ET SON DÉVELOPPEMENT EN ANGLETERRE

Le gouvernement parlementaire, que les Anglais appellent le plus souvent gouvernement de cabinet, suppose tout d'abord le gouAernement représentatif, dont il est une variété. Il suppose aussi la séparation juridique du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, qui sont conférés à des titulaires distincts et indépendants. Le pouvoir exécutif, avec toutes ses prérogatives, est conféré à un chef, monarque ou président de la République, au nom et par l'ordre duquel se font tous les actes qui constituent l'exe;cice de ce pouvoir. Mais tous ces actes, ou du moins les plus importants, doivent être préalablement délibérés et décidés par les ministres, statuant en corps et comme conseil délibérant. D'autre part, le titulaire du pouvoir exécutif a bien le droit formel et apparent de nommer et de révoquer ces ministres; mais son pouvoir effectif, quant à leur choix,, est singulièrement restreint par une série de règles et de conditions auxquelles doit satisfaire le ministère, et qui constituent l'essence même du gouvernement parlementaire. Elles se ramènent à trois principales.

1° Les ministres doivent être pris dans le parti qui réunit la majorité dans le Parlement, ou tout au moins dans la Chambre populaire, dans la Chambre des députés, lorsqu'il y en a deux. C'est une conséquence nécessaire de ce qu'ils sont responsables de tous leurs actes devant cette Chambre, comme on le verra plus loin. De plus, bien que ce ne soit ni une règle légale, ni même une condition toujours observée, il est dans la logique du système que les ministres soient eux-mêmes membres du Parlement, unissant ainsi les fonctions législatives à celles d'agents supérieurs du pouvoir exécutif (2). Ce sont, par suite, naturellement et ordinairement les chefs de la majorité dans les Chambres, et spécialement dans la Chambre des députés, qui sont appelés au ministère (3).

On a même, de nos jours, présenté souvent cette désignation des ministres comme une véritable élection, quoique non en forme,

i2) La première, la Constitution d'Australie, a fait un pas de plus dans cette voie. Pour être ministre, il faut, d'après elle, être membre du Parlement ou le devenir dans un délai très court. Sect. 64 : « Après la première élection générale, aucun ministre d'Etal ne pourra conserver ses fonctions pendant plus de trois moi? s'il n'est ou ne devient sénateur ou membre de la Chambre des représentants. »

(3) Dicey, Law o[ the Constitution, p. 345 : « The party -who for the time commands a majority in the House of Gommons hâve, in gênerai, a right to hâve their leaders in office. »

par la Chambre populaire (4). Celui qui a proposé le premier cette idée est, je crois, M. Bagehot, dans son livre si remarquable sur la Constitution anglaise. Voici comment il s'exprime en parlant du Cabinet : « Par ce mot nouveau, nous entendons une commission du Corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le Corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande. Il choisit pour elle, pour cette principale commission, les hommes en qui il a le plus de confiance. Il ne les choisit pas directement; mais il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement. Il y a un ^iècle, la Couronne a^ait réellement le choix des ministres, bien qu'elle n'eût pas le choix de la politique à suivre... Mais, en règle générale, le premier ministre en titre est choisi par la législature; et celui qui, à bien des égards, représente le premier ministre effectif — c'est-à-dire le leader de la Chambre des Communes — l'est toujours sans exception. Presque toujours dans le parti qui prédomine à la Chambre des Communes, la branche prédominante de la législature, il y a un homme nettement choisi par la voix de ce parti pour être son chef et par conséquent pour gouverner la nation. Nous avons en Angleterre un premier magistrat électif, aussi véritablement que les Américains en ont un... Cependant, notre premier magistrat diffère de celui des Américains. Il n'est pas élu directement par le peuple; il est élu par les représentants du peuple. C'est un exemple d'élection à deux degrés (5). »

Mais c'est là très certainement une erreur juridique, une exagération de langage. La Chambre n'élit pas le Cabinet qui, en droit, ne tient ses pouvoirs que du chef de l'Etat (6). Tout au plus a-t-elle à cet égard un droit de présentation indirecte et tacite; ou plutôt, elle ne désigne les ministres ni par élection, ni par présentation, elle les désigne par un mode qui n'a rien de juridique, par voie de sélection naturelle. Lorsque les partis sont vraiment disciplinés et

(4) Voyez mon étude intitulée : Deux [ormes de gouvernement, dans la Revue du droit public et de la science politique, février 1894, p. 33.

(5) Bagehot, The Brilish Constitution, 4th éd., London, 1885, p. 11. Cf. ci-dessus, p. 101.

(6) Voyez mon étude sur Deux (ormes de gouvernement, lac. cit., p. 34. Chez nous, le droit du Président de la République à cet égard a même été nettement revendiqué devant la Chambre des députés. Dans la séance du 13 juin 1898, le Président du Conseil des ministres se présentant devant la Chambre nouvellement élue et sollicitant d'elle un vote de confiance, avait dit {Journ. o(l. du 14 Ch. des dép., p. 1763) : « Quant au point de savoir dans quelles conditions le cabine' sera reconstitué (deux de ses membres non réélus à la Chambre avaient donné leui démission) après votre vote, et s'il m'y autorise, c'est une question de demain. » M. Léon Bourgeois critiqua cette attitude comme contraire aux principes (p. 1769) : « Il se fait, dit-il, en ce moment devant vous une sorte de confusion de pouvoirs entre la Chambre et une autre autorité, dont nous n'avons pas à parler ici et qui seule a le droit de désigner et de choisir, et à laquelle, par je ne sais quelle habileté de procédure parlementaire, on essaye de substituer une autre désignation, qui serait faite par vous. »

organisés dans la Chambre et que l'un d'eux y a conquis une majorité cei-taine, le chef de l'Etat ne peut constituer un cabinet viable qu'en appelant au ministère les chefs de la majorité. Le Cabinet, en effet, ne peut vivre qu'avec l'appui de la majorité, et celle-ci ne l'accordera que si le Cabinet comprend ceux qu'elle a reconnus comme ses directeurs et ses guides. Mais lorsque ce travail de sélection et d'organisation ne s'est produit que d'une manière imparfaite, lorsque la majorité est incertaine ou qu'elle n'a point d'hommes qui s'imposent à elle pour la diriger, le chef de r£tat reprend, dans une large mesure, le libre choix des ministres. M. Bagehot le reconnaît lui-même.

2° Le Cabinet doit être homogène, puisqu'il agit comme corps décidant en conseil les actes gouvernementaux. Il faut qu'entre ses membres existe une unité de vues, pour qu'il puisse imprimer au gouvernement ime direction ferme et sûre. Pour faciliter cette composition homogène, en fait, le chef de l'Etat ne choisit pas lui-même et directement tous les membres du ministère. Il appelle hi chef de la majorité, lorsqu'il en existe un, reconnu et incontesté, ou, à son défaut, l'homme qui est momentanément le plus en vue dans la majorité, et le charge de choisir les autres ministres, ses futurs collaborateurs, et de former, comme on dit, un cabinet. Ce personnage porte chez les Anglais le titre de Premier Ministre; chez nous, celui de Président du Conseil des Ministres. Son action dirigeante ne se borne pas à cet acte initial : il est le chef naturel dn ministère, présidant à ses délibérations (lorsque le chef de l'Etat n'y préside pas); c'est lui qui doit y coordonner l'action (7); c'est aussi lui qui, d'ordinaire, parle devant les Chambres au nom du Cabinet tout entier, du moins dans notre pays (8).

3° Les ministres sont politiquement et solidairement responsables de la politique du gouvernement de\ant les Chambres, qui les contrôlent et les interrogent au besoin. Cette responsabilité est solidaire dès qu'il s'agit d'un acte intéressant la politique générale, c'est-à-dire que les conséquences doivent en rejaillir contre le Cabinet tout entier. C'est en corps qu'il a pris ou dû prendre la résolution dont il s'agit; c'est aussi en corps qu'il est responsable (9). La responsabilité peut, au contraire, être simplement

(7) Dicey, Law o[ the Constitution, p. 345. [Sibert, Le premier ministre en Angleterre, 1909.]

(8) En Apglclerre, il en est autrement parfois, parce que, suivant la coutume, le gouTernement a un leader particulier dans chacune des Chambres; l'une est membre de la Chambre des Lords, et l'autre membre de la Chambre des Communes. Lorsque le premier Ministre est un pair, il laisse forcément à un autre membre du cabinet, à un commoner, le management de la Chambre des Communes. — Todd-Walpole, t. II, p. 105-lOC, Traduct. française, t. II, p. 160 et s. Sidney Low, op. cit., p. 143, citant les paroles de M. Combes, Président du Conseil des Ministres en France.

(9) Dicey, Law o( the Constitution, p. 344 : « The cabinet are responsible to Parlia- 'ment as a body for the gênerai conduct of affairs. »

iiidividuelle, particulière à un ministre, lorsqu'il s'agit d'un acte qui n'intéresse qu'un département ministériel déterminé, et que, par suite, le titulaire de ce département l'a seul décidé ou seul proposé au chef de l'Etat en le contresignant. Mais c'est une question fort délicate que de déterminer les actes qui intéressent ou n'intéressent pas la politique génère- le (10). Chez nous l'intervention du Président du Conseil, posant ce qu'on appelle la question de cabinet, écarte généralement la difficulté.

Dans tous les cas, la responsabilité dont il s'agit ici est proprement et purement politique. Elle se distingue de la responsabilité pénale, plus haut examinée, et a pour sanction unique la perte du pouvoir. Le Cabinet, qui, par un vote précis, a perdu la majorité dans la Chambre populaire doit démissionner en entier (11). Le ministre, qui, sur une question restreinte à son département, a été également battu par la majorité, doit aussi donner sa démission. En leur refusant sa confiance, la majorité de la Chambre révoque indirectement les ministres. Ici encore il ne s'agit pas d'une révocation juridique : c'est une simple indication, donnée aux ministres d'un côté et d'autre part au chef de l'Etat. Mais en fait cette indication est un ordre.

On le voit, le gouvernement parlementaire n'admet pas la séparation tranchée du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il ne les confond pas cependant, comme on l'a quelquefois prétendu (12). Il admet seulement entre eux une certaine pénétration réciproque. Les ministres sont bien, dans un certain sens, les représentants du Corps législatif pour l'exercice du pouvoir exécutif; mais ils sont aussi et avant tout les agents nommés par le chef de l'Etat et ses représentants devant le Corps législatif. Il suit de là qu'ils ne sont point simplement, comme on cherche souvent à le faire admettre, les commissaires du Corps législatif ou même de la seule Chambre des députés, chargés seulement d'exécuter ses volontés. Ils doivent au contraire guider la majorité, la discipliner et la commander. C'est le seul moyen de maintenir une allure régulière et suivie au pouvoir exécutif. C'est, d'autre " part, un résultat naturel : les ministres ne s'imposent véritablement au choix du. pouvoir exécutif que lorsqu'ils ont acquis d'avance la qualité

(10) Dicey, Laiv o[ the Constitution, p. 344 : œ They are further responsible, to an exlent not however very delinitely [ixed, for the appointments made by any of their number, or, to speak, in more accurate langage, made by the Crown under the advice of any member of the cabinet. »

(11) Dicey, Law o[ the Constitution, p. 344 : « A ministry which is outvoted in the House of Gommons are, in many cases, bound to retire from office. »

(12) Bagehot, The British Constitution, p. 10 : « The efficient secret ot the english Constitution may be described as the close union, the nearly complète fusion of the executive and législative powers. ». — Cf. Bryce, American Commonwealth, t. II, ->. 215; '• édit. française, t. I, p. 319.

de chefs d'une majorité consciente. Ce rôle qui les a faits, ils ne sauraient l'abandonner lorsqu'il a plus que jamais sa raison d'être. Sous le gouvernement parlementaire, il est désirable et logique que l'initiative parlementaire soit très dicrètement exercée par les membres du Parlement qui appartiennent à la majorité. La proposition des mesures importantes doit être réservée aux ministres. C'est la majorité qui, les proposera par leur organe, mais avec ordre et discipline, a'est-à-dire dans les meilleures conditions.

Quant au titulaire même du pouvoir exécutif, président temporaire ou monarque héréditaire, quel rôle lui reste-t-il dans le gouvernement parlementaire ? Un rôle très grand et très utile. Ce n'est pas ce rôle cérémonial et figuratif qui paraît si important à M. Bagehot (13), et qui peut êtie surtout conçu chez le représentant d'une antique dynastie. Je veux parler d'une action réelle et très efficace. Le pouvoir exécutif n'est pas une simple figuration : il a voix au chapitre pour tous les actes du gouvernement. Cela est Arai surtout pour un Président de la République, qui tire son origine de l'élection et qui préside, comme nous le verrons, les principaux conseils des ministres. Dans tous les cas, c'est au nom du chef de l'Etat, quel qu'il soit, que se font les actes par lesquels s'exerce le pouvoir exécutif : il faut donc sa signature sur chacun d'eux. Si l'acte décidé par les ministres lui paraît impolitique ou dangereux, il ne la donnera pas sans résistance et sans observations. Sans doute il n'ira guère jusqu'à la refuser catégoriquement; car alors le ministère pourrait donner sa démission, et, si la politique qu'il a soutenue était approuvée par le Parlement, le chef du pouvoir exécutif devrait se soumettre, à moins qu'il ne pût user d'un moyen extrême et périlleux, qui sera indiqué un peu plus loin. Mais il discutera avec ses ministres et, plus d'une fois, sa sagesse et son expérience pourront les persuader. N'étant pas responsable, il ne pourra point prendre l'initiative ni imposer sa volonté; mais il pourra ralentir ou détourner certains courants. Entre le chef de l'Etat et ses ministres la relation, telle qu'elle se présentait d'abord avec la simple responsabilité ministérielle, est renversée dans le gouvernement parlementaire. Jadis, c'était le premier qui décidait, mais à condition d'obtenir le contreseing des seconds; maintenant, ce sont ceux-ci qui décident, mais il faut obtenir la signature du premier. Le chef de l'Etat apparaît donc d'une façon permanente comme un élément pondérateur et modérateur; dans les crises ministérielles il prend une autre importance encore. Lorsque la situation n'est point toute réglée d'avance par l'état des partis en présence, il devient véritablement ce grand électeur que jadis

(13) Bagehot, op. cit., ch. m, La monarchie. ,

Siéyès voulait établir en France (14). C'est lui qui peut alors, par un choix perspicace, rétablir le gouvernement momentanément interrompu.

Le gouvernement parlementaire comporte aussi normalement pour titulaire du pouvoir exécutif une prérogative spéciale de la plus grande importance, qui lui permet de réagir contre une majorité de la Chambre populaire qui voudrait lui imposer un ministère et, par conséquent, une politique déterminée. C'est le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration de ses pouvoirs, et de faire appel au corps des électeurs par de nouvelles élections (15). Le droit de dissolution ainsi compris peut se concevoir sans le gouvernement parlementaire : il a existé chez nous dans des Constitutions qui n'admettaient pas ce dernier (16); de nos jours encore il a été admis dans des pays qui repoussaient jadis le gouvernement parlementaire, comme l'Empire allemand, avant 1919. Mais dans ces constitutions le droit de dissolution a nettement le caractère d'une arme offensive donnée au chef de l'Etat contre la Législature, qu'il domine et qu'il veut réduire à la soumission. Avec le gouvernement parlementaire, il est naturel, légitime et presque nécessaire; il est simplement la garantie d'une suffisante séparation des pouvoirs. Sans lui, la Chambre des députés, alors même qu'elle n'est plus soutenue par l'opinion du pays, pourrait imposer un gouvernement et annihiler l'indépendance du pouvoir exécutif. Mais, pour user du droit de dissolution (en dehors d'autres conditions que la Constitution peut avoir expressément imposées), il faudra que le chef de l'Etat agisse comme pour tout autre acte, par l'organe d'un ministère responsable; il faudra qu'il en trouve un qui veuille bien en prendre la responsabilité et en tenter l'aventure. Aussi en Angleterre, le droit de dissolution est-il ordinairement considéré aujourd'hui (en dehors d'une autre utilité dont il sera parlé plus loin) (17) comme le dernier moyen qui reste à un Cabinet de se maintenir au pouvoir, lorsqu'il n'a plus la majorité dans la Chambre des Communes et qu'il échoue devant elle sur quelque proposition capitale. On admet qu'il peut faire appel au pays par le moyen d'une dissolution de cette Chambre. Mais quel que soit le résultat des élections nouvelles qui interviennent alors, la dissolution qui les a amenées ne saurait être suivie d'une dissolution nouvelle. Le droit est épuisé, quand il en a été usé une fois (18).

(14) Bagehot, The Brilish Constitution, p. 44.

(15) Paul Matter, De la dissolution des assemblées parlementaires. Paris, 1898.

(16) Sénatus-consulte du 16 thermidor, an X, art. 55; — Constitution de 1852, art. 46.

(17) Il s'agit de mettre fin avant terme aux pouvoirs d'une Cliambre, élue pour sept ans. Cf. Burgess, PoUtical science, t. II, p. 73, 213.

(18) Dicey, Law o/ the Constilulion , p. 344 : « A cabinet, when outvoted on any vital

Le gouvernement parlementaire, par son jeu complexe et délicat, échappe dans une large mesure à une réglementation légale. Il vit surtout d'usages, de traditions, de conventions communément acceptées. Il en est tout d'abord ainsi dans son pays d'origine, où d'ailleurs tant de règles importantes rentrant dans le droit public sont simplement fixées par des précédents. La lettre des lois anglaises ignore encore l'existence du cabinet ^ministériel (19), et les ministres qui le composent, et que les convocations officielles appellent encore aujourd'hui les serviteurs de Sa Majesté (Her Majesty's servants), n'ont aucun caractère légal, si ce n'est par ce fait qu'ils prêtent serment comme membres du Conseil privé (20). En passant à l'étranger, et particulièrement en France, le gouvernement parlementaire a vu quelques-unes de ses règles essentielles inscrites dans la loi. Spécialement la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est plus explicite à cet égard qu'aucune des Constitutions antérieures. Mais, par la force des choses, beaucoup' des règles de ce régime manquent de détermination légale et de sanction directe. Comment obliger les ministres battus devant la Chambre à donner leur démission, et comment les empêcher de rester malgré cela en fonctions, si le clief du pouvoir exécutif ne révoque pas (21) ? Comment, d'autre part, obliger celui-ci à prendre ses ministres dans le parti qui a la majorité au Parlement ? Le Parlement, pour faire respecter les règles du gouvernement parlementaire par les ministres et par le chef du pouvoir exécutif, ne dispose que de moyens de contrainte indirects. Ces moyens sont, il est vrai, très puissants : c'est le refus du budget annuel; c'est aussi, en Angleterre, le refus de l'autorisation, renouvelée tous les ans, nécessaire pour le maintien d'une armée permanente (22). Mais leur énergie même rend ces moyens difficiles à employer; ou

question, may appeal at once at the coutry by means of a dissolution. If an appeal to the electors goes against the mibistry, they are bound to relire from office and hâve ni right to dissolve Parliament a second time. »

(19) Cf. Bagehol, op. cit., p. 14. — De Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement britanniques, t. I, p. 445. — Jenks, Parliamentary England, 397-8.

(20) Todd-Walpole, t. I, p. 62 : « The position and privilège of cabinet ministers are in fact derived from their being sworn members of the Privy Council. » Traduction française, t. I, p. 97. — Anson, Law and custom, t. II, p. 100. — C'est au commencement de la session de 1900 que le Cabinet a été pour la première fois visé dans un document officiel, dans un amendement à l'adresse votée par la Chambre des Communes en réponse au discours du trône; cet amendement contenait aussi le terme Prime Minister. Sidney Low, op. cit., p. 28, 29. [Cf. Ci-dessous, p. 166.]

(21) Chateaubriand, De la Monarchie selon la Charte, Paris, 1816, ch. xxxix, p. 46 : « Si l'on dit que les ministres peuvent toujours demeurer en place, malgré la majorité, parce que cette majorité ne peut pas physiquement les prendre par le manteau et les mettre dehors, cela est vrai. Mais si c'est garder sa place que de recevoir tous les jours des humiliations, que de s'entendre dire les choses les plus désagréables, que de n'être jamais sûr qu'une loi passera, tout ce que je sais alors, c'est que le ministre reste et que le gouvernement s'en va. »

i:22) Ci-dessus, p. 87 et s.

plutôt eiie fait que la simple menace est suffisante. En Angleterre, depuis 1688, il n'a jamais élé nécessaire d'en faire emploi (23).

Voilà les règles et la logique du gouvernement de cabinet ; voyons maintenant comment il s'est développé en Angleterre.

Comme l'institution des deux Chambres, le gouvernement parlementaire est un produit de l'histoire et non de la raison inventive. On }• est arrivé progressivement; si bien que, dans sa forme dernière, c'est une solution qui s'est imposée d'elle-même. Il s'est introduit sous l'apparence d'un expédient et est devenu cependant le principal système de gouvernement dans le monde de la liberté moderne (24).

Les monarques anglais pendant des siècles ont eu, pour organes supérieurs de leur gouvernement, des officiers et des conseils tout à fait analogues à ceux qu'on trouve dans notre ancienne monarchie: d'un côté, des fonctionnaires qui répondaient à peu près à nos grands officiers de la Couronne, et, plus tard, à côté d'eux, des secrétaires d'Etat (25); d'autre part, un Conseil {Permanent or privy Council) très semblable à notre Conseil du roi (26). Cette ressemblance alla même si loin que, sous les Tudors et les Stuarts, le Conseil privé exerça en concurrence avec les tribunaux ordinaires des attributions judiciaires très importantes. L.a célèbre Chambre étoilée était, par excellence, la section judiciaire de ce Conseil, et cette juridiction ne fut supprimée qu'en 1641 (27). Ce

(23) Tood-Walpole, t. I, p. 4 : « The undoubted right of Ihe Gommons to -nithold supplies from the crown has net been exercised in a single instance since 1688. » Traduct. française, t. I, p. 6. Dans la séance du 21 avril 1896, le Sénat français a utilisé le refus de l'impôt pour forcer à se retirer un ministère auquel il avait formellement et à plusieurs reprises refusé sa confiance. Saisi de demandes de crédits importants votés par la Chambre des députés et ouverts au ministre de la Guerre au compte spécial de Madagascar, il a adopté la résolution suivante présentée par M. Demôle {Journ. o(l. du 22 avril., Sénat, p. 384) : et Xous proposons au Sénat d'en ajourner le vote jusqu'à ce qu'il ait devant lui un ministère constitutionnel, ayant la confiance des deux Chambres. » J'examinerai plus loin (deuxième partie, ch. vi, no ix) la portée de ce vote et la question de savoir s'il est conforme aux principes du gouvernement parlementaire. En Angleterre, cette arme redoutable a élé employée par la Chambre des Lords lorsqu'elle refusa de voter en novembre 1909 le budget pour 1910. Mais c'était à raison des taxes nouvelles, de tendance socialiste, qu'il contenait. La Chambre haute luttait contre le Ministère et contre la majorité de la Chambre des Communes. On trouvera plus loin l'exposé succinct de cette crise.

