POLITIQUE

La nation, en qui réside la souveraineté, étant non pas une personne réelle (89), mais une collectivité d'individus, ne peut avoir par elle-même de volonté. L'équivalent de cette volonté, indispensable pour l'exercice de la souveraineté, ne peut se trouver que dans les volontés concordantes d'un certain nombre d'individus pr.is dans le 'corps de la nation. La résultante de leurs voix ou votes sera considérée comme l'expression de la volonté nationale. Le droit de prendre part à cette consultation est ce qu'on appelle le droit de suffrage politique; ceux qui le possèdent, ou électeut's politiques, constituent la nation légale.

L'exercice du droit de suffrage politique, qui n'est pas autre chose que l'exercice de la souveraineté elle-même, peut se faire de deux manières. Ou bien les électeurs politiques décident euxmêmes et immédiatement l'acte de souveraineté à a'ccomplir, en

(86) Contrat social, liv. II, ch. ii. C'est pourtant dans un sens particulier et qui lui est propre que Rousseau déclare la souveraineté indivisible. Pour lui la souveraineté est uniquement le pouvoir législatif, qui appartient au peuple. Les autres attributs de la souveraineté, pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire, droit de paix et de guerre, droit de conclure les traités, qui tous sont organisés par la loi, ne sont point des parties de la souveraineté; ils en sont des émanations et lui sont subordonnés.

(87) Hancke, Bodin, p. 41 et suiv.

(88) Const. de 1791, lit. III, art. 1, ci^dessus, p. 303.

(89) Voyez cependant ce qui a été dit plus haut, p. 295 et 296.

votant, par exemple, sur un projet de loi, c'est alors le gouvernement direct. Ou ils élisent des représentants qui exerceront au nom de la nation les attributs de la souveraineté, et c'est alors le gouvernement représentatif (90). Il pourra même se faire que les électeurs politiques ne soient pas appelés à élire immédiatement les représentants du peuple, mais simplement à choisir un certain nombre, un nombre restreint de nouveaux électeurs qui, eux, éliront ces représentants, ou qui même parfois n'éliront eux-mêmes que de nouveaux électeurs : on a alors le suffrage indirect ou à plusieurs degrés. Parfois, enfin, les représentants élus du peuple, quoique leurs fonctions soient limitées à l'exercice de certains attributs de la souveraineté, pourront être appelés par la Constitution à choisir ceux auxquels elle remettra l'exercice des autres attributs, et se trouveront à leur tour momentanément transformés en électeurs. Mais toujours à la base de ces diverses combinaisons on retrouve l'action des électeurs politiques tels que je les ai définis.

Toutes les fois que, sous l'une de ces formes, le suffrage est mis en jeu pour dé'cider un acte de souveraineté et dégager en cela la volonté nationale, c'est nécessairement la majorité des suffrages exprimés dans un même sens qui sera considérée comme l'expression de 'cette volonté. Cela ne vient point, comme le disaient les partisans du contrat social, de ce que les hommes, en fondant la société civile, en ont fait unanimement la condition future de leur association. Cela vient de ce que cette règle est naturelle et nécessaire, comme étant la seule pacifique et acceptable par tous. On ne voit, en effet, que deux autres solutions possibles, également simples et satisfaisantes : l'une serait d'exiger l'unanimité des votants, et l'autre de s'en rapporter au jugement des plus sages. Mais la recherche de l'unanimité est une 'chimère dans une collectivité d'hommes quelque peu étendue et disparate : on n'a jamais pu la prendre pour règle que dans les milieux très étroits et généralement primitifs (91), où elle est plus apparente que réelle, consistant simplement en ce que dans la foule aucune voix ne s'élève pour contredire l'avis proposé par un personnage influent. Ce serait dans une société adulte l'immobilisation du. corps social. Quant aux plus sages, on ne saurait trouver de signes certains pour les distinguer, lorsqu'on s'éloigne des communautés primitives, où la vieillesse est universellement acceptée comme le signe de la sagesse. La loi de majorité est une de ces idées simples qui se font accepter d'em-

(90) Ci-dessus, p. 76.

(91) Esraein, L'unanimité et la maiorité dans les élections canoniques, dans les Mélanges Fitting, t. I, 1908.

blée (92); elle présente ce caractère que d'avance elle ne favorise personne et met tous les votants sur le même rang (93).

Organiser le suffrage politique, c'est établir quels membres de la nation auront le droit de suffrage et comment leurs votes se combineront pour former la majorité : il faut nous demander si, sur l'un et l'autre points, le principe de la souveraineté nationale s'impose par certaines solutions. La question de savoir quelles personnes auront le droit de suffrage est logiquement la première; mais comme elle soulève de grosses difficultés théoriques, c'est l'autre que j'examinerai tout d'abord; car, en ce qui la concerne, les principes sont très clairs.

Les électeurs politiques sont désignés, nous le supposons, et je suppose aussi, pour plus de simplicité, que tous les 'citoyens ont cette qualité. C'est le corps entier de ces électeurs qui a l'exercice de la souveraineté, et c'est le vote dans un certain sens de la majorité de ce corps électoral qui doit exprimer la volonté nationale. Dans certains cas, cette conséquence naturelle du principe s'applique manifestement et sans détours : c'est lorsque la votation conserve effectivement son unité et comprend réellement dans un scrutin unique le vote de tous les électeurs. Il en est ainsi là où s'exerce le gouvernement direct du peuple : lorsque, par exemple, une loi est soumise à l'approbation du corps électoral entier. Il en est encore ainsi, dans le gouvernement représentatif, lorsqu'on voit un représentant élu par tous les électeurs, soit au suffrage direct, soit au suffrage indirect : comme cela avait lieu pour l'élection du Président de la République d'après la Constitution de 1848 (art. 46); comme cela a lieu pour l'élection du Président des Etats- Unis; les plébiscites du premier et du second Empire en fournissent encore d'autres exemples.

