XXXIV PRÉFACE DE LA SIXIEME EDITION

l'enfant qui naît aujourd'hui ne la verra probablement pas » {Corresp., t. II, p. 460). Cet optimisme qui n'est pas doctrinaire n'est pas davantage complaisant. La <( foi profonde » de M. Esmein dans le régime parlementaire ne l'aveugle pas sur les abus qui ont pu le déformer; il lui est pénible de les constater, mais il est trop clairvoyant pour ne pas les voir, trop probe pour les dissimuler. Ainsi, cet optimisme .pour le présent n'est jamais injuste pour le passé et ne risque -pas d'être stérilisant pour l'avenir. — Il faut absolument se garder de croire que cet optimisme fasse de la doctrine de ce livre un ensemble de croyances figées et mornes se ramenant, en somme, à un positivisme assez mesquin. Il n'en est rien. Un large courant d'idéalisme anime ces croyances. M. Esmein professait une foi profonde, j'ose dire enthousiaste, dans la liberté démocratique et dans les principes de la Révolution. C'est de cet enthousiasme que procède son énergie remarquable dans l'affirmation de ses idées. Pour rendre un compte exact des éminentes qualités du livre, il faudrait encore parler de cette force admirable de pensée et de style, de cette grande largeur de vues, de ce caractère enfin qui est peut-être dominant : la puissance de construction qui, sans effort apparent, rattache les solutions aux principes et range les faits sous les idées.

Tels sont les motifs du succès de l'ouvrage. Quant à la permanence de ce succès, le secret en était dans l'inlassable activité scientifique de l'auteur. Pour lui, un livre n'était pas un monument définitivement arrêté dans toutes ses lignes, un édifice mort : c'était un organisme vivant au développement continu, un arbre vigoureux poussant sans cesse de nouvelles branches, et chaque édition donnait aux travailleurs une abondante moisson de faits inédits et d'idées nouvelles. Au moment où la mor^ est venue le surprendre en plein travail et en pleine vigueur intellectuelle, le maître préparait une nouvelle édition de ces Eléments. On lira plus loin les dernières pages qu'il ait écrites : l'étude de la crise politique, sociale, financière, constitutionnelle qui agite en ce moment la vieille ^Angleterre et de la grave réforme de la Chambre des Lords qui en est résultée. C'est à moi qu'est échu le lourd Honneur de reprendre la plume que la maladie lui avait arrachée; le respect pieux de ses intentions présumées

l'JlÙl ACK DL LA SIXIEME EDITION

a été le sentiment qui m'a inspiré tout le long de ma tâche. Il va de soi que j'ai laissé intactes toutes ses solutions et que j'ai fait abstraction de mes opinions personnelles, quelque dur qu'ait été le sacrifice que j'ai dû parfois leur imposer. J'ai cru ne pas sortir de la mission qui m'a été confiée en indiquant dans une note des ouvrages exprimant des tendances contraires à celles du texte. Il m'est arrivé quelquefois, rareïnent, d'être obligé de constater que des faits nouveaux ou évidents, ou bien ia jurisprudence avaient condamné une interprétation donnée dans les éditions précédentes; c'est ce qui est arrivé, notamment, au sujet de la loi de 1905 sur la séparation des Eglises et de l'Etat. En général, je me suis borné à mettre au courant des faits, de la législation, de la bibliographie; il est arrivé que mes additions ont tenu plusieurs pages; c'est le cas de la petite étude que je présente d'une institution qui n'existait qu'en germe au moment de l'édition précédente : je veux parler de la révocation des élus, et notamment des juges, par les électeurs, dans le droit public américain. Le plus souvent, je n'ai fait qu'effacer les rides que peu d'années accumulent sur toute œuvre portant sur une matière aussi mouvante que le droit constitutionnel. Ma tâche a été modeste; j'ai l'espoir qu'elle sera utile.

Joseph Barthélémy.

Le droit constitutionnel est, dans les pays civilisés, la partie fondamentale du droit public; toutes les autres branches de c« droit en supposent l'existence; le droit pri\é la suppose aussi, lorsqu'il se présente sous forme de loi écrite.

Le droit constitutionnel a un triple objet. Il détermine : 1° la foiune de l'Etat; 2° la forme et les organes du gouvernement; 3° les limites des droits de l'Etat.

§ 1". — l'état et la forme de l'état.

L'Etat est la personnification juridique d'une nalion : c'est le sujet et le support de l'autorité publique.

Ce qui constitue en droit une nation, c'est l'existence, dans cett« société d'hommes, d'une autorité supérieure aux volontés individuelles. Cette autorité, qui naturellement ne reconnaît point de puissance supérieure ou concurrente quant aux rapports qu'elle régit, s'appelle la souveraineté. Elle a deux faces : la souveraineté intérieure, ou le droit de commander à tous les citoyens composant la nation, et même à tous ceux qui résident sur le territoire national; la souveraineté extérieure, ou le droit de représenter la nalion et de l'engager dans ses rapports avec les autres nations.

Le fondement même du droit jiuMic consiste en ce qu'il donne à la sou\"eraineté, en dehors et au-dessus des personnes qui l'exercent à tel ou tel moment, un sujet ou titulaire idéal et permanent, qui personnifie la nation entière: cette* personne morale, c'eçt VEtai. qui se confond ainsi a^^ec la souveraineté (1), celle-ci étant sa qualité essentielle. Mais cette abstraction puissante et féconde

(1) Loyseau, Traité des seigneuries, ch. ii, no 6 : œ La souveraineté est la forme qui donne l'esfre à l'Estat, même l'Estaf et la souveraineté prise in conereto sont synonymes : et l'Estaf est ainsi appelé pour ce que la souveraineté est le comble et période de la puissance, où il faut que l'Estat s'arreste et establisse. »

est un produit lentement dégagé de la civilisation : sou\ent et longtemps les hommes ont confondu la souveraineté a\ec le chef ou l'ass&miblée qui l'exerçait. Cependant l'antiquité classique s'était élevée déjà à la véritable conception de l'Etat; les Romains en particulier, grâce peut-être au génie juridique qui les 4isting-ue, semblent l'avoir dégagée de très bonne heure et presque d'instinct (2). Mais dans la décomposition lente, qui produisit la société féodale, cette idée disparut, subit une longue éclipse, et c'est par une nouvelle élaboration qu'elle a repris sa place dans le droit moderne (3).

L'Etat est aussi la traduction juridique de l'idée de pairie : il résume tous les devoirs et tqus les droits qui s'y rattachent. On ne saurait même établir autrement un rapport direct et précis entre le citoyen et sa patrie, sauf dans une monarchie absolue, où la patrie s'incarne et s'absorbe en quelque sorte dans le monarque.

L'Etat suppose nécessairement un territoire déterminé dans les limites duquel il exerce son autorité, à l'exclusion de toute autre, sur les personnes et sur les choses. Dans les monarchies issues de la féodalité occidentale, la souveraineté a même commencé par être exclusivement territoriale, dérivant du droit que le monarque avait sur le territoire et atteignait directement tous ceux qui l'habitaient. C'est l'idée que traduisit le titre : roi de France, roi d'Angleterre. Même là où, comme chez nous, la souveraineté est devenue nationale, sur les parties du territoire où tous les habitants n'ont pas acquis la qualité et les droits de citoyens français, la souveraineté territoriale produit intégralement ses anciens effets. C'est ainsi que dans certaines de nos colonies nous avons des suiets français à côté de citoyens (rançais (4).

De cette conception découlent deux conséquences capitales :

1° L'autorité publique, la souveraineté ne doit jamais être exercée que dans l'intérêt de tous : c'est ce qu'on atteste en lui donnant pour sujet une personne fictive, distincte de tous les individus qui composent la nation, distincte des magistrats et des chefs aussi bien que des simples citoyens.

2° L'Etat, de sa nature, est perpétuel et son existence juridique n'admet aucune discontinuité. Personnifiant la nation, il est destiné à durer autant que la nation elle-même. Sans doute la forme de VEiat. les personnes réelles en qui la souveraineté s'incarne momentanément, peuvent changer avec le temps et par l'effet des révolu-

(21 Mommsen, Le droit public romain, trad. Girard, t. VI, Ire partie, p. 341 et suiv.

