LA FORMATION DES LOIS

Nos lois constitutionnelles, comme on l'a déjà fait remarqœr ', n'ont que des dispositions très peu abondantes sur cette po^mîèce et essentielle attribution'. Elles se trouvent dans les articles 1 ei 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 et dans l'article 8 do la loi constitutionnelle du 24 février 1875. Four tout le reste, la procédure législative est déterminée par les règlements des nfaambres et par les usages parlementaires '. Je ne donnerai ici qve

i Ci-dessus, p. 15, 93.

* a-dessHs, p. 745. '

> Sur les détails de c«Ue prooédure» consulter Bag. Pi«rre, TraUd âê êf^* politique j électoral et parlementaire, n^ 58 et suit.: 683 et soiv.

quelques indications sommaires sur cette procédure, en dehors des principes énoncés par les textes constitutionnels ou qui en découlent.

n faut distinguer dans la formation des lois deux choses : 1^ la propontion ou initiative de la loi ; 2° la délibération et le vote.

L'initiative des lois, nous le savons ', appartient concurremment 9,u Président de la République et aux membres des deux Chambres *. Les actes par lesquels le Président de la République exerce oe droit, portent, dans la pratique, le nom de projets de lois, ils sont contenus dans un décret présidentiel, contresigné par un ou plusieurs ministres et déposé par un ministre devant l'une des deux Chambres, Il peut être, en principe, déposé indifféremiQent devant l'une ou l'autre d'entre elles. Le projet de loi est, en droit, un acte présidentiel, non l'acte du ministre qui Ta déposé. Il en résulte que, sans difficulté, il conserve sa force et sa valeur, après que le ministre qui l'a déposé a cessé ses fonctions. Contenu dans un décret présidentiel, il ne peut être retiré que par un nouyeau décret présidentiel déposé devant la Chambre qui avait été saisie du projet. Il ^ résulte aussi qu'un ministre ne peut point de sa propre autorité et sans la signature du Président de la République introduire xm projet de loi^ :t1 pourrait seulement, s'il est membre

f Gi-deastts, p. 540.

* Loi constitulionoeUe du 25 février 1875, art. 3 ; loi constitutionnelle du 24 féTrier 1875, art. 8 : « Le Sénat a, concurremment avec la Chaaabie des députés, rinitiatÎTe et la confection des lois n. .

' La (jaeaUon a été discutée au Sénat dans la séance du 29 mars 1895 {Journal of/ieiel du 30, Débats parlementaires, p. 286). Il s'agissait d'un projet de loi portant ouverture et annulation de divers crédits : en dehors des crédits demandés dans ce projet, le Président du Conseil avait saisi directement, au nom da ministre de la Guerre, la Commission du budget de la Chambre de plusieurs propositions nouvelles. Lorsque le projet, ainsi complété et voté par la Chambre vint devant le Sénat, M. Buffet contesta la procédure : « 11 est certain, dit il, qa'aacun mixûstre n'a qualité pour saisir directement la Chambre, et a fortiori, une Commission de la Chambre, d'une demande de crédits supplémentaires sans nn décret signé par le Président de la République, et qu'en agissant ainsi, U commet un acte absolument inconstitutionnel. Un ministre n*a aucune initiative personneUe, dans les matières financières surtout. » Le Président du Conseil répondit : a Bien qu'il soit de règle que les crédits supplémentaires procèdent de Hnitlative du Gouvernement, la Commission du budget do la Chambre des despotes possède une certaine initiative, et, s'il lui convient, sur le vu d'une note présentée par un ministre, de comprendre un crédit de cette nature dans le projet dentelle est saisie, elle en est maîtresse. » C'était transformer la demande do ministre en un amendement proposé parla Commission.

de l'une des Chambres, user devant elle du droit d'initiative parlementaire en son nom personnel ; mais cela serait contraire aux usages du parlementarisme français. L'application de ces principes fait que souvent, après un changement de ministère, une série de décrets viennent retirer des projets de loi présentés sous le mioiatère précédent.

Quant à Imitiative des membres du Parlement, le règlement de chacune des Chambres détermine dans quelle forme et à quelles conditions eUe peut être exercée. La proposition qui en est le résultat, porte le nom technique de proposition de loi, et voici, en quelques mots, et réduite à ses traits essentiels, la réglementation qui s'applique aux propositions de loi :

1® Toute proposition de loi doit être présentée par écrit, précédée d'un exposé des motifs et formulée en articles. On veut éviter par là les propositions irréfléchies, improvisées dans le cours d'une discussion, et celles qui contiendraient seulement un principe vague, non ramené à une application précise.

2^ L'Assemblée n'est pas directement et immédiatement appelée à examiner quant au fond, une proposition de loi ainsi présentée. Celle-ci est d'abord renvoyée à une commission renouvelée ton? les mois, dite Commission d'initiative^ qui fait un rapport sonunaire sur l'utilité et l'opportunité de la proposition. D'après ce rapport, l'Assemblée statue sur la prise en considération de la proposition. Si elle refuse de la prendre en considération, tout est dit et cette proposition ne pourra être renouvelée que dans les conditions déterminées par le règlement. Si l'Assemblée la prend en considération, elle est soumise à la même procédure que les projets de loi, procédure qui sera indiquée un peu plus loin.

Cette organisation à pour but d'empêcher que le tempe dont dîtpose l'Assemblée ne soit perdu en débats inutiles, comme il arriverait si elle était obligée de discuter au fond des propodhions irréfléchies et mal venues. D'ailleurs, cette procédure d'admiaabilité peut être évitée par un vote de l'Assemblée qui déclare la proposition urgente^ ou qui renvoie la proposition à une commis* sion autre que celle d'initiative et déjà existante pour un antrv objet.

1 fiug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parUmoUaire^ m Oq abuse cerUinement, dans la pratique, de la déclaratioa d^urgenoe. VojM séance de la Chambre des députés du i*' juillet 1895 (Journal offcUl àm t^ DébaU parlementairett p. 1030) : « M. Riboty président du ConeeiL L*«rfiart est doTenue, dans nos mœurs parlementaires, une sorte de politesse, ^û at m refuse guère, mais qui n'aTance pas beaucoup les choses. •

En dehors des propositions de lois qu'ils présentent, les membres des deux Chambres exercent encore leur droit d'initiative par des amendements^ c'est-à-dire en proposant des modifications plus ou moins considérables au texte des projets de lois ou propositions de lois dont est saisie la Chambre à laquelle ils appartiennent. Le droit d'amendement est aujourd'hui ouvert sans restriction ; sauf qu'en principe, si les amendements n'ont pas été préalablement soumis à la Commission chargée d'examiner le projet ou la proposition qu'ils modifient, ils doivent être d'abord pris en considération par la Chambre avant de pouvoir être discutés au fond. Mais cette formalité peut être écartée par une intervention de la Commission, demandant que l'amendement lui soit renvoyée Dans la pratique, d'ailleurs, cette règle n'est pas toujours fidèlement observée. Notre procédure parlementaire ouvre toute grande la porte aux amendements, et c'est là incontestablement une de ses défectuosités; ceux-ci, hâtifs et rédigés par des mains peu expérimentées, troublent bien souvent la clarté, rharmonie et la logique des textes législatifs.

Notre Constitution, on le sait, n'a pas réglé les formes de la délibération et du vote des lois. Il faut encore sur ce point s'adresser aux règlements des Chambres, et les principes fondamentaux qu'ils contiennent sont au nombre de deux :

P Tout projet de loi, toute proposition de loi (prise en considération ou dispensée de la prise en considération) doivent être renvoyés à une commission nommée par les bureaux entre lesquels les membres de l'Assemblée ont été répartis par la voie du sort. Chaque bureau élit un commissaire, ou un même nombre de commissaires, après une discussion générale. La Commission étudie le projet ou proposition, peut y proposer des amendements et fait son rapport à l'Assemblée par l'organe de l'un de ses membres.

2* En principe, les projets ou propositions de lois, avant d'être définitivement adoptés par une assemblée, sont soumis à plusieurs délibérations ou lectures successives, terminées .chacune par un vote. Leur nombre traditionnel jusqu'en 1875 était, en France, de trois. Cet usage venait, comme tant d'autres, d'Angleterre où la

« Sur tous ce» points, consulter Eug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n® 830.

778 LA BÉPUBUQUB FRANÇAiSE.

lecture trois fois répétée existait au moins depuis le règne d^Édouard YI^ Les règlements de nos deux Chambres las est réduites à deox, séparées par cinq jours d'intervalle. Cet écart de la tradition ancienne s'explique aisément. La nécessité du ooa* cours des deux Chambres est une garantie suffisante contre le vote précipité et h&tif des lois : c'est surtout avec une assemUée unique que la Constitution doit maintenir rigonreuseaieot h règle des trois lectures. D'ailleurs, dans le systène actuel, tout projet ou proposition d(»t normalement pasfi^ par trois vote successifs ; car, lors de la première délibération, il j a d'abord vm discussion générale portant sur le principe même de la loi, aviat qu'on puisse discuter les articles dont elle se compose. Cette dii* cussion générale se termine par un pn»mier vote, portant sur le point de savoir si TÂssemblée entend passer à la diacuasioa dei articles ; si ce vote est affirmatif , les articles sont alors discotés ai votés en première lecture.

La nécessité des deux délibérations successives est écartée dus un assez grand nombre de cas par le règlement*; la déclantioii d'urgence en particulier en emporte la dispense'.

Les règles sur la formation des lois qui ont été examinées jusr qu'ici, sauf en ce qui concerne le droit d'initiative, sont xmiqne-

1 Anson, Lato and oustom^ t. V, p. 218.

3 Eug. Pierre, Traité de droit politiqtte, électoral et parlementaire^ n** 3t6 et suiv.

* Uoe proposilioD de modification du règlement soumise à la Chambre des dép^r tés dans la précédente législature, supprimait en principe les deux lectsres \<t par là même la déclaration d*urgence), et n'exigeait plus qu^niM muIô déMUca» tion, la Chambre étant toujours libre d'en requérir et décider uno s^ooada» D'autre part, aucun amendement n'aurait pu être introduit en cours de diacasàiia sans avoir été préalablement soumis à la Commission chargée d'étudier le projifti ou proposition de loi. Cette réforme n'est pas Tenue eo diseoMloii. — Jt, n*ai pas parlé de llnterrention du Conseil d'£tat dans l'éUboralion des lois. ^ d'autres époques, sous d'autres Constitutions, elle a été très importante. D'apriif^ certaines Constitutions (22 frimaire an Vlll, 14 janvier 1852), elle était iiociiataj ou même nécessaire pour Télaboration des projets de loi ourexana^a dfts aaM déments proposés. Aujourd'hui elle n'est plus que facultatire et assez tare «Éj fait. Le Gouvernement peut toujours soumettre à l'examen du Conseil d^til i^ projet de loi qu'il a*préparé. Chacune des Assemblées pourrait aussi loi voyer, pour avoir son avis, une proposition de loi qui lui est pressoirs, Los 24 mai 1872, art. 8 : « Le Conseil d*Etat donne son avis : 1* sur l«s d'initiative parlementaire que l'Assemblée nationale juge i propos de lui rw*: voyer. » Bien que ce texte ait été rédigé à l'époque où existait une unique, il s'applique certainement aqjourd'hui à l'aoe et à l'autTs des Chambres.

ment fournies par les r^ements de8 Chambres. lien est d'autres qui résultent des principes ou des textes constitutionnels, et doBt l'iqy^ication ne laisse pas d'être parfois assez délicate. Elles sont la conséquence de la dualité des Chambres, telle que l'a établie la Coi>stitution, en en faisant deux facteurs égaux du pouvoir législatif, c Le pouvoir législatif est exercé par deux Assemblées : la Chambre des députés et le Sénat ]>, dit la loi constitationnelle du 25 février 1875, art. 1. <c Le Sénat a, concuremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois ]», répète à son tour l'artiole 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875. Il en ré* suite les conséquences suivantes :

V* En principe* et sauf ce qui sera dit plus loin des lois de finances, la loi peut indifféremment prendre son point de départ dans l'une on lautre Cluunbre par la voie de l'initiative parlementaire : le Gouvernement peut indifféremment apporter d'abord sur le bureau de l'une ou de l'autre Assemblée tout projet de loi signé par le Président de la BépuUique.

