GOUVERNEMENT

Nous avons vu que l'un des^ traits distinctifs du Gouvernement parlementaire est un contrôle constant exercé par le Parlement sur les ministres, agents directs du pouvoir exécutif. J'ai essayé de dégager les règles délicates suivant lesquelles ce contrôle peut être efficacement sanctionné par la responsabilité ministérielle mise en jeu\ Mais il reste à étudier les moyens par lesquels il s'exerce, et qui sont au nombre de trois : les questions, les interpellations et les enquêtes parlementaires.

i M. Bibot (Ch&mbre des députés, 16 mars 1900, Journal officiel da 17, p. 911) : « Ce que demande M. Berthelot est simplement ceci : non pas qu'on enlève à an député une parcelle quelconque de son initiative^ mais qu'au lieu de Texercer Ê0U3 la forme d*ainendements, de ce déluge d'amendements qui pleut sur nous au cours de cette discussion interminable, il veuille bien donner à sa motion le caractère d'une proposition qui suivra la filière parlementaire habituelle. »

^ Ci-dessus, p. S06.

s Journal officiel du 4 mars 1902, p. 1105 et suit.

* Ci-dessus, p. 112 et suIt., 619 et suiv.

Ces moyens sont également à la disposition des deux Chambres; lenr exercice appartient anssi bien au Sénat qn'à la Chambre des députés. Je me suis rangé cependant à Popinion qui refuse tu Sénat le droit d'imposer par ses votes la retraite d'un ministère'. Mais les deux solutions ne sont point contradictoires. La première établit que la Chambre Haute (en dehors du droit qui lui est réservé d'autoriser la dissolution de la Chambre des députés) n'a pas d'action sur la responsabilité politique des ministres; la seconde détermine dans quelle mesure et comment le Sénat participe cependant au Gouvernement parlementaire^. Il est vrai que, en usant de ces moyens, le Sénat ne pourra pas leur donner une sanction pditique immédiate et directe. Mais les constatations qu'il obtiendra grâce à eux, les votes qu'il émettra à la suite, n'en auront pas moins l'autorité morale qui appartient aux résolutions prises par une grande assemblée et qui peut suffire à faire triompher la vérité devant Topinion publique. La Constitution de 1791 donnait au Corps législatif le droit de demander aux ministres des renseignements et de leur poser des questions, et pourtant elle n'établissait pas vraiment la responsabilité politique des minisires*. Lorsque, sous le Second Empire, le droit d'interpellation fut renda au Corps législatif et au Sénat par le décret du 19 janvier 1867, la discussion ne pouvait se terminer que par l'ordre du jour pur et simple ou par un ordre du jour appelant l'attention du Gouvernement sur l'objet des interpellations (art. 4-6); et cependant cela fut considéré, à cette époque, comme la conquête pour les Chambres d'un droit très important. Enfin, le droit d'enquête parlementaire^ qui traditionnellement est accordé aux deux Chambres, est un moyen de contrôle et d'investigation des plus utiles, même pour une Assemblée qui ne pourrait par là renverser un ministère.

Dans l'usage du Parlement français, la question n'est posée que si le ministre, préalablement avisé, y consent et l'aocepie. Ce n'est et ne peut être qu'un dialogue entre le questionneur et le ministre. La question ne peut pas par elle-même dégénérer eo un débat. Seul, parmi les membres de l'Assemblée, le député oa

1 Ci-dessu8, p. 623 et suît.

^ Il ne faut pas oublier non plus que, d'après Tusage, tout à fait conforme as principes,nn certain nombre de membres du Cabinet sont toujours pris dans le Sésat s Ci-dessus, p. 318-9.

j LE POUVOIR LÉGISLATIF. 811

le sénateur qui Ta posëe peut prendre la parole, et par deux fois. Âncnn vote ne sait les explications fournies par le ministre*.

Tout autre est l'interpellation, qui, chez nous, constitue la principale procédure pour mettre en jeu la responsabilité politique*. (Test en réalité la demande faite par un ou plusieurs membres de TAssemblée d'ouvrir un débat sur la politique générale du ministère ou sur tel acte d*un ministre déterminé. Il s'agit cette fois d'ïïn débat général, auquel peuvent prendre part tous les membres de TAssemblée. L'interpellation, une fois introduite, devient en i quelque sorte impersonnelle, et les règlements des deux Chambres admettent que, si elle est abandonnée par son auteur^ elle peut être reprise par un membre quelconque de l'Assemblée. Il est aussi reçu que, sur une simple question, la demande peut être produite de la transformer en interpellation; mais, s'il y a opposition, il faut pour cela l'autorisation de l'Assemblée, qui peut la refuser*.

L'interpellation a une sanction ; elle est close par un vote de l'Assemblée, par le vote d'un ordre du jour. Cette expression traditionnelle vient de ce que la Chambre, considérant que le débat sur l'interpellation est terminé, déclare par un vote qu'elle passe à l'examen des autres objets qui sont portés à son ordre du jour. Cette déclaration est pure et simple ou précédée de considérants ; on dit, dans ce dernier cas, qu'il y a un ordre dujawr motivé. Les ordres du jour motivés indiquent très clairement si le ministère ou tel ministre a ou n'a pas Tapprobation et la confiance de l'Assemblée. L'ordre du jour pur et simple prend la même signification suivant qu'il est ou non accepté par le Gouvernement.

Il résulte de cette procédure que, sauf le cas très rare où aucun ordre du jour n'est demandé ni voté, toute interpellation aboutit chez nouB à un jugement rendu par Tune des Chambres sur un acte d'un ministre ou du ministère; et souvent, la sentence manque de clarté. Cela vient surtout de ce que^ lorsqu'un ordre du jour motivé est proposé par certains membres et voté par la Chambre, souvent d'autres membres proposent d'y joindre quelque addition, inspirée par une pensée toute différente. Pour éviter le résultat, les auteurs d'ordre du jour motivés prennent parfois une précau-

* Sar la réglementation des questions et des interpellations dans notre droit actuel, Tojez : Règlement de la Chambre des députés, ch. VI, art. 39 à 48; Règlement da Sénat, ch. XII, art. 80 à 85.

* Ci-dessus, p. 453.

' Chambre des députés, séance du 16 mars 1895 {Journal officiel du 17, Débats parlementaire*^ p. 969) : — Af. le Président : « Je consulte la Chambre pour savoir si elle entend transformer la question en interpellation. La Chambre consultée décide que la question ne sera pas transformée en interpellation. »

tion qui, semble-t-il, tend à devenir agnelle : ils insèrent dans leur formule une clause par laquelle ils repoussent d'avance tonte addition ^

La pratique des interpellations, à raison de son importance même, a dû être précisée par les règlements des deux Chambr». Voici ce qui est exigé de part et d'autre. La demande doit être formulée par écrit, énoncer sommairement l'objet de Tinterpellation et être remise au Président de la Chambre. La Chambre, sans débat sar le fond, fixe la date de la discussion. Cette date peut être arbitrairement fixée, quand il s'agit d'une interpellation snr la politique étrangère ; elle ne peut être renvoyée au delà d'un mois, quand l'interpellation porte sur la politique intérieure. On a voulu par là protéger le droit d'interpellation, au profit de la minorité de l'Assemblée, contre une sorte de confiscation indirecte de la part de la majorité. Mais lorsqu'il s'agit de la politique extérieure, l'intérêt qu'il peut y avoir pour le pays à ne pas laisser s'engager imprudemment et inopportunément un débat de œtte nature passe avant toute autre considération. Les ordres du jour motivés, proposés comme solution de l'interpellation, doivent eue rédigés par écrit et remis au Président qui en donne lecture.

Le droit d'interpellation a, dans nos usages, une très gnnde importance. On le considère comme étant <! d'essence parlementaire }> ^. On peut même dire que beaucoup le considèrent comme un droit individuel de chaque membre de l'Assemblée, puisque les règlements n'exigent pas plusieurs signatures pour rîntroductioii d'une demande d'interpellation. Mais il semble qu'il y ait là nne exagération. Le droit de réclamer le comité secret n'est pas diex nous un droit individuel ', il faut pour cela l'adhésion d*un certain nombre de membres : pour l'exercice du droit si dangereux d'interpellation, une exigence semblable se concevrait parfaitement

Le ministre que yise l'interpellation peut-il décliner celle-d, refuser d'y répondre, comme il peut refuser de répondre à nne simple question ? Je le crois, et il y en a des exemples ^ ; pour

*■ Bsmein, Notes de jurisprudence parlementaire : Les additions aux or&f* du jour motioés, dans la Revue politique et parlementaire, 16 mars ttVt. p. &02 et suir.

s M. Goblet à la Chambre des dépotés, séance du !•' mai 1S94 {Jattê^nml c^t' cield}i2, Débats parlementaires, p 680].

^ Dans la séance de la Chambre des députés du !•' jmllet 1895, one dema»^ d'interpellation fut produite, et voici comment y répondit le président du Cf^' seil {Journal officiel du 2, Débats parlementaires^ p. 1929] : « C'est ane tt\ terpellation qui yise une question de politique étrangère. Je fais remax^aCM

reprendre la comparaison employée plus haut, celle d'une procédure judiciaire, alors le ministre fait défaut. Mais il paraît certain que l'auteur de Tinterpellation pourrait proposer un projet de réso- Intion blâmant le ministre de son refus, sur lequel l'Assemblée statuerait.

L'interpellation, ainsi entendue et précisée, est un produit du parlementarisme français. Les Anglais n'ont point distingué Tinterpellation de la question, ou plutôt, bien que le terme d'info*peÛation soit usité chez eux^, ils ne connaissent, même à la Chambre des Communes, que les questions au sens français du mot. Le règlement de la Chambre dès Communes ne permet même pas d'établir un débat sur les déclarations fournies par un ministre interrogé , et l'on ne peut pas terminer l'incident par une motion. La Chambre anglaise ne manifeste donc pas son manque de confiance dans le Cabinet par un ordre du jour terminant une interpellation. En général, c'est en adoptant ou en repoussant les mesures importantes proposées parle Cabinet qu'elle statue à l'égard de celuî-cî. Mais des motions directes de blâme peuvent être proposées par les membres de la Chambre et adoptées par celle-ci, soit qu'elle les insère dans l'adresse votée au commencement de chaque session en réponse au discours du trône, soit qu'elles prennent la forme d'une motion de défiance et de blâme isolée et principale. Les Anglais ont aussi une procédure analogue à nos interpellations, comme on le verra plus loin ; mais elle est loin d'avoir chez eux la même importance et la même fréquence que celles-ci ont chez nous.

Comme tout le Gouvernement parlementaire, le système des questions et des interpellations est un produit de l'histoire et de la pratique et, par 5uite, chaque Parlement Ta modelé selon son génie et ses besoins.

Ce qui est propre à l'Angleterre, c'est la pratique des questions adressées aux Ministres. Le premier précédent signalé remonte à

en oatre, que, même au point de vue constitutionnel, il ne semble pas que j*aie le droit d'accepter une parelUe interpellation, puisqu'il s'agit de savoir si le Gouvernement est autorisé à faire un traité. Nous n'avons pas à rendre compte par avance des intentions du Gouvernement : je prie donc la Chambre de ne pas fixer de date pour la discussion de cette interpellation. » Et l'affaire en resta là. 1 Todd, ParUamentary govemment^ t. II, ch.iv, n® 2, lettre e; mais le terme ne figure pas dans la Parliamentary practioe de Sir Erskine May.

8U lA RÉPUBUQ13B FRANÇAISE.

1721 ^ Mais à la fin du xvni* siècle, l'usage, en était enoorefori restreint, puisque cette année même, M. Balfour relevait devant la Chambre des Communes ce fait qu'en 1800 pas une question n'avait été posée pendant la session entière du Parlement*. Cependant, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte^ Chateaubriand en montrait déjà la fréquence et la portée chez les Anglais'. Avec le plein développement du Gouvernement parlementaire, cette pratique a pris des proportions toujours grandissantes ; c'est devenu une véritable <l fusillade t> dont la plupart des Ministres scmt joornellement criblés à la Chambre des Communes. La fatigue et ]a perte de temps qui en résultent sont considérables, c'est un des points qui constituent en Angleterre cette crise du Gouvernement parlementaire dont je parlerai plus loin; et les nouveaux règlements que le Gouvernement a proposés et fait adopter par la Chambre des Communes ont en partie pour but de remédier à cet inconvénient. M. Balfour a dit en proposant ces modifications : € En 1901, les questions supplémentaires comprises, j'ai calculé que 7180 questions avaient été posées. Ces questions oot occupé 119 heures, oe qui revient à peu près à 15 jours de travail parlementaire de hoit heures et à trois semaines du temps du Gouvernement ^ b . M. Chamberlain signalait de son côté le nombre et Tinsignifiance des questions posées : <l La grande majorité n'a absolument aucun intérêt ! public, et, en pareil cas, chaque demande recevrait satisfaction si \ l'honorable membre qui la pose adressait sa question dans une lettre privée au Ministre et recevait une réponse de la même natore, i

* Todd, Parliamentary governmenl^ t. II, ch. iv, u* II, leltre e.