(3) Sur ce point, voyez Gierke, Johannes Althusius und die Entwickelung der naturrechtUchen Slaatslheorien, 1880, p. 135, 189 et suiv.

(4) Sénalusconsulte du 14 juillet 1865. Voyez Arthur Girault, Principes de colonisation et de législation coloniale, 3' édit., t. III. p. 295 et suiv.

INTRODUCTION d

lions. Mais cela n'altère pas l'essence niênie de l'Etat, cela ne rompt pas la continuité de son existence, pas plus que la vie nationale ne se fractionne ou ne s'interrompt par le renouvellement des générations successives. De cette perpétuité découlent un certain nombre de conséquences secondaires (5).

a) Les traités qui ont été conclus avec les puissances étrangères au nom de l'Etat, alors que celui-ci avait une certaine forme, demeurent valables et obligatoires, malgré les changements de forme qui peu\ent l'affecter dans la suite.

b) Les lois, régulièrement édictées et promulguées au nom de l'Etat, sous une forme d'Etat déterminée, restent en vigueur, alors même que cette forme d'Etat vient à changer, à moins qu'elles ne soient abrogées ou qu'elles soient inconciliables avec les lois nouvelles, ce qui équivaut à un© abrogation (6^). C'est ainsi qu'on applique encore aujourd'hui en France certaines lois qui datent de l'ancien régime.

c) Les obligations pécunaires, contractées au nom de l'Etat, subsistent et restent obligatoires,, alors même que disparaît la forme d'Etat sous laquelle elles ont été contractées (6^).

Mais si l'Etat persiste ainsi, perpétuel et immuable, identique toujours à lui-même, tant que subsiste la nation, la {orme de VEtal,

(5) Au xvr siècle encore, dans l'ancienne monarchie française, on considérait que la souveraineté était fragmentaire, cessant et s'interrompant à la mort du roi, qui en était le titulaire et avec lequel elle se confordait. De là, on tirait trois séries de conséquences directement inverses de celles qui sont indiquées au texte comme découlant de la perpétuité de l'Etat; mais on avait déjà, par divers détours, écarté dans la pratique les plus choquantes de ces conséquences. Voyer Bodin, Les six liores de la Répubiigue, édition Genève, 1629, 1. I, ch. vm, p. 131, 132; 1. IV, ch. iv, p. 598, 601, 606; 1. III, ch. I, p. 371, 385; 1. V, ch. vi, p. 327; 1. VI, ch. iv, p. 959; 1. IV, ch, vin, p. 159. Bodin ne trouvait de souveraineté perpétuelle que dans la démocratie ou l'aristocratie, lorsqu'elle résidait dans le corps ou dans une classe de la nation, qui ne mourait jamais, 1. I, ch. vm, p. 126. En ce qui concerne l'Angleterre, voyez mon étude : Une survivance qui disparait (The démise of the Crown Act du 2 juillet 1901), dans les Annales des sciences politiques, 15 janvier 1903, p. 97.

(61) On trouve pourtant des décisions constitutionnelles ou législatives, qui, lors d'un changement dans la forme de l'Etat, maintiennent expressément en vigueur les lois antérieures : Décret de la Convention des 21-22 septembre 1792; Constitution du 14 janvier 1852, art. 56. Mais on ne peut tirer de ces textes la conséquence qu'ils dérogent à un principe contraire. Dans la séance du 21 septembre 1792, lorsqu'un membre de In Tonvenlion. dont le Moniteur ne donne pas le nom. demanda que l'on décrétât a que toutes les lois non abrogées continueraient à être exécutées comme par le passé ». Chénier répondit : « Celles qui ne sont pas abrogées subsistent par le fait sans qu'il soit jj>esoin d'aucune déclaration. » Prieur ajouta : r( La conservation provisoire des autorités et des lois actuellement existantes est sans doute de droit; mais il faut garantir les départements des inductions que des agitateurs pourraient tirer du silence de la Constitution. » C'est dans conditions qiin le décret fut voté. Réimpression de l'ancien « Moniteur », t, XIV, p. 8.

(62) [Voyez les déclarations du Président du Conseil à la Chambre des députés le 21 juin 1920, au sujet des relations, franco-russes, qui ne pourront être reprises qu.=! si le nouveau gouvernement reconnaît la dette extérieure contractée an nom de la Russie par les gouvernements précédents. (Le Temps, 26 juin 1920.)]

comme je viens de le dire, peut changer au contraire. Que faut-il entendre par là?

■ L'Etat, sujet et titulaire de la souveraineté, n'étant qu'une personne morale, une fiction juridique (7), il faut que la souveraineté soit exei»cée en son nom par des personnes physiques, une ou plusieurs, qui veuillent et agissent pour lui. Il est naturel et nécessaire que la souveraineté, à côté de son titulaire perpétuel et fictif, ait un autre titulaire actuel et agissant, en qui résidera nécessairement le libre exercice de cette souveraineté.

C'est celui-là que l'on appelle proprement le souverain en droit constitutionnel, et déterminer quel est le souverain, ainsi compris, c'est déterminer la forme de l'Etat.

Considérés quant à la forme, quant à la constitution de la souveraineté intérieure, les Etats se divisent, d'une part, en simples et mixtes, et, d'autre part, en unitaires et [édéralils (8).

Dans VEiat simple, la souveraineté n'est ni divisée ni partagée; elle conserve sa pleine unité. Cette souveraineté peut d'ailleurs avoir pour sujet et pour titulaire soit une personne unique, soit une collection de personnes, un, groupe plus ou moins étendu. C'est Fa distinction fondamentale des monarchies et des républiques. Dans la monarchie pure, qui en même temps est naturellement héréditaire, la sou\eraincté réside en une seule personne, qui en est la source unique et qui en possède tous les attributs. Dans l'Etat républicain, au contraire, le sujet de la souveraineté est collectif. C'est la nation entière dans la République démocratique: c'est une classe seulement de la nation dans la République aristocratique ou oligarchique.

Entre ces formes simples et opposées, il existe des formes intermédiaires que j'appelle les Etats mixtes (9) et auxquelles «e ramènent toutes les monarchies constitutionnelles des temps modernes.

(7) J<? n'entends point par là. comme on me l'a fait dire (Maxime Leroy, La transformation de la puissance publique, p. 266>, que l'Etat n'est pas une réalité; toutes les idées exposées dans ce livre protestent contre cette supposition. Mais l'Etat n'est pas un élément directement fourni par la nature, c'est un produit de l'esprit humain et de la civilisation, comme la patrie et la morale, les plus hautes réalités. [Sur les théories qui nient la personnalité de l'Etat, titulaire de la souveraineté, voir cidessous, p. 40 et suiv.]

(8) Je n'examine ici que les formes d'Etat qui se rencontrent chez les peuples civilisés des temps modernes.

(9) Le terme gouvernements mixtes était traditionnellement employé dans ce sens par les écrivains des xvi", xvii', xviii" siècles; dans le Contrat social, de J.-J. Rousseau, il y a encore un chapitre (L. III, ch. vn) intitulé Des gouvernements mixtes.

Dans ces Elats, la souveraineté ne réside pas tout entière dans un sujet unique, individuel ou collectif; plusieurs sujets distincts y ont part à la fois et la possèdent comme par indivis, de telle sorte que, pour accomplir certains actes de souveraineté, leur volonté concordante sera nécessaire. Ces sujets divers de la souveraineté sont, d'un côté, un roi, et, d'autre part, une ou plusieurs assemblées représentatives de la nation et dont l'une au moins est élue par elle. Mais la monarchie constitutionnelle se présente sous deux types bien distincts et pirofondément tranchés.

Tantôt c'est la nation, reconnue souveraine et agissant en o^tle qualité, qui associe un monarque à sa sou\ erainclé : elle en a délégué héréditairement l'exercice partiel, à lui et à sa race. L'exemple le plus net peut-être de cette combinaison se trouve dans la Constitution belge du 7 février 1831 (10). Tantôt c'est la combinaison contraire que l'on constate : c'est le monarque, jusque-là souverain absolu, qui a plus ou moins spontanément associé la nation à sa souveraineté, en déléguant certains pouvoirs à des assemblées représentatives. Telle était en apparence la Charte française de 1814; telle fut en réalité la Constitution prussienne du 31 janvier 1850 (11); bien que revue par les Chambres qu'elle instituait, elle ne fut qu'un octroi du pouvoir royal. Il y a là. sous un même air de famille, deux types d'Etat profondément distincts (12). Les monai'chies constitutionnelles de la première sorte, en droit et quant à leur principe fondamental, se rapprochent beaucoup de la réj)Ublique (13); dans les autres, au contraire, le principe monarchique

(10) Articles 25, 29, 60; Voyez E.-R. Dareste et P. Dareste, Les Constitutions modernes, 3' édit., t. I, p. 74 et suiv. (cité dorénavant ainsi : Dareste, Constitutions).