2° Chaque Assemblée, possédant dans sa plénitude la confection des lois, exerce sur un projet ou proposition voté par l'autre Chambre les mêmes droits qu'elle exercerait sur un projet ou proposition dont elle serait directement et d'abord saisie. Elle peut non seulement l'adopter tel quel ou le rejeter en bloc, mais aussi bien l'amender, le modifier à sa fantaisie.

8^ La loi n'existe, n'est formée que lorsqu'un texte identique a été successivement adopté dans les deux Assemblées. Cette dernière condition fait naître des difficultés et en fait et en droit.

En fait, alors même que les deux Chambres sont d'accord sur le principe d'une loi, le vote peut souvent être longtemps retardé par des divergences, dans les détails et dans la rédaction, et l'on voit alors le projet faire la navette et passer et repasser, sans aboutir, d'une Chambre à l'autre. C'est un inconvénient inévitable dans ce système et qui, d'ailleurs, est compensé par de sérieux avantages '. Il peut aussi être largement tempéré par un procédé qui, pratiqué d'abord en Angleterre, s'est développé surtout dans le Congrès des États-Unis et que permettent toujours les règlements de nos Chambres ^ ; c'est le moyen des commissions mixtes. Chaque Assemblée peut nommer une commission et la charger d'entrer en conférence avec une commission élue par l'autre Assemblée. Cela rappelle un autre procédé qui a été parfois proposé ou appliqué pour résoudre

^ Ci-dessus, p. 94.

' Eug. Pierre, Traité de droit politique^ éleoforal et parlementaire^ n^ 676.

780 LA RÉPITBUQUE FRANÇAISE.

de semblables conflits : la fasion momentanée des denx Assemblées en une senle. Mais la différence entre les denx combinaisons est immense. Icil'individnalitéetrindépendancedesdenx Assemblées restent intactes. Lorsque les denx commissions délibérant ensemble anront pn s'entendre snr nn texte unique et conunon, ee texte, pour devenir loi, n'en devra pas moins être voté conforme séparément par chacune des deux Chambres. Il n'y a là qu'use voie de conciliation, dont la force est toute morale, mais qui peut être d'un effet merveilleux. Dès qu'on délibère en petit comité entre hommes choisis, sérieux et laborieux, la voix et la raison a chance de se faire entendre. C'est par ce procédé qu'a été votée chez nous la loi de 1889 sur le service militaire.

La nécessité d'un texte commun voté par les deux Chambres &ii surgir aussi des questions de droit. Il s'agit de savoir si, quelle que soit la Chambre qui a voté la première le projet ou la proposî* tion, Vautre Chambre peut toujours le voter efficacement à son tour et le transformer en loi par ce dernier vote. La question a presque une apparence ridicule : la Constitution ne compoitet-elle pas l'égalité des deux Assemblées en tant que fiusteun de la législation ? Elle est sérieuse cependant et très controversée.

Lorsqu'il s'agit d'un projet ou proposition voté par le Sénat, h difficulté ne paraît pas se présenter aujourd'hui. Le Sénat étadt soumis au système du renouvellement partiel, est un corps per^ pétueP. Il ne meurt jamais et l'expression de sa volonté, une toii émise, conserve indéfiniment |sa force et sa valeur. Les proieli ou propositions qu'il a votés peuvent toujours en droit (sauf a}^li" cation des règlements) être portés, à une époque queloonqnaj devant la Chambre des députés et convertis en lois par le vote Ai cette dernière*.

Mais la Chambre des députés est autrement organisée. Elle si renouvelle intégralement et périodiquement, et, à chaque reDW vellement, l'ancienne Assemblée meurt et il en naît une nouveUe^ Les votes que l'ancienne Assemblée avait seule émis oonserventHl encore quelque valeur ou ne sont-ils pas morts avec e&e? U question s'est posée de bonne heure, sous Terapire de la Cooeài^ tution de 1875, et la solution adoptée en pratique, malgré d'ôtfj giques protestations en sens contraire, fut que toute propoôtîii

ï Ci-dessus, p. 686.

s Kug. Pierre, Traité de droit politique, éleeioraî et parlementairt^ ^^^ 3 Ci-dessas, p. 686 et suir.

de loi émaaée de la Chambre des députés et votée par elle devenait caduque, si elle n'avait pas été adoptée par le Sénat avant la fin de la législature ^ Sans doute, elle pouvait être reprise par on membre de la nouvelle Chambre des députés ; mais il fa liait alors recommencer devant celle-ci toute la procédure législative, tons les travaux préparatoires. En vertu du principe qui soutenait cette solution, on aurait dû également considérer comme caduc et nul le vote émis par la Chambre des députés sur un projet do loi présenté parle Gouvernement, lorsque le Sénat ne l'avait pas également adopté avant la fin de la législature. Mais nous allons voir qu'on était arrivé à sauver ce vote de la caducité.

Quel principe avait donc dicté cette solution? A n'en point douter, c'était un raisonnement juridique emprunté, à tort, au droit privé. Comme il arrive trop souvent, on avait comparé le vote delà loi à un contrat conclu entre les deux Chambres. On en concluait que leurs volontés devaient se rencontrer, comme celles de deux contractants. Or, lorsqu'une personne propose à une autre de contracter dans de certaines conditions, si la première meurt iiTiDtque la seconde ait accepté, l'o&e qu'elle avait émise^devient caduque et ne peut plas être utilement saisie par celui à qui elle était adressée. Voilà pourquoi le vote émis par la Chambre des députés devenait caduc lorsqu'elle mourait par le renouvellement intégral ou par la dissolution, de mort naturelle ou do mort violente, avant que le Sénat j eût joint son vote. C'est bien le raisonnement que produisait M. Batbie au Sénat dans la séance du 28 octobre 1881 : € Il faut, pour qu'une loi soit votée et puisse être promulguée, qu^elle soit voulue simtdtanémeni par les deux Assemblées. Lorsque la Chambre des députés est soumise à la réélection, il arrive une Chambre nouvelle et, par suite, cette volonté simultanée fait défaut' ».

Mais si cette conception l'emporta, on j admit deux tempéraments importants.

1* La logique, comme je l'ai dit, aurait voulu que les projets de rio» votés par la Chambre des députés fussent traités, à ce point de vne, comme les propositions de lois adoptées par elle '. On leur ap-

' Voir Texcellent rapport présenté sur la question par M. Jules Godin au Sénat dans la séance du 6 novembre 1894, où sont relevés tous les précédents {Journal officiel des 5-7 janvier 1895, Doouments parlementaires^ p. 281 et tiiiv.>.

* Eng. Pierre, Traité de droit politiqi^j électoral et parlementaire, n»80.

* M. CaiUaad soutint alors vainement cette opinion au Sénat ; voyez rapport de M. Qodin au Sénat, loo, cit,, p. 282 : « Je considère, disait-il, que le Sénat ne peut plus a^jourd'hui statuer sur le projet de loi portant suppression de l'impdt

78Î IJL RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

plîqna un régime différent. On décida que, après la légiBlatore pendant laquelle ils avaient été adoptés, lorsqa'avec une noa?eDe Chambre recommençait une législature nonvelle, ils ponTuientétre utilement votés par le Sénat, ainsi transformés en loi et pronralgoés par lepouvoir exécutif sans un nouveau vote de la CSuunbre desdéputés. Oe fot même, chose notable, à propos de lois portant gor h impôts que cette solution fut adoptée. Sur quelle raison fondait-on cette exception ? Sur une pure règle de forme, semble-t-il : c Four soutenir cette jurisprudence, il (le président du Sénat) se fondait sur ce que, saisi par un décret, le Sénat ne pouvait passe dennsir lui-même. ' y> Mais cela ne parait guère probant. Sans doute le projet de loi, parce qu'il est contenu dans un décret, subsiste iaot qu'il n'a pas été retiré par un décret contraire *. Mais par qBoUe vertu a-t-il pu conserver au vote de la Chambre des députés sa force et valeur et le préserver de la caducité ? Dira-t-on que oe vote s'y est incorporé et ne fait plus qu'un avec lui ? Cela parait bien hasardeox. Aussi M. Batbie, en 1881, s'ingénia-t-il à trouver une autre eiplication : <c Poxu*quoi, disait-il, n'admeiron pas la oaducfté qniiid il s'agit de projets émanés du Gouvernement? C'est que le Goiave^ nement, qui doit avoir la confiance des Chambres, s'il p^ise qo^vB projet de loi adopté par l'ancienne Chambre des députés est ooo* traire à l'esprit de la nouvelle, peut &oilemeiit le retirer da Séoit : de telle sorte qu'il n Y & pour ainsi dire pas de solution de continuité. .La volonté présumée de la Chambre nouvelle eet oonfofTM i celle de Vancierme, si le Gouvernement ne nous desemsit pas*, i li raison était bonne peut-être au point de vne simplement pt^ mentaire ; au point de vue juridique, elle était bien anUale. EstI possible, en droit public, de présumer une volonté, qui ne s'est pH manifestée, et de présumer un vote qui n'a pas été éfnifi?

2'' Une seconde exception a été admise. Sn 1861 (séanoe à Sénat du 28 octobre), le Sénat a pris la résolution smvanlB € Quant aux propositions d'initiative de la Chambre, il fit une dii tinction. Celles qui avaient été l'objet d'un rapport déposé (devai lui), il s'en déclara saisi définitivement ; celles, au contraire, àà plement transmises ou soumises à l'étude d'une Commissioût i

SUT les saTODs, dont il avait été saisi après le vota de rancienne Chambrée députés. Pour qu'il ea fût autrement, il faudrait admettre qa*iu vote enif n rancienne Chambre des députés peut avoir encore quelque valear poor la el fection de la loi. »

i Rapport de M. Jules Godio, loo. oit., p. 292.

• Ci-dessus, p. 775-6.

* Bug. Pierre, Traité de droit politique^ éUetoral et parl^menUMire, n* A

1eB<xmsidéra comme caduques ^ ]>0ela était-il encore' bien logique? La seule raison de fond que j'entrevois, c'est que, la solution étant toute préparée au Sénat, dès que le rapport de sa Commission était déposé, son vote postérieur deyait être considéré comme remontant rétroactivement à ce moment. Mais cela est encore bien subtil.

Quoi qu'il en soit, telle était jusque-là la jurisprudence parlementaire. La Chambre des députés l'avait souvent regrettée, déplorant les recommencements et la perte de temps qui en étaient la conséquence, le travail de Sisyphe qu^on lui faisait accomplir ainsi. Diverses propositions lui furent présentées pour j remédier. Enfin, dans la séance du 22 juillet 1893, elle adopta la résolution suivante : <i Les propositions de loi qui auront été définiti- Tement adoptées par une législature, mais dont le Sénat se sera ooiisidéré comme dessaisi par suite du renouvellement intégral ou de la dissolution, seront de nouveau transmises au président du Sénat par le président de la Chambre, si la demande en est faite par quarante membres, d En vertu de cette disposition, plusieurs propositions furent transmises au Sénat en 1894*. Mais lorsque poar la première fois, la question se posa au Sénat, de savoir ce que celui-ci devait en faire, M. Buffet, dans la séance du 12 juin 1894, éleva des doutes très sérieux sur la légalité, la constitutionnalité de cette procédure. U se fondait sur cette idée très juste que peut-être la Chambre aurait pu ordonner chacune de ces transmissions, mais qu'elle ne pouvait pas déléguer ce droit à quelquesuns de ses membres'. J'ajouterai qu'il j a encore là une pré-

1 Rapport de M. Jale» Godin, loo. 0tt.,p. 282. Cette règle a même été étendue en 1889 (séance da 18 novembre) à une nouvelle catégorie de lois. « Parmi les propositions d'initiatire parlementaire émanant de Tancienne Chambre, a dit M. le président Le Boyer, il y en a une qui concerne les rapports des agents de ehemins de fer avec les Compagnies. Cette proposition, bien qu'elle ne soit pas à rétat de rapport, pourrait, je crois, être assimilée à celles qui sont Tobjet d*aQ rapport, car elle a été adoptée avec modifications par le Sénat à la suite d*un premier vote de la Chambre ; elle est retournée à la Chambre et le Sénat en est de nouveau saisi. Si le Sénat ne s'y oppose pas, eUe sera renvoyée à la Commission ». « Ainsi, ajoute M. Jules Godin, on étendait à une situation nouvelle la jurisprudence admise en 1881 ».

s Dans son rapport, loe, ote., p. 282, note 1, M. Jules Godin en relève neuf.

