CHAPITRE VII

La révision de la Constitution.

Tonte Constitution écrite et rigide, à moins d'être profondément illogique et souverainement imprudente, doit organiser la procédure par laquelle elle pourra être révisée et modifiéh.Stl tmt, pour terminer ces études, exposer celle qu'a établie la loi constitutionnelle du 25 février 1875 et qui a déjà fonctionné deux fois, aboutissant aux deux lois de révision du 21 juin 1879 et du 14 août 1884. J'exposerai successivement : V quel est ce système de rc;vision; 2^ quelle est la portée possible de la révision constitutionnelle ainsi organisée.

Les Constitutions écrites et rigides d'Europe et d'Amérique ont organisé des systèmes de révision fort divers, dont un certain nombre nous sont déjà connus. Mais tous, par une nécessité logique, comprennent deux points distincts : 1^ il faut déterminer quelle autorité sera compétente pour décider qu'il y a lieu de reviser la Constitution; 2^ il faut déterminer par quelle autorité et comment sera opérée la révision ainsi déclarée nécessaire.

Sur le premier point, si l'on fait abstraction des Constitutions qui admettent en cette matière V initiative populaire^ ^ il y a, on peut le dire, unanimité parmi les Constitutions modernes des pays libres. . Toutes donnent au pouvoir législatif le droit et la mission de déclarer qu'il y a lieu de réviser la Constitution. Il fait cette déclaration, soit spontanément, soit sur la proposition du pouvoir exécutif, soit sur les pétitions des citoyens. Souvent des précautions spéciales sont prises pour que cette déclaration ne soit pas faite à la légère, mais sérieusement mûrie, répondant aux besoins vrais du pays.

Sur le second point, au contraire, il existe dans les Constitu-

1 a-dessus, p. 259, 282 et suiv.

tions modernes des systèmes Taries. En laissant de côté les applications du référendum ou dn plébiscite, en matière de Constitution qui ont été étudiées précédemment*, les procédures de révision constitutionnelle reposant sur le pur principe représentatif se ramènent à deux types principaux :

1^ La révision est opérée par une assemblée spécialement élue à cet eflFet et qui n'exerce pas, en principe, d'autres fonctions : c'est ce qu'on appelle une Assemblée Constituante^ ou, en Amérique^ une Convention. Ce système paraît le plus rationnel, puisque, par ce procédé, la question de la révision a été principalement portée devant les électeurs, débarrassée de préoccupations étrangères; mais par là même, c'est celui qui se prête le moins à la pratique de là, révision partielle et limitée^ qui paraît triompher aujourdlim.

2° C'est le pouvoir législatif lui-même qui, après avoir comtaté la nécessité de la révision, est chargé de l'opérer. Maisabre fonctionnant comme pouvoir constituant, en raison de cette mir sion nouvelle et si importante, il reçoit souvent dans son orguôsation certaines modifications temporaires, et^ d'ordinaircr, une majorité est alors exigée, autre et plus forte que celle qui aaffit pour le vote des lois ordinaires. L'avantage de ce second système, c'est qu'en pratique, il est simple et souvent expéditif. L'objection qui se présente naturellement contre lui, c'est que les membre» du Corps législatif n'ont pas été élus en Tue de la révision et n'ont pas, en fait, reçu des électeurs une direction à cet effet : l'objei^^ tion disparaît cependant dans la Constitution belge, d'après laqvrilt les deux Chambres doivent être préalablement renouvelées pir l'élection avant de pouvoir procéder à ia révision *.

Les deux systèmes fonctionnent parallèlement dans .les Ételi particuliers de la grande fédération américaine, complétés l'nn d l'autre par le référendum. Mais, nous l'avons vu, c'est la révisai partielle opérée par le pouvoir législatif qui tend à l'emporter car la révision totale par les Conventions '.

* Gi-dessas, p. 260 et suit.

s Constitution belge, art. 131 et 71.

3 Ci-dessus, p. 270 et suit. — C'est aussi le système qu*a ad.opté la CoostitST tion australienne. Son chapitre VIII, qui traite de cette matière, est intitiil4 ^ V Altération de la Constitution. D'ailleurs, elle soumet au vote popnLûre fet ^ térations votées par la majorité absolue (qui est ici nécessaire) dans chacaneM deux Chambres; sect. 128 : n La présente Constitution ne pourra 6tre modiMÉ {altered] que de la manière suivante : La proposition do loi tendant à la doit être votée parla majorité absolue de chaque Chambre du ParldmeBi,«t< moisau moins et sixmois au plus aprèsqu'elle aura passé danslesdeox Chani elle sera soumise dans chaque État au vote des électeurs qui ont le droit de voter Télection des membres de la Chambre des Représentants... Lorsqa*aBe

C'est an second système que se rattaiehe très nettement notre Ccmstîtiition ; mais elle présente nue particalarité très remarquable. L'assemblée chargée d'opérer la révision est bien composée des mêmes éléments qni constituent les deux Chambres législaûyes, des sénatoors et des députés, mais elle forme un corps distioct en droit de ceQes-ci et qui prend le titre légal d'Assemblée Nationale. Les deux Chambres perdent momentanément leur individualité, on plutôt les sénateurs et les députés prennent momentanément une qualité nouvelle et complémentaire, celle de membres de l'Assemblée Nationale ^ Cette combinaison a paru préférable à celle d'une révision opérée par les deux Chambres statuant séparément, comme pour une loi ordinaire. En effet, lorsque la révision a été ouverte, il faut, pour la tranquillité et la sûreté du pays, qu'elle aboutisse sûrement et promptement, et cela n'est possible qu'avec une Assemblée unique. La Constitution belge a adopté le système contraire : elle ne réunit pas en un seul corps les deux Chambres législatives chargées d'opérer la révision, ^i continuent à délibérer séparément. Mais on a vu les consé-

