel du 9, Débats parlementaires f p. 735) ; rapport de M. Millerand, citant les paroles prononcées par M . Floquet président de la Chambre le 18 février 1892, et rapportées aa texte.

, * La règle traditionnelle figurait dans le projet de Constitution déposé par M. Dafaure en 1873; il y était dit, art. 13: « Us (les sénateurs et les représentants} oe peuvent être arrêtés en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, ni

^poursuivis qu*après que la Chambre, dont ils font partie^ a autorisé la poursuite. »

* Cependant Tarticle 121 du Code pénal parle a des cas de iiafçrant délit et de l^ameur publique ». Voyez Oarçoo, Code pénal annotéy art. 123, n« 14. Mais le [texte de la loi constitutionnelle, pestérieur et supérieur à celui de la loi pénale tédigée sous Tempire d*une autre constitution, me parait devoir l'emporter.

^ Uidée contraire a été émise au nom du Gouvernement en 1894, séance de la Chambre des députés du 8 mai 1894, Ion, cit., p. 735 (Rapport de M. Millerand) : f. Letnbiinal n*ajrantpas été immédiatement saisi, disait la lettre du procureur général près la Cour de Bennes, j'ai l'honneur de demander à la Chambre de |il>Dl(Hr bien lever l'immunité parlementaire en ce qui concerne M. le député X... ». pi M. le garde des Sceaux, ajoutait le rapporteur, nous a déclaré que cette solution lui paraissait commandée tant par le texte de Tarticle 14, § 1, de la loi constiiQfioanelle du 16 juillet 1875 que par les dispositions de la loi du 20 mai 1863 sur les flagrants délits. »

770 LA RËPUBUQUB FRANÇAISE.

La Chambre, qui est appelée à statuer sur une demande en aotorisation de poursuites contre l'un de ses membres, n'a poini pour devoir et pour mission, d'après tout ce qui précède, de se faire juge du fond et de rechercher si le membre accusé est innocent on coupable : elle doit rechercher seulement si la ponrBoito paraît sérieuse ; si elle repose sur des charges réelles. Autrement la Chambre empiéterait sur le pouvoir judiciaire. Elle s'écartenût également de son devoir si, de parti pris, elle refusait d'autoriser une poursuite fondée au point de vue de la procédure criminelle. La Constitution lui donne, d'ailleurs, une autre prérogative, an moyen de laquelle elle peut, au cours des sessions, faire cesser momentanément l'effet et les conséquences possibles des poursuites qu'elle a autorisées ou qui ont pu s'engager sans son autorisation. L'article 14 de la loi constitutionnelle du 14 juillet 1875 se termine ainsi : € La détention ou la poursuite d'un membre del'nne ou de lautre Chambre est suspendue pendant la session et ponr toute sa durée, si la Chambre le requiert. » Cela s'applique suis difficulté à la détention préventive; mais cela s'applique mèmey je le crois, à la détention prononcée à titre de peine, par jng^ ment de condamnation, en supposant, bien entendu, que la condamnation ne soit pas une de celles qui entraînent la déchéance da représentant. Cette disposition corrige heureusement tout ce que l'article 14 peut présenter d'un peu étroit quant à la portée de l'immunité parlementaire.

Les membres des deux Chambres jouissent encore d'un privilège apparent qui n'est aussi qu'un moyen d'assurer le libre accomplis* sèment de leur mission. D'après la loi du 20 juillet 1895 (art. l)t ils ne peuvent, en principe, faire en temps de paix aucun serriœ militaire, pendant la durée des sessions : il n'est dérogé à cette règle que <;: sur la demande du ministre de la Ouerre, de leur prope consentement, et après décision favorable de l'Assemblée à laqudle ils appartiennent j>. En revanche, les membres du Parlement, hir sant exceptionnellement un service militaire, ne peuvent participer aux délibérations ni aux votes de l'Assemblée à laquelle ils appar» tiennent (art. 2). Si pendant qu'un député ou sénatenr fiutea temps de paix un service militaire, soit dans l'intervalle des sions des Chambres, soit même exceptionnellement pendant session, l'Assemblée nationale vient à être convoquée, pour dit* le Président de la République ou pour procéder à la révision titutionneUe, ce service militaire est suspendu de plein droit, que siège l'Assemblée nationale.

Ces règles ne visent que le temps de paix et jusqu'ici* pov it

temps de guerre, les membres des Chambres sont soumis aux mêmes obligaii<tts militaires qne les autres dtoyens.

Ia question de savoir si les membres des assemblées représentathres doivent ou non recevoir une indemnité est classique en matière delëgislation constitutionnelle. Elle ne se pose vraiment qu'en ce qui concerne les représentants élus. En effet, pour les membres des (%ambres Hautes héréditaires, ou pour les sénateurs viagers choisis par un chef d'État, leurs fonctions attachées à leur personne, sont naturellement gratuites, ou bien les dotations qu'ils peuvent recevoir prennent un tout autre caractère que celui d'indemnité et se présentent comme des pensions ou faveurs royales.