> Journal officiel du 13 juin 1894, Débats parlementaires, ^ Sénat, p. 522 : c Cette question ne peut pas rester incertaine. Elle n'est pas purement réglementaire. BUe a réellement une portée constitutionnelle. La Chambre de« députés a incontestablement le droit de nous saisir des propositions de lois qu'elle a adoptées ; mais on ne saurait admettre que ce droit essentiellement constitutionnel soit attribué, soit délégué en qtieîque sorte^ à un certain nombre de membres de la Chambre des députés ou à un certain nombre de membres du Sénat. »

somption facilement admise, une fiction : àe la demande formée par quarante membres on dédnit qne la Chambre noairelle s'approprie et réitère le vote émis par l'ancienne.

Devant cette résistance, le Sénat remit à l'étude, et dans son ensemble, cette question de la caducité, sur laquelle j'ai un peu longuement insisté, parce qu'elle touche aux principes. Sa commission, après un sérieux travail^ fut d'avis que jusque-là on avait fait fausse route. Elle arriva à cette conclusion que les propositions votées par une Chambre des députés ne deviennent point caduques à la fin de la législature et par suite du renouvellement intégral * ; tous les votes émis par la Chambre, en matière législatîvoy conservent, comme ceux du Sénat, une valeur juridique définitive et indéfinie. Là nous paraît être la vérité.

Il ne faut pas, en effet, s'adresser pour trancher la question aux principes du droit privé en matière de contrats. Il faut invoquer les principes du droit public en matière de fonctions. Tout acte régulièrement accompli par un fonctionnaire, par une autorité quelconque, dans l'exercice de ses fonctions, conserve sa valeur alors même que le fonctionnaire disparaîtrait, par morton destitution, avant que l'acte accompli fût parfait, avant qu'ait pu iiAer^ venir la décision d'une autre autorité, nécessaire pour le rendre définitif. Les deux Chambres, considérées en corps, sont en réalité les premiers fonctionnaires de l'État : ce sont deux autorités qui exercent en commun, par l'ordre du souverain, la fonction législative. La loi n'existe que quand les deux Chambres ont voté un texte conforme : mais dès que l'une d'elles a statué définitivement en qualité de législateur, elle a, pour cet objet, épuisé sa fonction, et l'acte qu'elle a accompli prend une valeur définitive et indéfinie. Les comparaisons avec le concours de volontés dans les contrats sont manifestement fausses en cette matière. En effet, ce n'est pas le décès seul du particulier, qui a fait une offre, qui fait tomber celle-ci; il peut également la retirer à volonté tant qu'elle n'a pas été acceptée. La Chambre qui a voté définitivement une proposition de loi, et qui l'a transmise à l'autre Assemblée par les voies

1 La Commission présenta le projet de résolution snivant, modifiant Ti 127 du règlement du Sénat : « Les propositions de loi émanées de rinitiatîvi parlementaire, votées par la Chambre des députés et transmises par le président de cette Chambre au président du Sénat, sont examinées conformément ast règles suivies pour les projets présentés par le OouTcmement et le Sénat «a demeure saisi mAme après le renouvellement intégral de la Chambre des dépotés. » Cette proposition a été adoptée par le Sénat, le 10 décembre iSM. Bile foraa le premier paragraphe de Tart. 127 du règlement. Ce texte ne parait pas timt la cas de dissolution.

régulières, ne saurait la retirer et empêcher qu'elle soit transformée en loi. Elle ponrait simplement, dans les délais permis par son règlement, reprendre la question et voter une proposition contraire.

La commission du Sénat, qui a proposé la résolution dans ce âens, paraît avoir été surtout dominée par des considérations d'utilité pratique, plutôt que par la rigoureuse logique des principes. Anssi tenait-eâe grand compte d'une objection, qui a été présentée à plusieurs reprises contre ce système. Il peut avoir cette conséquence qu'une proposition de loi, votée par l'ancienne Chambre des députés, pourra être adoptée par le Sénat et devenir loi, alors que la majorité Je la nouvelle Chambre lui est peut-être maintenant hostile. Cela est certain, car la Chambre actuelle ne peut pas plus la retirer que ne le pouvait la Chambre précédente. La caducité empêchait ce résultat de se produire. Mais c'est, pour une éventualité assez improbable, se condamner à un bien gros mal. D'ailleurs, la commission du Sénat a signalé un remède possible, qui fut indiqué en 1885 par M. Brisson, alors président du Conseil des ministres. C'est le droit reconnu par la Constitution au Président de la République de demander aux Chambres une nouvelle délibération sur une loi votée par elles et qui lui parait fâcheuse. Il userait de ce droit, sur l'avis des ministres, quant à la proposition de l'ancienne Chambre adoptée par le Sénat, et fournirait ainsi à la Chambre nouvelle l'occasion de la repousser. Ce serait rendre utile une disposition constitutionnelle qui, sans cela, risque fort de ne jamais trouver d'application * .

Par la solution qu'a adoptée le Sénat, et qui me paraît être la vraie, nous nous écartons diamétralement de celle qui a dominé traditionnellement jusqu'ici et qui a son point de départ dans le 'droit anglais. En Angleterre, en effet, la clôture de chaque session du Parlement (qui porte le nom de proi'ogation) rend caducs tous les projets de loi {hills) qui étaient pendants devant l'une ou l'autre des deux Assemblées et n'avaîentpas encore été votés par les deux Chambres". Cette règle s'explique très aisément en droit anglais.

1 Ci-dessas, p. 508.

» Erskine May, Parliamentary practice, 8« édit., p. 47 : « L'effet d'une prorogatioD est de suapiendre du coup toutes les affaires jusqu^à ce que le Parlement »olt convoqué de nouveau. Non seulement les séances du Parlement prennent fin, mais toutes les procédures pendantes à cette époque sont anéanties, sauf lesttitpeachments intentés par les Communes et les tC7'its of error et les appels porté « devant la Chambre des Lords. Chaque projet de loi doit être présenté à nouvea.i après une prorogation, comme s*il n'avait jamais été présenté, quand même la pi orogalion ne durerait pas plus d'un jour. »

786 LA RËPUBUQUB FRANÇAISE.

En droit par, en effet, les deux Chambres ne sont que les con* seîUers de la Couronne ; elles ne tiennent pas de la souTeraineté nationale une fonction et une autorité propres. Elles ne peuYeni parler et statuer que lorsque la Couronne les rassemble et leur donne la parole ; et quand elle leur retire celle-ci par une prorogation, tout ce que l'une d'elles avait dit et décidé pendant la session disparaît, lorsque la résolution n'est pas arrivée à l'état de perfection qui permettra d'en faire une loi. La même règle fut suivie en France sous la Restauration et même jusqu'en 1832, quoiqu'elle fût chez nous moins logique. A cette époque, une résolution de la Chambre des députés vint donner à ses travaux législatifs une force et xme durée qui les faisaient, dans tous les cas, survivre à la clôture de chaque session et se prolongeaient pendant toute la législature. Mais ils devenaient caducs, s'ils n'avaient pas abouti à une loi avant le renouvellement intégral ou la dissolution de la Chambre des députés ^. La pratique des États- Unis paraît conforme, et les effets de cette caducité sur la masse considérable de bilU inutiles, qui sont proposés pendant une législature, sont considérés comme bienfaisants par certains auteurs*.

§ 2. — LES DEUX CHAMBRES STATUANT EN MATIÈRE DE FINAxfCES.

Le pouvoir qu'exercent les deux Chambres en matière de finances ne se confond point, comme je l'ai indiqué plus haut, avec le pouvoir législatif proprement dit.

En premier lieu, il n'est pas du tout certain que le droit d'imposer, d'établir les impôts et contributions publiques sur les citoyens, soit identique à celui de légiférer. Ces deux droits ont été, dans le passé, distincts pendant des siècles; dans l'anciMuie monarchie, le pouvoir royal, qui possédait le pouvoir législatif au moins depuis le xiv* siècle, n'a véritablement conquis le droit d^imposer qu'au xvii®. Il est vrai que Montesquieu faisait rentrer la levée des deniers publics dans la législation, dont elle formait, suivant lui, le point le plus important '. Mais la Dédaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, après avoir défini la loi dans son article 6, parle seulement et distinctement des oontribstions publiques dans son article 13 : elle les considère, d'ailleurs,

1 Rossi, Cours de droit constitutionnely 2* Mit., t. IV, p. ISS, et k de M. Juins Qodin, loo, cit., p. 285.

< Bryce, American commonwsalth, U H, p. 160. ' Gi-dessos, p. 326, nota 1.

comme obligatoires et non simplement volontaires pour les citoyens, et les déclare proportionnelles à leurs facultés ^ Enfin la Constitution de 1791, en énumérant les pouvoirs et fonctions qu'elle déléguait au Corps législatif, distinguait successivement le pouvoir de &ir8 des lois et celui d'établir les contributions publiques^.

Mais cette distinction, alors même qu'elle est admise, est facilement obscurcie dans les Constitutions modernes. Si, en effet , il revient nécessairement au pouvoir exécutif d'effectuer les dépenses publiques et de procéder à la perception des impôts, — c'est un des points essentiels de la liberté moderne que ces impôts doivent être établis périodiquement par les Assemblées représentatiTes et ces dépenses déterminées par elles '. Elles disposent vraiment de la fortune publique. Elles seules fixent la contribution publique et elles en déterminent l'emploi; c'est la garantie de toutes les libertés politiques. Mais, ces assemblées exerçant en même temps le pouvoir législatif, les deux choses peuvent aisément se confondre, au moins en partie.

1 Art. 13: « Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration une contribution commune est indispensable ; elle doit être égale> ment répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » De même, quoique Tarticle 6 eût dit : « Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à la formation de la loi », l'article 14 ajoute : «> Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, Tassiette, le recourrement et la durée ».

^ Tît. III, ch. III, sect. 1, art. 1 : « La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et les fonctions ci-après : !• de proposer et décréter les lois; 2« de fixer les dépenses publiques ; 3® d'établir les contributions publiqnes, d'en déterminer la nature, la quotité, la durée et le mode de perception. »

s Ni Tun ni l'autre de ces principes certains n'est inscrit aujourd'hui dans nos lois constitutionnelles. Le premier a parfois été inséré dans la Constitution. Ainsi la Charte de 1814 portait, art. 48 : « Aucun impôt ne peut être établi ni perçu s*il n^a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi. » L'acte additionnel de 1815 était plus explicite encore, art. 35 : « Aucun impôt direct ou indirect, en argent ou en nature, ne peutétre perçu, aucun emprunt ne peut avoir lieu, aucune inscription de créances au grand-livre de la dette pnblique oe peot être faite qu'en vertu d'une loi. » Mais, depuis 1816, la loi de finances anntielle se termine par un article, qui défend et punit la perception de toutes contributions autres que celles qu'elle autorise. Voici cette disposition « Toutes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autoriséespar la loi de finances de Texercice 1898, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu^elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui le^ ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceax qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de Faction en répétition pendant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception. » Le second principe est inscrit dans la loi du 14 décembre 1879, art. 1 : « 11 ne peut être accordé de crédits qu'en vertu d'une loi. »

Parmi los actes par lesquels les assemblées exercent ce ponvoir financier, il en est un certain nombre qui ont le caractère de yéritables lois, en ce qu'ils édictent à l'avance des règles générales, d'une durée indéfinie. Telles sont les lois qui établissent les divers impôts, en déterminent la nature et les règles ; beaucoup de celles qui nous régissent encore aujourd'hui remontent à la période révolutionnaire. Telles sont encore les lois qui établissent le traitement des divers fonctionnaires.