Mais quand il s'agit d'élire des assemblées représentatives, ce qui est l'exercice le plus ordinaire du droit de suffrage politique dans les temps modernes, la votation ne saurait garder cette unité. On ii'a jamais proposé sérieusement (bien que l'idée ait été émise) de faire de la nation un seul collège électoral élisant tous les

(92) Hisloriquement elle ne s'est point imposée tout d'abord dans toutes les comnrnnautés qui renonçaient à la loi de l'unanimité; ce qui le montre, c'est l'emploi du sort, du tirage au sort, assez usité dans les divers milieux antiques, même pour des élections.

(93) C'est ainsi que la justifie Wolff, Jus nalurss, t. VIII, § 978. Les publicistes qui faisaient reposer la société civile sur le contrat social, expliquaient, par là même, la loi de la majorité pour les actes de souveraineté : c'était une clause nécessaire du contrat social, explicite ou sous-entendue; voyez Rousseau, Contrat social, liv. IV, ch. II, Des suffrages. 'Mais Locke paraît l'envisager comme la condition même de la

députés (94). On se heurterait à des obstacles insurmontables. Matériellement, le dépouillement du scrutin offrirait d'immenses difficultés, et la plupart des citoyens ne connaîtraient point personnellement un nombre suffisant de candidats pour pouvoir élire à toutes les places. Le nombre des personnes qui sont connues dans le pays entier est nécessairement fort limité : la plupart des candidats ou ne pourraient réunir une majorité, ou seraient élus à l'aventure. On est donc obligé de diviser le corps électoral en un grand nombre de sections ou collèges particuliers, dont chacun élit à la majorité des voix un ou plusieurs députés. Mais, en procédant à ces élections séparées, chaque collège particulier n'agit point en vertu d'un droit propre, et ne fait point en son propre nom un acte de souveraineté. Il ne saurait par lui-même conférer leurs pouvoirs aux députés élus; ceux-ci ne peuvent les tenir que de la souveraineté nationale, c'est-à-dire de la nation entière.

Chaque collège ne fait en réalité que proposer les élus au choix de la nation, qui, d'ailleurs, les confirme d'avance et les investit de leurs fonctions. Il agit au nom de la nation et par une délégation particulière que celle-ci lui a consentie. C'est une question qui revient très fréquemment dans les débats de l'Assemblée constituante. « Il y a une première base incontestable, disait Thouret au nom des 'comités de constitution et de revision, c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, niais élit pour la nation entière; par conséquent, ajoutait-il, la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui peuvent être commises par le résultat des sections partielles (95). » Pour démontrer que les juges pouvaient être élus par les districts ou

société civile plutôt que comme une clause proprement dite du contrat social, Essay on cicil government, no 97 : « Ainsi tout homme qui consent arec d'autres à faire un corps politique sous un gourernement contracte envers tout membre de cette société l'obligation de se soumettre à la décision de la majorité et d'être lié par elle; car autrement ce contrat par lequel il s'incorpore avec d'autres dans une société ne signifierait rien et ne serait pas un contrat... Etant données la variété d'opinions et la contrariété d'intérêts qui existent inévitablement dans toute réunion d'hommes, l'unanimité est comme . impossible à obtenii-. Par conséquent, si l'entrée en société se faisait sous une telle condition, ce serait comme l'entrée de Caton au théâtre, tantum ut exiret. » Il y a là, sous une forme simple, une remarque profonde. Là où il n'y a point de souveraineté monarchique et où la souveraineté réside dans la nation, sans la loi de la majorité, il n'y a ni droit, ni société possibles : c'est l'anarchie et, par suite, l'oppression des faibles par les forts. — Mably, qui s'inquiète assez peu du contrat social, considère comme évidente la loi de la majorité; Doutes sur l'ordre naturel des sociétés (OEuvrés, édit. de l'an III, t. XI, p. 199) : « En attendant que l'infaillibilité soit accordée aux hommes, souffrez, s'il vous plaît, que la société se décide à la pluralité des suffrages. » Cf. p. 233.

(94) Cela est possible, au contraire, dans les Etats particuliers d'une République fédérale.

(95) Séance du 11 août 1791.

les départements, Barnave disait aussi : « La nation ne fera autre chose que de communiquer à des sections le pouvoir qu'elle a d'élire les juges; elle ne fera que ce qu'elle a fait en donnant à ses sections le droit de nommer des députés pour tout le royaume... Ou'avez-vous fait autre chose que de charger le département do cette commission pour la souveraineté ? (96 » Le même orateur avait déjà dit auparavant : « Je propose qu'on déclare que la nation, en commettant aux différents départements le choix des dépu'é-;, est maîtresse de prescrire les règles de l'élection. » De cette conception découlent des conséquences très importantes. -

1° Les divers collèges électoraux ne doivent être que des fractions du corps électoral tout entier. Ils doivent, par conséquent, être composés d'électeurs de même qualité, choisis tous au même f^itre, en d'autres termes, simplement des citoyens. C'est ainsi seulement que le sectionnement peut fractionner l'exercice de la souveraineté nationale dans son exercice, sans la dénaturer. Les fractions ne restent telles qu'autant qu'elles possèdent toutes les qualités de l'entier.

Le principe de la souveraineté nationale exclut donc logiquement, dans le suffrage politique, ce qu'on appelle la représentation des intérêts (97). C'est là pourtant une combinaison que beaucoup d'esprits envisagent aujourd'hui avec faveur et qui d'ailleurs n'est point nouvelle. Elle consiste à grouper les citoyens qui ont, surtout leur profession, les mêmes intérêts matériels ou moraux, pour élire des représentants qui naturellement seront chargés avant tout de la défense de ces intérêts. Mais cela peut se faire de plusieurs manières.

Tantôt on transforme ainsi en collèges électoraux des groupes antérieurement organisés et ayant une existence permanente, qui répond à de certains besoins; ainsi en Autriche, la loi a donné longtemps cette qualité aux Chambres de commerce et d'industrie (98) et sûrement la pensée du parti socialiste serait de faire élire au moins la plus grande partie des députés par les syndicats ouvriers (99). Mais cela paraît inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale (100). Si ces groupes ont un ^roit à une représentation propre, c'est que chacun d'eux doit être reconnu comme possédant une fraction de la souveraineté, sans qu'on ait à

(96) Séance du 6 mai 1790 (Réimpression, de l'ancien Moniteur, t. IV, p. 299).