Ramené à ces proportions, le droit à indemnité pour les membres élus des assemblées représentatives, ne paraît avoir point fait difSculté dans les temps anciens, soit en France, soit en Angleterre ; la question fat alors résolue de part et d'autre d'après les mêmes principes. U parut juste que les députés fussent indemnisés des frais et dépenses de voyage, séjour, logement et nourriture, qu'ils étaient obligés de faire dans l'intérêt d'autrui, c'est-à-dire de leurs commettants. Cela résultait d'ailleurs de la théorie du mandat civil qui déterminait alors les relations des uns et des autres : cette théorie détermina, en même temps, à la charge de qui l'indemnité serait mise, he député était, au pied de la lettre, le mandataire particulier du groupe ou circonscription qui l'avait élu^ Or, le droit décidait que le mandant doit indemniser le mandataire de tous les frais qu'il a faits pour rexécntion du mandat. La conséquence fut que le député recevait une indemnité et que celle-ci était payée par ses seuls commettants. Telle était la règle pour nos anciens Etats généraux, lorsqu'ils furent devenus une assemblée totalement élective. Chaque bailliage payait l'indemnité de ses députés et même régulièrement, dans le bailliage, chaque ordre (clergé, noblesse, tiers Etat) supportait à part celle de ses représentants propres. Ce système eut même ce r^ultat que la convocation des Etats généraux souvent était assez mal vue des populations, leur apparaissant sous la forme d'une diarge nouvelle à supporter*. En Angleterre, il en était de même intrefois pour les députés à la Chambre des Communes. Chaque

< Ci-dessas, p. 207.

> Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 4« édition,

comté, ville ou bourg, payait une indemnité à ses représentants. Un statut du règne d'Henri VIII (abrogé seulement sous le règnedela reine Victoria) imposait expressément cette charge aux TÎlles qoi seraient à l'avenir érigées on collèges électoraux. En 1681, le droit du député fut encore judiciairement reconnu. Mais comme les villes et comtés se plaignaient, et que les sièges à la Chambre des C!ommunes devenaient de plus en plus recherchés, les candidats éloâ cessèrent peu à peu défaire valoir leur droit, et celui-ci est tombé complètement en désuétude depuis au moins deux cents ans^ Par suite de cette évolution, les fonctions législatives apparurent aa xvin® siècle comme gratuites en Angleterre. Les théoriciens s'emparèrent de ce fait et en tirèrent des conséquences systématiques. Une doctrine largement répandue présenta cette gratuité comme un principe constitutionnel, pour deux raisons principales : d'on côté, elle assurait un esprit pleinement désintéressé chez les députés, qui faisaient un sacrifice pécuniaire pour exercer leurs fonctions ; d'autre part, elle fournissait, sans violer en droit le principe d'égalité, l'équivalent avantageux d'un cens d'éligibilité. Ce système a été appliqué en France aux Chambres des députés de 1817 à 1848 ; il fat inscrit aussi dans la Constitution du 24 janvier 1852 (art. 37), mais pour être abrogé la même année par le sénatuâconsulte du 26 décembre 1852 (art. 17). Il est encore suivi dans un assez grand nombre de pays étrangers ; outre T Angleterre, qui le conserve dans les conditions ci-dessus indiquées ^, l'Allemagne^ l'Italie, l'Espagne le pratiquent également.

Mais un principe nouveau, absolument contraire, a été proclamé par la Révolution française. 11 se formule ainsi : le représentant élu a droit à une indemnité, et cette indemnité est à la charge de la nation. Le premier terme se justifie par le principe démocratique, d'après lequel les fonctions publiques doivent être accessibles àloas sans distinction de fortune. Ce ne serait plus qu'une fiction, û toute fonction publique, qui entraîne une dépense notable de temps pour celui qui la remplit et l'empêche par cela même d'exercer en même temps une prof esssion lucrative, n'était pas rémunérée. Cette ind^n* nité assure la pleine liberté des collèges électoraux, qui peuvent antà efficacement choisir un pauvre aussi bien qu'un riche. Ije seoofoi

1 Anson, Law and custom, L I<, p. 113.

^ La Constitution australienne établit une indemnité ponr les séaateim el W> représentants, en permettant au Parlement de modifier cette disposition. SecL H: « Jusqu'à ce que le Parlement en décide autrement, chaque sénaletir d chaf*^ membre de la Chambre des représentants recevra une pensioa {tUiow&nm ^ quatre cents livres (10.000 fr.) à partir du jour où il occupe son siè^. •

terme de la proposition résulte de ce qne le député n'est plus, dans le droit moderne^ le représentant de la circonscription qui l'a élu, mais celui de la nation entière ^ : son indemnité est donc une dépense nationale. Cette indemnité a même été inscrite dans la Constitution de l*an III (art. 68) et dans celle de 1848 (art. 38). La Constitution de 1848 ajoutait la défense pour le représentant de renoncer à cette indemnité' ; elle voulait éviter que par de semblables renonciationSy il s'introduisît des distinctions choquantes et que le droit loi-même pût tomber en désuétude, comme en Angleterre.

Aujourd'hui ce droit n'est plus écrit dans la Constitution ; mais il &«t établi pour les députés par la loi du 30 novembre 1875, et le principe n'en a pas été contesté à cette époque ' . L'indemnité est de 9.000 francs par an . Quant aux sénateurs, le projet sur l'organisation du Sénatprésentéparla Commission des Trente, et même celui présenté par la nouvelle Commiâsion qui l'avait remplacée, proposait, comme un point important, de faire leurs fonctions gratuites^. C'est, en effet, un trait qui distingue souvent les Chambres Hautes ; mais on a vu plus haut*'* quelle en est la raison. Le Sénat, étant aujourd'hui une assemblée élective et représentative comme la Chambre des députés, devait, à ce point de vue encore, être traité comme cette dernière. Aussi la loi organique sur l'élection des sénateurs du 2 août 1875 a-t-elle décidé, art. 26 : a: Les membres du Sénat reçoivent la même indemnité que ceux de la Chambre des députés. t>