(24) Voyez en particulier sur le développement du gouvernement parlementaire, Léonard Courtney, The working constitution of Ihe uniled kingdom, 1901; — Mary Taylor Blauvelt, The development o[ cabinet governement in England, 1902; — Jenks, Parliamentary England. 1903.

(25) Anson, Law and cuslom, t. II, p. 143 et suiv.; édit. française, t. II, p. 196.

(26) Dicey, The Pricy Council, the Arnold Prize Essay, 1860.

(27) An act /or regulating the Privy Council and for taking away the Court commonly callcd the Star Chamber, dans Gardiner, Constilulional documents, p. 100.

'Conseil, composé de membres choisis par le roi, outre les officiers qui y avaient séance de droit, fut pendant longtemps l'assemblée délibérante où étaient discutés et arrêtés habituellement, et quelquefois nécessairement, d'après la loi, les actes importants de la puissance royale. Son apogée se place aux xiv% xv* et xvi^ siècles.

A la fin du xvi"^ siècle et au commencement du xvii^, un groupe restreint de ministres et de conseillers fut souvent détaché des autres pour constituer une sorte de comité secret, auquel le roi soumettait les affaires les plus délicates et les plus importantes. La décision, au lieu de se prendre en plein conseil, était prise dans ce petit comité, qui reçut successivement et suivant le temps les noms de committee of siaie, junto, cabinet (28). Une semblable pratique avait fait de bonne heure quelques apparitions : de tout temps il était arrivé que le roi consultait parfois en secret ses amis intimes et ses hommes de confiance. Mais cela tendit à devenir un usage presque constant et comme un mode de gouvernement sous les Stuarts. Ce Comité ou Conseil de cabinet n'avait d'ailleurs aucunement le caractère d'une institution légale; il était même généralement réprouvé comme contraire au droit public anglais (29); c'était l'un des griefs du Parlement contre Charles P' (30). La pratique reprit cependant après la Restauration, sans doute parce qu'elle répondait, non seulement aux idées particulières du monarque, mais aussi aux besoins réels du gouvernement. Sous Charles II fut constitué en particulier un cabinet fameux, qui reçut le nom de Cabale (31). Manifestement la discussion des affaires d'Etat en plein Conseil privé, selon l'ancienne méthode, ne pouvait pas être sui\ie dans la plupart des cas, le gouvernement s'étant compliqué avec l'accroissement de la puissance de l'Etat et le progrès du pouvoir royal, devait être concentré en un petit nombre de mains expérimentées. Le Conseil privé, trop nombreux pour gouverner, devait peu à peu perdre son importance entre le Cabinet et le Parlement, dont le rôle grandissait au contraire. Les efforts qui furent faits sous le règne même de Charles II pour l'adapter à la situation nouvelle furent complètement vains (32).

Ce Cabinet de la première moitié du xvii^ siècle est l'origine première du Cabinet moderne; il était pourtant exactement l'opposé

(28) Anson, Law and custom, t. II, p. 93; édit. française, t. II, p. 132; — Todd-Walpole, t. I, p. 223 et sulv.; — De Franqueville, t. I, p. 436 et suiv. — Philip Massinger, The duke of Milan (1623), act. I, se. 2 : « Those are cabinet councils and not to be communicated but to such as are bis own and sure. » The maid ol honour (avant 1631), act. I, se. I. « .\llhcugh a Councillor of state, I am not of the cabinet Conncil. »

(20) Todd-Walpole, t. I, p. 224; traduc. française, t. I, p. 359; S-idney Low, op. cit., p. 26 et suiv.

(30) Gardiner, Constitutional documents, p. 171.

(31) De Franqueville, t. I. p. 438: — Jenks. op. cit., p. 24 et suiv.

(32) Todd-Walpole, t. I, P- 228: traduct. françaiàc, t. I, p. 364, 365.

do celui-ci. C'était, en effet, le ministère du roi et du pouvoir personnel. La transformation devait consister à donner virtuellement au Parlement la désignation du Cabinet, en le rendant largement indépendant à l'égard de la Couronne et vraiment homogène dans sa constitution.

Cela se fît graduellement après la Révolution de 1688. et cela résulta d'une nécessite subie par le pouvoir royal. La victoire du Parlement avait été si complète, son contrôle sur la prérogative royale était devenu si puissant, grâce au vote annuel de l'armée e'. de l'impôl, qu'il devenait impossible ou du moins très difficile à la Couronne de gou\erner si elle n'était pas en parfait accord avec la majorité du Parlement. Or, le moyen le plus simple et le plus sûr d'établir cette union était de prendre les membres du cabinet entier dans le parti qui possédait la majorité au Parlement ou, tout au moins, d'y faire entrer les hommes qui pouvaient sûrement agir sur cette majorité et en disposer. .Mais tout d'abord et jusqu'à la fin du xviii^ siècle ce ne fut là qu'un expédient politique, dont la Couronne était souvent forcée de se servir, non une règle qu'elle se crût en droit tenue de respecter. Il paraît bien que, sur l'avis du duc de Sunderland, Guillaume III entra dans cette voie et refondit peu à peu son cabinet de manière à n'y comprendre que des vhigs de couleur bien nette, résultat qui était obtenu en 1695 (33). Mais, dans la suite, et pendant les deux premiers tiers du xviii® siècle, les ministères furent loin de présenter cette homogénéité. Dans toute cette période il y eut même ce phénomène singulier que le cabinet comportait en réalité deux éléments distincts : les membres effectifs, ceux qui avaient la direction des affaires auxquels seuls étaient communiqués les pièces secrètes et les papiers d'Etat, et des membres en quelque sorte honoraires, qui pourtant avaient droit de séance, bien qu'ils n'eussent point part au gouvernement. De cette façon, des ministres tombés, forcés de se retirer des affaires, pouvaient continuer de siéger au Conseil de Cabinet, même à côté de leurs adv^ersaires politiques qui avaient pris le pouvoir (34). M. Anson affirme que ces membres non effectifs ne disparurent qu'à partir de 1782 (35). L'administration dans ces conditions devait être fort difficile, et le cabinet restait dans la dépendance de la Couronne.

(33) ïodd-Walpole, t. I, p. 232; traduct. française, t. I, p. 371: — De Franqucville, t. I, p. 440; — Jenks, op. cit., p. 385; — Blauvelt, ch. 4. '

(34) Voyez la lumineuse et probante exposition de M. Anson, Law and custom o/ the ConsiiluUon, t. Il, p. 107 et suiv. Cela provenait de deux causes : lo Le Cabinet et le Privy Council n'étaient pas encore complètement séparés l'un de l'autre; aujourd'hui encore on peut dire que légalement le Cabinet est simplement un Comité du Privy Council; 2o Les membres des cabinets disparus font traditionnellement partie du Privy Council Sidney Low, op. cit., p. 15, 27, 32.

(35) Law and cuslom, t. II, p. 108, 110; l'auteur rappelle même dans ce dernier passage une survivance de cette ancienne théorie qui se manifesta en 1801.

Cependant, d'assez bonne heure, quoique par une cause accidentelle, le ministère avait été émancipé d'un certain côté. Tout d'abord ^Guillaume III, comme ses prédécesseurs, rassemblait ses ministres dans son « Cabinet » et présidait à leurs délibérations (36). Cet usage se maintint pendant le règne de la reine Anne (1702-1714), qui présidait, tous les dimanches, le Conseil de Cabinet; mais il cessa sous le règne de George P"". Cet Allemand entendait mal la langue anglaise; suivant difficilement les délibérations des ministres, et par suite, incapable de les diriger, il cessa d'y assister (37). Cela fonda une nouvelle coutume. Sous George II, c'était un usage établi que les ministres délibéraient hors de la présence du roi. Sous George III, on trouve de nouveau un exemple de l'ancienne pratique, mais c'est le dernier. Les ministres, qui tenaient ainsi par eux-mêmes un Conseil de Cabinet, transmettaient au roi le résultat de leur délibération, par l'intermédiaire d'un membre éminent du Cabinet ou par l'organe du ministre dans le département duquel rentrait l'objet visé (38). Mais il fallut bien du temps avant qu'ils reçussent le chef régulier et autorisé, qui forme et conduit les ministères modernes, c'est-à-dire le premier ministre.

Sous la monarchie antérieure à 1688, plus d'une fois on avait vu un « premier ministre », au sens qu'avait ce mot en France sous l'ancien régime; mais c'était une maxime qu'un pareil fonctionnaire était odieux à la loi anglaise (39). Depuis la Révolution, il y eut bien, dé temps à autre, un homme prépondérant dans le Cabinet, à raison surtout de l'action qu'il exerçait sur le monarque, mais il n'avait aucun rôle constitutionnel différent de ceux de ses collègues; c'étaient là seulement des premiers ministres de fait (40). Telle était même encore la condition réelle de Robert Walpole, quoiqu'il dût sa longue et décisive influence à la majorité dont il disposait dans la Chambre des Communes; il produisait cette majorité par des moyens tout gouvernementaux, par les faveurs et les places dont il disposait; il n'en était pas le produit (41). C'est seulement à la fin du xviii^ siècle que la fonction de premier ministre se dégagea nettement a\ec Pitt, qui en donna même la définition

(36) Anson, Law and cuslom, t. II, p. 105.

(37) Anson, Law and cuslom, t. II, p. 30.

(38) Todd, Parliamentary governement, t. II, ch. m, n» 11, 3.

(39) Todd- Walpole, t. I, p. 265, tiaduct. française,t. I, p. 424-426. — Cf. Anson, Law and cuslom, t. II, p. 119. En 1741, après un débat à la Chambre des Loi'ds sur une adresse demandant au Roi « d'éloigner pour jamais sir Robert Walpole de sa présence et de ses conseils », trente et un pairs firent insérer au Journal une protestation portant que K a sole, or even a first minister is an officier unknown to the law of Britain, inconsistent with the constitution of this country, an destructive of liberty in any governement whatsoerver. »

(40) Anson, Law and cuslom, t. II, p. 118; édit. française, t. II, p. 149 : d'après lui (ibid., note), Swift aurait été cependant le premier à employer le mot prime minisler comme indiquant une fonction usuelle.

(41) Anson, Law and cuslom, t. II, p. 118, 119 et édit. française, t. II p. 152.

lors de la formation du Cabinet de 1803 (42). C'est une pièce essentielle du gouvernement parlement-aire anglais. Chef reconnu d'un parti, le premier ministre s'impose à la Couronne par la victoire de ce parti dans la Chambre des Communes. C'est lui qui forme le Cabinet. C'est lui encore qui le préside (43) et le dirige. En principe, lui seul est en contact avec le monarque pour les affaires politiques; les autres ministres ne communiquent avec la Couronne que par l'intermédiaire du premier ministre (44).

(42) Anson, Law and custom, t. II, p. 12L

(43) Avant que le droit eût été admis pour le premier ministre de convoquer et de présider les conseils de cabinet, ceux-ci étaient le plus souvent remplacés par des dîners fréquents, où le premier ministre de fait réunissait les plus influents de ses collègues ou tous les membres du ministère. — Todd-Walpole, t. I, p. 262.

(44) Anson, Law and custom, t. II, p. 122 et suiv.; édit. française, t. II, p. 154; Todd- Walpole, t. I, p. 116. [Le rôle et l'importance du « Premier » anglais ont pris, à une époque relativement récente, une extension singulière. Il n'y a pas encore bien longtemps, le premier ministre n'était pas reconnu par la Constitution. Il n'est reconnu aujourd'hui qu'indirectement. Il n'3' a pas de « président du cabinet »; il n'existe qu'un président du conseil, qui devrait être à la tête du gouvernement, mais qui n'est en fait qu'un ministre sans portefeuille. Dans un discours prononcé à Haddington, en 1902, M. Balfour disait : « Le premier ministre n'a pas d'appointement comme premier ministre; il n'a pas de charge statutaire comme premier ministre; son nom ne figure pas dans les actes du Parlement; enfin, sa place n'est pas marquée dans la hiérarchie constitutionnelle. C'est un étrange paradoxe. » Sandys, attaquant Walpole aux Communes en 1741, s'écriait : « Selon notre Constitution, nous ne pouvons avoir un seul ou premier ministre; nous devons toujours avoir plusieurs ministres ou fonctionnaires d'Etat, qui ont chacun leur département. » En 1761, George Grenville déclare que premier ministre est « un titre odieux ». Il semble que la première fois 'qu'apparaît ce titre, c'est en 1878, au traité de Berlin. Lord Beaconsfield est qualifié de « Premier lord du Trésor de Sa Majesté, premier ministre d'Angleterre a First Lord of Her Majesty's Treasury, Prime Minister of England ». (Sydney Low, op. cit., p. 154.) C'était, paraît-il, une concession faite à l'ignorance des étrangers qui n'auraient pas compris la situation véritable du plénipotentiaire anglais. En 1904, sous le règne d'Edouard VII, il y eut, au Parlement, une question posée à ÎM. Balfour à propos d'une liste de décorations accordées à l'occasion d'un anniversaire de naissance. Cette liste était appelée dans certains journaux : liste du premier ministre. M. Balfour désavoua cette publication sous cette forme. Un an après, une proclamation royale (2 décembre 1905) réglait la question de préséance au sujet du « premier ». Il prenait place dans la hiérarchie constitutionnelle. Voici, à titre de curiosité, l'ordre des préséances : le roi; le prince de Galles; les membres de la famille royale; l'archevêque de Canterbury; le lord grand-chancelier; l'archevêque d'York; le premier ministre. Ce dernier donc avait le pas sur tous les pairs et les autres dignitaires de l'Etat et de la maison royale. La position de premier ministre a suivi la même évolution qui a fait du président du Board of Trade un ministre du commerce et du premier lord de l'Amirauté un ministre de la marine. Si le mot de premier ministre n'était pas reconnu autrefois, la chose existait en fait. Bien plus, peu à peu l'autorité du cabim l enl'er est passée au premier ministre. En Angleterre, en effet, le président du conseil est d'ordinaire, le grand chef du parti aux affaires, et comme le chef élu par la nation. C'est de cette circonstance qu'il tire sa force et son ascendant. Aussi, en de ci lUiines conjonctures, des « premiers », tels que Palmerslon, Disraeli ou Gladstone ont été des façons de dictateurs. Pitt, par e.xemple, a pu exercer un contrMa effrclif sur l'm? les départements de son administration. Mais à cette époque, les portefeuilles étaient moins nombreux, les affaires moins vastes, le travail moins .compliqué et moins divisé. I.e « premier », actuellement, a un surcroît d'autorité, parce qu'il est le principal conseiller de la couronne, non seulement pour les affaires du Royaume-Uni, mais aussi pour celles de l'empire britannique. Il prend ainsi figure de chancelier impérial : il dirige l'a Impérial Conférence », et aussi le « Committee of Impérial Defence ». Ce

La responsabilité politique et solidaire des ministres devant le Parlement a été également très longue à s'introduire. Sans doute, on trome nu xviii'' siècle, quoiqu'on bien petit nombre, des exemples de ministres résignant leurs fonctions par suite d'un écTiec devant la Chambre des Communes (45). Mais pendant tout le xvin^ siècle, la doctrine était que cette Chambre ne pouvait directement imposer au roi le choix ou le renvoi de ses ministres. Le seul moyen légal qu'elle eût contre ces derniers était Vimpeachment. Or celui-ci, comme toute accusation criminelle, était nécessairement personnel; il supposait chez le ministre une culpabilité individuelle, des actes qui lui fussent propres, comme auteur principal ou comme complice. La responsabilité pénale des ministres ne peut, par sa nature même, êtr*^ solidaire. « La responsabilité du ministère avait pour les hommes d'Etat du siècle dernier (xviii®) un tout autre sens que celui qu'elle a parmi nous. Pour eux, elle signifiait la responsabilité légale, celle qui expose à un impeachment. Pour nous, elle signifie la responsabilité devant l'opinion publique, celle qui expose à la perte du pouvoir. » La responsabilité légale ne pouvait point équitablement être mise à la charge du CabineJ. tout entier à raison de l'acte de l'un de ses membres; cela se dégage clairement d'un débat qui eut lieu en 1806, lorsque lord Ellenborough, Chief Justice du King's Bench, accepta une place dans le Cabinet. On contesta la régularité de cette nomination, par ce motif que le Chief Justice pouvait être responsable comme membre du Cabinet, à raison des procédures légales auxquelles il pouvait avoir à présider comme juge. Les partisans du gouvernement repoussèrent cette théorie qui admettait la responsabilité de chaque membre du. Cabinet pour les actes du Corps tout entier, soutenant que chacun était responsable pour son propre département. « Le Cabinet n'est pas responsable en tant que Cabinet, disait lord Temple, mais les ministres sont responsables comme fonctionnaires de la Couronne. » Fox maintenait qu'il y avait un avantage pratique à ne point faire peser la responsabilité sur le Cabinet et à la fixer sur un fonctionnaire individuellement

comité, qui échappe au contrôle du cabinet, est le conseil consultatif du premier ministre. Il peut convoquer les ministres des Dominions, les membres de l'état-major de l'armée et de la marine. On voit quelle est l'étendue des pouvoirs du a premier ».]

(45) Anson, Law and custom, t. II, p. 130; édit. française, t. II, p. 164 : « The only ministers before 1830 who resigned in conséquence of defeats in the House of Gommons were sir Robert Walpole in 1741 and Lord Shelburne in 1783. » — Todd-Walpole, t. I, p. 260 : « The fîrst instance on record of the résignation of a prime minister in déférence to an adverse vote of the House of Gommons is Ihat of sir Robert Walpole. » — Walpole se retira, mais non les autres ministres; aussi Todd ajoute-t-il (t. I, p. 260) : « L'avènement au pouvoir du ministère lord Rockingham en 1782 est notable comme le premier exemple d'un changement simultané de l'administration tout entière et par déférence aux sentiments de la Chambre des Communes (bien qu'il n'y ait pas eu de vote de défiance proprement dit)... Sauf que lord Thurlow resta comme chancelier du roi, le changement de l'administration fut total, ce qui était une chose sans orécédent. »

considéré : « L'auteur immédiat peut toujours être atteint par une voie simple, facile et directe, si on la compare. à celle par laquelle vous pourriez atteindre ses inspirateurs. »

Il est très remarquable que Hallam, qui écrivait en 1827, envisage de la même manière la responsabilité ministérielle (46). « Nous, maintenant, nous craignons, non pas tant que les ministres violent la loi. mais plutôt qu'ils dirigent mal nos affaires; ils agissent soumis à une critique étroite et constante, et, comme la perte du pouvoir et de l'estime publique est la seule pénalité que les ministres encourent pour leurs fautes politiques, il est possible d'admeltre que l'acte du Cabinet est l'acte de tous les membres du Cabinet et de chacun d'entre eux (47). »

C'est en invoquant cette conception ancienne et étroite que sir Robert Walpole se défendit en 1741 devant la Chambre des Communes. Une adresse avait été proposée invitant la Couronne à l'écarter de ses conseils, comme entièrement responsable de la mauvaise direction des affaires. Il déclara « qu'une adresse au monarque l'invitant à écarter un de ses serviteurs, sans alléguer contre lui aucun crime particulier, était l'un des plus grands empiétements qui eût jamais été commis sur les prérogatives de la Couronne (48). »

Malgré cela, la conception nouvelle de la responsabilité ministérielle, qui devrait créer vraiment le gouvernement parlementaire, se dégageait peu à peu dans le courant du xviii^ siècle. Walpole lui-même, un des premiers, y contribua puissamment, non par ses doctrines, mais par sa conduite; « il est le premier exemple d'une élévation au rang de premier ministre de la Couronne, et d'une perte subséquente du pouvoir, se produisant sans égard pour les vœux personnels du souverain, et par l'influence du parti dominant dans la Chambre des Communes (49) ». En 1792, lorsque tomba le ministère de lord North, ce fut la conséquence de deux motions de blâme et de défiance, successivement présentées à la Chambre

(46) Hallam, Histoire constitutionnelle, t. III, p. 187, note: « Je ne puis pas absolument comprendre comment on pourrait fgire reposer un chef d'impeachment sur le fait de siéger comme ministre du Cabinet; je ne conçois pas non plus qu'un conseiller privé ait le droit de résigner sa place à la table du Conseil ou de s'absenter lorsqu'il est convoqué; de sorte qu'il serait hautement injuste et illégal de présumer une participation à des mesures coupables, par ce seul fait qu'on appartient au Conseil. Si Vimpeachment, comme on l'a parfois soutenu, peut être fondé sur la seule notoriété, elle ne saurait suffire pour la conviction. »

(47) Anson, Law and custom, t. I, p. 112.

(48) Todd-Walpole. t. I. p. 269, trad. franc., t. I. p. 416.

(49) Todd-Walpole. t. I, p. 269, trad. française, t. I. p. 416. Jenks, op. cit.. p. 394 : « L'indépendance du Cabinet dans ses rapports avec la Couronne, la nécessité de l'union parmi ses membres au moins au dehors, le Cabinet dépendant du bon vouloir de la Chambre des Communes, l'importance des finances contre la politique pratique, tous ces traits du gouvernement furent clairement dégagés pendant qu'il fut au pouvoir. »

des Communes; la première n'avait pas obtenu la majorité, mais lord Xorth n'attendit pas la discussion de la seconde : il résigna avec tous ses collègues. La responsabilité devenait dès lors politique et en même temps collective (50). Cela était naturel, puisque le ministère allait dorénavant présenter une unité véritable; cela n'avait rien d'injuste, puisque cette responsabilité n'était point pénale. La responsabilité pénale, comme on l'a dit plus haut, était une arme destinée dorénavant à se rouiller; elle était remplacée par un instrument plus souple et plus sûr.