Mais beaucoup d'autres parmi ces actes, quoique portant le nom de loi et en ayant la forme ^, ont en réalité une autre nature. Ce sont des actes particuliers, des actes de haute administration, qu'accomplit le pouvoir législatif en vertu des attributions qui lui sont réservées en matière de finances. Telles sont les lois qui ouvrent un crédit spécial, qui autorisent un emprunt, qui ordonnent certains travaux publics en déterminant les sommes qui j seront consacrées ; telles sont, en particulier, la loi annuelle de finanoes on loi du budget' et la loi des comptes.

On entend par budget un acte qui contient, pour un temps détermine, la prévision des recettes et des dépenses de l^tat et qni ordonne la perception des unes et le paiement des autres. C'est comme je l'ai dit, un acte d'administration supérieure*. Mais c'est en même temps celui qui traduit et réalise le mieux le pouvoir des Chambres en matière de finances. En effet, bien que la plupart des impôts soient établis à titre permanent par des lois spéciales, leor perception ne peut pas se faire en vertu de ces lois seules : il &at qu'elle soit autorisée périodiquement et par chaque loi du budget.

* Ci-dessus, p. 774.

s Le titre complet de cette loi et le suivant (Toyei pour 1902 \t Jowrmùl offciel du 30 mars 1902) : Loi portant fixation du budget général des dépetuet H des recettes de Vexeroice 1902. Souvent les contnhations directes et assimilêts fout Tobjet d'une loi spéciale, votée au mois de juillet, afin que les Conseils généraux puissent, dans leur session du mois d*août, procéder à la r^tartiliaa qu'ils sont chargés de faire pour certains de ces impôts.

s Ce caractère a été mis en lumière par un incident qui s*est produit en Italie en 1893. Dans la séance du 19 mai 1893, la Chambre des députés a rejelé U budget du Ministère de la Justice présenté par le gouvememeaL Cet incâdeat semblait devoir entraîner les complications les plus graves, la ConatitiitiM (art. 56) défendant de représenter dans la même session tout projet de loi qs aurait été repoussé. On fil alors remarquer que le texte, écrit eo tim en rsflit des lois proprement dites, ne pouvait s'appliquer au vote dn budget, qui crt une mesure d'administration.

C'est le principe essentiel du vote périodique de l'impôt, conservé alors même que les lois fondamentales qni le constituent ont été votées par les représentants élns de la nation. D'antre part, cette loi de finances contient aussi l'afiFectation, aussi précise que possible des recettes aux dépenses. Elle se distingue par deux caractères principaux :

1^ Elle est annuelle. Le budget est voté tous les ans pour l'année suivante. Cette règle vient d'Angleterre, où cependant aujourd'hui elle a été abandonnée en partie, comme on le verra plus loin. Elle s'est établie dans ce pays après la Révolution de 1688 et comme mesure politique. Elle n'a pas, en effet, pour but principal une saine et bonne économie ; elle ne vise pas surtout à faire de l'Etat un bon père de famille, qui tous les ans établit ses recettes et ses dépenses pour l'année suivante. Elle est surtout la bride avec laquelle les Assemblées représentatives tiennent le pouvoir exécutif à leur discrétion, ou plutôt la défense efficace qu'elles ont contre ses empiétements possibles. Il ne peut sans ressources pécuniaires continuer son œuvre un seul jour, et, d'année en année, il est ainsi forcé d'en venir demander le renouvellement aux Assemblées. Sous le gouvernement parlementaire, la menace d*un refus du budget est la sanction naturelle et dernière de ses règles conventionnelles ^

Cette règle cependant n'est pas écrite dans notre Constitution. Elle n'a même été inscrite chez nous, avec des atténuations, que dans les deux Chartes et dans l'acte additionnel de 1815'. Il est donc certain que les Chambres pourraient actuellement voter l'impôt pour plusieurs années'. Elles pourraient surtout faire quelque chose de semblable à ce qui a été heureusement établi en Angleterre. Le gouvernement parlementaire et la liberté politique y ont poussé des racines si profondes que le Parlement a cru pouvoir renoncer à Yoter annuellement toutes les recettes et toutes les dépenses, D'nn côté, beaucoup d'impôts (environ les quatre cinquièmes du roTenu total, Land-^toa^ excise y stamp duties^ etc.) sont établis et perçus en vertu de lois permanentes, sans que la perception en soit

1 Ci-dessus, p. 1 19.

t Charte de 1814, art. 49; Charte de 1830, art. 41 : « L'impôt foncier n'est consenti que poar an an. Les impôti indirects peaTent l*etre ponr plusieurs années. » — Acte additionnel, art. 34 : « L'impôt général direct, soit foncier, soit mobilier, n'est voté que pour un an. Les impôts indirects peuvent être votés pour plusieurs années. — Dans le cas de la dissolution de la Chambre des représentants, les impositions votées dans la session précédente seront continuées jusqu'à la nouvelle réunion de la Chambre. »

s Cest ce que permettait au Corps législatif la Constitution de 1791, ci-dessus, p. 706, note 8.

790 LA RÉPUBUQUB FRANÇA.ISl£.

votée à nouveau tous les ans. DVutre part, tonte une catégorie de dépenses sont aussi établies et autorisées par des lois permanentes et payables sur le Consolidated fund^ dont il vient d'être parlé : intérêts de la dette nationale, liste civile dn monarque et pensions des membres de la famille royale, appointements et pensions de retraite des juges et de quelques autres fonctionnaires. H en résulte, quant à ces impôts et dépenses, une stabilité et une sécurité bien désirables : surtout les réformes administratives par simple voie budgétaire, dont je dirai un mot plus loin, sont parla empêchées.

2^ La spécialité des crédits est un autre trait de la loi portant fixation du budget. Elle consiste en ce que cette loi affecte en détail les recettes qu'elle vote aux dépenses qu'elle autorise, de telle sorte que le pouvoir exécutif n'en puisse faire un autre emploi- C'est encore ici l'Angleterre qui a donné l'exemple par V Appropriation Actj qui s'introduisit sous le règne de Charles II (166(V 1685). Chez nous le système date de 1817. Jusque-là on avait oscillé entre deux tendances. Pendant la période révolutionnaire, le pouvoir législatif s'était purement et simplement immiscé dans les opérations de trésorerie, contrôlant ainsi la délivrance des fonds on instituant des commissaires de la trésorerie indépendants dn pouvoir exécutif*. Plus tard, à partir de la Constitution de l'an VIII, le budget était voté en bloc et la disposition dans le détail en était laissée au pouvoir exécutif. A partir de 1817, la loi de financée fut en réalité divisée en deux, celle des recettes et celle des dépenses ^, et la section des dépenses ', contient, comme annexes, des états donnant le détail et l'affidctation des dépenses autorisées (tableaux, par ministères et par chapitres j des dépenses). Ces états, dans leur décomposition, vont du tout aux parties. Ils se divisent d'abord par ministères ; puis le crédit de chaque ministère se décompose en sections, chapitres et articles. Mais la spécialisatioD de l'affectation votée par le pouvoir législatif a été plus ou moins étroite suivant les temps. Tantôt le budget était voté par ministère, c'est-à-dire que le crédit total affecté à chaque ministère faisait seul l'objet d'un vote distinct et non point les divers chapitres ou articles entre lesquels il se décomposait. La conséquence était que le pouvoir exécutif pouvait alors modifier l'emploi des fonds

> Ci-dessus, p. 326« noto 3, 560, note 2.

^ Sur tous ces points, voir Stourm, léôbiêdget, son histoirt et Mon mécamtmt, p. 287 et suiv.

3 Dans les budgets actuels, eUc forme le § 1 du titre I, «Tec la rubrique Crédits ouverts.

Totés ^1 ce qui concerne les services d'un même ministère ; seulement il ne pouvait pas reporter des fonds d'un ministère à un autre'. Tantôt, et c'est la règle actuellement suivie, le budget a ^té voté par chapitres, et alors le pouvoir exécutif ne peut modifier l'affectation des crédits que quant aux articles contenus dans un même chapitre. On a proposé parfois d'aller plus loin encore et de voter par articles ; mais cela semble une précaution inutile, une gène pour l'administration sans profit pour le pays. Le chapitre du budget, qui sert ainsi d'unité, est d'ailleurs une division assez arbitraire. Le décret du 31 mai 1862 (art. 56) dit seulement qu'il € ne doit contenir que des services corrélatifs de la même nature :»•

Le budget contient normalement toutes les dépenses de l'année ponr laquelle il est voté. Aucun crédit extraordinaire ou supplémentaire ne peut être ouvert en principe que par une loi spéciale, ainsi que le décide la loi du 14 décembre 1879, art. 1. Cette loi permet cependant au pouvoir exécutif (art. 4 et 5) d'ouvrir, par décret, provisoirement des crédits supplémentaires ou extraordinaires pendant la proroffation des Chambres, c est-à-dire dans l'intervalle de leurs sessions '. Mais Texercice de cette faculté est soumis à des conditions multiples. Il faut pour cela un décret du Président de la République rendu en Conseil d'État, délibéré et approuvé par le Conseil des ministres et indiquant ce les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés :». S'il s'agit de crédits supplémentaires (art. 2 et 5), il faut qu'ils se rattachent à l'un des services votés dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances ; s'il s'agit d'un crédit extraordinaire, il ne peut pas porter la création d'un service nouveau. Enfin, <i ces décrets doivent être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion 2>.

Le pouvoir financier des Chambres se manifeste enfin d'une troisième manière. Non seulement elles votent l'impôt, déterminent les dépenses publiques et j affectent les revenus et ressources de rÉtat, mais encore elles seules peuvent approuver définitivement

1 Par exemple, sénalus-consulte des 25-30 décembre 1852, art. 12 :« Le budget des dépenses est préseaté au Corps législatif avec ses subdivisions administratires par chapitres et par articles. — Il est voté par ministères. — La répartition par chapitres du crédit accordé pour chaque ministère est réglée par décret de TKmperenr rendu en Conseil d'Etat. — Des décrets spéciaux, rendus dans la même forme, peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un aotre. » Mus le sénatus-consulte des 8-10 septembre 1869 vient décider, art. 9 : • Le budget de chaque ministère est voté par chapitres, conformément à la nomenelature annexée au présent sénatus-consulte. »

s Gi*dessus, p. 564.

792 LA R£POBUQU£ FRANÇAISE.

rexécution de chaqae budget, les comptes de chaque exercice financier. Lorsque ces comptes sont arrêtés, après Texpiration des délais établis par la loi pour utiliser les crédits ouverts et opérer les paiements qui y correspondent; après la vérification opérée par les autorités administratives et par la Cour des comptes, ils ne peuvent être définitivement approuvés que par une loi, que Von appelle la loi des comptes.

La loi annuelle du budget, bien qu'elle soit un acte général d'administration accompli par le pouvoir législatif, domine eo quelque sorte l'action de notre législation tout entière et le jea même de la Constitution. En effet, il n'est point de loi, pour ainsi dire, dont l'application n'entraîne des dépenses plus ou moins oonsir dérables. La Constitution elle-même ne pourrait point fonctiomier si le traitement du Président de la République et des ministres et si l'indemnité parlementaire n'étaient assurés. Or, dans notre système, le vote de ces dépenses est remis en question tous les ans. Il y a là, 8emble*t-il, un équilibre bien précaire. Sans doute, la raison et le bon sens font disparaître la crainte de voir jamais une Assemblée, en refusant le budget entier d'un ministère,. iMi en rejetant les chapitres qui contiennent les dépenses des oouis et tribunaux, arrêter dans le pays l'administration ou la justice. Mais les Assemblées ont cédé souvent à une autre tentation, plus dangereuse par cela même qu'elle paraît plus légitime : c'est d'opérer, comme on dit, des réformes par voie budgétaire. Lorsqu'une fono* tion est jugée inutile, quoi de plus simple que de la supprimer en retranchant, dans le budget, le traitement du fonctionnaire qui la remplit? Lorsque, dans un service ou dans un corps, on veut introduire une organisation nouvelle, en supprimant un certain nombre de fonctionnaires et en répartissant autrement le travail de oeox qui sont maintenus, il est aisé de traduire cela dans le budget par une réduction des crédits en complétant la mesure par on article réglementaire introduit dans la loi de finances. Ce procédé a même ses théoriciens qui soutiennent que c'est parfois le seul moyen de faire aboutir une réforme, en Tincorporant à un budget, daaà le vote est urgent et nécessaire et qui l'emportera avec lui *. On a même été jusqu'à proposer, par ce moyen détourné, de supprimer indirectement le Sénat en refusant le ctédit nécessaire pour rîndemnité parlementaire des sénateurs *. Cette pratique des réformes

i M. Paschal Grousset à la Chambre des députés, séance du 6 déeembr» IM {Journal officiel du 7, Débats parlementaires^ Chambre, p. 2724).

