LES CONSÉQUENCES DU PRINCIPE

J'examinerai successivement les conséquences de la souveraineté nationale aux divers points de vue suivants : 1° quant à la forme de l'Etat; 2° quant au droit de suffrage politique; 3° quant au gouvernement représentatif; 4" quant à la responsabilité des fonctionnaires ou mandataires publics. Mais je n'ai point la prétention d'épuiser ici la matière, et l'on trouvera dans la seconde partie, discutées sur d'autres points encore, les 'conséquences du principe, de même que nous avons déjà eu l'occasion d'aborder une semblable discussion.

§ 1. LA SOUVERAINETÉ NATIONALE ET LA FORME DE l'ÉTAT

Le principe de la souveraineté nationale étant admis, une conséquence en découle, immédiate et incontestable, celle qui se trouve exprimée dans l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Le prin'cipe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation; nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément. » Mais une autre question se pose, beaucoup plus délicate : le principe de la souveraineté nationale est-il compatible et conciliable en droit avec toute forme d'Etat ?

Qu'il ^'harmonise complètement avec la République démocratique, cela est évident : celle-ci en est même la réalisation naturelle et adéquate. Tous les pouvoirs étant alors conférés, directement ou indirectement, par le corps de la nation et étant conférés

à temps, la souveraineté nationale conserve une activité continue et se manifeste périodiquement en fait.

Il n'est pas moins certain que le principe de la souveraineté nationale est logiquement inconciliable avec la monarchie absolue et héréditaire. L'^ suppose, en effet, que la souveraineté réside intégralement dans le peuple; , l'autre, qu'elle réside tout entière dans le monarque. Une seule conciliation serait possible; ce serait d'admettre que le peuple, titulaire originel et né'cessaire de la souveraineté, l'aurait transmise à un roi et à ses descendants. C'est ce qu'admettaient, en effet, la plupart des auteurs de l'Ecole du droit de la nature, qui, aux xvii^ et xviii^ siècles, professaient la théorie du contrat social. Ils la mettaient ainsi d'accord avec le droit des monarchies au milieu desquelles ils vivaient, en soutenant que le peuple souverain avait pu valablement aliéner sa souveraineté. C'est en parti'culier ce que soutenaient Grotius et Wolff. Grotius (58) faisait même résulter cette aliénation de causes nombreuses, parmi lesquelles la force et la fatalité jouaient un grand rôle. Wolff, plus correctement juridique, raisonnait ainsi : la souveraineté est la chose du peuple et lui appartient; il peut donc en disposer à son gré et la transférer à autrui (59). Il invoquait les principes juridiques sur les sociétés en général. Il admettait, d'ailleurs, que le peuple pouvait poser exactement les conditions et les limites de ce transfert, le faire révocable ou irrévocable, à temps, à vie ou héréditaire, le consentir en tout ou partie (60). Mais cela pouvait aller jusqu'à une aliénation proprement dite, rendant le monarque pleinement propriétaire de la souveraineté et en dépouillant totalement le peuple (61).

Sur "ce point, Rousseau opposa une contradiction précise et décisive : il soutint que la souveraineté nationale était inaliénable. Ce n'était point, à proprement parler, une nouveauté. Bien d'autres avant lui avaient affirmé que cette inaliénabilité était un caractère essentiel de la souveraineté, en quelques mains qu'elle résidât (62).

(58) De iure belli el pacis, lib. I, c. m, § 8.

(59) Jus naturœ, t. VIII, § 33 : « Quoniam imperium civile universis in singulos compelit in civitate, universi autem in civitatem consociati populus sunt, imperium civile originarie pênes populum est. » § 34 : « Quoniam imperium civile originarie pênes populum est, idem est res populi. » § 36 : « Populus imperium vel sibi retinere vel pro libitu suo in unam personam aut plures conjunctim eliam in extraneam transferre potest. »

(60) Ibid, § 36.