(11) Dareste, Constitutions, t. I, p. 203. La Constitution du royaume d'Italie, bien que complétée par certaines lois, a la même nature; c'est le statut accordé par Charles-Albert au royaume de Sardaigne le 4 mars 1848, Dareste, Constitutions, t. 1, p. 672. — La Constitution espagnole du 30 juin 1876 (Ibidem. I, p. 693) a bien été votée par les Cortès mais après un pronuneiamento qui avait rétabli la monarchie, et l'artî cle 59 porte : (c Le roi légitime de l'Espagne est don Alphonse XII de Bourbon. »

(12) Il en résulte en particulier que, dans le premier cas, le monarque ne peut invoquer aucune prérogative qui ne lui a pas été expressément conférée par la Constitution; dans le second cas, au contraire, il conserve de plein droit toutes les prérogatives qu'il n'a pas formellement abdiquées. Un débat intéressant sur ce point devant le Reichstag allemand, au mois de janvier 1891, est résumé dans le Temps du 23 janvier 1891. [A'orez également ce qui est dit ci-desous. 2' partie, ch. m, § 2, II, au sujet des Notverordnungen.] — Je laisse ici de côté l'examen des thèses abstraites, d'après lesquelles la souveraineté n'est ni partageable ni divisible : "Voyez Gierke. Johannes Althusius, p. 237 et suiv. ; E. Hancke, Bodin, eine Studie iiber den Begriff der Souverainetàt, 1894, p. 41 et suiv. Dans les temps modernes, les monarchies constitutionnelles reposent incontestablement sur un partage quant à l'exercice de la souveraineté, et les Etats fédératifs en admettent la divisibilité. Voyez cependant, en ce qui concerne les Etats-Unis : Woodrow Wilson, The state, Boston, 1895, no 1228, p. 635.

(13) Woodrovv' Wilson, Congressional government, 6' édit., Boston, 1890, p. 111 : « Le contraste le plus frappant dans le monde politique moderne n'est pas celui entre le gouvernement présidentiel et le gouvernement monarchique, mais celui entre le gouvernement congressionnel et le gouvernement parlementaire. Le gouvernement

est toujours le fondement même de l'Etat, malgré les libertés octroyées.

Les Etats que j'ai supposés jusqu'ici sont des Etats unitaires, en ce que, dans chacun d'eux, il n'existe qu'une seule souveraineté, bien qu'elle puisse avoir plusieurs sujets. La souveraineté y est une et elle commande, à tous égards, à tous les sujets ou citoyens. VEtat lédéraiil, au contraire, bien que répondant à une véritable unité nationale, fractionne la souveraineté. C'est un composé de plusieurs Etats particuliers dont chacun conserve en principe sa souveraineté intérieure, ses lois propres et son gouvernement. Mais la nation entière, comprenant la population additionnée des Etats particuliers et abstraction faite de ceux-ci, forme un Etat d'ensemble ou Etat lédéral, qui possède aussi un gouvernement complet et est toujours le fondement même de l'Etat, malgré les libertés dont les citoyens des di\ers Etats particuliers sont tous également les citoyens. Certains attributs de la souveraineté sont enlevés par la Constitution aux Etats particuliers et sont transférés à l'Etat fédéral. Celui-ci, lorsqu'il agit en vertu de sa souveraineté propre, oblige directement la nation entière et tous les citoyens. C'est ainsi que sur certaines matières il peut faire des lois générales, qui excluent ou remplacent la législation particulière des divers Etats quant aux objets qu'elles réglementent. De même, le pouvoir exécutif fédéral commande directement à tous dans la mesure de ses attributions; et des cours de justice fédérales complètent le système. D'ordinaire le pouvoir fédéral représente seul la nation dans ses rapports avec les nations étrangères, la souveraineté extérieure étant refusée aux Etats particuliers (14). La forme fédérative paraît convenir surtout aux Républiques. Les exemples les plus remarquables qu'en fournisse l'histoire contemporaine sont : dans le Nouveau Monde, les Etats-Unis de l'Amérique du Nord, les Républiques de l'Amérique centrale et méridionale qui se sont constituées sur leur modèle, et le Dominion du Canada, qui. bien que

congressionnel est celui qui se fait par des comités (du corps législatif); le gouvernement parlementaire est celui qui a lieu par un ministère responsable. » Cf. Traduction française, d'après la 13' édition américaine, Paris, 1900, p. 3. C'est sans doute à ce type de monarchies constitutionnelles que songeait G. Flaubert lorsqu'il écrivait dans sa Correspondance, IV" série, p. 74 : k Je défie que l'on me montre une différence essentielle entre ces deux termes : une république moderne et une monarchie constitutionnelle sont identiques. » Déjà, au xviii' siècle, ^Montesquieu {Esprit des Lois, 1. V, ch. xrx) désignait l'Angleterre comme une a nation où la République se cache sous la forme de la monarchie y>, et Mably s'exprimait ainsi au -uipt de ce même pays, De la législation ou principes des lois, édit. Amsterdam, 1776, t. II, p. 51 : « Dans un temps calme, dans un temps ordinaire, votre gouvernement, en équilibre entre la monarchie absolue et une franche république, ne penche d'aucun côté. »

(14) Sur la nature et les caractères de l'Etat fédératif, voyez le beau livre de M. Bryce, The American Commonweallh, t. I, ch. ii et w, traduction française (complétée par l'auteur) de M. P. Lestang, Paris, 1900, t. I, p. 12 et 36.

dépendant de la monarchie anglaise, forme en réalité une République fédérative (15). En Europe, la Confédération suisse est une république fédérative depuis la Contitution de 1848. [Il en est de même du Reich allemand depuis la Constitution du 11 août 1919 (16). Toutefois cette dernière constitution témoigne d'une évolution certaine du Reich allemand vers l'institution d'un Etal unitaire et centralisé. L'unité allemande, \oulue par Rismarck, soutenue par les docteurs de l'impérialisme allemand qui consolèrent la Ravière, le Wurtemberg, la Saxe de la perte de leur caractère d'Etats par la théorie de la divisibilité de la souveraineté ou même par la négation de la souveraineté en tant qu'élément essentiel de l'Etat, est bien près d'être réalisée. Les anciens Etats membres de l'Empire (Gliedstaaten) ne sont plus dans la Constitution de 1919 que des Pays (Lânder) (17). Le Reich seul exerce la souveraineté extérieure pour les traités et la représentation diplomatique, il a seul l'administration de l'armée et le commandement militaire; la législation d'Empire s'étend à tous les grands services publics; même dans le domaine législatif commun « droit d'Empire passe droit de pays », notamment en matière financière (18).]

Mais cette forme peut s'adapter également aux Etats monarchiques. L'Empire d'Allemagne, tel qu'il avait été organisé comme Etat fédératif par la Constitution du 16 avril 1871, était presque exclusivement composé d'Etats monarchiques; il ne comprenait, comme Etats de forme républicaine, que les anciennes villes libres de Lubeck, Rrême et Hambourg (19).

Entre l'Etat unitaire et VEtal lédératil, il existe une forme intermédiaire, la Conlédération d'Etats. Celle-ci est simplement une association ou ligue permanente de plusieurs Etats indépendants qui conservent néanmoins leur souveraineté intégrale. îl est seulement établi entre eux, par le pacte social, qu'ils uniront leurs forces dans un but déterminé, pour faire respecter certains inté-

(15) Munro, The Constitution o/ Canada, Cambridge, 1889. [Lefroy : A short treatise on Canadian Constilutional law, Toronto, 1919.]