(97) J. Barthélémy, L'Organisation du suflrage et l'expérience belge, p. 281.

(98) Henry Nézard, La ré[orme électorale en Autriche, Revue politique et parlementaire, juillet 1907.

(99) [V. Duguit, La représentation syndicale au Parlement, dans Revue polit, et pari., juillet 1911.]

(100) [Voir ci-dessus ce qui a été dit de l'organisation soviétisle et du Conseil économique national allemand, p. 60 et s.]

respecter aucune proportion entre le nombre de leurs membres el la population nationale clans son entier (101).

On a. pourtant tenté une conciliation en s'emparant d'une idée, énoncée plus haut : ne peut-on pas considérer que la nation confie et commet à des groupes, professionnels ou autres, le droit d'élire, en son nom et pour elle, un certain nombre de députés, comme elle le commet aux sections électorales ? C'est à ce point de vue que paraît s'être placée la loi espagnole du 20 juin 1890 qui, tout en consacrant le suffrage universel, donne aux Universités littéraires, aux Sociétés économiques d'amis du pays, aux Chambres de commerce, industrielles et agricoles, officiellement organisées, le droit d'élire, sous le nom de collèges spéciaux, un certain nombre de députés (102), En effet, l'article 21 déclare que les députés nommés par les électeurs d'un district ou d'un collège spécial, « une fois élus et admis, représentent chacun et tous la nation ». Mais c'est là abuser d'une fiction légale, qui „«, légitime lorsqu'elle sert à exalter la vérité, devient insoutenable lorsqu'elle contredit le principe dont elle sort : ici, le principe de la souveraineté nationale.

On peut entendre autrement encore la représentation des intérêts. Ce ne sont plus alors des corps antérieurement organisés et permanents qui constituent les collèges électoraux; on ne réunit que momentanément, en vue du vote, tous les citoyens qui exercent la même profession ou des professions similaires, pour les faire participer à l'élection d'un certain nombre de députés. Déjà Sieyès, dans ses curieux discours de l'an III à la Convention, indiquait et prônait 'ce système, sans d'ailleurs en préciser les détails : « Si l'on voulait, dit-il, instituer le mieux en ce genre, dans mon opinion on adopterait une combinaison propre à donner à la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués aux trois grands travaux, aux trois grandes industries qui comportent le mouvement et la vie d'une société qui prospère, je parle de l'industrie rurale, de l'industrie citadine et de celle dont le lieu est partout el qui a pour objet la culture de l'homme. Un jour viendra où l'on s'apercevra que ce sont là des questions importantes (103). »

(101) L'un des partisans les plus convaincus de la représentation des intérêts, M. Ctiarles Benoist, reconnaît très nettement qu'elle est incompatible avec le principe de la souveraineté nationale, mais il n'hésite pas à sacrifier ce dernier; La crise de l'Etat moderne, l'organisalion du suffrage universel, Paris, 1897, p. 30 : ce Organiser le suffrage universel, fixer dans le suffrage universel sa place à tout ce qui vit dans la nation, c'est sans doute abjurer la doctrine, renoncer à la théorie de la souveraineté nationale. Car, on le répète, le suffrage universel inorganique lui est lié indissolublement, l'un correspond à l'autre et l'un découle de l'autre. » M. Benoist va plus loin; il sacrifie le principe de la souveraineté elle-même, loc. cit., p. 31.

(102) Art. 24 et suiv., Annuaire de législation étrangère, 1891, p. 423.

(103) Réimpression de l'Ancien Moniteur, t. XXV, p. 294. L'Acte additionnel de 1815 contenait aussi une représentation des intérêts, ingénieusement combinée, art. 33 :

Cette idée a été reprise de notre temps, et il semble qu'elle n'est pas inconciliable avec le principe de la souveraineté nationale, à condition que le nombre des députés attribué à chaque groupe professionnel soit dans la proportion du chiffre de ses membres par rapport à ce)ui de la population totale (104). Mais le système se heurte à d'autres objections. La raison d'être même du gouvernement représentatif et libre, c'est la supposition que le vote des citoyens et de leurs représentants dégagera l'intérêt général et le fera passer dans la législation. Mais pour cela il faut que les uns et les autres fassent abstraction, autant que cela est possible, de leurs intérêts particuliers, en se laissant guider par la raison et par la justice. Pour assurer ce résultat, certains penseurs du XVIII* siècle, Rousseau (105) et Sieyès lui-même en 1789 (106), voulaient interdire toutes les associations et corporations qui créent entre leurs membres un intérêt commun et puissant, mais pourtant particulier par rapport à la nation entière. C'était une erreur grave; c'était sacrifier un des droits individuels les plus précieux; mais ce serait une erreur non moins grave en sens contraire que d'organiser le suffrage politique de telle manière que les citoyens seraient invités, presque forcés par cette organisation même, à ne consulter que leurs intérêts particuliers et à oublier l'intérêt général. Ce serait favoriser la lutte des intérêts et des forces, qui, par eux-mêmes, subissent déjà si difficilement le joug de la raison (107).

Ce qui, au contraire, est possible et correct, c'est d'utiliser, comme collège électoral, des groupes dont tous les citoyens d'une région font nécessairement partie, parce qu'il s'agit alors de

ce L'industrie et la propriété manufacturière et commerciale auront une représentation spéciale. L'élection des représentants commerciaux et manufacturiers sera faite par le collège de département sur une liste d'éligibles dressée par les chambres de commerce et les chambres consultatives réunies suivant l'acte et le tableau ci-dessus annexé no 2. »

(104) C'est ainsi que M. Benoist propose d'attribuer à chaque département un nombre de députés exactement proportionnel à sa population, et ce serait seulement dans l'intérieur de chaque département que la répartition des sièges se ferait entre les différents groupes professionnels; cette dernière, dans le plan proposé, est d'ailleurs très arbitraire. — Op. cit., p. 250 et suiv.

(105) Contrat social, liv. II, èh. m.

(106) Qu'est-ce que le Tiers Etat ? p. 160.