* Séance du 90 janvier 1902.

s De la monarchie selon la charte, ch. 15 : « Les Chambres ont le droit de demander tout ce qu'elles veuleot aux ministres. Les ministres doÎTent to^iov* répondre, toujours venir quand les Chambres paraissent le souhaiter. Les ni* nistres ne sont pas toujours obligés de donner les explications qu'on leur demiidc; ils peuvent les refuser, mais en motivant leur refus sur des rtidons d'État, doat les Chambres seront instruites quand il sera temps. D'aillears, les Qiambns » se mêleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes inqmétaatefl; \ elles n'exposeront Jamais les ministres à se compromettre, si les ministres lOÉl' ce qu'ils doivent être, c'est-à-dire maîtres des Chambres par le fond et leoti serviteurs par la forme, • — Chateaubriand reconnaît ce droit aux deux Chaa* bres ; mais il attache cependant une importance particulière aux questioiks fil sont posées dans la Chambre des députés. Le chapitre, en effet, est intitdi:] De la Chambre des députés; ses rapports avec Us ministres, K(, au alinéa, il écrit : « Il faut d'abord qu'elle sathe se faire respecter. BlU m pas souffrir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indépendai^ i Chambres; qu'ils peuvent refuser de venir lorsqn'eUes désireroieni leor pré» Bn Angleterre, non seulement les ministres sont interrogés sur des bills. encore sur des actes d'administration, sur des nominations et même snr des ▼elles de gazette •.

« Séance du 30 janvier 1902.

LK POUVOIR LÉGtSLATlF. 845

moins qu'il n'eût besoin de prouver à ses électeurs qu'il veille sur leurs intérêts, auquel cas il pourrait avoir sa question et la réponse imprimées sur l'ordre du jour distribué (orderpaper) » *. Le nou- ?ean règlement, en introduisant cette dernière pratique, a, en effet, limité assez étroitement le temps consacré aux questions oralement posées ; il leur accorde trois quarts d'heure. Mais cela n'a point passé sans de vives protestations de la minorité. Les orateurs de l'opposition montraient l'importance du contrôle que la Chambre des Communes exerçait sous cette forme. Sir William Earconrt rappela que ^ les membres non fonctionnaires, de quelque côté qu'ils siégeassent, avaient le contrôle des membres-fonctionnaires (les Ministres) et le projet devait être jugé simplement d'après l'effet qu'il aurait sur ce contrôle. A cet égard, il attachait mie grande importance à la facilité que donne, non seulement fQwrYeaaminationy mais aussi pour la cross examinatioriy le droit de poser des questions aux Ministres.... Ce n'était pas assez qu'on dît à la Chambre, comme l'avait fait le secrétaire colonial (M. Chamberlain), qu'elle conservait son contrôle, puisque la Chambre qui faisait les Ministres pouvait les défaire -.ordinairement la majorité n'a aucune disposition à renverser un ministère et la minorité n'en a pas le pouvoir^ i>. Sir Campbell Bannerman soutint aussi que les questions <£ devaient être traitées non comme un inconvénient à supprimer, mais comme un droit utile à réglementer, et il rappela que si le nombre des questions avait augmenté dans les dernières années, c'était parce que les autres soupapes de sûreté avaient été fermées. En trois semaines, prises au hasard dans la dernière session, 975 questions avaient été posées, mais sur ce nombre, plus de 200 se rapportaient à la guerre ou résultaient de la plus grande attention donnée aux choses de l'armée par suite de la guerre, et cet accroissement no pouvait être considéré comme permanent; 377 questions se rapportaient à l'Irlande, mais cela ne saurait surprendre, étant donné la façon dont l'Irlande est gouvernée. Le pouvoir d'interroger les Ministres, non pas à minuit, mais avant d'entamer les affaires de la journée, était xm pouvoir qu'il pensait que la Chambre des Communes n'abandonnerait pas. Le droit de poser des questions et celai de proposer l'ajournement (o/movinff the ajoumment) était la véritable -pierre de touche. Ils concernaient de la manière la plus étroite, les privilèges et les devoirs patriotiques du Parlement, et ils ne devaient point être

i Ghaxabre des Communes, séance du 6 féTiier 1902.

^ Chambre des Communes, 7 féyrier 1902 ; Standard du 7 féyrier.

balayés dans un coin, où, dans la forme, le devoir pourrait être accompli, mais en perdant tonte son utilité i> '.

Le second droit dont parlait ainsi le leader de l'opposition, c«lni de faire une motion tendant à l'ajournement de la Chambre, est celui qui correspond chez les Anglais à nos interpellations ^ Voici en quoi il consiste. Un membre se levant de sa place peut proposer l'ajournement de la Chambre (c'est-à-dire l'intermptîoB de l'ordre du jour) pour discuter une matière précise d'une importance publique urgente'; maïs il faut pour cela, outre laotorisation du Speaker, que quarante membres au moins se lèrent de leur place pour l'appuyer; ou, s'il s'en lève moins de quarante et toutefois, dix au moins, il faut un vote de la Chambre poor que la motion soit faite et discutée. Là-dessus s'engage le dâmt, en apparence préliminaire, portant sur la seule question de l'ajournement; il peut se terminer par la fixation d'un jour pour diacnfter le' fond ; mais si les explications données par le ministre ont été satisfaisantes ou si le débat paraît épuisé, il se termine assez natorellement par le retrait de la motion. C'est ainsi que s'est terminée une importante motion ofadjoummefU qui a été discutée à la Chambre des Communes le l*' mai dernier sur le Trust de l'Océan (jshippinp Combine^ *.

D'après les idées et les usages des Anglais, ce sont les questions qui sont le mode normal et usuel pour exercer le contrôle journalier du ministère que comporte le Gouvernement parlementaire. Les motions d'ajournement sont au contraire quelque chose d'exceptionnel, un idtimum subsidium^ , dont cependant on reooonaft parfois la nécessité*, tandis que chez nous le rapport entre lesqufls-

1 Séance du 7 féTrier 1902, Momin§ Post du 6.

2 Esmein, Notes de jurisprudence parlementaire, dans la Revue et parlementaire, 10 mars 1901, t. XXVII, p. 502 et sniT.

s Ce sont les termes mêmes de StafuUng Order qui régi! la oiatiftre.

^ Moming Post du 2 mai 1902. Une antre motion d*ajoamement proposée i la Chambre des Communes, le 28 juillet 1902, dans le but d*examiner la oompomtion de la commission nommée par le QouTernement poar faire une enquête nr l'application de la loi martiale pendant la guerre du Transvaal, 8*eat terMÎiiéij par un vote de la Chambre refusant de prononcer Tigoumemeat; toj. D«3f ; Telegraph du 29 juillet. On peut voir dans cette affaire combien 1^ Speakitr, maintient étroitement 1 loterpellateur dans les termes de sa motioii. i

s Voyez Parliamentary procédure dans les Daily New$ an. Il noTcntetj 1901: «Les questions ne gaspillent pas le temps; elles réconomisent. KUea viennent les motions pour Ta jou moment de la Chambre et les débats Comité des subsides (Committee of supply) ».

s Daily Netcs du 30 avril 1902 : « En méme^temps, le droit de faire'nne mriM pour l'ajournement de la Chambre qui s'est montré si précieiix dans Taffi Cartwright, va être réduit à une ombre. »

tioDS est précisément inverse, l'interpellation étant le moyen usuel. Dans tous les cas, ni la question, ni la motion d'ajournement ne paraissent aux Anglais un moyen usuel pour renverser les ministères ; en dehors du rejet de quelque mesure importante introduite par le Gouvernement, il faut pour cela un vote de blâme proprement dit. C'est ce que constatait M. Balfour, en se défendant de vouloir, par le nouveau règlement, restreindre la puissance de la Chambre des Communes : <l L'accusation est que ces règles ont pour unique objet d'augmenter la puissance de Texécutif et de le rendre indépendant du contrôle parlementaire ; on a pressé et torturé et pris ponr texte d'oraison sur oraison une phrase du discours de mon très honorable ami le secrétaire colonial, pour lui faire dire que le Gouvernement désirait se rendre indépendant du Parlement, de telle manière, qu'il pût seulement être renversé par un vote formel de censure, et que le Gouvernement devait être affi*anchi des modes ordinaires de controverse et de critique, par la suppression des questions, par la suppression des motions d'ajournement \ i> Pins loin, il appréciait ainsi le nouveau règlement quant à ces motions : ^ A écouter certains gentlemen^ on pourrait supposer que, par notre règle, nous avons proposé de limiter la faculté de faire des motions pour l'ajournement de la Chambre. Nous n'avons fait rien de pareil. Le Gouvernement ne se fonde point sur le fait qu'on a abusé des motions d'ajournement. On en a abusé, cela n'est pas douteux; mais quoi qu'il en soit, on dit que c'est là une soupape de sûreté. Mais que perdH)n en les excluant depuis quatre heures de l'après-midi jusqu'à neuf beures du soir? Ces membres paraissent croire que, comme certains poissons, certains sujets ont une tendance à se gâter, si on les garde. C'est trop peu de chose pour porter atteinte aux Ëbertés de la Chambre*. i> M. Balfour reconnaissait d'ailleurs, qnant aux questions, l'importance du sacrifice qu'il demandait à la Chambre; mais il le jugeait nécessaire pour la décharger du fardeau et de l'encombrement dont on se plaint dans tous les pays de gouvernement parlementaire, pour lui rendre une véritable capacité législative. <i Ce que je prétends, ajoutait-il, c'est qu'on ne peut pas

^ Séance de la Chambre des Communes du 7 féTrier 1902, Standard du 8.

3 Le nouveau Standing order^ n^ 17, dit en .effet simplement que la motion Serra être présentée et dûment appuyée ou admise dans la séance de Taprëst'tdit et que le débat ne pourra être ouvert qu'à la séance du soir.

Les Daily News^ dans l'article cité plus haut (p. 816, note 6), traduisaient cela le la manière suivante : a Notice doit en être donnée Taprès-midi; mais la mo- Son ne peut être faite que le soir? Ainsi larme perd son tranchant et son pouvoir; on peut aussi bien la remetire au clou. »

dire que nous cherchons à sauver le Gouvernement de la critique quand quatre jours de la semaine, à un bon moment dn jour, doqs donnons trois quarts d'heure pour poser des questions. »

Les députés anglais ont d'ailleurs encore deux autres occasioDS de produire leurs critiques. C'est d'abord au début de chaque session, la discussion de FAdresse, qui, en 1901 a duré neuf jours. L'autre occasion, c'est le vote des subsides dans le Commitieecf supply : car c'est un vieux principe constitutionnel que « prievanee précèdes supply 2>, d'où la conséquence qu'à propos des divers crédite du budget, les critiques se rapportant aux services oorrespoodants peuvent être présentées. 11 est vrai qu'on introduit là aussi la possibilité de prononcer la clôture, ce qui est un autre grief de ro{^K>sition. Celle-ci reconnaît cependant qu'il n'y a pas présentement d'abus sur ce point : «c Le très honorable gendeman (Sir William Harcourt), disait M. Balfour, reconnaît que le leader actuel delà Chambre a loyalement appliqué les règles sur le supply eammittee; mais il disait qu'il viendrait un temps où cette tyrannie bienveillante se changerait en tyrannie malveillante. Mais j'ai offert à mainte reprise de laisser la répartition du temps pour les subsides à une commission où le Gouvernement serait en minorité. »

En France, la pratique des questions et demandes de renseignements aux ministres s'est introduite avec la Constitution de 1791. Les ministres devaient répondre aux questions qui leur seraient adressées et fournir toutes explications sur leur administration. C'est même principalement et presque uniquement pour cela qu'ils avaient entrée au Corps législatif. A l'Assemblée législative, on usa largement de cette faculté et alors, sous une constitution qui avait voulu établir la séparation rigoureuse des ponvoîrs» les ministres furent plus harcelés de questions qu'ils ne le sont souvent en pajrs de gouvernement parlementaire. Les ministres, qui formèrent, après le 10 août 1792, le Conseil exécutif proviâoiret ne furent, tant qu'ils subsistèrent, que les humbles serviteurs de la Convention. Mais sous la Constitution de l'an 111 et sous kf Constitutions de l'Empire de 1795 à 1814, les ministres d'être en contact avec les Chambres et de communiquer avec

La Charte de 1814 ayant rétabli un véritable gouvemei représentatif et contenant, au moins en germe, le gouvem< parlementaire, devait ramener les ministres dans les Chambres

LE POUVOIR LÉGISIJITIF. 819

en même temps la pratique des questions à eus: adressées. Nous

savons combien Chateaubriand encourageait cette pratique'; il

emploie même à cette occasion le mot interpellation. Mais l'in- \

ierpellation proprement dite n'était pas encore née à cette époque.