(16) [Constitution du 11 août 1919, art. 1" ■ « L'Empire allemand est une république. ).l

(17) [Conslitulion du 11 août 1919, art. 2 : '< Le territoire d'Empire se compose des territoires des Pays allemands. »J

(18) [Ibid., art. 13. — V. J. Dubois, La Constitulion de l'Empire allemand du 11 août 1919, préface Larnaude, p. 17.]

fl9) L'Empire d'Allemagne présentait d'ailleurs deux traits qui le distinguaient des Etats fédératifs ordinaires : lo l'une des branches du pouvoir législatif fédéral, le Conseil fédéral {Bundesratli, se composait, non de représentants élus par chaque Etat, mais de [ondes de pouvoirs nommés par les divers gouvernements de ces Etats (art. 6); 2o la présidence de la Confédération appartenait au roi de Prusse (quel qu'il fût) qui portait le titre d'Empereur allemand (art. 11). [D'après la nouvelle Constitution du 11 août 1919, si le second de ces traits originaux a disparu par suite de l'élection du Président d'Empire par le peuple, du moins le premier subsiste : le Reichsrat du Conseil d'Empire, institué à côté du Reichstag, « pour représenter les pays allemands dans la législation et l'administration de l'Empire » (art. 60), se compose de représentants des pays composant le Reich.]

rets et certains principes; qu'ils auront pour certains objets, soit à l'extérieur, soit même à rintérieur, une action ou des règles identiques. La Confédération est représentée par une assemblée où siègent et délibèrent les délégués des dilTérents Etats qui la composent; mais elle n'a aucune autorité sur les sujets ou citoyens de ces Etats; elle ne peut ni les juger, ni les imposer, ni même faire des lois qui les obligent. Elle n'a par conséquent ni pouvoir exécutif, ni pouvoir judiciaire; elle ne constitue même pas un pouvoir législatif \éritable, car les décisions qu'elle prend, pour avoir force dans les di\ers Etats, doivent être édictées à nou\eau par les souverains de ceux-ci. En cas de résistance, l'Etat récalcitrant ne peut être contraint que par la menace d'une guerre de la part des autres Etats confédérés. Les principaux exemples de Confédération dans les temps modernes sont : la Confédération germanique, telle qu'elle exista de 1815 à 1866, et la Confédération des Cantons suisses jusqu'en 1798 (20). C'était encore une Constitution du même genre qu'établissaient les « Articles de Confédération et d'Union perpétuelle » arrêtés en 1777 entre les Etats-Unis de l'Amérique du Nord (21). Historiquement, la confédération d'Etats, forme très ancienne, a précédé l'Etal fédératif, qui est une forme moderne et, dans les temps modernes, une Confédération a été le plus souvent la préparation d'un Etat fédératif; c'est ce qui s'est produit pour les Etats-Unis, la Suisse et l'Allemagne. C'est ce qui s'est encore produit sous nos yeux en ce qui concerne l'Australie.

La Commonwealth d'Australie (22) a passé par les mêmes phases que les Etats-Unis de l'Amérique du Nord; mais c'est en pleine paix qu'elle les a traversées. Il y n là une éclosion plus pacifique encore que celle qui a créé antérieurement le Dominion du Canada.

On peut dire que le premier terme de cette évolution se trou^e dans VAct de 1850 « for the better government of Her Majesty's Australian Colonies (23) ». Il ne visait, il est vrai, que les colonies

(20) C'est seulement en 1848 que la Suisse est devenue un véritable Etat fédératif. Les traités de 1815 donnaient simplement à la Confédération des pouvoirs généraux, afin de maintenir la sûreté extérieure et intérieure; mais ce n'était encore qu'un embryon d'Etat fédéral. Voyez Blumer. Handbuch des Schweizerischen Bandesxtaalsrechtes. § 4.

(21) Bryre, Amer. Commonw., t. I. ch. m; traduct. française, t. I, p. 40 et suiv. — Riittiman. Dos nordnmerikanische Bundes.ilnatsrcchl i-erglichcn mit den poîitischen Einrichtungen der Schweiz, §§ 26-41.

(22) Parmi les nombreu.x articles de revues qu'a suscités la formation du nouvel Elat, voyez en particulier : Prof. Kirkpatrick. Constitution of the Commonwealth of Australia, dans The iitridical Reoiew, juin 1900, et Ed. Picard, La République fédérale d'Australie (avec la traduction de sa Constitution) dans la Revue politique et parlementaire, mai 1901. Voyez aussi le discours de M. Chamberlain à la Chambre dos Communes le 14 mai 1900: Harisson Moore, The new Australian Commonirealth. dans The Annals of Amerirnn academi/ of poliliral and social science, mars 1003. p. 31-57.

(23) Kirlcpalrick, lac. cit , p. 114.

individuellement considérées; mais il autorisait chacune d'elles à reviser sa Constitution et à établir chez elle un gouvernement représentatif avec un cabinet responsable. C'était en quelque sorte reconnaître dès ce jour aux Anglo-Saxons d'Australie le droit de régler leur propre sort, et de prendre l'initiative de leurs progrès constitutionnels. C'était en même temps rendre possible et relativement facile l'adoption par chacun des Etats de constitutions similaires, base nécessaire d'une future fédération.

Ce fut le gouvernement anglais qui parut d'abord y pousser : de 1851 à 1861, il nomma un gouverneur général d'Australie, celui de la Nouvelle-Galles du Sud, dont les gouverneurs des autres colonies étaient les lieutenants. Mais les colonies, bien qu'un mouvement en faveur du fédéralisme se produisît chez les principales d'entre elles, de 1857 à 1863, n'entrèrent point alors résolument dans cette voie. Commercialement jalouses les unes des autres, s'armant réciproquement de tarifs douaniers prohibitifs, elles parurent alors préférer leur isolement.

Le mouvement reprit en 1881. sous l'impulsion de Sir Henry Parkes, premier ministre de la Nou^■elle-Galles du Sud, le gouvernement anglais conlinuant à lui être favorable. Le plan de confédération qu'avait dressé Sir Henry Parkes fut soumis en 1883 à une Convention australienne, qui l'approuva, et en 1885 il fut incorporé dans un Act du Parlement anglais « établissant un Congrès fédéral d'Australie ». C'était une simple Confédération des colonies qui était établie. « Dans l'histoire de la Fédération cette période ressemble beaucoup à la période de l'histoire d'Amérique, qui se place entre le début de la Ré\olution et la Constitution de 1787, alors que les Etats, encore enfants, étaient rapprochés par le lien lâche des Articles of Confédération. Les Congrès de cette période n'avaient ni bourse ni épée communes. L'assistance des délégués était facultative. Ihi ou plusieurs Etats pouvaient refuser d'exécuter les résolutions du Congrès; chacun d'eux pouvait à tout moment sortir de la Confédération. De même aussi en Australie. Le Conseil fédéral n'a\ait guère f[ue des attributions consultatives et le droit de donner des avis; des huit colonies australiennes nominalement confédérées, trois seulement se faisaient représenter à ses sessions, et chose encore pire, les membres du Conseil étaient de simples délégués, nommés et munis d'instructions par leurs colonies respectives, et non des représentants élus et maîtres de leurs votes. Il est inutile d'ajouter que le Conseil, tout en restant fidèle au principe de la Fédération, a été impuissant, au delà de toute espérance, à effectuer une \éritable union constitutionnelle (24) ».

C24i Kirkpatrick, loc. cit., p. 117.

Cette phase intermédiaire de révolution ne devait pas être de longue durée. L'œuvre fut reprise encore sous l'instigation de Sir Henry Parkes dans une Conférence intercoloniale tenue à Londres en 1887, et en 1891 une Convention nationale australienne adopta à Sidney un projet de Constitution fédérale qui créait la « Commomcealth o/ Australia ». Mais de 1891 à 1895 plusieurs des colonies subirent une crise financière qui retarda l'éclosion. Eu 1897 fut réunie une nouvelle Convention, destinée à être plus efficace que les précédentes. Tandis que celles-ci en effet avaient été composées de simples délégués des colonies, les membres de la Convention de 1897 furent élus par le peuple; seuls le Oueensland et l'Australie occidentale ne firent pas d'élections. La Convention réunie à Adélaïde arrêta le projet qui a abouti; il devait cependant être soumis préalablement dans chaque colonie au vote populaire par voie de relcrendum, ce qui entraîna encore des retards et des difficultés. Au mois de juillet 1900, il avait été adopté par cinq colonies : Nouvelle-Galles du Sud, Victoria, Australie du Sud, Oueensland et Tasmanie. L'Australie occidentale n'adhéra que le P' août 1900, après que le projet eut été soumis au Parlement anglais; mais des précautions avaient été prises dans le texte pour que'lle pût être admise néanmoins en qualité d'Etat originel comme elle l'a été effectivement (25).