(61) Jus naturx, t. VIII, § 39 : «Imperium a populo in alium Iransferi pntest vel quoad exercitum vel quoad ipsam substantiam. » § 41 : « Qui imperium in civitate habet vel usufructuarius imperii est vel proprietarius. » § 59 : « Quoniam populus suminitatem imperii in rectorem civitatis transferre potest, summitas imperii non semper necessario pênes populum est, consequenter populo non semper jus aliquod competit in actus rectoris civitatis, adeoque nec jus coercendi atque puniendi reges imperio abutentes. »

(62) Bodin, Les six livres de la République, liv. I, ch. x, n»' 9 el suiv., p. 125; — Hancke, Bodin, p. 42; — Gierke, Althusius, p. 152.

C'est en particulier ce qu'on disait, au xviii' siècle, en France, de la souveraineté royale. Rousseau transportait cela à la souveraineté nationale (63), telle qu'il la fondait sur le contrat social. Sa démonstration était fort simple. Il identifiait, nous le savons, la souveraineté avec la volonté générale. Or, « la souveraineté n'étant que l'exercice de la volonté générale ne peut jamais s'aliéner... Le pouvoir peut bien se transmettre mais non pas la volonté... Le souverain peut bien dire : « Je veux actuellement ce que veut tel homme ou du moins ce qu'il dit vouloir »; mais il ne peut pas dire : « Ce que cet homme voudra demain, je le voudrai encore », puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l'avenir, et puisqu'il ne dépend d'aucune volonté de consentir à rien de contraire au bien de l'être qui veut. » (64),

La force de cette démonstration tombe, il est vrai, avec la théorie du contrat social; mais l'idée même n'en reste pas moins vraie, et peut s'établir autrement. L'aliénation ne se conçoit, en effet, que dans le droit privé, quant aux produits de l'activité humaine, qui ont une valeur d'échange. Elle ne se conçoit pas dans le droit public et quant à la personnalité ou aux facultés humaines. Pas plus qu'un individu, un peuple en droit ne peut se vendre ou se donner; comme la liberté individuelle, la liberté politique est naturellement inaliénable. Mais même en admettant que la souveraineté ne se 'conçoive pas comme nécessairement incessible en elle-même, l'acte par lequel une nation la céderait à un moment donné doit être considéré comme nul et inefficace en droit. On n'aliène, en effet, que ce qui nous appartient. Or, la souveraineté nationale n'appartient pas en propriété à la génération présente, qui nécessairement et légitimement en a le libre exercice, mais simplement l'exercice : elle appartient à la nation, incarnée dans l'Etat, c'est-à-dire à la série des générations successives; elle appartient aux hommes de demain 'comme aux hommes d'aujourd'hui. C'est un dépôt sacré que les générations se transmettent l'une -à l'autre.

Cet axiome a, d'ailleurs, passé dans le texte des Constitutions françaises. Constitution de 1791, titre III, article V : «La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible. »

D'autres conciliations ont été tentées ou réalisées entre la souveraineté nationale et la forme monarchique. Et, tout d'abord, il

(63) Cela se trouve dans Althusius; — Gierke, Althusius, p. 157. C'était déjà la théorie quoique moins ferme, des monarchomaques.

(64) Contrat social, liv. II, ch. i.