(107) C'est ce qu'ont très bien exposé différents membres de l'Académie des sciences morales et politiques dans un débat qui s'y est ouvert sur le livre de M. Charles Benoist, Séances et travaux, 1898, p. 425 et suiv.: voyez en particulier ce qu'ont dit MM. Anatole Leroy-Beaulieu, p. 445, et Paul Leroy-Beaulieu, p. 452. Ce dernier voudrait, au contraire, l'unité de collège pour la France entière, ou tout au moins, à côté des députés élus par la majorité des différents collèges, d'autres députés qu'il appelle nationaux. Ce seraient ceux qui obtiendraient dans la France entière un nombre de voix déterminé, par exemple 20,000. On additionnerait les voix que les candidats à ces places auraient obtenues sur un point quelconque du territoire. [C'est là un système qui a été admis par la loi électorale allemande pour l'utilisation des restfs dans le scrutin de liste avec représentation proportionnelle : les voix non utilisées par un parti dans une circonscription sont attribuées à une liste nationale. V. ci-dessous II!.]

circonscriptions créées en vue de l'administration locale, le département par exemple : cela est parfaitement légitime si on attribue à chacune de ces circonscriptions un nombre de députés proportionnel à sa population. Il en serait autrement si l'on attribuait à ces circonscriptions, quel que fût le chiffre de leur population, un nombre de députés invariable et toujours le même. On retomberait alors dans une hypothèse déjà examinée et ce serait en réalité traiter ces circonscriptions comme de petites souverainetés. Par là même, ce mode de représentation convient fort bien, au contraire, dans les Etats fédératifs pour la composition de l'une des Chambres fédérales (108), ce sont alors en réalité des souverainetés distinctes qui sont représentées.

Mais si, comme on vient de le voir, la représentation des intérêts et des groupes dans les Assemblées législatives s'acèommode mal avec le principe de la souveraineté nationale, il est cependant utile et désirable que les grands intérêts économiques et les groupes professionnels importants puissent exprimer et faire entendre un gouvernement leurs vœux par des organes qui les représentent et soient librement élus. Cela conduit à organiser des assemblées élues d'après le principe de la représentation des intérêts, mais simplement consultatives (109). Elles serviront à éclairer les pouvoirs publics, mais ne participeront point à l'exercice de la souveraineté.

2° Il semble que la répartition des députés à élire doive être faite entre les diverses circonscriptions électorales proportionnellement au nombre d'électeurs que 'contiennent celles-ci par rapport au corps électoral tout entier : elles ne sont en effet que des fractions des subdivisions de ces corps. Ce n'est pas cependant la règle qui a été adoptée chez nous. Suivant une formule qui a été trouvée de bonne heure, la représentation a pour base la population. Cela veut dire que l'on tient compte, non pas seulement du nombre d'électeurs que comprend une .circonscription, mais de toute la population qu'elle "contient, y compris les citoyens qui ne sont pas électeurs, tels que les femmes et les enfants. Cela d'ailleurs est parfaitement conforme au principe de la souveraineté nationale; la souveraineté réside dans la nation entière et non pas seulement eii ceux qui jouissent du droit électoral. Pendant longtemps, on a même compté chez nous pour ce calcul les étrangers résidants; mais cela paraît être une exagération et même une erreur, car ils

(108) Ci-dessus, p. 127 et suiv.

(109) Nos anciens Etats généraux, lorsqu'ils devinrent totalement électifs, et anciennement la Chambre des Communes en Angleterre étaient des assemblées élues sur le principe de la représentation des intérêts et des groupes; mais ils ne se heurtaient point au principe de la souveraineté nationale qui n'était pas alors reconnu, et ce furent d'abord des assemblées simplement consultatives.

ne font point partie de la nation. [Aussi la loi du 12 juillet 1919 ne fait-elle plus entrer en ligne de compte que les habitants de nationalité française (art. 2).]

La population doit être la seule base de la représentation. Toute autre répartition dénaturerait encore la souveraineté nationale, qui suit la loi du nombre. Dans la mesure où un collège recevrait un nombre d'électeurs inférieur à celui que comporte cette proportionnalité, il y aurait incontestablement une représentation particulière de certains intérêts ou de certaines classes, et l'on retomberait dans le cas précédent. L'Assemblée Constituante n'avait point cependant rigoureusement appliqué cette donnée; elle décida que « les représentants seraient distribués entre les 'quatre-vingttrois départements selon les trois proportions : du territoire, de la population et de la contribution directe ». Mais la solution correcte fut proclamée par la Constitution de 1793 (110) et par celle de l'an III (111) et reproduite dans la .Constitution de 1848 (112).

3° Les représentants ne tiennent pas leurs pouvoirs, en droit, du collège électoral qui les a élus, mais de la nation tout entière. Ils participent, en effet, à l'exercice de la souveraineté. Or, celle-ci (( appartient à la nation, aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice (113) », ni encore moins le déléguer. Cette vérité a été traduite dans la Constitution de 1791 par une formule heureuse, répétée depuis lors par bien des Constitutions (114) : « Les représentants nommés dans les départements ne seront pas "représentants d'un département particulier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat. » (115).

Il résulte de là que le député élu ne saurait être considéré comme le mandataire de ses électeurs (116). L'idée contraire a pourtant été bien souvent affirmée, soit au xviii° siècle, soit de nos jours.

Elle a rarement reçu une expression plus nette que dans un discours de Pétion à l'Assemblée Constituante : « Les membres du Corps législatif sont des mandataires; les citoyens qui les ont choisis sont des commettants : donc, ces représentants sont assujettis à la volonté de ceux de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs. Nous ne voyons aucune différence entre ces mandataires

(110) Art. 21 : « La population est la seule base de la représentation nationale. »

(111) Art. 49 : « Chaque département concourt, à raison de sa population seulement, à la nomination des membres du Conseil des anciens et des membres du Conseil des Cinq-Cents. »

(112) Ar. 29 : « L'élection a pour base la population. »

(113) Const. de 1791, t. III, art. 1.

(114) Tit. m, ch. I, sect. tu, art. 7.