* Discours de M. Jaurès à la Chambre des députés, du 14 mars iS95(, officiel du 15, Débats parlementaires. Chambre, p. 912).

par voie budgétaire ne se borne même pas aux ca4B où il s'agit de modifier ou de supprimer une fonction ou emploi public. Très souvent dans IsLloide Jinaneea proprement dite, c'est-à-dire dans celle qui donne force et valeur aux états annexés contenant le budget des dépenses et qui autorise pour l'année les impôts et revenus, on in- , flère des articles qui n'ont qu'un rapport indirect ou qui n'ont même aucun rapport avec le budget, et constituent de véritables lois ordinaires destinées à durer toujours. On espère, par une incorporation de cette nature, faire passer la réforme, emportée, I avec le budget, par la nécessité de voter celui-ci en temps utile. C'ost un mal ancien chez nous, puisque le droit qu'ont les officiers miniatérielsde présenter leurs successeurs au Gouvernement, cette moderne vénalité des offices, ne repose que sur un article de la loi de finances de 1816 '• Mais de nos jours cet abus devient plus fréquent. Qui ne voit les dangers d'une semblable pratique? Ils sont à frappants que, dans une précédente législature, un membre de la Chambre des députés déposait le projet de résolution suivant, qu'il n'a retiré que parce que satisfaction lui était donnée pour le moment : € La Ck>mmission du budget ne peut, sous le couvert de réformes budgétaires, porter atteinte aux lois organiques de l'armée^ de la jnarine et de la magistrature^ ]>. Mais, en droit, la légalité même de cette procédure me paraît très contestable. Si, en effet, la loi de finances annuelle est l'exercice, non du pouvoir législatif proprement dit, mais d'un pouvoir différent également attribué aux Chambres', est-il possible d'j insérer de véritables dispositions législatives? Dans tous les cas, la loi annuelle de finances se prépare et se vote dans de tout autres conditions que les lois ordinaires. Les conséquences mêmes qui découlent de cette combinaison

< Loi da 28 ayril 1816, art 91.

> M. Pourquery de Boisserin, à la séance de la Chambre des députés du 6 décembre 1895 {Journal offioUl du 7, loc. cit., p. 2723, 2724). Cette année même le principe a été consacré par un Tote de la Chambre. Un amendement au budget de 1902 proposait, par voie de suppression du crédit néccssairef de supprimer le fervice de treize jours imposé par la loi aux hommes compris dans Tarmée territoriale. Voici ce que dit à cette occasion le président du Conseil (Chambre des dépotés, S8 mars 1902, Journal officiel du 29, p. 16) : « Le GouYemement pense, comme d^ailleurs la plupart des orateurs qui ont pris part à ce débat, foll ne loi appartient pas et qu'il n'appartient pas non plus à Tune des deux Ghajnbres de supprimer par une Toie budgétaire un article d'une loi organique. » n est vrai que, dans cette occasion, la solution adoptée n'a pas correspondu ll*one façon parfaitement adéquate au principe proclamé. La Chambre des léfiatés adoptant l'amendement, avait supprimé le crédit demandé par le Goummement pour la période d'exercice des territoriaux. Le Sénat rétablit le Védlt, mais ea le diminuant par rapport au chiffre primitif, par esprit de iBanaacftion. La Chambre des députés a adopté le chiffre voté par le Sénat.

s Ci-dessus, p. 786.

semblent protester contre elle. La loi du budget est de sa nature temporaire, annuelle : comment donc, alors qae l'ensemble de ses dispositions ne durera qu'un an, certaines dispositions de li loi des finances se détacheront- elles des autres pour prendre une valeur indéfinie? Et si l'on admettait, comme le vent une opimoa, que le Sénat ne puisse pas relerer les crédits supprimés par k Chambre des députés, nombre de réformes législatives poumieat donc être opérées par la Chambre des députés toute seule, sans que le Sénat puisse s'y opposer. Certaines constituticMis, par une sage précaution ont exclu cette pratique. Notre Constitution firançsise de 1791, traitait les lois de finances autrement que les lois ordinaires, en les soustrayant au veto royal, mais elle ajoutait:! Le corps législatif ne pourra y insérer aucune disposition étrangère à leur objet ^ i» La nouvelle Constitution australienne a des diqsositions dans ce même sens *•

Il est un cas au moins dans lequel il me paraît certain que l'on ne peut point, ainsi par voie budgétaire, faire échec à une ki organique : c'est quand il s'agit du recrutement de l'armée et da nombre d'hommes à maintenir sous les drapeaux. Le gonvernement constitutionnel, tel qu'il avait été pratiqué en France avant 1872, comportait le vote annuel, non seulement de l'impôt) mais aussi de l'armée, conformément à une tradition suirie es Angleterre et peut-être, mal comprise'. Mais la loi du 27 juilM 1872 et celle du 18 mars 1875^ sur le recrutement de rarmée abandonnèrent cette tradition, en déterminant directement par ki règles organiques le nombre d'hommes qui devaient entrer et rester dans l'armée. M. BufiPet, vice-président du Conseil des ni* nistres, faisait ressortir l'importance de ce changement àentà r Assemblée Nationale, le 22 juin 1875 : < Vous avez, disait41« supprimé le vote annuel du contingent qui avait paru longtemps une garantie précieuse, et pourquoi l'avez-vous fait? L'ayes-vass fait par complaisance pour un homme et dans le dessein de hi

i Titre III, ch. 3, sect. 3, art. 8.

s Sect. 54. « Le projet de loi qui affecte {appropriâtes) des reTanos oa M fonds aux s^ervices annuels ordinaires du QouTememeat ne traitera qme de cilli affectation {appropriance). — Sect. 55. Les lois qui imposent das taxas aa ti^ teront que de 1 imposition des taxes et toute disposition traitant de lonta matière et qui y serait contenue sera nulle et de nul effet ••

s a-dessus, p. 62 et 119.

« L'article 2, § 2, de la loi du 13 mars 1875 est ainsi conçu : c L*affactif du pied de paix représente le chiffre au-dessous duquel la moyenaa Teffectif entretenu sous les drapeaux ne peut être alMdssée. Il sert da luations budgétaires annuelles et ne peut être modifié que par ana loi indépendante des lois de finances. »

donDer des attributions dangereuses? Non ; vous l'avez fait parce que, considérant la nécessité d'avoir une armée capable d'assurer la âécurité du pays, vous avez cru devoir investir, toujours dominés par cet intérêt supérieur, le chef du gouvernement des attributions nécessaires au fonctionnement de cette organisation'. 2> Les lois militaires qui ont remplacé celle de 1872 n'ont pas modifié le système ; et, comme ici c'est bien de parti pris qu'on a écarté le vote annuel du contingent, on ne saurait prétendre qu'on pourrait à volonté revenir au système opposé et modifier par voie budgétaire le recrutement de l'armée '.

Jusqu'ici, nous n'avons point trouvé de règles sur le pouvoir financier des Chambres écrites dans la Constitution. Elle en contient une cependant, importante et traditionnelle. Elle est contenue dans l'article 8 de la loi du 24 février 1875, ainsi conçu: € Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois; toute/ois^ les lois de finances doivent cire en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle. :»

De ce texte, très clair en lui-même, se dégagent^ semble-t-il, deux conséquences, et deux conséquences seulement {

V* L'article s'applique à toutes les lois des finances, et non pas seulement à la loi de finances annuelle portant fixation du budget. Aucune de ces lois ne peut partir du Sénat, et toutes doivent passer d'abord par la Chambre des députés '. Mais à quoi recon-

i Annalei de V Assemblée Nationale^ t. XXXIX, p. 85.

> C*eat ce qu'a bien établi M. Jules Roche à la Chambre des députés dans la •éance du 5 mars 1895 (Jùvumal officiel du 6, DébaU parlementaires^ Chambre, p. 739) : « Ainsi le législateur de 1875 a été préroyant. Il a pris toutes les précautions possibles impérativement et prohibitifcment. II a dit : il faudra tant d'hommes dans les cadres, tant d^hommes dans les unités, et la loi de finances elle-même ne pourra pas modifiercettedétermination. Il ne faut pas que ce soit par des surprises tadgétaires que Torganisation de l'armée soit changée ». On est étonné de voir ill. Maurice Rouvier lui répondre : « Ainsi la loi de finances n'est plus qu'un «lot. U n'y a plus de vote annuel du budget. »

> Dans la séance du Sénat du 30 novembre 1893 {Journal officiel du l«r décembre. Débat» parlementaires^ Sénat, p. 1353), M. Orifie présenta au Sénat ane proposition de loi tendant à augmenter les droits de consommation, d'entrée •t d'octroi pour les vins présentant une force alcoolique supérieure à U» et à partir de ce chiffre. M. le Président déclara : « Je suis obligé de faire observer ft M. Griffe que la proposition de loi qu'il présente au Sénat a tous les caractères 4*Qne loi de finances. Elle touche en effet à l'assiette de l'impôt, et il est impossible an Président de mettre en délibération l'urgence de cette proposition. » L'au-

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naîtra-t-on qu'on a affiiire à une loi de finances? Suffira-t-il que le projet ou proposition contienne une disposition quelconque établissant une perception au profit de l'Etat, ou mettant une dépense à sa charge, alors même que cela serait simplement k conséquence et l'accessoire de dispositions principales ayant un tout autre caractère? Serait-il défendu, par exemple, au Sénat de présenter une proposition de loi établissant xme fonction nouvelle et en réglant les attributions uniquement parce que le traitement des fonctionnaires créés j serait également compris ? Je ne le crois pas ; car cela serait réduire presque à rien le droit d'initiative que lui reconnaît la Constitution. Le principal ici doit entraîner l'accessoire. Mais on ne pourrait écarter la règle, lorsqu'il s'agit d'une loi ayant pour objet direct rétablissement d'un impôt nouveau ou l'augmentation d'un impôt préexistant, en invoquant le but dernier qu'on se propose, et qui peut être en réalité tout autre que de créer une nouvelle ressource & l'Etat'. C'est d'après ses dispositions brutes et non d'après ses intentions qu'il iPaut juger la proposition de loi.

En Angleterre, o& la règle de priorité que nous étudions a pris naissance, et où elle est appliquée avec une sévérité particuUèrSy on permet à la Chambre des Lords de voter la première des projets contenant ainsi des dispositions accessoires qui touchent à la fortune publique. Mais on prend alors traditionnellement une précaution un peu puérile : <( H est parfois opportun que des projets de loi destina à contenir de semblables provisions soient d'abord introduits devant la Chambre des Lords. Dans ce cas, le biU est présenté et imprimé avec toutes les dispositions qui sont nécessaires pour lui donner un plein effet, et c'est sous cette forme qu'il est pris en considération et discuté par la Chambre des Lords. Mais, à la troisième lecturCv toutes les dispositions qui empiètent sur les privilèges de la Chambra des Communes sont rayées, et le projet, ayant été établi de numii à être intelligible après leur omission, est envoyé sans elle à k Chambre des Communes. Ces dispositions cependant sont impriméet

tear de la proposition chercha à contester ce point : « Ne a*agit-U pas, dit dans respëce, d'une loi qui a plutôt le caractère écoaomiqae qoe finai Est-il question en définitive d'établir on impôt? Non, mesaieun, il s'agit ment de fixer une limite à la circolation dea Tina àlcodîaéa ». Maia 1« maintint son appréciation : « Je sois obligé, dit^îl, de maintenir mon et de rappeler qu*nne disposition conatitutionneUa veut que tonte loi de soit en premier lieu présentée à la Chambre des députés et TOtée par al L'affaire en resta là.