fionde loi est ainsi soumise aux électeurs, le vote aura lieu comme le Parlement eo décidera. Mais josqn^à ce qne le droit de voter pour Tëleetion des membres de la Chambre des Représeniants soitréglé uniformément dans toute la Commoa^ wealth, dans tout État où prévaut le droit de vote au profit de toute personne adulte (c^estle suffrage desfemmes qui est visé là) on ne comptera que la moitié les électeurs votant pour on contre. Et, si dans la majorité des États, la majorité des électeurs votants approuve la proposition de loi, et si la majorité de ^s les électeurs votants approuvent la proposition de,Ioi, elle sera présentée au ftoirvemeur général pour recevoir Tassentiment de la Reine. — Aucune altérakbnaj^nt pour objet une diminution de la représentation proportionnelle d'un Etat }ans Tune ouTautre Chambre du Parlement, ou le nombre tnininum des représentants d*un État A la Chambre des Représentants, ou d'augmenter, diminuer ou lltérer autrement Tétendne de FEtat, on d*affecter en quoi que ce soit les dispolitioDS de la loi qni se rapportent k ces objets, ne deviendra loi qne si la majo- Mé des électeurs votant dans cet Etat approuve la proposition de loi ». 11 y a lé un ensemble de règles, inspirées par Fesprit du fédéralisme, imitées en ftftrtie du droit saisse, et ayant pour but de protéger Tégalité et les droits des Stats particuliers. — On peut remarquer que, si les modifications de la Consti- ■tioa sont soumises aux électeurs de la Commonvealth, elles ne le sont point m Parlement Anglais, comme l'auraient voulu les principes, puisque la Gonstitolion australienne est établie, concédée par un Àet du Pariement. Elles sont Implement, comme les lois quelconques votées par le Parlement de la Coînmon- 9eallh soumises à Tassentiment de la Couronne, qui est devenu une question le forme. (<ela montre bien qn'au fond, la nouvelle Constitution assure Tindécndance de TAustralie.

. t C'est la seconde des deux formules contenues dans cette phrase qui me Brait la bonne. Il en résulte que les membres de l'Assemblée Nationale ne ^dent point, en y entrant, leur qualité de sénateur on de député. Les deux bambres subsistent, et, par suite,! dans l'injtervalle des séances de l'Assemblée lationale, elles pourraient se réunir et délibérer si besoin était. Voyez dans ce MHS, Ch. Lefebvre, Étude sur U$ lois constUtUionnelles de 1875, p. 23â, 236»

qaences pratiques dans la révision qui, en Belgique^ s'est opérée sons nos yeux il y a quelques années. Les deux Chambres renouvelées, à cet effet, ont commencé la discussion le 12 juiUet 1892, et elle ne s'est terminée par le dernier yote du Sénat qu'au mois de septembre 1893 ; la loi de révision a été sanctionnée par le roi le 7 de ce même mois^ N^-^'t-il pas une grande imprudence à lai^er ainsi pendant de longs mois une nation excitée par des débats dune importance vitale et nécessairement passionnés?

La loi constitutionnelle du 25 février 1875 statue ainsi dans son article 8 : € Les Chambres auront le droit, par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soii spontanément, soit sur la demande du Président de la Bépubliqne, de déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Après que chacune des deux Chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée Nationale pour procéder à la révision. — Les dispositions portant révision des lois constitutionnelles en tout ou en partie devront être prises à la majorité absolue da» membres composant l'Assemblée Nationale. :»

L'initiative des demandes de révision appartient, d'après cetextad soit à chacune des deux Chambres (prenant une résolution en oi sens sur la proposition d'un ou de plusieurs de ses membresu soit au Président de la République. La règle est ici la même qoi pour l'initiative des lois ordinaires. La loi du 25 février 1875^ article 8, contenait cependant une restriction à cet égard : c T( tefois, pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du novembre 1873 à M. le maréchal de Mac^Mahon, cette re^ ne pourra avoir lieu que sur la proposition du Président de la publique. i> Mais cette disposition transitoire n*a plus qu'on térêt historique.

Pour que la proposition de révision soit admise et que la sion soit ouverte, il faut une résolution prise séparément chacune des deux G\^vcAir&& àla majorité absolue AeèYOVL, Ici, cune des deux Chambres conserve son individualité et son îi pendance. Le Sénat, quoique moins nombreux que la Cliaml des députés, a le même poids et la même autorité que celle-^i.1 y a de cette règle une double raison. D'un côté, c'est une pi

. 1 Annuaire de législation étrangère^ 1894, p. 372 et suiv.

pour le Sénat contre une demande de révision qui serait ouvertement dirigée contre lui. D'autre part, il est utile de rendre difficile l'ouverture de la révision, autant qu'il est sage d'en rendre &cile la solution une fois qu'elle est ouverte. C'est pourquoi, sur le premier objet, les Chambres votent séparément, tandis que sur le second, elles votent réunies en Assemblée Nasionale^

L'Assemblée Nationale, chargée d'opérer la révision, s'écarte en kois points des règles qui déterminent le fonctionnement de nos deux Chambres législatives :

P Elle n'élit pas son bureau. La Constitution lui en impose un d'autorité qui est le bureau du Sénat : <i Lorsque les deux Cbambres se réunissent en Assemblée Nationale, le bureau se compose des président, vice-présidents et secrétaires du Sénat 2> *.

2^ Elle siège, non pas à Paris, mais à Versailles. La loi du 22 jnillet 1879, qui a rétabli à Paris le siège des deux Chambres et do gouvernement', décide, article 3 : « Dans le cas où conforménenl; aux articles 7 et 8 de la loi du 25 février 1875 relative à Porganisation des pouvoirs publics, il j aura lieu à la réunion de rAssemblée Nationale, elle siégera à Versailles, dans la salle acbelle de la Chambre des députés je>.