faut noter que Rousseau ne voyait entre elles aucune incompatibilité logique; mais cela tenait à ses idées particulières sur la souveraineté. En effets je l'ai dit, il identifiait celle-ci avec le pouvoir législatif, et, d'autre part, comme on le verra plus loin, il ne concevait le pouvoir législatif que comme directement exercé par le corps même de la nation. Quant au pouvoir' exécutif, il n'en considérait pas l'exercice comme un acte de souveraineté; il tenait qu'il ne pouvait être exercé par le peuple en qualité de souverain (65) et qu'il valait toujours mieux qu'il ne fût pas exercé par l'ensemble des citoyens. Le pouvoir exécutif devait être nécessairement délégué par le peuple à une ou plusieurs personnes, et il admettait parfaitement qu'il pût l'être à un monarque, pourvu que le pouvoir législatif, ou souveraineté, restât toujours entre les mains du peuple entier (66). A vrai dire, il appelait république une monarchie de cette nature, 'car la souveraineté y était démocratique et républicaine (67). D'ailleurs, d'autres principes rentrant dans sa théorie garantissaient que le monarque aurait seulement le simple exercice du pouvoir exécutif, et que celui-ci pourrait même lui être retiré au gré du peuple. Il déclarait, en effet, que le souverain avait toujours le droit et la faculté de changer la forme du gouvernement (68), et que même, dès que le peuple était assemblé pour exercer sa souveraineté législative, le pouvoir de tous les magistrats (et le monarque en était un) cessait immédiatement et de plein droit. C'était appliquer à la souveraineté populaire le même principe par lequel, en l'appliquant à la souveraineté royale, on expliquait dans l'ancien droit français les effets du lit de justice (69),

La combinaison imaginée par Rousseau ne se comprend que si l'on admet les principes qui lui sont propres, et jamais elle n'a été pratiquée ni essayée. Mais diverses constitutions modernes, acceptant et proclamant le principe de la souveraienté nationale, l'ont accouplé cependant avec la forme monarchique. Elles diffè-

' (65) Ci-dessus, p. 276.

(66) Contrai social, liv. III, ch. ii,.p. 190; liv. III, ch. m, p. 193: liv. III, ch. vi, p. 202 et suiv. — Cf. Lettres écrites de la montagne, partie I, lettre 5, ch. ii, p. 319.

(67) Contrai social, liv. II, ch. vi, p. 155 : a Tout gouvernement légitime est républicain. » Et en note : « Je n'entends pas par ce mot une aristocratie ou une démocratie, mais, en général, tout gouvernement guidé par la volonté générale, qui est la loi. Pour être légitime, il ne faut pas que le gouvernement se confonde avec le souverain, mais qu'il en soit le ministre; alors la monarchie elle-même est république. »

(68) Contrat smial, liv. III, ch. xviii,, p. 245 : « L'acte qui institue un gouvernement n'est point un contrat, mais une loi... Quand donc il arrive que le peuple institue un gouvernement héréditaire, soit monarchique dans une famille, soit aristocratique dans un ordre de citoyens, ce n'est point un engagement qu'il prend: c'est une forme provisionnelle qu'il donné à l'administration jusqu'à ce qu'il lui plaise d'en ordonner autrement. »

(69) Contrat social, liv. III. ch. xiv. — Cf. mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 2' édit., p. 527-528. — Hancke Bodin, p. 63, note 2.

rent dii système de Rousseau en ce qu'elles admettent le gouvernement représentatif en matière législative et en 'ce qu'elles considèrent le pouvoir législatif, non comme la souveraineté elle-même, mais simplement comme, l'un des attributs de la «jonveraineté, le pouvoir exécutif en étant un autre. Elles s'en rapprochent en ce qu'elles concèdent au monarque simplement l'exercice de certains attributs de la souveraineté, non de la propriété de ces attributs, qui reste toujours à la Nation (70). Beux constitutions surtout ont cherché à concilier correctement ces règles diverses.

La première, celle qui a maintenu le plus intact dans cette juxtaposition le principe de la souveraineté nationale, c'est la Constitution française de 1791. Elle commence par poser le principe essentiel du gouvernement représentatif : « La nation de qui seule émanent tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation. La Constitution française est représentative; les représentants sont le Corps législatif et le roi. » (71), 'Le roi, simple représentant de la nation (quoique représentant héréditaire), était nettement qualifié magistrat du peuple, « le premier fonctionnaire public », comme le disait la loi elle-même (72). Il recevait l'exercice du pouvoir exécutif (73), plus un droit de veto sur les lois, simplement suspensif. D'autre part, la Constitution, sans donner à la nation le droit de révoquer le roi et tout en déclarant sa personne inviolable et sacrée, avait prévu un certain nombre de cas dans lesquels celui-ci, manquant à ses devoirs, était déclaré déchu de plein droit (74). Elle cachait ce résultat logique sous une fi'ction légale : le roi était alors « censé avoir abdiqué » et rentrait dans la classe des simples citoyens (75). Enfin, la nation n'était pas liée