1 C'est ce que voulait faire l'anteur de la proposition citée ci-dessos, p. note 3.

en encre rouge, par ordre de la Chambre des Communes, arec une note portant qu'elles sent proposées pour être insérées en comité générais Conformément à la règle traditionnelle, on suppose que ces passages sont restés en blanc : ils ne font pas partie du bill qui a été reçu formellement de la Chambre des Lords, et aucun privilège n'est violé. Mais la Chambre des .Communes est ainsi mise en possession d'un bUl contenant toutes les dispositions nécessaires pour lui donner un plein effet ; en comité général, on insère dans la loi, s'ils sont approuvés, les mots imprimés en encre ronge ^. J> Au fond, et par un subterfuge peu digne d'une grande assemblée politique, cela revient à peu près à la règle que j'indiquais pour notre droit constitutionnel.

2^ A ne prendre que le texte même, le privilège, qu'assure à la Chambre des députés l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, consiste simplement en ceci : les lois de finances ne peuvent point prendre naissance dans le Sénat; elles doivent d'abord être présentées à la Chambre des députés et ne peuvent être portées au Sénat qu'après le vote de la Chambre. C'est là tout ce qui se dégage naturellement du texte, et sur tous les autres points il ne limite pas les droits du Sénat. D'ob la conclusion que le Sénat pourrait librement amender les lois de finances qu'il reçoit de la Chambre, non seulement diminuer les impôts, taxes et crédits qu'ils contiennent, mais aussi les augmenter, y insérer des dispositions créant un nouvel impôt ou établissant un nouveau crédit. Telle, en effet, me paraît être la vérité. Mais c'est là un point très contesté et qu'il faut examiner de plus près. La discussion s'est surtout élevée à propos de la loi de finances annuelle portant fixation du budget. Deux opinions contraires à la nôtre ont été produites. D'après une d'elles, le Sénat ne pourrait que voter ou repousser les divers articles de la loi de finances et les crédits portés aux divers chapitres du budget des dépenses ; il ne pourrait jamais introduire de nouveaux crédits ou rétablir ceux qui ont été repoussés par la Chambre des députés. On devrait cependant admettre dans cette opinion, je crois, qu'il peut diminuer lés crédits votés par la Chambre. Enfin, la troisième opinion fait une distinction. Elle ne permet pas au Sénat de voter de son propre mouvement des crédits nouveaux, mais elle reconnaît qu'il peut rétablir les crédits portés au projet de budget, pré-

> C'est en comité général que la Chambre des Communes discute les articles d'un projet de loi; voyez de Franqueville, Le Parlement et le Gouvernement britanniques^ t. III, p. 388 et suiy.

* Erskine May, Parliamentary praotiee, 8« édit., p. 597.

798 LA RÉPUBUQUE FKANÇAISR.

sentes par le Gonvernement et repousses par on vote de la Chambre des députés. Voilà les diverses thèses qui sont en présence. Hais avant de les discuter, il faut dire quelle est Torigine de la disposition qui les a fait naître, de la disposition contenue dans Var* ticle 8 de la loi du 24 février 1875. Il est impossible sans cela de bien comprendre le débat.

Cette règle incontestablement vient d'Angleterre* C^est un privilège qui s'y est établi dans le cours du temps au profit de la Chambre des Communes et qui a largement contribué à assurer sa prépondérance. Mais là il a pris une physionomie toute spéciale; il a pour fondement un principe tout particulier du droit public anglais. Par diverses résolutions, qui remontent au xvn* siècle (1671 et 1678), la Chambre des Communes a affirmé et fait admettre ce principe : qu'à elle seule appartient en réalité le droit de consentir des subsides à la Couronne et d'imposer des charges à la nation ^ Si la Chambre des Lords est associée à cet octroi, c'est uniquement parce qu'il se présente sons la forme d'une loi, et que le consentement des deux Chambres est néœs* saire pour faire la loi^. On en a tiré logiquement deux corné* I quences : 1^ toute loi de finances doit prendre naissance dans k { Chambre des Communes, émaner d'elle; 3^ les Lords ne peuvent pas amender une semblable loi, mais seulement Tadopter teU»i quelle ou la rejeter. Ce ne sont pas eux qui concèdent l'impôt ; ib' n'interviennent que pour donner la forme de la loi à la oonce»sion faite par la Chambre des Communes '. € Jusque-là les Lord»; apparaissent comme ayant conservé le pouvoir de rejeter, et, bie» que rarement exercé, il ne fut pas dénié jusqu'à Tannée 1860. Bft cette année, les Communes, entre autres provisions ooncetntdfc les subsides à accorder, opérèrent une réforme des impôts, augmentant l'impôt foncier et l'impôt du timbre et supprimant let{ droits sur le papier* Les Lords donnèrent leur assentiment asccl 6t7Z« portant sur Taugmentation d'impôt proposée; mais loi le bill portant suppression des droits sur le papier vint de^ eux, ils le rejetèrent. Les Communes répondirent à œt acte . Lords par des résolutions qui établissaient les privilègefl de Chambre en matière de taxation et qui, sans dénier que les

1 ÂQsoQ, Law and ctutom of tht Constitution^ t. I\ p« 231; — Parliamentary prctcticSy 8« édition, p. 590 et suit.

s Erskine May, op. ctl., p. 591 : « A grant from the CSomxnons is aol effactoal) law withoat the assent of the Qoeen and of the House of Lordi a.

s Résolutions de la Chambre des Communes de 1860 (Anson, Ltno and t. P, p. 231) : « The first (résolution) recites that the right of grantlog supplies to the Crown is in the Commons alone ».

LE POUVOIR LÉGfSLÂTlF. 799

eussent le pouvoir de rejeter les lois de finances, affirmaient que les Communes avaient toujours le moyen de combiner les projets de lois de finances de telle sorte que ce droit de rejet deviendrait illusoire'. J>

Cette théorie ne peut se justifier que par Thistoire particulière des institutions anglaises*. Cependant telle a été la puissance de oontagion de ces institutions que ce système a été proposé on reproduit identiquement, avec Tinstitution des deux Chambres, dans plusieurs monarchies constitutionnelles. C^est celui qu'en 1789 présentait à TAssemblée Nationale son premier comité de constitution, qui voulait instituer un Sénat'. Il a été admis par

< Anson, Law and otutom, t. ISp. 23t. Il peut sembler étrange que ce droit gi importaDt ait été établi, non par des lois votées par les deux Chambres, mais par de simples résolutions de la Chambre des Communes. Voici ce que disait à cet égard lord Salisbury dans un discours prononcé à Edimbourg le 30 octobre 1^ {Standai*d^ du 31 octobre, p. 4), à propos du projet de résolution que le ministère de lord Rosebery projetait de demander à la Chambre des Communes contre la Chambre des Lords : « Les résolutions de la Chambre des Communes en matière de finances étaient fondées sur des précédents remontant aussi loin que le régne de Richard II. La vérité est que les résolutions de la Chambre d^s Communes en matière de finances, auxquelles on se réfère, étaient simplement des résolutions pour la gouverne de la Chambre des Gom» mânes dans l'exercice d'un de ses droits incontestés. La Chambre des Communes disait : Nous ne donnerons effet à aucune proposition législative en matière de finances qui viendra de la Chambre des Lords. Je ne dirai pas si elle était sage ou non en faisant cela ; mais elle faisait ce qui était entièrement en son propre pouvoir. Elle avait simplement à refuser d'accepter tout bill ou tout amendement venant de la Chambre des Lords ».

* Ce système a été conservé par la Constitution Australienne, mais atténué : « Sect. 53. Les propositions de lois affectant [appropriating) des revenus on des fonds ou imposant des taxes ne pourront pas prendre naissance {originale) dans le Sénat. Mais une proposition de loi ne sera pas considérée comme affec> tant des revenus ou des fonds ou comn^e imposant une taxe, à raison seulement de ce qu*elle contient des dispositions sur rimpo.ntion ou l'affectation d*amendes (fines) ou autres peines pécuniaires, ou sur l'exaction ou le paiement de droits (fées) pour licences, ou la rémunération pour services prévus par cette loi. Le Sénat ne pourra pas amender les projets de lois qui imposent des taxes ou qui affectent des revenus ou des fonds pour les services annuels ordinaires du Gouvernement. — Le Sénat ne peut amender aucune proposition de. loi de manière à accroître aucune charge ou aucun fardeau devant peser 8or le peuple. Le Sénat peut à toute phase de la procédure renvoyer à la Chambre des Représentants tout projet de loi qu'il ne peut pas amender en requérant par un message l'omission ou Tamendement de toute clause ou provision qui y est contenue. Et la Chambre des Repréf^entants peut, si elle le trouve bon, adopter de tels omissions ou amendements avec ou sans modifications. Sauf ce qui est dit dans cet article, le Sénat aura, pour toutes les propositions de lois, un pouvoir égal à celui de la Chambre des Représentants ». I^ droit de renvoi accordé au Sénat rappelle le droit de demander une nouvelle délibération qui appartient chez nous au Président de la République.

s Rapport de Lally-ToUendal, dans la séance du 31 août 1789 (Archives parlementaires, irt série, t. VIII, p. 526) : « Art. 63. Aucune loi relative aux subsides, à leur répartition ou aux emprunts, ne pourra jamais prendre naissance

des textes formels dans plusieurs Oonstitations modernes : celles de la Pmsse, du Grand-Duché de Bade et du Wurtemberg, oot une disposition précise sur ce pointa

Mais d'autres Constitutions ont seulement pris un trait de ce système sans emprunter le principe sur lequel il repose. Elles ont purement admis la priorité, en matière de lois de finances, m profit de la Chambre des députés. La pratique anglaise repose, non seulement sur cette idée que toutes les lois de finances dil^rent profondément, quant à leur nature, des lois ordinaires, mais encore sur cette autre idée que le pouvoir de consentir les subsides, qu'elles contiennent, n'appartient qu'à la Chambre p<q>ulaire; et cette dernière thèse n'a pu se faire recevoir et se maintenir que grâce à la composition aristocratique et héréditaire de la Chambre des Lords. Celle-ci ne peut se faire accepter comme le véritable représentant des contribuables. Mais là où les deux Assemblées son! électives, et surtout lorsqu'elles ont l'une et l'autre à la base le suffrage universel, il n'y a plus aucune raison pour établir entre elles aucune différence fondamentale, quant au vote des lois de finances, pas plus que pour l'exercice du pouvoir législatif ordinaire. Cependant, comme il faut bien, — surtout pour la 1<h de finances la plus importante, c'est-à-dire celle du budget, — établir un ordre fixe et régulier, et la présenter d'abord à Tune des deux Chambres, quand il y en a deux, il a paru généralement sage d« conserver à la Chambre populaire la priorité, qui résulte du système anglais. Mais ce droit de priorité, en lui-même fort important, est tout ce qu'on peut lui accorder. Telle est la solution qu'a expressément adoptée la Constitution fédérale des États-Unis : < Tous les projets de loi pour lever des revenus doivent prendre naissance dans la Chambre des représentants, mais le Sénat peut y introduire^es propositions et des amendements comme pour les autres projets de lois*. » Storj, en commentantce texte, et rappelant la règle anglaise qui en est l'origine, observe : c On verra, du premier coup que les mêmes raisons n'existent pas dans b même mesure pour donner, en matière de lois de finances, à no4i« Chambre des représentants, le droit exclusif qui appartient à la

dans le Sénat; elle sera entièrement rédigée dansU Chambre des représentait qui réglera l'emploi et La durée. — Art. 64. Le Sénat aura le droit d*a|i|»ro«iifj les lois proposées sur cette matière. U ne pourra j faire aneon cbangenea modification ».

1 Prusse. Constitution de 1850, titre VIII; ^ Orand-Dorbé de Bade, Orné' tuiion du 22 août 1818, titre IV ; — Wurtemberg, Constitution du 25 MpteoM 1819, ch. 111, art. 109 et suir.