Elle devait résulter d'un développement tout à fait propre à notre

pays, si bien que les parlements d'Europe qui pratiquent ce même

système nous l'ont sûrement emprunté. Elle s'est formée de

deux éléments : une question posée au Gouvernement et pouvant

donner lieu à un débat général ; d'autre part, un ordre du jour

motiyé exprimant le jugement que porte la Chambre; l'ordre du

jour pur et simple, en effet, ne prend en cette matière la valeur

d'ane approbation pu d'un blâme que parce qu'il est opposé et

préféré à tel ou tel ordre du jour motivé.

Les ordres du jour motivés sont d'origine ancienne. Ils étaient connus et employés dans les assemblées de la Révolution, et c'est par nn ordre du jour motivé qu'en 1815 la seconde déchéance de Napoléon fut consacrée par la Chambre des Cent-Jours'. Mais le droit d'ouvrir un débat sur un point particulier de politique on d'administration, par une question adressée à un ministre et à laquelle celui-ci serait tenu de répondre, n'était point encore admis sons la Restauration. Des questions très graves restèrent sans réponse à cette époque '. La Chambre des députés paraît avoir usé i cette époque d'un procédé analogue à la motion for adjoumment des Anglais; c'est du moins ce qu'elle fit au mois de juin 1820. Il Y Avait alors des troubles graves dans la rue, et une répression qu'on accusait d'être brntale et de viser les libéraux de parti pris. Au début de la séance du 5 juin, Camille Jordan proposa, et demanda qu'on suspendît l'adoption du procès- verbal et toute délibération jusqu'à ce que les ministres eussent fourni des expli-

* Ci-dessus, p. 814, noie 2.

> Vaalabelle, Histoire des deux Restaurations y édition de 1860, t. III, p. 118 :

« La Chambre des représentants, délibérant sur diverses propositions faites dans

la séance et mentionnées dans son procès-verbal, passe à Tordre du jour motivé:

L*8ur ce que Napoléon 11 est devenu [JSmpereur des Français par Tabdication

Napoléon I*''» et par la force des Constitutions de l'Empire, etc. »

Voici caque disait Manuel, Ie5juinl820,^rcA.j)aW., 2» série, t. XX VIIi,p.2âl: faut donc que nous ayons le droit de demander aux Ministres des commuitiona. Us les ont quelquefois accordées et quelquefois refusées; souvent, ils dit qu'ils n'étaient pas obligés d*en faire, parce qu'ils devaient conserver leurs rogatiTcs intactes. D'autres fois, plus d'accord avec les principes du gouverlent représentatif, ils ne se sont pas dissimulé que, puisque les propositions [ils faisaient. dépendaient de notre vote, il était impossible de refuser tous les MÎgaeinents qui avaient pour effet d'éclairer ce vote. Et, dans un moment me celui-ci, il semble que cette doctrine doive l'emporter sur l'autre. »

cations suffisantes ^ M. de Serres vint en donner, qui parurent incomplètes ; divers orateurs prirent part an débat, à la fin dnqœl Camille Jordan demanda l'ajonmement an lendemain. Le procèsverbal fut adopté, d ailleurs au milieu d'une assez grande confosion*. Mais le lendemain, la discussion fut rouverte, toujours par le même procédé, c'est-à-dire la suspension de l'adoption du procès-verbal*; elle se termina encore par l'adoption de celui-ci *. Le 7, nouvelle interpellation' qui commence et finit de même*. Enfin le 10 juin, il y a une dernière reprise. Une demande de comité secret est déposée. M. de Serres s'y oppose ; mais il reconnaît à la Chambre le droit de prolonger la discussion, toujours en suspendant Tadoption du procès- verbal \ Quant au fondement du droit qu'exerçait la Chambre, que disait-on ? Les uns le rattachaient an droit qu'elle avait de mettre les ministres en accusation ; cela impliquait le droit de s'enquérir à tout moment de leur conduite*. M. de

1 Arch. parl.^ loc. cil., p. 274 : « L'Assemblée peut demander compte aux ministres des mesures qu'ils ont prises... Suspendons Tadoption du procès-rerbal, toute autre délibération jusqu'à ce que les ministres aient donné par leurs cornmunications des garanties suffisantes de la liberté de l'assemblée et du rétabti!S> semant de Tordre public. » — M. de Serres, termina ainsi ses obserrations (p. 280) : « Je crois qae la demande (de Camille Jordan) n'arait pour objet que de provoquer les explications que tous venez d'entendre. »

8 Arch, parL, loc. cit.^ p. 2S2.

s Ibid., p. 292 et suiy.

* Ibid., p. 298.

B Cette fois, le mot est prononcé, mais sans valeur technique; Arch. loc. cit. p. 312, M. Lafttte : « Il (Manuel) a inlerpelUles minbtres sur on fi positif, sur lequel on n'a pas répondu. Je demande que les ministres du veuillent bien monter à la tribune pour nous dire pourquoi dans cette tance, ils agissent d'une manière tout à fait contradictoire avec ce qulls ont jusqu'à présent. »

< Arch. parL, loc, cit., p. 308-314.

f Arch. pari., loc. cit., p. 359 : « De deux choses Tune. Ou la Chaimbre regarde comme suffisamment éclairée et alors elle fermera la discussion; ou croit ne pas l'être, et elle veut que les objets traités à V occasion dupn>eèi^ soient encore débattus devant elle. »

s Arch. pari., loc, cit., p. 281 ; Manuel : « Mais comment, a-t-<»n dit. Chambre peut-elle intervenir dans l'administration, dans l'exercice .de la ji La réponse est facile. La Chambre a le droit dlntervenir, puisqu'elie a le d'accuser les ministres. Je sais bien qu'on nous répondra : accusez d^abord. ji* répliquerai à mon tour : puisque j'ai le droit d'accuser, j'ai aussi celai d* quérir, j'ai le droit de demander des renseignements; sans quoi je rae ferai onel garder le silence lorsque des indices graves viendraient me présenter ministres comme coupables, que cependant je n'aurais pas de preuves ment acquises, ou bien on me forcerait à les accuser légèrement. » — M. p. 281 : « Faut-il attendre pour délibérer qu'une enquête soit faite; mais T\ quête ne peut avoir lieu qu'après la proposition d'accuser et personne n*a< L'honorable membre ne veut pas dire qu'il faut une enquête ponr sa l'on accusera les ministres ; car il respecte trop les principes pour à* qu'une enquête soit faite préalablement par la Chambre. S'il parle des

Serres, le principal ministre mis en cause, dépassant la conception courante de Tépoqne *, affirmait, lui, la responsabilité politique des ministres, en prenant la Chambre pour juge entre lui et l'opposition, dans ce débat qui n'était point une mise en accusation'. Comme je le disais, M. de Serres dépassait de beaucoup les idées de ses contemporains sur cette matière. En effet, même après la Rëvolntion de Juillet^ le droit d'interpellation était bien affirmé et reconnu; mais ce qu'on entendait par là c'était simplement le droit de poser ces questions aux ministres; on ne paraissait pas admettre que ce fût pour la Chambre l'occasion de prendre une résolution. C'est pour cela que le droit d'interpellation ne fut point réglementé en 1831 comme avait proposé de le faire le Président de la Chambre des députés'. Au mois de mars 1835, le ministre de l'Instruction publique contestait encore qu'une interpellation pût introduire une discussion de fond sur n'importe quelle question * ; et le règlement de la Chambre des députés de

et des contre-enquêtes des tribunaux, c'est à ceux-ci à faire leur devoir pendant que la Chambre fera le sien. Faut-il suspendre jusqu'à ce que les ministres aient faiit de plus amples déclarations? »

* Areh, pari., loc. cit., p. 283 ^M. Laine) : « Nous reconnaissons tous que la Chambre n'a ni juridiction propre, ni action directe. »

' Ihid., p. 313, M. de Serres : « Les honorables préopinants ont critiqué fort librement les actes et la conduite du Ministère; c'est leur droit . Il ne peut y avoir qu'un juge entre vous et nous: c*est la Chambre.,, (p. 314). On interpelle sans cesse le Ministère; on lui demande sans cesse des explications; on répète encore que d'avance on est résolu à ne pas trouver ces explications satisfaisantes, aies déclarer fausses ou partiales... Je réclame encore ici pour juge entre eux et moi la Chambre qui nous entend. C'est pourquoi vous avez à décider entre moi et les honorables membres. »

' Chambre des députés, 23 janvier 1831 (Moniteur). M. le Président : « Depuis longtemps, tous les amis du Gouvernement constitutionnel ont reconnu à un dépoté le droit de demander des explications à un ministre sur les questions qui ne suivent pas les salutaires lenteurs de l'ordre du jour ; mais ce droit n'est jamais mieux consacré que par la règle qui l'établit. Un consentement tacite, qoi abroge en quelque sorte le règlement ne pourrait suffire habituellement à celui qui est chargé de le faire respecter... » — M, Mauguin : « Le règlement n'a t prévu qu'une sorte de propositions. Ce sont celles qui peuvent donner lieu à Qoe délibération de la Chambre. Mais sur les propositions ou sur les motions d'ordre qui n'appellent aucune délibération de la Chambre, qui n'ont pour objet ) que d'obtenir des explications, soit sur les affaires étrangères, soit sur les affaires iatérieures, le règlement est muet, et, par cela même qu'il est muet, tout député est dans le droit d'interpeller les ministres sur les affaires du pays. Vous n'avez iilul besoin de recourir à un article additionnel à notre règlement. » Cette citation, ainsi que plusieurs de celles qui vont suivre, m'a été fournie par un de [lues élèves, M. Tchemoff, docteur en droit, à qui j'adresse ici mes remercie Inents.

^ Chambre des députés, 31 mars 1835, M. de Bancéiull me semble que lorsqu'un membre delà Chambre interpelle... M. le Ministre... il serait beaucoup :|»Iq8 convenable que le Ministre s'expliquAt de suite sur ses intentions et dédarflt ce qu'il pense de l'interpellation qui lui est adressée. » — M. le Ministre

1836, dans son chapitre lY, des propositions^ ne réglemente point les interpellations, pas plus qu'en aucune autre de ses parties.

Dans ces conditions, il ne faut point s'étonner de voir sous U monarchie de Juillet^ surtout au déhutdu règne, des interpellations, et des plus importantes par leur ohjet, qui se terminent sans que la Chamhre ait statué par aucun ordre du jour. Telles sont, par exemple, les interpellations adressées par M. Mauguin, sur les affaires de Belgique et de Pologne, le 28 janvier 1831 et le 20 septembre 1831 ' . Il semble même que les premiers ordres du jonr motivés par lesquels la Chambre ait statué sur une interpellatk», ont été demandés par le ministère lui-même, qui voulait que la majorité exprimât nettement sa confiance en lui, alors que celle- -ci, préférait se tenir sur la réserve. C'est ce que nous voyons faire à Casimir Périer, le 21 décembre 1831*. De même, les 5 et 6 décembre 1834, le ministère nouveau interpelle en quelque sorte loi* même la Chambre et lui arrache un ordre du jour de confiance'.