â^ Elle ne peut prendre des délibérations portant révision des bis constitutionnelles qu' <r à la majorité absolue des membres K)mposant l'Assemblée Nationale i>. En prenant les termes au pied de la lettre, le chifiFre sur lequel doit être calculée cette maturité est fourni par le nombre additionné des sièges, que com-

^ La Gonstitation Australienne, qui exige aussi que la proposition de révision ait votée séparément par la majorité absolue de chacune des Chambres, pour jb'elle paisse être soumise aux électeurs, admet pourtant eu cas de dissidence Btre les deux assemblées, une solution que lui fournit le référendum; sect. E8, 3« alinéa : u Si l'une quelconque des deux Chambres vote une telle propo« ICfoQ de loi à la majorité absolue, et si Tautre Chambre la rejette ou néglige d*en itibérerou ne l'admet qu*ayecdes amendements que n'accepte point la Chambre lentioonée en premier lieu, et si, après un délai detiois mois, la Chambre menonnée en premier lieu, dans la même session ou dans la suivante, vote encore la majorité absolue cette proposition de loi, avec ou sans les amendements ^conques introduits ou acceptés par lautre Chambre et que celte autre ktambre la rejette ou néglige d'en délibérer ou ne l'admet qu'avec des amendepnis que n'accepte pointla Chambre mentionnée en premier lieu, le gouverneur hiéral peut soumettre la .'proposition de loi telle qu'elle a été proposée la derère fois par la Chambre mentionnée en premier lieu, avec ou sans les amenpDients sabséqnemment acceptés par les deux Chambres, aux électeurs qui tus chaque État ont le droit de voter pour l'élection des membres de la Himbre des Représentants ». Mais, qu'on le remarque bien, c'est là une faculté, m une obligation, pour le gouverneur général, s Lioi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11, 2* alinéa. * Gi-desBus, p. 756.

prennent, d'un côté, le Sénat et, diantre part, la Chambre des députés (aujourd'hui 300, d'une part, et 591, d'autre part), sans qu'on défalque les sièges vacants, les membres absents, les abstentio», les bulletins Uancs ou nuls. Il est vrai que préoédemmeol, et sur un autre point, je me suiâ refusé à donner cette ugnification rigoureuse à ces mêmes termes ^ Mais c'est qu'alors cette inierprétatioa paraissait manifestement contraire à l'esprit de Tariicle, aux débats qui en avaient précédé le vote. Ici, il en est autrement. Lb texte de l'article 8 (alors art. 5), présenté en seconde Lecture €C rédigé dans cette partie exactement comme il Test aujourd'hui, souleva des observations très précises de la part de M. Baragnoa dans la séance du 3 janvier 1875 : € U ne s'agirait donc plnt cette fois, ditril, de la simple majorité des votants, comme dins nos délibérations habituelles, mais d'une majorité nouvelle, à savoir de la majorité absolue des membres composant la totalité de l'Assemblée Nationale^. y> M. Baragnon critiquait d'ailleurs oettB dispositicm et demandattàla Commission une modificatioB du texto^ Le rapporteur , M. Paris (du Pas-de-Calais) , ne voulut pas trander la question et demanda à l'Assemblée d'en renvoyer la solutioa définitive à la troisième lecture*. Or, à la troisième lecture, la rédaction, maintenue telle quelle, fut adoptée sans aucun débat tor ce point \ C'est l'interprétation qui a été suivie en 1879 et ^gt* lement, mais après discussion, à l'Assemblée Nationale du moil d'août 1884. C'est d'ailleurs, la moindre exigence que Ton pouvaii manifester, si l'on voulait, comme dans la plupart des Cobéq^ tutions, une majorité exceptionnelle en matière de révision.

• Annales de V Assemblée Nationale, t. XXXVT, p. 422.

* Ibidem^ p. 422 : «t Je ne comprendrais pas comment les absents, les d^oédéi non remplacés pourraient rendre impossible une révision votée par la majorirf des membres présents et délibérant conformément an règlement. J'espère dooi que la Commission voudra bien écrire dans l'article que la majorité des rA sera suffisante dans FAssemblée unique aassi bien que dans les deax Ghaifr bres ».

^ Ibidem, p. 422 : « Actuellement, en seconde lecture, nous vous proposod de passer outre, sous réserve formelle du droit pour la commission d exâmini^ les résultats de Tinterpré talion donnée par M. Baragnon... Nous vous prop» sons de maintenir provisoirement la rédaction de Tartîcle, mais [e le rèpMl avec des réservée formelles de notre part à tous pour la troisième délibtf^ tion ».

' Séance du 24 février 1875 {Annales de V Assemblées Nationale, t. p. 629).

Quelle est la portée possible de la révision coûstitutioanelle ? Il &at distinguer ici entre la Constitution telle qu'elle a été votée en 1875 et la Constitution telle qu'elle a été révisée en 1884. D'àpfis l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, la révision pouvait être totale aussi bien que partielle^ puisque le texte parlait des o: délibérations de l'Assemblée Nationale portant ! léviaion des lois constitutionnelles en tout ou en partie J>, Elle po<u- Tait porter même sur la forme républicaine de l'Etat. Cela avait iié dit formellement, au nom de la Commission, par M. Paris (du Fas-de-Cakis), sur une question de M. Paul Cottin \ La possibilité de cette révision intégrale avait même été l'une des condî- ; tioDe des négociations et de l'entente qui amena le vote des lois constitutionnelles^. Mais il faut reconnaître que c'était là une législation singulière.

En effet, lorsqu'un changement se produit dans la forme essaotielle de l'État, dequelqne façon qu'il s'opère, c'est uno révolution : et si, l'histoire le démontre, la loi est impuissante à empêcher une pareille révolution lorsque les faits l'ont préparée et rendue inévitable, elle ne doit point j inviter en quelque sorte les esprits, en mettant à l'ordre du jour des Assemblées ces change- |ffients possibles. Un pareil système donnée nécessairement à l'État .un caractère provisoire, au moins en apparence. Lorsqu'un peuple t choisi mûrement une forme d'État déterminée, pour y abriter k développement de sa vie nationale, il est contradictoire d'inscrire dans sa Constitution la permission de demander à tout moment qu'on change cette forme. C'est Tobservation qu'avait préfleatée en 1875 à l'Assemblée Nationale M. Paul Cottin : « Je voudrais savoir, disait-il, si par droit de révision la Commission ifintend, pour les Assemblées dont il s'agit, le droit, éminemment révolutionnaire, de changer à un moment donné la forme même du