Cependant. « il n'y a pas d'exemple avant 1830 d'un ministère se retirant parce qu'il avait été battu sur une question de législation ou même de taxation. Encore, en 1841, Macaulay, parlant à la Chambre des Communes en qualité de ministre, maintenait qu'un gomernement n'était pas tenu de quitter le pouvoir parce qu'il ne pouvait pas faire adopter une reforme législative, excepté dans le cas spécial où il était convaincu que, sans telle ou telle loi, il ne pourrait pas faire marcher les services publics (.51 ». Pour renverser un Cabiriet, il fallait alors une motion expresse votée par la majorité, et portant que les ministres avaient perdu la confiance de la Chambre. « Mais pendant les cinquante dernières années, l'intérêt politique s'est largement développé, et les extensions successives du droit de suffrage ont fait de la Chambre des Communes le reflet exact de l'opinion du pays. Par suite, on s'attend à A'oir le ministère apporter quelque nouveauté législative à la fin de chaque session : s'il est en minorité à la Chambre des Communes, il ne peut sur ce point satisfaire l'attente du pays. » Il semble^ résulter de là que tout échec devant la Chambre des Communes d'une réforme législative proposée par le ministère doit entraîner la chute de celui-ci (52). Cela n'est point complètement exact. Conformément à un principe plus haut indiqué, le ministre ainsi mis en échec peut faire intervenir en sa faveur le droit de dissoudre la Chambre des Communes (53). droit qu'a consente la

(50) [Les derniers exemples de la démission individuelle d'un ministre après un vote hostile de la Chambre des Communes furent celui de M. Lowe, qui se retira de la viceprésidence du Comité de l'éducation, en 1864, à la suite d'un vote qui l'accusait d'avoir tronqué les rapports des inspecteurs, et celui du lord chancelier Wertbury, qui donna sa démission, en 1866, parce que la Chambre avait censuré l'octroi d'une pension accordée par lui à un greffier des faillites accusé de malversation. (Laurence Lowel, Le Gouvernement de l'Angleterre, éd. franc., I, p. 89.)]

(51'l Anson, Law nnd custom, t. II, p. 131, édit. franc., t. II, p. 164.

(52) Sur la question de savoir quand un ministère est tenu de démissionner ou de demander la dissolution du Parlement, voyez le débat à la Chambre des Communes, le 24 juillet 1905.

(53) Anson, Law and custom. t. II. p. 131. C'est en 1784 que, pour la première fois le droit de dissolution fut employé dans ce sens. Jenks, op. cit., p. 395 : « Les véritables représentants du nouveau parti Tory n'étaient pas les séniles corrompus qui suivaient lord Xorth, mais les hommes qui affluèrent au Parlement après les élections

Couronne et qui, comme ses autres prérogatives, s'exerce par la volonté du Cabinet (54). La question est ainsi portée devant le corps électoral, et c'est le résultat des élections qui décide si le Cabinet restera au pouvoir ou sera remplacé par le parti opposé : « Depuis 1867 (jusqu'en 1892) il y a eu six changements de ministère. Dans quatre de ces occasions les ministres se sont démis, non parce qu'ils avaient été battus dans la Chambre des Communes, mais parce que le verdict des électeurs, lors d'une élection générale, avait été décidément contre eux. Le pouvoir qui détermine l'existence et la chute des cabinets a ainsi passé de la Couronne aux Communes et des Communes au pays (55). »

Il résulte de là que, de plus en plus, c'est le résultat d'une élection générale qui décide du sort des ministères. Le ministère, battu dans ces conditions, n'attend pas, le plus souvent, un vote de blâme émané de la nouvelle Chambre des Communes et se retire aussitôt que le résultat des élections est connu. Il en résulte aussi que presque toujours les élections générales se font sur une ou deux questions bien nettes, qui se posent pour ainsi dire d'ellesmêmes devant les électeurs, dans tous les cas, sur une ligne politique bien déterminée. Il y a là un système admirable, qui, sans l'étroitesse du ' référendum, fait le pays juge de tous les grands problèmes nationaux (56).

Le gouvernement parlementaire suppose naturellement chez les membres du Cabinet la double qualité de ministre et de membre du Parlement. Pour les Lords, la compatibilité de ces deux qualités n'a jamais été contestée; l'acceptation d'une fonction publique ne pouvait pas faire perdre la pairie, droit éminemment, personnel et héréditaire. Mais pour les membres de la Chambre des Communes, Il chose n'a pas été aussi simple. 'Pendant fort longtemps cependant, la Chambre des Communes, avant la Révolution de 1688, parut ne pas redouter la présence, dans son enceinte, de fonction-

de 1784, pour soutenir le jeune Pitt. Ce fut lui qui, par son appel hardi aux électeurs contre une Chambre factieuse, ajouta le principe dernier au nouveau système. »

(54) Ci-dessus, p. 139.

(55) Anson), Law and custom, t. II, p. 131.

(56) Léonard Courtiiey, op. cil., part, i-in, xii, xv, xvi. — M. Campbell-Bannerman, le 24 juin 1907, à la Chambre des Communes {Hansard's parliamentary debates, 4th séries, t. 176, p. 924) : « 11 y a, il est vrai, des propositions très vagues et, je crois, très mal informées, en faveur d'une institution appelée re[erendum et d'après laquelle un bill peut être soumis à un vote spécial des électeurs du pays. Je vois à de telles propositions les objections les plus fortes. L'isolement, alors nécessaire, du sujet donné de tout le champ du sentiment politique est à peu près impossible. Il est incompatible avec le gouvernement parlementaire et est, à mon avis, la destruction de celui-ci, tel que nous le comprenons. Il présente ce trait particulier que vous introduiriez danè notre Constitution un nouvel élément qui ne fonctionnerait jamais tant qu'un certain ordre de choses serait représenté au gouvernement, na-s qui, quand les libéraux aiif.ient la majorité, serait employé pour déjouer et ruiajr lo gouvernement du jour, la majorité de la Chambre des Communes et 'e corps cl'"-' or t.! lui-même. »

naires royaux. Dès la seconde moitié du xvi° siècle, certains ministres ou secrétaires d'Etat assistaient souvent aux séances, et leur présence était tolérée. D'autre part, l'éligibilité des officiers royaux à la Chambre des Communes, même celle des privy councillors, avait été admise sans trop de difficultés. Enfin, lorsqu'un membre de la Chambre était, pendant la durée d'un Parlement, nommé à une fonction de la Couronne, la Chambre, en principe et sauf quelques exceptions, avait admis qu'il conservait néanmoins son siège (57). Mais à 'a fin dii xvii^ siècle et au commencement du XVIII® siècle, une réaction des plus prononcées se manifesta contre un pareil système. Les inconvénients en étaient sensibles. La Chambre de'5 Communes comptait parmi ses membres nombre de personnes en place, salariées par la Couronne, et son indépendance se trouvait fort compromise. Cependant la mesure législative, qui devait porter un remède à ces inconvénients, fut très difficile à obtenir, mais lorsqu'elle passa enfin, elle prit d'abord une portée excessive. Eri*1700, VAct qui appelait au trône éventuellement la princesse Sophie de Hanovre et ses héritiers décida qu'à l'avenir « aucune personne tenant du roi une charge, une place ou un profit, ou recevant une pension de la Couronne, ne serait capable de servir comme membre de la Chambre des Communes ». Mais cette disposition ne devait s'appliquer qu'à l'avènement de la maison de Hanovre. Lorsque ce fait se produisit en 1714, on avait déjà senti l'exagération de cette mesure. Elle aurait eu pour résultat d'exclure nécessairement de la Chambre des Communes tout député choisi par le roi comme ministre. Or, dans l'intervalle, Guillaume HI avait constitué un Cabinet pris dans le parti dominant et comprenant un certain nombre de membres de la Chambre des Communes; on sentait déjà vivement les avantages de cette combinaison. En 1707, une retouche fut apportée. On maintint le principe eji ce sens que tout membre de la Chambre des Communes, acceptant de la Couronne une fonction rétribuée {office of profit), auive qu'un emploi supérieur dans l'armée, perdrait son siège par ce seul fait; mais on décida, d'autre part, qu'il pourrait être réélu, si l'emploi par lui accepté n'était pas un de ceux qui étaient ou seraient déclarés incompatibles avec la qualité de membre de la Chambre des Communes (58). Depuis lors, les fonctions des divers ministres ont toujours été préservées de cette incompatibilité (59).

(57) Todd-Walpole, t. I, p. 234 et suiv.; trad. française, t. I, p. 375.

(58) Todd-Walpole, t. I, p. 247; traduct. française, t. I, p. 395-6.

(59) L'act de 1707 déclarait incompatibles avec la qualité de membrn d^ la Chambre des Communes toutes les charges et emplois créés postérieurement au 23 octobre 1705. Par suite, lorsque de nouveaux départements ministériels ont été créés depuis lors, il a fallu une loi pour déclarer la fonction de misistre compatible; c'est ce qui a été fait quant aux secrétaires d'Etat pour l'Inde et pour la guerre. — Todd-Walpole, t. I, p. 246: traduct. française, t. I. n. 394.

De là cette règle, qui a été adoptée par un certain nombre de constitutions modernes : le député qui entre dans le ministère cesse par là même d'appartenir à la Chambre et son siège devient vacant; mais il peut être réélu, et naturellement il se représente à cet effet devant les électeurs. C'est une règle en soi peu raisonnable; car, sous le gouvernement parlementaire, l'accession d'un député au ministère ne peut vraiment être considérée comme une tentative de corruption exercée sur lui par le titulaire du pouvoir exécutif (60). Elle impose simplement au nouveau ministre les frais et la gêne d'une nouvelle campagne électorale, aux électeurs le trou- • ble d'une nouvelle élection : cet inconvénient, il est vrai fut quelque peu tempéré par le système électoral suivi en Angleterre el par les mœurs politiques de ce pays, la réélection dans ce cas étant souvent seulement pour la forme (61). Cependant, bien des fois l'abrogation de cette règle avait été proposée et discutée au Parlement (62), Un tempérament y a été apporté en 1867; les membres de la Chambre des Communes, entrê"fe dans un ministère, soumis par suite à la réélection et effectivement réélus, conservèrent leurs sièges, alors même qu'ils vinrent à changer ensuite de département ou d'emploi dans le gouvernement où ils sont entrés. [La loi du 4 juin 1915, rendue nécessaire par suite de la suppression des élections pendant la guerre, a enfin dispensé de toute réélection les membres de la Chambre des' Communes appelés au ministère.]

Le Cabinet anglais, dont j'ai montré le développement successif, présente deux traits qui le distinguent nettement des ministères, tels qu'ils sont constitués dans les divers pays d'Europe, et qu'il tient de son histoire :

.1° Il ne comprend pas nécessairement un nombre de ministres déterminé et limité d'avance. En outre, ceux qui remplissent, en Angleterre, les fonctions de ministre portent des titres divers, et

(60) On donne, il est vrai, une autre raison, très respectueuse en apparence pour les électeurs. Ceux-ci, dit-on, ont choisi leur représentant, alors qu'il était encore libre et indépendant et pouvait consacrer tout son temps à servir leurs intérêts. Peut-être ne le ctioisiraient-ils plus, maintenant qu'il a pris la charge et la responsabilité du pouvoir. Todd-Walpole, t. II, p. 44, traduct. française, t. II, p. 66. Mais cette considération est difficilement acceptable, dès lors que les députés sont considérés comme les représentants non de la circonscription qui les a élus, mais du pays tout entier. La Constitution australienne a naturellement supprimé cette exigence. Elle maintient bien le vieux principe (Sect. 44, no IV), qui rend incapable d'être élu ou de siéger comme sénateur ou membre de la Chambre des représentants « toute personne qui tient de la Couronne un o//ic o/ prolit ou qui reçoit une pension payable au bon plaisir de la Couronne sur quelqu'un des revenus de la Commonwealth ». Mais elle ajoute : « La sous-section IV ne s'applique pas aux ministres d'Etat de la reine pour la Commonwealth ou aux ministres de la reine pour un Etat. »

(61) [M. Winston Churchill, ayant été, en 1907, nommé ministre du commerce dans le cabinet Asquith, fut battu dans sa circonscription de Manchester (Nord-Ouest). Peu après, il trouva une circonscription sûre qui le fit rentrer au Parlement.]

(62i Todd-"\Valpole, t. Il, p. 35 et suiv., traduct. française, t. II, p. 52 et suiv.

leurs emplois ont souvent des origines fort différentes. La loi ni la coutume ne déterminent quels sont ceux de ces fonctionnaires qui doivent faire partie du Cabinet et prendre part à ses délibérations, « Le Cabinet est composé de la portion la plus éminente de l'administration: mais le nombre de ses membres est indéfini et variable. Il appartient à l'homme d'Etat qui est chargé de la formation d'un ministère de déterminer, avec le consentement du souverain, le nombre des ministres qui auront des sièges dans le Cabinet (63). » II y a simplement des usages et des traditions. Avant la dissolution de septembre 1900, le Cabinet de lord Salisbury était fort nombreux; les remaniements opérés après les élections en avaient encore augmenté le nombre; Aoici ce qu'on dit à cet égard dans le Standard du 14 novembre 1900 : « Le nombre total de ses membres ne sera pas inférieur à vingt. Un si large corps devient facilement peu maniable. Et en fait l'impression dominante était que l'un des buts visés par lord Salisbury, en entreprenant le remaniement du Cabinet, c'était de le réduire à de plus commodes dimensions. Mais les circonstances et la crue constante des besoins nouveaux sont trop puissantes pour céder à aucmie idée de bon arrangement. Il y a eu de sérieuses additions aux grands Départements d'Etat, et dans chacun d'eux le domaine embrassé par la fonction a été largement étendu. Chacun d'eux doit avoir son chef qui puisse le représenter lorsque viennent en discussion les intérêts dont il est responsable. Ainsi peu à peu le petit Comité des ministres s'est élargi jusqu'à ses présentes dimensions. Mais parallèlement à cet accroissement de grandeur s'est manifestée une tendance à assurer l'examen prompt et centralisé des questions vitales d'intérêt national par une délégation tacite de l'initiative à un petit groupe de ministres. Il s'est développé en fait au sein du Cabinet un Conseil de direction, qui a la confiance du corps tout entier et est en contact constant avec lui. Ainsi le problème de concilier la bonne expédition des affaires avec le principe de l'homogénéité et de la responsabilité collective a reçu, d'une façon bien anglaise, une solution pratique et acceptable (64). Cette existence de deux cercles concentriques dans le Cabinet était exposée comme une théorie (65).

[Mais elle est, pendant la guerre, devenue une règle de gouvernement. Dans le Cabinet de coalition, dont il sera parlé plus loin, le nombre des membres s'est multiplié tant à raison des services nouveaux nés pour les besoins de la guerre que dans le but de faire place dans le ministère aux chefs de l'opposition. Le Cabinet

(63) Todd-Walpole, t. I, p. 282, Iraduct. française, t. I, p. 453.

(64) Voyez sur ces faits le discours incisif de lord Rosebery à la Chambre des Lords le 6 décembre 1900.

(65) Sidney Low, op. cit., ch. i.x, The prime Minisler and the Inncr Cabinet.

qui, au temps de William Pilt, ne comprenait en principe que six membres (66) et douze à seize au cours du xix^ siècle, réunit en 1915 vingt-deux membres. La discussion des affaires importantes de la guerre ne pouvait utilement être conduite devant un Conseil aussi nombreux. M, Asquith en convint et révéla au Communes, le 12 octobre 1915 (67), qu'il existait au sein du Cabinet un War Council ou War Committee de onze ou douze membres, qui ne prenaient d'ailleurs de décision que sous la responsabilité, finale du Cabinet tout entier.

Cette innovation ne fut pas jugée assez radicale et assez opérante par l'un des ministres, M. Lloyd George, dont la démission, en décembre 1916, entraîna la chute de tout le Cabinet. On était en présence de deux méthodes de gouvernement. L'une représentait les traditions parlementaires qui font participer tous les ministres au gouvernement parce qu'ils en assument solidairement la responsabilité, mais qui donnent au Premier Ministre seul une autorité considérable dans le Royaume-Uni (le Premier conseiller principal de la Couronne peut convoquer l'état-major de l'armée et de la marine) et dans l'Empire (c'est le Premier qui convoque les ministres des Dominions, qui dirige VImperial Conférence (68) et le Committee o| Impérial delence). L'autre voulait innover franchement en reconnaissant ouvertement VInner Cabinet par la constitution d'un War council de cinq membres qui enlèverait au Cabinet toutes attributions relatives à la guerre et partagerait avec le Premier Ministre la responsabilité des décisions militaires et impériales. C'est cette seconde méthode qui, dans le Cabinet Lloyd George, formé en décembre 1916 et comprenant trente membres, triompha et qui a ainsi introduit une nouvelle formation ministérielle dont la France, dans les mêmes circonstances, s'est inspirée (69.]

2° Les ministres n'ont point en général et en cette qualité l'entrée et la parole dans les Chambres du Parlement (70); ils siègent seu-

(66) Macaulay notait avec horreur et comme signe de corruption qu'on avait vu fies cabinets do seize membres.

(67) [Hansard's, Pari. Deb., vol. 74, p. 1188.]

(68) [V. ci-lessus p. 16-18.]

(69) [« Cette innovation, écrivait le Times, le 11 décemb. 1916, est le seul principe qui puisse assurer le succès, à savoir la concentration des pouvoirs entre les mains de cinq hommes. La merveilleuse flexibilité de la Constitution anglaise nous a permis d'effectuer des innovations presque révolutionnaires ».]

(70) En 1834, une proposition fut faite pour donner aux ministres des sièges ex olficio dans la Chambre des Communes, mais sans qu'ils eussent le droit de voter, à moins d'être députés: cela n'eut aucun succès. — Todd-Walpole, t. II, p. 41. — Il n'y a pas fort longtemps, la question a été portée, sous une forme plus réduite, devant la Cham- " bre des Communes. Dans la séance du 17 mai 1898 (Standard du 18), M. W. Allan a demandé si le gouvernement ne considérait pas qu'il serait opportun de faire donner au premier ministre le droit de prendre la parole dans les deux Chambres. M. Balfour a répondu : c Je pense qu'en théorie il y a beaucoup à dire en faveur de ce plan; mais il répugne si complètement aux traditions et à la pratique nationale que je ne

lement dans la Chambre dont ils sont membres, bien qu ils y représentent le gouvernement.

Les Anglais appellent le gouvernement parlementaire le gouvernement de parti, parce que son fonctionnement normal sup|>ose dans la nation et, par suite, dans le Parlement, l'existence de deux grands partis adverses, disciplinés et reconnus, dont l'un fournit le ministère et l'autre constitue l'opposition, et qui alternent dans ces positions suivant que l'un ou l'autre l'emporte dans la Chambre des Communes, ou définitivement devant le corps électoral. Mais il ne faudrait pas croire que, dès le début, le gouvernement parlementaire ait fonctionné dans un semblable milieu. Sans doute de bonne heure il se forma deux partis, l'un surtout conservateur, disposé à défendre les anciennes prérogatives de la Couronne, l'autre progressiste, jaloux surtout des libertés publiques. A partir de 1679, cela se précise et bientôt on voit apparaître les Tories et les Whigs (71). Mais il s« trouva qu'après la Révolution de 1688, à raison des conditions dans lesquelles elle s'était accomplie, fatalement et pour un temps très long, le parti tory fut exclu du pouvoir; ses membres étaient suspects, considérés comme Jacobites, partisans de la dynastie déchue. Les grandes, familles du parti Whig formaient comme une vraie coalition pour défendre le nouvel établissement et seuls leurs membres pouvaient arriver aux affaires. Dans ces conditions, la Chambre des Communes, tout en ayant un parti ministériel et une opposition, n'ouvrait point, en renversant un ministère, la voie libre au parti opposé. Le ministère ne pouvait être pris que dans le parti Whig et il fallait qu'il fût en majorité à la Chambre. C'était entre les divers groupes du parti Whig que la compétition s'établissait et le maintien d'une majorité ministérielle était fort difficile. Aussi les meilleurs ministres, comme Walpole, qui contribua tant à organiser le parti ministériel et aussi l'opposition, étaient-ils obligés de créer et conserver leur majorité par des moyens factices et peu recommandables : les relations et négociations particulières, même la corruption ou, tout au moins, l'octroi des faveurs (72). Sous George III, mais en partie pour d'autres causes, l'Angleterre connut aussi la succession des ministères éphémères ou mort-nés (73). C'est seulement sous William Pitt, lorsque les élections de 1784 eurent brisé la puissance des grandes familles Whigs, et que les Tories revinrent au pouvoir, que commença vraiment le gouvernement de parti, tel qu'il s'est continué depuis lors en Angleterre. l

voudrais pas prendre la responsabilité d'un tel changement. » La presse poliliquc ne paraît pas s'être montrée très favorable à ce projet.

(71) Blanvelt. op., cit., p. 65 et Siiiv.

(72) Jenks, op. cit., p. 387. 392 et suiv.; — Blauvelt, op. cit., p. 201 et suiv. 71) Blauvelt, op. cit., p. 65 et suiv.

Avec le développement du gouvernement parlementaire en Angleterre ont coïncidé deux faits importants : 1° la prépondérance progressive de la Chambre des Communes et l'affaiblissement correspondant de la Chambre des Lords; 2" la désuétude ou l'emploi dans un nouveau sens de certaines prérogatives de la Couronne.

1° L'application du gouvernement parlementaire, c'esUà-dire le choix des ministres dans le parti dominant au Parlement, eut d'abord pour effet d'assurer la domination politique à la Chambre des Lords. C'était elle qui fournissait les principaux ministres et qui dirigeait en réalité le gouvernement (74). Sans doute, dès la fin du xvii^ siècle, la Chambre des Communes avait conquis ses prérogatives essentielles, particulièrement quant au vote des impôts; le Cabinet ne pouvait se passer de son appui, et il devait contenir un ou plusieurs membres de la Chambre basse, capables de la conduire et d'y conserver la majorité. Mais, en réalité, la Chambre des Lords tenait le plus souvent la Chambre des Communes dans sa dépendance. Cela venait surtout de ce que les Lords, grands propriétaires et forts de leur influence locale, disposaient effectivement d'un grand nombre de sièges à la Chambre des Communes; ils pouvaient dans beaucoup de collèges électoraux faire élire leurs candidats (75). D'autre part, la majorité de la Chambre des Communes était, dans une large mesure, à la disposition des ministres. Ils y pratiquaient souvent la corruption, achetant par des pensions et des faveurs les votes et l'appui des députés. Ils pouvaient, comme les Lords, y faire entrer facilement un grand nombre de leurs créatures. En effet, un assez grand nombre de bourgs existaient alors, qui avaient conservé le privilège, très anciennement acquis, d'élire un ou plusieurs députés : ces bourgs, cependant, n'avaient point grandi dans le cours du temps ou même avaient décru. Ils ne fournissaient plus qu'un collège électoral très restreint, composé de quelques personnes (76), ou encore le droit

(74) Todd-Walpole, t. I, p. 234, traduct. française, t. I, p. 370; — Gneist, Englische Verfassungsgeschichle, p. 693: — Dicey, Law o( the Constitution, p. 388.