Mais il ne faudrait pas croire que l'opposition dans cette période n'ait pas utilisé, comme une arme de combat, l'interpellation et l'ordre du jour motivé qui pouvait en être la conséquence. Ainsi au mois d'avril (24 avril) 1845, M. Thiers demanda à la Chambre de vouloir bien l'autoriser à adresser une interpellation au garde des Sceaux sur l'exécution des lois de l'État à l'égard des congrégations religieuses, et la discussion qui suivit se termina par le vote d'un ordre du jour motivé resté célèbre*. Cependant, on peut dire que, sous ce règne, l'interpellation ainsi conçue fat un moyen exceptionnel^ assez rarement employé. Le véritable champ de bataille entre l'opposition et le Gouvernement c^était, outre les débats sur les lois importantes, la discussion de l'adresse en réponse au discours du trône, et la discussion du budget ; car la règle anglaise avait passé chez nous, qu'à Toccasion du budget les questions se rapportant à l'ensemble de radministratîon pon-

de rinstruction publique : « La Chambre sait qu'aucuae discussion ne peut naître incidemment et à propos d'une simple motion d'ordre; le sjfstèmê des terpellations admis en certaines matières^ ne saurait iTaiUeurs être étendu à , toutes les çficestions et à tous les sujets. »

1 Moniteur universel, 1831, p. 1624, 1627, 1628, 1638,1643, 1644. — Kn 1S3^ : encore le ministère de Broglie est interpellé sur sa formation, les 14 et 16 aurs «t la discussion se termine sans le vote de Tordre du jour; ToyezThureao Danpa» Histoire de la monarchie de Juillet j t. II, p. 296.

« Thureau Dangio, op. cit., t. II, p. 26.

3 Thureau Dangin, op. cit.^ t. II, p. 283 et suiv.

♦ Moniteur universel de 1831, p. 1038, 1160 et suiv. L'ordre du jour, toIt^ 3 mai (p. 1188; était ainsi conçu : « La Chambre, se reposant sur le Goare «nent du soin de faire exécuter les lois de l'Etat, passe à Tordre du joar, •

LE POUVOIR LÉGISIATIF. 823

vaient être soulevées. Cependant, le 21 janvier 1848, au début de la session, nous trouvons présentée et discutée avant l'adresse une interpellation importante, qui se termina par un ordre du jour de confiance, motivé et mitigé ^

A cette époque, d'ailleurs, l'opposition tenait essentiellement au droit d'interpellation, sans distinguer nettement celle-ci de la simple question \ C'est à cette dernière qu'on paraît surtout songer et le droit de poser des questions aux ministres est revendiqué comme on droit purement individuel. On craint de le voir réglementer; car la réglementation pourrait avoir pour but d'assimiler les questions aux motions, de les soumettre aux bureaux avant qu*elles fnssent portées devant la Chambre, de permettre à la Chambre de les écarter*.

C'est sous la seconde République que le droit d'interpellation acheva son développement et prit sa physionomie définitive. Cependant, il n'est pas mentionné ni réglementé dans le Règlement de l'Assemblée Constituante des 11-20 mai 1848. Celle-ci régla senlement, par le décret du 27 mai 1848, les communications entre ses Comités et les ministres. Le 30 mai 1848, elle décida que les membres de la Commission executive (c'était alors le pouvoir exécutif) en se rendraient dans le sein de l'assemblée pour donner les explications qui leur seraient demandées, toutes les fois qu'ils y seraient appelés par un message du Président, sur la réclamation de quarante membres au moins. La Commission executive avait toujours le droit d'être entendue J>. Cela rappelait plutôt

» Thupeau Dangin, op. cit., t. VII, p. 354-358.

* Dictionnaire des scienoees politiques, 3® édit., 1847, v» Interpellation : « Qaestion adressée aux'ministres par les membres des Assemblées délibérantes flor tel 011 tel sujet de la politique extérieure ou intérieure. Les ministres ont le droit de ne pas y répondre, mais ce. n'est pas la négation du droit dlnterpella- Uon qui est un droit individuel. La majorité a le droit de le régler, mais non de ie supprimer, i»

> Cbambre des députés, séance du 7 avril 1846. M. Ledru /iollin : « Pendant qoe j'ai la parole. Messieurs, permettez-moi d*en profiter pour dire mon opinion tor une obseryation faite hier par M. le Président au milieu du tumulte et qui tendait à établir que la Chambre a le droit d'indiquer ou de refuser un jour, en d'autres termes d'admettre ou d'exclure le droit d'interpellation. Si la Chambre a consacré cette théorie par des précédents, ces précédents ne reposent ni sur h raison, ni sur la logique, ni sur le règlement. » Le Président explique alors que, qael que soit le droit individuel d'interpellation, il est, comme tous les droits, sujet à une réglementation dans son exercice, et que cet exercice se trouve déterminé par l'article 18 du règlement qui donne à la Chambre le droit de fixer son ordre du jour. — M. Ledru Rollin répond que : sous le prétexte de réglementer le droit, on ne peut pas l'étouffer ; il fait remarquer en outre que le droit de fixer Tordre du jour ne peut pas s'étendreau droit d'interpellation qui n^est pas prévu au règlement.

824 LÀ RÉPUBLIQUE FRÂNÇAlàS.

la Constitution de 1791 que les interpellations sous le Gouvernement parlementaire. Mais la Commission executive ne survécut pas aux journées de juin, et, sous le nouveau Gourernement provisoire, celui du général Cavaignac, reparut la pratique des interpellations adressées soit au chef du pouvoir exécutif, soit à ses ministres, et terminées par le vote d'un ordre du jour.

Mais sous l'empire de la Constitution de 1848, il en fut autrement. Le règlement de l'Assemblée législative du 8 juillet 1849, pour la première fois, consacra et réglementa le droit d'interpellation ; ce qui est d'autant plus remarquable qu'on pouvait se demander, nous l'avons vu, si la Constitution de 1848 organisait le gouvernement parlementaire*. Le chapitre VU était intitulé : Des propositions et des demandes d'interpellation. Les dispositions qui se rapportaient à ces dernières étaient ainsi conçues : <i Art 79. Tout représentant qui veut faire des interpellations en remet la demande écrite au Président, cette demande explique sonunairement l'objet des interpellations ; le Président en donne lectore à l'Assemblée. — Les interpellations de représentant à représaitant sont interdites^. Art. 80. L'Assemblée, après avoir entendu un dea membres du Gouvernement fixe, par assis et levé, sans débats, le jour où les interpellations seront faites. — Après les interpellations et la clôture de la discussion, l'Assemblée reprend son ordre du jour '. Art. 81. Aucun ordre du jour motivé ne peut être présenté s'il n'est rédigé par écrit et déposé sur le bureau du président qui en donne lecture. — L'ordre du jour pur et simple^ sHI est demandé a toujours la priorité. Art. 82. Si l'ordre du jour pur et simple est écarté, l'Assemblée décide, par assis et levé, sa&â débats, si elle renverra dans les bureaux l'examen de l'ordre du joor motivé. — En cas de renvoi dans les bureaux, l'Assemblée sur It rapport d'une Commission statue conmae en matière d'urgence. > Il y eut pendant la durée de T Assemblée législative un certain nombre d'interpellations importantes*.

Avec la Constitution de 1852 disparurent les questions et k> interpellations, comme toute participation du Corps législatif as gouvernement. Jusqu'en 1860, l'adresse en réponse an discours dm trône n'existait pas non plus ; seule la discussion du budget, bies

1 Ci-dessus, p. 147.

* Cet alinéa montre que le sens du mot interpellation n'était pas encore plètemeot fixé.

> L'interpellation apparaît encore comme un incident qui saspiend Toidre ^ jour. Cf. ci-dessus, p. 819.

* Voyez, par exemple, ci-dessus, p. 149 et suir.

LE POUVOIR I^GISLATIl?', 825

réduite d'ailleurs, ofirait quelques occasions aux députés de disenter la politique impériale, encore les ministres n'avaient-ils pas entrée au Corps législatif : celui-ci ne discutait qu'avec des commissaires pris dans le Conseil d'Etat. Le 24 novembre 1860 paraissait un décret qui avait pour but de d donner aux grands Corps de l'État une participation plus directe à la politique générale du Gouvernement d de l'Empereur*. Il rétablissait l'adresse en réponse au discours du trône. Elle devait être votée par le Sénat et par le Corps législatif au début de la session annuelle de ce dernier et, à cette occasion, les Commissaires du Gouvernement devài^t donner aux Chambres a: toutes les explications nécessaires ! sur la politique intérieure ou extérieure de l'Empire d. Il était créé en même temps des ministres sans portefeuille, qui faisaient partie du Conseil des Ministres a: pour défendre devant les Chambres, de concert avec le président et les membres du Conseil d'État, les projets du Gouvernement d. Il était bien clair qu'ils avaient pour mission spéciale d'intervenir au Corps législatif, dans les discussions politiques qui dorénavant, comme sous la monarchie de Juillet, mais avec une bien autre réserve, se concentrèrent sur la discussion de l'adresse. Cette réforme fut complétée par une autre. Le sénatus-consulte du 2 février 1861 donna une publicité véritable aux débats des Chambres en établissant le compte rendu sténographique in extenso publié par le Moniteur et le compte rendu analytique rédigé par les soins du Président de l'Assemblée. Puis les ministres sans portefeuilles étaient supprinokés par un décret du 23 juin 1863, et remplacés par un Ministre d'État. Ce titre existait déjà, inais il répondait dorénavant à une fonction nouvelle : Le Ministre d'Etat était maintenant le premier Ministre, chargé de défendre la politique de l'Empire devant le Corps législatif. Ce fut d'abord M. Billaut et, à sa mort qui arriva bientôt, M. Bouher.

Lorsque les élections de 1863 eurent . introduit dans le Corps fégislatif des éléments opposants ou indépendants d'une sérieuse importance, une nouvelle phase de l'évolution se produisit. Des réformes nouvelles furent opérées par un décret du 19 janvier L867, que compléta un sénatus-consulte du 14 mars. 1j adresse Siait supprimée, mais le droit d'interpellation était rendu aux Chambres. Il était, il est vrai, bien réduit et amorti. Il fallait que la lemande d'interpellation, signée par cinq membres fût agréée par [eux bureaux, quand il s'agissait du Sénat, par quatre bureaux,

< Ci-des8U8, p. 154.

quand il sagissaitde la Chambre, et le débat ne pouvait se tennioer qne par le vote de Tordre du jour pnr et simple on par le renm an Gouvernement en appelant son attention sur l'objet de Tinterpdlation*. En même temps, comme par une conséquence nataielle, les ministres étaient ramenés devant les Chambres. Us n'7 eutnient point de plein droit, mais ils pouvaient 7 figurer comme commi»sairesdu Gouvernement, à côté du Ministre d'État et des Membres du Conseil d'Etat. On voulait attester par là que le gouvememenl parlementaire, la responsabilité politique et solidaire des minisÉreB, n'étaient point rétablis. Dans sa lettre à M. Bouher, qui accompagnait le décret du 19 janvier 1867, l'Empereur disait : c J'ai pensé qu'en envoyant les ministres au Sénat et au Corps législatif en vertu d*une délégation spéciale, pour 7 participer à certaines discussions, j'utiliserais mieux les forces de mon gouvernement, sans sortir des termes de la Constitution, qui n'admet aucone solidarité entre les ministres et les fait dépendre uniquem^it d« Chef de r État».

Ce n'était là encore qu'une étape bien vite dépassée. En vem du sénatus-consulte du 8 septembre 1869^ les ministres, en cette qualité et sans aucune autre condition^ rentraient dans les Chambres, dont ils pouvaient aussi être membres dorénavant^ Le droit d'interpellation était accordé, comme un droit individud, aux membres des deux Chambres et pouvait conduire au vote d'ordres du jour motivés'. Enfin, avec le ministère du 3 janvier 1870 et la Constitution du 21 mai, c'était, dans la forme touti au moins, le gouvernement parlementaire qui rentrait en vigueor*;

En 1871, à l'Assemblée nationale, les interpellations reprirent! naturellement*. Â cette époque, elles pouvaient même être mdresséai au Président de la République comme à ses ministres. La lor di| 13 mars 1873 ordonna, nous le savons, qu'elles ne ponrraiei:^ plif j s'adresser qu'aux ministres tout en laissant au Président de la Bé*!

ft Ci-dessus p. 155. .^

s Art. 3 : « l^es ministres peuvent être membres du Sénat ou du Corps latif. — Ils ont entrée dans Tune et Tautre assemblée et doivent être eni toutes les fois qu^ils le demandent. »

3 Art. 7 : « Tout membre du Sénat ou du Corps législatif a le droit di'adi une interpellation au Gouvernement. — Des ordres du jour motivés peuvent votés. — Le renvoi aux bureaux de Tordredn jour motivé est de droit*^ est demandé par le Gouvernement. — Les bureaux nomment une <^nin*^ sur le rapport sommaire à laquelle l'Assemblée prononce. »

^ A la fin du second Empire. Prévost -Paradol dans la France nouvelle^ L. ch. m, p. 103« demandait que les interpellations fussent réglées par les usages que dans nos assemblées libres avant 1852.

