Une Conférence librp comprendra

a) 'V'ingt membres de chaque Chambre nommés à l'ouverture de chaque Parleujenl par la Commission de sélection de chaque Chambre, de manière à représenter les

Communes; elle ne pourra mettre en jeu la responsabilité ministérielle; elle n'aura pas les mêmes prérogatives financières. Mais elle peut examiner et reviser les bills émanant de In Cli ambre des Communes et souvent trop hâtivement votés par celle-ci; elle aura rinitiati\e des bills qui n'engagent pas les questions de principe; elle pourra s'opposer à un bill pendant un délai suffisant pour permettre à l'opinion de se manifester clairement; elle pourra discuter les questions de politique intérieure.

Toutefois, si la Chambre des Communes doit conserver ses prérogatives financières, celles-ci ne doivent s'étendre qu'aux bills qui ont une forme et un effet purement financiers et qui alors ne peu- \ent être ni rejetés, ni amendés par la Chambre haute; mais elles ne doivent pas s'appliquer aux bills qui, malgré leurs dispositions financières, se proposent de réaliser des objets non financiers, des réformes économiques ou sociales. En cas de conflit entre les deux

diverses fractions d'opinion de la Chambre. Cet organe sera appelé « la Commission jointe permanente des Conférences » (joint standing Commitlee o( Conférences).

b) Dix membres de chaque Chambre ajoutés par la Commission de sélection à la CoDjmission jointe permanente à l'occasion de la soumission d'un bi'l l'ariiculier formeront, avec la Commission jointe permanente, la Confé=-f,:ice Jilire p.jir ie bill.

4. Les délibérations de la Conférence libre seront secrètes. Mais il dépendra de la Ceiiférence de décider s'il y aura lieu de publier en derniii-c analyse un rapport sur une délibération particulière.

5. Un procès-verbal offîciel sera rédige de toutes les séances de la Conférence libre et sera imprimé.

6. Le rapport de la Conférence libre sera remis simultanément aux deux Chambres. Il cor tiendra les recommandations de la Confémce libre rflallveraent ù 1:; baep d'accord proposé entre les deux Chambres, scus forme de bill, et fera connaître si l'on est arrivé à ces conclusions à l'unanimité ou à la majorité; le nombre — mais non les noms — des membres qui ont voté pour ou contre, si les voix de la Conférence libre ont été partagées.

7. Lorsqu'un liill aura été soumis à une Conférence libre et que celle ci aura fait un rapport aux deux Chambres avec ou sans amendement, aucune des Chambres ne pourra amender le bill et la seule question qui sera posée sur ce bill sera : « Cette Chambre accepte-t-elle le bill tel qu'il a été rapporté par la Conférence libre? ^^ Celle question sera posée aux deux Chambres et si elle est admise par les deux Chambres, le bill, sous la forme qui aura été donnée par la Conférence libre sera présenté à Sa Majesté pour approbation royale...

9. Si le l)ill tel qu'il a été rapporté par la Conférence libre est accepté par une Chambre, mais rejeté par l'autre, on le renverra à la Conférence libre dans la session qui suivra celle pendant laquelle le bill avait pris naissance; si la Conférence libre déclare dans son rapport qu'elle a accepté le bill sous la formé par une majorité d'au moins trois des présents et votant?, le bill, s'il est alors approuvé par les deux Chambres ou par la Chambre des Communes seule, sera présenté à Sa Majesté pour approbation royale.

10. Si la Conférence libre n'accepte pas à nouveau le bill sous la même forme, ou qu'elle l'accepte par une majorité de moins de trois voi.x, le bill tombera, à moins que les deux Chambres acceptent le bill tel qu'il aura été rapporté par la Conférence libre.

11. Si le Parlement est prorogé au moment où un bill aura été soumis à une Conférence libre, ce bill sera reporté à la session suivante sans qu'un ordre suspensif soif nécessaire; les délibérations seront reprises et menées jusqu'à conclusion, y compris le stage final de la présentation du bill à Sa Majesté pour approbation royale pendant cette session.

12. Le secrétaire du Parlement servira de secrétaire à la Conférence libre.

216 LA LIBERTÉ MODERXE

Chambres sur le caractère d'un bill, le Comité, après avoir écarté le référendum populaire, propose de le faire résoudre par une Commission jointe, avec une procédure moins rigide que celle qui est actuellement adoptée. Une Commission jointe des bills financiers, composée de quatorze membres, dont sept élus par chaque Chambre, décidera du caractère des bills et, au besoin, ordonnera leur division en deux projets distincts, l'un financier, l'autre non financier.

Pour les bills n'ayant pas un caractère financier, c'est encore au système du Comité mixte que la Conférence a recours pour assurer le règlement des conflits entre les deux assemblées. Quand un bill voté par une Chambre aura été rejeté par l'autre ou voté par elle avec des amendements que la première Chambre refuse d'accepter, l'une ou l'autre Chambre pourra exiger par une résolution que le bill soit soumis à une Conférence libre {Free Conférence). Celle-ci comprendra : 1° vingt membres de chaque Chambre nommés à l'ouverture de chaque Parlement par la Commission de sélection, de manière à représenter les différentes fractions d'opinion de la Chambre; ces vingt membres constituent la Commission jointe permanente des Conférences (Joint standing Committee o| Conférence); 2° dix membres de chaque Chambre adjoints par la Commission de sélection à la Commission permanente pour chaque projet particulier déféré à la Conférence : ils forment avec la Commission permanente la « Conférence libre » pour ce bill. Cette Conférence libre de soixante membres, délibérant en secret, reprend le projet de loi et tente de résoudre le conflit, soit en cherchant un compromis entre les deux rédactions opposées, soit en élaborant un projet entièrement nouveau. Si le texte arrêté est adopté sans amendement par les deux Chambres, il devient loi. S'il est rejeté par l'une des deux assemblées, il est renvoyé à la Conférence, qui le remettra à l'étude au cours de la session suivante. Deux hypothèses peuvent alors se présenter : ou bien la Conférence maintient son texte par une majorité d'au moins trois voix, le bill voté par les deux assemblées ou même par la seule Chambre des Communes est soumis à l'approbation royale; ou bien la Conférence ne maintient pas tel cjuel son projel ou le maintient avec une majorité inférieure à trois voix, le bill tombe, s'il n'est pas voté par les deux assemblées.]

Ce qui nous paraît surtout certain, c'est que la transformation si profonde qui vient d'atteindre en Angleterre la Chambre haute n'affectera point les Chambres hautes des autres grands pays démocratiques (158). Elle est, en effet, le produit de causes histo-

(158) Esmein, La Chambre des Lords el la démocratie, p. 67 ''lire à part".

riques propres à l'Angleterre. Le Sénat des Etats-Unis est garanti et protégé par la nature même du Gouvernement fédératif el par l'autorité qu'il a acquise au cours des années. Le Sénat français appartient, il est vrai, à une forme d'Etat centralisée, mais depuis sa création, son autorité et sa force n'ont fait que grandir; il (représente le mieux assis de notre Constitution et il n'a point à redouter Id pression et la supériorité de la Chambre des députés (159). Dans les débats anglais sur la Chambre des Lords et dans les articles concomitants de la presse anglaise, le Sénat français a été souvent signalé avec éloges (160^).

[Dans les Constitutions qui ont vu le jour après la guerre de 1914-1919, la poussée démocratique tend cependant à restreindre les prérogatives des Chambres hautes. Ainsi dans le projet de constitution polonaise déposé par le gouvernement le 4 décembre 1919 devant la Diète constituante, le rôle de seconde Chambre est tenu par une « Garde des lois » composée : 1° de 30 membres élus par la Diète, au suffrage proportionnel, dans son sein ou en dehors parmi les membres de l'enseignement public; 2° de 30 membres choisis par le chef de l'Etat. Cette Chambre, \is-à-vis des projets \otés par la Diète, n'a qu'un droit d'opposition. Si elle ne l'exerce pas dans le délai de trente jours, le chef de FEtat peut promulguer la loi. Si elle fait opposition, la loi est renvoyée à la Diète. Au cas où celle-ci maintiendrait son vote, le chef de l'Etat décide s'il doit ou non donner à la loi son caractère définitif (160=).

D'après la Constitution tchéco-slovaque du 29 février 1920 (art. 44) : « Un vote de la Chambre des députés, en cas de résolution divergente du Sénat, a force de loi lorsque la majorité absolue de la Chambre, siégeant à la majorité de tous ses membres, décide qu'elle maintient sa résolution première. Cependant, si le Sénat, à la majorité des trois quarts de tous ses membres, rejette un projet de loi voté par la Chambre, le projet ne sera adopté que si la Chambre maintient sa résolution à la majorité des trois cinquièmes de tous ses membres. » Alais, en sens inverse, le Sénat ne peut aussi facilement faire prévaloir sa volonté dans le Parlement; l'article ajoute : « Les projets de lois du Sénat seront déposés à la Chambre, Si celle-ci les rejette et si le Sénat maintient sa résolution première à la majorité de tous ses membres, sa résolution est soumise de nouveau à la Chambre. Si la Chambre rejette une

(159) [Cf. J. Barthélémy, Les résistances du Sénat, Reçue du droit public el de la science politique, 1913.]

'160M [The french Senale and the House el Lords, dans le Times du ]4 mars 1910 p. 9.]

'160') Napzod du 7 déc. 1919.

seconde fois la résolution du Sénat, à la majorité des voix, la résolution du Sénat ne reçoit pas force de loi. De semblables projets de loi ne peuvent à nouveau être déposés dans l'une ou l'autre Chambre avant une année révolue. Le fait pour l'une ou l'autre Chambre de modifier la résolution de l'autre équivaut à un rejet. »

Dans la Constitution allemande du 11 août 1919, le Ueichsrat a seulement un droit de veto vis-à-vis des lois \otées par le Reichstag. Selon l'art. 74 : « l'opposition doit être introduite auprès du Gouvernement de l'Empire dans le délai de deux semaines à partir du vote définitif par le Reichstag et appuyée de motifs au plus tard dans les deux semaines qui suivront. En cas d'opposition, la loi est soumise à une nouvelle délibération du Reichstag. Si l'entente n'est pas réalisée entre les deux Assemblées, le Président de l'Empire peut, dans le délai de trois mois, ordonner un relerendum sur l'objet du conflit. Si le Président ne fait pas usage de ce droit, la loi est tenue pour non avenue. Si le Reichstag l'a adoptée à la majorité des deux tiers, malgré l'opposition du Reichsrat, le Président doit, dans le délai de trois mois, promulguer la loi dans la forme adoptée par le Reichstag ou ordonner un référendum. ».]

Un autre veto est depuis longtemps tombé en désuétude par l'effet de la coutume et du gouvernement parlementaire; c'est celui du monarque. Dans sa nature propre, ce n'était point un veto, mais ce que nous appelons le droit de sanction. 'Le roi étant l'un des éléments constitutifs, l'une des branches du Parlement, son consentement était nécessaire pour la formation de la loi, tout autant que le vote des deux Chambres. Mais cela se changea en un simple veto absolu, il est vrai, et Montesquieu fut, croyons-nous, le premier à considérer ainsi les choses, en distinguant le droit de statuer et le droit d'empêcher (161). Blackstone, disciple de Montesquieu, présenta sous cet aspect le droit de refuser son consentement (162).

Cette prérogative de la Couronne, considérée jadis comme très importante, a disparu, est tombée en désuétude avec le développement du gouvernement parlementaire. Je veux parler du droit de veto, par lequel le monarque refusait son assentiment à mi bill présenté par l'initiative d'un membre du Parlement et voté par les deux Chambres, l'empêchant ainsi de devenir loi. Le roi Guillaume III en usa fréquemment, même à l'égard des mesures impor-

(161) Esprit des lois, liv. XI, chap. vi.

(162) Commenlaries on Ihe laws o( England B. I. Lorsque fut discutée la Constitution française de 1791, on ne parlait que de veto, absolu ou suspensif. La Constitution de 1791 contient pourtant la sanction royale des lois. Mais lorsque est épuisé le veto suspensif qu'elle établit, elle admet, par un fiction légale, que la sanction est acquise à la loi de plein droit.

tantes, au moins la première fois qu'elles lui furent présentées. En 1707. la reine Anne l'opposa encore au Scotch mililia bill; mais c'est le dernier exemple. Depuis lors jamais le monarque n'a répondu aux bills votés par le Parlement 'ces mots traditionnels par lesquels il refusait son assentiment : « le roi s'avisera » (1G3). Le vélo royal est pleinement tombé en désuétude. Cela était fatal. Cette prérogative, comme toutes les autres, ne peut plus être exercée qu'avec l'appui d'un cabinet; et si les ministres au pouvoir n'ont pas eu assez d'influence pour empêcher le vote d'un bill qu'ils considèrent comme assez préjudiciable pour' demander au roi d'y opposer son veto, ils ont été gravement battus à la Chambre des Communes et ont dû démissionner Ils ont été naturellement remplacés au pouvoir par le parti qui avait enlevé le vote devant lequel ils succombent, et les nouveaux ministres ne sauraient demander au monarque de s'opposer à une mesure qu'ils ont soutenue. D'ailleurs, dans l'Angleterre contemporaine, l'initiative parlementaire joue un rôle assez modeste : toutes les lois importantes sont proposées par les membres du Cabinet.

Il résulte de ce développement que tout le pouvoir effectif de la Couronne est passé au Cabinet, soutenu par la Chambre des Communes. Aussi, M. Jenks voit-il dans le Cabinet l'organe même de la souveraineté et il admire la force en même temps que la souplesse de ce systèrtie : « Le Cabinet en réalité manie, au moins pour les affaires séculières, cette force immense et compréhensive que les juristes appellent la souveraineté de l'Etat, parce que (sauf une importante réserve qui sera indiquée plus loin) il peut imprimer la direction qui lui plaît à cette force qui n'a pas de limites légales. Naturellement, son pouvoir, comme toute puissance humaine, est limité par les possibilités humaines, mais il n'a pas d'autres limites. Et, qu'on le remarque, le Cabinet agit sans formalités, sans publicité, sans règles fixes de procédure. Quelques messieurs se réunissent de temps à autre dans Downing Street et décident du sort de cet organisme immense et compliqué qu'on appelle l'Empire britannique, avec ses centaines de millions d'habitants. Sans doute certaines de ces décisions ont besoin d'être ensuite sanctionnées? par des Acts de Parlement; mais si le Cabinet, comme cela est supposé, représente la majorité dans le Parlement, ces Acts sont une chose qui va de soi. Sans doute son administration peut être traversée par des recours aux Cours de justice; ma' s les Cour^ de justi'ce elles-mêmes, si cela est nécessaire, peuvent être ramenées à l'unisson par des Acts de Parlement. En théorie également et peutêtre en fait (si la crise devenait assez pressante) le Cabinet peut,

(163) Anson, Law and cuslom. t. P. p. 300-301, édit. française, Boucard ot Jèze. t. I, p. 358.

par les mêmes moyens, abattre l'opposition de l'Eglise, si, par exemple, il décidait qu'une partie de la somme payée annuellement en Angleterre à titre de dîmes serait employée aux besoins de l'Etat. Sans doute le Cabinet agit à ses risques et périls; son autorité est simplement morale et non pas physique. Mais le grand avantage du Cabinet c'est que dans un moment de suprême crise nationale il pourrait, si ses membres avaient assez de poigne, mettre en activité toutes les énergies dormantes de l'Empire; il pourrait, par exemple, lever cinq millions d'hommes et imposer un incometax de quinze shillings à la livre sur les possessions de la Couronne. Il pourrait faire cela et le faire avec une promptitude extraordinaire si, — et seulement si, — il avait derrière lui l'opinion unie de l'Empire; car, tandis que son pouvoir pour réaliser l'opinion publique est immense, son pouvoir pour aller contre l'opinion publique est relativement petit. C'est peut-être le plus grand éloge qu'on puisse faire d'un organe du gouvernement quelconque aux yeux de ceux qui croient en la vox populi, et c'est peut-être au Cabinet System plus encore qu'à la souveraineté du Parlement que nous devons ce que M. Bryce a si heureusement appelé la « flexibilité de notre Constitution » (164)

Quels droits et quelle influence reste-t-il à la Couronne ? Elle conserve encore quelques prérogatives effectives. On se demande si le roi peut refuser à un Cabinet, mis en minorité devant la Chambre des Communes, la dissolution qui lui permettrait d'en appeler au pays par des élections générales; si, à l'invei-se, il peut renvoyer un ministère qui a pour lui la majorité de la Chambre des Communes, en accordant âu ministère nouveau, qu'il constituera, le moyen de solliciter par des élections générales la ratification suprême de la nation. Ces droits extrêmes ont de nos jours été exercés plus d'une fois par les gouverneurs dans certaines colonies anglaises, dotées d'un parlement et du plein gouvernement parlementaire. Les auteurs anglais admettent que le roi pourrait en user aussi, à 'condition, bien entendu, de trouver un ministère qui en prenne la responsabilité (165). On admet aussi que le monarque choisisse certains fonctionnaires, surtout des postes honorifiques ou secondaires (166).

Mais ce qui reste au monarque, en dehors de ses prérogatives légales, c'est la possibilité d'exercer une influence morale sur les ministres et, par là, une action réelle sur le gouvernement. Sans doute, cette influence dépend de la valeur du monarque (ou Prési-

(164^ Jenks, op. cit., p. 409.

(165) Courtney, op. cit., p. 8-11, 36. — Cf. Anson, t. P. p. 300, édit, française, t. I. p. 346.

(166) Courtney, op. cit., p. 111: Sidney Low, op. cit., p. 108. '

dent), de son âge, de son expérience; mais, quand elle est justifiée, elle peut être très grande et cela suffit pour que le titulaire du pouvoir exécutif, dans le gouvernement parlementaire, ne soit pas simplement un personnage décoratif. M. Jenks constate qu'avec le plein développement du gouvernement du Cabinet le prestige de la royauté a grandi; il est vrai qu'à ses yeux cela vient beaucoup de ce que la soumission commune à l'autorité du roi est le seul lien véritable qui unisse tous les sujets de l'immense empire britannique (167). Mais à la mort de la reine Victoria, les hommes d'Etat anglais ont constaté à l'envi l'immense influence qu'elle avait exercée sur le gouvernement, sans manquer à la réserve que lui imposait le gouvernement de Cabinet. Voici comment lord Salisbury s'exprimait à la Chambre des Lords le 25 janvier 1901 : « La position d'un souverain constitutionnel n'est pas facile. Il faut concilier des devoirs qui semblent opposés; il faut accepter bien des choses qui ne sont pas toujours agréables. Mais elle a su, par un

-merveilleux pouvoir, d'un côté se maintenir avec la plus complète exactitude dans les limites de son action comme souverain consti-

vtutionnel et. d'autre part, exercer une ferme et persistante influence sur l'action de ses ministres et sur la marche de la législation et du gouvernement, influence que nul ne saurait méconnaître. Elle était capable d'accepter "certaines choses, qu'elle n'approuvait peut-être pas complètement, mais qu'elle se considérait comme obligée d'accepter dans sa position. Elle a toujours maintenu un rigoureux contrôle sur les affaires publiques, donnant franchement son avis à ses ministres, les avertissant du danger si elle apercevait qu'un danaer était en vue- Elle a certainement impressionné beaucoup d'entre nous par la profonde pénétration, je dirai l'intuition, avec laquelle elle voyait les périls dont nous étions menacés à l'occasion d'une mesure que nous croyions expédient d'adopter. Elle a laissé dans mon esprit, elle a laissé dans nos esprits la conviction qu'il était toujours dangereux d'insister sur une mesure de l'opportunité de laquelle elle n'était pas entièrement convaincue, et, sans entrer dans les détails, je puis dire que. pendant son long règne, aucun ministre n'a passé outre malgré son avis, ou n'a insisté auprès d'elle pour qu'elle passât outre, sans se rendre compte plus tard qu'il avait assumé une périlleuse responsabilité. Elle avait une connaissance extraordinaire de ce que le peuple penserait. J'ai dit depuis des années et j'ai toujours pensé que, lorsque je savais ce que pensait la reine, je savais parfaitement ce que penseraient ses sujets, spécialement la classe moyenne de ses sujets, — telle était la pénétration extraordinaire de son esprit. Cependant elle ne s'en tenait jamais obstinément à ses propres 'conceptions, au contraire

(107 Jenks, op. cit., p. 400 et suiv. — Cf. Sidney Low, op. cit., chap. xiv et xv.

222 LA LIBERTÉ MODFRNE

elle était toute pleine de concessions et d'attention, et elle n'épargnait aucun effort, je pourrais presque dire elle ne reculait devant aucun sacrifice, pour rendre à ses conseillers plus aisée qu'elle ne l'eût été autrement la tâche de conduire ce gouvernement difficile. » Il est impossible de mieux tracer le modèle du gouvernement parlementaire, tel qu'il est équilibré aujourd'hui; en droit, les ministres sont bien toujours les conseillers du titulaire du pouvoir executif; en fait, celui-'ci ne peut plus être que le conseiller de ses ministres. Mais avec quelle utilité il peut remplir ce rôle, c'est ce que montre l'exemple de la reine Victoria, M, Bryce, l'éminent publiciste et homme politique, a également rendu hommage aux vertus constitutionnelles de la souveraine défunte (168).

Ce qu'avait été la reine Victoria considérée comme souverain constitutionnel, son fils, le roi Edouard VII, le fut aussi avec la même réserve quant au droit parlementaire et avec une autorité de fait toujours grandissante. Son influence sur la politique extérieure a été, on peut le dire, immense. Lorsque la mort vint le frapper, en 1910, é'clata le même concert d'éloges qui avait suivi la mort de sa mère. Sa fin, rapide- et inattendue, se produisit au milieu de la crise aiguë qui a été étudiée plus haut. L'opinion publique, qui Aboyait en lui l'homme le plus capable de la dénouer sans convulsion trop profonde, vit dans son décès un coup particulièrement funeste, et ce fut pour une bonne part à ce sentiment national que fut due la tentative de conciliation, la Conférence, qui. mallieureiisement, n'aboutit pas (169).