(70) Cette distinction, si exacte en elle-même, entre la propriété et l'exercice de la souveraineté, était familière aux écrivains des xvr, xvii° et xviii' siècles qui en abusaient souvent, à la façon scolastiquc. M. Chénon a essayé de la rajeunir tout en lui conservant son sens ancien, Théorie catholique de la souveraineté nationale, p. 28 et s.

(71) Titre II, art. 2.

(72) Décret du 12 septembre 1791. § 3. art. 3. Voyez la discussion de cette di.çposition dans les séances de l'Assemblée constituante dns 25 février, 25, 28 et 29 mars 1791.

(73) Cependant, la Constitution disait, tit. III, ch. iv, art. 1 : « Le pouvoir exécutif suprême réside exclusivement dans la personne du roi. » Mais, pour empêcher qu'on ne vît dans ces mots, qui voulaient seulement bien marquer la séparation des pouvoirs, une aliénation du pouvoir exécutif au profit du roi, elle ajoutait : « Le roi est le chef suprême de l'administration générale du royaume : le soin de veiller au maintien de l'ordre et de la tranquillité publique lui est confié. Il est le chef de l'armée de terre et de l'armée navale : au roi est délégué le soin de veiller à la sûreté extérieure du royaume. » D'ailleurs, on ne s'y trompait pas. Voyez ce passage d'un discours de Duport, séance du 26 décembre 1790 (Réimpression de l'ancien Moniteur, t. VI. p. 729) : « En Angleterre, le roi est à lui seul le pouvoir exécutif. En France le roi n'est que le chef suprême du pouvoir exécutif. »

(74) Titre III, ch. ii, art. é, 7.

(75) Ibidem, art. 8 : « Après l'abdication expresse ou léqale, le roi sera dans la classe d-^s citoyens et pourra être accusé et jugé comme; eux pour les actes postérieurs à son abdication. »

indéfiniment et nécessairement à la forme monarchique. La Constitution ouvrait une procédure pour reviser les divers articles constitutionnels; ceux qui établissaient la royauté n'étaient pas exceptés (76) et, très logiquement, les décisions émises par les assemblées et portant qu'il y avait lieu à reviser tel ou tel article n'étaient pas sujettes à la sanction royale (77), pas plus évidemment que celles de l'Assemblée Constituante de revision.

La Constitution belge du* 7 février 1831 procède des mêmes idées, mais appliquées avec moins de rigueur. Si, en effet, elle proclame (art, 25) : « Tous les pouvoirs émanent de la nation. Ils sont exercés de la manière établie par la Constitution », et si elle associe le roi (art. 26) simplement à l'exercice du pouvoir législatif; si elle ajoute (art. 78) : « Le roi n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois particulières portées en vertu de la Constitution même », elle décide, en termes un peu ambigus (art. 28), qu' « au roi appartient le pouvoir exé'cutif, tel qu'il est réglé par la Constitution ». De plus, elle ne prévoit expressément aucun cas de déchéance du monarque, visant seulement (art. 82) « le cas où il est dans l'impossibilité de régner ». Enfin, si la revision de la Constitution est admise et peut porter indifféremment sur tout article que le pouvoir législatif désigne (art. 131), elle ne peut se faire par les deux Chambres, renouvelées à cet effet, que « de commun accord avec le roi » (78).