(115) [Cf. Constitution allemande du 11 août 1919, art. 21 : « Les députés sont' les représentants du peuple entier. »]

(116) C'est ce que dit d'ailleurs le texte cité de la Constitution de 1791 qui exclut tout mandat.

et les mandataires ordinaires; les uns et les autres agissent au même titre, ils ont les mêmes obligations et les mêmes devoirs (117). » Dans notre langue même, non seulement courante mais officielle et technique, dans nos lois, dans notre Constitution, le m.ot « mandat » a été employé pour désigner les pouvoirs des députés : nous aurons l'occasion de le rencontrer plus tard. Mais il ne peut être entendu comme impliquant dans notre droit la théorie soutenue par Pétion, Si ces pouvoirs reposaient sur un mandat, celui-ci ne pourrait provenir, en tout cas, que de l'autorité qui les confère, c'est-à-dire de la nation entière. Mais c'est autrement que s'analyse le gouvernement représentatif, comnxo on l'a déjà vu, et comme on l'expliquera encore plus loin. L'emploi du mot « mandat » en cette matière est un accident des plus fâcheux, qui a singulièrement contribué à troubler les idées (118). Mais il a une origine historique très claire, et tout d'abord il se justifiait très bien.

Il remonte, en effet, aux premiers temps où la royauté convoquait en France les Etats généraux, en Angleterre un Parlement, Elle s'adressait à des collectivités déjà existantes et reconnues, à de véritables personnes publiques : villes, bourgs ou comtés, corporations ecclésiastiques. Elle leur demandait de comparaître par des procureurs élus, la comparution personnelle leur étant matériellement impossible,, comme elle faisait comparaître en personne les seigneurs laïques et les prélats. Alors les députés élus étaient bien véritablement les mandataires des électeurs qui, agissant en vertu d'un droit propre, ou plutôt en exécution d'un devoir collectif, qui s'imposait à leur corporation ou à leur groupe, leur conféraient réellement leurs pouvoirs : ils donnaient aux élus un mandat suffisant pour engager la corporation ou le groupe et traiter en son nom avec le roi. Alors même que nos anciens Etals généraux furent devenus totalement électifs, le droit d'y députer fut toujours considéré comme un droit propre de chaque bailliage (119). En Angleterre aussi, le droit d'élire les députés à la Chambre des Communes résidait et réside toujours légalement dans les comtés et clans les bourgs (120). Mais il n'en est plus ainsi là où, comme dans la France moderne, le droit de suffrage poli-

(117) Archives parlementaires, l" série, t. VIII, p. 582.

(118) Voyez la discussion sur ce point dans Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, 1889, t. CXXXI. p. 297 et suiv.

(119) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 8" édit., p, 503.

(120) M. Balfour disait encore le 13 avril 1894 à la Chamlire des Communes que la base de la représentation parlementaire est essentiellement locale et que les diverses localités, en élisant les députés, sans oublier naturellement leurs obligations envers l'Etat, « doivent voter comme localités et avoir égard à leurs intérêts de localités ». IHansard's parliamentary debates, 4th séries, vol. XXIV, p. 386.)

lique a pour base la souveraineté nationale. C'est de la nation seule que procèdent les pouvoirs des députés comme tous les autres pouvoirs. Sieyès Je disait à l'Assemblée Constituante : « Ici les faux principes deviennent extrêmement dangereux, ils ne vont à rien moins qu'à déchirer la France en une infinité de petites démocraties, qui s'uniraient ensuite par les liens d'une confédération générale. »

Si le député élu ne tient pas, en droit, ses pouvoirs de ses électeurs, il s'ensuit nécessairement que ceux-ci ne peuvent point juridiquement lui imposer ce qu'on appelle un mandat impéralil, lequel, au contraire, était la règle pour nos Etats généraux (121) et anciennement pour les députés élus du Parlement anglais (122). Voici ce que disait encore Sièyès à cet égard : « Un député est nommé par un bailliage au nom de la totalité des bailliages; un député l'est de la nation entière; tous les citoyens sont ses conimettants : or, puisque, dans une assemblée bailliagère, vous ne voudriez pas que celui qui vient d'être élii se chargeât du vœu du petit nombre contre le vœu de la .majorité, \ous ne devez pas vouloir, à plus forte raison, qu'un député de tous les citoyens du royaume écoute le vœu -des seuls habitants d'un bailliage ou d'une municipalité contre le vœu de la nation entière. Ainsi il n'y a pas er il ne peut y avoir pour un député de mandat impératif, ou même de vœu positif, que le vœu national : il ne se doit aux conseils de ses commettants directs qu'autant que ces conseils seront conformes au vœu national. Ce vœu, où peut-il être, oh peut-on le reconnaître, si ce n'est dans l'Assemblée nationale ellemême ? Ce n'est pas en compulsant les cahiers particuliers, s'il y en a, qu'il découvrira le vœu de ses commettants; il ne s'agit pas ici de recenser un scrutin démocratique, mais de proposer, d'écouter, de se concerter, cïe modifier son avis, enfin de former en commun une volonté commune. »

Le mandat impératif n'est pas seulement contraire au principe même du gouvernement représentatif (123); il ne l'est pas moins au principe de la somjéraineté nationale. C'est en le rattachant à ce dernier que la Convention de 1791 le proscrivit tout d'abord et cette prohibition a été fréquemment reproduite dans les Constitutions modernes, même les plus démocratiques (124).

On ne saurait échapper aux solutions que je ^ iens d'exposer que d'une seule manière. Il faudrait alors considérer chaque électeur-

(121) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 8" édit., p. 498. 122) Ci-dessus, p. 93.

(123) Ci-dessus, p. 94.

(124) Constitution de la Confédération suisse de 1874, art. 91 : ce Les membres des deux Conseils votent sans instructions. »

citoyen comme possédant en lui une fraction de la souveraineté nationale, 'comme exerçant, par suite, dans l'acte électoral un droit propre et individuel. Alors, il serait vrai de dire que le député tient juridiquement ses pouvoirs des électeurs; et ces pouvoirs ne pourraient consister logiquement qu'à traduire dans l'assemblée délibérante la volonté expresse des électeurs, qui pourraient alors le lier par un mandat impératif. Il s'ensuivrait aussi que la minorité aurait, comme la majorité des électeurs, un droit ferme à être représentée par des députés, en proportion de son chiffre. J'essaierai de montrer un peu plus loin que cette conception de la souveraineté nationale est inexacte et inadmissible.