Avant de quitter le gouvernement parlementaire anglais, une dernière observation est nécessaire appelée par le Parliament Act

(168) Voici en quels termes un grand journal libéral, le Doily News, résume cette appréciation : a Dans le « Libéral Magazine » de février, M. James Bryce paie un juste et éloquent tribut aux services constitutionnels de la reine. Comme le dit M. Bryce, nous ne sentons pas toujours exactement dans quelle mesure la tradition constitutionnelle, maintenant universellement acceptée, est due à la reine elle-même... La reine n'a jamais essayé d'intervenir à l'égard d'un ministre qui avait la confiance de fa Chambre des Communes. Lorsqu'elle exerça son influence, ce fut ou pour éviter la guerre, comme en 1861 et 1864, ou pour prévenir un conflit entre les Chambres, comme en 1869 et en 1884. Elle montra assez ouvertement ses préférences personnelles, comme par exemple dans le cas de lord Boaconsfield et de M. Gladstone. Mais elle ne traita jamais M. Gladstone comme son oncle (Guillaume IV) traitait lord Melbourne, et lorsqu'il démissionna, en 1885, elle lui offrit un titre de Comte. En 1869, plie intervint, par l'intermédiaire de l'archevêque Tait, pour faire passer à la Chambre des Lords le bill sur l'Eglise d'Irlande sans agitation dangereuse et sans retards. En 1884, elle employa le duc de Richmond et suggéra le compromis grâce auquel la loi électorale et la loi sur la nouvelle distribution des sièges des députés furent votées par les deux Chambres au commencement de 1885. Les radicaux ardents, désireux d'engager une bataille décisive avec les Lords, furent mécontents de cet arrangement, dans lequel à la fois M. Gladstone et lord Salisbury étaient parties. Mais les travailleurs agricoles obtinrent le droit de voter, quoique la solution du problème concernant la Chambre des Lords fiM indéfiniment différée. Il serait difficile, même au critique le plus minutieux, de trouver en faute l'action politique de la reine Victoria. »

(leQ"» Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 11 (tiré à part).

de 1911. Jusque-là, les membres de la Chambre des Communes, depuis le début du xviii^ siècle, étaient élus pour sept ans

C'étaient des pouvoirs d'une bien longue durée et souvent, avant d'arriver à leur terme, l'Assemblée était fatiguée, désaccordée et •comme usée par ses fonctions. Alors même que le Cabinet y avait conservé une majorité, celle-ci n'était plus bien nombreuse ni bien ferme. Le droit de dissolution intervenait alors dans une fonction nouvelle; il mettait fin à cet état de choses et renouvelait la Chambre des Communes. C'était devenu comme courant. En pareil cas, des motions étaient souvent présentées aux Communes, invitant les ministres à donner au roi l'avis de prononcer la dissolution. Il élfeit rare qu'un Parlement dépassât sa sixième année (170).

Mais on a vu que le Parliammt Act (171) l'a réduit à cinq ans. La fonction du droit de dissolution dont il vient d'être parlé a donc perdu son objet et est destinée à cesser : cinq ans sont pour une Chambre des députés une durée moyenne et raisonnable. M. Di'cey s'est même demandé si, dans les conditions nouvelles créées par le Parliament Act, le droit de dissolution ne cesserait pas complètement de s'exercer, bien que, comme il le dit d'autre part, un Cabinet-, lorsque la Chambre des Communes qui le soutient n'a plus devant elle qu'une existence réduite au-dessous de deux ans, puisse avoir la tentation de renouveler cette Chambre, n'ayant plus actuellement les deux ans nécessaires pour le jeu du Parliament Act. Il resterait toujours l'hypothèse, de moins en moins vraisemblable d'ailleurs, où le droit de dissolution servirait à un premier Ministre pour appeler de la Chambre au pays.

Lorsque la France se donna sa première Constitution, de 1789 à 1791, le gouvernement parlementaire n'y trouva point sa place. La Constitution de 1791, comme 'celle de 1795, fut orienta vers une forme de gouvernement libre diamétralement opposée, qui repose sur la séparation tranchée du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, et qui sera étudiée plus loin. Personne, pour ainsi dire, ne proposa alors d'introduire en France le gouvernement de Cabinet; il n'eut pas même les honneurs de la discussion dans l'Assemblée Constituante. On a prétendu que cela venait tout simplement de ce que les Français, comme les Américains de l'Amérique du Nord, en ignoraient alors jusqu'à l'existence. De ce fait, il achevait seulement à ce moment de se dégager en Ane-leterre

(170) Courlney, op. cit., p. 166.

(171) Tfioughts on Parliament Act., Times du 20 août 1911.

224 LA LIBERTÉ MODERNHE

avec tous ses traits distinctifs, et ceux qui avaient surtout fait connaître aux étrangers les institutions politiques de l'Angleterre, Blackstone, de Lolme, ne l'avaient point signalé- Ils prétendaient au contraire trouver chez les Anglais la séparation tranchée des deux pouvoirs, comme nous le verrons dans la suite. Seul Montesquieu, tout en produisant le premier cette dernière conception, avait vu, de son œil perçant, et clairement signalé les deux traits •essentiels du gouvernement parlementaire tel qu'il existait en 1748, c'est-à-dire l'existence des deux partis opposés et toujours en lutte, le libéral et le conservateur (172), et la nécessité pour le roi de prendre ses ministres dans le parti dominant (173). Mais dans le dernier tiers du xviii^ siècle, cette ignorance prétendue était bien loin d'être générale, soit chez les Américains (174), soit chez les Français. Pour ces derniers, nous voyons Siéyès, à la veille de la réunion des Etats généraux, décrire exactement, tout en le raillant, l'équilibre du gouvernement parlementaire (175^), et, dans la séance du 22 octobre 1790, Barnave en montrait très nettement le fonctionnement (175^). Mais ceux qui le connaissaient, pour la plupart n'en voulaient point. Ils le trouvaient contraire aux principes abstraits, et surtout ils connaissaient en même temps la corruption, trop certaine, qui en était alors l'accompagnement ordinaire dans le Parlement anglais. Ils croyaient qu'il y avait entre cette corrup-

(172) Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : a Ces partis étant composés d'hommes libres, si l'un prenoit trop le dessus, l'effet de la liberté feroit que celui-ci seroit trop abaissé, tandis que les citoyens, comme les mains qui secourent le corps, viendroient relever l'autre. »

(173) Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : te Le monarque seroit dans le cas des particuliers, est, pontre les maximes ordinaires de la prudence, il seroit souvent obligé de donner sa confiance à ceux qui l'auroient le plus choqué, et de disgracier ceux qui Vauroient le nlieux servi, faisant par nécessité ce que les autres princes font par choix. » — Ces passages de Montesquieu ne paraissent pas avoir frappé les contemporains. La raison en est peut-être qu'ils ne se trouvent pas dans le chapitre que Montesquieu a intitulé De la Constitution de l'Angleterre (L. XI, ch. vi). Ils se trouvent dans un autre chapitre (L. XIX, ch. xxvii) où il décrit les mœurs politiques des Anglais et là il parle de l'Angleterre sans la nommer et comme d'une nation hypothétique. Cependant au début de ce chapitre il renvoie au chapitre vi du Livre XL

(174) Bryce, American Commonwealth, t. II, p. 26, 273, 279, traduct. française, t. I, p. 52. p. 397 et suiv., 2' édit., p. 406 et suiv.

(175') Qu'est-ce que le tiers-Etat ? 3° édit., 1789, p. 99, note 1 : « Le gouvernement est en Angleterre le sujet d'un combat continuel entre le ministère et l'aristocratie de l'opposition. La nation et le roi y paroissent presque comme de simples spectateurs. La politique du roi consiste à adopter toujours le parti le plus fort. »

(175-) Bûchez et Roux, Histoire 'parlementaire de la Révolution française, t. VII, p. 398 : « Vous dites au roi que ses ministres avoient perdu la confiance de la nation. Cet usage est constant chez un peuple qui depuis longtemps connaît l'art de se gouverner. On a à ce sujet bien altéré l'histoire. Toutes les fois qu'en Angleterre la proposition qu'on vous fait a été proposée ou admise, elle a été comme une marche constitutionnelle, et nul ne Va regardée comme un attentat à l'autorité royale, à la Constitution. On' l'a rarement employée, parce que les ministres, délibérant dans la Chambre des Communes, ne peuvent servir utilement que quand ils ont la majorité; quand ils ne l'ont plus, le roi, averti qu'il ne peut leur conserver plus longtemps sa confiance, la leur retire. »

tion et le rôle des ministres dans les Chambres anglaises une liaison nécessaire, et, détestant l'une, ils désapprouvaient l'autre •également. L'homme politique dont les vues se rapprochaient le plus du gouvernement parlementaire était Mirabeau. Avec son coup d'œil d'aigle, il en saisissait la puissance et la raison. Il en voulait certaines règles qu'il considérait comme essentielles. Ainsi c'était pour lui un point capital que les ministres pussent être pris parmi les membres du Corps législatif et continuer à en faire partie (176). Il soutint hautement son opinion sur ce point, et c'est autant par crainte de le voir profiter de cette faculté que par respect des principes que l'Assemblée Constituante statua en sens contraire (177). Il déclarait aussi que les ministres ne pouvaient gouverner qu'en ayant pour eux la majorité du Corps législatif (178). Mais il n'admettait pas qu'un vote de défiance formel pût directement et sûrement renverser le ministère (179).

Dans la Constitution de 1793, les ministres, appelés « agents en chef de l'administration générale » (art. 66), n'étaient que des agents individuels, ne formant pas im conseil et n'ayant aucune autorité personnelle (art. 68)- Nommés et surveillés par le Conseil exécutif, dont c'était là, avec la négociation des traités, la principale fonction, ils n'avaient aucun rapport avec le Corps législatif. Cette organisation, on le sait, n'entra jamais en activité, et la Constitution de l'an III reprit avec plus de netteté encore la complète

(176) Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de Lamark pendant les années 1789, 1790 et /797,, publiée par M. de Ea;ourl, Bruxelles, 1851, t. I, p. 291 (fin de 1789) : « Un nouveau ministère sera toujours mal composé tant que les ministres ne seront pas membres de la législature. Il faut donc que l'on revienne sur le décret des ministres. On y reviendra ou la Révolution ne sera jamais consolidée. » — Cf. Trentième noie du comte de Mirabeau pour la Cour, ibid., t. II, p. 16.

(177) Voyez Esmein, Goucerneur Morris, p. 182.

(178) Vingt-sixième note du comte de Mirabeau pour la Cour, ibid., 1. I, p. 413 :

« Il est impossible dans un gouvernement représentatif, pour que la nation ne soit pas exposée aux plus violentes secousses et l'autorité royale à des attaques continuelles, que les ministres n'aient pas séance dans le Corps législatif. Leur présence seule peut y servir d'intermédiaire et de lien commun entre des pouvoirs qu'il est plus facile de séparer dans la théorie que dans la pratique. Par là toutes les mesures actives du Corps législatif ne paraîtraient que des mesures du pouvoir exécutif. » — Trentesixième note pour la Cour, ibid., t. II, p. 36 : « Veut-on gouvern(;r ? On ne le peut que par la majorité, et l'on ne peut influer sur la majorité qu'en se rapprochant d'elle, qu'en lui donnant le ministère qui paraîtra lui convenir, qu'en la forçant de le défendre, qu'en l'obligeant de composer par l'effet inévitable d'ime confiance réciproque. »

(179) Trente-deuxième note du comte de Mirabeau pour la Cour, ibid., t. II, p. 20 : « Point de décret pour déclarer que les ministres n'ont pas la confiance publique, car un fait de ce genre pourrait devenir un droit; et un droit pareil, quoique exercé en Angleterre sans danger, gênerait pour longtemps, en France, le choix du monarque, prolongerait l'esprit de parti, serait tour à tour employé pour renverser les bons ministères comme les mauvais et deviendrait funeste à l'autorité dans un moment où elle n'est pas encore affermie. » Cf. t. II, p. 22, Proiet de lettre donné au roi par M. Ber- Oasse. a II serait donc juste qu'on ne demandât la destitution d'un ministère qu'autant qu'en matière grave et après une délibération régulière il aurait été au moins prononcé qu'il y a lieu à accusation formelle contre lui. »

E. lA

séparation du pou\oir exécutif et du pouvoir législatif établie par la Constitution de 1791.

Avec la Constitution du 22 frimaire an VIII on entre dans un courant nouveau, mais qui ne s'éloignait pas moins du système anglais. Dans la partie de cette Constitution qui n'est pas purement et simplement une consécration du pouvoir personnel et un retour vers l'ancien régime, dans la mesure où elle conser\'e une apparence et comme un paravent de gouvernement représentatif, ce sont les idées abstraites de Siéyès qui étaient mises en application. Il les avait exposées, sous leur forme première et originale, dans un discours étrange, plein d'aperçus profonds et de propositions subtiles et singulières, qu'il prononça à la Convention le 2 thermidor an III (180). Elles consistaient surtout à séparer et à répartir entre des corps distincts les diverses attributions qui, dans le régime représentatif, appartiennent naturellement aux assemblées. De là les trois assemblées de la Constitution de l'an VIII, le Sénat, le Tribunat et le Corps législatif, et les fonctions si incomplètes des deux dernières : organisation dont s'accommoda parfaitement l'Empire, en la simplifiant par la suppression du Tribunat (181). Mais dans cette forme de gouvernement, pas plus que dans les précédentes, les ministres ne jouaient le rôle que leur attribue le gouvernement parlementaire. La Constitution de l'an VIII portait bien, comme je l'ai dit plus haut, « qu'aucun acte du gouvernement ne pouvait avoir effet s'il n'était signé par un ministre » (ar),. 55). Aucun article ne défendait même de prendre les ministres dans le Tribunat ou le Corps législatif, les sénateurs seuls étant éligibles à toute autre fonction publique (art. 18), et ne déclarait incompatibles les deux fonctions. Mais les ministres n'étaient pourtant que de simples agents d'exécution. Ils n'avaient aucun rapport avec les assemblées; ce n'étaient même pas eux, mais bien les membres du Conseil d'Etat, qui venaient défendre les projets de loi au nom du gouvernement devant le Corps législatif (art. 53). D'ailleurs les ministres de Napoléon, premier consul ou empereur, n'étaient en réalité que les serviteurs du dictateur ou du monarque, comme les ministres de l'ancien régime; ceux qui ont exercé une action vraiment propre dans le gouvernement ne l'ont dû qu'à l'ascendant personnel qu'ils avaient su acquérir sur leurs maîtres (182)-

Mais lorsqu'aux derniers temps du premier Empire, l'amour, ou plutôt le besoin de la liberté politique, se réveilla en France, naturellement les esprits éclairés tournèrent leur attention vers le gou-

(180) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XXV, p. 291 et suiv.

(181) Mémoires du chancelier Pasquier, t. I, p. 145.

(182) Mémoires du chancelier Pasquier, t. I, p. 234 et suiv., et les admirables pages de Stendhal, dans ses OEuvres posthumes, éditées par M. de Mitty, Napoléon les ministres, p. 531.

vernement parlementaire, tel qu'il s'était développé en Angleterre. Les dangers et l'oppression du .pouvoir personnel étaient vivement sentis de tous. Les essais qu'avaient tentés l'Assemblée Constituante et la Convention pour organiser la liberté et le gouvernement représentatif dans un autre sens avaient échoué : bien qu'animées d'un esprit élevé et rédigées avec un rare talent, les Constitutions libérales' de 1791 et de l'an III n'avaient eu qu'une existen'ce très courte et de plus très pénible. Restait-il une autre solution que d'accueillir la forme de gouvernement qui avait si bien réussi aux Anglais et dont on s'était détourné jusque-là ? Celle-ci, d'autre part, commençait à être bien connue, car des publicistes éminents s'étaient faits sur ce point les éducateurs des Français; à leur tête il faut signaler Benjamin Constant (183). Ce qui montra bien que cette forme s'imposait, c'est qu'elle fut adoptée par les deux hommes qui se détrônèrent successivement l'un l'autre en 1814 et 1815. Elle figure dans l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire des 22-23 avril 1815 plus nettement peut-être encore que dans la Charte de 1814 (184).

C'est ave'c la Charte de 1814 que le gouvernement parlementaire s'est établi dans notre pays (185). A ne consulter que le texte, celleci ne le contient pas cependant d'une manière explicite. Elle dit bien (art. 54) que « les ministres peuvent être membres de la Chambre des pairs ou de la Chambre des députés, et qu'ils ont en outre leur entrée dans l'une et l'autre Chambre et doivent être entendus quand ils le demandent ». Elle dit aussi que le roi (art. 50) « peut dissoudre la Chambre des députés, mais que dans ce cas il doit en convoquer une nouvelle dans le délai de trois mois ». Ce sont là des traits connus et caractéristiques. Mais elle n'établit expressément que la responsabilité pénale des ministres (art. 55, 56) pour faits de trahison et de concussion. Elle ne parle point de leur responsabilité politique, de leur responsabilité solidaire- Néan-

(183) OEuores politiques, composées de 1797 à 1830, édit. Laboulaye.

(184) Non seulement le préambule de l'Acte additionnel déclare qu'il tend et à donner au système représentatif toute son extension », mais ses dispositions reproduisent les traits essentiels du gouvernement parlementaire. Les ministres peuvent être et rester membres des Chambres (art. 17-19), et ils donnent à celles-ci les éclaircissements qu'elles demandent. Le droit de dissoudre la Chambre des représentants à la condition de procéder à des élections nouvelles est reconnu au chef de l'Etat (art. 21). La nécessité du contreseing ministériel est précisée fart. 38), et les ministres sont déclarés responsables des actes qu'ils ont signés (art. 39). Il est vrai que les articles suivants (40-49) réglementent seulement leur responsabilité pénale, mais ils lui donnent la plus grande portée.

(185) J. Barthélémy, L'inlroduclion du régime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles X. 1904.

moins on ne s'y trompa pas. Dès la première restauration, dès l'année 1814, Chateaubriand signalait cette insuffisance littérale de la Charte et en même temps indiquait que 'cependant ses conséquences naturelles se dégageraient (186). Après la seconde restauration, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte, il posait avec une fermeté absolue les véritables règles du gouvernement parlementaire. En voici quelques exemples : « La doctrine, disait-il, sur la prérogative royale constitutionnelle est que rien ne procède directement du roi dans les actes du gouvernement, que tout est l'œuvre du ministère, même la chose qui se fait au nom du roi et avec sa signature, projets de loi, ordonnances, choix des hommes... Que fait donc le roi dans son conseil ? Il juge, mais il ne force point le ministère. Si le ministre obtempère à l'ordre du roi, il est sûr de faire une chose excellente et qui aura l'assentiment général; s'il s'en écarte et que, pour maintenir sa propre opinion, il argumente de sa responsabilité, le roi n'insiste plus : le ministre agit, fait une faute, tombe; le roi change son ministère. » (187). — « Renoncer à la majorité (dans les Chambres) c'est vouloir marcher sans pieds, voler sans ailes; c'est briser le grand ressort dû gouvernement représentatif. » (188). Les Chambres ne se mêleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes inquiétantes; elles n'exposeront jamais les ministres à se compromettre, si les ministres sont ce qu'ils doivent être, c'est-à-dire maîtres des Chambres par le fond, et leurs serviteurs par la forme. Quel moyen conduit à cet heureux résultat ? Le moyen le plus simple du monde : le ministère doit disposer de la majorité et marcher avec elle; sans cela point de gouvernement. » (189). — « Il manque encore à cette Chambre (des députés) la connaissance de quelques-uns de ces pouvoirs, de quelques-unes de ces vérités, filles de l'expérience- Il faut d'abord qu'elle sache se faire respecter. Elle ne doit pas souffrir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indépendants des Chambres; qu'ils peuvent refuser de venir, lorsqu'elles désirent leur présence. En Angleterre, non seulement les ministres

(186) Béllexions politiques sur quelques écrits du [our et sur les intérêts de tous les Français, Paris, 1814, chap. xiv, p. 72 : « Mais, disent les Constitutionnels, la Charte est incomplète; il faudrait qu'il y eût un ministère et non pas des ministres; que les ministres fussent membres des deux Chambres; que ces ministres fussent de bonne foi. » — P. 74 : « On parle des ministres; on se fait une idée ridicule et exagérée de leur influence. D'abord, ils sont responsables : et c'est déjà une chose assez menaçante pour eux que ce glaive suspendu sur leurs tètes. Ensuite, nous avons contre leur incapacité une garantie qui tient à la nature même de nos Constitutions..., car un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place sous un gouvernement représentatif. Attaqué par la loi publique et dans les deux Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste où la seule faveur l'aurait fait monter. »

a87) De la monarchie selon la Charte, 2" édit., Paris, 1816, chap. iv et v. p. 4 5

(188) Ibidem, chap. ix, p. 11.