LE POUVOIR LÉQISLATIF. 827

publique, dans une certaine inesure^Ie droit d'interveniraudébat '. Cette loi établissait entre les interpellations sur les affaires étrangères et celles concernant la politique intérieure, une différence fondée sur la nature des choses et qui, à d'autres égards, existe «ncore aujourd'hui.

Après l'établissement définitif de la République parlementaire en 1875, le droit d'interpellation subsista au profit des membres <ie8 deux Chambres. U n'est cependant pas garanti par la Constitation ; mais il fait partie essentiellement de notre gouvernement parlementaire et son exercice est réglé d'une manière identique au fond et en termes presque les mêmes par le règlement de la Chambre des députés et par celui du Sénat. Il j apparaît, je l'ai <iéjà dit, comme un droit individuel de chaque sénateur ou député; la demande écrite n'a besoin d'aucune autre signature que celle de lauteur de l'interpellation. L'Assemblée, après avoir entendu un membre du Gouvernement et sans débat sur le fond, fixe le jour où aura lieu la discussion. Les interpellations sur la Twlitique intérieure ne peuvent être renvoyées à plus d'un mois *, œqui implique que celles sur les affaires extérieures peuvent être renvoyées à une date quelconque. Le débat se termin^ normalement par le vote de l'ordre du jour pur et simple ou par celui d'un ordre du jour motivé; et l'on est arrivé chez nous à un féritable et dangereux formalisme pour la proposition et la rédaction de ces ordres du jour ^. Cependant, il pourrait se faire (cela ^trare, mais non sans exemple), qu'aucun ordre du jour ne fût proposé ou demandé : l'Assemblée reprendrait alors son ordre du ^nr sans le dire expressément.

Les interpellations bien fondées sont le plus puissant ressort de noire gouvernement parlementaire ; mais les interpellations inutiles, frivoles, encombrantes, en sont aussi le fléau. Elles font perdre un temps précieux aux assemblées, et ce sontelles surtout qui valent chez jaôus au gouvernement parlementaire ces reproches si fréquents MJûiprd'hui, dont je parlerai bientôt et qui le représentent comme rendadiiles Chambres impropres à une bonne production législative. CestÀ elles que songeait M. le Président Deschanel, lorsque, monté i« fauteuil présidentiel, il disait, le 16 janvier 1902, à la Chambre ies députés : « Peut-être la France tirerait-elle plus de profit de

' Ci-dessus, p. 453.

> Règlement de la Chambre des députés, art. 40; Règlement du Séaat,art.81.

* Voyez mon article intitulé : Notes de jurisprudence parlementaire : les idditions aux ordres du jour motivés, dans la Revue politique et parlement aire du 10 mai 1901, p. 502 etsuiy.

tant d'efforts, si la Chambre voulait bien s'imposer à elle-même nne discipline nn peu pins rigonrense et améliorer, par quelques changements très simples, ses méthodes de travail. Mais souvent aussi, il faut le dire, une partie de Topinion publique, distrùte on frivole, prête plus d'attention à un incident subalterne, à un orage éphémère qu'aux débats les plus importants et les plus instructifs, à tel discours ou à tel rapport qui suppose des années d'études, parfois même toute une vie consacrée aux affaires publiques \ > Ce n'est pas tout, ces interpellations, qui harcèlent les ministres sans relâche, qui les distraient de l'administration proprement dite recèlent un autre danger. Elles peuvent se terminer dans la chaleur du débat, au milieu des passions violemment excitées, par le vote de quelque ordre du jour improvisé, qui trouvera pour le soutenir une majorité de hasard, et qui fera tomber un ministère, excitant l'étonnement général et parfois même les regrets d'uue partie de ceux qui ont voté le texte fatal. En effet, jamais les Chambres n'asent d'une disposition que contient leur règlement et qui leur permet de renvoyer aux bureaux les propositions d'ordres du jour motivés^. Qu'on songe, par exemple que le ministère présidé par M. Méline (29 avril 1896-28 juin 1898) a dû reperdre à plui de deux cents interpellations'.

L'excès du mal a produit le remède, remède imparfait, il est vrai, et empirique, mais qui présente cependant une certaine effica* cité. Sans modifier son règlement et en invoquant le prindpa d'après lequel elle est toujours maîtresse de son ordre du jour, b Chambre, à diverses reprises, a limité par des résolutions prori* soires, le nombre de jours de chaque semaine où pourraient en discutées les interpellations. Cela se produisit d'abord en 1897 \ Au cours de la dernière législature, en 1901, un seul jour M laissé pour la discussion des interpellations *. Au mois de janvier

* Journal officiel du 17 janvier 1902, DébaUparl., Chambre desdépatés«p.' s Règlement de la Chambre des députés, art. 44; règlemeot da

art. 83. D'après le règlement du Sénat, le renvoi aux bureaux de Tordre du, motivé o est de droit s'il est demandé par le Gouvernement »,

* Chambre des députés, le 7 juin 1901, Journal officiel du 8, Débats Chambre, p. 1282 : a M. Berry. — Toujours est-il que le Ministère Méfifif discuté effectivement 218 interpellations ».

*■ M. Berry, 7 juin 1901, loc, ciL : « Pour donner cette interprétation à I ai 40 de votre règlement, on a tiré prétexte du vote d'un projet de résolution a été voté, sur l'initiative de M . Marty, au mois de mars 1897 et qui étaii conçu : « La Chambre décide qu'à titre provisoire, les séances dea lundi, et jeudi seront réservées à la discussion et au vote des lois. » 11 me semble restait encore pour discuter les interpeUations trois jours de la semaine. •

' Chambre des députés, 16 janvier 1902, Débats pari. ^ Chambre, p. tt|

LE POUTOra LÉGISLATIF. 829

1902, le ministre des Finances proposait même de consacrer sans exception tontes les séances à la discnssion du bndget de 1902, qui n'était pas encore voté. Mais cela souleva de vives résistances ; on se demanda si cette suspension absolue, pendant un temps assez long, du droit d'interpellation était bien conforme aux principes de la Constitution et, en définitive, la Ohambre restreignit ainsi sa décision : € réserve néanmoins faite pour les séances du vendredi soir, qui demeurent affectées aux interpellations ]» '. De ce système, qui donnait une seule séance par semaine aux interpellatenrs s'est dégagé le résultat suivant. Lorsque la Chambre renvojait à un mois, conformément à l'article 40 de son règlement, la discussion d'une interpellation sur la politique intérieure, celle-ci n'était point sûre de pouvoir se produire à cette date. En effet, les demandes d'interpellation se succédaient, comme auparavant, s'accumulaient, prenaient rang les unes après les autres, et le jour par semaine qui leur était accordé, se trouvait bien insuffisant pour les liquider toutes au bout d'un mois au plus tard. Elles devaient donc attendre leur tour pour défiler par cet étroit passage. Dans ces conditions, des interpellations sont venues en discussion seulement un an ou un an et demi après le jour où la demande en avait été déposée*. D'autre part, la Chambre, toujours maîtresse de son ordre du jour, ordonnait parfois la discussion immédiate, ou à une date rapprochée, des interpellations sérieuses et importantes. On a contesté que cette procédure fût régulière et que l'article 40 du règlement fût sincèrement appliqué : une proposition a été déposée pour rendre à ce texte une portée rigoureuse et un sens absolu'. Il est certain que ce système n'est point satisfaisant : c'est un abus corrigé par un autre abus. Mais un expédient de cette nature est inévitable, tant que, le droit d'interpella-

• Af. Pastre. Déjà on a restreint à son extrême limite le droit des interpellatears, en leur laissant un seul jour par semaine, le yendredi ».

1 Séance du 16 janvier 1902, Joum, off, du 17, Débats pari,, Chambre, p. 10 »t soiT.

* Chambre des députés, séance du 21 juin 1901, Joum. off. du 22, Débats »aW., Chambre, p. 1510. — M, Lassies : « Messieurs, il y a bientôt un an que j*ai m rhonneur de déposer mon interpellation sur le bureau de la Chambre... Vous y)mprendrez que je Tienne m'excuser d*abord de présenter cette vieille peronne ». — Séance du 16 janvier 1902 (p. 11). — Af. Pastre: « Il n'est donc pas lossible qu'on supprime des interpellations dont quelques-unes ont été déposées bpois plus de quatorze mois. »

s Chambre des députés, séance du 7 juin 1901, Joum, off. du 8, Débats pari. Ihambre, p. 1281. — M. le Président : v J*ai reçu de M. Georges Berry la propo- Stion de résolution suivante : « Modifier, comme suit, le deuxiA.me paragraphe [eVarticle 40 du règlement : Les interpellations sur la politique intérieure dc- Tont toujours être discutées dans le délai maximum d'un mois. »

tion restant individael et n'étant sonmis à aucune conditioi^ les oppositions n'auront pas la sagesse de se contenter d'interpeiktions sérieuses et sincères.

Chacune des Chambres peut indépendamment ordonner qn Usera fait en son nom, sur tel ou tel objet, une enquête par une commis&ioo qu^elIe nomme et qu'elle choisit parmi ses membres. L'objet de l'enquête peut être un fait isolé ou un ensemble de faits déterminés : événement politique important, abus de l'administration, situadoo actuelle de ragriculture, du commerce ou de l'industrie. LesélectioDS contestées peuvent tout spécialement donner lieu à des enquêtes de ce genre. Cette pratique de Y enquête parlementaire vient d'Angleterre ; et là elle parait remonter au moins à l'année 1689 * . Elle s'est établie en France, mais assez tardivement, avec legonvemement parlementaire. Les premières assemblées de la Révolution, la Constituante, la Législative, la Convention, procédaient en réalité, par cer« taines de leurs grandes Commissions, à des sortes d'enquêtes inoei* santés sur les diverses branches de l'Administration* : mais c'était! là sûrement un état de choses singulier et anormal. La Constitutioi| de l'an III, voulant réagir contre ces tendances et séparer compli^ tement le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, n'admettait cerbôi nement pas l'enquête parlementaire ^ et l'on conçoit aisément qn i n'en pouvait être question sous la Constitution de Tan VU et pendu le Premier Empire. Elle ne fit point non plus son apparition sous fl Restauration, mais seulement sous le Cirouvernement de JoiUflb Elle se fit alors recevoir^ bien qu'aucun texte ne l'autorisât, m vertu des principes et à l'exemple de l'Angleterre, c Je ne mm point, disait Hello, au nombre des empiétements sur le pouvoir este cutif l'enquête qui peut être ordonnée par une des Chambres po^ s'éclairer sur la matière de ses délibérations. Cette enquête est léji

i Anson, Lav and customy t. U, p. 316.