Mais cette Constitution faite par les hommes d'Etat d'Australie, votée par le peuple australien, ne pouvait acquérir force de loi que par un Act du Parlement anglais. Dans toute l'étendue des possessions anglaises, en droit, la souveraineté appartient au Roi- Empereur et, seules, la Chambre des Lords et la Chambre des Communes d'Angleterre sont associées à cette souveraineté. C'est par une concession du souverain, qui est analysée par les auteurs anglais comme une délégation, que les colonies anglaises, telles que le Canada et l'Auslralie, ont pu recevoir cette liberté politique si complète, cette indépendance presque absolue dont elles jouissent.

Le projet de Constitution fédérale australienne fut accueilli avec faveur, presque avec enthousiasme, par le Parlement anglais à un moment où les contingents fournis par l'Australie pour la guerre du Transvaal affirmaient la solidarité des Anglo-Saxons disséminés dans l'immense empire. En principe, cette constitution a été reproduite mot pour mot, intégralement et sans altération, dans l'Act du Parlement qui l'a confirmée (26). Cependant un article a failli tout faire échouer.

(25) Voyez la proclamation de la Reine du 17 sept. 1900.

(26) An Ad lo conslilule fhe Commonwealth of Australia, 9 juill. 1900. Daresle, Les constilulions modernes, 3' édit., 1910, t. II, p. C98 et suiv.

En droit, la Constitulion nouvelle conserve à la Couronne son pouvoir souverain sur la législation fédérale. Le gouverneur général, rei)résentant le Roi, peut opposer son veto absolu à toute loi votée par les deux Chambres de la Commomcealth, ou la réserver pour l'assentiment de la Couronne (27), le Roi peut même, dans le délai d'un an, annuler pour TaAenir les lois auxquelles le gouverneur général aurait donné son rssentiment (28). Mais pour le pouvoir judiciaire, il semblait que les Australiens' demandaient un abandon important des prérogatives de la Couronne. Alors que de toute juridiction anglaise, même de la Cour suprême du Canada, Vappel ('mal (qui est plutôt un pourvoi en cassation ou en révision) est toujours possible et s'adresse au Roi, soit au Roi dans la Chambre des Lords, soit (c'e«t le cas pour les colonies) au Roi dans le Piivy Council, — l'art. 74 du projet de Constitution voulait exclure cet appel final en ce qui concerne les sentences de la Cour fédérale suprême ou Haute-Cour d'Australie, lorsqu'il s'agissait uniquement d'interpréter la Constitution fédérale ou la Constitution d'un des Etats et que les seuls intéressés étfiient des Australiens ou des Etats australiens. Cette possibilité d'un appel final, selon des principes traditionnels, est l'une des marques principales de la sou^'eraineté. l'une de celles qui empêchent la délégation de dégénérer en aliénation. Aussi les Anglais ont-ils réclamé; d'autre part les délégués australiens maintenaient, en majorité, leurs prétentions, et même des paroles menaçantes furent prononcées. Le conflit s'est terminé par une transaction. Les Australiens ont obtenu à peu près ce qu'ils voulaient: mais une rédaction nouvelle a mis en relief ce que la Couronne conserve et proclamé à nouveau le principe essentiel qui subit une légère exception (29).

La Constitution australienne est donc entrée en vigueur: elle est dans sa vingtième année d'existence. Elle a éprouvé d'assez grandes difficultés dans l'application, et il semble que la fédération qu'elle a organisée ne soit pas très solide; l'un des Etats en particulier, l'Australie occidentale, a manifesté en 1906 et 1907 la \elléité de se retirer de l'Union. Un bill tendant à soumettre la question au référendum populaire a même été présenté en 1907. mais on n'est pas arrivé au vote. Si j'ai insisté un peu longuement sur ces

(27) Art. 58. Voici le commentaire que nous trouvons sur ces termes dans les Daily New, du 25 avril 1900 : « La réservation, dans ce sens, signifie que, si, dans les deux ans suivants, l'assentiment de la Couronne n'a pas été signifié, le bill devient nul et de nul effet. Un gouverneur colonial, dont le veto direct est pratiquement aussi bien tombé en désuétude que celui de la Reine, peut réserver au contraire, s'il lui plaît, n'importe quel bill. »

(28) Art. 59.

''29) Voyez la 4' édit. de ces Eléments, p. 12. L'autorité souveraine de la Cour fédérale australienne pour interpréter la Constitution a été depuis lors reconnue par le Parlement anglais. "

faits, ce n'est pas seulement à raison de l'importance que prend de nos jours la forme fédérale; c'est surtout parce que nous aurons souvent à utiliser la Constitution australienne, une des plus jeunes constitutions des pays vraiment libres. Elle n'est pas seulement intéressante quant à la théorie de l'Etat fédéral. Elle fournit aussi une nou\elle application du système des deux Chambres particulièrement intéressante pour toutes les démocraties. Elle combine la f)ime fédérale avec le gouvernement parlementaire, combinaison que fournissait déjà le Canada, mais qui mérite ici une attention spéciale à raison du milieu très démocratique dans lequel elle se produit. Enfin elle introduit, plus que ne l'a fait aucune charte coloniale anglaise, le système des constitutions écrites et rigides.

Une autre Fédération est née après l'Australie dans l'Empire britannique, c'est l'Union de l'Afrique du Sud {Union of South Alrica) (|ui comprend les colonies du Cap de Bonne-Espérance, du Natal, du Transvaal et du fleuve d'Orange. Après la première annexion du Transvaal, une première fédération des colonies anglaises de l'Afrique du Sud avait été ébauchée, et au mois d'août 1877 un Act du Parlement anglais était inter^enu à cet égard. Puis le Transvaal a\ait repris son indépendance et le projet était tombé. Après la sanglante guerre contre les Boers, les Etats d'Orange et du Ti'ansvaal furent définitixement annexés à l'Empire britannique et ces deux nouvelles colonies reçurent leurs constitutions en 1906 et 1907: alors reparut la pensée de les fédérer avec les colonies du Cap et du Xatal. Une Conférence intercoloniale, où les quatre colonies étaient représentées, se réunit pour élaborer la constitution fédérale, qui fut votée par elle le 9 février 1909. Mais le Parlement du Cap proposa divers amendements. Au mois de mai, -a Conférence se l'éunit de nomeau et adopta une rédaction nouxelle. Cette constitution devait être et fut, en effet, votée par le Parlement anglais en août 1909. Mais elle est bien l'œuvre des colonies intéressées; et même, à la Chambre des Communes, devant certaines objections. M. Asquith a déclaré que c'était une œuvre de transaction et qu'il fallait, par suite, la voter telle quelle. Elle a été pi'omulguée et est entrée en vigueur en 1911 (30).

Ta Constitution de VUnion de rAfrique du Sud contient un pouvoir fédéral très fort; les Etats particuliers sont simplement appelés Provinces. Il y a deux chambres fédérales; mais la Constitution ne fixe c[ue pour dix ans, d'une façon ferme, la composition du Sénat. Elle contient bien un système qui fonctionnera au bout des dix ans, mais seulement si le pouvoir législatif de l'Union n'en fixe pas alors un autre.

^30} Voj'ez Daresle, Les constitutions modernes, 3' édit., 1910, t. II, p. 658 et suiv.