(18,9) Ibidem, chap. xv, p. 19.

sont interrogés sur les bills, mais encore sur des actes administratifs, sur des nominations, et même sur des nouvelles de gazette. » (190). — « Le ministère une fois formé doit être un. Cela ne veut pas dire que la différen'ce d'opinions politiques dans les hommes de mérite, lorsqu'ils sont encore isolés, soit un obstacle à leur réunion dans un ministère. Ils y peuvent entrer par ce qu'on appelle en Angleterre un ministère de coalition, convenant d'abord entre eux d'un système général, faisant chacun des sacrifices commandés par l'opinion et la position des affaires. Mais une fois unis au timon de l'Etat, ils ne doivent plus gouverner que dans un même esprit. L'unité du ministère ne veut pas dire encore que la Couronne ne puisse changer quelques membres du Conseil sans changer les autres; il suffît que les membres entrants forment un système homogène d'administration avec les membres restants. En Angleterre, il y a fréquemment des mutations partielles dans le ministère; et la totalité ne tombe que quand le premier ministre s'en va. » (191). — « Le ministère doit sortir de la majorité de la Chambre des députés, ' puisque les députés sont les principaux organes de l'opinion populaire. » (192). Il était impossible de mieux dire et d'exposer plus nettement ces prin'cipes délicats, le jeu harmonique de ces forces diverses et en apparence opposées, qui constituent le gouvernement parlementaire.

Il est vrai que d'autres publicistes, et des plus grands, soutenaient la thèse contraire, voulant restreindre à la seule responsabilité pénale la responsabilité des ministres, et voulant en laisser librement au roi le choix et le maintien : « Je ne crois pas, disait en 1816 Royer-Collard à la Chambre des députés, qu'il soit nécessaire qu'ici, comme en Angleterre, les ministres aient une majorité invariable et constante- Remarquez quelle est la différence des éléments constitutifs de chacun des gouvernements. En Angleterre, l'initiative, qui est le principe de l'a'ction, la haute administration et une grande partie du gouvernement résident dans la Chambre des Communes; chez nous le gouvernement tout entier est dans la main du roi; le roi gouverne indépendamment des Chambres; leur concours, toujours utile, n'est cependant indispensable que si le roi reconnaît la nécessité d'une loi nouvelle et pour le budget. Or, dans un pays où il y a tant de lois, le cas d'une loi nouvelle tellement nécessaire que le gouvernement s'arrêterait si elle n'était pas rendue est presque un cas métaphysique, et, s'il existait en effet une nécessité absolue, nul doute que la Chambre n'adoptât la loi. —

(190) Ibidem, p. 18.

(191) De la monarchie selon la Charte, chap. xxv, p. 30. Sur la néces.sité pour les ministres de se retirer lorsqu'ils ont contre eux la majorité, vovez le passage cité plus haut, p. 161, note 21

(192) Ibidem, chap. xxiv, p. 30.

Quant au budget ce n'est pas plus l'affaire du roi que de la Chambre; c'est l'affaire de la nation tout entière, car il y va de son existence.... et on ne peut pas supposer l'existence d'une Chambre qui, pour faire prévaloir ses vues particulières ou son opposition au gouvernement, mettrait la nation en péril par l'anéantissement ou la suspension des sei-vices publics. Si le cas pouvait arriver, ce serait alors qu'à bon droit et bien sûr d'être entendu, le roi s'adresserait à son peuple, qui l'aiderait à gouverner l'Etat. ». (193).

Après une première période d'hésitation, le roi Louis XVIII entra dans la bonne voie; et pendant son règne, le gouvernement parlementaire fonctionna assez régulièrement, quoique rudimentaire sur bien des points, penchant naturellement du côté de la prérogative royale (194). Sous Charles X, cet équilibre un peu instable tendit bientôt à se rompre. Cela aboutit aux célèbres ordonnances de Juillet 1830, qui amenèrent une révolution et donnèrent lieu à iine première et éclatante application de la responsabilité pénale de* ministres (195).

C'est la cause du gouvernement parlementaire qui triomphait avec la Monarchie de Juillet. Cependant, on n'éprouva pas le besoin d'en préciser et compléter les règles dans la Charte revisée de 1830. Celle-ci reproduisit purement et simplement sur ce point les dispositions de la Charte de 1814 (196^). On sentait que la coutume parlementaire saurait bien les compléter et leur faire produire toutes leurs conséquences naturelles. En effet, le gouvernement de cabinet s'établit pleinement sous la Monarchie de Juillet; comme nous aurons l'occasion de le constater plus d'une fois dans la suite, il se perfectionna quant à sa procédure et quant à ses moyens légaux. On a pu se demander pourtant s'il fut toujours sincèrement pratiqué, et c'est une opinion souvent produite que les luttes et les incidents auxquels donna lieu la célèbre coalition dé 1839 en auraient faussé les ressorts et dénaturé l'esprit (196^). Mais c'est un reproche toujours facile à formuler, quand il s'agit d'un système qui repose en partie sur de simples conventions et sur des traditions toujours un peu flottantes. Sur un autre point 'cependant, plus précis quoique rentrant dans le même ordre d'idées, un débat

(193) De Baranie, La vie politique de M. Royer-Collard, ses discours et ses écrits, t. I, p. 216.

(194) Duvergier de Hauranne, Histoire du goucernement parlementaire en France, t. II et suiv.; Thiers, Discours parlementaires, édit. Calmon, Discours du 27 septembre 1832, l. I, p. 124 : « Sous le derrier gouvernement, nous avions l'appareil du gouvernement représentatif; on acceptait les Ctiambres, on les écoutait quand elles étaient de l'avis du gouvernement; mais dès qu'en 1829 cette obséquiosité cessa, on fît un 8 août, puis une révolution. »

(195) Sur le procès des ministres de Charles X, voyez Thureau-Dangin, Histoire du gouvernement de Juillet, t. I, p. 148 et sulv.

(196M Art. 46, 47, 42, correspondant aux art. 54, 55 et 50 de la Charte de 1S14.

(196') Thureau-Dangin, Histoire du gouvernement de Juillet, t. III, p. 392 et suiv.

solennel et du plus haut intérêt s'établit devant la Chambre des députés les 27, 28, 29 mai 1846. Il s'agissait de cette question délicate et essentielle : quel doit être dans le gouvernement parlementaire le rôle du chef de l'Etat, du titulaire du pouvoir exécutif ? En 1846, il s'agissait en outre d'un roi constitutionnel et deux opinions furent en présence.

Selon la première, le chef de l'Etat ne devait avoir aucune part effective dans la direction du gouvernement : c'étaient toujours les ministres qui voulaient pour lui, et il ne pouvait qu'accéder à leurs volontés, tant qu'ils étaient soutenus par la majorité du Parlement. Celui qui défendit le plus énergiquement cette con'ception fut M. Thiers.^ Dès 1829, il en avait trouvé la formule pour la monarchie parlementaire : « Le roi règne et ne gouverne pas, » (197).

L'autre opinion reconnaissait, au contraire, au chef de l'Etat, personne moralement libre et responsable quoique constitutionnellement irresponsable, le droit « d'être une partie active et réelle du gouvernement ». Elle lui reconnaissait le droit de chercher à faire triompher ses idées personnelles, mais à deux conditions, à savoir : que, d'un côté, il trouvât un cabinet ministériel qui prît la responsabilité de leur application et qui obtînt en le faisant ou consen'àt la majorité dans la Chambre, et que, d'autre part, les ministres couvrant toujours le chef de l'Etat ne permissent jamais que sa personne ou ses actes fussent discutés devant les Chambres, les actes du gouvernement ne devant être pour elles que le fait des ministres ou du ministère. Le principal représentant de cette idée fut M, Guizot (198). On peut trouver cette seconde conception moins simple que la première; on peut soutenir que c'est une complication nouvelle dans un système déjà bien complexe : mais on ne saurait prétendre qu'elle est inconciliable avec le gouvernement parlementaire dont elle respecte tous les principes essentiels.

La Constitution de 1848, qui pour la première fois organisa en France la République avec un Président, allait-elle maintenir sous cette forme le gouvernement parlementaire, ou chercherait-elle sa direction dans les constitutions républicaines antérieures qui avaient établi la séparation tranchée des pouvoirs ? Chose singulière, ses auteurs, qui pourtant étaient pour la plupart rompus au jeu du

(197) Thiers, Discourt parlementaires, Discours à la Chambre des députés du 13 mars 1846, t. VU, p. 144 : a J'avais écrit en 1829 ce mot deyenu célèbre : le roi règne et ne gouverne pas. Je l'avais écrit en 1829. Est-ce que vous croyez que ce que j'ai écrit en 1829 je ne le pense pas en 1846 ? Non, je le pense encore, je le penserai toujours. »

(198) Guizot, Histoire de mon temps, t. V, p. 227.

parlementarisme, ne surent pas nettement trancher cette question capitale. Certains traits de la Constitution semblaient impliquer le gouvernement parlemeiitaire. Elle n'excluait pas du ministère les membres de l'Assemblée législative, et la loi du 15 mars 1849 repoussa expressément l'incompatibilité qu'on prétendait établir, comme en 1793 et en l'an III, entre le mandat de député et les fonctions de ministre (199). La Constitution décidait (art. 49) que le Président avait le droit « de faire présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale par les ministres », que ceux-ci (art. 69) « avaient entrée dans le sein de l'Assemblée nationale et qu'ils étaient entendus chaque fois qu'ils le demandaient ». Il faut ajouter avec l'art. 67 que « les actes du Président de la République autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres ne pouvaient avoir d'effet que s'ils étaient contresignés par un ministre ». Enfin la Constitution mentionnait le Conseil des ministres et rendait parfois son inter\'ention nécessaire (art. 64). Mais en sens inverse certaines dispositions paraissent repousser le gouvernement de cabinet. En premier lieu, le Président de la République était responsable de tous ses actes. Il est vrai que cette responsabilité n'excluait pas celle des ministres (200), mais cela ne devait-il pas s'entendre de leur responsabilité pénale et personnelle, non d'une responsabilité politique et solidaire ? (201). Le Président n'avait pas non plus le droit de dissoudre le Corps législatif (202), et le droit de dissolution est un trait naturel, presque essentiel, du gouvernement parlementaire.

La question qui était engagée, et mal engagée, par ces textes devait nécessairement se poser et se résoudre dans la pratique. L'initiative à cet égard vint d'abord du Président de la République. Dans son message à l'Assemblée du 31 octobre 1849 (203), il revendiquait nettement le droit de choisir et de révoquer ses ministres et de diriger -personnellement le gouvernement par l'organe d'hommes absolument dévoués à sa politique. « L'accord, disait-il, qui doit régner entre les différents pouvoirs de l'Etat, ne peut se main-

(199) Art. 85.

(200) Art. 68 : « Le Président de la République, les ministres, les agents et dépositaires de l'autorité publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration. »

(201) Manifestement, il y avait là une combinaison mal venue; voyez de Tocqueville, Souvenirs, Paris, 1893, p. 280 : a On décida que la responsabilité du Président s'étendrait aux ministres, que leur contreseing serait nécessaire comme du temps de la monarchie. Ainsi, le Président était responsable, et cependant il n'était pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couvrir ses agents. i>

(202) Art. 68 : « Toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l'Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. »

(203) Sur les événements qui précédèrent ce message, voyez Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 268.

tenir que si, animés d'une confiance mutuelle, ils s'expliquent franchement vis-à-vis l'un de l'autre. Afin de donner l'exemple de cette sincérité je viens faire connaître à l'Assemblée quelles sont les raisons qui m'ont déterminé à 'changer le ministère et me séparer d'hommes dont je me plais à reconnaître les services éminents et auxquels j'ai voué amitié et reconnaissance... La France, inquiète parce qu'elle ne voit pas de direction, cherche la main, la volonté de l'élu du 10 décembre. Or, cette volonté ne peut être sentie que s'il y a communauté entière d'idées, de vues, de convictions entre le Président et ses ministres, si l'Assemblée nationale elle-même s'associe à la pensée nationale, dont l'élection du pouvoir exécutif a été l'expression. » (204). Cela était bien net et l'Assemblée ne protesta pas. Mais la conduite du ministère ne fut point conforme à cette orientation; il vint demander la 'confiance de l'Assemblée comme celle-ci le constata plus tard (205). On resta ainsi dans un état trouble et indécis quant à ce point fondamental de droit constitutionnel, jusqu'à ce qu'un incident plus grave que les autres vînt imposer une solution précise. Cet incident fut la révocation du général Changarnier quant à ses fonctions de commandant de l'armée de Paris et des gardes nationales de la Seine. Cet acte fut accompli sous le couvert d'un ministère réformé le 9 janvier 1851, à la suite d'une interpellation soulevée dans l'Assemblée par certains actes du général Changarnier lui-même, et au cours de laquelle celui-ci avait obtenu un ordre du jour de confiance de la majorité (206).

Un conflit était inévitable entre la majorité et le pouvoir exécutif. M. de Rémusat demanda et obtint la nomination d'une commission chargée d'aviser aux mesures que la situation commandait; et, sur le rapport présenté au nom de cette 'commission par M. Lanjuinais, un débat solennel s'ouvrit devant l'Assemblée dans les séances des 15, 16, 17 et 18 janvier 1851 (207). Ce fut une discussion mémorable à laquelle prirent part les premiers orateurs de cette époque, Berryer, Lamartine, Dufaure et Thiers. Ce qui y tint le premier plan, ce furent les questions de personnes et les passions politiques : la

(204) Œuvres de Napoléon III, Paris 1856, t. III, p. 111, 112.

(205) M. Fresneau, à l'Assemblée légisUtive, séance du 15 janvier 1851, Moniteur du 16, p. 156 : « Le message d'octobre avait posé nettement, franchement, complètement, la politique d'isolement, qu'il réclamait comme un droit, et ce droit, je le reconnais dans une certaine mesure. Le lendemain, le général d'Hautpoul, chef du Cabinet, venait nous déclarer lui aussi qu'il demandait la confiance de l'Assemblée, et, qu'il entendait ne pas marcher sans elle. » — Lanjuinais, dans la séance du 14 janvier 1851, Moniteur, du 15, p. 147 : « Sous le rapport de la pratique, plusieurs exemples montrent que les ministres n'ont jamais professé la prétention d'être toujours couverts par le Président de la République. »

(206) Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 304.

(207) Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 305 et suiv."

marche du Président de la République contre le pouvoir législatif qui s'accentuait chaque jour, et, d'autre part, les espérances de restauration monarchique, qui animaient une partie de la majorité; C'est alors que M. Thiers prononça le mot prophétique : « L'Empire est fait. )) Mais le débat eut aussi son côté juridique. La Commission voulait, en effet, rendre le Cabinet politiquement responsable de la destitution du général Changarnier et proposait une motion ainsi conçue : « L'Assemblée nationale, tout en reconnaissant que le pouvoir exécutif a le droit incontestable de disposer des commandements militaires, blâme l'usage que le ministère a fait de ce droit. » C'était l'application même du gouvernement parlementaire : la Constitution le permettait-elle ? Certains orateurs le contestèrent énergiquement. Ce ne furent point cependant les ministres eux-mêmes. Ceux-ci, sans couvrir le Président, qui tenait certainement à prendre la responsabilité de l'acte incriminé, se déclarèrent personnellement responsables (208). Mais d'autres soutenaient que, pour les actes de gouvernement et non de simple administration, les ministres n'étaient pas constitutionnellement responsables, que le Président avait la direction et par suite la responsabilité de sa politique (209); tel fut en particulier le sentiment de Lamartine (210). Mais cette opinion ne l'emporta pas. Malgré le message du 31 o'ctobre, le gouvernement, dans la forme tout au moins, n'avait pas rompu avec les pratiques du gouvernement parlemen-

(208) M. Baroche, ministre de l'Intérieur, séance du 15 janvier 1851, Moniteur du 16, p. 158 : « Sous la République de 1848, comme sous l'empire des Constitutions monarchiques, on prétend pouvoir isoler la responsabilité ministérielle de la responsabilité que l'art. 68 de la Constitution fait peser sur le Président de la République; je n'entrerai pas dans la discussion de cette théorie... Nous acceptons la responsabilité de tous les actes que nous avons contresignés... Ainsi, que M. le Président de la Repu blique soit ou ne soit pas responsable dans certains cas, que les ministres soient seuls responsables dans certains autres cas, peu nous importe; tout ce que nous retenons de cette discussion, c'est que les ministres le sont toujours... Nous acceptons dans tous les cas la responsabilité, mais nous ne nous faisons pas illusion et toutes les pro'cs talions théoriques n'empêcheront pas que le fait ne soit ce qu'il sera aux yeux de tous; ce n'est pas seulement contre le ministère que l'attaque est dirigée. »

(209) M. de Goulard, séance du 15 janvier. Moniteur du 16, p. 154 : « J'aurais : onçu parfaitement pour ma part, sous le dernier gouvernement monarchique, que des votes de non-confiance, des votes de blâme contre le Cabinet fussent apportés à cette tribune : alors c'était quelque chose de régulier et de normal; le roi était inviolable... Il n'est pas possible aujourd'hui d'introduire dans le gouvernement de la République, sous l'empire de la Constitution de 1848, les discussions constitutionnelles qui, à une autre époque, pouvaient avoir leur fondement dans un principe vrai, dont on a abusé quelquefois, mais qui, aujourd'hui, seraient un véritable anachronisme... Aujourd'hui il n'en est plus de même, M. le Président de la République est responsable; il est responsable d'après les termes de la Constitution, d'après l'esprit de cette Constitution. t>

(210) Séance du 17 janvier. Moniteur du 18, p. 172 : « Quant à moi, dans mes doctrines constitutionnelles, ce n'est pas tant aut ministres que je demanderai compte, si j'étais offen?é, d'un acte pareil; j'en demanderais compte, comme cela se fera peut-être tout à l'heure, au pouvoir e.técutif lui-même; car c'est un acte de gouvernement et non pas d'administration; c'est un acte de pouvoir à pouvoir et non pas un simple acte de cabinet. »

taire, et, les ministres étant déclarés responsables par la Constitution, il était bien difficile d'admettre que tantôt ils le fussent et tantôt ils ne le fussent pas (211). Ce qui parut surtout décisif, c'est un passage du rapport d'Armand Marrast présenté à la Constituante de 1848 au nom du Comité de Constitution, et qui semble cependant alors avoir passé inaperçu (212). Voici ce passage : « La majorité n'a pas craint que le Président abusât de son indépendance, car la Constitution l'enferme dans un cercle dont il ne peut pas sortir, L'Assemblée seule demeure maîtresse de tout système politique; ce que le Président propose par ses ministres, elle a le droit de le repousser; si la direction de l'administration lui déplaît, elle renverse les ministres; si le président persiste à violer l'opinion, elle le traduit devant la Kaute-Cour de justice et l'accuse. » Le commentaire était clair, en effet, quoiqu'il ne parût pas avoir exercé une sérieuse influence sur le vote de la Constitution. L'Assemblée législative se rangea à l'avis que le gouvernement parlementaire avait été maintenu par la Constitution et vota la motion de blâme contre les ministres, que sa commission proposait. Après ce vote, les ministres, conformément à l'attitude qu'ils avaient prise, donnèrent leur démission et le Président de la République l'accepta. Cependant celui-ci n'accepta point le vote de l'Assemblée, en tant qu'il impliquait une interprétation certaine de la Constitution. Il ne prit point dans la majorité les éléments du nouveau ministère, 'ce qui, d'ailleurs, eût été difficile. Il forma un ministère d'affaires, et adressa à l'Assemblée un message dans lequel il exposait ses vufes sur le conflit et enlevait à sa conduite toute apparence de capitulation : « L'union des deux pouvoirs, disait-il, est indispensable au repos du pays; mais comme la Constitution les a rendus indépendants, la seule condition de cette union est la confiance réciproque... Pour ne point prolonger une dissidence pénible, j'ai accepté, après le vote récent de l'Assemblée, la démission d'un ministère qui avait donné au pays et à la cause de l'ordre des gages éclatants de son dévouement. Voulant toutefois reformer un 'cabinet avec des chances de durée, je ne pouvais prendre ses éléments dans une majorité née de circonstances exceptionnelles, et je me suis vu, à regret, .dans l'impossibilité de trouver une combinaison parmi les membres de la majorité, malgré son

(211) M. Fresneau, séance du 15 janvier, Moniteur du 16, p. 156 : a Voilà donc un Cabinet à double face qui a à la fois le caractère américain et le caractère parlementaire, qui marche avec ou sans l'Assemblée. »

(212) Ce passage lut porté à la tribune, dans la séance du 15 janvier 1851, par M. Monet (Moniteur du 16, p. 156) : « Lisez cette Constitution et le rapport qui la précède, vous y trouverez que l'Assemblée est toujours maîtresse de la situation politique: qu'elle peut renvoyer le ministère. » Le Président de l'Assemblée législative fit alors cette observation ; « Ce rapport n'a jamais été adopté par la Commission à laquelle il n'a pas été liL >

importance. Dans cette conjecture je me suis résolu à former un ministère de transition, composé d'hommes spéciaux, n'appartenant à aucune fraction de l'assemblée et décidés à se livrer aux affaires sans préoccupation de parti. » (213). Cette conduite par laquelle le Président se maintenait sur ses positions, quoique battu, lui était sans doute facile : car le coup d'Etat était déjà arrêté dans sa pensée. Mais, parmi les causes multiples qui l'y décidèrent, ces frottements d'une Constitution mal venue sur ce point doivent figurer en ligne de compte.