Des combinaisons du même genre se trouvent dans les Constitutions françaises du premier et du second Empire. Le Sénatusconsulte du 28 floréal an XII présentait même la dignité impériale comme une sorte de magistrature républicaine (tit. I, art. 1) : « Le gouvernement de la République est confié à un empereur qui prend le titre d'Empereur des Français. » La Constitution, encore républicaine de nom, du 14 janvier 1852 disait également (art. 2) : « Le gouA-ernement de la République française est confié pour dix ans à Louis-Napoléon Bonaparte, président actuel de la République. » Et elle ajoutait (art. 5) : « Le Président de la République

(76) Titre VII.

(77) Titre VII, art. 4.

(78) En fait, la Monarchie de Juillet reposait, en France, sur les mêmes principes, et c'était elle qui avait, en 1831, servi de principal modèle à la Belgique, mais sa Constitution n'avait essayé aucune conciliation théorique entre la royauté et la souveraineté nationale. Cela venait de ce fait qu'à la Révolution de Juillet les Chambres avaient purement et simplement amendé la Charte de 1814, qui partait d'un tout autre principe, pour en faire disparaître ce qu'elle contenait d'incompatible avec la révolution accomplie. Puis Louis-Philippe, par une sorte de contrat passé avec les Chambres stipulant au nom de la Nation, avait accepté la Charte ainsi revisée et l'avait promulguée. Voyez Joseph Barthélémy, La distinction des lois conslilutionnelles et des lois ordinaires sous la Monarchie de Juillet dans Revue du droit public, 1909, p. 5.

est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel. » Le Sénatus-consulte des 7 et 10 novembre 1852 superposa simplement à cette substructure la dignité impériale héréditaire. La Constitution dernière du second Empire finissant, celle du 21 mai 1870 répète également (art. 13) : « L'empereur est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel. » Elle décidait encore (art. 5) que, l'empereur venant à mourir sans aucun parent habile à lui succéder, « le peuple (par un plébiscite) nommait l'empereur et réglait dans sa famille l'ordre héréditaire de mâle en mâle. » Mais, si le césarisme prenait ainsi la souveraineté nationale pour point de départ, il ne "cherchait que dans la forme à en respecter le principe. Ces constitutions organisaient efficacement le pouvoir personnel et contenaient parfois, comme un aveu, des expressions qui contredisaient nettement le principe invoqué. Ainsi, non seulement le président ou empereur était qualifié « de chef de l'Etat » (79), mais il était dit que « la justice se rendait en son nom » (80).

Les Anglais, on le sait, ont effectivement organisé le gouvernement de la nation par la nation, tout en gardant la forme monarchique. Ils savent bien qu'au fond c'est la volonté nationale qui s'impose souverainement, et que la royauté ne subsiste que par elle (81). Mais jamais ils n'ont reconnu et proclamé en droit, dans leur droit public, le principe de la souveraineté nationale. Se tenant sur le terrain du droit historique et positif, ils 'considèrent que la souveraineté réside dans le Parlement (82), sans remonter plus haut.

Parmi les diverses conciliations ainsi tentées entre le principe de la souveraineté nationale et la forme monarchique, il en est qui semblent correctes au point de vue de la logique, celle tout au moins contenue dans la Constitution de 1791. Cependant elles me paraissent toutes receler un vice certain. Bien entendu, je n'examine pas ici la question de savoir si la pleine liberté politique peut se concilier et se maintenir avec la forme monarchique. L'équivalence possible à cet égard de la monarchie et de la république est un fait attesté par l'histoire contemporaine : on n'est pas moins libre en Angleterre qu'aux Etats-Unis, bien qu'on le

(79) Const. de 1852 art. 6; — Const. de 1870, art. 14. — Cependant Rousseau/ qui n'admet pas l'aliénation de la souveraineté, emploie souvent ce mot pour désigner le titulaire du pouvoir exécutif; il est souvent encore employé chez nous pour désigner le Président de la République..

(80) Sénatus-consulte de floréal an XII, art. 1; — Const. de 1852, art. 8- — Constit de 1870, art. 15.

(81) Todd-Walpole, t. II, p. 127, traduct. française, t. II, p. 194.