! i Séance du 3 février 1875 {Annales d*^ V Assemblée Nationale, t. XXXVI, j^. 421} : « Messieurs, le texte que nous Tenons de tous proposer répond suffi- JMmment à la question posée à cetle tribune. Mais puisque Ton désire nue déclaration plus complète, plus catégorique, nous ajoutons, au nom de laCom- BiissioQ, à la rédaction qui nous paraissait très claire, que, en disant : « il pourra « être procédé en totalité ou en partie à la réTision de la Constitution », nous entendons formellement que toutes les lois constitutionnelles, dans leur en- ■embie, pourront être modiâées; que la forme même du gouTemement pourra être l'objet d'une réTision. Il ne peut, il ne doit y avoir à cet égard aucune âquitoque. »

s Ci -dessus, p. 463.

gonvemement. Je déclare que, si la Commission entend ainsi le droit de révision, je ne voterai pas cet article '. î>

Ce fut l'un des points dont, lors de la révision de 1884, le gouvernement demanda la modification. ^ Nous ne serions pas dignes de présider au gouvernement de ce grand pays, disait le président du Conseil, et d'avoir la confiance du Parlement, si nous nous faisions l'illusion de croire qu'un texte inséré dans une Constitution peut assurer à cette Constitution l'éternité. Ce que nom vous demandons, c'est de déclarer que la République est aujourd'hui la forme définitive du gouvernement; qu'elle n'accepte pas dans ce pays, dont elle a la direction légitime, des conditions d'existence légale inférieures à celles des régimes qui l'ont précédée, et que, comme eux, elle a le droit de se défendre, i» Aussi la loi du 14 août 1884, portant révision partielle des lois constitutionnelles, décide-t-elle, art. 2 : <i Le paragraphe 3 de l'article 8 de la même loi du 25 février 1875 est complété ainsi qn'U sait : « La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet cTunê proposition de révision *. J>

Désormais donc la portée possible de la révision est limitée sur ce point : mais peut-elle l'être sur d'autres points et d'une antre manière? C'est une question délicate et controversée'. Elle se pose ainsi : Les deux Chambres, en déclarant l'une et l'autre qn'il Y a lieu de re viser les lois constitutionnelles, peuvent-elles, par des résolutions précises et concordantes, limiter à des points et à des articles déterminés la révision qu'elles ouvrent, de telle sorte que l'Assemblée Nationale, réunie en conséquence, ne pourrait toucher qu'aux articles ainsi précisés? Il faut admettre, je crois, la solnr tion affirmative, pour trois raisons principales :

1* C'est d'abord une raison de principe. Le consentement préalable des deux Chambres, donné par des résolutions séparées, est nécessaire pour ouvrir la révision et permettre à l'Assemblée Nationale de se réunir. Mais si ce consentement n'est donné qne sur certains points, pour certains articles, quant à tous les autreSi cette condition nécessaire manquant, la révision n'est pas ouverte.

2^ Ce mode de révision, la révision limitée, est aujourd'hui le droit commun des pays libres qui ont des constitutions écritee et

1 Séance da 3 février 1875 {Annales de V Assemblées Nationale^ t. XXXV^ p. 421).

* Assemblée Nationale, séance du 11 août 1884 {Journal officiel do % Débats parlementaires ^-p, 96).

* On trouvera une discussion ample et serrée de la question dans VÉîuii itf les lois constitutionnelles de 1875 de M. Lefebrre, p. 217 et sqît.

t LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION. 865

rigides. Non pas que ce droit commun n'admette aussi la révision

Itotale, pouvant porter sur tous les articles de la Constitution; mais

il permet, lorsque l'autorité, chargée d'ouvrir la révision, le pré-

re, de limiter la révision à certains points, à certaines disposi-

ioii9. Nous avons vu que c'est le procédé le plus employé aux

États-Unis' ; et, en Suisse, c'est sous forme de révision limitée que

'initiative populaire a fait ses dernières conquêtes en matière cons-

itntionnelle^. C'était aussi une révision limitée qu'organisaient

los Constitutions françaises de 1791 et de l'an III . C'est le seul

stème vraiment pratique et fécond. Si l'autorité qui est chargée

déclarer qu'il y a lieu de reviser se trouve placée nécessaire-

ent entre ces deux partis extrêmes : refuser toute révision, alors

ême qu'elle la reconnaîtrait utile sur certains points, ou remettre

;bn question la Constitution tout entière, il est fort à croire qu'elle

prendra le plus souvent le premier parti. La révision partielle est

|a seule qui permette les réformes constitutionnelles, sans faire

courir les plus périlleuses aventures. La révision, forcément totale,

lorsqu'elle n'est pas imposée périodiquement par la Constitution,

ipour effet naturel de rendre impossible toute révision.

3*^ Le système de révision partielle est confirmé, chez nous, oar les précédents de 1879 et de 1884. En 1879, l'Assemblé Naâonale s'est bornée, sans aucune protestation, à examiner l'aride 9 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, seul visé par es déclarations des deux Chambres. En 1884, l'application du ême système donna lieu, au contraire, à de nombreuses et arntes protestations. Mais cependant la même interprétation a été intenue par la majorité de l'Assemblée Nationale ^ Il y a plus : article 2 de la loi de révision du 14 août 1884 me paraît presque prmel en ce sens. Il décide, on l'a vu, que la forme républicaine ,u gouvernement ne pourra faire l'objet d'une proposition de ré- :{Î8zon. Or, à quelle période de son développement arrête-t-il une lareille tentative? Sûrement devant T Assemblée Nationale elleléme, si elle s'y produisait : mais pas là seulement. Il l'arrête ^.|ui8 le germe même , dans la proposition de révision, ce qui, dans ;ôtre langage, désigne les propositions, émanant d'un membre de

Ci-dessos, p. 270.

Ci-dessds, p. 282 et suiv.

M. Naquet à la Chambre des députés, séance du 15 mars 1894 [Joutnal offi- ^ da ±6, Débats parlementaires, p. 526) : a Aussi le Congrès de 1884, aussi JKTerata que TAssemblée Nationale de 1875 (?), interpréta-t-il, contrairement à {que je suppose aToir étéTidée du législateur de 1875, la Constitution dans le pis Vane limitation possible. Eh bien ! je prends cette jurisprudence. »

866 , LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE.

l'nne on de l'antre Chainbre et demandant à la Chambre mb résointion portant qn'îl 7 a lien de réviser les lois constitutionnelles. Cela impliqne qne la proposition de révision peut être précisée et déterminée.