La Constitution du 14 janvier 1852, issue du coup d'Etat, et rédigée par Louis Napoléon en vertu des pouvoirs qu'il s'était fait déléguer par la nation dans le plébiscite des 20 et 21 décembre 1851, était dirigée contre le gouvernement représentatif en général, mais plus spécialement contre le gouvernement parlementaire. Le préambule contient l'expression très nette de cette idée : « Ecrire en tête d'une charte que le chef (du gouvernement) est irresponsable, c'est mentir au sentiment public ; c'est vouloir établir une fiction, qui s'est trois fois évanouie au bruit des révolutions. La constitution actuelle proclame, au contraire, que le chef que vous avez élu est responsable devant vous... Etant responsable, il faut que son action soit libre et sans entraves. De là l'obligation d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l'impulsion particulière du chef de l'Etat, expression d'une politique émanée des Chambres, et par là même exposés à des changements fréquents qui empêchent tout esprit de suite, toute application d'un système régulier... La Chambre n'étant plus en présence des ministres, et les projets de loi étant soutenus par les orateurs du Conseil d'Etat, le temps ne se perd pas en vaines interpellations, en accusations frivoles, en luttes passionnées, dont l'unique but est de renverser les ministres pour les remplacer. » Non moins nette était l'indication que la nouvelle Constitution reprenait les règles constitutionnelles du Consulat et du premier Empire. Elle les précisait et les renforçait encore, quant à l'exclusion du gouvernement parlementaire. Elle décidait, article 13 : « Les ministres ne dépendent que du chef de l'Etat; ils ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne des actes du gouvernement; il n'y a point de solidarité entre eux; ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat. » Ainsi disparaissait la responsabilité politique

(213^ Message du 24 décembre 1851, Œuvres de Napoléon III. t. III. p. 208.

et même en réalité la responsabilité pénale, celle-ci ne pou\ ant plus être mise en action que par un corps dont les membres étaient choisis par le chef de l'Etat. Bien plus, les ministres étaient systématiquement isolés du Corps législatif. Ils ne pouvaient en être membres, d'après l'article 44. et ils n'y avaient pas entrée, pas plus d'ailleurs qu'au Sénat; c'étaient des conseillers d'Etat désignés par le chef de l'Etat qui soutenaient la discussion des projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif (art. 51) (214). Le Corps législatif, réduit au \ oie des lois et du budget, n'avait aucun moyen d'exprimer son avis sur la politique du gouvernement, si ce n'est dans la discussion générale du budget. Il ne pouvait pas saisir l'occasion et le prétexte des pétitions adressées par les "citoyens, comme cela s'était fait à d'autre? époques; car le droit de pétition ne s'exerçait qu'auprès du Sénat (art. 45). Jamais en France on n'avait été plus loin du gou\ernement parlementaire.

Cependant ce régime, alors si décrié et déconsidéré, devait par une force intime rentrer en vigueur avant même la chute du second Empire. Celui-ci devait peu à peu rouvrir la porte aux institutions qu'il avait condamnées et abolies en 1852. La cause en est assez simple. Après les années de liberté fougueuse qu'avait connues la Révolution, après le régime si dur du premier Empire, c'était avec le gouvernement parlementaire que la France, sous la Restauration, la Monarchie de Juillet et la seconde République, avait fait l'expérience et acquis le goût de la liberté politique réglée et pacifique, si bien que dans l'esprit public les deux choses paraissaient aller de pair, le gouvernement parlementaire semblant la forme naturelle de la liberté politique. En 1851. la majorité du peuple français, séduite par le souvenir des gloires impériales ou prise de peur devant le développement des doctrines socialistes, s'était désintéressée de la liberté politique et en avait consenti le sacrifice dans les plébiscites de 1851 et de 1852. Mais • ce n'était là qu'une faiblesse passagère; peu à peu l'amour et le besoin des institutions libres devaient se réveiller; et le gouvernement impérial, habile et prévoyant en ce point, lorsqu'il reconnut les symptômes certains de ce ré^'eil. ne songea pas à lutter obstinément contre une force irrésistible. Il voulut donner à ses aspirations quelques satisfactions, les plus restreintes d'abord qu'il serait possible d'imaginer. Mais une fois engagé dans cette voie, poussé par l'opinion et par la logique immanente des institutions, il devait faire successivement de nouvelles concessions; on vit ainsi reparaître une à une, quoique sensiblement déformées,

(214) Cependant un décret des 22-27 janvier 1852 avait créé un ministre d'Etat ayant dans ses attributions les rapports du gouTernement avec le Sénat, le Corps législatif et le Conseil d'Etat.

les principales pièces qui constituent le mécanisme du gouvernement parlementaire; puis, dans les deux dernières années du second Empire, le système entier entra en vigueur, complet et correct, au moins en ce qui concerne les textes constitutionnels.

Le point de départ fut le décret impérial des 24 novembre- 11 décembre 1860 qui introduisit deux réformes importantes. Il V était dit : « Le Sénat et le Corps législatif voteront tous les ans, à l'ouverture de la session, une adresse en réponse à notre discours. L'adresse sera discutée en présence des commissaires du gouvernement qui donneront aux Chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de l'Empire. » L'adresse votée par les Chambres en réponse au discours du trône, par lequel chaque session s'ouvrait d'après la tradition anglaise, avait été, sous la Monarchie de Juillet, le principal moyen de contrôle que les Chymbres exerçaient sur la politique générale du gouvernement (215). C'était le plus souvent dans cette discussion qu'on mettait en jeu la responsabilité politique des ministres, l'opposition s'efforçant d'introduire dans le projet d'adresse des amendements qui entraînaient un vote de défiance et par suite la chute du ministère. De semblables amendements dorénavant étaient possibles (216); mais ils n'avaient aucun effet direct et légal sur le sort des ministres. La Constitution n'en proclamait pas moins le droit pour les Chambres d'instituer une fois par an une revision et une critique générale de la politique gouvernem.entale. Le décret contenait une autre innovation. Il ne rouvrait point aux ministres, chargés des divers départements et toujours pris en dehors du Corps législatif, la porte du Parlement; mais il créait une nouvelle catégorie de ministres dits « sans portefeuille », dont la seule fonction était de défendre devant les Chambres, de concert avec le Président et les membres du Conseil d'Etat, les projets de loi du gouvernement »; d'ailleurs, ils faisaient « partie du Conseil des ministres ».

En 1867, par le décret des 19-31 janvier, un nouveau progrès était accompli. L'adresse était supprimée (art. 8), mais pour être remplacée par un moyen de contrôle politique plus commode et plus sûr. Il était dit (art. 1) : « Les membres du Sénat et du Corps législatif peuvent adresser des interpellations au gouvernement. » Or, le droit d'interpellation, ouvrant à volonté un débat devant une Chambre sur la politique générale ou sur tel acte particulier du gouvernement et se terminant par le vote d'un ordre du jour, a toujours paru en France l'outil naturel du gouvernement parle-

(215) Voyez J. Barthélémy. Introdurlion du régime parlemenlaire, 1904, p. 223.

(216) Décret des 3-7 février 1861, art. 90.

mentaire. Sans doute, d'après le décret de 1867, la demande d'intei'pellation ne s'imposait pas; elle ne pouvait \enir en discussion qu'en suivant une route hérissée de difficultés (art. 2, 3). Sans doute aussi le vote émis sur Tinterpellation, lorsque ce n'était pas l'ordre du jour pur et simple (art. 4, 5), était bien inoffensif en apparence. Ce ne pouvait être qu'un renvoi de l'affaire au gouvernement (art. 6), « la Chambre (ou le Sénat) appelant l'attention du gouvernement sur les objets des mterpellations ». Mais, même ainsi émoussée, l'arme pouvait devenir redoutable entre des mains habiles. D'autre part, le droit d'interpellation ramenait nécessairement les ministres devant les Chambres. Ils n'y étaient point encore admis de plein droit; mais (art. 7) « chacun d'eux pouvait, par délégation spéciale de l'Empereur, être chargé, de concert avec le ministre d'Etat, les présidents et les membres du Conseil d'Etat, de représenter le gouvernement devant le Sénat ou le Corps législatif dans la discussion des affaires ou des projets de loi ».

A cette époque aussi l'Empire modifiait ses organes constitutionnels. Le Sénat qui jusque-là, comme dans la Constitution de l'an VIII, n'avait été qu'une sorte d'Assemblée constituante en permanence en même temps qu'une sorte de jury constitutionnel chargé de s'opposer à la promulgation des lois contraires à la Constitution ou aux principes essentiels du droit public, le Sénat tendait à se transformer en une seconde Chambre selon le type de l'ancienne Chambre des Pairs. D'après un Sénatus-consulte des 14-16 mars 1867, tout en conservant ses attributions antérieures, il acquérait le drqit de renvoyer une loi quelconque au Corps législatif par une résolution motivée décidant qu'elle y serait soumise à une nouvelle délibération. Le Sénat ne pouvait point d'ailleurs amender cette loi, et si le Corps législatif dans une seconde délibération l'adoptait sans changements, il ne pouvait s'opposer à la promulgation que pour inconstitutionnalité- ou autre cause assimilée. Dès 1861 (Sénatus-consulte des 2-4 février 1861), les débats du Sénat, jusque-là complètement secrets, avaient reçu la publicité de la presse par la publication des comptes rendus bi extenso et analytiques. Enfin un décret des 19-22 juillet 1869 supprimait le ministère d'Etat, organe- d'un régime qui maintenant tombait morceau par morceau.

Le moment était venu où le gouvernement parlementaire allait rentrer dans la Constitution avec tous ses traits et ses conséquences naturelles. Avant d'arriver à ce résultat, on passa cependant par une nouvelle ébauche : ce fut le Sénatus-consulte des 8-10 septembre 1869. La disposition essentielle du système, celle dont Mirabeau se fût contenté jadis, y était écrite cette fois, art. 3:

« Les ministres peuvent être membres du Sénat ou du Corps législatif. Ils ont entrée dans l'une et l'autre Assemblée, et doivent être entendjLis toutes les fois qu'ils le demandent. » Le droit d'interpellation, pouvant toujours aboutir au vote d"un ordre du jour moti\é (art. 7), était pleinement ouvert. Le Corps législatif recouvrait d'ailleurs les autres droits essentiels d'une assemblée libre, l'initiative des lois (art. 1) et le droit d'élire son bureau (art. 6). Enfin le Sénat, dont les séances étaient désormais publiques (art. .4), se rapprochait encore davantage d'une seconde Chambre selon le type anglais : en renvoyant une loi au Corps législatif, pour y être soumise à une nouvelle délibération, il pouvait indiquer les modifications dont elle lui paraissait susceptible; il pouvait dans tous les cas s'opposer à la promulgation des lois. Mais, d'autre part, l'Empire, tout en 'concédant ces dispositions qui devaient inévitablement conduire à la responsabilité politique des ministres, se refusait à admettre celle-ci dans les termes : il affirmait encore le principe opposé, celui qui avait servi de base à la Constitution de 1852. Le Sénatus-Consulte contenait un article 2 ainsi conçu : « Les ministres ne dépendent que de l'Empereur. — Ils sont responsables. — Ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat ». Il est impossible de rédiger un texte plus incohérent, non seulement avec les dispositions précédemment relevées, mais encore avec lui-même. Le second alinéa était en contradiction mianifeste avec le premier, à moins qu'il ne voulût simplement indiquer la responsabilité des ministres envers l'Empereur; mais alors c'était un trompe-l'œil.

Cette antinomie devait disparaître dans la Constitution du 21 mai 1870, ratifiée par le plébiscite du 8 mai. L'Empire définitivement, si l'on s'en tient à la lettre de cette loi, se transformait en monarchie constitutionnelle avec le gouvernement parlementaire. Non seulement les ministres pouvaient être membres des Chambres, et y avaient toujours l'entrée et la parole (art. 20), mais leur responsabilité était affirmée sans restricticfn ainsi que leur action collective comme conseil délibérant (art. 19): « L'Empereur nomme et révoque les ministres. — Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l'Empereur, — Ils sont responsables. » Le Sénat achevait aussi l'évolution dont j'ai montré les premières phases; il devenait, à côté du Corps législatif, une seconde Chambre ayant en principe les mêmes attributions e' le même pouvoir, l'un et l'autre ayant également l'initiative (art. 12), la discussion et le vote des lois (art. 30), et pouvant recevoir des pétitions (art. 61). Le droit de dissoudre le Corps législatif était reconnu à l'Empereur (art. 35). Il avait été inséré déjà dans la Constitution de 1852 (art. 46); mais là il se présentait

LE GOUVERNEMENT PAnLEMENTAIRE 241

simplement comme une arme, d'ailleurs superflue, du pouvoir personnel: il liyurait mainlenant comme l'un des contrepoids du gouvernement parlementaire.

La Constitution du 21 mai 1870 contenait, il est vrai, certaines dispositions qui juraient avec ce régime : telle était la responsabilité personnelle de l'Empereur qui y était affirmée (art. 13) dans les mêmes termes qu'en 1852 (art. 5). Il y était dit également (art. 10): « L'Empereur gouverne avec le concours des ministres, du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d'Etat. » Mais une contradiction plus profonde et plus grave se trouvait sans doute au fond de cette combinaison. Le régime impérial pourrait-il supporter le sang étranger qu'il venait d'infuser dans ses veines ? L'expérience ne put se faire, 2t la Constitution éphémère du 21 mai tombait avec la dynastie impériale, le 4 septembre 1870, dans une catastrophe inouïe, résultat fatal des fautes et des erreurs accumulées pendant les longues années d'un pouvoir presque absolu.

Lorsque l'Assemblée nationale se réunit à Bordeaux au mois de février 1871, bien qu'elle fût souveraine, ce fut le gouvernement parlementaire qu'elle organisa tout d'abord, autant que la situation le comportait, comme gouvernement de la République provisoire. Ce fut d'instinct, pour ainsi dire, qu'elle adopta cette solution; et, lorsqu'on 1875 elle se décida à donner à la France une constitution républicaine, ce fut encore le gouvernement parlementaire qu'elle y inscrivit, en termes clairs cette fois, comme la forme naturelle de la liberté politique dans notre pays. Chaque fois qu'il y a pénétré, il a été ainsi introduit par une évolution naturelle, comme une solution demandée ou acceptée d'avance par l'opinion moyenne.

Le gouvernement de cabinet, importé d'Angleterre, est au fond partout le même dans les divers pays où il a été introduit; partout il présente les caractères essentiels qui ont été relevés plus haut. Chaque pays l'a pourtant adapté à ses mœurs politiques et à son génie propre: cela était inévitable, étant donné surtout que ce régime comporte des éléments purement conventionnels ou traditionnels, qui y tiennent une grande place. Comme celui de tous les organismes supérieurs, son fonctionnement est par là même complexe et déli'cat. Les conditions le^ plus favorables pour son application régulière sont sûrement celles qui ont existé pendant lonortemps en Angleterre, c'est-à-dire la formation dans le pays de deux grands partis politiques rivaux, auprès desquels tous les autres ne sont que des quantités négligeables. En effet, dès que l'un de ces partis a perdu la majorité dans le Parlement, c'est le parti opposé qui l'a conquise, et ses chefs sont forcément désignés E. 16

pour prendre le pouvoir. Cette solution peut seulement être retardée par la dissolution de la Chambre basse; mais le résultat définitif n'en est que plus indiscutable. L'Angleterre a eu cet avantage que la formation de ses deux grands partis, les Whigs et les Torys, y a précédé le gouvernement de cabinet et est plus ancienne que lui. Lorsqu'il s'est établi, il a donc trouvé son milieu naturel, et cette harmonie, une fois établie, s'est maintenue jusqu'à nos jours. Dans d'autres pays, en France en particulier, les conditions du milieu ont été moins propices. Cependant chez toute nation, où la forme même de l'Etat a cessé d'être mise en question, et qui a trouvé ainsi son équilibre politique, on peut espérer avec le temps obtenir un agencement semblable des partis. Dans le rythme qui règle le jeu des lois naturelles, l'opposition des forces élémentaires et contraires figure au premier rang. Il en est ainsi dans le monde physique et dans le monde intellectuel et moral. Chez toute nation civilisée se produisent inévitablement deux tendances opposées qui rallient et groupent les hommes : l'esprit de progrès et d'initiative, et l'esprit de résistance et de conservation. C'est de leur lutte constante, de leurs triomphes alternés, que résulte la vie des institutions, qui ne saurait rester stationnaire sans produire un arrêt de développement, comme celui que l'on constate en Chine (217). mais qui ne saurait non plus se précipiter d'un élan trop rapide sans produire le dérèglement et la décomposition sociale. La constitution de deux grands partis, l'un conser- \ateur, l'autre progressiste, destinés à se succéder alternativement au pouvoir sous le gouvernement parlementaire, est donc un phénomène probable, presque inévitable, si des causes particulières ne l'empêchent pas de se dégager. De nos jours, il est vrai, dans les divers pays d'Occident, même dans ceux où la liberté politique est la mieux acclimatée, s'accuse une tendance à la désagrégation des anciens partis, à la formation des partis nouveaux. C'est un fait bien saisissable, même en Angleterre, et qui y rend bien plus difficile que par le passé le fonctionnement du gouvernement parlementaire. Cela provient de causes multiples, au premier rane: desquelles il faut placer l'esprit d'indépendance, que produisent la diffusion de l'instruction et la facilité des communications, l'extrême importance des questions économiques qui se superposent aux questions politiques et tendent à diviser les parti? .politiques, l'apparition enfin dans les divers parlements de groupes d'hommes qui se prétendent les seuls représentants autorisés des classes ouvrières. D'autre part, pour conquérir ou conserver le pouvoir, il faut que les divers partis sachent reconnaître leurs

(217) Cf. E. RoUach, La Chine en révolution, 1914.

chefs, les suivre et se laisser diriger par eux; or, manifestement, cet esprit de discipline tend à s'affaiblir. Tous ces- faits rendent plus difficile la formation des cabinets, plus instable leur durée. De là des doutes et des critiques qu'il nous faut examiner.

Le ii<iu\ernemcnt parlemenlaii'c (|ui est. ou Europe, la forme presque unique de la pleine 'liberté politique, est un système admirable, qui unit et concilie deux termes presque opposés : la libre action du pouvoir exécutif et Faction toute-puissante des Chambres sur le Gouvernement. Cependant dans son application il a rencontré de grandes difficultés, spécialement en France, en Italie, en Hongrie; il en rencontre aussi dans certaines colonies anglaises, notamment en Australie. Aussi, dans ces derniers temps, a-t-il soulevé de nombreuses critiques, soit dans son paj^s d'origine, en Angleterre, soit dans les pays d'adoption. Tantôt on l'attaque dans son principe même, tantôt on se plaint seulement de ce qu'il aurait été déformé, dénaturé dans la pratique. Je voudrais rapidement examiner la question, soit pour l'Angleterre, soit pour la France.

Les Anglais appellent, nous le sa\ons, le gouvernement parle^ mentaire gouvernement de parti. Il suppose, en effet, dans son véritable équilibre, l'existence de grands partis, de deux partis contraires qui se succèdent au pouvoir. Or, cette formation et ce règne alternatif de grands partis disciplinés paraît à certains esprits non seulement difficile à réaliser, mais peu désirable en soi, contraire à la bonne harmonie de la société et à la pleine utilisation des forces sociales (218).

Dans un livre remarquable, publié en 1901, M. Léonard Courtney s'exprime ainsi à propos des partis : « L'emploi de la machine (l'organisation de parti) ainsi tenue en constante activité ne peut êire considéré comme dépourvu de mauvais effets. Beaucoup sont incontestables, et la constatation de leur nombre et de leur portés a souvent conduit les hommes à se demander si l'usage de la machine produit, en définitive, du bien ou du mal et, dans le cas où l'on ne pourrait pas absolument s'en passer, si quelque retouche ne serait pas possible, permettant une diminution des conséquences qui ne sont que trop flagrantes. Lorsque ces questions sont posées, on répond d'ordinaire que le gouvernement de parti est indispensable et qu'il faut le prendre avec ses défauts. Il est besoin d'une

(218'i Voyez les citations empruntées aux discours de lord Rcsebery dans la i' éditions de ces Eléments, p. 168-9.

certaine force intellectuelle pour imaginer d'autres modes de vie que ceux que nous suivons et les hommes qui ont été appelés à diriger une grande machine sont naturellement tentés de discréditer les suggestions qui tendent à sa transformation ou à sa destruction; mais les mécontents reviendront à la charge et le sujet doit être examiné. Il est certain que, dans une nation, il doit y avoir un esprit d'hésitation et un esprit d'aventure, mais des tendances semblables existent dans le cœur de chaque homme et l'effort de l'individu ne tend pas à s'abandonner alternativement à des crises d'inaction et de précipitation, mais à se maintenir dans un état équilibré de travail régulier. Le but de l'éducation est de substituer à la discontinuité la continuité, un écoulement ininterrompu à la place des profusions et des arrêts. Si la vie nationale est ainsi organisée que ses manifestations sont habituellement caractérisées par la discontinuité, dans des périodes de temps successives, nous pouvons soupçonner quelque vice dans son organisation, alors même que nous ne sommes pas capables de voir Comment on pourrait y porter remède. Il n'y a pas en fait une pareille discontinuité dans la vie réelle, et c'e^t un fait digne de remarque que la conduite des partis au pou\-oir est combinée habituellement de manière à corriger cette discontinuité que tend â produire l'organisation de parti. Chaque parti au pouvoir penche dans le sens de la politique qu'avait suivie l'opposition. Un gouvernement conservateur est libéral, un gouvernement libéral est conservateur. C'est le sort commun de chacun d'eux, à son tour, d'être contraint par l'arrière-garde de ses partisans de suivre la politique de ses adversaires. Le reproche est fondé et il montra que les libéraux comme les conservateurs ont la conscience que le mouvement national suit une ligne interro/^diaire entre leurs politiques respectives. S"il était possible d'organiser la représentation de la vie nationale de telle manière qu'elle soit habituellement contenue dans quelque chose qui reprjduirait cette ligne centrale de mouvement, nous nous épargnerions les erreurs et les déchets qui résultent d'une organisation produisant toujours des déviations plus ou moins sérieuses. Une telle vision est au moins concevable. Elle doit faire l'objet de recherches ultérieures avant qu'elle puisse être déclarée applicable h aucun degré. Dès maintenant on peut faire remarquer que, si elle pouvait se réaliser, le gouvernement de l'avenir aurait des promisses de permanence et de stabilité correspondantes à la permanence et à la stabilité de la nation elle-même. Il pourrait vraiment être appelé national, titre que réclament vainement tant de gouvernements.- De temps à autre, il éliminerait certains éléments et en accueillerait d'autres. Au cours des ans, il serait renouvelé entièrement, mais il y aurait

rarement une solution de continuité dans son existence. Une pareille transformation ne peut pas s'accomplir d'un bond. Les pas qui y conduiront devront être graduels; c'en est assez si le mouvement nous donne une réelle promesse d'approche. » (219).