L'Australie, l'Afrique du Sud, sont peut-être les amorces d'une fédération plus étendue : ce sont des concentrations partielles qui préparent probablement une organisation plus complète de l'Empire britannique. Cette immense étendue de terres, ces populations immenses qui sont soumises à l'empire de l'Angleterre sont, dans leur ensemble, un amas inorganique. Tous ces hommes n'ont qu'un lien commun : ils sont les sujets d'un même monarque, le roi d'Angleterre, et, en droit, ils sont tous soumis à l'autorité souveraine du Parlement anglais. Pour une classe de colonies cela se conçoit très bien, les Croicn colonies, qui sont entièrement soumises à l'autorité de la Couronne. Cela peut encore se comprendre pour une seconde catégorie de colonies, celles qui sont dotées d'institutions représentatives, en ce sens qu'elles ont un pouvoir législatif propre et représentatif, la Couronne ayant seulement un droit de veto sur les lois qu'il fait (31); mais elle retient le contrôle entier sur tous les fonctionnaires publics. Il y a enfin les colonies qui ont un gouvernement responsable. Là la Couronne n'a plus aucun contrôle sur les fonctionnaires publies bien qu'elle nomme pour la représenter un gouverneur général; les assemblées représentatives de ces colonies, non seulement \o4ent des lois sur lesquelles la Couronne n'a plus guère qu'un droit de veto nominal, mais elles exercent pleinement pour la colonie la fonction gou\ernementale, et c'est le gouvernement parlementaire qui est pratiqué: ce sont pour leur vie intérieure des Etats indépendants: ce sont même de grands Etats, par suite du phénomène de concentration fédérale dont je parlais plus haut. On les appelle couramment aujourd'hui les Dominions, ou Oversea Dominions, terme qui fut d'abord employé d'une manière technique pour le Canada fédéré. Ils sont au nombre de cinq : le Canada, l'Australie, l'Afrique du Sud, la Nou^•elle-Zélande et Terre-Neuve. Mais ces grands Etats anglais n'ont eu longtemps aucune part au gouvernement impérial, dont le monopole restait au Parlement anglais. Ils n'avaient de rapports politiques isolés ou en commun avec le gouvernement anglais que par deux institutions coutumières. En premier lieu, chacun de ces gouvernements coloniaux a, auprès du gouvernement central à Londres, un High Commissioner. Ce n'est point, à proprement parler, un fonctionnaire ayant des attributions déterminées; c'est un homme d'affaires, un agent de confiance qui communique au gouvernement anglais fous les vœux et toutes les réclamations de la colonie, souvent dans des conversations confidentielles avec

(31) [Il faut aujourd'hui classer l'Inde parmi ces dernières depuis la réforme constitutionnelle réalisée par la loi du 23 déc. 1919; sur cette réforme, voir le rapport Monlagu. et la discussion à la Chambre des Communes les 23-24 octobre 1!)1S 'Bulletin mensuel du Comité de l'Asie française, 1918, 1919 et 1920.]

le Secretary ol Staie pour les colonies. D'autre part, tous les quatre ans il se tient à Londres, sous la présidence du premier ministre d'Angleterre, une Conférence impériale (Impérial Conlerence) où figurent les premiers ministres ou ministres délégués des colonies à gouvernement parlementaire. On débat et on discute dans les conférences, sans qu'il puisse être pris de résolutions.

Mais cela parut insuffisant à bien des esprits. On parle d'ordinaire simplement de coopération plus étroite entre les Dominions et le Ro3'aume-Uni. Mais certains \ ont plus loin et voudraient faire de l'Empire une sorte de fédération au point de \aie de la politique extérieure, de la guerre et de la paix, des traités. Il est certain qu'en cas de guerre entre l'Angleterre et une autre puissance la situation est singulière : Les Dominions sont compris dans les hostilités; car, au point de vue du droit international, ce ne sont pas des Etats distincts, mais simplement des dépendances de l'Angleterre, comprises dans les territoires anglais. Aucun d'eux ne peut prendre la condition de neutre. D'autre part, ils ne sont en aucune façon juridiquement obligés à fournir des secours à la mère patrie (32). L'Australie et le Canada commencent seulement à se créer une marine de guerre.

Aussi a-t-on songé de différents côtés, pour organiser l'action collective des divers éléments de l'Empire jouissant du self-governmeni, à créer un Parlement ou Conseil impérial, où le Royaume- Uni n'aurait que sa part, la part du lion, et où les Dom'inions auraient aussi leurs représentants. On propose de 'lui attribuer tout ce qui concerne la paix et la guerre, la sanction des traités, la politique extérieure de l'Empire: il exercerait, en quelque sorte, cet ensemble d'attributions que Locke appelait le pouvoir fédératil, pour l'Empire entier. Une grande revue anglaise publiait récemment même un intéressant article dans ce sens (33). L'auteur, il est vrai, proposait que les membres de ce grand conseil fussent choisis par le pouvoir exécutif comme les membres du Bundesralh de l'Empire germanique, ce qui laisserait au gouvernement anglais son autorité réelle et sa pleine responsabilité.

M. Asquith a déclaré à la Conférence, le 25 mai 1911, qu'il avait reçu une note signée d'un grand nombre de membres de la Chambre d'es Communes ainsi conçue : « Nous soussignés, membres du Parlement, représentant les divers partis, sommes d'avis que le

(32> Discours de Lord Selborne à un grand meeting de VImperial mission le 30 octobre 1911, Standard du 1er novembre.

(33^ Mneteenth century and after, may 1911 : Why hait y? ? A question for Ihe impérial Conférence, by J.-A.-R. Merriot, p. 773 et suiv. L'auteur y rappelle un article publié dans la même revue en' février et mars 1885 par M. W.-E. Forster, M. P et (p 781) la section spéciale du. Prinjj Couneil proposée en 1879 par Lord Grey.

temps est venu de prendre des mesures pratiques pour associer les Ocersea Dominions dune manière plus permanente à la conduite des affaires impériales, s'il est possible, par le moyen de rétablissement d'un Conseil représentatif d'un caractère purement consultatif (aduisory) en contact aA ec l'opinion publique à travers l'Empire (34).

Enfin, dans celte même séance, Sir Joseph Ward, premier ministre de Nou\elle-Zélande, a proposé l'établissement d'un Conseil impérial électif. Voici sa motion : « L'Empire a atteint un degré de développement impérial qui rend expédient qu'il y ait un Conseil impérial d'Etat avec des représentants de toutes les parties de l'Empire (|ui jouissent du sell-government, en théorie et en fait, pour aviser le Gouvernement impérial sur toutes les matières affectant les Oversea Dominions de 5a Majesté » (35). Mais le plan de Sir Joseph Ward, tel qu'il l'a exposé, dépassait amplement les données de cette motion. Les membres, dont le nombre devait être fixé d'après la population, devaient être élus par les électeurs des diverses parties de l'Empire. Le Royaume-Uni y aurait eu même condition en droit que les Dominions, dominant seulement en fait par le nombre considérable de représentants que lui assurait sa population. Le Conseil aurait été consulté sur la question de guerre ou de paix et sur tous les traités. Il aurait eu des finances par une contribution impériale établie d'une manière particulière; et les ministres anglais, quant aux matières rentrant dans les attributions du Conseil, auraient été responsables devant lui. Ce plan si hardi n'a point eu l'adhésion des autres ministres coloniaux présents à la Conférence, et M. Asquith a montré comment il était inconciliable avec le maintien de l'autorité du gouvernem.ent anglais. Mais il est intéressant et significatif. Dans des propositions qu'il avait présentées au début des séances. Sir Joseph Ward, qui d'ailleurs a retiré sa motion principale, avait été moins hardi. Elles tendaient surtout h donner dans le gouvernement central aux Dominions une administration entièrement séparée de celle des autres colonies et à développer et préciser le rôle des High Commissioners. Exprimant clairement le fond de sa pensée, M. Ward a dit que « l'Empire consiste en un groupe de nations libres », et il n'était pas loin de considérer en fait les H'igh Com-

(34) Procès-verbal de la Conférence communiqué à la presse, Standard du 26 mai 1911. On peut remarquer que le rapport présenté en décembre 1908 à la Chambre des Lords par le selecl commiilee qu'elle avait chargé d'étudier les divers projets de réforme sur l'introduction possible de représentants des colonies à la Chambre des Lords est examiné. Esmein, La réforme de la Chambre des Lords d'après les conclu.sions du sélect commitlee. dans les Séances et travaux de l'Académie des Sciences morales et politiques, octobre 1909, t. LXXII, p. 489.