Cependant, je Tai dit, cette doctrine est vivement contestée. D'après nne antre opinion, les denx Chambres n'anraient point le droit, par des résolutions concordantes, de limiter la portée de Ja révision. Elles pourraient toujours, même une seule d'entre elle», l'arrêter en refusant la déclaration portant qu'il 7 a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Mais si elles accordent cette déclaration, l'Assemblée Nationale, étant une assemblée souveraine, a nécessairement l'entière liberté de ses décisions. La révision, une fois ouverte, serait forcément illimitée. Dans ce sens, on a fait valoir surtout deux arguments ' :

1^ L'Assemblée Nationale, comme toute Assemblée délibérante et législative, est toujours maîtresse de son ordre du jour ; eUe peut 7 inscrire toutes les questions et propositions qu'il lui plait d'accueillir.

2^ L'Assemblée Nationale, régulièrement réunie, étant l'organ^du pouvoir constituant, n'a pas. par cela même, de pouvoir qui lui soit sopérieur. Même en admettant que les décisions qu'elle prendrait, en statuant sur des points non visés dans les déolaration» des deux Chambres, fussent contraires à une règle constitution- | nelle, cette règle n'aurait pas de sanction possible et ces décisîoDa s'imposeraient, comme s'impose chez nous une loi ordinaire alor» | même qu'elle serait inconstitutionnelle^.

Il 7 a là certainement des considérations séduisantes ; anss b ; Chambre des députés a-t-elle momentanément adopté cette thèse, le 26 janvier 1882 ; mais il nous semble qu'il 7 a réponse à ces ar-J guments.

Il n'est pas exact, d'abord, que l'Assemblée Nationale soit mai*

1 J'en trouve un autre dans le remarquable discours prononcé à la Chambct des députés par M. Goblet, le 12 mars 1S94 (Journal officiel du. 12, DébcUt pa*letnentaires, p. 501) ; « Ce sont-lÀ des questions qui, selon nous, doÎToni ètrt réservées au Congrès. Nous n'avons pas le droit do limiter son œavre; cel M. Dufaure... qui le proclamait au Sénat en 1876. Il disait que limiter Tceuvre Congrès, c'était interpréter Tarticle 8 de la Constitution, et que le droit d prêter la Constitution ne pouvait appartenir qu'au Congrès lai-méme. » Il certain qu'en dernier ressort cette interprétation appartient à TAsseiiiblée ionale. Mais une fois cette interprétation donnée (et nous savons qu'elle Ta Woyez la note précédente), la question doit être considérée comme tranchée. Constitutions écrites, nous le savons aussi, se précisent et se développent rinterprétation, ci-dessu», p. 418.

* G-dessus, p. 40?, 427 et suiv.

LA RÉVISION DE IJk CONSTITUTION. 867

tresse absolument de son ordre du jour. Elle peut y inscrire tontes les propositions qn'antorise la Constitution, d'où elle tire son existence et ses droits, mais celles-là seulement. On ne pourrait soutenir aujourd'hui, depuis la loi de révision du 14 août 1884, qu elle pourrait légalement accueillir une proposition tendant à changer la forme républicaine du Gouvernement. Qui oserait soutenir juridiquement que l'Assemblée Nationale, réunie, en vertu de l'article 7 de la loi du 25 février 1875, pour procédera Télection du Président de la Biépublique, pourrait accueillir une proposition de révision ? Alors non seulement manqueraient les résolutions préalables et séparées des deux Chambres, nécessaires d'après l'article 8 pour qu'il y ait lieu à révision ; mais, dans ce cas, l'Assemblée Nationale n'est sûrement ni une assemblée souveraine, ni même une assemblée délibérante; ce n'est qu'un collège électoraP. L'Assemblée qui élit le Président de la République et celle qui se réunit pour procéder à la révision de la Constitution, conformément à l'article 8, bien que portant le même nom et composées des mêmes éléments, sont en droit des corps absolument distincts.

Si la théorie développée plus haut sur la révision limitée est exacte, l'Assemblée Nationale, réunie pour reviser les lois constitutionnelles, ne peut pas non plus accueillir des propositions de révision portant sur des points et des articles non visés dans les résolutions préalables des deux Chambres : par rapport à ces propositions, elle n'est pas compétente. Il n'est donc pas vrai' qu'elle soit maîtresse absolument de son ordre du jour. Cela, d'ailleurs, est confirmé par une disposition de la Constitution. L'Assemblée Nationale n'élit pas son bureau, comme on l'a vu, ce qui est pourtant une prérogative naturelle des Assemblées délibérantes '• En lui imposant le bureau du Sénat, les auteurs de la Constitution n'ont pas voulu seulement rendre plus promptes ses opérations : ils ont voulu surtout, en lui donnant le bureau de la Chambre qui représente plus particulièrement l'esprit de pondération et de sage conservation, la maintenir dans les limites de ses droits et la

* Des tentati-ves de propositions de révision, arrêtées immédiatement par le président de TAssemblée Nationale, se sont pourtant produites lors des élections présidentielles du 27 juin 1894 et du 17 janvier 1895 {Journal offloiel du 28 juin 1894, Débats parlementaires^ Assemblée Nationale, p. 2, et Journal officiel du 18 janTÎer 1895, ibid,, p. 2). En 1894, un membre de l'Assemblée a môme émis cette assertion : « Je m'étonne que dans une Assemblée, qui se prétend souverainCy on m'ait empêché tout à Theure de déposer une proposition tendant à la réYÎsion de la Constitution et à la convocation d'une Assemblée Constiluanle ». Mais sûrement l'Assemblée ne se prétendait point souveraine; dans tous les cas, elle ne Tétait pas.

s Ci-dessus, p. 742.

protéger contre elle-même, si des velléités d'empiétement s'y produisaient.

Il ne faudrait pas^ d'ailleurs, dire et croire qne l'Assemblée Nationale de révision soit souveraine. Elle exerce, il est vrai, le pouvoir constituant, mais seulement dans la mesure et aux conditions déterminées par les lois constitutionnelles elles-mêmes. En dehors de cette sorte de délégation constitutionnelle, elle est sans titre et sans autorité. Elle ne peut même pas invoquer, pour s'affranchir de ces limitations, un prétendu mandat qu'elle aarait reçu du corps électoral représentant la souveraineté nationale \ puisqu'elle n'a pas été spécialement élue en vue de la révision.