Ce sont là des idées à la fois élevées et ingénieuses. Malheureusement la conception reste dans le vague. On voit bien le moyen par lequel M. Courtney voudrait constituer cette représentation rationnelle, qui serait le miroir fidèle ds la nation dans toutes ses parties. C'est la représentation proportionnelle et luimême le dit expressément (220). C'est une question que nous étudierons plus loin. Nous voyons bien encore comment, dans des Assemblées ainsi composées, on arriverait péniblement à faire des lois. Ce serait par voie de transaction entre leurs éléments constitutifs et hétérogènes. Mais ce qu'on voit moins bien, c'est comment serait organisé, choisi et renouvelé ce futur Gouvernement chargé d'exercer le pouvoir exécutif : sur ce point le mystère n'est point encore dévoilé.

Un publiciste de grand talent, M. Ostrogorski. a fait dans un grand ouvrage le procès des partis (221). Il condamne leur formation et leur organisation, qu'il a étudiée, mieux que personne a^ ant lui, non seulement en Angleterre, mais aussi aux Etats-Unis, oiî règne une forme de gouvernement libre très différente du gouvernement parlementaire et que nous examinerons plus loin : car, par un phénomène notable, cette forme antinomique de gouvernement repose aussi sur l'existence de deux grands partis rivaux. M. Ostrogorski ne se contente pas de mettre à nu les maux trop réels et trop nombreux qu'entraîne avec elle l'organisation des partis chez les Anglo-Saxons du Royaume-Uni et des Etats-Unis, il présente aussi un plan de réforme, un modèle de Constitution pour les pays libres : mais, sauf un moyen proposé pour faire désigner par les électeurs eux-mêmes les candidats à la future élection, son système n'est guère qu'une combinaison de certains traits du gouvernement parlementaire avec certains autres fournis par le gouvernement en vigueur aux Etats-Unis (222) Ce n'est point encore là le gouvernement de l'avenir.

Malgré les critiques, l'organisation des partis se maintient et se complète chaque jour en Angleterre et aux Etats-Unis; dans ce dernier pays, les lois des Etats particuliers sanctionnent déjà certains points essentiels de cette organisation (223).

(219) The working Constilulion ol England, p. 141, Ïl-J.

(220) Ibidem, p. 150 et suiv.

(221) La démocratie et l'organisation des partis politiques, 2 vol., 1903.

(222) Voyez mon étude sur le livre de M. Ostrogorski, dans la Revue politique et parlementaire, /uillet-août 1903, p. 53 du tiré à part.

(223) Ibidem, p. 20.

Peut-on d'ailleurs éliminer les partis là où existe la liberté politique ? Sans doute c'est une idée noble et séduisante que celle qui pousse à les condamner. C'est celle qu'eurent, après Rousseau, nos aïeux de la Révolution, qui pourtant ont connu tant de partis et de si terribles partis. Tous affirmaient n'avoir d'autre parti que la raison, la justice et l'amour de la patrie et cela conduisit les Jacobins à considérer leurs adversaires comme des brigands et des traîtres. La liberté politique, c'est essentiellement la participation des citoyens au gouvernement, par eux-mêmes ou par leurs représentants. l\ est naturel, inévitable que les citoyens, qui ont les mêmes opinions, cherchent à influer sur le gouvernement d un commun effort, pour faire triompher et appliquer leurs idées; et, si la loi permet les associations politiques, si les citoyens savent se servir des libertés individuelles, ces groupes sympathiques s'organiseront à l'état permanent. Pour l'empêcher, il faudrait prohiber toute association particulière, tout corps politique, comme le voulaient Rousseau et Siéyès. M. Ostrogorski ne voudrait que des ligues momentanées, qui, formées pour faire aboutir une réforme donnée, se dissoudraient lorsque le but serait atteint. Mais les hommes ont, en outre, des tendances générales durables et diverses, des intérêts permanents, des traditions ou des passions qui leur font voir sous un jour spécial tous les problèmes que pose la vie des Etats. Pourquoi ces forces élémentaires ne pourraient-elles pas s'organiser ? On ne saurait les supprimer, et, somme toute, malgré leurs préventions et leur tyrannie, il vaut mieux avoir devant soi de grands partis organisés, par suite conscients et moralement responsables, que de la poussière d'hommes; il n'y a point de liberté politique sans partis. C'est ce que reconnaissaient déjà nos physioci-ates du xviii® siècle. C'était même une des raisons pour lesquelles ils condamnaient la liberté politique e* lui préféraient la monarchie absolue : là, point de partis légitimes; tout parti est une faction.

L'Angleterre contemporaine se pose aussi la question de savoir si le gouvernement parlementaire pourra fonctionner dans l'avenir comme par le passé. Son équilibre véritable a reposé, en effet, sur l'existence de deux grands partis rivaux, les Whigs et les Torie:^. Or, cette harmonie, qui ne se trouble point généralement en d'autres pays, commence à se troubler profondément même en Angleterre. [Les partis se sont fréquemment fractionnés et modifiés dans leur composition. Ainsi il y a peu d'années, la question du Home rule irlandais a amené la dislocation des deux partis traditionnels; un certain nombre de Whigs opposés au Home rule sont venus se joindre aux Tories pour former le parti unioniste. Inversement le parti libéral s'est scindé sur la question du Home rule; il s'est

adjoint un certain nombre de nationalistes irlandais; il s'est divisé encore sur la guerre du Transvaal; il a vu se détacher de lui, dans les questions ouvrières, le Labour Party.] Le parti conservateur, quoique maintenant mieux son unité, a aussi ses branches particulières, comme celle qui se manifeste dans la Primrose League, et. sur la question fiscale et douanière, beaucoup de ses membres tendent à se diviser.

[C'est le parti libéral qui était au pouvoir depuis de longues années lorsqu'à éclaté la guerre, en 1914, Cette guerre a profondément troublé les règles coutumières du Gouvernement parlementaire en provoquant l'institution d'un gouvernement de coalition, en niodifîant ainsi les conditions de la responsabilité ministérielle et en provoquant un nou\eau schisme dans le parti libéral.

La guerre a apporté dans le gouvernement de parti une transformation radicale. La majorité gouvernementale a conclu avec l'opposition une trêve. En mai 1915, à la veille des vacances parlementaires, le Premier Ministre, M. Asquith, dans une lettre publique adressée aux .membres du parti libéral, montrait la nécessité de concentrer toutes les énergies du pays vers un but unique, la conduite de la guerre. Il constituait effectivement, le 26 mai 1915, un gouvernement de coalition avec les chefs du parti unioniste et un membre du parti travailliste. Le 15 juin 1915, il expliquait aux Communes ce fait inusité dans l'histoire politique de l'Angleterre moderne. « Pourquoi cette transformation des conventions normales, des traditions bien établies, de la pratique séculaire de notre vie politique ? Le mot « coalition » ne sonne pas bien aux oreilles du monde politique britannique. Il rappelle, comme ce fut le cas bien connu et classique de Fox et de Lord North, des associations de factions, des intrigues, des rivalités... auxquelles furent sacrifiés les intérêts de la nation. A un degré moindre comme dans le cas du « Ministère de tous les talents », en 1806, et peutêtre à un degré encore moindre, dans le cas du Ministère de Lord Aberdeen, en 1853, le terme « coalition » rappelle des combinaisons mal assorties... qui ont manqué d'efficacité pratique. En définitive, notre système de gouvernement de parti s'est réhabilité; les rares et exceptionnels abandons que nous avons faits ont pour la plupart manqué de dignité et de tuccès...

y) Mais la situation est sans précédent dans notre histoire nationale... Je suis arrivé à penser qu'il était nécessaire d'élargir la base du Gouvernement de manière à lui ôter tout ce qui pourrait lui donner le caractère de Gouvernement partial ou de parti, à démontrer sans l'ombre d'un doute non seulement au peuple britannique et à nos sujets d'au delà des mers, mais au monde entier — alliés, ennemis, neutres — qu'après près d'un an de guerre Je

peuple britannique est plus résolu que jamais, d'un seul cœur et d'une seule volonté, à unir toutes ses forces personnelles et politiques, morales et matérielles, pour poursuivre son but. Je suppose qu'il n'y a personne ici auquel l'idée de coalition soit rien de moins que sympathique. Mais les questions de parti étaient déjà, par consentement général, mises de côté : il m'a semblé... qu'un-^* conjoncture nationale unique demandait de nous tous quelque chose de plus, une collaboration réelle visible, une concentration sincère et sans réserve sur un objet unique, à laquelle prendront part et travailleront des hommes de toutes origines, de tous partis, de toutes croyances politiques. C'est une grande expérience... » (224 1).

L'expérience a réussi, comme le constatait, dans une réunion du parti unioniste, le 9 août 1916, M. Bonar Law, Je leader du parti conservateur unioniste, expliquant pourquoi l'opposition 'était entrée dans la coalition. C'était au moment où l'on s'aperçut de la pénurie de munitions que fut adressée l'invitation du Premier Ministre. Les conservateurs avaient le choix entre deux alternatives : ou continuer leur opposition, qui par suite des circonstances leur aurait permis de renverser le Cabinet; mais pour former un Gouvernement unioniste, avec une majorité stable, il était nécessaire de faire de nouvelles élections en pleine guerre, et d'engager dans le pays une lutte politique qui ruinerait les efforts tentés pour la victoire; — ou bien entrer dans le Cabinet, malgré les responsabilités à encourir et le discrédit probable, mais pour le plus grand bien du pays. « Pour savoir^ ajoutait l'orateur, si ce gouvernement de coalition a été une heureuse combinaison, il faut juger de haut. Voici la question, et la seule, que chacun doit se poser : Notre nation est-elle de ce fait, pour poursuivre la guerre, dans une meilleure situation qu'elle l'aurait été par un autre arrangement ? Oui, sans aucun doute. Voyez seulement deux gros problèmes : d'abord la question du recrutement des hommes pour l'armée : un gouvernement libéral n'aurait pas pu seul établir le service militaire obligatoire... Voyez également l'attitude des classes ouvrières et des organisations du travail dans cette guerre... leur renonciation à la réglementation du tra^"^il ! Si cet abandon avait été sollicité par -un gouvernement de notre parti, on se serait heurté à une obstination... Je prétends fpi'en facilitant la constitution de cette coalition et en contribuant à la faire viv^re, j'ai rendu à mon pays le plus grand service qu'il était en mon pouvoir de lui rendre. »

Ainsi, pendant la guerre, et pour le succès de cette dernière,

(224') Pari. Déb., voJ. 72, p. 557 et suiv.

une longue tradition anglaise a été abandonnée, et loisqu'en décembre 1916, au Ministère Asquith succéda le Ministère Lloyd George, c'est encore un Cabinet de coalition, comprenant 12 libéraux, 16 unionistes et 2 travaillistes, qui prit les rênes du Gouvernement (224~).

Par ailleurs, le nouveau ministère dérogeait encore aux traditions parlementaires (224^) : il appelait au Cabinet des hommes d'affaires étrangers au Parlement (224*); son chef cessait en fait de jouer le rôle de leader parlementaire en laissant cette fonction à M. Bonar Law, chancelier de l'Echiquier, et il n'assistait même pas à l'ouverture de la session de 1917; il instituait des ministres sans portefeuille (ministers without portfolio); il divisait enfin le Cabinet en deux parties dont l'une, la plus nombreuse, comprenait des ministres devenant simplement les chefs des grands départements administratifs et dont l'autre, formée seulement par cinq ministres, constituait le Cabinet de guerre {War (■abinet) (224^), c'est-à-dire le principal et \éritable organe délibérant sur les questions gouvernementales, engageant tous les ministres.

Le nouveau gouvernement n'a pas échappé aux critiques (224^). Le choix d'hommes d'affaires est dangereux parce qu'il pro\oque la suspicion qui s'attache aux « hommes d'argent » (224'); ces hommes, qui ont réussi dans la gestion d'affaires pVivées, manquent parfois de l'habileté politique indispensable au maniement des affaires publiques (224^). L'institution défîniti\e de ÏInner Cabinet ou War Cabinet a provoqué des conflits entre certains ministres et le Cabinet de guerre qui avait pris des décisions intéressant les premiers sans les consulter (224®); au total cependant le succès a justifié les innovations réalisées (224^").

On s'est demandé (225) si le défaut d'homogénéité politique dans le Cabinet de coalition n'avait pas pour conséquence naturelle un affaiblissement du principe de la solidarité ministérielle et

(224'°1 Sur ces différents points, MD3-ez Barttiélemy : Le Gouvernement par les spé 1917.]

(224') Sydney Low : The Cabinet Révolution, Forlnightly Review, février 1917; Aiiditor Tantum : The New Government, ibid., janvier 1917.

(224'') M. Bonar Law reconnaissait aux Communes, le 18 décembre 1916, que c'était là une innovation en contradiction avec la coutume parlementaire. Mais pour se conformer à celle-ci, les ministres visés se sont fait élire en 1917 à des sièges vacants.

'224=j Scliuyier : The British War Cabinet, PoUtical Se. Quarterly, 1918, p. 378

(224") Review of Reviews, février 1917, M. Lloyd George, new-model.

'224') V. Saturday Review, 11 août 1917, The Government and directorship.

(224') Audilor Tantum : The New Ministers at work, Fortnightly Review. mars 191/

(224') Voyez le Daily News du 8 déc. 1917.

(224'°) Sur ces différents points, voyez Barthélémy : Le Gouvernement par les spe cialistes et la récente expérience anglaise, Annales des sciences politiques, t. XXXIX, 1918; p. 193.

(225) [V. le Times du 14 nov. 1916 : The true Iruce.]

une renaissance de la responsabilité individuelle des ministres. On ne peut en effet, a-t-on dit, appliquer à un gouvernement de coalition les règles du gouvernement de parti, car les deux partis ont donné leurs meilleurs hommes pour former le Cabinet. Comment pourrait-on dès lors renverser ce Cabinet et le remplacer par un autre qui, par hypothèse même, ne pourrait être aussi bon ? Par suite, le seul procédé du Gouvernement parlementaire, suivant lequel un Cabinet de coalition puisse fonctionner, c'est la responsabilité individuelle des Ministres, la seule qui soit au fond de la Constitution anglaise. Le vote des Chambres ne sera pas alors entravé par la crainte de renverser un Ministère qu'on ne pourrait remplacer. Toutefois ces craintes ont pu paraître chimériques, car lors du conflit Asquith-Lloyd George de 1916, sur la question de l'ancieii Cabinet ou du Cabinet de guerre, dont le second voulait la reconnaissance officielle et publique, on a vu qu'un ministère de coalition pouvait disparaître en entier, sauf à se reconstituer immédiatement avec la plupart de ses membres, mais à l'exclusion de ceux dont l'opinion, sur une question déterminée, différait de cell3 de la majorité, comme elle aurait pu différer de celle de la majorité de la Chambre des Communes.

Ce même Gouvernement de coalition a entraîné dans le parti libéral, au moment où nous écrivons ces lignes, un nouveau schisme : d'une part une fraction du parti libéral veut mettre fin à la coalition, reprendre son indépendance et fonder un parti « national-libéial » ou « libéral-démocrate »; d'autre part, les libéraux coalitionnistes veulent fusionner définitivement avec les unionistes pour entreprendre la lutte contre les travaillistes (226).

(226) [Le conflit enlre libéraux coalilionnistes et libéraux indépendants, né le jour où M. Lloyd George succéda à M. Asquith au poste de premier ministre (4 décembre 1916), accentué par les élections générales du 14 décembre 1918, marquait une divergence profonde de conception en matière de tactiqu-3 parlementaire. Sans doute la scission qui se produit aujourd'hui dans le libéralisme anglais n'affecte pas les principes mêmes de ce parti, comme ce fut le cas lors de la sécession de M. Chamberlain et de la naissance du parti unioniste. Il ne s'agit pas, dans le différend actuel, d'une question ayant une portée aussi vaste que le Home Rule et l'intégrité du Royaume-Uni, problème qui subsiste encore, longtemps après que les deux grands protagonistes des deux thèses contraires, M. Gladstone et M. Chamberlain, ont disparu. Le problème sur lequel vient se heurter l'unité libérale est la question de savoir si, la guerre étant finie, il y a lieu de maintenir une coalition entre unionistes el libéraux. Au lendemain de la guerre, an moment oii eurent lieu les élections, cette thèse pouvait se soutenir; mais elle fut combattue, même alors, par M. Asquith et ses partisans. En 1919 on a parlé tantôt d'une <t fusion » entre unionistes et libéraux coalitionnistes, tantôt d'une « réconciliation » des deux fractions du parti libéral. Pour consolider les éléments politiques qui soutiennent le gouvernement, en mars 1920, M. Lloyd George préconisa une entente des partis unioniste et libéral dans les circonscriptions électorales pour assurer leur unité contre le parti travailliste. C'est sur cette proposition que le parti libéral vient de se prononcer à Glasgow le 30 avril, et à Leamington le 7 mai, au meeting de la Fédération libérale anglaise. Dans cette dernière réunion, le problème était clairement posé par la motion du

Nous sommes loin de l'équilibre parlementaire fondé sur l'existence de deux grands partis traditionnels et rivaux.]

Mais l'esprit des Anglais ne s'alarme pas trop de cet état de choses (227). Ils savent que des divisions et des difficultés plus

Comité exécutif de la Fédération, déclarant que le parti libéral reprend son indépendance politique parce que le régime de coalition ne répond plus à un besoin, que son maintien est impossible sans le sacrifice des principes libéraux, et que « tout effort pour favoriser une alliance factice entre libéraux et conservateurs dans le but de combattre le socialisme ne fera qu'aggraver et précipiter la lutte des classes ». Le débat sur cette motion, auquel plusieurs ministres et une soixantaine de députés libéraux coalilionnistes étaient venus prendre part, dégénéra en un violent tumulte et aboutit à l'exode des partisans de la coalition. Ne se tenant pas pour battus, ils doivent se réunir pour poser les bases d'un nouveau parti libéral, qui pourra s'appeler parti a national libéral » ou « libéral démocrate », sous la direction de M. Lloyd George et sous l'impulsion de sir William Sulherland, ancien secrétaire du premier ministre, aujourd'hui chie( whip des libérfux lloyd-georgiens; la fraction libérale de la coalition va formuler sa doctrine, réunir des fonds, et organiser dans le pays ses propres comités électoraux.

La tâche qui consiste à organiser dans chaque circonscription électorale un groupement libéral lloyd-georgien est, d'autre part, considérable, mais le moment est favorable au remaniement de la machine électorale du pays. Des millions de nouveaux électeurs et d'électrices, sans grande expérience politique et sans traditions qui les lient à tel ou tel parti, sont inscrits sur les registres du scrutin par suite de la iréforme électorale de 1918; la manière dont ils ont voté dans les récentes élections partielles indique qu'ils sont favorablement disposés envers le gouvernement actuel et que, malgré les pertes de terrain inévitables à la suite du triomphe signalé de décembre 1918, ce gouvernement passe dans beaucoup d'esprits pour le seul possible dans les circonstances présentes. Les questions de programme, comme nous l'avons indiqué plus haut, ne joueront qu'un faible rôle dans celle campagne. Entre la motion votée par la conférence libérale de Lcamington après le départ des coalitionnalistes et le programme de ces derniers, il y a peu de différence, en particulier en ce qui concerne les questions économiques et sociales. Cette motion est conçue dans les termes suivants :

« L'assemblée estime que l'heure est venue de formuler à nouveau la politique industrielle et économique du parti libéral afin de répondre aux besoins actuels. Il y a beaucoup de points de vue communs entre le programme du parti libéral et celui du Labour Parly sur des questions telles que le Ijbre-échange, le Home rule, la politique étrangère, le système de dévolution, les questions féministes et la nationalisation des ser\'ices de certains monopoles; mais le parti libéral est d'avis que la politique de nationalisation de toutes les formes de l'industrie serait funeste aux intérêts de toutes les classes du pays. L'assemblée reconnaît que la question du chômage, le contrôle actuel des industries et la répartition de ses bénéfices occasionnent des inquiétudes et un certain mécontentement à l'égard du système actuel. »

.S'il y a de la part des libéraux asquithiens une tendance à évoluer vers le Labour Party, ce n'est donc pas pour s'y assimiler, mais pour coopérer avec lui dans les luttes électorales. L'attitude du Labour Party ne fait d'ailleurs pas prévoir la possibilité d'une telle alliance. Voyez Le Temps du 15 mai 1920 ; Elliot : The Case (or a permanent coalition party, Review o[ Reviews, janvier-février 1920, p. 31. Pringle : The Case against a permanent coalition party, ibid., p. 35.] /

(227) Sidney Low, op. cit.i p. 121 : « Comme les partis sont de plus en plus fractionnés en groupes, sans doute les ententes temporaires entre plusieurs d'entre eux, pour se soutenir mutuellement sous le principe du dot ui des, pourront devenir de plus en plus ordinaires. Mais il n'est pas du tout certain que ces combinaisons, même si elles produisent de fréquents succès dans les couloirs à voter {division lobbies), diminueraient réellement l'autorité du Cabinet. Les ministres auraient peutêtre pour eux les électeurs, s'ils traitaient le vote (de la Chambre des Communes) comme n'étant rien de plus qu'une très emphatique expression d'opinion en faveur

grandes ont existé dans le passé, et ils ont confiance dans l'avenir. M. Courtney, après avoir relevé la loi naturelle et fondamentale signalée plus haut, et d'après laquelle les hommes sont dominés les uns par l'esprit de progrès, les autres par l'esprit de conservation, continue ainsi : « On peut dire que, d'année en année, les dei^x grands partis perfectionnent leur organisation, et cela n'empêche point l'organisation de sous-sections, qui, sans être absolument nouvelle, a pris dans ces dernières années un développement sans précédent. Il y a toujours eu des groupes dans les deux grands partis. Avant 1832 ils se distinguaient fréquemment par quelque personnage autour duquel ils se groupaient. Un certain nombre de membres pouvaient même être désignés comme les hommes d'un grand marchand de bourgs, dont ils occupaient les sièges. Dans les années qui suivirent 1832, les Wighs ou réformateurs avaient à leur suite O'Connell et ses Repealers, les membres de l'école de Manchester et les radicaux philosophes, tandis que le parti conservateur, celui des propriétaires fonciers, des grands commerçants et du Clergé, passait par toutes les nuances du Haut Torysme et de la protection inflexible, pour arri\'er au libre esprit ouvert de. Sir Robert Peel. Le Maymooth Grant et les demandes des Repealers troublèrent les partis comme ils sont troublés aujourd'hui, et Ton vit même alors une émigration d'esprits entreprenants qui. abandonnant le ministère, restèrent quelque temps à son aile, puis furent incorporés dans les ranss opposés. Il se peut que les sous-sections soient devenues quelque peu plus accentuées ces dernières années par le fait qu'elles ont pris des formes d'organisation telles que les Comités ecclésiastiques, les Comités de service, les Labour parties, etc., et qu'elles se réunissent plus ouvertement et avec une plus grande affectation d'indépendance : mais des groupes de même nature sont connus depuis longtemps et ont peut-être exercé sur la vie parlementaire autant d'influence dans le passé que dans le présent. Toutes ces sous-sections sont susceptibles de disparaître, lorsque les deux grands partis seront remis en ordre; et, lorsqu'on compare l'expérience actuelle avec ce que nous savons de l'expérience du passé, cinquante ou soixante ans en arrière, on ne peut pas dire que la difficulté de commander les armées parlementaires en lutte ait sérieusement augmenté (228). » Cependant, tout naguère dans un

d'une politique ou d'une mesure déterminée, qui n'entraînerait rien d'aussi sérieux que leur propre démission y>. Cette dernière suggestion se rattache aux idées d'après lesquelles le premier ministre serait le délégué des électeurs eux-mêmes, le gouvernement direct remplaçant presque désormais le gouvernement représentatif. — Voyez ci-dessus, p. 99 et suiv.