> Poudra ei Pierre, Traité pratique de droit parlewieniaire^ n— 1S64 et

> Constitution de Tan III, art. 45 : « Bq aucun cas, le Corps législatif ne déléguer à ud ou plusieurs de ses membres, nia qui que ce soit, aucune àesU lions qai lui sont attribuées par )a présente Constitution. » — Art. 67 Tun ni l'autre de ces Conseils ne peut créer dans son sein aucun Comité nent; seulement chaque Conseil a le droit, lorsqu'une matière lui parait tible d*un examen préparatoire, de nommer parmi ses membres une Comi spéciale, qui se renferme uniquement dans Tobjet de sa formation. Cette sion est dissoute aussitôt que le Conseil a statué sur Tobjet dont elle chargée. »

liE POUVOIR IJËGISLATIF. 831

time à une condition, c'est que l'acte auquel elle se rattache soit de la compétence de la Chambre ; le droit de s^enquérir est inhérent à toni pouvoir qui dëlibère,qni vote, qui décide, et qui, daUs ce but même, a besoin de connaître la vérité. Il serait illusoire que l'enquête ne se fît pas directement par le pouvoir qui a besoin de s'éclairer et qu'il fîlït obligé de la faire faire par l'intermédiaire d'un autre;; celui -là seul peut instruire qui doit juger. Il serait contradictoire surtout qu'il recourût pour la faire au pouvoir qu'il surveille et qui peut-être est en cause devant lui. Il n'est donc pas étonnant que la Chambre des députés ait arrêté en principe le droit d'enquête dans deux occasions mémorables, au sujet de la loi des tabac» et de la vérification des pouvoirs de ses membres. Lé Parlement d'Angleterre l'admet sans difficulté, et, ce qui vaut mieux qu'un exemple, ce droit tient à la nature des choses^. 2> On ne saurait mieux dire. Le droit d'enquête parlementaire découle, en effet, des principes, du droit qu'ont les Chambres de légiférer spontanément et de contrôler les actes des ministres ; pour exercer utilement ces droits, elles doivent pouvoir s'éclairer et s'éclairer comme eUes l'entendent. Il 7 a cependant xme objection assez sérieuse : une telle pratique n'est-elle pas contraire au principe de la séparation des pouvoirs? La Chambre, qui ouvre ainsi une enquête sur les actes de l'administration ou sur des faits qui peuvent être l'objet d'une action judiciaire, n'èmpiète-t-elle pas sur le pouvoir exécutif ou sur le pouvoir judiciaire ? La réponse est cependant aisée, et Hello la donnait en substance. Il n'y a point empiétement, si la Chambre qui ordonne l'enquête ne prétend pas se substituer à l'un ou à l'autre de ces pouvoirs, pour statuer à leur place, casser ou réviser leurs décisions. L'enquête ne peut légitimement conduire la Chambre qu a deux choses * : ou bien elle légiférera, si elle constate que la législation antérieure est insuffisante ou mauvaise ; ou bien elle s'en prendra aux ministres et invoquera leur responsabilité à raison des fautes ou des abus constatés. Mais sur ce terrain-là les Chambres sont inattaquables, sauf que seule, suivant nous, la Chambre des députés pourra mettre en jeu la responsabilité politique et pénale des ministres, le Sénat n'ayant sur eux d'action propre et spontanée que par ce qu'on a appelé souvent leur responsabilité morale^.

^ Du régime oanstituiionnel^ 3» édit., t. II, p. 118, 119.

3 Sauf le cas d'élections contestées, dont il est parlé plas loin.

^ Hello, Du régime oonstitiUionnel, 3« édit., t. H, p. 228 (II demande une loi précise sur la responsabilité ministérielle promise par l'article 69 de la Charte de 1890) : « Ne m'oftrez pas comme une satisfaction sérieuse la responsabilité

Tout naturellement le droit d'enqnète parlementaire dispamt en 1852, en même temps que le droit d'initiative parlementaire et la responsabilité ministérielle, pour reparaître avec eux à la fin da Secpnd Empire. Il est incontesté sous notre Constitution.

Mais l'exercice de ce droit, n'étant pas, chez nous, réglementé par la loi comme il l'est dans d'autres pays, donne lieu à certaines difficultés d'ordre juridique. Les commissaires enquêteurs nommés par une Chambre ont-ils le droit d'exiger la communication des pièces et documents écrits qui se trouvent entre les mains des autorités administratives ou judiciaires ? Je ne le pense pas ; car, m vertu du principe de la séparation des pouvoirs, la Chambre ellemême n'a en aucune façon le droit de commandement à Tégaid de ces autorités. Mais le ministre compétent pourrait ordonner cette communication, lorsque la loi ne la prohibe pas, et cela s^est fait à plusieurs reprises. D'autre part, les commissaires ont-ils le droit de citer devant eux les citoyens en témoignage et de les entendre sous la foi du serment? Et les personnes citées sont-elles tenues de comparaître et de déposer dans les mêmes conditions que les témoins cités en justice, sous les mêmes peines, et jouissant alors des mêmes immunités? Je ne le crois pas en principe; car 1» règles dont il s'agit n'ont été édictées dans nos lois qu'en vue de l'administration de la justice. Or ni la Chambre, ni sa Commisàon, n'exercent le pouvoir judiciaire. Elles ne font que s'informer, prendre les renseignements qu'elles peuvent recueillir de la bonne volonté publique. Dans un cas cependant j'admettrais Topinioii contraire : c'est lorsque l'une ou l'autre des Chambres onionne une enquête parlementaire pour s'éclairer sur une élection contestée et avant de statuer sur cette élection. Alors, en effet, la Chambre fait fonction de tribunal. 11 y a bien là un véritable litige ; h preuve, c'est que, dans certains pays, il est de la compétence da l'autorité judiciaire \ J'admettrais alors l'application des règles essentielles qui régissent le témoignage en justice \ On peut cqiett-

morale des ministres ». — Luigi Palma, Corto di diritio eosHtuzion4Ue, t. IL p. 491 : « Quant à la responsabilité des ministres, on distingue la responsaliîLlé morale, politique, pénale et civile ».

1 Ci-dessus, p. 737, 738.

* Prévost-Paradol, La France nouvelle, liv. II, ch. lu, p. 91 : « Lors^iic k Chambre, donnant suite aux protestations élevées contre une élection.» a onioaiè une enquête et nommé des commissaires, c*estau cheflieu de Téleciioa qoaciÉ commissaires doivent siéger en audience publique, et l'enquête doit se poviH suivre devant eux avec les formes usitées pour les débats judiciaires... ci^ doivent être observées dans toutes les occasions où il s'agit de constater W lièremcnt un fait avant d'arriver, soit à une décision parlementaire, sent i ïtf* plieation d*une loi pénale ». — Cependant, deux arrêts de U cour de Bonicwt'

dant remarquer que, en Angleterre, pendant longtemps, les Commissions d'enqnête parlementaire n'ont pas en le droit d'entendre des témoins sous la foi du serment. Il a fallu des lois pour le leur CQoférer. Elles l'ont obtenu d abord en 1770, seulement pour les enquêtes sur les élections contestées, puis d'une façon générale sons le règne de la reine Victoria * .

Pour conférer aux conmiissions d'enquête les pouvoirs qu'elles n'ont pas, d'après ce qui vient d'être dît, les pouvoirs de contrainte, une résolution expresse de la Chambre serait-elle suffisante? Cela est inadmissible^ car j'ai justement déduit les pouvoirs limités des commissions d'enquête d'un manque correspondant de pouvoirs dans la Chambre qui les nomme. Il faudrait pour cela une loi, et c'est ce que disait déjà très nettement Hello : d Dans l'état de division de nos pouvoirs, chaque Chambre n'est que la partie d'un tout et n'a point en elle la plénitude de son être. La résolution qu'eUe prend n'a de force exécutoire que dans l'enceinte soumise à sa police et n'a d'action extérieure ni sur les choses ni sur les personnes ; elle n'aurait le droit ni d'appeler devant elle, ni d'interroger, ni de contraindre, ni de constater les faits. Une loi est nécessaire pour organiser son mode d'exécution..., et cette loi indispensable à l'exercice du droit d'enquête peut et doit se faire'. i> Elle n'a jusqu'ici point été faite.

Le goavemement parlementaire, dont la responsabilité politique et solidaire des ministres est l'expression juridique et précise, est aujourd'hui fortement attaqué en France par les partis et les esprits les plus divers. Ce qu'on lui reproche le plus clairement, c'est l'instabilité ministérielle et la désorganisation du travail législatif. Tout Teffort des partis dans les Chambres (où ils sont fort divisés) se concentrerait dans une lutte pour la conquête du pouvoir, c'est-à-dire du ministère. De là des intrigues incessantes et des surprises de chaque jour, des coalitions anormales, l'incertitude et l'imprévu. D'autre part, le temps perdu à ces luttes et à

du 26 juillet 1878 refusent le caractère légal de témoin aux personnes entendues par une Commission d'enquête parlementaire sur une élection législative; on kroQve cfîs arrêts dans le recueil de Sirey (1879. 2. 225) avec une remarquable Dote de M. Labbé.

< 34 et 35 Victoria, c. 83; — Anson, Latv and custom, t. I*, p 316.

* Du régime constitutionnel^ 3* édit., t. I, p. 119.

^3i I^ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

ces escarmouches empêcherait les Chambres de se livrer à im travail législatif sérieux et suffisant, en même temps que le voke des lois deviendrait le plus souveiït une affiiire de parti.

Aussi parmi les propositions de révision constitutionnelle qfit produites l'initiative parlementaire depuis une quinzaine d'années, un bon nombre ont pour objet de supprimer, -en tovt ou en partie, le gouvernement de cabinet. Les plus nettes propoeeot de prendre «n dehors du Parlement, soit tous les ministres, soit au moins la ministres des Affiiires étrangères, de la Guerre et de la Marine, M de les soustraire (sauf la possibilité d une mise en acco&atioii) à l'autorité de la Chambre des dépatés, pour les mettre dans la série dépendance du Président de la République \ Un séoatevr, M. Bisseuil, sans proposer une révision constitutionBetle, a visé le raèa» but dans une proposition de loi, déposée au mois d^ juin 1899 : elle édictait simplement l'incompatibilité entre iee fonctiouB de ministre et celles de sénateur ou de député*, oe qui était manife»tement contraire à l'esprit de notre oonstitution, oomme l'a pensé la commission d'initiative du Sénat.

Mais les auteurs de ces divers projets ont omis en général, de régler un point essetrtiel : c'est de savoir m les ministres, ainsi pris en dehors du Parlement et soustraits à son autorité politiqœ, auraient pourtant entrée dans les Chambres et dans qneUes conditions. Rien de plus important cependant, comme le pensait Mirabeau. Songerait-on chez nous à exclure les ministres des Chambres, alors que les Américains songent à 7 introduire les leurs'? Mais les y admettre, étant donné l'esprit français, c'est inévitablement les introduire dans l'arène et les exposer anx eonps. L'expérience a été faite, et elle a été décisive, du mois d'octofai* 1791 au 10 août 1792. On était alors, sous l'emptie de Ja Contttution de 1791, d'après laquelle les ministres ne pouvaient être pris dans le Corps législatif et ne dépendaient poliiâqMfmeni qna du roi. Or jamais sous le gouvernement parlementaire, les ■uaiitres n'ont été soumis à des interpellations et à des agresMfll constantes, comme l'ont été, de la part de l'Assemblée légîalatîvs, les ministres de Louis X7I, lorsqu'ils déplaisaient k la majoriu'.

^ Gabriel Petit, Propositions de revision des lois constitutionnelies ^nt de V initiative parlementaire depuis 1884 (thèse), p. 1()9 et soit.

« Ci-dessus, p. 607, 674.

3 Ci-dessus, p. ^129.

^ Rien n'est plus intéressant que de finivre ce travail jour par jour dutf débats de TAssemblce. Cf. Aulard, Histoire politique de la Révelmiiom çaise^ p. 178 : <« Et cette Assemblée législative, qui en fait révoquait l«t wî tvcsy tendait à gouvemei.* par elle-même, applaudissait à de liani

L'Assemblée Constitaante avait voula, elle aussi, en partant de k séparation des pouvoirs et sans adopter le gouvemeiuent parlemeniaire, établir des rapports constants entre les ministres et le €orp3 légifilatif. Les ministres, qui ne pouvaient être choisis parmi ses membres, y avaient titrée, mais sans pouvoir librement prendre la parole et diriger les débats \ D'autre part, bien que le roi seul eût le drmt de révoquer les ministres, le Corps législatif pouvait lui faire savoir par une motion qu'ils avaient perdu la confiaoce delà nation *. C'était la confusion et la contradiction la plus complète, et tel est pourtant le régime que M. Floquet proposait de rétablir en 18S8'.

Malgré des éléments de trouble incontestables et de regrettables déviations dans le fonctionnement actuel du gouvernement parlementaire, qui tiennent surtout à ce que les partis sont trop nombreux et trop peu disciplinés, nous croyons au maintien et à l'avenir de cette forme de gouvernement. Les attaques et les critiques dont il est l'objet me touchent médiocrement : mes raisons sont les suivantes.