Maintenant, en fait, comment la théorie de la révision limitée peut-elle s^imposer au respect de l'Assemblée Nationale? On doit, je crois, reconnaître que, comme pour le respect de la Constitution devant le Corps législatif, il faut s'en remettre à 1% conscience des membres de l'Assemblée, au sentiment de la règle, qui presque inévitablement dominera la majorité. Une sanction directe et juridique me parait impossible à trouver. Les Constituants de 1789 semblent avoir partagé cette opinion : car, organisant, dans la .Constitution de 1791, le système de la révision limitée, ils n'ont trouvé que le serment comme mojen de le faire respecter '. En 1884, le moyen employé par la majorité de chacune des deux Chambres, qui adoptaient aussi le même système, a été analogue : il y a eu une sorte de contrat, un engagement d'honneur, pris par les membres composant cette majorité, de repousser par la question préalable, à l'Assemblée Nationale, toute proposition qui porterait sur un point autre que ceux admis par les résolations préalables des deux Chambres '.

Qu'on le remarque bien, d'ailleurs, la procédure parlementaire,

< Ci-dessu9, p. 405.

* Constitution de 1791, titre VII, art. 7 : « Les membres de TAssemblée àt réyision; après aToir prononcé tous ensemble le serment de vivre libre» m mourir, prêteront individuellement celui de ie borner à statuer sur les objets qui leur auront été soumis par le vœu u/niform,e des trois législatures préei^ dentés ; de maintenir au surplu^t de tout leur pouvoir^ la Constitution et royaume décrétée par V Assemblée Nationale Constittiante aux années 1799, 1790 et 1791, et être en tout fidèles à la nation, à la loi et au roi, »

* M. Naquet à la Chambre des députés, séance du 15 mars 1894 («/omtmI officiel du 16, Débats parlementaires, Chambre, p. 526): « Il faut bien reconnaître que la loi n*a rien dit... et que d'ailleurs..., aurait-elle spécifié I^mpiMàbilité pour les deux Chambres de limiter à Tarance TœuTre dn CoDfçrè», e< interdiction eût été illusoire, car on ne peut pas empêcher individuellenieDt membres de deux majorités de s'entendre et de faire un pacte, dont, sauf le c« de trahison, personne ne peut prévoir la violation, puisqu^il émanerait de majorités, qui, réunies, ne sauraient alors se transformer en minorité. »

par laquelle pent être limitée la portée de la révision, est de telle nature que cette limitation ne pourra pas être absolument précise. Les résolutions préalables des Chambres, exigées par l'article 8, ne peuvent pas désigner d'une façon spécifique les questions mêmes et les divers systèmes constitutionnels qui pourront être présentés à l'Assemblée Nationale, les propositions qui pourront lui être soumises. Elles peuvent seulement désigner les articles et les paragraphes des lois constitutionnelles, qui seuls seront soumis i la révision, et telle est, en effet, la pratique. Mais devant l'Assemblée Nationale pourront être produites et devront être délibérées toutes les propositions qui se rattachent naturellement et logiquement aux règles contenues dans ces articles, soit pour les modifier, soit pour les abroger*. C'est ainsi qu'en 1884 fut soumise à l'Assemblée Nationale, votée par elle et ii^sérée dans la loi de révision du 14 août 1884, une proposition qui n'avait pas été discutée préalablement au Sénat, mais seulement soulevée devant la Chambre des députés : <£ Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la République. 3> Plusieurs membres de l'Assemblée Nationale firent remarquer que son admission était contraire au contrat dont il a été parlé ci-dessus ^ ; mais le Gouvernement et la Commission ne la repoussèrent pas. On la rattacha, en effet, à l'un des articles visés dans les résolutions des deux Chambres, l'article 8 de la loi du 25 février 1875 prévoyant la révision des lois constitutionnelles. Bien que cette proposition se fût rattachée plus directement à l'article 2 de la même loi, elle pouvait se joindre à l'article 8. Elle était, en effet, comme le corollaire de l'addition qu'on proposait de faire à oe dernier article, en édictant que la forme républicaine du Gouvernement ne pouvait faire l'objet d'une proposition de révision '.

Si l'Assemblée Nationale, dépassant ses pouvoirs, statuait sur un point qui n'est pas de sa compétence, telle qu'elle vient d'être

' Par suite, la loi de révision da 14 août 1884, art. 2, en disant que la forme républicaine du gouvernement ne pourra pas faire Tobjet d'une proposition de révision a décidé implicitement que le principe même de la république n'est contenu dans aucun article précis et particulier des lois constitutionnelles. Il est en dehors et au-dessus d'eux et domine la Constitution tout entière.

s Séance de l'Assemblée Nationale du 11 août 1884 {Journal officiel du 12, Débats parlementaires, p. 100).

* L'article 2 de la loi de révision du 14 août 1884 est ainsi conçu dans son ensemble : « Le paragraphe 3 de l'article 8 de la môme loi du 25 février 1875 est complété ainsi qu'il suit : La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision. — Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la République. »

870 LA HÉPUBLIQUB FRANÇAISK.

déterminée, j aorait-il quelque recours ou quelque défense contre la résolution irrégulière qu'elle aurait ainsi prise? On en a proposé un. Le Président de la République, a-t-H>n dit, pourrait et devrait se refuser à promulguer la délibération, dont il s'agit, nulle et sans valeur. Mais cela soulève de sérieuses difficultés. On poorrût se demander d'abord si les lois constitutionnelles ont besoin d'être promulguées pour être exécutoires. Ne sont-elles pas, en effet, Tœuvre d'une autorité supérieure au pouvoir exécutif aussi bien qu'au pouvoir législatif? et l'intervention du premier est-elle nécessaire pour que la loi constitutionnelle s'impose à tous les pouvoirs publics et à leurs agents aussi bien qu'aux citoyens? Mais cette idée doit être repoussée. La révision constitutionnelle ne &it pas disparaître la séparation des pouvoirs par elle-même, et la nécessité d'une promulgation par le pouvoir exécutif» pour toutes les lois, en est une conséquence. 11 faudrait bien, dans tous les cas, que la loi constitutionnelle fût publiée pour être obligatoire, et, quant à leur accomplissement, la promulgation et la publicatioii se confondent dans notre droit. D'ailleurs, la pratique est constante : les lois constitutionnelles de 1875, celles de 1879 et de 1884 ont été promulguées par le Président de la République, et la loi du 24 février 1875 sur l'organisation du Sénat contenait même une disposition quant à sa propre promulgation ^