(228) L. Courtney, The Working Conslitution, p. 139. V. divers discours des leaders du parti libéral cités dans la 3' édition de ces Eléments, p 838, 839.

LE GOL"\ERNEMENT PARLEMENTAIRE

solennel débat, le Premier xMinistre donnait cet avertissement à Topposition : « iVous pourrons tous vivre assez pour voir le temps où les deux grands partis historiques de cette Chambre seront à peu près égaux en nombre et où la balance entre eux sera tenue par des partis qui ne sont pas les partis historiques de cette nation. Alors il serait au pouvoir d'un très petit groupe d'hommes, à tout moment, d'obliger le Ministère à présenter sa démission au souverain et le souverain pratiquement à l'accepter (229-230). »

\'oici d'autre part comment M. -Sidney Low présente la question du gou\ernement de parti : « Le party system est traité comme quelque chose d'anormal et de peu recommandable. On est prêt à mourir pour son parti, mais rarement on le loue. Depuis deux siècles, les Anglais, tout en dépensant une quantité incroyable d'ardeur et d'énergie dans leur grande lutte de factions, l'ont systématiquement condamnée. Presque aucun écrivain de premier ordre, excepté Burke, presque aucun homme d'Etat de premier rang, excepté M. Balfour, n'a eu la préoccupation de regarder délibérément les faits en face. Depuis le grand duc de Malborough qui. vers le crépuscule de sa carrière, déclarait qu'il ne désirait rien au monde, si ce n'est de vivre dans un pays où les noms détestés de Wigh et de Tory seraient inconnus, jusqu'à l'heure présente, s'est produit un courant ininterrompu de critiques et de condamnations. Aucun sentiment n'a plus de chances de soulever les applaudissements dans un réunion publique que cette déclaration : K Ceci. Monsieur le Président, n'est pas une question de parti, et je n'ai pas l'intention de traiter la question au point de vue d'un parti. >> — Cependant la division en partis est, en fait, essentielle pour le fonctionnement de notre macMne constitutionnelle. Notre gouvernement, comme dit M. Bryce, « est un système dont le

(229) M. Balfour aux Communes, 24 juillet 1905. — Cf. Dupont, Ls Labour party, th. Lille, 1912; Alfassa, le parti ouvrier anglais. Annales des sciences politiques.

(230) Voici la force respective et actuelle des partis d'après le nombre de leurs représentants à la Chambre des Communes :

Elections générales de 1910

Libéraux 272

Unionistes 272

Nationalistes irlandais 84

Labour Party 42

Total 670

Elections générales de 1918

/ Libéraux (gr. Lloyd

Coalition \ George) 127

471 j Unionistes 334

I Travaillistes 10

Libéraux (gr. Asquilti) 38

Unionistes indépend... 48

Labour Party 66

Opposition 1 Nationalistes irlandais 7

236 ^ Sinn Feiners 70

Divers — 7

Total.

fonctionnement heureux suppose l'existence de deux grands partis et pas davantage, partis dont chacun est assez Tort pour restreindre la violence de l'autre, mais dont l'un cependant a une prépondérance constante dans une Chambre des Communes quelconque. » Si les imitations et adaptations qui ont été laites n"ont pas donné les résultats espérés, cela est dû, en grande partie, à ce fait que cette condition s'est trouvée non susceptible d'être transplantée. La Constitution de la Troisième République française repose, autant que la nôtre, sur un Cabinet parlementaire électif; mais tandis qu'elle a largement assimilé ce principe, elle n'a pas réussi à établir cette permanente dualité d'une opinion organisée qui a prévalu chez nous depuis la fin du xvii® siècle. Au lieu de partis, la France a eu des groupes (231. »

Enfin, c'est le fonctionnement même du gouvernement parlementaire qui est l'objet de vives critiques. D'un côté on prétend qu'il rend les Chambres incapables de remplir leur fonction principale, qui est de faire bien et promptement les lois dont le pays a besoin, et l'on parle couramment de la paralysie du Parlement (232). D'autre part, les débats politiques eux-mêmes, les questions aux ministres, les motions, les interpellations, se multiplient et se prolongent inutilement. Le mal est certain et le ministère Balfour en a dégagé les causes et a cherché à y porter remède. La cause principale, outre la complexité toujours grandissante de la civilisation moderne, c'est la participation aux débats d'un nombre de membres toujours croissant. Jadis -un petit nombre prenait la parole; c'étaient les chefs, les premiers rôles. Aujourd'hui, chacun veut dire son mot : et le gouvernement parlementaire offre d'innombrables occasions à ceux que possède cette impatience. Le remède a consisté dans de nouvelles restrictions réglementaires, votées ou acceptées par la Chambre des Communes, et permettant soit de .prononcer facilement la clôture de la discussion, soit d'écarter un certain nombre de questions ou d'interpellations (233). On se plaint aussi du gouvernement parlementaire quant à l'efficacité de l'action gouvernementale. Les plaintes sont parfois venues des ministres. Lord Salisbury, alors premier ministre, dans la première période de la guerre du Transvaal, la période des revers anglais, en a rejeté la faute sur la Constitution de l'Analeterre, à raison des difficultés qu'a le Gouvernement pour trouver à temps l'argent, le nerf de la guerre; et Sir William

(231) Op. cit., p. 117-118.

(232) Voyez les textes cités dans la 3' édition de ces Eléments, p. 836.

(233) Séances de la Chambre des Communes des 30 janiier, 6 et 7 février 1902. L. Courtney, op. cit., p. 157, 179.

Harcourt a relevé cette appréciation à la Chambre des Communes (234).

En sens inverse — et nous constaterons chez nous la même contradiction — on accuse le ministère de dominer la Chambre, de ne lui laisser aucune indépendance, de la régenter impérieusement. Ce à quoi M. Chamberlain, alors ministre, répondait ainsi : Il reconnaissait « que le très nonorable gentleman (Sir Campbell Bannerman) avait posé certains principes que lui-même acceptait. Mais il avait dit que l'exécutif ne devait pas être exailé au détriment de la Chambre tout entière. Après tout, le Gouvernement est le serviteur de la Chambre. L'approbation de la Chambre est le souffle de son existence, et il peut être renversé du pouvoir par un simple changement d'opinion qui lui enlèverait les sympathies de la majorité de la Chambre. Par conséquent, lorsque des membres parlent de rogner les pouvoirs du gouvernement, ce qu'ils entendent, c'est simplement de rogner le pouvoir de la majorité et d'accroître le pouvoir de la minorité. Il croit que le peuple qui élit la majorité de la Chambre a le droit de voir celle-ci investie du pouvoir qui lui est nécessaire pour réaliser ce que veut la majorité de la nation. Notre gouvernement représentatif serait une pure farce, si la majorité avait la faculté de choisir un gouvernement et que celui-ci fût empêché de faire son oeuvre propre (235). [Ainsi le Cabinet anglais s'est toujours refusé à subir le contrôle de commissions parlementaires : il voit dans cette institution une diminution de sa responsabilité et de son pouvoir, et par suite une atteinte aux pouvoirs et à la responsabilité de la Chambre des Communes elle-même (236). Le gouvernement a très nettement maintenu cette thèse, même pendant la guerre, en rejetant la création d'un Parliamentary War Comittee réclamé par une partie de l'opinion, dont M. Bryce s'était fait l'interprète à la Chambre (237).]

Ce reproche, qui consiste à déclarer la Chambre des Communes dominée et presque anéantie par le Cabinet, qui lui-même est mené par quelques-uns de ses membres, Vinner ring, a été présenté avec un éclat et une force particulière par M. Sidney Low, dont les observations pénétrantes sont souvent empreintes de quelque exa-

<22i) Séances du 6 février 1900 (Daily News) : « Selon le premier ministre, ils (les ministres) ont été victimes de la Constitution anglaise. Cette constitution est peutêtre très défectueuse, mais depuis deux siècles elle a servi à ses fins. Elle suffisait au grand duc de Malborough et à lord Chatham. Le duc de Wellington s'en est accommodé. On n'a jamais entendu lord Palmerston s'en plaindre. »

(235) Chambre des Communes, 6 février 1903.

(236) [Cf. M. Lloyd George à la Chambre des Communes le 17 avril 1912, à propos de la création d'un selecl Commillee on extimales [Revue de se. et lég. [in. 1912, p. 484).]

(237) [Chambre des Communes, 23 septembre 1915 (Pari. Deb., vol. 74, p. 560).]

gération. Cela cadre d'ailleurs avec l'idée qui lui est chère, et d'après laquelle le ministère est virtuellement choisi par le corps électoral et tient de lui ses pouvoirs. M. Sidney Lovi^ déclare qu'avec la cohésion du parti qui le soutient, le ministère exerce non seulement le pouvoir exécutif, mais aussi, en »réalité, le pouvoir législatif, car lui seul propose toutes les lois importantes, est assuré de les faire passer et, par suite, ce sont des lois de parti. La discussion seule est possible à l'opposition, sans résultats à l'ordinaire, et la presse peut souvent avoir plus d'influence pour obtenir le retrait ou la modification d'un bill gouvernemental que la Chambre des Communes. Le contrôle sur le gouvernement, ce contrôle incessant qui est la principale raison d'être du gouvernement parlementaire, serait également devenu illusoire, à l'égard d'un ministre sûr de sa majorité : presque jamais de nos jours un Cabinet ne tombe devant un vote hostile de la Chambre des Communes (238). Seules les simples questions adressées aux ministres, et dont beaucoup aujourd'hui reçoivent une réponse par écrit, conserveraient une véritable utilité : « La pluie de questions « étoilées » ou « non étoilées » (239) tombe sur la tête des ministres, jour par jour, pendant toute la durée de la session. Ce n'est pas la moins lourde partie de leur charge que d'opposer une parade à l'inquisiteur persistant, sans compromettre ni eux-mêmes ni leurs départements et sans avoir l'air de se dérober à l'investigation. Le fait connu qu'un opposant entêté peut à tout moment appeler un membre du gouvernement à la barre des témoins (witness-box) est un certain frein à l'autocratie du Cabinet; car il empêche les ministres de travailler dans l'ombre, et les oblige à avoir un œil anxieux sur le public et sur la presse (240. »

C'est là un résultat naturel de l'esprit de parti; mais quoi qu'on en dise, malgré l'introduction de la clôture, malgré le peu de temps laissé aux propositions des private members, le gouvernement parlementaire conserve chez les Anglais son honneur suprême d'être un régime de large et publique discussion. Chose singulière et paradoxale, le gouvernement de Cabinet permettrait un contrôle plus efficace du gouvernement par la Chambre des députés là où, comme chez nous, il n'y a pas un petit nombre de partis fortement organisés; la chance d'un échec devant elle, et, par suite, d'une chute, serait plus grande et on a entendu le Président du Conseil reconnaître devant le Sénat français l'importance du contrôle des

(238) Op. cit., p. 70, 74, 76, 80, 85, 86, 89.

f239) Sur le papier destiné à recevoir les questions c'est par une étoile que se distinguent celles pour lesquelles est demandée une réponse écrite. (240> Op. cit., p. 92.

Chambres, spécialement en matière financière, et se défendre de vouloir violenter la Haute Assemblée (241).

Malgré ces dillicullés et ces critiques, la nation anglaise est fermement attachée au gouvernement parlementaire. C'est de tous celui qui peut le plus sûrement et le plus promptement faire triompher l'opinion publique, la plus grande force politique des temps modernes. « C'est, dit M. Jenks, un système de gouvernement par persuasion; il a place pour tous les hommes qui peuvent persuader et pour toutes les mesures qu'on peut enlever par persuasion. L'une des plus curieuses méprises commises par un fin observateur, c'est la théorie de Carhle, d'après laquelle la nation serait réellement gouvernée par l'action oratoire de la Chambre des Communes. Même du temps de Carlyle, la Chambre des Communes — c'est-à-dire les débats publics qui s'y déroulent — n'était plus une réalité; et maintenant c'est devenu un truisme que rarement, si même jamais, les votes sont changés par un discours prononcé dans la Chambre. Même les grands discours prononcés dans les collèges électoraux sont plutôt une parade qu'un combat réel; le travail réel du Gouvernement, tout au moins les grandes questions de politique, se font et se décident dans les salles de commissions, dans les démarches personnelles, dans les colonnes des journaux et danfi le Cabinet, c'est-à-dire par la discussion sans formes et par la ])ersuasion (242). o M. Jenks reconnaît seulement que le gouvernement parlementaire n'est pas favorable aux ministres de génie. « L'homme d'une grande force de caractère, dont la ténacité s'attache à obtenir un résultat lointain d'une suprême importance, n'y a point de place marquée. » Il écarterait « un Bismarck, ou un ministre du type machiavélique, tel que Metternich, Talleyrand ou Cavour ». Mais de tels hommes sont souvent plus funestes qu'utiles à l'humanité.

Les colonies anglaises de sell government pratiquent comme la mère patrie le gouvernement parlementaire. Dans certaines, comme au Canada et au Cap, il fonctionne régulièrement et sans difficulté. Mais en Australie, il n'en est point de même. « Il a été phis d'une fois remarqué qu'un pays dans lequel il n'y a pas de partis bien organisés, se prête mal à un pareil système de gouver-

(241) Séance du 25 juin 1908, Journ. ofl. du 26, débats parlera.. Sénat, p. 830, 831 (débat sur le rachat du chemin de fer de l'Ouest). « Vous avez dit très justement que les Chambres étaient et devaient être un instrument de contrôle. Ceci se retourne contre la thèse de M. Prevet, puisque AI Prevet (rapporteur de la commission des chemins de fer) tend à gouverner à noire place... Je parlais du contrôle financier des Chambres: je vous assure que ce contrôle e.st beaucoup plus strict que je ne le pensais avant d'arriver au gouvernement. Voudriez-vous me dire, mon cher collègue, où et quand j'ai manifesté cette autorité abusive ? Parce que je pose la question de confiance ? »

(242) Parliamentary England, p. 422.

ment, et rinstabilité des ministères australiens jusqu'à ces dernières années a certainement confirmé cette opinion (243). » Cependant la Constitution fédérale australienne a adopté le gouvernement parlementaire : « 11 y a quelques années, il y avait de bormes raisons de douter que ce système s© maintînt en Australie. La chute des ministères l'un après l'autre avait incontestablement un effet démoralisant sur la vie politique; et la grande importance de la capacité, de l'expérience administrative, rendait intolérable que les affaires fussent conduites par le personnel changeant que fournissaient les exigences parlementaires. Le système américain de l'exécutif non parlementaire n'était pas regardé avec faveur, mais dans la plupart des colonies l'attention avait été largement attirée vers le système suisse d'un ministère élu par la législature pour un nombre déterminé d'années; on y voyait un système qui assurait la sécurité du pouvoir reunie à la responsabilité envers la législature, et qui, étant basé sur l'élection proprement dite, paraissait plus démocratique que le système de cabinet, lequel dans une colonie implique dans la forme que le gouverneur fait seul certains choix (sans l'avis du Conseil exécutif). Dans ces dernières années, cependant, un grand changement s'est fait dans la politique de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. La lonarue durée des administrations et la stabilité du gouvernement ont remplacé les mouvements de kaléidoscope des années précédentes, et le trait le plus remarquable peut-être par lequel la Convention de 1897-1898 a différé de la Convention de 1891, c'est que l'acceptation du système de cabinet n'y a pas fait question (244), »

Le gouvernement parlementaire en France, dans les périod'^s pendant lesquelles il a fonctionné, a été vivement attaqué, sauf peut-être sous la Restauration. Ses conventions, factices en apparence, la complexité du système inquiètent quelque peu l'esprit français qui se plaît aux conceptions simples et logiques; de plus, nous tendons parfois à incliner son équilibre dans le sens vers lequel nous penchons naturellement. Aussi depuis quelques années, chez nous plus encore qu'en Angleterre, parle-t-on d'une Crise du parlementarisme; nos journaux et nos revues en sont

(243) Harrisson Moore, article cité, p. 52. Sidney Low, op. cit., p. 108, note : « Dans les colonies qui se gouvernent elles-mêmes, où les majorités de partis sont petites et les changements de ministères fréquents, le droit du gouverneur ds refuser la dissolution peut parfois s'exercer pour éviter au pays les dépenses et l'ennui d'élections générales superflues. »

(244) Harrisson Moore, p. 35.

pleins (245), sans que d'ailleurs on dise toujours exactement quel est au juste le vice précis dont on se plaint.

Souvent ce dont on se plaint, c'est que les Chambres consacrent trop peu de temps utile à la discussion et au vote des lois et que, par là, les réformes désirées n'aboutissent pas; que la plus grande part de leur activité est consacrée aux luttes des partis qui se disputent le pouvoir; que leur fonction gouvernementale, trop développée, atrophie leur fonction législative. Il y a du vrai dans le repïoche; malgré le nombre d'hommes de talent que contiennent nos Chambres, malgré la somme énorme de travail qu'attestent les rapports présentés au nom des Commissions, trop souvent tout cela est stérile. Mais doit-on en accuser le régime j^arlementaire proprement dit ? Sans doule, on l'a vu, les mêmes doléances se produisent en Angleterre (246); mais aux Etats-Unis, où n'existe pas le gouvernement de cabinet, la production législative . n'est pas moins difficile et les réformes se font attendie. Ces difficultés viennent en grande partie de la complexité de la civilisation contemporaine. Combiep de rapports nouveaux se sont établis entre les hommes; combien de choses à réglementer qui n'existaient pas autrefois ! Combien les réglementations deviennent pliis ardues et plus touffues !

Mais prenons les vices signalés qui se rapportent au gouvernement parlementaire proprement dit. Le premier, c'est le rôle effacé, presque passif, qu'il donnerait au Président de la République. De fait, trois présidents de la République ont donné leur démission avant l'expiration de leurs pouvoirs : lé maréchal de Mac Mahon en 1879, M, Grévy en 1887, et M. Casimir-Périer en 1895. Mais il faut noter que M, Grévy ne donna sa démission que contraint et forcé et en protestant devant l'attitude des deux Chambres qui la lui imposaient; c'est un point sur lequel nous reviendrons plus loin. Le maréchal de A'Iac-Mahon avait de parti pris engagé la lutte contre la majorité républicaine et avait été vaincu. C'était le vaincu du 16 mai. Pour M. Casimir-Périer, lorsque le 15 janvier 1895 il donna sa démission après quelques mois de pouvoir, c'est bien sur l'autorité insuffisante qu'il tenait de la Constitution qu'il se fonda : « Je ne me résigne pas, dit-il, à comparer le poids des responsabilités morales qui pèsent sur moi et l'impuissance à laquelle je suis condamné. » Mais on peut estimer

(245) Les hommes les plus modérés et les plus fermes s'associent parfois à ces plaintes. Discours de M. Poincaré au banquet de l'Alliance républicaine démocratique (Le Temps du 18 juin 1908) : « Il semble que depuis un certain temps la machine parlementaire tourne le plus souvent à vide et que ses rouages affolés produisent moins de travail que de fracas. »

(246) Ci-dessus, p. 254 et suiv.

qu'il y eut là un scrupule et une susceptibilité exagérés. Nous avons vu précédemment quel peut être le rôle utile et fécond du titulaire du pouvoir exécutif avec le gouvernement de cabinet. Le Président de la République française peut exercer son action modératrice dans les conseils du gouvernement plus directement que le roi d'Angleterre, car il préside le Conseil des ministres.