Mais le droit des minorités à une représentation électorale, la représentation proportionnelle, peut se défendre par d'autres arguments. C'est une des institutions qui, aujourd'hui, jouissent de la pJus grande faveur près de la plupart des publicistes. Il faut donc l'étudier avec le soin qu'elle mérite.

Elle suppose d'abord certains principes établis, certaines règles adoptées. En effet, pour qu'on puisse songer à une pareille prétention, il faut que la circonscription électorale qu'on envisage ait plusieurs représentants à élire. Si elle n'en nomme qu'un seul, celui-ci, ne pouvant être partagé, sera fatalement l'élu de 1? majorité. Or le système des collèges électoraux qui n'élisent qu'un seul membre présente, nous le verrons, de grands avantages. C'est celui qui. est pratiqué en y\ngleterre; c'est aussi celui qui était établi en France pour l'élection des députés avant 1885 et de 1889 à 1919. On y a renoncé uniquement pour introduire la représentation proportionnelle.

Aux deux types de circonscriptions électorales — celle qui éljt un seul candidat et celle qui en élit plusieurs — répondent naturellement deux formes de scrutin : le scrutin nominal et le scrutin de liste (125).

(125) Cela n'est point absolument nécessaire, car, en étudiant les principaux systèmes de représentation proportionnelle, nous en verrons au moins un dans lequel chaque électeur ne peut, effectivement, voter que pour un candidat. Mais, en France, la question se pose ainsi. [Au contraire, la loi électorale danoise du 11 avril 1920 constitue un compromis entre le scrutin uninominal et le scrutin de liste. Le vote a bien lieu par déparlement, mais la circonscription de l'arrondissement subsiste comme « Cadre de candidature >\ Nul ne peut, en effet, être candidat sans être présenté dans un ■ arrondissement: le candidat de l'arrondissement doit être présenté en tête de liste avec le n" 1, dans chaque arrondissement de candidature. Mais dans son bulletin de vole, l'électeur indique ses préférences hors de l'arrondissement pour les autres candidats

Dans ce dernier système, le collège électoral est appelé à élire un certain nombre de députés, proportionnel à sa population, et chaque électeur a le droit de porter sur son bulletin de vote autant d'^ noms qu'il y a de députés à élire. Il dresse ainsi une liste des candidats auxquels il donne son suffrage. Dans le scrutin uninominal, au contraire, le collège électoral n'a qu'un seul député à élire, et chaque électeur, par suite, ne vote que pour un seul candidat. Chacun des deux modes a des avantages incontestables et des défauts non moins certains (126).

En faveur du scrutin de liste on peut faire valoir des raisons diverses et également séduisantes (127) :

1° Il multiplie et exalte en quelque sorte le droit de chaque électeur, en lui permettant de contribuer à l'élection, non pas d'un seul député, mais de plusieurs.

2° Il donne naturellement aux élections une \ aleur et une signification politique plus grandes. Pour réunir sur son nom les votes de la majorité dans une province ou dans un département, il faut, en effet, qu'un candidat ou un groupe de candidats élargisse suffisamment son programme et ses vues pour les porter au delà et au-dessus de la préoccupation des seuls intérêts locaux. La plupart des questions qui intéressent un département tout entier touchent vraiment aux intérêts généraux du pays. Par là même, le scrutin do liste semble propre à dégager les grands courants d'opinion qui existent dans la nation; il serait, par suite, le meilleur instrument pour constituer dans la Chambre des députés ces majorités fortes et compactes qu'exige le bon fonctionnement du gouvernement parlementaire.

3° Il assure mieux , que le scrutin uninominal la liberté des votes et rend plus difficile la corruption électorale. La pression administrative s'exerce plus difficilement sur une circonscription plus étendue; les largesses ou les trafic» pécuniaires, par lesquels un candidat cherche à acquérir des voix, tendent naturellement à disparaître quand la circonscription électorale comprend tout un

de la liste départementale et peut même hiérarchiser ses préférences par des n°' 2, 3, 4, 5, etc. Les calculs du iuireau électoral du déparlement en sont compliqués.

La loi admet, en outre, des listes d'Etal, ces mandats supplémentaires élanl distribués entre les parties d'après le total des vnix obtenues par eux dans l'ensemble du pays

La nouvelle loi empêche les alliances électorales et la présentation de listes fictives. {Derlinguke Tidende, 11. 4. 20.)]

(126) Pour comprendre ce qui suit, il faut savoir qu'en France le scrutin de liste fonctionne en principe par département; le scrutin uninominal suppose une circonscription plus petite, d'ordinaire chez nous l'arrondissement.

(127) Elles ont été présentées avec beaucoup de clarté et de force dans le rapport de M. Constans. lu à la Chambre des députés, séance du 6 juin 1885 (J. o[f du 7, Déb. pari, p. 1016).

département, par cela seul que la dépense, pour être efficace, doit être alors considérable.

De ces qualités, que l'on signale dans le scrutin de liste, quelques-unes sont certaines et d'autres très douteuses; mais il présente aussi des défauts incontestables, ils sautent aux yeux lorsqu'on se reporte de la théorie à la pratique. C'est, en effet, un instrument délicat et perfectionné, qui s'adapte assez mal aux mains lourdes et rudes du suffrage universel. Il n'est pas, en fait, à la portée d'un grand nombre d'électeurs. Beaucoup d'entre eux, la majorité peutêtre, ne connaissent pas suffisamment et par des notions personnelles les candidats divers qui se présentent dans le département. Ils ne sauraient donc composer une liste de leur propre choix; ils ne peuvent pas davantage contrôler efficacement celles qui sont dressées par les comités électoraux des divers partis. En réalité, ce qui entraîne une liste de candidats, ce qui la fait passer, ce sont les premiers noms qu'elle porte (la fête de liste, comme on dit), que chaque parti choisit avec soin parmi les hommes qui ont une large notoriété dans le département. Sous le couvert de ceux-là, beaucoup d'électeurs votent pour les inconnus dont les noms suivent. Mais par là même, on fausse le gouvernement représentatif, tel qu'il a été exposé ci-dessus (128). S'il est vrai que ce régime implique nécessairement, chez le député élu, une entière liberté de décision, la faculté de modifier au cours des discussions les opinions qu'il avait manifestées devant les électeurs, ne faut-il pas que ceux-ci connaissent la personne et le caractère du candidat qu'ils choisissent, et non pas seulement l'expression générale et vague de ses opinions au jour de l'élection ?