(75) Bagehot, The English Constitution, 4' édit., 1885, p. 95. Voici comment en 1817 un écrivain français appréciait ce fait : Stendhal, Œuvres posthumes éditées par J. de Mitty, De l'Angleterre et de l'esprit anglais, p. 154 : « Les aristocrates de la Chambre des Pairs nomment la majorité de la Chambre des Communes. La liberté ne peut donc plus exister de droit, mais seulement par les habitudes. » Voici ce que disait à la Chambre des Pairs, le 20 avril 1823, Chateaubriand, ministre des Affaires étrangères, parlant de la Chambre des Lords anglaise : « Avez-vous une Chambre des Pairs qui possède la majeure partie des terres du royaume et dont la Chambre élective n'est qu'une sorte de branche ou d'écoulement ? »

(76) Anson, Land and custom, t. P, p. 124 : « It is enough to say that it was alleged and with apparent truth, at the end of the last century, that 306 members were virtually

d'élire était resté aux seuls officiers municipaux (77). Là, dans ces bourgs pourris (rotten boroughs), l'influence gouvernementale avait beau jeu. Enfin, ces abus étaient possibles, parce que la presse était encore dans l'enfance, l'opinion publique peu attentive aux débats du Parlement; les Lords, qui gouvernaient en réalité le pays, étaient aussi la classe la plus instruite, la plus indépendante, la plus patriotique.

Mais avec le temps tout changea. Le système électoral fut élargi, refondu, assaini par la grande réforme de 1832. La presse périodique, excellente et à bon marché, éclairant et stimulant l'opinion publique, rendit impossible l'ancien système de corruption, et le pays tout entier devint attentif aux débats de son Parlement. Dans ce milieu nouveau, la Chambre des Communes, librement élue et indépendante, eut la pleine disposition des droits qu'elle avait acquis depuis longtemps, mais qu'elle exerçait jusque-là sous la tutelle peu dissimulée de la Chambre des Lords, sous la pression troublante et corruptrice du gouvernement. Le résultat fut des plus simples. L'équilibre changea dans le Parlement anglais. La Chambre des Communes prit le dessus et accapara presque toute l'influence du Parlement dans le gouvernement du Cabinet. Cela se traduisit dans une règle, une maxime de droit constitutionnel, à savoir qu'un Cabinet ne tombait jamais que sur un vote de la Chambre des Communes. La Chambre des Lords ne pouvait pas mettre en jeu la responsabilité politique des ministres. Il y en a une raison profonde et simple : c'est que la Chambre des Communes a derrière elle toute la force que donne l'élection du pays. Bien que le principe de la souveraineté nationale n'ait jamais été juridiquement admis en Angleterre, il pénètre peu à peu toute la vieille Constitution anglaise, il en devient l'âme et la transforme progressivement. [Il a triomphé définitivement avec ^a réforme électorale du 6 février 1918 (78^), qui a opéré une nouvelle répartition des circonscriptions électorales d'après la population et introduit dans le corps électoral tous les hommes âgés de 21 ans et même les femmes dès l'âge de 30 ans (78^).] Dans les ouvrages anglais les plus récents sur la Constitution de l'Angleterre, le principe de la souveraineté du peuple est d'ailleurs affirme sans ambages (79). C'est là, croyons-nous, un effet, de l'influence

returned by the influence of 160 persons; it is certain that the Reform Bill of 1832 had to deal wilh nine boroughs in which the constituencies did not exceed fifteen voters. »

(77) Anson, Law and custom, t. P, p. 103; édit. française, p. 148.

(78') Voir ci-dessus, p. 98 et s.

(78-1 Voir ci-dessous, p. 395.

(79) Sidney Low, op. cit., ch. x, The limitations of democracy; the sovereign People,

p. 172 : a Le Parlement est, au point de vue légal, le souverain absolu de l'Empire

britannique... Mais la souveraineté politique distinguée de la souveraineté légale réside

dans le corps électoral. Le corps électoral est le ce souverain » réel, et les conventions

qu'exercent les idées françaises. Les écrivains anglais y rattacherit même une doctrine que nous croyons fausse, à savoir que le choix des ministères et l'élection du premier ministre émanent du corps c!»»cloral, c'est-à-dire du peuple lui-même (80).

La Chambre des Lords a également perdu de bonne heure îc droit d'initiative et d'amendement quant aux lois de finances, « ce point le plus important de la législation », comme disait Montesquieu. C'est un privilège qui s'est établi dans le cours du temps au profit de la Chambre des Communes et qui a largement contribué à assurer sa prépondérance. Mais là il a pris une physionomie toute spéciale; il a pour fondement un principe tout particulier du droit public anglais. Par diverses résolutions qui remontent au XVII® siècle (1571 et 1678), la Chambre des Communes a affirmé et fait admettre ce principe : qu'à elle seule appartient en réalité le droit de consentir des subsides à la Couronne et d'imposer des charges à la nation (81). Si la Chambre des Lords est associée à cet octroi, c'est uniquement parce qu'il se présente sous la forme d'une loi et que le consentement des deux Chambres est nécessaire pour faire la loi (82). On en a tiré logiquement deux conséquences : 1" toute loi de finances doit prendre naissance dans la Chambre des Communes, émaner d'elle; 2° les Lords ne peuvent pas amender une semblable loi, mais seulement l'adopter telle quelle ou la rejeter. Ce ne sont pas eux qui concèdent l'impôt; ils n'interviennent que pour donner la forme de la loi à la concession faite par 1j Chambre des Communes (83). « Jusque-là les Lords apparaissent comme ayant conservé le pouvoir de rejeter et, bien que rarement exercé, il ne fut pas dénié jusqu'à l'année 1860. En cette année, les Communes, entres autres provisions concernant les subsides à accorder, opérèrent une réforme des impôts, augmentant l'impôt foncier et l'impôt du timbre et supprimant les droits sur le papier. Les Lords donnèrent leur assentiment aux bills portant sur l'augmentation d'impôts proposée; mais lorsque le bill portant suppression des droits sur le papier vint devant eux, ils la rejetèrent. Les Communes répondirent à cet acte des Lords par des résolutions

de la Constitution sont supposées maintenir sa suprématie... A cette souveraineté ne sont établies aucunes limites. »

(80) Ci-dessus, p. 88-9, 133-4. Sidney Low, op. cit. p. 101 : « Le pouvoir qui détermine l'e.xistence et la chute des cabinets est passé de la Couronne aux Communes et des Communes aux collèges électoraux. »

(81) Anson, Law and custom of thc Constitution, t. P. p. 231; édit. française, t. I, p. 319; — Erskine May, Parliamentary practice, S' édit., p. 5P0 et suiv.; édit. française, t. I, p. 53.

(82^ Erskine May, op. cit., p. 391 : « A grant from Ihe Communs is not effectuai in law without the assent of fhe Queen and of the House of Lords. 3>

(83'> Résolutions de la Chambre des Communes de 1860 (Anson. Law and custom. t. I', p. 231> : (c The firsf (résolution) recites that the right of granting aids and supplies to the Crown is in the Gommons alone. »

qui établissaient les privilèges de la Chambre en matière de taxation et qui, sans dénier que les Lords eussent le pouvoir de rejeter les lois de finances, affirmaient que les Communes avaient toujours 1h, moyen de combiner les projets de lois de finances, de telle sorte que ce droit de rejet deviendrait illusoire (84). »

Jusqu'en 1909, on ne présentait plus pour ainsi dire les lois de finances du budget annuel que pour la forme à la Chambre des Lords; aussi les lui envoie-t-on parfois au dernier moment, sans lui donner aucun délai pour la délibération (85),

Sans doute, la règle d'après laquelle le Cabinet dépend, dans son existence, de la seule Chambre des Communes, est seulement, comme tant d'autres, une convention admise, une tradition établie. Mais elle s'est fait accepter promptement et définitivement. Elle repose aujourd'hui sur des antécédents formidables. Depuis plus d'un demi-siècle, il a existé fréquemment des ministères qui n'avaient pas la coiifiance de la Chambre haute, et cependant ils ont pu vivre, et même ils ont pu suivre, sans trop souffrir de l'opposition des Pairs, une politique désapprouvée par ceiux-

(84) Anson, Law and custom, t. 1', p. 231; édit. française, t. I, p. 319. Le procédé dont devaient se servir les Communes était très simple. Voici comment le décrit M. Léonard Courtney, op. cit., p. 26 : « Cela produisit une certaine excitation, et l'acte fut dénoncé pour ce motif que de maintenir une taxe contre la volonté des Communes à en établir une il n'y avait pas loin. Mais les Lords avaient agi en leur capacité législative et il n'y avait pas de remède immédiat. A la session suivante, cependant, la suppression des droits sur le papier fut effectuée par l'insertion d'une clause dans le Bill annuel contenant la réimposition nécessaire des impôts annuels. Les Lords avaient sans doute quelque désir de maintenir leur acte de la précédente session, mais ils n'osèrent pas rejeter le bil! général qui leur était soumis et ils ne pouvaient pas l'amender. En joignant ainsi un article supprimant ou modifiant un impôt à des articles réimposant des taxes absolument nécessaires, les Communes ont acquis un contrôle complet sur toute la matière de la taxation. » On voit que les Anglais connaissent aussi, en matière de finances il est vrai, des réformes par voie budgétaire.

(85) Voici ce que rapporte M. Sidney Low, op. cit., p. 248, en note : « Le 29 juillet 1904, la Chambre des Lords avait devant elle la loi de finances qui était sortie de la Chambre des Communes la veille, un jeudi. Il ne restait que l'après-midi du vendredi pour faire passer le bill par toutes les phases de la procédure à la Chambre Haute, puisque la Chambre des Communes s'ajournait ce jour-là. à 5 h. 30 et que l'assentiment royal à la loi de finances — qui doit être donné en présence des deux Chambres — ne pouvait être autrement signifié en forme avant le lundi suivant, 1er août. A cette date expiraient les taxes imposées par la loi de finances de l'année précédente. Aucune autorité légfislative n'aurait pu autrement sanctionner leur continuation et un Bill d'indemnité eût été nécessaire pour légaliser la perception des droits à la douane. Cependant les Pairs libéraux, pour protester contre la hâte peu cérémonieuse avec laquelle on leur demandait de traiter une matière de cette importance, insistèrent pour discuter le Bill jusque près de six heures, heure à laquelle la séance des Communes avait été levée et l'assentiment royal ne pouvait plus être donné. En fait il n'en résulta rien. Les Pairs opposants avaient oublié que le 1er août est une fête légale pour la banque (a Bank Holidaii), que ce jour-là la douane serait fermée et qu'iî ne serait point levé de droits. La Chambre des Communes siégeait le lundi et l'assentiment royal fut donné à la loi de finances en temps utile pour la reprise des affaires dans les ports le mardi. » Sur le droit des Lords quant aux lois de finances et son abaissement progressif et historique, voir Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 45 (tiré à part).

ci (86). Cet axiome de droit constitutionnel a même été nettement admis par Lord Salisbury, au commencement du grand conflit sur le Home rule. « D'après notre Constitution, disait-il, la Chambre des Communes a la détermination exclusive, en ce qui concerne les personnes (le Cabinet). Mais quand les hommes ont été choisis, après viennent les mesures. Alors cesse le droit exclusif de la Chambre des Communes, et, par rapport à toutes matières, sauf celles de finances, la part qu'ont Vos Seigneuries dans la législation est aussi large que celle de la Chambre des Communes. » (87), Ce que les Lords avaienl gardé, c'était uae participation complète au pouvoir législatif, sauf en ce qui concerne les lois de finances* : droit d'initiative (dont d'ailleurs ils usent bien rarement) (88), droit de veto et d'amendement quant aux hills qui viennent de la Chambre des Communes ou du gouvernement. Cependant il était également admis que les Lords ne pouvaient résister -indéfiniment à la volonté exprimée par la Chambre des Communes sous forme de bill. La raison en est très simple et a été souvent donnée : (î'est que n'étant pas les élus du pays et agissant pourtant comme ses représentants, ils doivent accepter l'expression de la volonté nationale telle qu'elle se dégage des élections à la Chambre des Communes. Ils doivent donc céder; mais à quel moment, à quelles conditions, cela n'est point exactement déterminé et peut difficilement l'être (89). On a essayé pourtant ds le préciser devant la Chambre haute elle-même. « La Chambre des Lords, a dit le duc de Devonshire, a deux fonctions à remplir. La première de ces fonctions, sans aucun doute très importante, est de méditer et de suggérer les amendements de détail qui, à notre avis, peuvent améliorer le fonctionnement des mesures proposées et éditer les injustices. C'est une fonction qui est de la plus haute importance, et il est de notre devoir de l'exercer par rapport à toute mesure grave qui nous vient de l'autre Chambre. Dans quelle mesure cette Chambre serait-elle disposée à insister sur ces amendements, lorsque nous sommes sûrs, par ce qui s'est passé dans la Chambre des Communes, que celle-ci les regarde comme une question vitale quant à l'existence du bill; c'est une autre question et qui, à mon avis, devrait être décidée, non au

(86) Dicey, Laiv o{ the Constitution, p. 381. édit. française, p. 357; — Todd-Walpole, t. I, p. 5, 8, traduct. française, t. I, p. 8, 13.

(87) Le marquis de Salisbury à la Chambre des Lords, le 8 août 1892, Daily News du 9 août 1892, p. 3.

(88) Todd-Walpole, t. I, p. 6, traduct. française, t. I, p. 9, 19; Courlney, op. cit., p. 101-2.

(89) Dicey, Law ol the Constilulion, p. 346 : « If there is a différence between the House of Lords and the House of Gommons, the House of Lords ought, at some point, not defmetely fîxed, to give T\ay », édit. française, p. 333.

point de vue des principes, mais à celui de l'opportunité. Cela me conduit à la seconde fonction de cette Chambre, pour moi plus importante encore, quant aux mesures qui lui sont envoyées. Cette Chambre est la seule barrière à l'adoption des mesures qui sont désapprouvées en principe, non seulement par la majorité de la Chambre des Lords, mais aussi par de fortes minorités, peut-être par des majorités, dans le pays. Cette Chambre est la barrière opposée à l'adoption de ces mesures, jusqu'au moment où il serait établi d'une façon définitive qu'elles concordent avec Ici volonté et la détermination du peuple, arrêtée et fixée. » (90).

Les écri\ains anglais les plus favorables aux droits de la Chambre des Lords émettent cet axiome que, dans le cas d'un bill important auquel elle est opposée, elle peut en appeler Ju jugement de la Chambre des Comnmnes au jugement des électeurs, et qu'elle a ainsi droit à une élection générale, devant s'incliner si le verdict des constiiuenciefi lui est contraire (91). Mais même une pareille règle rencontre de fortes objections, non parce que le système des deux Chambres paraîtrait mauvais, mais parce qu'actuellement et en fait, la Chambre des Lords appartient au parti Tory et n'arrête que les réformes proposées par le parti libéral quand il est au pouvoir (92).

Pour forcer la main à la Chambre des Lords, la Couronne disposait d'un moyen en quelque sorte classique, qui, dans le gouvernement parlementaire, se {rou\"ait à la disposition du Cabinet, c'est-à-dire de la majorité de la Chambre des Communes. La Couronne pouvant créer des pairs en nombre illimité, il était possible, à un moment donné, d'introduire dans la Chambre haute un nombre suffisant de nouveaux membres, choisis dans le parti qui s'y trouvait en minorité, quoique possédant la majorité dans la Chambre des Communes. De cette manière, la majorité était changée dans la Chambre des Lords et l'harmonie rétablie entre les deux Chambres et le gouvernement. Les théoriciens français de la première moitié du xix° siècle donnaient même ce procédé comme un des traits naturels, un des contrepoids de la monarchie constitutionnelle et parlementaire; cela s'appelait une lournée de pairs. En réalité, en Angleterre, le moyen n'a ser^'i que deux fois. En 1712, pour faire tomber l'opposition que le traité d'Utrecht rencontrait dans la Chambre des Lords, il fut nécessaire d'y enlever la majorité au parti Whig, qui l'y possédait alors. A cet effet, douze nouveaux pairs furent créés, choisis dans le parti opposé (93).

(90) Chambre des Lords, du 23 février 1892, Standard du 24 février, p. 2.

(91) Jenks, op. cit., p. 411 et s.; Courtney, op. cit., p. 114.

(92) Jenks, op. cit., p. 411.

((93) Anson, Law and euslom, t. I, p. 345.

Une seconde fois, la simple mais sérieuse menace d'une pareille création suffit pour amener le résultat désiré. Le 17 mai 1832, le roi Guillaume IV donna, bien qu'à contre-cœur, au ministre lord Grey, l'autorisation écrite de créer le nombre de pairs nécessaire pour imposer à la Chambre des Lords l'acceptation du Reform Ad. La haute assemblée s'inclina et préféra donner son vote. Ce sont là des précédents bien peu nombreux, quoique décisifs; et on ne songe plus guère aujourd'hui à tirer du fourreau cette arme d'un autre âge (94). [Voyez cependant ci-dessous p. 196.]

La Chambre des Lords, telle qu'elle est constituée, et ainsi réduite au seul potivoir législatif dans le sens le plus étroit du mot, est aujourd'hui fortement attaquée jusque dans cette dernière position. Elle présente, en effet, ce phénomène singulier : un corps profondément aristocratique exerçant la puissance législative dans un pays qui se dit profondément démocratique. Depuis quinze ans elle a subi deux assauts formidables.

En 1893, lorsqu'elle repoussa le Home rule bill irlandais, que M. Gladstone avait fait passer aux Communes, une immense agitation fut organisée par le parti libéral contre la Chambre non représentative (95). On trouva même de ces formules pittoresques et assonancées qui entrent dans l'esprit du peuple et résument une situation (96). Mais les élections générales de 1895, qui se firent principalement sur la question du Home vide, condamnèrent cette mûsure et amenèrent au pouvoir les conservateurs et les unionistes. Les Lords aA aient, avec eux le pays, et l'agitation tomba.

Elle s'est réveillée plus forte, plus menaçante en 1906. Aux élections générales du mois de janvier de cette année-là, le parti libéral, déjà au pouvoir avec le Cabinet formé par AI. Campbell- Bannermann après la retraite de M. Balfour, obtint une énorme majorité. Dans une session extraordinaire d'automne, le gouvernement s'empressa de soumettre aux Communes des bills réalisant les principales réformes sur la proposition desquelles s'étaient faites les élections : deux éiaient au premier rang, le Plural Voting bill, qui supprimait le vote plural inorganique dont il sera parlé plus loin, et VEducaiion bill, qui avait pour but de réformer profondément l'Education ad de 1902, voté sous la direction du parti

(94) M. Burgess en parle cependant comme d'un moyen toujours virtuellement existant, Political science, t. II, p. 213 : « The cabinet may demand of the King or Oueen régnant the whole power of the Crown in every direction and the royal pcrson must confer it. The cabinet may require the Crown to patch the Housp of Lovd^ :o i'? liking and to dissolve the Gommons, and the Crown must give ear thereto and can now hardly be said to hâve the power to refuse. » Cf., t. I, p. 96. — Cf. Jenks, Parliam. E-iQland, p. 413.

(95) Voyez la deuxième édition de ces Eléments, p. 112.

(96) On disait que la Chambre des Lord.= doit « to mend or to end »; quelquesuos ajoutaient « or to bend ».

conservateur (97). Le nouveau projet augmentait l'autorité de l'Etal sur les écoles primaires, introduisait sous une forme timide une demi-laïcité et surtout élait beaucoup moins favorable que celui de 1902 aux intérêts de la HigJi Church d'Angleterre. Le plural voiing bill fut repoussé par les Lords et VEducation bill tellement amendé par eux qu'il devint méconnaissable, étant presque retourné; il en resta là.

Alors commença contre la Chambre des Lords une campagne formidable, dont le gouvernement prit, en quelque sorte, la direction. Les vices de l'institution n'étaient que trop nombreux et trop réels. Non seulement elle repose presque entièrement sur le principe héréditaire, incompatible avec l'esprit démocratique, et le plus grand nombre de ceux qui y siègent à ce litre ne daignent pas assister à ses séances, ou même prêter le serment initial; non seulement elle s'est accrue considérablement et démesurément au cours du temps, le nombre de ses membres dépassant 600, ce qui est contre la nature d'une Chambre haute, mais surtout elle est devenue, comme je l'ai dit plus haut, une assemblée formidablement conservatrice et d'une façon permanente. Cela tient, non à son caractère naturel de Chambre Haute, mais à ce que, le parti conservateur ayant été souvent et longtemps au pouvoir dans le cours du xix' siècle, la plupart des pairs créés dans celte période ont été choisis par lui; les pairs libéraux ne sont qu'une faible minorité (98). De là ce résultat : lorsque les conservateurs sont au pouvoir, les Lords \otent sans résistance, sans retard et le plus souvent sans modifications, les lois, même de parti, que le parti conservateur a fait passer à la Chambre des Communes. Dans la discussion du mois de mai 1907 à la Chambre des Lords, on a relevé à grand'peins trois hypothèses où il en avait été autrement el encore une seule attestait-elle une véritable indépendance. Quand les littéraux sont au gouvernement, leurs Party b'ills sont le plus souvent repoussés ou défigurés par la Chambre des Lords, et, dans l'état de choses actuel, il n'y a aucun espoir que cela change. Le système est faussé. 11 n'y a plus aucune harmonie entre les deux Chambres, ou du moins le veto de la Chambre des Lords ne joue que périodiquement et dans un sens seulement. Des hommes fort modérés ont parlé à celle occasion de dés pipés et de caries biseautées (99). Dans son rapport du 2 décembre 1908, le Select

(07) Viallate, La vie politique dans les deux mondes, p. 85 et s.