Mais sonl-ce chez nous les ministres qui gouvernent au lieu du Président de la République ? On le conteste souvent; on affirme que c'est la majorité de la Chambre des députés qui, au lieu d'être conduite et guidée par eux, substitue sa volonté à la leur, leur donne des ordres et dicte leurs actes politiques. Il est certain qu'il y a en France une tendance à comprendre ainsi le gouvernement parlementaire (247). On prétend même de certains côtés que c'est déjà un système organisé chez nous. L'organe en serait les grandes commissions permanentes que la Chambre, à chaque législature, nomme dans les bureaux à la majorité relative. Chacune correspond à un grand service public. Il n'y en a point actuellemicnt une par ministère, comme on en a prédit la constitution dans l'avenir (248) [elles sont au nombre de 20], mais on les a dénoncées à la tribune de la Chambre comme constituant un vrai système de gouvernement (249). Il y a là une exagération évidente. S'il s'est trouvé des Présidents du Conseil qui se laissaient de parti pris guider par la majorité (250), il en est d'autres qui la guident d'une

(247) Voyez mon élude citée : Deux formes de gouvernement.

(248) Le 24 octobre 1902, à la Chambre des df^putés, M. Charles Benoist disait : « Un jour où l'autre, tôt ou tard, je ne sais quand, vous nous proposerez, — c'est la pente sur laquelle vous ser?z fat&lemcnt entraînés, — vous ne le voulez pas à présent, mais vous serez emportés par le poids de votre politique, — vous en viendrez à nous proposer de nommer autant de grandes commissions qu'il y a de ministères. (Applaudissements au centre. Mouvements divers.) — M. Edmond Lepklletier. C'est un excellent système, c'est même le meilleur et le plus libéral. — M. Dejeante. C'est le peuple souverain, c'est le suffrage universel. (Mouvements divers). — M. Charu:s Benoist. C'est le Parlement souverain ! Le jour où vous y aurez réussi, vous nous aurez rapprochés d'autant du régime conventionnel, mais vous nous aurez écartés d'autant du régime parlementaire (Mouvements divers). Le jour où vous aurez fait cela, vous aurez déplacé l'axe des institutions, déplacé le siège du gouvernement. »

(249) Chambre des députés, séance du 14 janvier 1908, Doc. pari., p. 1. Voici ce que disait en ouvrant la session M. Louis Passy (droite), président d'âge : a Les maîtres du mouvement politique, pour s'assurer la permanence du pouvoir, ont changé' le règlement de la Chambre des députés cl créé de grandes commissions, véritables instruments de règne, qui durent pendant toute la législature et constituent dans l'ensemble des affaires politiques une aristocratie tout à fait contraire à l'esprit républicain. »

(250) A la séance du 4 novembre 1903, un député (M. Maurice Allard) disait encore : « M. le Président du Conseil, dans un excellent passage d'un de ses discours, laissait encore entendre qu'il n'était pas un de ces chefs de gouvernement qui ont la prétention d'entraîner des majorités après eux, mais qu'au contraire il se laissait guider par la majorité républicaine; je suis absolument de son avis : dans un véritable régime républicain, ce n'est pas le gouvernement qui doit entraîner la

main ferme (251), et nous avons entendu plus d'une fois, comme en Angleterre, adresser au Chef du Cabinet le reproche de ne point laisser à la Chambre sa liberté.

Mais la faiblesse principale que présenta pendant longtemps le gouvernement parlementaire sous la troisième République, ce fut l'instabilité des ministères, leur durée éphémère. Voici ce que disait de l'année 1883 le rédacteur de VAnnée poUKque : « Pour la première fois, depuis l'élection de M. Grévy (1879), une année s'écoule sans que la Chambre ait renversé un Cabinet (252). » Cependant Jules Ferry constitua le 21 février 1883 un Cabinet qui dura jusqu'au 30 mars 1885; encore ne tomba-t-il que sous le coup d'une incroyable panique causée par quelques insuccès momentanés de nos armées au Tonkin. Mais après 1885, l'instabilité reprit de plus belle : on en était arrivé à souhaiter que les Cabinets durassent au moins une année, comme les pouvoirs des consuls de la République romaine.

Mais à partir de 1895, une amélioration sensible se produisit. Le ministère présidé par M. Méline dura du 30 avril 1896 au 14 juin 1898. Celui formé le 6 juin 1899 par Waldeck-Rousseau dura jusqu'au 7 juin 1902 et il s'est retiré volontairement, après des élections qui lui avaient été favorables, à raison de l'état de santé de son chef, dont la mort, en effet, devait être proche. Ce fut M, Combes qui lui succéda et qui resta aux affaires jusqu'au 9 janvier 1905. Le Cabinet alors constitué par M. Rouvier tomba, il est vrai, le 7 mars 1906. Il fut remplacé par le ministère que constitua M. Sarrien et où M. Clemenceau entra comme ministre de l'Intérieur. Le 19 octobre 1906. M. Sarrien se retirait pour raisons de santé et M. Clemenceau devenait Président du Conseil; mais ce fut plutôt un remaniement du Cabinet qu'un nouveau Ministère.

Dans une période qui commence en 1895 parut aussi s'établir tout d'abord l'alternance au pouvoir des modérés et des radicaux : du 27 janvier 1895 au 6 juin 1899, les Présidents du Conseil furent successivement : MM. Ribot, Léon Rourgeois, Méline, Brisson et Charles Dupuy. Mais depuis le mois de juin 1899, les radicaux sont restés aux affaires.

Il est vrai que l'instabilité des ministères semble avoir reparu avant la guerre. L'année 1911 a au tomber trois Cabinets, ceux présidés successivement par MM. Briand, Monis et Caillaux. Le

majorité: c'est la majorité représentant le pays qui doit guider le gouvernement. — M. LE Président du Conseil, ministre de l Inférieur et des Cultes. Oui, c'est mon système. »

(251) René Wallier, Le vingtième siècle politique, année 1906, p. 81, 82.

(252) André Daniel, L'année politique, 1884.

13 janvier 1912 a été constitué un ministère présidé par M. Poincaré; il est resté en fonctions jusqu'à l'élection de son chef à la Présidence de la Piépublique, au mois de janvier 1913; l'année 1913 a ^■u trois Cabinets : l'un présidé par M. Briand, l'autre par M. Barthou, le troisième présidé par M. Doumergue. [Ce dernier demeura au pouvoir du 0 décembre 1913 au 3 juin 1914; il fut remplacé à celle date par le Ministère Ribot, qui ne vécut que quelques jours et céda la place, le 13 juin, au Cabinet Viviani.]

-La cause de ce renouveau de l'instabilité ministérielle se trouve en partie dans les événements difficiles et graves qui se sont produits dans cette période. Aîais elle a, à nos yeux, une cause plus profonde : c'est la diminution et le renouvellement qu'a éprouvés, aux élections de 1910, la majorité gouvernementale (celle des radicaux) qui avait soutenu les précédents Cabinets, car l'existence d'une forte majorité est la condition même du gouvernement parlementaire.

• On conçoit aisément qu'on ait été conduit à chercher des moyens quelque peu artificiels pour organiser chez nous cette majorité nécessaire. Par une sorte d'irrésistible tendance propre à notre caractère, la grande majorité républicaine qui a toujours existé, ])lus ou moins forte, à la Chambre des députés depuis 1876, s'est constamment fractionnée en groupes représentant des tendances diverses (253). C'est un mal d'ailleurs que connaît actuellement, nous l'avons vu, l'Angleterre elle-même, et qu'elle connaîtra peutêtre encore dans l'avenir. C'est peut-être cette habitude de morcel-

(253) [Voici létal des partis dans la Chambre des députés élue en, avril-mai 1914 el leur force numérique respective :

Socialistes unifiés 104

Socialistes indépendants et républicains* socialistes -30

Radicaux unifiés 136

Alliance démocratique •■ 100

Radicaux indépendants et républicains de gauche 102

Progressistes el Fédération républicaine 54

Action libérale 34

Droite 26

Indépendants 16

Total ^ 602

Une autre classification a donné les résultats suivants :

Socialistes unifiés 104

Républicains socialistes 36

Radicaux et radicaux socialistes 257

Républicains de gauche 77

Progressistes 59

Libéraux 42

Conservateurs 27

Total 602]

LE GOUVERNEMENT PARLEiMENTAIRE 263

lement, plus encore, que toute autre cause, qui gêne la formation des grands partis. Et l'importance de ces groupes, au lieu de diminuer, semble grandir. On a même vu, dans une crise ministérielle, le Président de la République consulter tous les présidents des groupes républicains (254).

Cela n'est certainement pas là une bonne condition pour le fonctionnement du gouvernement parlementaire (255). Aussi Gambetta recommandail-il jadis, comme un bon moyen politique, les réunions plénières des gauches. Sous le ministère Waldeck- Rousseau on eut l'idée de faire une véritable confédération des quatre groupes de gauche, qui reflétaient la composition du gouvernement et qui en approuvaient la politique (256). Chaque groupe nomma un ou plusieurs délégués, et ceux-ci formèrent une sorte de Conseil qui, examinant les questions portées devant la Chambre, tâchait de se mettre d'accord sur leur solution; il était bien probable qu'ensuite les membres des groupes ainsi représentés suivraient l'impulsion donnée. Cela s'appela la délégation des gauches; et cela devint un véritable moyen de gouvernement (257), dont la légitimité était d'ailleurs ardemment discutée.

(254) Dans le Temps du 20 janvier 1905, aux dernières nouvelles, on lisait : a La CRISE MINISTÉRIELLE. Le Président de la République a commencé ce matin la consultation des présidents des groupes républicains des deux Chambres, par les représentants du Sénat, à savoir : MAL Leydet (gauche démocratique), Antonin Dubost (union républicaine), Guérin (gauche républicaine), Prévet (alliance républicaine). M. Loubel consacre l'après-midi à conférer avec les présidents des six groupes républicains de la Chambre : MM. Sarrien (gauche radicale), Dubief (extrême gauche radicale socialiste), Etienne (union démocratique), Renault-Morlière (groupe progressiste), et Jaurès, représentant le groupe socialiste parlementaire, qui n'a pas de président permanent. »

(255) Chambre des députés, 2' séance du 25 mai 1905 (doc. pari., p. 1922) : « M. RiBOT. Nous sommes à parler de groupes. C'est peut-être une décadence du régime parlementaire. »

(256) André Daniel, L'année politique 1903, p. 76 «février 1903) : « Suivant un système essayé déjà à plusieurs reprises sous le précédent ministère, ayant atteint la pleine' puissance de son fonctionnement occulte sous le ministère Combes, la majorité ministérielle de la Chambre délibéra à plusieurs reprises par l'organe des délégués des quatre groupes sur l'application de la loi contre les congrégations. » — M. Combes, discours du 11 janvier 1904 au banquet du Comité républicain du Commerce et de l'Industrie (d'après le Temps du 12 janvier) : « Elle (la majorité) a inauguré sous le ministère de M. Waldeck-Rousseau, elle a continué de pratiquer sous le ministère actuel un système d'action parlementaire que l'opposition s'évertue à discréditer parce qu'il ruine de fond en comble ses espérances. Vous le connaissez, il consiste dans l'union des groupes de gauche, dans leur entente concertée, en vue des délibérations à engager et des résolutions à prendre. Ce système garantit la majorité contre les entraînements irréfléchis. Il déroute ses adversaires, parce qu'il ne donne rien au hasard. C'est pour le gouvernement un motif déterminant de s'y associer, dût son action propre n'apparaître que comme l'action de la majorité. »

(257) Discours de M. Combes au banquet des Comités républicains des Bouches-du- Rhône, le 7 août 1903 (Journ. off. du 11, p. 5167) : a Pour moi. Messieurs, je n"ai accepté le pouvoir qu'en vue et à la condition expresse de cette union; j'ai déclaré à plusieurs reprises, je déclare aussi souvent que l'occasion m'en est donnée, que le jour où cette union cesserait d'exister, le jour où, pour une raison quelconque,

Les uns y voyaient reffacement complet du mjnistère responsable devant ce corps nouveau (258); les autres soutenaient au contraire que c'était mettre la majorité dans la main du Président du Conseil et lui permettre par là d'opprimer la minorité (259). Le lien se rompit enfin sur un point; le ministère, trouvant par trop réduite la majorité qui lui restait encore (260), se retira. Après une sorte d'hésitation de sa part, la délégation des gauches survécut au ministère qu'elle avait longtemps soutenu. Elle a même cherché à s'organiser plus complètement encore : un des délégués a fait cette proposition, d'ailleurs repoussé©, que toute décision prise par la délégation devînt obligatoire pour tous les membres des groupes représentés (261). Sans aller jusque-là, la délégation des gauches a joué encore un rôle important dans la discussion du projet de loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat devant la Chambre des députés, et par là même a soulevé de nouvelles protestations (262). Après les élections générales du 6 mai 1906,

l'un des groupes de gauche reprendrait sa liberté d'action, j'abandonnerais aussitôt la direction des affaires. »

(258) Chambre des députés, séance du 24 novembre 1902 (.doc. pari., p. 2483). <t M. Charles Benoist. Déjà il est à peine (le gouvernement), ou il paraît être. Quand on vient nous parler de cette vieille fiction d'un ministère responsable au moins théoriquement, réfléchissez que, dans l'état présent des choses, ce n'est plus qu'une fiction vaine. Un ministère constitutionnel et responsable en théorie, oui sans doute, nous en avons un, mais chacun saU ici, et je ne blesserai personne en l'indiquant, que nous avons aussi un second ministère extraconstilulionnel et irresponsable celui-là, en droit comme en fait, qui est la délégation permanente des groupes de gauche. »

(259) Chambre des députés, séance du 14 janvier 1905 (doc. pari., p. 35) : « A* ]i» Président dd Conseil. M. Lhôpiteau m'a dit : « Votre devoir, c'est de diriger les groupes, ce n'est pas de les suivre. D'autres avant lui m'avaient accusé d'opprimer les groupes, de trop les dominer, de trop leur imposer ma volonté. En vérité. Messieurs, la méthode gouvernementale que je pratique est fondée sur la collaboration intime des groupes. Elle suppose une entente préalable entre le gouvernement qui propose et les groupes qui acceptent. Elle suppose une communauté d'idées et de vues qui rend après tout fort indifférente la question de savoir si l'idée vient de la majorité, ou si elle vient du gouvernement. »

(260) Voyez la lettre de démission du Président du Conseil insérée au Journal ol[iciel du 19 janvier 1905.

(261) "Voyez l'article intitulé k Le rôle de la délégation des gauches » inséré dans le Temps du 6 février 1905.

(262) Chambre des députés, 2' séance du 24 mai 1905 (doc. pari:, p. 1881). — M. Ch. Benoist : « Je dis qu'en ces jours malheureux, la délégation des gauches se substituait surtout au gouvernement; maintenant c'est le domaine législatif qu'elle prétend envahir. Si la commission trouve bon que la délégation des gauches se substitue à elle, lui apporte et lui impose un amendement impératif — l'amendement forcé — c'est son affaire. » — Séance du 25 mai 1905 tdoe. pari, p. 1921) : M. Ribot : <c Nous avons une commission qui modifie quelquefois ses textes; c'est son droit. Nous avons à côté ce qu'on appelle une délégation et que Ion arrive à considérer comme une commission, car il est passé dans l'usage que l'on qualifie de rapporteur celui des membres de cette délégation qui monte à la tribune... » — (P. 1922) : « Avec toutes ces excommunications que vous faites, avec ce pouvoir nouveau de la délégation des gauches qui excommunie tous ceux qui n'acceptent pas un certain schiboleth, c'est vous qui amenez cette décadence du régime parlementaire. r>

la dél^égation des gauches se reforma et essaya encore de jouer un rôle, particulièrement dans les discussions sur les conséquences de la séparation des Eglises et de l'Etat qui se déroulèrent à la Chambre au comm.enceraent de novembre 1906 (263). Mais cet organisme disparut dans la suite, cessa de fonctionner. Il reparut et se reforma en 1911 dans des conditions quelque peu nouvelles et il a joué un rôle assez important dans les débats qui se sont déroulés en 1911 et 1912 sur la représentation proportionnelle à la Chambre des députés (264). Ce n'est pas là un trait normal du gouvernement parlementaire. On ne saurait soutenir cependant qu'il soit constitutionnellement incorrect, pourvu qu'il respecte certaines conditions : 1° Il ne faut point que ces pratiques aient pour effet de supprimer ou d'écarter la discussion dans la Chambre, car c'est l'honneur du gouvernement parlementaire d'être un régime de libre discussion, et, bien que rarement les débats décident des votes et fassent changer les opinions arrêtées d'avance, il importe essentiellement qu'ils soient amples et complets. Chaque parti parle alors surtout pour le pays tout entier, pour l'opinion publique à qui restera le dernier mot; 2° il faut que les membres de chaque groupe conservent l'entière liberté de leurs opinions et de leurs votes; 3° il ne faut point qu'il y ait entre le ministère et l'union' des groupes un véritable contrat qui puisse enchaîner la liberté d'action soit de chaque groupe, soit du ministère. Quant aux commissions des Chambres, c'est à elles de défendre leurs prérogatives et leur autorité.

Il est enfin, il faut en faire l'aveu, une dernier vice qui gâte notre gouvernement parlementaire : c'est l'intervention individuelle et trop fréquente des députés et des sénateurs auprès des ministres ou de leurs bureaux pour faire décider tel ou tel acte administratif, surtout pour obtenir ou empêcher la nomination de certaines personnes à des fonctions publiques. C'est là un empiétement déguisé, mais grave, sur le pouvoir exécutif. C'est, hélas ! un mal endémique chez nous. Il sévissait sous la Monarchie de Juillet (265) et le suffrage restreint qui rattachait de plus près le député à ses électeurs lui donnait un© gravité plus grande encore. Sans doute, les conseils du représentant d'un département ou d'un arrondissement sont utiles à l'administration. Il connaît bien les besoins de sa circonscription; il connaît les hommes qui l'habitent et peut signaler ceux qui sont capables de bien servir l'Etat;

(263) René Wallier, Le XX' siècle politique, avril 1906, p. 80 et suiv.

(264) V. « Encore l'intrusion parlementaire », Temps du 13 octobre 1911 : « L'appareil enregistreur », ibid., 23 juin. g

(265) Hello, Du régime constitutionnel dans ses rapports avec l'étal actuel de la science politique, 3* édit., p. 430 et suiv.

mais trop souvent la requête se fait impérieuse et la recommandation est inspirée par cet intérêt électoral dont la préoccupation trop grande ne peut qu'abaisser l'esprit parlementaire. Mais ce sont là de mauvaises mœurs, non des vices constitutionnels. On peut les corriger : les représentants et les ministres doivent y travailler courageusement.

[La guerre de 1914-1919, en France comme en Angleterre, sous la pression des événements, a suspendu en quelque sorte le fonctionnement régulier du gouvernement parlementaire, c'est-à-dire du gouvernement de parti.

■ D'une part, au début de la guerre, le Ministère, se défiant de la ner\osité de l'opinion publique, a gouverné en dehors du contrôle immédiat du Parlement, et au contraire, dans une seconde période, a appelé le Parlement à une collaboration plus étroite et anormale au gouvernement. Les Chambres, convoquées au 4 août 1914, votèrent toutes les mesures demandées par le Gouvernement et se séparèrent spontanément. Mais le décret du 3 septembre, signé à Bordeaux, prononçait la clôture de la session extraordinaire.

Le Gouvernement réunit bien le Parlement le 22 décembre, mais le lendemain 23, il clôturait la session. Ainsi, pendant plusieurs mois, dans les conjonctures les plus graves, le Gouvernement, tout en respectant la lettre de la Constitution qui n'impose la réunion des Chambres que pendant la session ordinaire, mais contrairement peut-être à son esprit et aux devoirs de l'heure, a gouverné sans le contrôle du Parlement. Ce pouvoir absolu du Ministère fut accentué par une loi du 5 août 1914 (266) donnant au pouvoir exécutif des attributions exceptionnellement étendues; il fut d'autant mieux exercé que l'état de siège avait été déclaré par décret le 2 août 1914, non seulement pour la zone des hostilités, mais encore pour toute l'étendue du territoire français (267): il a été facilité par l'absence de tout budget régulier et spécialisé dans des chapitres et articles, et aggravé par la prise, en l'absence du Parlement, de décrets portant sur des matières législatives et dont l'illégalité fut reconnue par le Gouvernement lui-même, les mesures prises étant de la compétence du Parlement (268^). En même temps, à côté du Ministère de la Guerre et rivalisant avec lui. s'installait une administration militaire nouvelle et autonome, qui trouvait dans le Grand Quartier général des armées du Nord et de l'Est son cadre et échappait même au contrôle du Gouvernement, sous le couvert de la liberté accordée au Général en chef

(266) V. ci-dessous, 2' partie, ch()iii, § 2, IL

(267) V. ci-dessus, p. 25.