Donc, la promulgation est nécessaire. Mais, dans l'hypothèse prévue^ le Président de la République pourrait-il refuser la promulgation ? Il faut à cet égard distinguer :

Si nous supposons une loi de révision constitutionnelle votée irrégulièrement, comme la proposition en a été faite ', par une Assemblée Nationale réunie simplement pour procéder à l'élection d'un Président de la République, il ne saurait j avoir aueoii doute. Cette loi est inexistante ; elle aété votée par une Assemblée qui n'avait à aucun degré le pouvoir constituant ' ; elle n'a pu plus de valeur que n'en aurait un projet de loi voté par un collège électoral réuni pour élire un député ou un sénateur. Le Président de la République n*en devrait tenir aucun compte et ne lui donner aucune suite.

Mais s'il s'agit d'une Assemblée Nationale réunie pour opérer la révision conformément aux prescriptions de l'article 8, ^ qui

> Art. 11 : a La présente loi ne sera promalgaée qa*après le Tote de la loi > les pouToirs publics. » Gela montre clairement qne, tant qu^eUe n*aTait pas il^ promulguée, elle n*était pas exécutoire.

s Ci-dessus, p. 867, note 1.

* Ci-dessus, p. 867.

dépasserait leB limites fixées à la réTision ainsi ouverte, la question est beaucoup plus délicate. Je crois qu'ici, en principe et en droit, le Président de la République ne pourrait refuser absolument la promulgation; mais il 7 a lieu de se demander s'il ne pourrait pas la retarder indéfiniment, ce qui reviendrait au même. En efiet, le délai dans lequel cette promulgation devrait intervenir n'est pas fixé par la Constitution. L'article 7 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 qui fixe ce délai pour les lois ordinaires n'est pas applicable aux lois constitutionnelles; car la seconde partie de cet article, qui fait corps avec la première, ne saurait leur être appliquée : deux observations le démontrent. Cette seconde partie du texte, qui donne au Président le droit de demander aux deux Chambres une nouvelle délibération, ne peut s'appliquer à l'Assemblée Nationale. Celle-ci est une assemblée unique; elle est dissoute aussitôt ses délibérations terminées, et ne peut se réunir de nouveau que moyennant les conditions prévues par larticle 8 de la loi du 25 février 1875. D'autre part, M. Kaudot, dont on retrouve ici l'esprit ingénieux et avisé, avait proposé une disposition particulière, additionnelle à l'article 8, et donnant au Président de la République un veto mitigé pour les lois constitutionnelles, analogue à celui qui lui a été reconnu quant aux lois ordinaires S mais autrement ordonné. Cette proposition fut ropoussée par T Assemblée Nationale^.

Le Président de la République n'a donc pas ce droit de veto mitigé contre les lois constitutionnelles de révision : mais il résulte également de là que quant à elles le délai pour la promulgation n'est pas fixé et reste indéterminé. On ne pourrait soutenir le contraire qu'en prétendant que les lois constitutionnelles doivent être promulguées le jour même ou, au plus tard, le lendemain du jour où elles ont été votées. Mais personne ne paraît avoir admis cette rigueur extrême. Sans doute les lois constitutionnelles jusqu'ici ont été promulguées dans un délai très court; cependant celles des 24 et 25 février 1875 n'ont été promulguées qu'au Journal officiel du 28 février 1875, et celle du 16 juillet 1875 qu'à celui du

1 Ce droit existait déjà pour les lois ordinaires au mois de février i875 en vertu de la loi du 13 mars 1873, ci-dessus, p. 4â3.

* La proposition additionnelle de M. Raudot était ainsi conçue [Annales de tAnemblie Nationale, t. XXXVI, p. 589, séance du 24 février 1875) : » Après le vote définitif, le Président de la République aura le droit, pendant un mois, de présenter à l'Assemblée des demandes de modifications de tout ou partie de la Constitution revisée. — L* Assemblée devra délibérer de nouveau. Quelles que soient ensuite ses décisions, la Constitution nouvelle sera promulgée dans le mois ».

18 juillet. II paraît certain que le Président de la Bëpubliqne peut choisir le moment et retarder la promulgation des lois de cette nature, sous la responsabilité de ses ministres et, peut-être, sons sa responsabilité personnelle ^

Wj eût-il aucune sanction directe ou indirecte contre les excès de pouvoir commis par une Assemblée Nationale réunie régulièrement pour opérer la révision, il n'en faudrait pas moins tenir fermement que ses pouvoirs ne sont pas illimités. A un certain degré, la loi nécessairement a pour unique sanction et garantie la conscience des autorités suprêmes chargées d'en faire l'application. La Cour de cassation n'a pas d'autorité qui lui soit supérieure quand il s'agit d'établir l'application des lois aux faits particnliers. Qui dirait cependant que la Cour de cassation peut, depaiti pris, donner aux lois une interprétation qu'elle saurait ne pas être exacte ? Pour être libres, il faut qu'un peuple et ses représentante s'attachent fermement à cette idée, que la Constitution doit toujoars être respectée, tant qu'elle existe, en elle-même et pour elle-même.