(82) Cependant, voici la formule que donne M. Walpole (Todd-Walpole, t. I, p. 76, note 1) : « The sovereignty of tlie Brifish Empire is not vested in the Crown,' but in the Crown, the Lords and the body of electors who choose the House of Com'mons. » Trad. française, t. I, p. 119, note 1.

soit par des procédés différents. La question que j'examine est tout autre : c'est de savoir si, en proclamant dans la même constitution la souveraineté nationale et le gouvernement monarchique, on n'y introduit pas, quoi qu'on fasse, des principes antinomiques. Ce n'est pas là une pure querelle de mots, une dispute d'école. Les institutions ont leur logique, comme les idées. Si, dans un milieu où l'esprit conservateur et traditionaliste est très puissant, des institutions peuvent vivre très longtemps, bien qu'elles accouplent et combinent dans un équilibre instable des principes opposés, partout ailleurs, dans une pareille combinaison, ces forces divergentes entrent fatalement en lutte, et l'une d'elles tend à rétablir l'harmonie en éliminant des éléments hétérogènes.

Toute conciliation tentée entre la souveraineté nationale et la monarchie renferme, me semble-t-il, le vice suivant. La souveraineté du peuple n'implique pas seulement que tous les pouvoirs émanent de la nation et que celle-ci en confère le simple exercice; elle implique aussi que tous ceux qui ont reçu l'exerci'ce de ces pouvoirs sont responsables de l'usage qu'ils en ont fait. C'est là un axiome évident : toute personne qui exerce, non pas un droit dont le principe est en elle, mais un droit qui appartient à autrui et dont l'exercice lui a été confié, en doit compte au titulaire. Mais nous verrons plus loin que la responsabilité directe et formelle par voie de poursuite pénale ou de révocation, à l'égard de ceux qui ont reçu la délégation des attributs de la souveraineté, est en grande partie impraticable et serait même nuisible le plus souvent. 11 n'y a pour les représentants de la nation qu'une responsabilité véritable, indirecte il est vrai, mais effective : c'est celle qui résulte de la durée limitée de leurs pouvoirs. Celui dont les pouvoirs expirent à terme fixe, lorsque "ce terme n'est pas trop long et qu'il doit ensuite rentrer dans la classe des simples citoyens à moins que sa délégation soit renouvelée, n'abusera pas vraisemblablement de l'autorité qui lui a été confiée. Dans tous les cas, il n'en abusera que pendant un temps limité. La collation à temps de tous les pouvoirs irrévocables, telle paraît donc être la conséquence naturelle, presque nécessaire, de la souveraineté nationale : et pour que cette règle, simple et fondamentale, soit efficace, il faut que la durée des fonctions soit à terme fixe, inférieure dans tous les cas à la durée de la vie entière. Cela exclut même la monarchie élective (83).

(83) Cette question de savoir si la concession de l'exercice viager et irrévocable de la souveraineté équivaut à une aliénation de la souveraineté même était déjà examinée par Bodiij, Les six livres de la République liv. I, ch. viii, p. 126. II définissait la souveraineté une puissance absolue et perpétuelle, mais reconnaissait pourtant que celte puissance absolue restait encore souveraine quand elle était viagère-; cela était commandé par la théorie encore dominante de son temps d'après laquelle la souveraineté

Ce que je viens de dire montre également l'incompatibilité logique de la souveraineté nationale et de l'aristocratie. Ici encore on a cherché à établir la conciliation, en faisant des personnes qui dans certaines constitutions, possèdent, héréditairement ou ù vie, le droit de participer à l'exercice de la puissance publique, les simples représentants de la nation. C'est ce qu'on disait autrefois de la Chambre des Lords d'Angleterre, des Sénats du premiir et du second Empire, des Chambres des Pairs sous la Restauration et la Monarchie de Juillet. Nous verrons même que nos lois constitutionnelles de 1875 avaient créé une classe de sénateurs à vie; mais la logique des principes l'a emporté en 1884. Ouunt à la Chambre des Lords, son caractère représentatif a été contesté depuis longtemps (84). Mais c'est peut-être seulement dans la crise, sur le home rule qu'on a vraiment signalé la cause qui lui enlevé nécessairement ce caractère : c'est qu'elle n'est pas obligée de venir périodiquement demander au peuple le renouvellem^ent de ses pouvoirs, et recevoir de lui l'indi'eation de sa volonté (85). ,i