En premier lieu, ces plaintes ne sont point particulières à notre pays ; elles se produisent à peu près partout où fonctionne le gouvernement parlementaire, qui subit actuellement dans le monde entier une crise apparente. Ce n'est pas seulement d'Italie qu'elles nous arrivent aussi, sans emporter d ailleurs avec elles Texpression d'une profonde amertume^; c'est du pays même d'où le système est sorti et où il paraissait intangible, c'est-à-dire d'Angleterre. Là cependant, les conditions normales de son bon fonctionnement semblent, après un certain flottement, s'être rétablies plus pleines que jamais. Earement, un parti a eu dans la Chambre des Communes une majorité aussi forte que celle que possède le parti conservateur unioniste depuis 1895, majorité encore

^onlre la reine, ne préparait-elle pas ainsi, à son insu, les Toix (voies 7) aux répablicains? »

1 Ci-dessus, p. 319.

* Ci dessus, p. 320.

' Il demandait « des ministres nommés par le Président de la République pour la durée de la période du renouTeUem^nt législatif, et pouvant toujours être IbainleDUS par lui dans leurs fonctions, ces ministres étant responsables devant là Chambre des Représentants qui peut les mettre ea accusation devant le Sénat, et qui peut aussi réclamer leur renvoi par une déclaration formelle qu'ils ont perdu h confiance de la nation, confonnément à la procédure prescrite par l'article 28 As la loi du 27 avril 1791 « Cf. Q. Petit, op. cit., p. 30 et 111. [ ^ Oriaado, Le régime parlementaire en Italie, communication présentée ^Congrès interoational de droit comparé, Paris 1900. Du même. Principes de iroit public et eonstitiUionnely trad. français, p. 362 et suiv.

accnie aux élections de 1900. La minorité libérale est pins faible encore à la Chambre des Lords ; si bien qu'one opposition suffisamment menaçante semble manqner maintenant à l'éqnilibre no^ mal da gouvernement parlementaire. Cependant, on entend s'élerer de tons côtés, sauf en ce qui touche l'instabilité ministérielle, bien entendu, les mêmes reproches que chez nous. C'est d'abord une paralysie législative^ qui est signalée, l'impuissance pour les Chambres, spécialement pour la Chambre des Communes d'arriver à voter les lois utiles ou même nécessaires. Cela se dit dans la presse sérieuse * ; cela se dit au Parlement, et les modifications que le Gouvernement a proposées au règlement de la Chambre des communes et qui ont été adoptées, ont principalement pour bat de lui rendre le temps et la tranquillité nécessaires à son œavre. On signale les questions et interpellations dont le nombre va toujours croissant ; les obstructions qui prolongent le débat ou l'empèchent d'aboutir; les scènes violentes de résistance matérielle et obstinée [disgraceful scènes) à l'autorité du Speaker; et le nouveaa règlement est fait pour y porter un remède*. D'autre part (et chez nous les mêmes critiques se font jour dès qu'un ministère dure et prend une autorité véritable) , on reproche au ministère de faire voter par sa majorité, des crédits considérables sans débat suffisant ou des lois peu équitables ou mal étudiées '.

Ce ne sont pas seulement le public et la presse qui formulent ces critiques ; les chefs de parti eux-mêmes ont élevé la voix dans le même sens. Lord Salisbury, le premier ministrei dans la première période de la guerre du Transvaal, la période des grands

1 Vo^yez dans la QuaterUy revietv of littérature science and art^ octobr» 1901, UQ article intitalé : Paralysis of Parliament.

s Voyez les séances de la Chambres des communes des 30 janTier, 6, 7 févri«

3 Lord Rosebery, à Ghesterûeld, le 16 décembre 1901 {Daily News da 17) : «Ia grande prérogative et utilité de la Chambre des communes, c'est son onatrAlt sur la bourse de la Nation. Or, durant la dernière session du Parlement, pov de très bonnes raisons, j'ose le dire, —je n'attaque pas U procédure, je conslatoto résultat — je crois que 76 0/0, c'est-à-dire plus des trois quarts des sonuMt votées l'ont été après» un vote prononçant la clôture de la discussion. *■ — M. Ratf»! mond (irlandais) à la Chambre des communes, le 6 février 1902 (Standard : « L'anxiélé des membres Anglais, quant à l'avenir de la Chambre desConuaci est bien fondée. Il croit que son pouvoir s'épuise et que ses fonctions eatuLt< corps législatif, sont envahies par une paralysie progressive. EUe n'est plus qu^ bureau d'euregistrementpour les décrets du cabinet au pouvoir. « — Sir beU-Bannerman (môme séance) : « Prenez garde d'exalter, consciem.meQl omi conciemmentles pouvoirs de l'exécutif et de diminuer le contrôle du PariemeoL^ — Sur toutes les critiques adressées au parlementarisme anglais que j'ai vées, voy. The Grisis, a quarterly Review, octobre 1901, p. 2Ï6 et soir. ; IV i cay of Parlianientf by. A. Ç. (Symonds).

revers anglais, en a rejeté la fante sur la Constitution de l'Angleterre, à raison des difficultés qu'a le Gouvernement pour trouver k temps l'argent, le nerf de la guerre ; et sir William Harcourt « relevé cette appréciation à la Chambre des communes ^ Dans un discours familier, prononcé à la fin d'un banquet, lord Salisbarj a aossi émis une boutade, d'une portée générale, sur le gouvernement parlementaire '. L'ancien chef du parti libéral, lord Boeebery, est plus net encore en ce sens ; c'est presque une condamnation de ce gouvernement, qu'il vient de prononcer à plusieurs reprises *. En même temps, il a laissé entrevoir les pratiques

* Séance do 6 février 1900 {Daily News) : n Selon le premier ministre, ils (les

ministres) ont été TÎctimes de la Constitution anglaise. Cette constitution est

I peut-être trëé défectueuse, mais depuis deux siècles elle a servi à ses fins.

: Elle suffisait au grand duc de Malborough et à lord Chatham. Le duc de Wil-

' fingtOD s'en est accommodé. On n*a jamais entendu lord Palmerston t'en

plaindre ».

^ Discours du 6 mai 1900 au banquet de l'Académie royale de peinture {Daily News} : n Deux orateurs ont déjà montré d'un doigt sûr la fonction que les ministres remplissent actuellement dans la Constitution : leur affaire est d'être des souffre-critigius [the sufferers of eriticisms). Tous les journalistes et beaucoup d'orateurs trouvent nécessaire d'exercer le talent pour la critique dont la nature les a doués, ils doivent avoir un débouché pour leur critique et la Constitution le leur a fourni sous la forme du Gouvernement de Sa Majesté. Vous ^marquerez que, dans l'accomplissement de cette fonction, il est de règle que les critiques disent ce qui leur plaît et qu'en retour les ministres de Sa Majesté ne disent rien : ... Je repousse plutôt la comparaison de votre président, lorsqu'il a comparé la composition d'une peinture à la composition de la politique que le pouvoir exécutif a pour obligation de produire. Si, juste au moment où votre tibleau est terminé, une autre personne, qui voua surveillait dans un esprit de rivalité, pouvait survenir et effacer tout avec un mouchoir, vous auriez l'image exacte des conditions dans lesquelles se trouve le gouvernement par rapport à ta politique. »

' Discours à l'Université de Glasgow, le 16 novembre 1900 {Daily Nevos) : ■ Par la balance de notre constitution, pendant que la moitié de nos hommes d'État vraiment capables est en pleine activité, l'autre moitié, par ce fait, reste oisive sur le marché, sans personne qui loue ses services. D'ordinaire, c'était une Affaire de cinq ans ; mais tout cela est changé maintenant. Dans tous les cas, c'est Aoe terrible déperdition de force. » Discours au banquet de la Compagnie des Ifarchands d'Bdinburgh, le 14 novembre 1901 {Daily News) : a Je suis tout prêt t me reconnaître coupable, si l'on m'accuse de quelque incrédulité quant au ^érite absolu du gouvernement départi. On nous dit que c'est une nécessité de Mre Constitution. Si c'est une nécessité, acceptons-la. C'est un mal nécessaire, peot-ôtre le moindre de ceux qu'entraîne avec lui le gouvernement parlementaire, bais il apporte avec lui ses vices propres. Je crois qu*un temps viendra peut-être là les chaînes et les fers des partis n'auront plus de signification pour une gélèration qui peut-être est encore à naître, et qui, sans égard pour ces schibooleths psparus, tendra ses nerfs pour quelque grand effort national, dans lequel le pécanisme des partis sera vain et oublié. » — Discours à Chesterfield, 16 dépmbre 1901 : « On dit qu'on fait aujourd'hui son procès au parlementarisme, fans mon opinion, il y a longtemps que ce procès est commencé ; et je ne suis jSS sûr qu'à cette heure les jurés n'aient pas quitté leurs bancs et n'aient pas ommencé à délibérer leur verdict. »

qui, à ses jeux, sont probablement destinées à remplacer le goovemement de parti, comme on dit en Angleterre. C'est peat-étre la domination des homtnes d*afi&ires, des commerçants et des industriels an Parlement, sans doute par un i^stème de repr^ih tation des intérêts^; ce sont les cabinets (Fqf aires j réputés jusqura' comme un insuccès du gouvernement parlementaire ' ; c'est ime législation singulièrement timide dans ses tendances, obtenue a grand peine par des transactions entre les partis rivaux '.

Mais, malgré ces attaques, ces critiques et ces désillusions, k gouvernement parlementaire conserve en Angleterre ses défenseon convaincus et sa force traditionnelle. Du parti libéral, aujourdlini déchu du pouvoir, formant une opposition aux nombres bien réduits, s^élèvent des voix autorisées pour maintenir la foi dans oe gouver» nement, qui a fait la libre Angleterre. Voici ce que disait^ le 19 no* yembre 1901, le leader de ce parti, faisant allusion aux discours de lord Rosebery: ^ Ces hommes ne condamnent pas seulement Finipuissance des ministres actuels ; ils englobent dans leur condamnation tous les ministres politiques, tous les ministres qui sont des politiciens. Ils crient : <3: Donnez-nous pour la conduite des aflkin» des hommes, qui ne soient pas du tout des politiciens t Choisisfieiles comme vous choisiriez un directeur pour une grande Compagnie de chemins de fer. A bas le gouvernement de parti I nous eo avons assez de ses étroitesses, de ses jalousies, de ses vitupératioiM, >

1 Discours da 15 novembre 1901 k Bdimburgh : « D est ooe antre iàét ^ m*est sufT^érée par ma présence ce soir dans la compa^ie des Marchjmds., i savoir s'il ne serait pas possible d'introduire dans le gonremement de ce paji a nouvel élément, intimement lié à ces intérêts qu'incarne votre compagnie, qa'ai regrette de ne point voir représentés à l'heure actuelle, et qni ne Toot pas éle depuis un certain temps n.

* Ibidem : « La constitution de ce pays, cette constitution non écrite est ionàM sur deux grands principes. Le premier est que ceux qui sont Dehors { The ovCi, le parti qui n*esl pas an pouvoir), doivent toujours attaquer ceax qui aoal De* dans [Thelns); le second que lorsqu'on peut se débairasaer de eeox «pn aaol Dedans ceux qui sont Dehors doivent leur succéder. C'est on système admirakk; il est simple, il est harmonieux; il dure depuis des siècles; mais, à mes jeax« il est si frivole, que j'ai parfois souhaité an changement. J*ai parfois 9o«teitf de voir former un cabinet dans lequel aucun politicien ne serait adoûr «I j^aimerais à roir constituer pour une année un gouvernement où ne serait ono» pris aucun membre du précédent ou des précédents gouvernements. Je le cesposerais entièrement d'hommes d'affaires. «

* Ibidem : « Commençons-nous à apprendre cette leçon, qiie les grandes m^ sures comme celles qu'ont enlevées nos pères et nos grands-pères derroat t l'avenir être obtenues par l'harmonie des partis rivaux on par l'accord des ticiens en lutte les uns contre les autres, plutôt que par l'ascendant d'une faction quelconque dans le pays. » On a pu voir pins haut, à la représentation des minorités, la même idée émise par un sodaiîsfê a ^ Chambre des députés de Belgique, ci-dessus p. 700, note 3.