(98) Lord Newton aux Lords le 6 mai 1907 : « J'ai relevé les chiffres aussi exactement que j'ai pu, et en comprenant tous les douteux, je n'ai pu porter le nombre des pairs libéraux au delà de soixante-dix, c'est-à-dire, en gros, le huitième de la Chambre entière. »

f991 Hansard's parliamentary debales. 4th séries, t. CLXXIII, p. 1?24: Lord Cawdor . a The lord président of the Council, some months ago used Ihe words : a Though

Committee de la Chambre des Lords a lui-même franchement reconnu ce qu'il y avait de bien fondé dans ce reproche (n°^ 33- 36) : « Dans ces dernières années, dit-il, la Chambre des Lords a été critiquée, non pas tant à raison d'une prétendue incapacité à remplir ses fonctions législatives qu'à raison de la répartition inégale des partis politiques dans son enceinte. Il est clair que des difficultés doivent s'élever entre les deux Chambres lorsqu'il y a au pouvoir un gouvernement qui est appuyé par une large majorité dans la Chambre des Communes et seulement par une faible minorité dans la Chambre des Lords. Le Comité ne voudrait pas intimer qu'à son avis il faudrait faire en sorte que la majorité dans la Chambre des Lords correspondît mécaniquement à la majorité dans la Chambre des Communes, mais il sent que le parti qui est au pouvoir dans là Chambre élective devrait pouvoir compter sur une masse substantielle de partisans {substantial lollowing) dans la Chambre des Lords (100). »

La crise qui s'était ouverte en 1906 a suivi son cours, fertile en incidents, acharnée, tragique par moments. Par une pente naturelle, elle est arrivée à la solution logique au mois d'août 1911. A l'ouverture de la session de 1907, le discours du trône contenait cette phrase : « De sérieuses questions affectant le fonctionnement du système parlementaire sont liées de malheureuses difficultés entre les deux Chambres. Mes ministres ont pris cet important sujet en considération et ont en vue la solution de la question. »

Le Gouvernement prit nettement position aux Communes, oîi il déposa un projet de résolution ainsi conçu : « Pour donner effet à la volonté du peuple telle qu'elle est exprimée par les représentants élus, il est nécessaire que le pouvoir de l'autre Chambre d'altérer ou de rejeter les bills passés par cette Chambre soit restreint par la loi de manière à assurer que dans le cours d'un seul Parlement la décision finale des Communes prévaudra (101). »

La discussion eut lieu, intéressante et approfondie, les 24, 25 et 26 juin 1907. Le premier ministre, sir Campbell-Bannermann, a exposé avec force et clarté les griefs du parti libéral contre la Chambre des Lords. Il a insisté sur l'argument capital, c'est que seule la Chambre des Communes est une assemblée représentative et que seule elle traduit légalement la volonté du peuple. Il a indiqué les grandes lignes d'un 6/7/ qui serait destiné à appliquer

Englishmen were nol grealty affected by anomalies, they wer^ greatly affected by fair play, and when, people sat down lo a game they did not like see a parly to play wilh marked cards and ïoaden dices. »

(100) Esmein, La réforme de la Chambre des Lords dans les Séances et travaux de l'Académie des Sciences morales et politiques, t. LXXII, p. 490 et suiv.

(101) Hansard, 4th séries, t. CLXXVI, p. 910.

le principe contenu dans la résolution. Lorsqu'un bill voté par les Communes aurait été repoussé ou profondément amendé par, la Chambre des Lords, une conférence aurait lieu dans une commission mixte composée de membres nommés par les deux Chambres et peu nombreux. C'est un procédé déjà légal; mais il n'en a pas été fait usage depuis 1836, soit parce que les commissaires des Communes devaient se rendre tète nue à la Chambre des Lords, soit par ce que ces Commissions m.ixtes étant trop nombreuses, étaient stériles (102). Si un accord ne se produisait pas dans ces conférences, on laisserait six mois s'écouler. Puis le bill originaire ou un autre semblable serait introduit par le Gouvernement aux Communes. Il pourrait être rapidement voté par celles-ci et serait renvoyé aux Lords; si ceux-ci ne l'acceptaient pas, de nouAelles conférences auraient lieu dans une commission mixte; dans le cas où elles seraient vaines, le bill voté par les Communes « passerait par-dessus la tête des Lords » et deviendrait loi sans leur assentiment. La résolution proposée a été votée par 432 voix contre 147.

C'est alors que fut présenté aux Lords le bill de Lord Newton et que sur la proposition de Lord Cawdor fut nommé le sélect Committee chargé d'étudier les plans successifs produits quant à la réforme de la Chambre des Lords, lequel déposa son rapport le 2 décembre 1908.

Mais ce rapport si intéressant a été comme éclipsé par le conflit grandissant qui a persisté entre la Chambre des Lords et le Cabinet libéral, soutenu par la Chambre des Communes. La Chambre des Lords a de nouveau rejeté plusieurs b'ills votés par la Chambre des Communes et auxquels le Cabinet attribuait une grande importance politique et sociale. Le plus important était un Licensing bill, qui avait pour objet de diminuer progressivement le nombre des licences nécessaires aux débitants de boissons. C'est une question qui se pose dans tous les pays ci\iljsés pour combattre le fléau de l'alcoolisme. Mais en Angleterre elle se pose dans des conditions particulières, étant donnés les rapports étroits qui existent entre les brasseurs, surtout les grandes compagnies de brasserie et les débitants, qui sont liés à elles par des contrats, ou en sont même souvent les simples gérants pour le débit de la bière qu'elles fabriquent. C'est cette coalition d'intérêts qui paraît avoir impressionné les Lords. « Leurs actions (des com-: pagnies de brasserie) sont réparties dans toute la nation; les magnats de l'industrie siègent dans les assemblées politiques; ils tiennent en particulier une bonne place dans la Chambre des

(102) Hansard, loc. cit., p. 922.

Lords. » (103). On a pu accuser les Lords d'avoir consulté leurs propres intérêts particuliers. Cependant le Gouvernement a obtenu d'eux le Aole de la loi sur les pensions pour la vieillesse (Old âge pensions Act), bien que les dépenses énormes que devait entraîner celte mesure fussent calculées un peu à la légère et aient donné lieu à de graves mécomptes. Ce projet avait été présenté en même temps que le budget (Finance bill), mais n'y était pas incorporé. La Chambre , des Lords esquissa une tentative de résistance en prétendant restreindre l'application du bill à six années. Le caractère financier de la mesure rendait la démarche périlleuse en contestant le privilège de la Chambre basse. La Haute assemblée ne persista pas dans son altitude (104).

En 1909, les choses se sont aggravées. Le grand oeuvre du Cabinet, pour cette année, a été la loi du budget. Finance bill. Il était formidable en lui-même, tant à cause d'un déficit considérable auquel il fallait parer, qu'à raison des grosses dépenses que demandait l'opinion publique pour l'augmentation de la flotte de guerre. En même temps le Gouvernement en faisait une mesure sociale, qui, en \ue de ménager les classes pauvres, pesait lourdement sur les classes riches, et paraissait même en partie une arme dirigée contre l'aristocratie terrienne. Il comprenait trois catégories principales d'impôts nou\'eaux. C'étaient : 1° une augmentation des droits de succession (death duties); 2° une augmentation des droits^ de licence des débitants de boissons; 3° des droits sur la plus-^'alue des terrains. Il s'agissait là de la plus-^■alue qui n'a pas été le produit du travail (unearncd wealih), mais est résultée naturellement des conditions du milieu aggloméré et en quelque sorte civilisé : ce sont principalement les terrains à bâtir non encore bâtis qui étaient visés. Ce système complexe exigeait par lui-même des évaluations générales qui devaient constituer une opération immense et difficile. C'était là surtout la partie du budget qui suscita une opposition acharnée du parti conservateur; ces land-taxes devaient atteindre principalement les grandes fortunes aristocratiques, les dukes, comme on dit là-bas, à chaque instant; l'opposition les présenta comme une sorte de confiscation déguisée. Ces droits paraissaient d'autaht plus dangereux aux conservateurs que, dans les vues non dissimulées du Gouvernement, le produit en devait être consacré dans l'avenir à réaliser des réformes sociales -au profit des classes laborieuses.

Ce budget, radical-socialiste, comme on dirait chez nous, donna

(103) Viallate, La vie politique dans les deux mondes, op. cil., 2' année, Paris, 1909, p. 86. Cela était écrit avant le rejet du bill par la Chambre des Lords.

(104) Viallate, op. cit., 2' année, p. 79,. 80.

LE GOU\ERi\EMENT PARLEMENTAIRE 187

lieu à une ardente campagne politique, fit prononcer de nombreux discours et couler des flots d'encre. La Chambre des Lords se montrait prête à la plus énergique résistance, tant en son sein qu'au dehors; certains l'engageaient même à reprendre des droits qu'elle paraissait avoir définitivement perdus, comme celui d'amender les lois de finances. Elle n'amenda point le finance hill pour 1910, mais, malgré les sages exhortations de Lord Rosebery, elle refusa de le ^oter en novembre 1909, déclarant qu'elle « n'avait pas qualité {is not justi lied) pour donner son consentement à ce bill jusqu'à ce qu'il eût été soumis au jugement du pays (105). Ce fut un acte d'une immense gravité; on voyait entrer en scène ce refus du budget qu'on croyait inscrit simplement en théorie dans les iext-books. La Chambre dos Communes \ ota une résolution affirmant que ses privilèges étaient \iolés et l'on vit clairement une dissolution du Parlement à l'horizon. Mais "c'était encore là une solution dont les libéraux contestaient la légitimité. Ils soutenaient, non sans ajjparence de raison, que la Chambre des Lords ne pouvait pas imposer une dissolution à la Couronne en mettant le gouvernement dans cette alternative, ou de céder aux volontés de la Chambre haute, contraires à celles des Communes, ou de dissoudre le Parlement pour en appeler au pays. C'était aussi contester la suprématie de la Chambre des Communes en matière de finances,

La dissolution fut cependant prononcée et les élections générales eurent lieu en janvier et lévrier. Le parti libéral revint avec une majorité diminuée, mais très forte encore, une majorité de 120 voix environ, y compris les nationalistes irlandais et le Labour Party, qui marchaient d'accord avec lui. La principale question sur laquelle les élections s'étaient faites était le budget rejeté par les Lords et les droits de la Chambre haute. Alors commença la lutte décisive. Le gouvernement fit voter par les Communes une série de résolutions qui réduisaient le veto de ia Chambre des Lords à peu de chose près dans la mesure où il a été réduit par le ParKament act de 1911, qui sera analysé plus loin, et même au mois de mai 1910, avant qu'elles eussent été discutées par les Lords, elles furent incorporées dans un bill qui vint en première lecture à la Chambre des Communes (106). De son côté, la Chambre des Lords riposta par le vote des premières résolutions de Lord Rosebery sur la réforme dont il a été parlé (107).

Mais à ce moment, au milieu de cette crise intense, se produisit

(105) Esmein, La Chambre des Lords el la démocratie, p. 7 cl 36 du tiré à par*.

(106) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 6 et suiv. du tiré à part.

(107) Ci-dessus, p. 116.

la mort du roi Edouard VII, en mai 1910. Une détente se produisit... Le désir général de ne point embarrasser de conflits les débuts d'un nou^"eau règne, l'esprit de transaction si prononcé dans la politique constitutionnelle anglaise, amenèrent un effort sincère pour que les questions en jeu fussent tranchées par un accord entre les deux grands partis, libéral et unioniste.

Une conférence extraparlementaire, dépourvue de toute forme, fut décidée, semblable à celle qui, en 1884, avait réussi à régler la question du droit de suffrage. Elle se réunit pour la première fois le 17 juin 1910 et comprenait huit personnes, MAI. Asquith, Lloyd-George, Birrel et Lord Crewe, pour le parti libéral; MM. Balfour et A. Chamberlain, Lord Lansdowne et Lord Cawdor, pour le parti unioniste. Ils ont tenu vingt et une conférences dont la dernière a eu lieu le 10 no\embre 1910, et ils ont ainsi délibéré pendant près de six mois au milieu de l'attente anxieuse, mais calme et admirable du peuple anglais.

Cette tentative de conciliation a échoué et le 10 novembre 1910, l'échec en était officiellement annoncé en ces termes : « La conférence qui a siégé pour examiner la question constitutionnelle a pris fin sans être arri^ée à un accord. C'est l'opinion de tous les membres que les conditions dans lesquelles se sont pouruivis ses tra\'aux excluent toute divulgation soit quant au cours des négociations, soit quant à la cause qui y a mis un terme » (108). Cependant, dans les jours précédents quelques révélations avaient filtré dans les journaux radicaux et plus tard le Times a donné de plus amples renseignements. « Les journaux radicaux, disait le 11 novembre un grand journal unioniste, nous donnent une idée claire de la nature de la difficulté. Au cas d'une opposition irréductible ( deadlock) entre les Lords et les Communes, il était proposé qu'un ioini-committee de représentants des deux Chambres fût nommé. Comment ce comité de^•ait-il être constitué ? C'était une question sur laquelle les deux partis ne purent se mettre d'accord. Il fut suggéré ([uela Chambre des Communes serait représentée par un nombre de membres proportionné à l'état actuel des partis. S'il y existait un fort parti radical, l'élément radical de la représentation de la Chambre des Communes prédominerait largement et tout naturellement dans le Comité, l'étnt des partis étant plus égal, la force des radicaux sur le Comité serait proportionnellement moindre. Puis, venait la question de savoir comment la Chambre des Lords serait représentée dans le Comité. D'après le plan finalement discuté, les Lords auraient eu une proportion de représentants qui aurait permis à un Gouvernement possédant

(108) Standard du 11 novembre 1910.

une majorité considérable dans la Chambre des Communes d'avoir une majorité certaine dans le Comité. Une administration dans la position de celle de M. Asquith aurait eu la possibilité de faire passer en force de loi toutes les mesures ordinaires. Mais cette question de délégation ne fut pas réglée sans difficulté : il y eut une oscillation qui fut près d'amener une rupture le 21 octobre. Cependant les délégués se séparèrent pour plus ample réflexion et il est admis qu'il fut fait de la part du Gouvernement des concessions qui fournirent une base à une négociation ultérieure. Lorsque la Conférence se rassembla de nouveau le 31 octobre, la discussion fut reprise avec un nouvel espoir d'arriver à une solution satisfaisante. A la fin de la semaine on arriva à un accord de principe, mais on y mit powr condition que, d'un côté, M. Asquith et ses collègues consulteraient les autres membres du Cabinet et que, d'autre part, M. Balfour et ses collègues soumettraient le point aux membres les plus influents du parti unioniste. Le 8 novembre, le Cabinet se réunit et le même jour M. Balfour et ses trois collègues exposèrent la question à une réunion des principaux membres du parti unioniste. Le résultat du Conseil de cabinet et de la réunion du parti unioniste fut que des deux côtés on arriva à 1/a conclusion qu'un accord était impossible (109). » Il semble qu'une pierre d'achoppement ait été de déterminer la majorité que de\ait avoir le Gouvernement dans la Chambre des Communes pour obtenir, en cas de conflit avec la Chambre des Lords, la nomination d'un pareil joint— committee; d'autre part, les unionistes ne voulaient point soumettre o cette procédure les bills affectant essentiellement la Constitution tels que le droit de dissolution de la Couronne, le Home-Rule, l'extension du droit de suffrage.

C'était la crise qui reprenait son cours, la lutte qui recommençait. Elle allait, sauf quelques incidents préliminaires, se rouvrir par de nouvelles élections générales. Dès le 11 novembre, on prévoyait de tous les côtés une dissolution nouvelle du Parlement, bien que la Chambre des Communes ne fût pas vieille d'une anné'e. C'était une nécessité qu'imposaient non les principes, car le Gouvernement conservait intacte sa majorité aux Communes, mais la force des choses et les circonstances. M. Asquith l'a très bien exposé plus tard aux Communes. Une autre alternative eût été seule possible, à savoir que le Ministère donnât sa démission et que le roi fît appeler le leader du parti unioniste et le chargeât de former un nouveau ministère. Mais le résultat eût été le même quant à la dissolution. La majorité restant la même, acquise au parti libéral, un ministère unioniste n'eût pas duré huit jours, la Chambre des Communes lui refusant sa confiance et ne lui accordant pas un

(109) Standard du 11 novembre 1910.

sfiilUng; il eût fallu en revenir à la dissolution (110). M. Asquith restant au pouvoir, cela n'était pas moins évitable. En effet, la majorité de "la Chambre des Lords n'admettait pas que les élections de janvier 1910 eussent porté sur les relations entre les deux Chambres et sur les droits des Lords en général, mais seulement sur le budget repoussé par la Chambre haute (111). Les ministres au contraire et la majorité des Communes soutenaient que le corps électoral avait statué sur le veto des Lords à ces élections. Comment faire autrement que d'en appeler de nouveau au pays ? Le roi donna donc son consentement à la dissolution le 15 novembre e» le 18, M. Asquith et lord Crewe vinrent en porter la nouvelle, l'un aux Communes et l'autre aux Lords.

Mais cela n'avait point été le premier engagement entre les deux partis. Par une manoeuvre hardie, le 15 novembre, à la Chambre des Lords, lord Lansdo\\ ne avait présenté une motion invitant le Gouvernement à porter devant la Chambre haute le Parliament blll (112) et, en effet, le 16 novembre il y était présenté par lord Crewe pour la prennère lecture. Le 21 novembre commença la discussion en seconde lecture. D'autre part, le 17 novembre, lord Rosebery avait produit et fait adopter la seconde série des résolutions sur la réforme du personnel de la Chambre des Lords (113). Mais tout cela ne pouvait servir que de manifestations, la dissolution étant imminente. La discussion du Parliament bill dut être suspendue, et le 23 novembre, lord Lansdowne présentait une nouvelle série de résolutions, qui étaient le système que proposaient les Unionistes pour régler les relations entre les deux Chambres en cas de conflit : c'était le plan qu'ils opposaient au Parliament bill et les électeurs allaient avoir à choisir entre les deux plans. Les résolutions de lord Lansdowne étaient ainsi conçues : « Dans l'opinion de cette Chambre, il est désirable que provision soit faite pour régler les conflits qui s'élèvent entre la Chambre des Communes et cette Chambre reconstituée et réduite en nombre conformément aux résolutions adoptées récemment par cette Chambre (114). » — Pour les hills autres que les Money hills, une telle provision serait faite sur les lignes que voici : Si un conflit s'élève

(110) ^L Asquith à la Chambre des Communes le 8 août 1911.

(111) Lord Crewe aux Lords, Hansard, 6lh série, t. VI, p. 764 : « Nous avons décidé de donner ce conseil à la Couronne. Il est parfaitement exact que nous n'avons jamais admis le droit pour la Chambre de vos Seigneuries d'imposer une dissolution. Mais dans' le cas présent les circonstances sont, je pense, uniques et je crois qu'elles nous justifient d'en appeler au verdict du pays sur le point de savoir si c'est nous ou vous qui aurons la voix principale dans le règlement de cette question et nous en rapportons au verdict du pays donné à des élections générales. »

(112) Hansard, 6th séries, t. VI, col. 671.

(113) Hansard. 6th séries, t. VI, col. 74.

(114) Les secondes résolutions de lord Rosebery.

LC GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE 191

entre les deux Chambres sur un bill autre qu'un Moneij bill dans deux sessions successives et durant un laps de temps qui ne soit pas inférieur à une année et qu'un tel conflit ne puisse pas se résoudre par d'autres moyens, il sera réglé dans une Joinl-Sitling (session conjointe) composée de membres des deux Chambres (115*). — Si la matière à propos de laquelle s'élève le conflit est d'une grande gravité et n'a pas encore été soumise d'une manière adéquate au jugement du peuple, il ne sera point renvoyé à la Joint- Sitting, mais sera soumis, à fin de décision, aux électeurs par voie de référendum (115^). En ce qui concerne les Money bills, une telle provision serait faite d'après les lignes que voici : Les Lords sont disposés à sacrifier leur droit de rejeter ou d'amender les bills qui ont un caractère purement financier, — à condition qu'il soit pris des dispositions efficaces contre le lacking et à condition que, si une question s'élève sur le point de savoir si un bill ou certaines de ses dispositions ont ou non un caractère purement financier, cette question soit renvoyée à une Joint Commiitee des deux Chambres avec le Speaker de la Chambre des Communes comme président, ce dernier ayant seulement une voix prépondérante en cas de partage. Si le Comité estime que le bill ou celles de ses dispositions en question n'ont pas un caractère purement financier, il en sera délibéré dans une Joint-Sitting des deux Chambres (116). »

La dissolution de la Chambre des Communes fut donc décidée par le ministère, proposée par lui au roi et acceptée par celuici (117). Elle fut annoncée aux Chambres le 18 novembre 1910.

(jll5') Lord Laasdowne expliquait ainsi ce qu'il fallait entendre par là Uoc. cit., col. 842). a II" est évident qu'il peut y avoir une Joinl-Silting comprenant le plénum des deux Chambres; ou il peut y avoir une Joint-Sitting à laquelle prendra part une délégation de chaque Chambre; ou encore vous' pouvez concevoir un système dans lequel l'une des Chambres sera représentée par la totalité de ses membres et l'autre Chambre par une délégation de ses membres. Nous considérons cela comme un point réservé pour l'examen et nous disons seulement que la Joint-Sitting serait composée de membres des deux Chambres. »

(115^) Sur l'application du système proposé, voici ce que disait Lord Lansdoune (Hansard, 5th séries, t. VI, p. 839) : « On nous demandera comment nous définissons les matières qui sont graves et n'ont pas été discutées d'une façon adéquate. Je déclare tout de suite que je ne crois pas possible, soit dans une Résolution, soit dans un Act •du Parlement, d'exprimer, de délimiter par une définition stricte les questions qui peuvent être décrites comme graves questions, en les distinguant de celles qui s'arrêtent là où commencent les questions graves. » Mais il déclarait qu'il songeait aux questions qui sont dites constitutionnelles dans le langage politique et il indiquait comment pratiquement elles pourraient être dégagées et fixées (col. 842) : a Par exemple, une Résolution de l'une ou de l'autre Chambre du Parlement pourrait suffire pour transférer une question de la session-conjointe [Joint-Sitting) aux collèges électoraux. Dans ce cas, je présume que le gouvernement qui aurait proposé la mesure aurait à considérer s'il veut persévérer ou s'il veut la sou.metlre au verdict des électeurs. Mais on peut songer à une autre procédure. Vous pourriez constituer, sans beaucoup de difficulté, un tribunal parlementaire compétent pour décider en pareil cas si la mesnre en question requiert ou non un traitement spécial. » i

(116) Hansard, 5th séries, t. VI, col 838.