(35) Ibidem.

missioners comme les ambassadeurs des Dominions auprès du Gouvernement anglais. Dans ses propositions, il demandait qu'ils fussent invités à toutes les réunions (36) du Committee ol impérial delence, qu'ils fussent entendus par le ministre des affaires étrangères toutes les fois qu'il s'agirait d'une question intéressant leurs Dominions, et que doréirivant ils fussent le « seul canal de communication entre le gou\ernement impérial et les gouvernements des Dominions ». Les ministres anglais ont fait des objections. Cependant, le ministre des Colonies proposait d'établir pendant l'intervalle entre deux conférences un Comité permanent (Standing Committee) (37) où entreraient tous les High Commissioners. Mais la proposition ne rencontra pas une adhésion générale dans la Conférence, C'est que les gouvernements des Dominions étaient singulièrement jaloux de leur indépendance (38^), ils préféraient peut-être l'état de choses actuel à un régime nouveau où un Conseil, même élu par leurs populations, pourrait leur imposer des règles.

[Mais la guerre de 1914-1919 a associé d'une manière encore plus étroite les grandes colonies et la métropole. Le sang versé par les Dominions a cimenté l'union de l'Empire. Les colonies ont spontanément apporté leur concours militaire et financier : les Canadiens, les Australiens et les Néozélandais ont fourni des hommes, des deniers et des munitions; les Afrikanders du Sud ont de plus réprimé l'insurrection qui tentait de les séparer de la mère patrie, conquis la colonie allemande de l'Ouest-Africain et expulsé les Germains de l'Est-Africain. L'importance des sacrifices consentis a permis aux représentants des Dominions de parler avec plus d'autorité et de revendiquer une part dans la politique générale de l'Empire. La Conférence impériale, dont la dernière datait de 1911 et qui devait se tenir tous les quatre ans, ne fut cependant pas réunie en 1915. Mais le 14 juin 1916 AL Asquith déclarait devant ses électeurs de Landybank ([u'il fallait reviser les relations avec les colonies et renou\eler la structure de l'Empire. En 1916, un des premiers actes du ministère Lloyd George a été de convoquer à Londres une Conférence de guerre de l'Empire : y furent appelés non seulement les premiers ministres du Canada, de l'Australie, de 'i'erre-Neuve et de l'Afrique du Sud, mais en outre le secrétaire d'Etat pour l'Inde, et ce en \ue « d'étudier les questions urgentes

(36) M. Ward proposait d'appeler le Conseil dont il demandait la création Parliament ol impérial de[ence. Il y eut à Londres un Committee o[ impérial de(ence, et les ministres des Colonies composant la Conférence prirent part aux délibération(i de ce Comité.

(37) Il n'y a actuellement qu'un secrétariat permanent de la Conférence, simple rouage administratif.

(38') Voyez le discours de Lord Selborne cité plus haut.

relatives à la conduite de la guerre, les conditions auxquelles, de concert avec les Alliés, on pourrait la lernniner et les problèmes qui seront alors immédaitement posés ». C'était la création d'un véritable gouvernement représentatif de l'Empire : les représentants des Colonies n'y vinrent pas comme dans la Conférence de 1911 en qualité de négociateurs; il s'y rendirent en qualité de gouvernants et constituèrent un véritable pouvoir exécutif que ne prévoyaient ni la Constitution anglaise, ni les Constitutions coloniales. De cette réunion, qui eut lieu le 26 mars 1917, sortirent deux organes: d'une part, le Cabinet impérial de guerre, composé du Cabinet de guerre britannique, c'est-à-dire des principaux ministres, et des premiers ministres des Colonies, Cabinet présidé par M. Lloyd George, pour l'examen des questions militaires; d'autre part, la Conférence impériale, présidé© par le ministre de Colonies, et traitant des questions économiques. Le 17 mai 1917, M. Lloyd George déclarait devant la Chambre des Communes : « Le Conseil a été unanime à reconnaître que ses délibérations procurent un tel bénéfice qu'il est désirable que cette institution ne tombe pas en désuétude. Par conséquent, il a décidé que les réunions du Cabinet impérial seraient tenues annuellement. » (38^)

En effet, en 1918, le Cabinet impérial de guerre a siégé pendant deux mois : il a décidé, d'une part, que les Premiers ministres des Domimons, à titre de membres du Cabinet impérial, pourraient, en ce qui concerne les questions ressortant de ce Cabinet, communiquer directement, et non plus par le ministre des Colonies, avec le Premier ministre du Royaume-Uni, et d'autre part, que chaque Dominion pourrait désigner un représentant qui, en l'absence de son premier ministre, prendrait part aux délibérations du Cabinet impérial (38').

La Conférence impériale qui, le 25 avril 1917, avait jeté les bases d'une sorte d'union douanière, grosse de conséquences économiques pour l'ensemble du monde, a, en 1918, tenté de réaliser un régime douanier préférentiel et d'assurer à l'Empire la haute main sur certaines matières premières essentielles pour lui permettre de réparer des désastres de la sruerre et de satisfaire aux besoins industriels.

(38») [Lors de la signature de la paix à Versailles, le 28 juin 1919, le Premier ministre anglais, M. David Llo3'd George, était assisté : 1° de deux ministres du Canada: 2» le M William Morris Hugues, atlorney général et premier ministre d'Australie, accompagné de sir Joseph Cook, ministre de la Marine; 3© du général Botha et du lieutenant-général Smuts, délégués de l'Union sud-africaine; 4o du délégué de la Nouvelle- Zélande: 5» de M. Samuel Montagu, secrétaire d'Etat pour l'Inde et du Maharadjah de Birlianer.]

(38') [Sur les origines et le programme de la Conférence de Ï917, voyez Claudel, L'Empire britannique et la Guerre. Rev. des se. pol., t. 38, 1917, p. 238.]

La Conférence impériale tend ainsi à devenir l'organe exécutif d'un Empire qui se construira sans doute lentement, pièce à pièce, au fur et à mesure dies besoins, par la nécessité de résoudre les questions économiques communes.]

On voit quels germes de fédération sont aujourd'hui déposés dans l'Empire britannique (38*). Ils se développeront car, dans ce sens, agit la force logique des choses. Il m'a paru intéressant de relever ce fait important. On comprendra que j'aie quelque peu insisté sur les fédérations nouvelles et sur les projets de fédération nouveaux. Cette fofme d'Etat, qui avait si vivement attiré l'attention de nos philosophes du xviii® siècle, prend de notre temps une large place dans le monde civilisé. Il est représenté en Europe par de remarquables applications (la Suisse et l'Empire d'Allemagne) et, par l'imitation des Etats-Unis, il cou\re, à de rares exceptions près, l'Amérique entière.

[C'est également la forme d'une République fédérative qu'a donnée à la Russie la Constitution des 17-30 no\embre 1917, votée par le second Congrès national des Soviets (39).]

L'Angleterre voit, d'un autre côté, le système fédératif menaçant • de l'envahir. Il s'agit ici du Royaume-Uni en lui-même. Dans plusieurs des parties qui le composent, on songe aujourd'hui à la délégation du pomoir législatif à des assemblées locales, ne laissant au Parlement anglais que la législation d'un intérêt vraiment général. Ce mouvement s'explique par plusieurs causes. Même avec le pouvoir législatif centralisé, tel qu'il est actuellem.ent, il a toujours existé, dans le Royaume-Uni, plusieurs législations différentes; en particulier, une législation distincte pour l'Irlande et pour l'Ecosse. D'autre part, le Parlement anglais est aujourd'hui congesiionné, comme on dit. Sa fonction législati^'e, avec la nécessité d'une production législative de plus en plus abondante et complexe, est souvent refoulée au second plan par sa fonction gouvernementale, comme dans tous les pays de gouvernement parlementaire. Enfin et surtout le point de départ a été fourni par le Home rule irlandais. L'effort persévérant qu'a fait l'Irlande pour obtenir ce régime a éveillé des aspirations semblables en d'autres régions, en Ecosse, dans le Pays de Galles (40). Pendant l'automne de 1911, a été présenté à la Chambre des Communes un hill d'initiative privée, tendant à conférer à l'Ecosse un régime de ce type. Il est

(38*) [Pour les théories et projets impérialistes, voir le périodique trimestriel Round Table (Macmillan édit.) : Curtis, The Commonwealth of A'a/tons, 1916, et The Problem o/ Ihe Commonwealth, id.l

(39) V. Labry : Une législation communiste, Paris, Payot, 1920. — Voir ci-dessous p 60.