(268') V. ci-dessous, 2' partie, ch. lu, i 2, IL

LE GOUVERNEMENT PARLEMEXTAIRE 267

dans l'exécution des opérations militaires (268^). Par contre, le Parlement s'étant réuni de plein droit, aux termes de la Constitution, le .12 janvier 1915, siège ensuite en permanence parce que le Gouvernement, contrairement aux traditions du régime parlementaire, a renoncé à exercer son droit de clôture de la session ordinaire. Pendant cette seconde période de la guerre, le contrôle du Parlement s'est développé ©t étendu jusqu'à devenir un véritable pou\oir d'initiative et d'action exercé soit par la Chambre, soit surtout par ses grandes commissions permanentes, sur toutes les administrations publiques et notamment sur celle de l'armée; la Chambre déclara même ne connaître de limitation à son intervention que « dans la conception, la direction ou l'exécution des opérations militaires » (269). C© fut là une autre altération du régime parlementaire, et cette confusion des pouvoirs du Gouvernement et dt: Parlement, par laquelle le premier faisait partager sa responsabilité au second, ne fut même pas justifiée par ce fait que la volonté nationale était exprimée plus immédiatement par les Chambres que par le Ministère, puisque pendant la guerre toutes les élections, et avec elles le régime normal, furent suspendues par suite de nécessités de fait, et que les fonctions des sénateurs arrivés au terme de leur mandat, comme les pouvoirs de la Chambre qui devaient expirer le 31 mai 1918, furent pi'orogés (L. 24 déc. 1914, 15 avril 1916, 14 mars 1917, 31 déc. 1917, etc.). D'autre part, durant la guerre, . le gouvernement de parti a

(268^1 V. ci-dessous, 2" partie, ch. m, § 3, V.

(269) [Ordre du jour de la Chambre des députés du 22 juin 1916. Le Parlement, après avoir maintes fois, et notamment dans ses comités secrets, déploré l'inertie des administrations militaires, a voulu exercer son contrôle direct sur les armées par une enqu(Me parlementaire, permanente et générale, sur toutes les questions intéressant la défense nationale : le principe en fut voté à la Chambre dans l'ordre du jour du 22 juin 1916, par 444 voix contre 80. Il ne s'agissait plus seulement du contrôle sur pièces qui s'exerce sans déplacement sur les documents produits par le gouvernement, mais du contrôle sur place, s'exérçant par des délégués qui se rendent sur les points ou fonctionnent les services publics à contrôler. Or le contrôle sur place ne peut fonctionner qu'en vertu d'une disposition législative : tel l'article 6 de la loi du 23 août 1876, prescrivant que les Commissions des finances du Sénat ou de la Chambre pourront se rendre dans les arsenaux pour constater l'état du matériel. Un rapport de M Tardieu, au nom de la Commission de l'armée, proposa : 1° la création d'une délégation directe aux armées; 2° l'extension de son contrôle effectif et sur place à tous les moyens mis à la' disposition des armées (V. Le Temps du 12 juillet 1916). Le Gouvernement cependant résista en revendiquant sa responsabilité; la Chambre renonça à cette confusion des pouvoirs (20 juillet 1916); mais elle confia ce contrôle à ses commissions permanentes. L'exercice de ce contrôle, paralysé d'ailleurs par la mauvaise volonté de l'autorité militaire, fut réglementé par la circulaire ministérielle du 1" novembre 1917.

Par contre, le Parlement, qui a pendant la guerre si âprement revendiqué son droit de contrôle sur l'administration militaire, a cependant abandonné en part'e là contrôle financier vis-à-vis du gouvernement : il n'a pas voté de budget régu'ier et spécialisé et a alloué tous les trois mois, en bloc, des crédits que le Gouvernement a aménagés à son gré.]

cessé de fonctionner par suite de la constitution, en France comme en Angleterre, de Cabinets de coalition. Les Ministres n'ont plus été choisis exclusivement dans le parti ou le groupement de partis possédant la majorité dans la Chambre des députés. Devant l'union des partis politiques qui, le 4 août 1914, pour assurer avant tout la défense nationale, s'affirma dans le vote sans discussion, par la quasi-unanimité des membres de chaque Assemblée, de toutes les mesures réclamées par le Gouvernement, le Cabinet Viviani était remanié le 26 août 1914 et des hommes appartenant à tous les groupes de la Chambre, de l'extrême gauche à l'extrême droite, y prenaient place. Les Cabinets Briand (29 octobre 1915), Ribot (20 mars 1917), Painlevé (13 septembre 1917), Clemenceau (17 novembre 1917), ont présenté le même caraclère de Cabinets de coalition. En outre, si pendant la gtierre .des Ministères ont disparu pour faire place à d'autres, ce fut moins sous l'influence de votes de parti qu'à raison de critiques dirigées contre leur action militaire ou administrative, ou même à raison de la conviction à laquelle ils étaient arrivés eux-mêmes qu'ils ne répondaient plus aux besoins de la situation. En tout cas, les votes de confiance comme les votes de défiance furent émis par des représentants appartenant à tous les groupements politiques (270), pour ou contre un Ministère national.

Après les élections deà 16-30 novembre 1919 (271) et la démis-

(270) [Tels l'ordre du jour rie confiance volé le 22 juin 1916 par la Chambre au profit du Cabinet Briand, après de longues séances en comité secret, par 440 voix contre 97; celui du 9 juillet 1916 au Sénat, voté par 251 voix sur 257 votants; d.i 21 mars 1917 à la Chambre, par 440 voix contre 0, au profit du cabinet Ribot. Le premier ministère renversé durant la guerre par un vote de défiance fut le ministère Painlevé, le 13 novembre 1917 : la Chambre des députés ne lui donna que 186 voix contre 277.]

(271) [La Chambre élus en 1919 se compose, par suite de la réforme électorale du 12 juillet 1919 et de l'addition de 24 sièges alsaciens-lorrains, de 626 membres. Alais l'adoption du scrutin de liste et la précipitation avec laquelle les élections ont eu lieu, ont provoqué dans chaque département des listes de coalition sous des étiquettes nouvelles qui ne permettent que difficilement la comparaison avec la Chambre de 1914. Voici, établie au lendemain du scrutin du 18 novembre et ne portant que sur 610 sièges (les. élections des colonies et celles du scrutin de ballottage n'ayant eu lieu que le 30 novembre), une statistique dressée {Rev. pol. et pari., déc. 1919) avec les anciennes dénominations des partis :

Républicains de gnuch'- 133

Radicaux 60

Radicaux socialistes 83

Républicains socialistes 27

Socialistes unifiés 68

Socialistes dissidents 6

Progressistes 133

Action libérale 69

Conservateurs 31

Mais depuis lors des groupes se sont constitués pour la nomination des comml.'

sion du Ministère Clemenceau, la constitution du Cabinet Millerand en janvier 1920 paraît avoir été inspirée par des considérations analogues à celles qui avaient dicté la composition des Ministères précédents. Ti^utefois la Chambre nouvelle, dont l'axe politique a été déplacé à droite par les élections de novembre, a manifesté par un vote significatif sa volonté de voir le Gouvernement suivi-e l'impulsion de la nouvelle majorité (272^).

Enfin, à un autre point de vue, en France comme en Angleterre, les Ministères devenant pendant la guerre de plus en plus nombreux à raison de l'institution de ministres sans portefeuille, de nombreux sous-secrétaires d'Etat préposés à des services de la guerre ou du ravitaillement (272"), un Cabinet de guerre ne comprenant que les ministres dont le département intéressait directement la défense nationale a parfois fonctionné et pris des décisions engageant la responsabilité de tout le Cabinet (272'').]

sions parlementaires, et le Journal o((iciel du 31 janvier 1920 donne ainsi la première classification officielle des partis par la liste suivante, avec l'importance respective de chaque groupe :

Action républicaine et sociale 46

Entente républicaine démocratique...': 183

Gauche républicaine démocratique 93

Indépendants 29

Parti radical et radical socialiste 88*

Parti socialiste 68

Républicains de gauche 61

Républicains socialistes 26

Groupe des non-inscrits 21

Total 613

(Sir sièges étaient vacants et sept membres n'étaient pas inscrits à un groupe déterminé, ce qui rétablit le total légal de G26 sièges.)]

(272') [Le 22 janvier, après une interpellation sur le choix par le Président du Conseil d'un ministre n'appartenant pas à la nouvelle majorité, l'ordre du jour de confiance ne fut volé que par 272 voix contre 23 et 300 abstentions.]

Mais le 30 janvier, à la Chambre, un député interpella à nouveau le gouvernement sur la composition du récent Cabinet « parce qu'il y a divergence entre le choix de certains de ses collaborateurs et la volonté nationale telle qu'elle est représentée ici par la majorité ». Après les explications du Président du Conseil, affirmant vouloir continuer une politique d'union avec tous les partis de la Chambre, l'ordre du jour de confiance était voté par 481 voix contre 70, 42 membres s'étant abstenus et 27 étant absents. Les circonstances politiques, la nécessité d'un gouvernement très fort dans la mise à exécution du Traité de "Versailles et les négociations avec les alliés a pu justifier la persistance du régime de coalition institué pendant la guerre.]

(272^) [Le ministère du 12 septembre 1917 comprenait, en outre de 14 ministres à portefeuille, 5 ministres d'Etat et 12 sous-secrétaires d'Etat, soit au total plus de 30 membres.]

(272') [Le Comité de guerre du 13 décembre 191jS ne comprenait que cinq ministres (affaires étrangères, guerre, mai'ine, armement et finances). Mais un peu plus tard y prirent place le ministre des colonies, chef de l'armée coloniale, deux autres ministres parce qu'anciens présidents du Conseil, le ministre de l'intérieur parce que représentant d'un grand parti politique, etc. En septembre 1917, y furent adjoints quatre ministres d'Etat. Il perdit ainsi sa raison d'être.]

Ce que nous venons de relever soit en Angleterre, soit en France, montre quelles difficultés rencontre de nos jours le fonctionnement du gouvernement parlementaire. Nous continuons cependant à avoir en lui la foi la plus profonde (273). Non seulement ces', la forme la plus. souple et la plus perfectionnée du gouvernement représentatif, mais c'est aussi la seule sous laquelle la France ait vraiment connu la liberté réglée. Je l'ai déjà montré (274), et je reviendrai sur la démonstration en étudiant plus loin les formes opposées du gouvernement représentatif. Ceux qui aiment vraiment la liberté ne songent point à abandonner le gouvernement parlementaire, même ceux qui ont été les plus sévères pour lui (275).

[Le régime parlementaire est d'ailleurs la forme politique vers laquelle évolue naturellement le gouvernement représentatif. Nous l'avons constaté pour la France, sous la Restauration (276). Déjà, avant la guerre, le même phénomène se manifestait en Allemagne (277), notamment lors du conflit constitutionnel de 1908 entre le gouvernement personnel de l'Empereur et le Reichstag, qui tenta de refuser sa collaboration avec un chancelier. Il n'est peut-être pas cependant de pays dans lequel le gouvernement parlementaire ait été plus critiqué qu'en Allemagne. Il y a quinze ans. la presc|uo unanimité des auteurs tournait lourdement en dérision DfSf Parlamenlarifimns. Mais lorsqu'après la défaite, l'Empire allemand s'est orienté vers la liberté politique, il a adopté le gou-

(273) Voyez le livre de mon distingué collègue, M. Moreau : Pour le gouvernement parlementaire, Paris, 1903.

(274) Ci-dessus, p. 227 et suiv.

(275) Témoin le discours que M. Ribot prononçait à Marseille le 3 mars 1902 (Discours politiques de M. A. Ribot (1901-1905), t. I, p. 323). « Si je pensais qu'il suffit pour corriger ces abus de rétablir le scrutin de liste ou de rendre le Président de la République et ses ministres indépendants des Chambres, je serais révisionniste et partisan du scrutin de liste. Mais aucun mode de scrutin n'y fera rien, on ne l'a que trop éprouvé. D'autre part, c'est une chimère de penser que, dans un pays comme le nôtre, où le gouvernement a besoin de prendre des décisions rapides, où il ne peut se passer, même durant quelques jours, du concours des Chambres, on établira une sorte d'indépendance, d'autonomie du pouvoir cxéculif. Il ne suffit pas de décréter que les ministres sont ou ne sont pas responsables pour changer le fond des choses... C'est pourquoi, malgré les défauts du régime parlementaire tel qu'il fonctionne parmi nous et aussi dans d'aiitres pays, je demeure hostile à tous ces projets de revision derrière lesquels se cachent assez mal des tendances plébiscitaires. » — Dans son discours précité du 17 juin 1908, M. Poincaré demande simplement qu'on ait un idéal politique et un gouvernement qui ouvre délibérément la route qui y conduit : <c Peut-être d'ailleurs ne se trouverait-il personne pour commettre d'aussi regrettables confusions, si la politique, au lieu de raser le sol et de se traîner lamentablement au niveau de l'intérêt électoral, se décidait à s'élever enfin à la hauteur des considérations générales... A lui (au Président du Conseil) maintenant de nous frayer la route qui nous rapprochera peu à peu de l'idéal entrevu. »

(276) Ci-dessus, p. 227.

(277) Sur la tendance du gouvernement rrprésentafif à se transformer en gouvernement parlementaire, v. Shepard, Tendencies toward ministerial responsability in Germania, American Political science Beview, 1911, I, 56-69.

vernemcnt parlementaire dans ses traits essentiels (21S) : le Président d'Empire nomme le Chancelier d'Empire, et sui' la présentation de ce dernier les Ministres d'Empire (279); le Chancelier et les Ministres sont responsables politiquement devant le Reichstag (280) et le Président d'Empire peut dissoudre ce dernier (281). Cependant le gouvernement parlementaire ne paraît pas devoir fonctionner aisément en Allemagne. Le pays ne possède pas l'élite politique capable d'assurer la vitalité du régime. Aucune personnalité marquante ne s'affirme comme chef d'un grand parti. Les partis politiques de l'ancien Parlement impérial sont revenus avec leurs mêmes cadres dans l'Assemblée constituante élue le 19 janvier 1919 et dans la première Assemblée législative d'Empire, qui continue à porter le même nom de Reichstag (282). Ces partis sont très nombreux. Quelques-uns n'acceptent pas la forme républicaine du gouvernement (le parti du peuple national allemand), d'autres, comme les socialistes indépendants et les communistes, s'orientent vers un fédéralisme économique de conseils ouvriers (283). Sans doute, depuis la proclamation de la Répu-

(278) Constitution du 11 août 1919, art. 50 et suiv. V. Harbach : Die parlamentarisehe Kabinettsregierung, Stuttgart, 1919.

(279) Art. 53.

(280) Constit. 1919, art. 54.

(281) Ibid., art. 25.

(282) C'est celui que portait déjà l'Assemblée à laquelle l'empereur Charles IV octroya la Bulle d'or en 1356 et qu'a repris Bismarck en 1871.

f283) Les partis peuvent se classer d'après leur programme de la manière suivante :

Les partis gouvernementaux de la Constituante étaient :

1' Le parti socialiste d'Allemagne ISozialistische.Partei Deutschlands), c'est le parti majoritaire, noyau du gouvernement de la précédente assemblée. C'est lui qui a fait la révolution et inspiré les premiers essais de législation socialiste (journée de huit heures, a,ssurance contre le chômage, défense du travail de nuit pour femmes et enfants, abolition de la Gesindordnung ou loi sur la domesticité rurale, et loi sur les Betriebsrœte (conseils d'exploitation), qui donne à l'ouvrier le droit de contrôle sur l'usine. Le parti est disposé à poursuivre l'expérience de socialisation mais par évolution relativement lente, ce que lui reprochent la fraction des indépendants qui se sont séparés du parti officiel, et bien plus encore les communistes qui ont partie liée avec le bolchevisme russe.

2° Le parti démocratique allemand du peuple {Deutschdemokratisehe Volkpartei) réunit la haute finance, l'industrie et le commerce moyens et petits, les artisans et cultivateurs indépendants, fonctionnaires de toutes catégories et, en grande partie, le corps enseignant. Il cherche à fonder le régime de la démocratie bourgeoise et préfère l'alliance avec le socialisme à un rétablissement de l'ancien état de choses.

3 Le parti chrétien du peuple [Christliche Volkspartei) : c'est l'ancien « centre », dirigé par le clergé; il se compose d'ouvriers catholiques des pays rhénans et westphaliens, de paysans de l'Allemagne du Sud et d'autres éléments de. toutes les classes ayant des intérêts confessionnels; très démocratique dans le nord, souvent réactionnaire dans le sud. Le centre a été, depuis la fin de la lutte religieuse, un parti monarchiste sous Guillaume II, démocratique sous Ebert.

L'opposition de droite comprenait les partisans de la restauration monarchique; ce sont :

1° Le parti du peuple national allemand {Deutschnalional Volskpartei). Le mot a peuple » figure dans cette dénomination simplement pour la façade, car ce parti se

blique allemande, après le gouvernement de fait des socialistes démocrates et des socialistes indépendants (novembre-décembre 1918), un gouvernement représentatif régulier s'est installé à Berlin grâce à la force de^ social-démocrates, contrôlés par l'Assemblée nationale constituante (janvier-février 1919); puis le Ministère Scheidmann et le Cabinet Bauer ont dû assurer le fonctionnement d'un régime parlementaire par une coalition des socialistes majoritaires, du centre catholique et des démocrates (284). Mais les élections de juin 1920 viennent précisément de mettre en échec le gou\ernement parlementaire en diminuant les partis qui avaient tenté de le pratiquer (285). Les trois partis gouvernementaux

compose de hobereaux, généraux, officiers, hauts fonctionnaires de l'ancien régime et ne songe qu'à le rétablir par une dictature militaire.

2° Le parti du peuple allemand {Deutsche Volkspartei) se compose des représentants de la grosse industrie et du haut commerce, des professions libérales, professeurs et autres pangermanisants, en un mot des éléments constitutifs de l'ancien parti « national libéral ». Il veut avant tout un gouvernement fort, capable d'assurer l'unité de l'Empire et de faire obstacle à toute tentative de socialisation.

L'opposition de gauche est constituée par les deux partis qui veulent hâter la socialisation de tous les moyens de production :

1° Le parti sociaiiste indépendant lUnahhfrns^i^e sozialislisclie Partei Deutschlands) voudrait hâter sans plus attendre la réalisation du véritable programme socialiste, et il reproche aux majoritaires du gouvernement d'avoir peur de la bourgeoisie. Son programme c'est de socialiser certaines industries indispensables à la vie nationale : les mines, chutes d'eau, 'tous les services publics, charbons, gaz, forêts, tramways, électricité, etc. Il veut réaliser la révolution agrarienne, c'est à-dire déposséder les hobereaux, abolir la noblesse,, distribuer les terres aux paysans comme en 1789 en France et en 1917 en Russie. Il faut détruire la sociélp capitaliste, établir la République des conseils ouvriers, faire table rase de l'ancien Tégime, en remplacer le personnel diplomatique par de vrais républicains, dissoudre la Reichswehr qui est entre les mains des réactionnaires, former à sa place des bataillons d'ouvriers armés pour proléger la République contre les nouveaux coups de force monarchistes qui se préparent.,

2^ Le parti communiste allemand, Spartakusbund IKommunistische Partei Deutschlands), dont se sont séparés ces temps derniers le parti communiste ouvrier allemand et le parti syndicaliste, réclame la disparition de tout système capitaliste et de toute propriété individuelle. Il veut réaliser immédiatement une république absolument différente de la république bourgeoise et de la démocratie parlementaire : la dictature du prolétariat, la révolution universelle à visées communistes, la république des conseils ouvriers prenant en main dans le monde entier le gouvernement, l'administration, la production et la répartition du travail.

(284) Voici quelle était la force respective des partis dans l'Assemblée nationale constituante, avec le nombre des voix obtenues :.

Sièges Voix

Nationaux allemands 42 3,199,573

Parti du peuple /démocrates! 21 1,240,303

Centre (parti chrétien) 92 6,021,456

Socialistes majoritaires 163 11,466,716

Socialistes indépendants 22 2,314^32

Divers partis locaux (Paysans, bavarois, etc.) 6 409,818

Ainsi, la coalition des socialistes majoritaires, du centre et des démocrates disposait de 326 sièges sur 421 que comptait l'Assemblée.

(285) A la date du 10 juin 1920, la Freiheit, organe des indépendants, donne comme

LE GOLVERiNEMENT PARLEMENTAIRE 273

réunis n'ont plus dans l'Assemblée un nombre de sièges suffisant pour constituer une majorité stable et résister à l'opposition révolutionnaire de droite, c'est-à-dire au coup d'Etat militaire, ou à celle de gauche, c'est-à-dire à la ré\olution bolcheviste. Aussi, à l'heure où nous écrivons ces ligiies (juin 1920), aucune des personnalités auxquelles le Président a fait appel n'a pu parvenir à constituer un Cabinet qui puisse s'appuyer sur une majorité parlementaire (286).]

définitifs les résultats des élections suivants, et un communiqué Wolff du 8 juin totalise ainsi les voix obtenues :

Sièges Voix

Socialistes indépendants 80 4,809,562

Socialistes majoritaires 111 5,587,157

Conservateurs nationalistes ou nationaux allemands.. 65 3,638,851

Conservateurs modérés ou populaires allemands 6i 3,456,131

Communistes .., 2 438,199

Démocrates 45 2,152,509

Centre 67 3,500,800

Guelfes 5 318,104

Chrétiens fédéralistes (populaires chrétiens et populaires paysans) 21 1,254,963

Ligue des paysans bavarois 4 (?)

Ainsi, les anciens partis gouvernementaux ne disposent plus par eux-mêmes que de 223 sièges sur les 461 que compte la nouvelle assemblée.

(286) Depuis l'impression des lignes ci-dessus, le nouveau ministère Felïrenbach vient enfin d'être constitué le 25 juin 1920 : en supposant qu'il soit soutenu, comme il l'escompte, par le Centre, le Volkspaflei, les démocrates et les catholiques bavarois, il ne disposera que de 195 ^oix dans le Heichstag; or ses adversaires, les socialistes maioritaires, les socialistes indépendants et les 'communistes, disposent exactement du même chiffre de 195 voix. Les maîtres de la situation sont donc les 65 Deulschnationalen partisans d'une restauration monarchique, aussi le ministère est-il qualifié par un de ces partisans de « Notkabinetl ».