(117) Dans un intéressant article publié par le Times du 2 septembre 1911, Thoughts

C'était d'ailleurs une dissolution anormale en un certain sens. En effet, le ministère n'avait subi aucun échec devant la Chambre des Communes où sa majorité restait la même. Ce n'était pas non plus une de ces dissolutions qu'admet la doctrine anglaise, par lesquelles la Couronne, couverte par le nouveau ministre qu'elle appelle aux affaires, réagit contre une politique qu'elle juge dangereuse et en appelle au pays. Aussi la mesure fut-elle vivement contestée dans les deux Chambres par l'opposition et, d'après M. " Dicey. elle constitue un nouveau précédent en la matière : « Un nouveau précédent a été établi par le gouvernement actuel. Le Premier a dissous le Parlement non parce que la Chambre des Communes, alors récemment élue, avait cessé de soutenir sa politique, mais parce qu'il désirait démontrer qu'il avait encore l'appui du Corps électoral (118). » Il est certain qu'il s'agissait de soumettre aux électeurs, dans une élection générale, le Parliament hill, au lieu de lui laisser suivre sa carrière normale devant les deux Chambres : les Lords prétendaient, en effet, qu'aux élections de janvier 1910, c'était simplement le budget refusé par eux qui avait été soumis aux électeurs, bien qu'alors les veto-resolutions eussent été votées et que le Parliament hill, déjà rédigé, leur eût été présenté.

Mais le ministère donna les raisons majeures qui l'avaient rallié, ainsi que le roi, à la dissolution. D'un côté, comme lord Crewe le déclara à la Chambre, il était clair, après l'échec de la conférence, que les deux grands partis ne pouvaient arriver à un accord spontané sur la solution du conflit (119). D'autre part, comme AI. Asquith l'a expliqué aux Communes, le 7 août 1911, dans le débat sur la motion de censure déposée par l'opposition contre le gouvernement, le ministère, impuissant alors à faire passer le ParKament Bill à la Chambre des Lords, n'avait qu'un parti à prendre: c'était de donner sa démission. En ce cas, le roi n'avait également qu'une chose à faire : appeler le leader du parti unioniste et le charger de former un Cabinet. Mais ce Cabinet, devant la Chambre des Communes telle qu'elle était composée, ne pouvait subsister. On eût, de ce côté, encore été fatalement conduit à une dissolution qui, réagissant contre la majorité des Communes, eût forcément mêlé le roi au conflit. Le roi, après avoir mûrement conféré avec

on the Parliament Act, II, The Ad and prerogatice o[ dissolution, le profpsseur Dicey dit encore du droit de dissolution : « C'est une des prérogatives dans l'exercice desquelles le roi a une part active et réelle. t>

(118) Times du 2 septembre 1911. L'auteur ajoute, il est vrai : « Quant au point de savoir si ce précédent, établi sous un roi nécessairement inexpérimenté, atteste la prévision d'un homme d'Etat ou l'astuce d'un homme de parti, les opinions diffèrent. C'est un précédent nouveau et il peut, en bien ou en mal, être d'une importance considérable. »

(119^ Hansard, 1910, t. VI, p. 670.

J-l. GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE 193

M. Asquith et lord Grewe, leur accorda, le 17 no\embre 1911, la dissolution qu'ils demandaient.

Il faut reconnaître d'ailleurs (et nous reviendrons sur ce point) que dans la position que prenaient les Lords dans les dix dernières années du xix" siècle et les dix premières du xx*, il était une application de la dissolution qui devait être nécessairement permise à un ministère soutenu par la majorité de la Chambre des Communes: c'était celle qu'entraînait logiquement le refus des Lords d'accepter un bill important voté par les Communes tant que le peuple, dans une élection générale, n'y aurait pas donné son adhésion.

Les élections eurent lieu en décembre 1910 et le parti libéral en sortit avec la même majorité, peut-être même quelque peu augmentée, en Y comprenant, bien entendu, les Irlandais et le Labour Party, la coalition comme disent les unionistes. La bataille parlementaire allait reprendre. Le Parliamcnt bill fut au printemps amplement discuté et voté par la Chambre des Communes à peu près tel qu'il avait été présenté, puis transmis à la Chambre des Lords. Celle-ci ne refusa point de l'examiner, comme beaucoup le prévoyaient. Il fut lu en première lecture le 16 mai 1911 et en seconde le 23 mai. Le principe en était ainsi, non pas accepte, mais admis sans lutte par la Chambre haute; mais elle y introduisit, après d'importants débats, malgré les efforts des représentants du gouvernement, des amendements d'une grande portée qui le mutilaient, comme dira plus iard AI. Asquith. Les principaux furent présentés par lord Cromer et par lord Lansdowne.

Ces amendements laissaient subsister les deux règles essentielles contenues dans le hiU, à savoir que les lois de finances, moneys t'clls, ne devaient être soumises qu'une fois à la Chambre des Lords et qu'après son vote elles étaient soumises à la sanction du roi et par elle devenaient lois, bien que les Lords les eussent rejetées ou amendées, et que les autres bills devenaient également lois, malgré le vote négatif ou les amendements destructeurs des I,ords lorsque, dans un espace de deux ans, ils avaient été votés par la Chambre des Communes dans trois des sessions successives. Mais d'un côté, pour les moneys bills, des précautions étaient prises pour empêcher le iacldng, c'est-à-dire l'incorporation dans une loi de finances des dispositions étrangères à l'ordre financier. Le gouvernement sans doute répudiait le iacldng proprement dit et donnait au Speaker de la Chambre des Communes charge et pouvoir de décider si un bill présenté comme money bill avait bien ce caractère. Un amendement voté par la Chambre des Lords substituait dans ce rôle au Speaker des Communes un ioint-committee, composé de membres des deux Chambres. La raison donnée^ c'est ^

194 LA LIBERTÉ MODERîÇE

que le Gouv^ernement faisait sortir le Speaker de sa magistrature élevée et impartiale, pour en faire l'arbitre de questions litigieuses entre les partis. Au fond les Lords croyaient trouver dans le ioint-committee un meilleur défenseur de ce qui restait de leurs droits à cet égard; ils lui donnaient d'ailleurs un pouvoir qui dépassait la simple exclusion du tacking. Pour les hills de taxation, c'est-à-dire pour ceux qui créaient des taxes et impôts, ils lui donnaient le droit d'examiner si le but principal du hill, en tout ou en partie, était non pas financier, mais politique ou social, et, si le ioint-committee décidait dans ce dernier sens, le b'ill en question cessait d'être traité comme un money bill et devait être traité comme un bill ordinaire, soumis au délai de deux ans et aux trois votes successifs des Communes pour devenir loi malgré l'opposition des Lords (120); peut-'être même pouvait-il dans certains cas être soumis au référendum devant le corps électoral.

Le Joint-Committee, qui devait, .d'après un autre amendement, servir encore à d'autres fins importantes, était d'ailleurs composé a^ec soin et avec une certaine impartialité. Le Speaker de la Chambre des Communes le présidait et y avait voix prépondérante en cas de partage (121).

Pour les bills ordinaires atitres que les money-bills, un amendement, que Lord Lansdowne avait proposé, introduisait la nécessité ou la possibilité du référendum (122).

(120) Hansard, 1911, l. IX, col. 1046 : a Si dans l'opinion du [oint-committee le principe directeur principal d'un bill imposant une taxation, ou d'une partie quelconque d'un bill imposant une taxation n'a pas purement un caractère financier, le bill ou la portion du bill susdite sera soumis aux dispositions de la section II du présent Act ».

(121) Hansard, 1911, t. IX, col. 1046 : « Au commencement de ctiaque Parlement, un Joini-Committee (désigné dans le présent Act comme « le Joint-Commiltee » sera constitué, comprenant le Lord Chancellor, le Speaker de la Chambre des Communes, le président (chairman) du Comité de la Chambre des Lords, le président (chairman) des voies et moyens de la Chambre des Communes, un Isord d'appel, choisi parmi eux par les Lords d'appel ordinaires et les autres Pairs du Parlement qui remplissent ou ont rempli de hautes fonctions judiciaires, et un membre de la Chambre des Communes nommé par le Speaker en vue du présent Act. Le Speaker de la Chambre des Communes sera président (chairman) et aura voix prépondérante en cas de partage (a casting vote). »

(122) Hansard, 1911, t. IX, col. 1046 : « Pourvu que tout bill a) qui affecte l'existence de la Couronne ou la succession protestante à la Couronne, ou b) qui établit un Parlement national, ou une Assemblée, ou un Conseil national pour l'Irlande, l'Ecosse, le Pays de Galles ou l'Angleterre avec des pouvoirs législatifs, ou c) qui a été renvoyé au Joint-Commiltee et, dans l'opinion de ce dernier, soulève une question d'une grande gravité sur laquelle le jugement du pays. n'a pas été suffisamment constaté, ne sera pas présenté à S. M. pour recevoir l'assentiment (assent) royal conformément aux dispositions de la r résente section, à moins que et avant qu'il ait été soumis aux électeurs et approuvé par eux de la manière qui sera déterminée par un Act du Parlement. — La question de savoir si un bill tombe sous l'application des paragraphes a) et b) de la sous-section 1 sera décidée par le Joinl-Committee. » Les amendements votés précisaient d'ailleurs le fonctionnement du Joint-Commiltee : « Le Speaker de la Chambre des Communes peut, s'il le juge convenable, et doit, si un ministre de la Couronne l'en requiert par écrit ou sur une résolution de l'une ou de l'autre des Chambres, con-

Le bill ainsi amendé fut voté en troisième lectuie le 20 juillet 1911. Mais le Gouvernement avait pris ses résolutions et ses précautions. Le même jour, 20 juillet, M. Asquith, dans une lettre privée, faisait connaître aux leaders de Topposition dans les deux Chambres, qu'il proposerait aux Communes de rejeter les amendements des Lords et que pour assurer que le bill, restitué à sa forme première, devint loi, le Gouvernement avait donné au roi le conseil d'user de sa prérogative en créant de nouveaux pairs pour changer la. majorité dans la Chambre des Lords et que le roi avait déclaré qu'il se conformerait à cet avis (123).

Le bill est revenu, non sans incidents tumultueux, devant la Chambre des Communes et celle-qi a rejeté les amendements essentiels des Lords. Ce n'est pas qu'elle ait voté purement et simplement son ancien texte. Elle a accepté deux des amendements votés par la Chambre haute qui, il est vrai, étaient de pure forme (124). Elle a également admis un amendement qui n'avait point été voté par la Chambre des Lords, mais qui y avait été présenté par Lord Avebury et d'après lequel le Parliament Act ne sera pas applicable aux bills dont l'objet serait de modifier la durée des pouvoirs des membres de la Chambre des Communes réduite par le Parliament Act et fixée à cinq ans : sur ces bills, les Lords conservent leur pouvoir législatif ancien, leur veto absolu.

Mais la Chambre des Communes rejeta les amendements sur le ioint-committee et sur le relerendum. Cependant elle adjoignit au speaker, certifiant qu'un bill était bien un money-bill, deux membres de la Chairibre des Communes désignés à cet effet et qu'il devait consulter, sauf le cas d'impossibilité matérielle, avant de délivrer son certificat (125).

voquer les membres du Joint-Committee pour décider toute question qui d'après le présent Act doit être décidée par eux. — La décision du Joinl-Commitlee sera en dernier ressort i[inal) et déflnitive à tous égards et ne pourra être mise en question devant aucune Cour de justice. »

(123) Voici le passage topique de cette lettre : a Lorsque le Parliament bill, dans la forme qu'il a prise maintenant, retournera à la Chambre des Communes, nous serons forcés de demander à cette Chambre de ne pas accepter les amendements des Lords. Dans ces circonstances, si la nécessité se présentait, le Gouvernement conseillerait au roi d'exercer sa prérogative pour assurer que le bill passera en force de loi substantiellement tel qu'il a laissé la Chambre des Communes et S. AL a bien voulu déclarer qu'elle considérera comme son devoir d'accepter cet avis et d'agir conformément. »

(124) Le Président du (Pricy) Council (vicomte Morley) à la Chambre des Lords le 9 août 1911, Hansard,. t. IX, col. 883 : « Sur trois points, les Communes sont d'accord avec cette Chambre. Elles acceptent les deux amendements — il est vrai qu'ils ne sont pas de première importance — proposés par Lord Camperdown et consistant à dire que les ordres provisionnels {Provisional orders) et les Privale bills ne sont pas compris dans le champ du Parliament bill et secondement que la formule de promulgation {enacting words) ne sera pas la formule ordinaire que S. M. édicté « avec le consenteipent des Lords et des Communes », mais que ce sera une formule exprimant purement et exactement que VAct est édicté par la confirmation de la volonté et de l'autorité de S. M. »

(125) Parliament bill, clause I, 3 : « Arant de délivrer ce certificat, le speaker con

On était arrivé à ce résultat après diverses propositions émanant de l'un ou de l'autre parti dans la Chambre des Communes (126).

Cependant l'annonce de la création de nouveaux pairs, si elle était nécessaire pour faire passer le Parliament hill intégral à la Chambre des pairs, agitait le parti unioniste. La menace suffirait^ elle pour obtenir le résultat voulu par le Gouvernement, comme elle avait suffi en 1832, ou faudrait^il effectivement faire la fournée de pairs ? Dès le premier moment, le leader de l'opposition à la Chambre des Lords, Lord Lansdo^^'ne, conseilla de céder, de laisser passer le Parliament hill à la Chambre des Lords, sans d'ailleurs voter pour lui, sans en prendre la responsabilité, et M. Balfour, le leader de l'opposition aux Communes, publia aussi une lettre dans le même sens : tous avaient l'impression que le ministère avait l'assurance de pouvoir créer le nombre de pairs nécessaire pour faire dans tous les cas passer le Parliament hill.

La création de ces nouveaux pairs eût été, en effet, une opération formidable et sans précédent. On ne pouvait pas en calculer d'avance exactement le nombre, car on ne savait pas combien de pairs conservateurs viendraient voter contre le hill, mais pour donner toute certitude, le nombre des nouvelles pairies pouvait aller jusqu'à 500. Ce flot énorme, ce swamping, allait transformer la Chambre des Lords. Il ne ferait pas seulement passer le Parliament hill, mais fournirait, au moins pendant un certain temps, une majorité suffisante pour adopter les projets les plus radicaux, sans coup férir. Ce n'est pas tout, La noblesse anglaise, qui ne fait qu'un avec les Lords, par cette abondante infusion d'un sang nouveau et roturier, n'allait-elle pas s'altérer profondément et perdre ses caractères traditionnels ? On conçoit que les conserA-ateurs voulussent avant tout éviter un pareil résultat.

Mais un courant contraire se dessinait. Beaucoup ne croyaient pas à la réalisation de cette opération gigantesque. En même temps la presse conserv-atrice cherchait à discréditer d'avance par ses railleries ces nobles pairs improvisés et à détourner par là les candidats possibles. Quelques-uns même émettaient des plans subtils et quelque peu puérils. Se fondant sur cette idée que le Gouvernement ne serait, d'après les principes, autorisé à créer que le nombre de pairs nécessaire pour triompher de la majorité qui

sultera, s'il est possible (f/ practicable), deux membres qui seront nommés au commencement de chaque session et pris dans le Chairmen's panel. » Sur le Commitlec ol sélection et le Chairmen's panel, Toyez Erskine May, Traite des privilèges, des pro céaures et des usages du Parlement, traduction Delpech, t. II. n. 16 et suiv.

(126) Vicomte Morley à la Chambre des Lords le 9 août 1911, Hansard, t. IX, col. 884 : « Un premier point concerne l'autorité qui doit décider ce qui est et ce qui n'est pas un money hill. Sur ce point, mes collègues à la Chambres des Communes, avec l'assentiment des deux partis dans la Chambre, sont arrivés à une proposition qui sera portée à son rang devant vos seigneuries. «

aurait repoussé le bilL ils proposaient de ne faire donner d'abord aux Lords qu'une partie des troupes conservatrices. Puis, après la création d'un nombre de pairs suffisant pour triompher de cette première majorité, quand le bill reviendrait aux Lords, on ferait entrer en ligne de nouveaux pairs qui, par une majorité accrue, repousseraient encore le bill et obligeraient le Gouvernement à une nouvelle fournée, et ainsi de suite. D'autre part, les listes de futurs pairs circulaient, que le ministère d'ailleurs a désavouées.

La liste des adhérents de Lord Lansdo\\ne augmentait progressivement, mais un groupe intransigeant de Lords conservateurs se dégageait à l'opposé. Ceux-lô voulaient reprendre les amendements, insister sur eux, comme on dit dans la langue technique anglaise. Ils estimaient que la Chambre des Lords devait défendre et affirmer les droits qu'elle tient de l'histoire, et que, coûte que coûte, elle devait protester, en exerçant les droits qu'elle avait encore, contre la Capitis diminutio dont on voulait la frapper. Ils pensaient aussi que la grande fournée de pairs était utile pour stimuler l'opinion publique, créer dans le corps électoral, provoquer une réaction vigoureuse de l'opinion publique qui assurerait uri triomphe aux conservateurs dans un avenir prochain. Le chef de ce groupe était lord Halsbury, en l'honneur duquel un banquet politique fut donné le 26 juillet. Il était facile de voir que le petit bataillon des pairs libéraux, 90 environ, ne suffirait pas pour faire passer le bill, qu'il faudrait pour cela qu'un certain nombre des adversaires du Parliament , bill votassent avec le Gouvernement; leur abstention ne serait pas suffisante.

C'est dans ces conditions que s'ouvrit le débat décisif. Il eut lieu les 10 et 11 août 1911. Le point formel était d'examiner les raisons très sommaires que selon l'usage, les Communes avaient données pour justifier leur refus d'adhérer aux amendements des Lords. Le débat fut ample et solennel, émouvant à de certains moments, comme lorsque lord Rosebery vint expliquer pourquoi il voterait pour le bill; le primat, l'archevêque de Canterbury, fit une déclaration dans le même sens. En définitive, la motion de lord Morley « de ne point insister sur les amendements » fut adoptée le Il août par 131 voix contre 114. 17 conservateurs avaient donné cet exemple paradoxal que, par abnégation et intérêt, bien entendu, ils avaient voté contre leur intime conviction pour éviter un plus grand mal (127). Le reste allait de soi. L'assentiment du roi ne pouvait faire défaut; le bill est devenu le Parliament Aci (1, 2, George V, chap. 13).

(137) On peut voir dans le Standard du 24 août 1911 une intéressante lettre du primat expliquant son vote.

1 (1) Si un money bill, ayant été passé par la Chambre des Gommunes et envoyé à la Chambre dc>s Lords un mois au moins avant la fin de la session n'est point passé sans amendements par la Chambre des Lords dans le délai d'un mois après qu'il a été envoyé à cette Chambre, le bill, à moins que la Chambre des Communes n'en décide autrement, sera présenté à S. M. et deviendra Act de Parlement par la signification de l'assentiment royal, nonobstant que la Chambre n'a point donné son consentement au bill.

(2) Un money bill est un public bill qui, dans l'opinion du Speaker de la Chambre des Communes, contient seulement des dispositions traitant de tous' les sujets suivants ou de quelqu'un d'entre eux, savoir : l'imposition, le rappel, la remise, altération ou réglementation de la taxation, l'imposition, pour le paiement d'une dette ou pour d'autres besoins financiers, de charges sur le Fonds consolidé ou sur des fonds octroyés par le Parlement ou la modification ou le rappel de semblables charges; le supply (128): V appropriation (affectation), recette, garde et déboursé {issue on) et audit de comptes (129); la levée (raising) ou la garantie d'aucun emprunt ou le remboursement de celui-ci, ou des matières subordonnées incidentes à ces sujets ou à quelqu'un d'entre eux. Dans cette sous-section, les termes a taxation •», « fonds publics j, « emprunt », respectivement ne comprennent pas les taxations, fonds et emprunts levés par les autorités et corps locaux pour les besoins locaux.

(3) Sur tout money bill, lorsqu'il est envoyé à la Chambre des Lords et lorsqu'il est présenté pour assentiment à S. M., sera endossé le certificat du Speaker de la Chambre des Communes signé par lui que c'est un money bill. Avant de délivrer son certificat, le Speaker consultera, si faire se peut, deux membres qui seront nommés au commencement de chaque session par le Committee of Sélection et pris dans les Chairmen's Panel.

2 (1) Si un Public bill (autre qu'un Money bill ou un bill contenant des dispositions pour étendre la durée d'un Parlement au delà de cinq ans) (130) est passé par la Chambre des Communes dans trois sessions successives (peu importe qu'elles soient ou non du même Parlement) et ayant été envoyé à la Chambre des Lords un mois au moins avant la fin de la session, est rejeté par la Chambre des Lords dans chacune de ces sessions, ce bill, lorsqu'il aura été rejeté pour la troisième fois par la Chambre des Lords, sera, à moins que la Chambre des Communes ne décide le contraire, présenté à S. M. et deviendra Act de Parlement par la signification de l'assentiment royal nonobstant que la Chambre des Lords n'ait point donné son consentement au bill; étant ajouté que la présente disposition ne produira effet que si deux ans se sont écoulés entre la date, dans la première de ces sessions, de la seconde lecture du bill à la Chambre des Communes et la date

(128) C'est le terme général pour désigner les crédits ouverts annuellement par le ■ Parlement.

(129) Sur l'audit, voy. Anson, Law and Cuslom of the Constitution, édil. française, t. II, 403-407.

(130) Voir plus loin, art. 7.

à laquelle il est passé par la Chambre des Communes dans la troisième de ces sessions.

(2) Lorsqu'un bill est présenté pour assentiment à S. M. par application des dispositions de la présente section sera endossé sur le bill le certificat du Speaker de la Chambre des Communes signé par lui, portant qu'il a été dûment satisfait aux prescriptions de la présente section.

(3) Un bill sera considéré comme rejeté par la Chambre des Lords s'il n'est passé par elle soit sans amendement, soit seulement avec des amendements tels qu'ils peuvent être acceptés par les deux Chambres (131).