* Art. 1, spct. 7, clause 1.

CSiambre des Commanee d'Angleterre. Il peut être convenable qu'elle possède seaJe l'initiative des lois de finances, car Ton peut présumer qu'elle a de pins larges moyens d'information locale et qu'elle représente pins directement les opinions, les sentiments et les vues dn peuple ; dépendant directement de l'appni qu'elle reçoit du peuple, elle sera plus vigilante et plus prudente dans l'imposition des taxes qu'un corps qui émane exclusivement des Etats particuliers dans leur capacité politique et souveraine. Hais, comme les sénateurs, dans un juste sens, sont également les représentants du peuple et ne tiennent point leurs charges à titre permanent ou hérédii^ire, mais rentrent périodiquement dans la masse commune des citoyens..., il semble tout à fait convenable de donner au Sénat le pouvoir de modifier et d'amender toutes les lois de finances aussi bien que de les rejeter ou de les admettre' J>, Ces raisons s'appliquent avec plus de force encore au Sénat français qu'au Sénat américain. Il ne paraît pas douteux que notre Constitution contient implicitement la solution qui est donnée explicitement par la Constitution des Etats-Unis. On peut ajouter que cette solution a été adoptée, en France, sous l'empire de Constitutions moins favorables, au profit de Chambres non électives, comme la Chambre des Pairs de la monarchie de Juillet^ et ie Sénat du Second Empire dans la Constitution de 1870'.

Cependant, sous l'empire de notre Constitution actuelle, la théorie anglaise, adaptée à nos institutions, a été de nouveau proposée et défendue. La question s'est posée dès 1876. Le Sénat ayant relevé, dans un chapitre du budget de 1877, un crédit qu'avait repoussé la Chambre des députés, Gambetta soutint devant

> Commentaries, § S96. — On doit remarquer que, dans les Etats particuliers des É^ts-Unis, la priorité au profit delà Chambre des représentants a môme ité généralement supprimée, et que les deux Chambres y sont sur un pied complet d*égaUté quant aux lois budgétaires. La même solution a été également adoptée dans la Constitution fédérale suisse. Sur ces points, royez Morizot- Thibault, Des droits des Chambres Hautes ou Sénats en matière de lois de fnances, p. 81 et suit., p. 89 et suiy.

' Morizot-Thibault, op. cit., p. 163 et suiT.

> L^article 12 portait : « L'initiatiYe des lois appartient à TEmpereur, au Sénat €t au Corps législatf. — Les projets de lois émanés de Tinitialive de TËmpereur peuTent, à son choix, dtre portés soit au Sénat, soit au Corps législatif. -—Néanmoins, toute loi d'impôt doit être d'abord votée par le Corps législatif. » Lors de la discussion au Sénat, M. le baron Brenier ayant demandé qu'il fût exprimé que, en ce qui touche les lois d'impôts, le Sénat aurait la faculté de proposer des amendements et d'introduire des modifications dans ces lois, on s'est écrié de toutes parts : a C'est de droit, ce n'est pas contesté o, et le Garde des Sceaux a ensuite expliqué quil était tout à fait inutile de le dire, puisque les droits du Sénat sont les mêmes que ceux du Corps législatif quant à l'examen et au vote des lois. » Sirey, Lois annotées, 1870, p. 457, notes 11, 12, 13.

802 lA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

celle-ci, le 28 décembre 1876, une thèse remarqnable. 11 prétendit que le Sénat n'avait en aucun sens l'initiative en matière de lois de finances^ et qu'il ne pouvait statuer que sur les crédits déjà votés par la Chambre des députés; autrement ce serait, de sa part, une proposition nouvelle. Il s'appuyait sur les traditions do parlementarisme anglais et sur les termes de l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875 : <s. Les lois de finances doivent être d'abord portées à la Chambre des députés et votées par elle :». A quoi bon, dbait-il, ces derniers mots s'ils n'ont aucim sens ? Le reste de la phrase suffisait pour donner à la Chambre le simple droit de priorité.

Mais nous avons vu que la tradition anglaise ne peut s'adapter à nos institutions et à nos principes. Quant aux termes € votées par elle D, ils rejaforcent seulement ce qui précède. Ils ont eu simplement pour but d'établir que la priorité de la Chambre des dépnuis serait bien effective, qu'elle ne pourrait être dessaisie du budget que quand elle l'aurait voté, et que celui-ci ne pouvait être auparavant porté au Sénat. Mais il faut ajouter que cette thèse, teUe qu'elle fut présentée par l'admirable orateur, impliquait aussi que l'initiative des lois de finances n'appartenait qu'à la Chambre des députés et n'appartenait pas même complètement au Président de la République, en ce sens que le Sénat ne pouvait voter sur les crédit» inscrits dans le )>udget et présentés au nom du Président de la République à la Chambre des députés, qu'autant qu'ils avaient été adoptés et vivifiés par un vote de cette dernière.

Depuis lors, une autre théorie a été présentée au Sénat par le Président du Conseil dans la séance du 24 décembre 1888 * : le Sénat pourrait relever, rétablir un crédit qui n'a pas été voté par la Chambre des députés, s'il était inscrit et proposé dans le projet de budget présenté à la Chambre au nom du Président de la BépQblique. Ce système repose clairement sur l'idée suivante : on admet que l'article 8 de la loi du 24 février 1875 a enlevé au Séoai toute initiative en matière de lois de finances; mais il n'a poiat touché à l'initiative que la loi du 25 février 1875 (art. 3) accorde au Président de la République; celui-ci la conserve donc, ooncur* remment avec la Chambre, pour les lois de finances. Le Sénat, ei relevant le crédit dans ces conditions, ne fait point acte d'initialhl propre; il statue sur l'initiative du Président de la République, eU d'autre part, l'article 8 de la loi du 24 février 1875 a été M

i Journal officiel du 29 décembre 1876, p. 1826.

s Journal officiel du 25 décembre 1888, p. 1722 et suir.

LE POUVOIR LÉGISI-ATIF. 803

pecté, puisque la loi de finances a d'abord été portée à la Chambre des députés. Cette thèse a été reprise dans la discussion du budget de 1901 par le ministre des Finances et par le Président du Conseil*.

Mais c'est tirer une conséquence exagérée des termes de Tarticle 8. Il ne dit point que le Sénat n'a aucune initiative en matière de lois de finances : il confirme, au contraire, dans sa première partie le droit du Sénat égal à celui de la Chambre des députés pour l'initiative et la confection des lois. Seulement, par suite de la disposition contenue dans la seconde partie de Tarticle, le Sénat, en matière de lois de finances, ne pourra pas exercer ce droit d'initiative par voie de proposition directe et principale, mais seulement par voie d'amendement aux projets ou propositions discutés d'abord par la Chambre des députés. Voilà à quoi se réduit le privilège : à une simple priorité en faveur de la Chambre. C'est déjà im droit très important, car il lui permet de garder devant lui, pendant de longs mois, la loi du budget, en ne laissant parfois au Sénat qu'un temps très court pour la discuter.

Depuis 1876, il existe, on peut le dire, un conflit pacifique entreles deux Assemblées, sur la question qui vient d'être discutée. La controverse se reproduit tous les ans, plus ou moins calme ou passionnée. Le Sénat affirme et exerce son droit d'amendement; la (Cambre des députés le lui conteste ou, du moins, ne le lui reconnaît qu'à titre d'avertissement y le Sénat devant s'incliner suivant eUe, lorsque la Chambre a repoussé par deux fois les modifications qu'il avait votées'.

» Chambre des dépotés, 11 avril 1900 (Journal officiel du 12, p. 1220) : « Le

rapporteur général ;« Il s*agit ici d'une question de principe; le vote du Sénat porte

sarun relèvement du chiffre des dépenses votées par la Chambre, et la Commis-

•ion du budget n'a pas cru devoir déroger à toutes les traditions de ses devan-

ô&res qai n'ont jamais admis de relèvements de crédits de la part du Sénat». —

Le ministre des Finances : « La théorie qu'il (le rapporteur général) a exposée

t'applique surtout aux propositions émanées de l'initiative parlementaire; mais la

Chambre a plusieurs fois accepté des relèvements de dépenses parle Sénat dans

les limites des propositions du Gouvernement. — Sur divers bancs à gauche :

«Jamais 1 » — Leministredes Finances : (^Le fait s'est produit l'année dernière.... »

Le Président de la commission du budget : « Il n'échappera pas à la Chambre

qne même sur l'initiative du Gouvernement, le Sénat nous parait excéder son

droit en élevant des crédits votés par elle. — /^ Président du Conseil : « Quand

fis n'ont pas été soumis à la Chambre, votre thèse est tout à fait exacte ; mais

fnaad ils ont été demandés à la Chambre, je la crois erronée ».

< Je relèverai simplement à cet égard deux faits récents. En 1899, le rapporteur général du budget au Sénat parait avoir émis une théorie nouvelle sur la question. H s'agissait pour le Sénat de rétablir un crédit de 8.000 francs, oublié |»ar la Chambre, et de faire emploi d'un excédent de recettes de 4 millions. Voici

80^ LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

En 1884, dans le projet de révision constitutionnelle que le Gouveniement soumettait aux deux Chambres, figurait un article 8 destiné à faire passer cette dernière thèse dans la Constitution. € Une disposition plus claire, disait Texposédes motifs, qui donnerait simplement force de loi à la jurisprudence adoptée par le bon esprit du Sénat, attribuant à la Chambre des députés le dernier mot après deux délibérations quant aux crédits supprimés par elle, n'aurait nullement pour effet d'enlever au Sénat son ponvoîr et son action sur les finances de l'Etat ^ i> Mais le Sénat refhsa de comprendre l'article 8 de la loi du 24 février 1875 parmi ceux sur lesquels pourrait porter la révision, pt, par suite, il ne fiit pas soumis à l'Assemblée Nationale. La question de droit constitutionnel reste donc ouverte. Jusqu'ici ce conflit périodique, grâce à la sagesse des deux Assemblées, s'est heureusement terminé ptr voie de concessions mutuelles et patriotiques. On peut espérer qu'il en sera de même dans l'avenir et que les deux grands collaborateurs du Parlement français continueront une œuvre de concorde féconde. Le système qui nous paraît nécessairement résulter de la Constitution n'est point d'ailleurs sans dangers. Quand il s'agit d'une loi ordinaire, sur laquelle les deux Chambres ne peuvent tomber d'accord, la conséquence qui en résulte est des ]^ts simples et des plus acceptables : la législation antérieure subsiste, en vertu de sa durée indéfinie. Mais la loi du budget ne vaut que pour un an : il faut qu'elle soit remplacée avant son expiration par une nouvelle loi budgétaire, ou le fonctionnement de la t« publique est arrêté dans le pays. Cette nécessité est, certes, no» des causes puissantes qui amèneront la concorde; mais on peut se demander si une solution plus sûre et plus simple ne serait pu

ce qu'a dit le rapporteur (Séance da30 mai 1899, Journal officiel da 31 mai, p.€OK: « Nous ne prenons en ce moment aucune initiative en matière de finanoet. D n'est pas dans les intentions de la Commission des finances et da Steal et jamais renvoyer le budget à la Chambre en augmentation. Noas le rearoyoei toujours en diminution; par conséquent, noiu ne prenone nullement Vinùùtnei éCune taxe nouvelle. Laissons donc de côté cette grande question de droit ooat titutionnel. » En serrant l'idée de près, cela revient à considérer le budget 4tf dépenses en bloc; la seule chose interdite au Sénat, serait daugnenter 11 chiôre total voté par la Chambre des députés. Mais cela est absoloment cm* traire au principe, aujourd'hui incontesté, de la spécialité des crédits. — LntM fait utile à signaler, c'est le vote de la Chambre des députés plus haat Tt^pd^ (ci-dessus, p. 793, note 2), à propos de la période d'exercice de l'arma Iniiilwiifci Elle a adopté le chiffre relevé par le Sénat et pourtant le dernier omteur a^ dit {loc. cit., p. 1618} : « 11 ne peut donc pas être question d'une pensée de coocSb; tion, comme le disait M. le ministre des Finances, mais plutôt d'une abdicalMÉ d'une capitulation devant le Sénat. A la Chambre de dire si elle veut capitakr ^ 1 Séance de la Chambre des députés du 23 mai 1884 {Journal officiel da^ Débats parlementaires, p. 1121).