De la théorie qui a été développée sur la portée possible de la révision , résulte-t-il que la révision en bloc de nos lois oonatitntionnelles serait impossible ? On pourrait le croire, puisque la révision ne pcnt plus être totale, ne pouvant pas porter sur la forme même de l'Etat. Je ne le crois pas cependant. Qui pourrait, eo effet, empêcher les deux Chambres dans leurs résolutions séparée» et concordantes, de viser un à un tous les articles contenus dan» nos trois lois constitutionnelles, comme devant être soumis à la révision, sauf le dernier paragraphe du nouvel article 8 de la loi du 25 février 1875, tel qu'il est sorti de la révision du 14 août 1884? Pour ce dernier paragraphe, il est clair que, à moins de le tenir pour inexistant, on n'en saurait proposer la révision. S'il en est ainsi, pourquoi les deux Chambres, désirant une révision totakt ne pourraient-elles pas déclarer simplement a qu'il j a lieu de reviser les lois constitutionnelles i»? La réserve contenue dam l'article 8 (revisé), dernier alinéa, de la loi du 25 février 1875 n'en subsisterait pas moins; et l'Assemblée Nationale ne poumk accueillir aucune proposition tendant à changer la forme de l'État, puisqu'elle ne tiendrait ses pouvoirs que de la Constitution anté* rieure et que celle-ci exclut toute proposition de ce genre. On peut remarquer même, que la Constitution des États-Unis ocmtîeil à l'égard des États particuliers, une clause analogue qui garanAi

< Ci-dessus, p. 505.

LA RÉVISION DE LA CONSTITUnON. 873

k chacun d'eux une forme républicaine de gouvernement ^ ; de méme^ la Constitution fédérale suisse exige, pour accorder aux cantons la garantie de leurs constitutions particulières, que celles-ci € assurent l'exercice des droits politiques d'après des formes républicaines représentatives ou démocratiques J>^, On n'a jamais douté cependant que les Constitutions des Etats particuliers de l'Union et celles des cantons suisses pussent être soumises à une révision totale.

Enfin, la procédure même de la révision, telle qu'elle a été établie par la loi du 25 février 1875 (art. 8), pourrait elle-même être revisée puisque, cet article 8 (sauf le dernier alinéa) peut être revisé. Beaucoup d'esprits le désirent en France. Car beaucoup pensent, comme je l'ai dit plus haut, que le seul mode de révision conforme aux principes consiste à la faire opérer par une Assemblée Constituante. C'est ce que demandait Gambetta, lors de la discusflion de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 '• Pourrait-on, eu prenant pour point de départ notre droit constitutionnel, tel que je viens de l'exposer, aboutir à la révision par une Assemblée Constitaante? Plusieurs le pensent, et M. Naquet, en 1894, a développé à cet égard un plan précis devant la Chambre des députés ^ Il consiste à demander aux Chambres une résolution déclarant qu'il 7 a lieu de modifier l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875; puis l'Assemblée Nationale substituerait à cet article une disposition déclarant que, dorénavant, la révision de la Constitution serait opérée par une Assemblée Constituante, dont elle déterminerait la composition et les pouvoirs; enfin, l'Assemblée Constituante serait élue et procéderait à la révision. Cela est-il possible juridiquement? Oui, mais à une condition. C'est quel' As-

' Art. 4, sect. 4.

» Art. 6.

> Annales de V Assemblée Nationale^ t. XXXVI, p. 4S2.

^ Séance du 15 mars 1894 {Journal officiel du 16, Débats parlementaires p. 527) . « Ma proposition est conçue en ces termes : La Chambre des députés, considérant que la révision intégrale de la Constitution est nécessaire ; considérant que cette révision ne peut produire son effet que si elle est Tœuvre d'une Constituante; mais considérant que ce mode de révision exige la révision préalable par la procédure actuelle de la loi constitutionnelle du 25 février 1875; décide : U y a lieu de réunir TÂssemblée Nationale à Versailles pour reviser farticle 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ». En ces termes, je crois, h proposition n'était pas recevable ; elle aurait dû excepter Tavant-dernier pangraphe de Tarticle 8. — Les diverses propositions de révision qui se sont prodnites au Sénat ou à la Chambre des députés depuis 1884 ont été relevées, classées tt étudiées dans une thèse présentée à la Faculté de droit de Paris, le 29 octobre 1901. Gabriel Lepetit : Propositions de révision des lois constitutionnelles émanant de Vinitiative parlementaire depuis 1884,

874 LA RÉPUBLIQUB FRANÇAISE.

semblée Constituante ainsi créée n'aurait pas des pouvoirs illiniîtés. Elle ne pourrait pas changer € la forme républicaine du GouTernement 2>, car elle ne tiendrait son existence légale, oonstitatioiinelle, que d'une Constitution qui elle-même contenait cette restriction. L'Assemblée Nationale, qui reviserait l'article 8 (sauf l'avant-dernier alinéa) , ne pourraitipas donner au nouveau poo* voir constituant (quel qu'il fût), qu'elle créerait, le droit d'accueillir des propositions qu'elle n'avait pas le droit de discuter elle-même. Il 7 a là un engrenage, d'où une fois pris, on ne peut plus sortir. Mais dans ces propositions qui tendent à changer le mode de révision, que de complications et d'aventures possibles, et combien la procédure admise dans la Constitution actuelle est plus prudente et plus pratique, tout en pouvant être aussi large» ment efficace, le jour où le pays le voudrait sérieusement I

PaÉTACB DB LA PRBMIBRB ÉDITION V

PrÉPACS DB la DBUXléMB EDITION Vn

?MàFACB DB LA TBOISIBMB ÉDITION XI

blTRODUCTlON 1

Objet du droit constitutioanel. § i. VÈtai et la forme de VÉtat, — I. La notion de TEtatet de la soureraineté, p. 1: personnalité et perpétuité de rÉtat, p. 2. — II. Diverses formes d'Etats ; États simples, Etats mixtes, p. 4; Etats fédératifs, p. 6; confédérations d'Etats, p. 7; la Gommonwealth d'Australie, p. 8. — § 2. Ltf gouoernement et la forme dts gouvernement. Définition du gouvernement, p. 13. — I. Gouvernement despotique et gouveruement légal, p. 14; pouvoir législatif et pouToir exécutif, p 15; actes qui échappent à la loi, p. 16. — II. Oou- ▼emement direct et gouvernement représentatif, p. 18. — III. Le gouvernement désignant spécialement le pouvoir exécutif; théorie de J.-J. Rousseau, p. 21. — § 3. Les limites des droits de VÉtat. L'État anUque et l'Etat moderne : les droits individuels, p. 23. — Plan de Touvrage, p. 24. — § 4. /)e quelques théories nouvelles. — I. Les sociologues et les groupements humains, p. 26. — II. Les théories de M. Duguit,p. 30.