(4) Un bill sera censé être le même qu'un bill antérieur envoyé à la Chambre des Lords dans la précédente session, si lorsqu'il est envoyé à la Chambre des Lords il est identique au bill antérieur ou s'il contient seulement des changements que le Speaker de la Chambre des Communes certifie être nécessaires, étant donné le temps écoulé depuis la date du bill antérieur, ou représenter des amendements qui ont été faits au bill antérieur par la Chambre des Lords dans la précédente session; et les amendements que le Speaker certifiera avoir été faits par la Chambre des Communes seront insérés dans le bill tel qu'il sera présenté pour recevoir l'assentiment royal par application de la présente section; étant ajouté que la Chambre des Communes, si elle le juge convenable, lorsqu'un tel bill passe dans cette Chambre dans la seconde ou troisième session, peut en suggérer encore d'autres sans les inséref dans le bill, et les amendements ainsi suggérés seront examinés par la Chambre des Lords et, s'ils sont admis par cette Chambre, ils seront traités comme des amendements faits par la Chapibre des Lords et admis par la^ Chambre des Communes, mais l'exercice de ce pouvoir par la Chambre des Communes n'affectera pas l'application de la présente section, dans le cas où le bill serait rejeté par la Chambre des Lords (132). »

Voilà les dispositions essentielles. On remarquera que VAct laisse toujours, à la Chambre des Communes, la faculté de ne pas user des avantages qui lui sont ainsi accordés et de continuer à chercher un accord avec la Chambre des Lords. La possibilité des amendements, soit par les Lords, soit même par les Communes, est assez largement conservée.

Quelques-unes des autres dispositions du Parliamcnt Act sont

(131) Cette disposition n'est pas claire : qui décidera si l'amendement des Lords peut être accepté par les Communes ? Aucune autorité n'étant désignée pour trancher celle question et le ministère ne pouvant en être juge, il semble que la solution résultera simplement de ce que l'amendement sera admis ou non par la Chambre des Communes; c'est seulement son acceptation ou son refus d'acceptation qui démontrera que l'amendement est ou non acceptable par elle. Mais alors il faudra que le bill amendé par les Lords revienne devant les Communes, même quand il s'agit du vote des Lords, dans la troisième session avant que la section 2 il) du Parliamant Act puisse produire son effet final. Voir plus loin 2 (4).

(132) C'est-à-dire que le bill, malgré les amendements ainsi suggérés, sera censé être le même que précédemment.

purement formelles, ainsi l'article (section) 3 décide que les certificats délivrés par le Speaker dans les hypothèses visées ne pourront être mis en question devant aucune Cour de justice. L'article (section) 4, dont l'origine est un amendement de la Chambre des I.ords, est très bien fondé. On n'avait point songé à modifier la formule de la promulgation pour le cas où le bill deviendra loi sans le consentement des Lords. On eût donc continué à déclarer que le roi l'éd^ictait conformément à l'avis et consentement des Lords et des Communes assemblés en Parlement, ce qui eût été ironique et mensonger. Le texte porte maintenant :

4 (1) Dans tout bill présenté à Sa Majesté conformément aux dispositions du présent Acf qui précèdent, les termes de la promulgation (enactment) seront ainsi qu"il suit, à savoir qu'il sera dit : « qu'il soit édicté par la très excellente Majesté du Roi, par et avec l'avis et consentement des Communes assemblées dans le présent Parlement, conformément aux dispositions du Parliament Act, 1911, par l'autorité du même Act, ainsi qu'il suit ». Enfin l'article {section) 6 porte par précaution : « Rien dans cet Act ne pourra diminuer ou modifier les droits et privilèges de la Chambre des Communes. »

Une autre disposition déjà signalée est au contraire importante et change le droit sur la durée des pouvoirs de la Chambre des Communes, tel qu'il existait depuis près de deux siècles. D'après l'article (section) 7 : « Cinq ans seront substitués à sept comme temps fixé pour la durée maximum d'un Parlement, telle qu'elle était fixée par le septennicd Act, 1715 »

Voilà le texte qui forme aujourd'hui une partie nouvelle et capitale de la Constitution anglaise. Sur cette grave question, je voudrais encore examiner deux points : 1° Comment peut-on expliquer que cette solution tranchante radicale ait pu si facilement se faire accepter ou s'imposer ? 2° Quelle force reste-t-il à la Chambre des Lords et le système des deux Chambres est-il \éritablement maintenu ?

Ce qui a forcé la main aux Lords c'est la prérogative royale de ciéer des Pairs en nombre illimité, et de changer par là la majorité dans la Chambre des Lords. Le droit, il est vrai, n'a pas été effectivement exercé et le précédent de 1712 reste uni(|ue en Angle'terre; en 1911 comme en 1832, la menace a suffi.

Le droit lui-même a été contesté dans les débats passionnés (133), et même par deux fois, à la Chambre des Communes, le 29 mars 1910 (134), et la seconde, le 7 août 1911. Les deux fois. M. Asquith

(133) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 75 et suiv. (tiré à part).

(134) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 73 (tiré à part).

a répondu en invoquant un passage formel de la magistrale Introduction i't the sludy 0/ constitutional law du professeur Dicey, la principale autorité contemporaine en matière de droit constitutionnel. Il invoquait aussi des témoignages s© rapportant à la crise de 1832. Voilà d'ailleurs le passage essentiel de son discours du 7 août 1911 : « Quant aux autorités (les auteurs, comme on dit en France) elles sont absolument unanimes; j'en cite seulement une, une grandement éminente, le professeur Dicey; voici ce que dans son ouvrage classique il dit sur le sujet : « Le point auquel les Lords doivent céder ou la Couronne intervenir est ouvertement déterminé par tout fait qui montre que la Chambre des Communes, sur la matière qui est l'objet de la dispute, représente la \olonté délibérée de la Nation. » Et plus loin, il rappelait les paroles prononcées par Lord Grey à la Chambre des Lords dans la crise de 1832 : « Je. demande quelle serait sa conséquence si nous avions à supposer qu'une telle prérogative n'existe pas ou qu'elle ne peut pas être constitutionnellement exercée ? Les Comluunes ont un contrôle sur le pouvoir de la Couronne par le privilège extrême de refuser les subsides. La Couronne, par son pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes, a un contrôle à l'égard de toutes procédures violentes et brutales de la part des Communes; mais, si une majorité de cette Chambre (la Chambre des Lords) a le pouvoir de s'opposer aux vœux déclarés du peuple et de la Couronne, et si le peuple n'a aucun moyen de modifier ce pouvoir, alors ce pays est placé entièrement sous l'influence d'une oligarchie sans contrôle. »

L'opposition ne pou\ait guère présenter en sens inverse qu'une considération séduisante : c'est que les lournées de pairs étaient contraires à l'esprit de la Constitution moderne de l'Angleterre; du moment qu'une Chambre existait en vertu de la Constitution, la Couronne (ou le Ministère qui exerce les droits de la Couronne) ne pouvait pas de parti pris, en vue d'un résultat politique à obtenir, la manipuler et en changer la majorité (135). Mais cela ne pouvait pas tenir devant une tradition et une doctrine constantes, bien que le respect des précédents soit ébranlé en Angleterre (136). Cette thèse de l'opposition manquait totalement de base juridique et technique.

Mais une autre considéiation était possible. Le droit de la Couronne étant admis, avait-il été exercé correctement dans les conditions voulues ? Cela mérite d'être examiné. Le droit de créer les pairs en nombre illimité est une prérogative de la Couronne. Sans

(135) M. Balfour à la Chambre des Communes, le 7 août 1911.

fl36) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 21 ot suiv. (tiré à part).

202 LA LIDERTÉ MODERNE

doute, comme presque loules les autres prérogatives, l'exercice do celle-ci, en temps ordinaire, a passé au Ministère; c'est ce dernier qui choisit en réalité les pairs qui sont créés tous les ans et qui décide leur création. Mais en est-il de même pour une création de pairs ayant ce but spécial de changer la majorité dans la Chambre des Lords ?

C'est évidemment une prérogative extrême de la Couronne, dont l'usage doit être réservé pour la solution de crises qui ont un intérêt vital pour le pays, qui mettent la nation en danger. Si l'on reconnaît que le monarque a encore un rôle personnel lorsque, dans certains cas, il s'agit de prononcer la dissolution de la Chambre des Communes, ne doit-il pas en être de même lorsqu'il s'agit de ces créations de pairs destinées à changer de majorité dans la Chambre des Lords ? En a-t-il été ainsi dans le cas présent? Sans doute dans la forme, c'est bien le roi qui a décidé sur l'avis de ses ministres. Même le Ministère, dès le mois de novembre 1911, au moment oii la dissolution allait être prononcée et comme condition de celle-ci, avait obtenu du roi un engagement éventuel d'user de cette prérogatiAe, si dans la nouvelle Chambre des Communes le parti libéral avait la majorité et que cela fût nécessaire pour faire passer aux Lords le Parliament bill. C'est là une des choses que l'opposition a particulièrement reprochées au Cabinet, comme une atteinte à la pleine liberté du roi.

Il semble bien qu'en réalité c'est le Ministère qui a exercé la prérogative, dans l'intérêt du parti (ou des partis) qu'il représente. Aussi, à la veille de la scène dernière qui a donné force de loi au Parliament bill, le parti unioniste a-t-il déposé dans chacune des Chambres une motion de censure contre le Ministère pour avoir conseillé au roi la création d'une multitude de pairs (137). Elle fut discutée à la Chambre des Communes le 7 août et rejetée; elle fut adoptée par la Chambre des Lords (où elle ne pouvait avoir que la valeur d'une protestation) le lendemain et fut votée par 241 voix contre 68.

Sans doute l'idée que cette prérogative, comme les autres prérogatives de la Couronne, est exercée par le Cabinet, ou du moins que l'exercice en est décidé par le Cabinet, n'est point nouvelle; les débats même sui* la motion de censure à la Chambre des Lords

(137) La motion était identique de part et d'autre et ainsi conçue {Hansard, Chambre dès Lords, 1910, t. IX, col. 815) : et Que dans l'opinion de cette Chambre l'avis donné à S. M. par les ministres de S. M., par lequel ils ont obtenu de S. M. la promesse qu'il serait créé un nombre suffisant de pairs pour faire passer le Parliament bill, tel qu'il a passé à la Chambre des Communes, est une violation grossière de la liberté constitutionnelle par laquelle, entre mitres funestes conséquences, le peuple sera fru.=tré de pouvoir ^e prononcer de nouv(\-ni =iir la mesure du Home rule. »

LE GOLVERNEMENT PARLEMENTAIRE 203

en fournissent la preuve (138). Mais celte fois, elle s'est attestée dans les faits; l'observation en a été présentée dans les débats. Voici comment un homme politique constate la, portée de ce précédent : « L'état actuel des choses nous met en face de ce fait renversant qu'à l'avenir tout Cabinet, quelque éloigné qu'il soit d'être en contact avec l'opinion nationale, peut faire aboutir sa volonté irréparable sans aucune permission et sans empêchement possible. Ce que M. Asquith a fait aujourd'hui, tout premier ministre peut le faire demain, si la prétehtion produite par !e gouvernement est admise et s'il rentre dans le droit de tout premier ministre de donner au souverain l'avis de créer un nombre de pairs suffisant pour faire passer à la seconde Chambre, pour laquelle le Cabinet tient qu'il a reçu le mandat, de la mettre au Statute-book. Les seuls juges de la valeur du mandat seraient les ministres eux-mêmes. Le dernier obstacle à la dictature du Cabinet a été écarté, l'ancienne prérogative de la Couronne a été détournée et incorporée dans le mécanisme ordinaire du caucus de parti (139) ».

Le comte de Dunraven, dans ce passage topique, paraît redouter pour l'avenir l'usage dès fournées de pairs devenues un droit du Ministère. Mais M. Dicey a démontré d'une manière péremptoire qu'au contraire, en vertu du Parliament Act lui-même et tant qu'il sera en vigueur, elles seront, au contraire impossibles, empêchées par cette loi nouvelle. Sans doute dans l'état actuel des 'choses, le roi conserve le droit de créer les Pairs en nombre indéterminé; mais si des ministres lui proposaient d'user de ce droit pour changer la majorité dans la Chambre des Lords en faveur d'une mesure déterminée votée par les Communes, il aurait le droit et même le devoir de refuser parce que le Parliament act assure que la mesure deviendra loi dans un délai déterminé par la volonté

(138) Voilà la citation que faisait lord Curzon à la Chambre des Lords le 8 août 1910 {Hansard, t. IX, col. 830 : « La seconde citation est de lord Granville : oc Un » cas tel que celui de 1833 ne se présente pas heureusement une fois dans un siècle, » ou une fois en deux siècles (il ne savait pas ce qui devait arriver^ mais je crois que » s'il devait jamais se présenter, il n'est pas un ministre qui ne fût alarmé à l'idée de » faire usage en ce sens de la prérogative de la Couronne. » Il discutait alors l'idée qui avait été émise de créer quarante pairs pour la mesure en question. » Voici maintenant ce que, dans cette même séance du 8 août, disait lord Lansdowne, reprochant au ministère d'avoir demandé à l'avance un engagement du roi (col. 874) : « Pourquoi est-il nécessaire de solliciter S. M. à cette époque? S. M. est le fils d'un souverain qui, pendant dix ans, a été, par-dessus tout, un chef constitutionnel. Il est le petit-fils d'une grande reine qui, durant son règne mémorable et glorieux, ne s'est jamais départie de l'épaisseur d'un cheveu de la correction constitutionnelle. Etait-il donc probable que le présent roi ne se montrerait pas disposé à suivre l'avis de ses ministres s'ils différaient de donner cet avis jusqu'à ce que l'occasion se présentât ? »

(139) Nineteenlh Centunj and aller, sept. 1911, The need for a récréation o[ our Constitution, by the right hon. the earl of Dunraven, K. R., p. 402-405.

persistante des Communes et malgré l'opposition des Lords (140). Il n'y aura plus d'inondation de la Chambre des Lords (no more swanping of the House of Lords). C'est une prérogative qui est rendue à peu près impossible à exercer. Le roi, peu désireux de Texercer, dira à ses ministres : « Vous avez une majorité aux Communes. Le Parliament ad vous donne le moyen de faire passer votre mesure malgré l'opposition des Lords. La procédure joue lentement mais c'est un résultat ^oulu. La création de pairs pour faire passer la mesure est inconstitutionnelle maintenant (141). » Il est ^rai, comme le fait remarquer M. Dicey, qu'au bout de deux ans après l'élection générale, les ministres en fonctions sont privés de cette faculté, ne peuvent plus l'exercer efficacement avant la fin du Parlement, le veto suspensif des Lords durant deux ans. Ils pourront cependant entamer la procédure, les trois sessions successives dans lesquelles le hill est voté par la Chambre des Lords pouvant appartenir à deux Parlements différents. Ce sera utile si, aux élections suivantes, leur parti est maintenu au pouvoir.

Si la prérogative dont il vient d'être parlé a été le moyen formel qui a fait passer le Parliament hill, des causes profondes ont rendu possibles les graves changements que cette loi a apportes dans la Constitution anglaise. Ils ne sont pas seulement le produit de l'esprit de parti dans un conflit aigu; ils ont des racines dans un passé dont le. début est déjà lointain; ils sont une phase d'une évolution qui en compte d'autres antérieures.

Depuis bien des siècles, la tendance constante de la Constitution non écrite de l'Angleterre a été de rompre au profit des Communes l'égalité qui s'était d'abord établie entre les deux Chambres quant au Aote des subsides et quant au vote des lois. La Chambre des Lords a vu progressivement ses droits s'affaiblir. Jusqu'en 1832, cet affaiblissement n'a été en réalité qu'apparent, très supportable par les Lords; car s'il existait en droit, en fait les Lords exerçaient une influence décisive sur la Chambre des Comm.unes dont, dans une large mesure, ils faisaient presque euxmêmes le recrutement. Mais après la réforme de 1832. il en fut autrement. Les Communes exercèrent indépendamment, pour leur

(140) Moi-même, dans mon étude sur La Chambre des Lords et la démocratie, j'ai produit le même raisonnement à propos d'une hypothèse que je faisais alors p. 85 (tiré à part) : « On pourrait encore, disais-je, pour passer outre à l'opposition des Lords, exiger que le bill (un bill quelconque) fût voté par les Communes à une forte majorité; au.x deux tiers des voix, par exemple. Du même coup serait écartée la pratique des [ournées de pairs, arme antique et rouillée, d'un maniement presque impraticable (je me trompais sur ce point), elle n'aurait plus d'emploi possible; le i-elo de la Chambre des Lords s'épuiserait à date fixe et devrait être respecté jusqu'à ce terme. »

(141) Thoughls on Parliament Act, t. I. dans le Times du 20 août 1911.

propre compte, les prérogatives qu'elles avaient conquises sur les Lords. Ceux-ci furent peu à peu réduits à un rôle véritablement secondaire dans le système des deux Chambres, si bien que le Parliament act n'a fait en réalité que traduire en articles, sous une forme précisée, les rapports qui, en temps normal, s'étaient établis entre les deux Chambres. Les Lords avaient perdu le droit d'amender et même de rejeter les lois de finances; le rejet du budget par eux spécialement apparaissait comme impossible (142). De même quant au vote des lois ordinaires, ils n'étaient plus appelés, en dehors du droit d'amendement non destructeur du hill, qu'à exercer un veto suspensif (143).

Mais cet équilibre, penchant du côté de la Chambre des Communes, répondait à un état de choses normal et traditionnel dans lequel les deux grands partis anglais, les Whigs et les Tories, les libéraux et les conservateurs, malgré leur opposition et leurs divergences, professaient les mêmes principes sur les points essentiels de la Constitution et de la législation. La composition moderne de la Chambre des Lords, très largement conservatrice, n'empêchait pas alors qu'elle gardât sa réserve et même son rôle quelque peu effacé quand le parti libéral était au pouvoir. Les choses changèrent lorsque le parti libéral, en 1893, accepta et voulut réaliser le Home rule irlandais; lorsque le parti radical d'abord, puis le Labour party, le parti socialiste, se dégagèrent et formèrent les ailes du parti libéral; lorsque, sous les auspices du parti libéral, la Chambre des Communes vota des lois de finances, des budgets répondant aux tendan'ces des radicaux et des socialistes.

La Chambre des Lords, non pas étroitement, mais résolument conser-vatrice, se réA-eilla et voulut combattre ce mouvement avec énergie. Elle repoussa, en 1893, le Home rule bill et d'autres bills importants du Cabinet Gladstone (144), et elle parut être approuvée par la nation aux élections générales de 1895. Mais comment reprendre une autorité qu'elle avait perdue ? Comment, en particulier, ce qui paraissait nécessaire, reprendre un contrôle effectif

(142) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 47-56 (tiré à partV Erskine May, Traité des privilèges, procédures et usages du Parlement, trad. Delpech. t. II, p. 212, 221 et suiv.; sir William Anson, Law and custom o[ the Constitution, t. II', p. 231, 232: Léonard Conrtney, The working of the Constitution o[ United-Kinçidom and its outgrows, 2' édif.. 1908, p. 39.

(143) Sidney Low. The governance of England, 2" édit., 1906, p. 222 : '<. Les fonctions constitutionnelles des Pairs sont trop bien connues pour qu'il soit besoin de les décrire. Le caractère limité et suspensif de leur veto est admis par tout le monde et particulièrement par eux-mêmes. Si le système « des freins et des contrepoids » est destiné à sauver un pays des excès de la violence démocratique, la Chambre des Lords répond très imparfaitement dans la réalité à cet objet. »

(144) Sidney Low, The governance o[ England, p. 224.

sur les lois de finances, sur les budgets ? Elle se fonda sur un principe nouveau. Elle n'in\oqua plus à proprement parler, comme force de résistance, son pouvoir législatif qu'elle renonça presque à exercer d'après son propre vouloir. Elle invoqua le principe politique le plus puissant des temps modernes, la sou\eraineté nationale, la volonté souveraine de la nation.

Mais la Chambre des Lords, non élective, aristocratique, composée pour la plus grande part de membres siégeant en vertu d'un droit héréditaire, ne pouvait se présenter comme l'organe de la volonté nationale. Elle ne le fit point; mais une théorie se dégagea, d'après laquelle la Chambre des Lords avait pour mission, pour fonction principale, de ne laisser passer aucun bill important, grave par ses conséquences, tant qu'il n'était pas établi qu'il avait été soumis dans des élections générales au corps électoral et approuvé par celui-ci, le corps électoral étant l'organe incontesté de la volonté nationale, \ol\h le système nouveau. Il fut formulé par des auteurs, présenté dans les débats de la Chambre des Lords : celle-ci en a fait une application formelle et explicite à la loi des finances pour 1910, en 1909. Elle n'a pas, à proprement parler, repoussé ce b''M; elle a déclaré qu'elle ne pouvait l'accepter tant qu'il n'aurait pas été soumis, et après les élections générales de janvier 1910, lorsque le parti libéral revint avec une majorité plutôt augmentée que diminuée, elle se considéra comme obligée de voter ce budget (145).

Mais cette construction ingénieuse avait des points faibles, des vices certains. En premier lieu, si le gouvernement voulait triompher de cette résistance avant que la fin du Parlement amenât naturellement les élections générales (ce qui pouvait être long, la durée légale du Parlement étant alors de sept ans), il était réduit à une dissolution. La nécessité de la dissolution s'imposait même promptement si la mesure repoussée par les Lords était indispensable et urgente comme le vote du budget : l'histoire de l'année 1909 l'a bien prouvé.

Or, les Lords n'ont jamais eu le droit de décider une dissolution, ils la décidaient pourtant indirectement, et le parti libéral protestait contre cette usurpation de pouvoir. On pouvait même *^e demander si l'on était alors dans un des cas où la dissolution pouvait être légitimement prononcée: cette hypothèse ne rentrait pas dans le 'cadre tracé par les précédents.