Le principal avantage du scrutin uninominal, c'est qu'il est d'un maniement facile pour tous : il rend possible et presque certain un choix personnel de la part des électeurs. Il est à la portée de tous. Les candidats qui se présentent dans un arrondissement n'y sont pas, pour la plupart, étrangers. Ils sont généralement connus de tous : c'est la condition même de leur succès. Tout électeur, en donnant son vote à l'un d'eux, 'choisit un homme de confiance. Sans doute le scrutin par arrondissement restreint l'horizon électoral. La préoccupation des intérêts strictement locaux pourra souvent être dominante. Mais cela ne saurait déplaire à ceux qui veulent donner pour base aux assemblées législali^■es la représentation des intérêts. D'autre part, on conserve mieux à l'opinion des villes son expression électorale qu'avec le scrutin de liste, qui la noie dans le suffrage des campagnes. Enfin, on peut affirmer que, avec la diffusion de la presse quotidienne à bon

(128) Ci-dessus, p. 76 et suiv

marché, toutes les fpis qu'une question générale et importante se posera vraiment devant le pays, elle s'imposera aux collèges d'arrondissement comme à ceux de 'département. Restent la pression et la corruption, qui,, étant ici plus faciles, sont plus à craindre. Mais la vérification des pou\oirs donne aux assemblées de§ moyens efficaces de répression, et la législation peut efficacement agir contre ces fraudes, comme le montre l'exemple de l'Angleterre (129).

Pour qu'on puisse songer à donner une représentation propre aux minorités, il ne suffît pas que le collège électoral soit appelé h élire plusieurs députés, il faut encore (sauf quand il s'agit du vote cumulatif) que les élections se fassent, non à la majorité absolue, mais à la maioiité relative ou simple pluralité des voix. Dans le premier système il faut, pour être élu, que le candidat obtienne, au moins, la moitié plus un des suffrages valablement exprimés; dans le second il suffit, si le collège n'élit qu'un représentant, qu'il obtienne simplement plus de voix qu'aucun des autres candidats; si le collège élit plusieurs représentants, il faut et il suffit qu'il n'y ait pas avant lui, ayant obtenu plus de voix que lui, des candidats en nombre égal à celui des députés à élire, et que lui-même ait obtenu plus de voix qu'aucun des candidats qui viennent après lui. Mais l'adoption de l'un ou de l'autre système dépend de certaines autres conditions : il s'agit surtout de savoir si le collège électoral est considéré comme un simple bureau de vote, où viennent déposer leurs suffrages des électeurs isolés, ou si on le regarde comme une sorte d'assemblée organique, dont les électeurs sont les membres et dont l'élection est la décision. Lorsqu'en effet une assemblée procède à une votation proprement dite, prend une décision répondant par oui ou par non à une question qu'elle doit résoudre, on s'en rapporte naturellement à la moitié plus un des votants; et lorsqu'elle procède à une élection, au choix d'une personne, on est alors tenté de suivre la même règle. Lorsqu'au contraire on appelle des citoyens isolés à faire une élection, rien n'empêche de suivre cette donnée simple, fournie par le bons sens :

(129) Voici ce que dit ^I. Barrisson, op. cit., p. 38, du scrulin de liste en Australie : « Il est trop tôt pour généraliser en ce qui concerne les effets de l'élection au scrutin de liste en Australie, mais un ou deux points sont évidents. Il place une puissance énorme entre les mains de toute organisation politique active, comme l'a montré le succès du Labour parly au Oueensland ou d'un journal influent comme cela s'est vu à Mctoria. Là où n'opère aucune de ces deux forces, il paraît engager un grand nombre de personnes à tenter la chance dans une lutte qui n'exige ni le dur labeur ni la dépense d'un combat dans une circonscription où le candidat peut être en contact avec un grand nombre d'électeurs. L'électeur est embarrassé pour faire son choix dans la longue liste des candidats, et le résultat est que la notoriété, de quelque manière qu'elle ail été obtenue, confère un avantage très marqué. »

celui qui obtiendra le plus de voix (quel qu'en soit le chiffre) sera préféré aux autres.

Chez les Romains, le principe général en matière d'élections paraît avoir été celui de la majorité relative, quoique les élections se fissent par curies, centuries ou tribus, lesquelles constituaient cependant, à certains, égards, des groupes organiques, et que chacun d'eux eût dans l'élection définitive un seul suffrage collectif, dont la majoritô de ses membres votants déterminait l'attribution. Le principe était suivi, en ce sens du moins qu'au sein de chacune de ces sections le candidat qui était considéré comme ayant obtenu le vote d'ensemble de la section était celui qui avait obtenu le plus de voix individuelles, alors même qu'il n'avait pas réuni la majorité absolue. Il suffisait aussi, pour être élu, que le candidait eût obtenu la majorité relative des voix collectives (centuries ou tribus), jMais pour les Comices de Rome cela se compliqua. Ils étaient appelés à rendre des décisions proprement dites, à voter des lois, à statuer sur des accusations criminelles. Lorsqu'ils votaient sur ces rogationes, répondant par oui ou par non, c'était la majorité absolue des voix collectives qui décidait, comme il est naturel. C'était la règle pour les Comices judiciaires et, sauf quelques exceptions, pour les Comices législatifs. Dans la suite cela devint aussi la règle pour les Comices électoraux : le candidat, pour triompher, dut obtenir les voix de la moitié plus une des centuries ou tribus (130).