— dans les circoDstances présentes^ cet état d'esprit ne laisse pas d'être assez naturel. Je pense qne cette idée mérite considération. Ce l'est pas une idée nomrelle, en ancnne façon. Je me rappelle qu'au eomniencement de la- gnerre de Crimée, nous étions avertis par une très hante ftntorité, qne le gonvemement parlementaire était mis en jugement. Depni» cette époqne, nous avons eu sons le gou- Temement de parti cinquante années de prospérité et de contente*ment sans exemple, et je ne p^ise pas que nous soyions disposés à l'abandonner à raison de l'incapacité de ces ministres ou de tout astre lot de minimes. Mais, ne l'oubliez paa, le gouvernement parlementaire implique le gouvernement de parti* d. U y a plus,. les chefs des libéraux, malgré les difficultés de Theure présente, maintiennent les conditions normales du régime, l'existence nécessaire de deux grands partis rivaux *. De leur côté, les conservateurs au pouvoir prétendent maintenir dans toute sa force et son intégrité le gouvernement parlementaire; témoin ce passage d'un discours de M. Chamberlain. Il reconnaissait « que le très honorable gentleman (Sir Campbell Bannerman) avait posé certains principes que lui-même acceptait. Maïs il avait dît que l'exécutif nedevait pas être exalté au détriment de la Chambre tout entière. Après tout, le Gouvernement, ce sont les serviteurs de la Chambre. L'approbation de la Chambre est le souffle de leur existence, et ils peuvent être renversés du pouvoir par un simple changement d'opinion qui leur enlèverait les sympathies de la majorité de la Cliambre. Par conséquent, lorsque des membres parlent de rogner les pouvoirs du gouvernement, ce qu'ils entendent, c'est simplement de rogner le pouvoir de la majorité et d'accroître le pouvoir de la minorité. Il croit que le peuple qui élit la majorité de la Chambre a le droit de voir celle-ci investie du pouvoir qui lui est nécessaire pour réaliser ce que veut la majorité de la nation. Noire gouvernement représentatif serait une pure farce, si k majorité avait la faculté de choisir un gouvernement et que celui-ci fût empêché de faire son œuvre propre' d.

Enfin, récemment, Filluatre philosophe Herbert Spencer, qui n'a pas cependant un goût très prononcé pour le gouvernement parlementaire, en reconnaissait clairement la nécessité. Il voudrait

A Daily News du' 20 norembre 1901.

' Sir CarapbeU Bannerman, discours du 14 janvier 1902 : « Oi!i est la place d'un tiers parti dans ce pays? Les tiers partis ne durent pas chez nous. Il n'y a que deux couloirs de yole (lobbies) à la Chambre des communes; il faut passer par l'un ou par Tautre. »

' Séance de la Chambre des communes du 6 férrier 1902 [Moming Post).

8i0 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE.

seulement que Ton exclût, ce qu'il appelle la législation de parti. Il entend par là les lois que fait voter le Gouvernement dans l'intérêt politique du parti qn'U représente. Les membres qui composentk majorité, en vertu de la discipline qui seule rend vraiment fort le gouvernement de cabinet, votent ces mesures, pour ne point renverser le ministère, alors même que beaucoup d'entre eux auraient de grands doutes quant à leur justice ou leur utilité. M. Herbert Spencer, voudrait qu'il fût admis que le ministère, tant qu'il a h confiance politique de la majorité, ne fût point obligé de démissionner, parce que celle-ci a repoussé une ou plusieurs lois, mime importantes, qu'il avait proposées ^

§ 4. Les Chambres statuant en matière administrative.

Quelle que soit la constitution d'un peuple libre^ qui pratique le gouvernement représentatif, alors même qu'elle applique rigoureusement le principe de la séparation des pouvoirs, il existe toujours un assez grand nombre d'actes d'administration importants qui ne peuvent s'accomplir sans l'intervention et Tautorisation du pouvoir législatif. Je ne parle plus ici du budget annuel dont lanature a été étudiée plus haut* mais d actes administratifs proprement dits, comme les emprunts contractâtes par les municipalités, rétablissement d'un chemin de fer non exploité par FÉtat, la réglementation donnée à certains établissements d'utilité publique. La raison de cette intervention, c'est l'importance même des actes dont il s^agit; on les considère comme trop graves pour les abandonner à la seule décision du pouvoir exécutif. Parfois, dans certains pays, laraisao est historique ; il faut alors remonter à une époque o& la faculté

* H. Spencer, PacU and ComrmntSf 1902, p. 101 : « Si les ityprèsentmnto, ot un grand nombre d*enlre eux, décidaient que, par leurs TOtos, Ûs ne reconnaîtraient plas comme bonnes des choses qu'ils croient mauTaises ; et si, tout ea recerant l'appui nécessaire sur certaines questions fondamentales, le ministère était souvent mis en minorité sur des points secondaires, et, conformément à la pratique actuelle, donnait sa démission ; il serait bientôt reconnu comme ioaimissible, qu*un ministre approuré quant à sa conduite générale de» affaires, soit obligé de démissionner, parce qu'il a été battu — même souTent battu — sur des points secondaires ; spécialement si ceux qui le sontienneat habitacilement, au moment où ils vont voter contre lui, annonçaient que leur ^i^^^ntitaf * ne doit point être pris comme un signe de mécontentement générai. Dans kf cas seulement où les défaites du ministère seraient asseï Créquenies poar aaa* trer que sa politique générale est condamnée, la démission serait la cottaèqntfaot et la sanction appropriée. Dans les cas ordinaires, les ministres accepteraiof simplement le dissentiment exprimé et, au lien de démissionner, retireraient te mesure malencontreuse. »

* Ci-dessus, p. 788.

qu'il s'agit d'exercer était considérée comme exorbitante et, par suite, ne pouvant être conférée qne par nne loi. D'ordinaire, enfin, les actes administratifs qne le pouvoir législatif est amené à autoriser ainsi concernent l'intérêt particulier d'un ou plusieurs individus ou d'une collectivité répondant à une circonscription locale.

Par im phénomène en apparence paradoxal, c'est dans un des pays les moins centralisés, en Angleterre, que cette catégorie d'attributions est le plus développée, et porte sur un plus grand nombre d*objets. Ce sont les private billê^ la private business^ comme disent les Anglais. L*origine de ces private bilU et les catégories auxquelles ils se ramènent s'expliquent historiquement. Des demandes qui y donnent lieu, les plus anciennes sont celles qui concernent purement un intérêt particulier ; aujourd'hui, on ne trouve plus de <c private Acte t> de cette nature qu'en matière de naturalisation, de /ideicommis (trusts) et quelquefois de divorce. Puis est née la législation locale : règlements sur la pêche, la navigation fluviale, les ports, les communaux. Enfin, sont venus les privilèges demandés par certains corps, en vue du commerce et de l'industrie ; tels sont les Acts nombreux qui donnent des pouvoirs particuliers aux compagnies de gaz, de chemins de fer, de tramways, d'éclairage électrique'. C'est là ce qu'on appelle proprement les a: local Acts:».

Lies private bills sont introduits par une pétition^ émanant de la personne intéressée, personne physique ou personne morale. Mais une fois engagés à la Chambre, ils suivent la même procédure et prennent les mêmes formes que les autres bills , sauf en un point très important. Ils passent, en effet, devant un Select Committee particulier, où, comme disent les auteurs Anglais, la procédure est plutôt judiciaire que législative. Ceux qui ont intérêt à empêcher le bill d'aboutir peuvent le contredire là et les deux parties peuvent y faire défendre leurs intérêts par des Counsels^. C'est la procédure en Comité qui est décisive. Cependant, pour devenir loi, et c'est une loi dans la forme qu'il faut, le bill doit être débattu et voté par les Chambres, comme les lois ordinaires. De là une surcharge considérable, surtout pour la Chambre des communes, où la private business prend un temps considérable ; il suffit de feuilleter un volume du Hansard, pour s'en convaincre. Le nouveau règlement a beaucou réduit le temps accordé chaque jour aux private bills. Mais, conformément à une idée qui paraît se

' AoAOD, Lato and ctutom^ IS P* 3o91* * Anson, loe. oit., p. 329.

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répandre en Angleterre, M. Balfoar a déclaré qae le seul remède était de déléguer entièrement à un Comké la solutitm de ces questions ; il a ajouté que peut-être, bientôt, d'aeeord avec la Chambr», il réaliserait cette réforme*.

Chez nous, les actes administratifs qu'il appartient aux Chambres de* décider scmi moins nombreux ; ils sont également faits sous forme de lois qui, à Textérieur et quant à leur élaboration, ae diffèrent en rien des autres lois. Les réglementa des Chambras ne contiennent aucune disposition qui leur soit particulière*. On trouvera dans les traités de droit administratif l'indication des actes qui nécessitent ainsi l'intervention du pouvoir l^islatif. Les ploa usuelles de ces lois sont celles qui concernait les départements et les communes ; an les désigne ordinairement sous le nom de ioit d'intérêt l<Kal; et le plus souvent elles sont Yotëes sans diseasâioa, au commencement d'une séance, sur le rapport de la oommisffliQB compétente. D'autres catégories sont également intéressantes. Ainsi la loi du 29 décembre 1897 sur les boissons hjgiénîqaas soumet à l'approbation du parlement l'établiaseffieBt de oertaine» taxes par lesquelles les villes voudraient remplacer les droits d'octna qu'elles ne pourront plus doràiavant percevoir sur ces boisson» i (art. 4 et 5). La loi du 1^ juillet 1901 porte (art. 13) qu'an-' cune <L congrégation ne pourra se former sans une autoriaatioa donnée par une loi qui déterminera les conditions de son fionetioxh Bernent ^, La loi du 10 août 1871 (art. 3â et 36) donna aa; Président de la République le droit de prononcer la disac^tka ' èijnk Conseil général. Mais, l'article 35 disait que, si cette dûsob- ; tien avilit lieu € pendant les sessions de l'Assemblée Nationale >,le chef du pouvoir exécutif avait € l'obligation expresse d'en rendiv , compte à l'Assemblée dans le plus brrf délai > ; il ajouiait : € &i e» cas, une loi fixe la date de la nouvdle élection et décide si la commission départementale doit conserver jusqu'à la réunion du noiir veau conseil, ou autorise le pouv<Mr exécutif à en nommer provi- , stHrement une autre » . Bien que le texte mentionne spécialeinaa « l'Assemblée Nationale }>, il nae panât certain qne le pouToir législatif organisé par la Constitution de 1875 kii a snooédé en et point; c'est à^une loi qu'il s'agit aujourd'hui oonune en 1871.

De ce que les lois dont il s'agit, sont, dans la Sonae, des knaseï

i Séance du 1" mai 1902:, Momimff Post éa 2 maL

* Le règlement de la Chambre (art. SO,, décide seulement qn'à chAqoe vellement tles bureaux, il est nommé « une commission de onze membres dkarfii de Texamen des projets de loi relatifs aux intérêts i.uini— iiattx et taux •. Règiements du Sénat, art. 17.

blables aux antres, il résulte en principe qu'elles peuvent, d'après nos lois constitutionnelles, émaner de l'initiative parlementaire tnssi bien que de l'action gouvernementale. Ce principe, ne pourrait point s'appliquer cependant quand il s'agit des actes intéressant les communes ou les départements. La hiérarchie administrative exige alors que la demande aboutisse au ministre compétent et soit portée par lai aux Chambres, au nom du Président de la République : en ces matières, une proposition émanant d'un sénateur on d'un député, serait un empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Mais, dans les autres cas, lorsqu'il s'agit de demander une autorisatioii au profit d'un particulier ou d'une assoektioD, l'initiative parlementaire reprend sa liberté. C'est ce qu'a nettement reconnu le Président du Conseil qoant aux lois néces^ Mdres pour autoriser les eongrégationa'.

* Séance de la Chambre des députés du 28 juin 1901 {Journ. o/jT. du 29, Débats parlem., p. i&b&) : « Lepréndent du Consoil. — L'initiative des lois appartient à la fois aux membres du Parlement el au Gouvernemeat» et le GouTemement fia pas à s^immiscer dans les formes qull cooTiendrait à llniliative parlementaire de suivre, si elle voulait saisir le Parlement d'une demande d'autorisation. Aa contraire en ce qui concerne les demandes qui seraient adressées au Gouvernement, j'ai considéré qu'il était nécessaire de faire connaître dans le plus bref délai sous quelles conditions il pourrait en saisir la Chambre. »

MA