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possible. On a proposé parfois d'établir que, faute d'une entente en temps utile entre les Cbambres, le budget de l'année en cours coDserverait sa force et videur pour l'année suivante*. On arrive chez nous, plus librement et plus régulièrement au même résultat par le vote de douzièmes provisoires, que les Chambres ne peuvent raisonnablement refuser en de pareilles circonstances, et qui reproduisent, mois par mois, les chifiFres du budget précédent.

Je terminerai cet exposé par deux observations :

V On peut constater, et cela est notable, que la Chambre des députés ne conteste pas au Sénat le droit d'amendement pour les lois de finances autres que celles portant fixation du budget. C'est, dn moins, la jurisprudence proclamée par son Président en 1891^.

2** On a vu avec quelle rigueur absolue la Chambre des Communes d'Angleterre revendique l'initiative en matière de lois de finances à l'égard delà Chambre des Lords. Elle n'en a pas moins donné une grande preuve de sagesse politique en abdiquant, en quelque sorte, ce droit d'initiative au profit du Gouvernement, en réservant exclusivement à celui-ci la proposition des lois de finances. Elle a, par ses |>récédents en cette matière, établi une règle qui tend à devenir un des axiomes de la science politique. Ce n'est pas comme le veulent quelques-uns, aux temps anciens qui virent la formation du Parlement d'Angleterre, que remonte cette règle. Alors en efifet, en Angleterre, comme ailleurs, les assemblées convoquées par les rois pour voter des subsides, se gardaient bien de prendre l'initiative de ce vote; elles attendaient une demande du pouvoir royal, que leur plus cher désir eût été d'éluder.

Pour trouver une initiative véritable des Communes en cette matière, il faut descendré à une époque où non seulement les dépotés ont la pleine conscience de leurs droits, mais où ils ont aussi des partisans à récompenser, une clientèle à satisfaire, une

> Voyez sur le sy.stôme assez compliqué adopté en Suisse, Morizot-Thibault, op. cit., p. 305.

' Séance de la Chambre des députés du 16 novembre 1891 (Journal officiel da 17, Débats 'parlementaires^ p. 2177). Il s'agissait d'un projet de loi sar l'entrée en France des porcs américains ; le droit voté par la Chambre avait été relevé par le Sénat. « M, Peytral : Nous sommes appelés à nous prononcer sur une taxe de douane primitivement votée par la Chambre et relevée par le Sénat. En matière fiscale, lorsque la Chambre a pris une décision et fixé le 9uantum d'une taxe, le Sénat peut-il légalement et constitutionnellement élever cette taxe?... » — 3f . Z* Président : « Voulez-vous me permettre de vous dire que, en ce qui concerne la question constitutionnelle, les précédents de 1881 voua donnent tort. Le Sénat a déjà relevé les tarifs et la Chambre n'a pas insisté. »

806 lA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

popularité à gagner par des mesures agréables à certaines classes, quoique coûteuses à la nation. Cependant, la Chambre des Communes sentit de bonne heure que celui-là qui avait la responsabilité du gouvernement et de Tadministration, devait aussi avoir seul le droit de proposer l'augmentation des dépenses et des charges publiques. Dès 1706, elle s'efforçait d'exclure en cette matière l'initiative des députés qu'on appelle aujourd'hui les private members, c'est-à-dire ceux qui ne font pas partie de l'administration; le principe fut repris et resserré par des standing orders de 1707, 1715, 1813, 1821, 1852, 1856*. Mais la multiplicité même de ces textes, dont plusieurs se répètent en partie, montre leur inefficacité relative. En 1866, deux standing orders plus sévères que les précédents ont été votés et sont toujours en vigueur *- Mais les mailles ne sont pas assez serrées pour empêcher l'influence individuelle des députés de se faire jour et d'aboutir à des augmentations de dépenses ; les plaintes réitérées des chanceliers de l'Echiquier à cet égard en sont une preuve suffisante *.

En effet, d'un côté, la règle qui défend aux private members de prendre l'initiative en matière de finances est simplement inscrite dans le règlement de la Chambre des Communes et non dans une loi; elle peut être par suite facilement abrogée on modifiée. « Une pareille règle, dit M. Ânson, est la sauvegarde du contribuable contre la bienveillance accidentelle d'une Chambre, travaillée par l'éloquence d'un private niemberj contre une entreprise visant les fonds publics et conduite par des politiciens sans scrupules, enchérissant l'un sur l'autre pour gagner la faveur de k démocratie. Comme toute résolution ou standing order^ de Tune ou de l'autre des Chambres, c'est une règle qu'un corps public s'impose à lui-même pour guider sa procédure. Elle pourrait être modifiée presque aussi aisément que le règlement d'un collège, aussi aisément que le règlement du Marjleboue Cricket Club. Cependant, ajoute l'auteur, certaines parties, et des plus précieuses de notre Constitution, se trouvent dans de simples usages oa consistent en règles aussi mal assurées que le susdit êiandinf order »*.

1 On eu trouvera le texte traduit dans la thèse de M. Bignoa, Df Vinitiatiu financière chez les Anglais^ Paris, 1901, p. 34 et s.

^ May, Parliamentary practioe^ 8th. édition, p. 604; le texte csl traduit Bignon, p. 41, 42.

3 Voyez, les discours cités et reproduits par extraits dans BignoD, op. ai* p. 44. s.

^ Ânson, Lato and ctMtom, U, p. 233.

D'antre part, la règle n'est pas absolue. Elle a pour bnt d'empêcher les propositions qui se feraient devant la Chambre, et qui portant sur nn crédit précis s'imposeraient ensuite au Cammittee ofmpply, c'est-à-dire au Committee of the whole Housej fonctionnant comme comité des subsides. Un règlement introduit en 1882 a également empêché les amendements qui se produisaient devant la Chambre avant qu'elle se formât en Committee of supply. Mais des propositions de dépenses, plus ou moins précises, peuvent 86 produire et être soumises à ce Committee ^ .

La Constitution Australienne a recueilli la règle anglaise et elle lui a donné, dans son article 56, la valeur d'un principe constitutionnel, qui s'impose au législateur et le domine : <i Aucun vote, résolution ou proposition de loi tendant àTaffectation {appropria^ tien) des revenus ou fonds, ne sera passé, si Taffeotation n'en a pas été dans la même session recommandée par un message du Oonvemeur général à la Chambre où la proposition a pris nais-

sance'. 2»

Le mal auquel ces règles tendent à remédier s'est fait sentir àndz nous avec une intensité particulière, car il semble que ce soit un mal endémique des démocraties. L'initiative des députés, mspirée d'ailleurs le plus souvent par des idées généreuses, et se faisant jour surtout par des amendements au budget des dépenses, est sûrement une des causes principales de l'augmentation progressive de nos dépenses publiques. Il 7 a déjà bien des années qu'on a cherché également chez nous à y porter remède. Les commissions du budget se sont montrées de plus en plus difficiles pour admettre les propositions émanant de l'initiative individuelle; des modifications au règlement ont été proposées pour restreindre, dans de justes limites, l'exercice du droit d'amendement. Ces efforts ont enfin abouti dans une assez large mesure. Le 16 mars 1900, la Chambre des députés, après une im-

< AnsoD, op, cit,, p. 232 et s.

2 Le commentateur da projet de Constitution Australienne déjà cité, M. Harisson Moore se demande si cette disposition sera bien efficace : « Il faut remarqaer que ce texte prohibe, non le fait de proposer, mais celui de passer (Toter) une pareille résolution. Les raisons de convenance ont fait adopter cette rédaction, nais celle-ci peut faire que la sauregarde soit Taine. Si le Parlement peut procéder à la prise en considération des propositions tendant à Tafiectation sans qae rinitiatlTe ministérielle interyienne, le message du gouverneur général peut devenir une chose qui va de soi, comme son assentiment aux lois votées. En oatre, Tarticle semble dire que le message du gouverneur général doit contenir Il recommandation, non du vote, mais de son objet. Cela laisserait à tout membre le pouvoir de proposer une augmentation du chiffre à voter; et là encore le contrôle ministériel disparaît. »

portante dicussion, a adopte deux résolutions qui figurent aiifcnird'hoi dans les articles 51 et 51 bis de son règlement. La première émanée de M. Rouvier, est ainsi conçue : a En ce qui touche la loi du budget , aucun amendement ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chir pitre yiséS y> Cette disposition a pour but d'arrêter les amendements présentés au cours de la discussion du budget et quioonstituent le principal fléau. La seconde résolution (art. 51 bU) a pour auteur M. André Berthelot ; elle est ainsi formulée : < Âncane proposition tendant à des augmentations de traitements, d'indemnités ou de pensions ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous fonne d'amendement ou d'artide additionnel au budget*. »

Pour bien comprendre la portée de ce texte, qui restreint notablement le droit pour les députés de présenter des am^DdemesU au budget, il faut remarquer d'abord qu'il ne vise que le budget des dépenses. Pour le budget des recettes, le droit d'ameDdement reste libre, et il reste possible de modifier, par cette voie, notre système même d'impôts. D'autre part, ce ne sont que les propositions de dépenses constituant des traitements, indemnités on pensions qui, ne peuvent se produire sous cette forme, et ces d^ penses peuvent faire l'objet de propositions de loi principales et individuelles, présentées par les députés et soumises à la filière ordinaire. Enfin, le droit du Gouvernement reste intact; il peut, au cours de la discussion du budget, modifier des propositioas, même en les augmentant.

Dans ces conditions, cette règle bienfaisante ne peut sonlerer aucune objection de principe. On a pourtant soutenu, et mèmedei esprits éminents et modérés ont soutenu, qu'elle était inoonsiîtiitionnelle , le droit d*initiative étant pleinement reconnu par ii Constitution aux deux Chambres, c'est-à-dire à leurs membres'. Mais ici le droit d'initiative n'est en aucxme façon supprimé; soa exercice est seulement réglementé. Il devra sinpleoMnt pi>8ndre k i

1 Journal officiel du 17 man 1900, p. 909.

* Journal officiel da 17 mars 1900, p. 911.

s M. Houvier, séance du 16 mars 1900, Journal officiel du 17, p. 906 : « j ment, la Chambre peut déclarer qu'elle renonce à Texercice d'an droit tionnel, mais à la condition qu'elle soit unanime. Vous ne pouTei pas par acte de la majoriié dépouiller un membre de la Chambre d*an droit iTai inscrit dans le statut fondamental de la République. »

forme d'une proposition principale et ne pourra se glisser sous le couvert d'un amendement au budget K

Un incident d'ailleurs ne tarda pas à montrer la fragilité de semblables règles, lorsqu'elles sont seulement écrites dans le rèj^Iement d'une Chambre ^. Dans la séance du 4 mars 1902, M. André Berthelot voulut compléter son œuvre et proposa d'ajonter à l'art. 51 bis du règlement ,1e paragraphe suivant : a Aucune proposition tendant à une augmentation de dépense ne peut être mise aux voix sans qu'une économie, de chiffire au moins égal, ait été simultanément proposée et préalablement adoptée par la Chambre. 2> Ce n'est pas tout, le même député proposait encore d ajouter à l'art. 34 du règlement un paragraphe ainsi conçu : € Lq» motions et les projets de résolution sont soumis aux formalités prescrites par le règlement pour les propositions de loi. y> Mais ces projets de résolution soulevèrent xme opposition des plus vives ; elle se manifesta principalement par une contre-propo&ition ainsi formulée. <l Les résolutions adoptées par la Chambre des députés dans sa séance du 16 mars 1900 et concernant la procédure des amendements au budget, sont abrogées. i> La Chambre, il est vrai, adopta une motion qui tendait « à passer à l'ordre du jour 2>, c'est-à-dire à ajourner la suite de la discussion' et l'expiration de ses pouvoirs est arrivée avant que le débat fût repris.