On pourrait imaginer d'autres combinaisons entre la souveraineté nationale, d'un côté, et, d'autre part, la monarchie ou l'aristocratie. Elles consisteraient à démembrer la souveraineté, laissant à la nation entière certains attributs, conférant au monarque ou à la classe aristocratique, non plus le simple exercice, mais la propriété de certains autres attributs. Mais on retrouverait alors devant soi le principe que la souveraineté est inaliénable; elle l'est en effet en partie aussi bien qu'en entier. C'est ce que soutenait Rousseau en proclamant que la souveraineté est également

royale était fragmentaire, finissant à Ja mort de chaque roi; ci-dessus, p. 3, note 5. Cependant pour admettre que la puissance absolue et viagère conférât la souveraineté à celui qui l'exerçait, on voulait, soit une usurpation de la part de celui-ci, soit une concession émanant du véritable souverain, par exemple du peuple et faite sans réserve aucune. « Mais si le peuple octroyé sa puissance à quelqu'un tant qu'il vivra, en qualité d'officier ou lieutenant, ou bien pour se décharger seulement de l'exercice de sa puissance, en ce cas il n'est point souverain, ainsi simple officier ou lieutenant' ou régent, ou gouverneur, ou gardien et bail de la puissance d'autruy. »

(84) Sieyès, Qu'est-ce que le Tiers Etal ? p. 89, note 1 : « Le membre de la Chambre des pairs est un grand mandataire nommé par la loi, pour exercer une partie de la législation et les grandes fonctions judiciaires... Il est vrai que ces grandes fonctions sont attachées à la naissance, ou plutôt à la primogéniture; c'est un hommage rendu à la féodalité, si prépondérante encore il y a cent ans; c'est une institution gothique et ridicule en même temps, car, si les rois sont devenus héréditaires, pour éviter les troubles civils que leur élection serait capable d'occasionner, il n'y a pas de raison pour craindre rien de semblable à la nomination d'un simple Lord. » — Cf ci-dessus p. 77. • , '

(85) Daihj News, 28 octobre 1892 : « If the House of Lords is a body coordinate with the House of Commons, indépendant of the Crown, -uhat has it to do with the will of the nation ? The peers hâve no constititents. They hâve no means of knowing what the masse of the nation thinks excepi through the House of Commons, which repr.esenfs the nation. If that does not bind them, Ihere is nothing that can. »

indivisible j(86). Il appliquait à la souveraineté nationale "ce que bien d'autres avant lui, et en particulier Bodin, avaient dit de la souveraineté en général et spécialement de celle appartenant au monarque (87). La Constitution française de 1791 a enregistré ce principe (88). Cependant, dans les temps modernes et dans les pays où la souveraineté nationale était pleinement reconnue, on a admis parfois la divisibilité. Mais il s'agissait alors d'Etats fédératifs, comme les Etats-Unis. Là il n'y a pas véritablement aliénation de la souveraineté du peuple. Ceux qui participaient à la souveraineté dans chacun des Etats "particuliers, dont la réunion va former l'Etat fédératif, y participeront également dans cet Etat élargi. Il v a là d'ailleurs un véritable contrat social, effectif et historique, lequel a pu déterminer les 'conditions de la société nou^elle qui en est sortie. Les divers Etats particuliers auraient pu se fondre complètement dans un Etat centralisé, où une seule souveraineté se serait exercée à tous les égards : n'ont-ils pas pu limiter à certains attributs cette souveraineté de création nouvelle, et conserver pour le surplus leur souveraineté antérieure ?