(40) J.-A.R. Merriot, loc. cit., p. 782. C'est ce qu'on nomme aujourd'hui en Angleterre : Home rule ail round

vrai que, pour l'Ecosse, il se boinerait actuellement à une délégation du pouvoir législatif, la législation sur des intérêts purement écossais étant votée par une assemblée représentative écossaise. Mais pour l'Irlande, le Home rule, tel que le réclament aujourd'hui ses plus ardents partisans, irait beaucoup plus loin.

[En effet, le problème irlandais s'est aggravé depuis quelques années. L'agitation légale pour le Home rule a fait place à l'agitation révolutionnaire pour l'indépendance. La défaite des Unionistes aux élections de 1910 fit voter le Home rule bill intégral le 25 mai 1914 par le Parlement de Westminster malgré les menaces de révolte de la part de l'Ulster demeuré orangiste. Mais la guerre européenne en fit ajourner l'application. Aussi, alors que les nationalistes irlandais affirmaient le 3 août 1914 leur loyalisme envers l'Empire, les extrémistes, c'est-à-dire le parti Sinn-Fein (4P), exploitèrent la déception populaire, combattirent le recrutement de l'armée; ils provoquèrent l'émeute du 24 avril 1916 qui proclama la République irlandaise et qui fut durement réprimée par la force militaire. Dès lors, la direction de la politique irlandaise échappa aux parlementaires nationalistes et passa aux Smn-Fej'ners. Ceux-ci, après avoir refusé de collaborer avec la Convention convoquée à Dublin en 1917-1918 (4P), parce que les membres en étaient nommés par le Gouvernement britannique et non pas élus par les Irlandais, et empêché l'application de la loi de conscription militaire à l'Irlande, obtinrent un succès éclatant aux élections législatives de décembre 1918; alors que les nationalistes du parti Redmond qui possédaient au Parlement 83 sièges en 1910, n'en obtenaient plus que 7, les Sinn-Feiners, qui en avaient gagné 6 dans les élections partrielles depuis 1910, en conquéraient 73 en 1918. Ils refusaient de siéger à Westminster et se réunissaient à Dublin le 21 janvier 1919 pour proclamer la République irlandaise (4P). Encouragés par les Irlandais d'Amérique et par des motions de la Chambre des représentants (4 mars 1919) et du Sénat (6 juin 1919) des Etats-Unis, ils ont, en vain, tenté de porter leui- cause de\ant la Conférence de la Paix (4P). Au moment où nous écri\ons ces lignes, en mai 1920, l'Irlande est en pleine

MIM r^' Sinn Fein •'\ en dialectique gaélique pignifie « nous-mêmes ».]

(4P1 [Les travaux de cette Cnmmip-inn n'oni été publiés qu'en 1019 par le Timcn (n" des 24. 25 et 27 octobre 1919j.l

(4P) [Le Dial Eireann eu Parlement d'Irlande a adressé en juin lOin nn << Appe\ aux Nations » à l'effet de faire reconnaître l'Irlande comme « Etat souverain et indépendant i\]

ni") [Sur les critiques dirigées contre le gouvernement anglais, voir Beporl on conditions in Ireland wilh dcmand for investigation bti the Peaee Conférence American Commission on Irish indépendance. Paris, 1919; et la réponse officielle publiée par le Chief Secretary d'Irlande Macpherson en date du 14 juin 1919, dans le Times du 13 juin 1919.]

anarchie : la loi martiale est toujours en vigueur, les attentats politiques à main armée se multiplient, les services publics ns peuvent plus fonctionner. La solution unioniste définitivement écartée, le Home rule de 1914, repoussé par ÏUhler orangiste est rejeté comme insuffisant par les Sinn-Feiners républicains; il ne reste plus, si Ton écarte l'hypothèse d'une sécession absolue, que la solution transactionnelle du Dominion Home rule qui paraisse aujourd'hui pouvoir être acceptée à la fois par le gouvernement anglais et par les Irlandais (42) : l'Irlande, assimilée à un des Dominions, demeurerait dans le cadre de l'Empire a\ec ses institutions parlementaires propres et son régime civil, fiscal et commercial; elle supporterait la subautonomie de VUlster, qui obtiendrait une législation locale en matière de religion et d'instruction publique et occuperait dans le Donvinion irlandais la même place que le Natal dans la Confédération sud-africaine; le Gouvernement de Londres ne conserverait que les attributions de politique extérieure (43).]

La condition de l'Irlande ainsi constituée serait donc celle d'un grand Dominion, et par là, le double problème fédératif que nous venons d'examiner est uni par un lien assez étroit. C'est ce que faisait observer M. Asquith, déjà le 7 mai 1911, dans un grand meeting convoqué par la L'iberal Fédération de Manchester : « N'ai-je pas raison de dire que cette question du Home rule irlandais est devenue de plus en plus un© partie, et une très importante partie, mais après tout seulement une partie d'un grand problème impérial. Dans le cours d'une autre quinzaine, nous allons avoir assemblée à Londres une Impérial Conlerence que j'aurai le privilège de présider. J'oserai dire — et c'est simplement une conjecture que j'exprime et non un fait que je connaisse, naturel-

(42) [V. rObserver du 13 juillet 1919.]

(43) [Cependant le Parlement et le Gouvernement anglais résistent encore à celle tendance : le 2 juin 1920, à la Chambre des communes, un député libéral de la coalition a soumis au cours d'un débat sur le projet de Home Rule un amendement tendant à annuler les dispositions qui réservent au Parlement impérial ie contrôle des forces armées de la couronne et à confier, pour l'Irlande, ce contrôle aux Parlements irlandais. Le premier lord de l'Amirauté répond que le gouvernement envoie toujours de nouvelles troupes en Irlande, et qu'il est fermement décidé à y maintenir l'ordre. « Les sinn-feiners, ajoute-t-il, chassent les anciens soldats de l'Irlande, et cependant on vient de nous proposer de confier à ces sinn-feiners le contrôle de la force armée. Le gouvernement combattra ônergiquement toute proposition tendant à transférer le contrôle de la force armée aux Parlements irlandais. » Un député unioniste, appartenant également à la coalition, appuie l'amendement, déclarant voir là une des premières mesures destinées à reconnaître aux Parlements irlandais le même statut qu'à ceux des autres Dominions. Sir Edward Carson combat par contre l'amendement et déclare d'ailleurs que le projet, tel fu'il existe, amènera une sécession L'amendement est finalement repoussé. Un autre amendement fendant à permettre aux Parlements irlandais de conclure des accords commerciaux est également repoussé. (Le Temps, 4 juin 1920.)]

lement — qu'il n'est pas un des Premiers des grands Dominions dotés du sell-government, qui, s'il avait à donner un vote conforme aux vues de la grande communauté qu'il représente sur le point de savoir s'il est expédient ou non d'octroyer le sell-government à l'Irlande, ne serait pas contraint de voter pour l'affirmative. L'opinion du peuple dans nos grands Dominions Oversea, qui savent par expérience comment il est possible de concilier la suprématie impériale avec l'autonomie et la liberté locales, et, je crois, la démocratie de nos pays sont uniformément et d'une façon écrasante en fa\eur de cette conception. Et aucun de nous, qui avons siégé depuis trois ans à Westminster, n'a manqué d'observer combien plus que jamais, durant ces trois ans, le Parlement a été congestionné et encombré. De tous côtés, la machine a besoin d'être inspecté© et revue (44^). »

[La forme fédérative est peut-être appelée à un nouveau développement par suite également de l'application du Traité de Versailles de 1919, qui stipule au profit des minorités ethniques dans les Etats de l'Europe centrale ou de l'Orient, des garanties politiques et administratives. Déjà, la Tchéco-Slovaquie, par sa Constitution du 29 février 1920 (ch. i), accorde une large autonomie à la Ruthénie subcarpathienne. La Yougo-Slavie est actuellement déchirée entre les unitaristes, qui \eulent établir un gouvernement central à Belgrade, et les fédéralistes, qui entendent maintenir dans chaque partie du nou\el Etat (Croatie, Slovénie, Bosnie-Herzégovine et Dalmatie) une Diète autonome et une vlada ou gou\"ernement responsable devant elle (44^).]