D'autre part, le moyen détourné et compliqué de soumettre au pt'Uj.le la question litigieuse était en lui-même peu satisfaisant. Pui-que c'était le jugement du peuple qu'on voulait, l'expressioîi

(145) Esmein, La Chambre des Lord" e! la démocratie, p. 31-38 ('(iré à parfV

certaine de sa volonté, un moyen s'offrait pour cela plus direct, plus prompt, plus exact au moins en apparence : c'était le référendum, l'un des procédés brutaux en faveur dans les démocraties modernes. Une fois entrée dans la voie, la logique conduisait là les pairs conservateurs. Aussi la proposition se dégagea naturellement, inévitablement de la logique des prétentions. Il fut présenté par l'opposition à la Chambre des Lords et dans les résolutions qui furent la première riposte au Parliament bill avant la dissolution de 1900 et les élections de 1910, et dans les amendements présentés au Parliament bill par Lord Lansdowne et votés par la Chambre des Lords en juillet 1911. Entre temps, Lord Balfour de Burleigt avait proposé aux Lords un bill général sur le re/erendum, détaché en apparence de la difficulté constitutionnelle, dans lequel l'institution était adoptée pour sa valeur propre et qui fut votée en seconde lecture par la Chambre haute (146). Mais l'î référendum, cet instrument législatif imparfait et grossier, ne paraît point encore près de s'introduire dans le pays d'origine du gouvernement représentatif. Le parti libéral le combat, en raison principalement de l'effet déprimant, dégradant que cet appel au. peuple exerce inévitablement sur les assemblées législatives. On peut même douter que le parti unioniste ait vraiment admis le principe. Il s'en sert comme d'une arme défensive aujourd'hui ; mais il est fort à croire que lorsqu'il reviendra au pouvoir, ce ne sera pas l'une des innovations qu'il introduira dans la législation (147).

Enfin et surtout la thèse nouvelle des Lords et la résistance qu'elle impliquait ne recevait qu'une application intermittente et inégale. Lorsque les conservateurs étaient au pouvoir la Chambre des Lords, en immense majorité conservatrice, laissait passer sans résistance les bills votés par la majorité conservatrice de la Chambre des Communes, même quand ils étaient imprégnés d'un esprit de parti évident. Elle rentrait dans son rôle réservé antérieur ; elle n'exerçait même plus son veto suspensif. C'est la conduite qu'elle tint de 1896 à 1906. Au contraire, quand le parti libéral revint au pouvoir aux élections de 1906, la Chambre des Lords sir réveilla, repoussa ou transforma par des amendements, comme on l'a vu plus haut, une série de bills politiques, dans leur but ou dans leur esprit. En 1909, elle refusa de voter le budget pour 1910 ([ui, il est vrai, contenait de nouveaux impôts ou des modifications d'impôts anciens (income tax), dans lesquels on pouvait

(146) Mars 1911, Hansard. 1911, t. III, col. 256 et suiv.

(147) On lit dans le Times du 11 novembre 1910, p. 8, col. 1 : « The plain fact would happen lo bc that suggestion of Ihe referendu» is not really one which suits either political parly -nhen it cornes to Ihe translatioir of theory in to practice. »

voir des mesures radicales-socialistes, comme on dirait en France. Or, le Gouvernement parlementaire est essentiellement un Gouvernement de parti ; c'est même le nom qu'on lui donne le plus souvent, party government. Il repose encore, malgré la constitution composite de la majorité actuelle à la Chambre des Communes, sur l'existence de deux grands partis opposés, destinés à accéder alternativement au pouvoir, dans une oscillation sans périodicité régulière, la majorité du corps électoral, aux élections générales, appelant au pouvoir tantôt l'un, tantôt l'autre parti.

Dans ce jeu politique, le fair play, si cher aux Anglais, ne s'impose-t-il pas? Est-il possible que le système des deux Chambres ait pour résultat de faire aux deux partis, lorsqu'ils accèdent au pouvoir, une condition aussi inégale (148)? Que la Chambre haute ait un esprit plus conservateur que les Chambres des Communes, cela est naturel et raisonnable; c'est un trait qu'elle conserverait légitimement, même en devenant élective. Mais qu'elle soit la forteresse de l'un des deux partis politiques, cela paraît inadmissible. C'est ainsi qu'en France, en 1875, la majorité de l'Assemblée nationale avait voulu faire du Sénat la forteresse du parti conservateur, un ouvrage de défense contre les Codes qu'on redoutait lorsque, sous la République, le parti républicain serait aux affaires. On sait les difficultés et les conflits qui en résultèrent; et la Constitution ne commença à fonctionner d'une façon harmonique que lorsque la majorité du Sénat devint franchement républicaine.

Dans les débats sur les Veto resolutions et sur le Parliament bill. on reprochait souvent aux libéraux de vouloir introduire, sous une forme déguisée, le système d'une Chambre unique (Single chamber) en réduisant à l'impuissance la Chambre des Lords, Ils répondaient souvent qu'on avait en réalité un système de ChamJjre unique lorsque les conservateurs étaient au pouvoir, la Chambre des Lords acceptant avec une déférence constante les bills politiques alors votés par les Communes. Le ParKament ad rétablit à peu près l'équilibre, en assurant aux libéraux, lorsqu'ils sont en majorité aux Communes, que leurs bills politiques passeront à la Chambre haute, non point sans obstacle, comme ceux des Cabinets conservateurs, mais en subissant une résistance qui pourra être réduite à deux ans.

Mais quels pouvoirs et quelle force a conservés la Chambre des Lords ?

Elle a conservé d'abord sa composition antérieure, et. bien

(148) Esmein, La Chambre des LoMs et la démocratie, p. 40 et suiv. (tiré à part).

qu'une transformation se préparei (148^), désirée, semblev-t-il. presque par lo-us, pour le moment c'est beaucoup. Les Pairs qui la composent sont toujours le corps respecté de la noblesse anglaise, respecté par la nation et non envahi par les éléments nou\eaux qu'aurait apportés la fournée de pairs.

La Chambre des Lords a perdu, il faut le reconnaître, son vrai pouvoir législatif, ou du moins celui-ci ne jouera que lorsque ne s'appliqueront pas les dispositions du Parliament hlll, qui permettent de transformer en loi un bill voté trois fois par les Communes, mais auquel la Chambre des Lords n'a pas donné son assentiment. Lorsque ces dispositions s'appliqueront, les Lords n'auront plus qu'un droit de veto suspensif. Mais ce sont les Lords eux-mêmes qui ont, en quelque sorte, transformé en veto leur pouvoir législatif, leur participation au vote des lois, égale, eu droit, à celle des Communes et de la Couronne (149).

La Chambre des Lords n'a donc plus sur les lois ordinaires qu'elle désapprouve qu'un veto suspensif. Au cours des débats sur les veto resolutions et sur le ParKament bill, les unionistes en faisaient fî, estimant que c'était un droit presque illusoire. Cependant, à mesure qu'on approchait de l'inévitable solution, cette attente de deux ans que les Lords pouvaient encore opposer à la loi prenait à leurs yeux plus d'importancei et plus de valeur. Depuis que le ParKament bill est devenu loi, cette impression s'accentue. M. Dicey pèse le pour et le contre : « Si mes souvenirs ne me trompent, sous l'empire de certaines constitutions françaises, un veto suspensif a été parfois une pure nullité. Un veto suspensif entre les mains du président des Etats-Unis s'est montré plus effectif que le veîo illimité d'un roi d'Angleterre. » (150).

Il est vrai, sur ce dernier point, que le veto du président des Etats-Unis n'est point absolu, mais il n'est pas non plus simplement suspensif. Le bill, auquel il est opposé, retourne bien devant les Chambres qui peuvent le délibérer et le voter à nouveau, mais pour passer, il doit obtenir dans chacune d'elles une majorité des deux tiers des voix : il est vrai que s'il l'obtient, le veto est épuisé et le président est obligé de promulguer la loi. C'est dans cette majorité des deux tiers nécessaire pour faire trimopher le bill vetoed. que gît la force de ce veto présidentiel.

L'éminent jurisconsulte qiie j'ai cité, en parlant des constitutions françaises « sous lesquelles le veto suspensif a été illusoire », vise sans doute celle de 1791 (151). Le roi pouvait opposer son

(148^) "Voyez ci-dessus, p. 121 et suiv.

(149) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 29 et suiv. (tiré à part).

(150) Thoughls on the Parliamenl Act, t. I, Times du 20 août 1911.

(151^ Le Sénat du Second Empire, par les sénatus-consultos du 14 mars 1867 et du E. 14

veto aux lois votées par l'Assemblée nationale législative. ^lais si la même loi était votée par trois législatures successives, le uelo était épuisé. La législature étant de deux ans et la loi pouvant avoir été votée pour la première fois à la fin d'une de ces législatures et pour la troisième fois au commencement de la troisième législature, la durée d'^ ce droit de vélo pouvait ne pas dépasser de beaucoup deux ans, durée du vélo actuel de la Chambre des Lords. Le veto de Louis XVI a été inefficace, bien qu'il en ait assez largement usé, inhabilement d'ailleurs, et par là même cette expérience a profondément discrédité le veto suspensif. Mais l'expérience n'est pas probante. Ce qui, en effet, a rendu impui";;sant ce veto entre les mains de Louis XVI, ce n'en est pas la nature, c'est qu'il n'a pas été respecté : il a soulevé le ridicule et le mépris 'chez le peuple de Paris; il a donné lieu aux insurrections du 20 juin et du 10 août 1792; un veto absolu etit subi le même sort et, par conséquent, eût été également inefficace.

Mais il y a lieu d'espérer et de croire qu'on respectera le veto suspensif que le Parliament b'Ul assure à la Chambre des Lords. L'admirable tenue que la nation anglaise a gardée pendant la crise en est un sûr garant. Ce n'est donc point le système d'une Chambre unique C!ue le Parliament ;>:ll a établi sous une forme déguisée. La Chambre des Lord^ garde sur les lois ordinaires votées par la Chambre des Communes, avec un droit d'amendement quelque peu imprécis, un veto suspensif très réel. C'est le même système que celui que le gouvernement proposait d'appliquer au Sénat français quant aux votes des lois de finances lors de la révision constitutionnelle de 1884, et il croyait pourtant maintenir au Sénat une action et un droit sérieux en cette matière. li disait dans l'exposé des motifs du projet de la résolution qu'il présentait aux Chambres <^n vue de la revision : « Une disposition plus claire, qui donnerait simplement force de loi à une jurisprudence établie par le bon esprit du Sénat attribuant à la Chambre des députés le dernier mot après deux délibérations quant aux crédits supprimés par elle, n'aurait nullement pour conséquence d'enlever au Sénat son pouvoir et son action sur les finances de l'Etat (152). » Encore là, pourtant, par la nature des choses, le droit du Sénat se serait épuisé en quelques jours, tout au plus en quelques mois.

8 septembre 1869, avait reçu un droit de veto suspensif sur les projets de loi votés par le corps législatif. Esmein, La Chambre des Lords et la démocralie, p. 61 (tiré à part). Mais il avait, en outre, le droit de «'opposp'- péremptoirement à la promulgation des lois inconstitutionnelles. Le veto suspensif qui leur était conféré par les sénalus-consultes àe 1867 et de 1869 n'a pas joué.

(152) J. ol(. du 25 mai 1884, Déb. pari, p. 1121.

La durée qu'aura le veto suspensif des Lords sera uin' force incontestable. Dans un temps où la presse a une puissance de fait qui force souvent la main aux pouvoirs publics, le b.ill contesté qui aura résisté à l'épreuve d'un débat de deux ans aura par là même prouvé sa solidité. M. Birrel disait à la Chambre des Communes, le 30 mars 1910 : « Un délai de six mois, c'est presque tout ce qu'il nous faut dans un pa5"s comme celui-ci. Deux ans ! Ce sera un bon bill que celui-là qui résistera aux critiques de deux années !»

Le veto suspensif a pouitant, et par là même, un défaut assez grave. C'est qu'il prolonge et aigrit le conflit au lieu de lui donner une prompte solution, ce que fait au contraire le veto du président des Etats-Unis.

Il ne faut pas d'ailleurs considérer seulement la force qu'a par lui-même le délai. Il est des cas assez nombreux où le caractère urgent d'une loi rend toute sa a aleur et toute son énergie au vote de la Chambre des Lords, dont alors on ne peut se passer. Supposez qu'elle eût repoussé ou refusé de voter en 1911 V Insurance bill, ou, en mars 191^, le Mininmm wages Miners bill, on \oit immédiatement les conséquences possibles (153). Enfin la Chambre haute conserve le droit d'adresser au gouvernement des questions ou interpellations qui, pour être sans influence sur le sort du Cabinet, n'en ont pas moins une action possible sur la marche de la politique et sur l'opinion publique. De grands débats politiques peuvent toujours s'ouvrir devant elle. Chose notable, ses séances n'ont point changé d'aspect depuis que le Parliament act a été édicté.

Il est vrai que pour les money-bllls, la Chambre des Lords a perdu, on peut le dire, tout pouvoir législatif et même tout droit de veto. Elle a définitivement, légalement perdu tout droit d'amendement, et même elle n'a plus que la faculté de délibérer une fois sur un bill de cette espèce. Si elle l'a, dans cette unique délibération, amendé ou rejeté, il devient loi par le simple assentiment du roi ajouté au vote des Communes. Mais c'était le résultat déjà établi par la coutume du Parlement. Il a été simplement traduit en loi précise. Ce sont les Lords eux-mêmes qui ont provoqué cette condamnation en essayant de faire revivre des prérogatives éteintes; en pratiquant, en 1909, ce refus du budget que les auteurs (songeant à la Chambre des Communes et non à la Chambre des

(153^ [Le vélo des lords reprendra ainsi son importance foutes les fois que, par une mesure urgente, il s'agira de mettre fin à une agitation populaire. En 1913, la Chambre des Lords a rejeté le Home rule et la séparation des Eglises et de l'Etat volées par la Chambre des Communes: mais ces votes n'ont plus qu'une signification restreinte; car on sait qu'il suffira que la Chambre des Communes insiste pour l'emporter. (V. Delimal, Chronique dans Bévue politique et parlementaire, 10 avril 1913, p. 175.}

Lords) présentaient coinme un moyen extrême de résistance aux empiétements de la Couronne, et qui n'avait point eu d'applications historiques. Pour cette unique délibération, le Parliamenl Act donne à la Chambre des Lords une garantie secondaire qu'elle n'avait point auparavant. Tout money-bill, et par conséquent le budget, doit lui être adressé un mois au moins avant la fm de b session; dans l'usage, ils n'avaient le plus souvent qu'un ou deux jours pour délibérer (154).

Les précautions que prend le Parliamenl Act contre le tacking paraissent sérieuses et suffisantes. Personne ne réAoque en doute l'impartialité du Speaker de la Chambre des Communes et des deux membres qui lui sont adjoints, bien qu'une première application de son nou\eau pou^•oir ait soulevé des réclamations. Mais il faut rappeler que par tacking, au point de \ue technique, on entend simplement l'introduction, dans un moncy-bill, de dispositions hétérogènes, qui ne sont point d'ordre financier. On ne fait pas rentrer sous ce titre des dispositions vraiment financières, alors même qu'elles ont en même temps un but politique ou social déterminé.

Une dernière question se pose : le Parliamenl Act est-il destiné à durer? Comment agira, en ce qui le concerne,- le parti unioniste, lorsque, tôt ou tard, il reviendra au pouvoir? Le rappellera-t-i\, l'abrogera-t-il purement et simplement par un Act nouveau, rendant à la Chambre des Lords ses anciens pouvoirs? C'est ce que paraissait annoncer lord Landsdowne, le 9 août 1911, lorsqu'il proposait à la Chambre Haute de ne point insister sur ses amendements au Parliamenl bill. « Ceux qui pensent ainsi tiennent qu'il es! plus sage de s'abstenir de toute nouvelle intervention dans ces discussions, que nous devons décliner toute responsabilité en ce qui concerne ce bill, et que nous devons le laisser là, en faisant entendre clairement que, sitôt que l'occasion se présentera, nous n'épargnerons aucun effort pour rétablir l'équilibre de la Constitution ([ue vous avez si gravement bouleversé. » (155). .Mais, dans ce même mois d'août 1911, M. Balfour, alors encore leader de l'opposition, a déclaré à la Chambre des Communes, que revenant au pouvoir, son parti ne rappellerait point purement et simplement le Parliamenl Act, et depuis lors, dans la discussion de l'adresse, le nou\eau leader du parti unioniste à la Chambre des Communes a déclaré que son parti n'abrogerait point le Parliamenl Acl sans une reconstitution de la Chambre des Lords. Il nous paraît possible d'aller plus loin dans la voie des préA'isions. Il est rare en his-

(154) Sidney Low. The governnnce o[ England, p. 248, note.

(155) Hansard. 1911, t. IX ,col. 887.

toire que les crises profondes, comme celle qui a produit le Parliament Ad, ne laissent pas après elles des résultats durables; même quand elles sont suivies d'une réaction en sens contraire, leurs résultats, leurs fruits demeurent partiellement. Cela est vrai surtout quand, comme ici, ces résultats sont dans la ligne, dans le développement lo'gique d'une évolution bien antérieurement commencée. Xous croyons d'abord que les dispositions du Parliament Act sur les money-hills seront définitives; quant à celles qui visent les bills ordinaires, elles pourront être modifiées; le droit d'amendement de la Chambre des Lords en particulier pourra être déterminé plus clairement et plus largement, mais il nous paraît improbable que, même avec une composition nouvelle, la Chambre haute reprenne un veto absolu et général sur les bilh votés par la Chambre des Communes.

[Ce sont là, en effet, les conclusions auxquelles est arrivée en 1918 la commission d'études nommée pour compléter kî Parliament act de 1911 et présidée par Lord Bryce, dans les circonstances que nous avons précédemment signalées (156).

Le comité on the reconstruction of the House of Lords, d'une part maintient le principe que la seconde Chambre n'aura pas le pouvoir de présenter, d'amender ou de rejeter une loi de finances, mais il s'efforce de faire déterminer le caractère financier des bills par une autorité impartiale. D'autre part, le règlement des divergences entre les deux Chambres, sans restituer aux Lords un veto étendu, est remanié de manière à écarter des règles gênantes et rigides imposées aux conférences libres et à adopter une méthode plus simple et plus élastique pour pousser plus loin les délibérations (proceedings) des conférences libres (157).

156) V. ci-de^siis, p. 121.

(157) Sur les attributions de la seconde Chambre, voici les conclusions de la Conférence :

B. — Pouvoirs de la seconde Chambre en ce Qui concerne les Bills [inanciers.

1. La seconde Chambre n'aura pas le pouvoir d'amender ou de rejeter une loi de finances, ainsi qu'il est ci-après indiqué.

2. Tout bill que la Chambre des Communes aura ordonné d'introduire par résolution, sur lequel la Commission des voies et moyens ou la Commission de la Chambre entière aura fait un rapport (à la noniination de laquelle Commission la recommandation royale aura été signifiée), sera, si avant la troisième lecture à la Chambre des Communes le membre qui présente ce bill, ou la Chambre des Communes par une résolution, déclare que c'est un bill financier, considéré comme un bill financier, à moins que l'autorité désignée (appointed authority), constituée comme il est prévu ci-dessous, décide que le bill n'est pas un bill financier.

3. Si le membre qui présente le bill déclare que c'est un bill financier, il l'annoncera à la Chambre des Communes, avant que le bill passe en troisième lecture, et M. le Speaker fera inscrire cette déclaration au procès-verbal de la Chambre. Lorsque le bill sera envoyé à la seconde Chambre, le secrétaire de la Chambre des Communes informera la seconde Chambre que le bill est déclaré bill financier.

4. L'une et l'autre Chambre peuvent par une Résolution, à tout moment, pendant que

Au point de vue des attributions, le Comité estime que la nouvelle Chambre des Lords ne doit pas être la rivale de la Chambre des

le bill leur est soumis, renvoyer un bill déclaré bill financier à l'autorité désignée pour qu'elle examine :

a) Si ce bill contient des dispositions d'un caractère non financier qui pourraient à plus juste titre être présentées dans un bill ou dans des bills distincts,

b) Si le bill, tout en ayant l'apparence d'un bill financier, n'est pas dune nature telle que ses effets non financiers sont plus importants que ceux d'un caractère purement financier.

5. a) Si l'autorité désignée est d'avis que le bill contient des dispositions non financières qui devraient être séparées des dispositions financières, elle ordonnera que le bill soit divisé de manière à grouper les dispositions non financières en un bill distinct.

Dans ce cas, les bills seront désormais traités comme des bills distincts, l'un comme une loi que la seconde Chambre ne peut ni. rejeter ni amender, r.autre comme une loi que la seconde Chambre peut rejeter ou amender. b) Si l'autorité désignée est d'avis que le bill est d'une nature telle que les effets non financiers sont plus importants que ceux d'un caractère purement financier, elle déclarera que le bill n'est pas un bill financier, dans le sens de la présente disposition; dans ce cas, la seconde Chambre pourra traiter le bill comme un bill non financier. Mais elle n'aura pas le pouvoir de l'amender de manière à augmenter les charges du peuple ou les fonds publics.

Dans ces deux cas, l'autorité désignée pourra, sans émettre aucun ordre, indiquer les dispositions qu'il serait nécessaire de supprimer ou d'amender pour que le bill soit traité comme bill financier.

6. La seconde Chambre n'aura pas le pouvoir de prendre l'initiative d'un bill qui, s'il avait été présenté à la Chambre des Communes, l'aurait été sur Résolution (comme il est spécifié à la section IT. Tout bill ayant pris naissance dans la seconde Chambre peut être soumis, par l'une et l'autre Chambre, pendant le temps que le bill est devant elles, à l'autorité désignée pour qu'elle décide s'il est ou n'est pas financier.

7. La décision de l'autorité désignée sera portée à la connaissance des deux Chambres et sera sans appel.

8. Les recommandations ci-dessus s'appliqueront miilalis mutandis aux dispositions financières contenues dans un bill ainsi qu'à l'ensemble du bill, la question de savoir ce qui est ou ce qui n'est pas une disposition financière étant la même dans les deux cas.

9. Les recommandations ci-dessus ne concernent pas les bills et les dispositions relatives aux impôts locaux. Ceux-ci n'entrent pas dans la catégorie des bills financiers ou des dispositions financières; la seconde Chambre aura le pouvoir de s'occuper des questions intéressant les tarifs locaux.

10. L'autorité dont il a été parlé plus haut sera constituée comme suit : au début de chaque session, chaque Chambre désignera sept membres qui constitueront ensemble la « Commission jointe des bills financiers », en vue d'étudier les bills qui pourront leur être soumis de la manière mentionnée plus haut.

11. La Commission jointe choisira son présidj^nt, qui pourra appartenir à la Commission. Dans ce cas, il aura voix prépondérante. Il pourra aussi être choisi en dehors des membres de l'une et de l'autre Chambre du Parlement. Dans ce cas, il ne votera qu'en cas de partage des voix.