Lorsque se firent en Angleterre les élections à la Chambre des Communes et qu'on se départit de l'unanimité fictive à laquelle on s'était d'abord attaché, ce fut la règle de la majorité relative qu'on adopta, d'instinct en quelque sorte. C'est resté la règle du droit anglais, même avec le scrutin uninominal, et elle semble si naturelle aux juristes anglais qu'ils l'énoncent sans prendre la peine de la justifier (131). C'était aussi à la majorité relative que se faisait l'élection des députés à nos anciens Etats généraux.

Mais une autre conception se forma sous l'influence principale des romanistes et des canonistes. L'idée était que le collège électoral formait un corps, et qu'un corps n'était censé vouloir que si 1-3 plus grande partie de ses membres, à défaut de l'unanimité, exprimait une même volonté. C'est ce qui résultait du texte du droit romain et du droit canonique. Sous l'Empire (en dehors des

(130) Alommsen, Rômisches Stnatsrecht, t. III, I. p. 408, 412, 304, note 3, 412.

(131) Stephen, Commenlaries on the laws ol England, 13' th., édition by Archibald Brown, t. III, p. 310 : « Le résultat du vote (poil) est obtenu en comptant les voix données à chaque candidat et alors l'ofticier proclame le nom du candidat, ou de« candidats, suivant les cas, à qui la majorité a été donnée. En cas d'égalité do suffrages, mais dans ce cas seulement, s'il est lui-même un électeur porté sur la liste électorale, il émet un vote. »

delensores civitatis de la décadence), les seules élections qui subsistaient encore dans la forme étaient celles qui émanaient du Sénat ou de la Curie (Sénat municipal); et pour tous les actes de la Curie le vote de la maior pars était exigé (132). De même dans le droit canonique classique, où les élections étaient fréquentes, le corps électoral était ordinairement le chapitre (cathédral ou collégial). Or tous les actes émanés du chapitre devaient être décidés à la majorité absolue (133) et le Concile de Latran de 1215 avait expressément exigé pour les élections les suffrages de îa major pars capitull (134). Dans ce système, l'élection est considérée comme l'acte d'un corps, le collège électoral, non comme le résultat des votes individuels et additionnés des électeurs. C'est le système qui fut adopté en France pour les élections aux Etats généraux de 1789 (135) et depuis, il est resté dominant dans notre droit public.

Cependant, les législations qui exigent, en principe, la majorité absolue sont obligées souvent de se contenter, comme pis aller, de la majorité relative. Sans doute, parfois elles commandent de faire indéfiniment de nouveaux tours de scrutin jusqu'à ce qu'un candidat ait obtenu la majorité absolue : elles espèrent qu'on y arrivera par lassitude. Mais cela suppose un collège électoral restreint et composé d'hommes cultivés et sages. Cela ne peut s'appliquer au suffrage populaire. Le législateur, par un autre moyen, peut d'avance, lorsqu'aucun candidat n'a obtenu au premier tour de scrutin la majorité absolue, déclarer seules valables et subsistantes au second tour les candidatures des deux candidats qui avaient obtenu la première fois le plus grand nombre de voix : l'un d'eux obtiendra alors fatalement la majorité absolu© des suffrages valablement exprimés. Enfin un troisième procédé (c'est celui qu'ont généralement adopté les lois françaises) consiste à admettre, au second tour de scrutin, l'élection à la majorité relative.

Aux Etats-Unis d'Amérique, les deux systèmes de la majorité

(132) L. 19, D. ad municip. L. 1 : « Quod major pars curiœ fecit pro eo habetur ac si omnes egissent >\ L. 45, C. de decurion., X, 31 (élections).

(133) De his quse liant a majore parte capiluli, X, L. III, t. 11.

(134) C. quia propter. X, de elect., I, 6. ^

(135) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, S' édit., p. 491. En 1789 le règlement du 24 janvier substitua pour les élections aux Etats généraux la majorité absolue à la majorité relative, art. 47 : it La pluralité sera censée acquise par une seule voix au-dessus de la moitié des suffrages de l'assemblée. Tous ceux qui auront obtenu cette pluralité seront déclarés élus. Au défaut de ladite pluralité, on ira une seconde fois au scrutin... Si le choix do l'assemblée n'est pas encore déterminé par la pluralité, les scrutateurs déclareront les deux sujets qui ont obtenu le plus de Toix et ce sera ceux-là seuls qui pourront concourir à l'élection qui sera déterminée par le troisième tour de scrutin, en telle sorte qu'il ne sera, en aucun cas, nécessaire de recourir plus de trois fois au scrutin. » Nos lois modernes ont établi un système mixte. On clierche d'abord à établir la majorité absolue, qui est nécessaire pour être élu au premier tour de scrutin; si elle n'est pas obtenue (au deuxième ou troisième tour de scrutin), la loi se contente de la majorité relative.

relative el de l'a majorité absolue ont été en concurrence. Ils l'ont été d'abord dans les colonies anglaises avant la Révolution, avec une certaine préférence pour la simple pluralité : « Les lois ne fixaient pas d'une manière précise la proportion de voles émis nécessaire pour qu'un candidat fût élu. Une distinction claire n'était pas établie dans tous les cas entre le sens des mots maiorité et pluralité; cela résulte au moins d'un statut qui emploie les deux termes comme synonymes. Au milieu du xviii* siècle, le Connecti'cut déclara que tous les fonctionnaires, pour être élus, devaient avoir obtenu la majorité (absolue) des votes émis; s'il n'en était pas ainsi, l'élection devait être décidée par l'Assemblée (législative). Dans les colonies de Massachusetts, New-York, New-Jersey, Caroline du Sud et Géorgie, la majorité (absolue) semble a\'oir été requise. Dans les autres colonies, en règle générale, la simple pluralité suffisait. Ainsi Rhode-Island légiféra que, d'autant qu'il pourrait se produire « des divisions dans le vote, de telle sorte que la plus forte moitié ne pût se réunir directement sur une personne déterminée, néanmoins la personne qui aura obtenu le plus grand nombre de voix sera proclamée élue ». Il n'y a point de doute que les passages qui viennent d'être cités, d'après les archives du Connecticut et de Rhode-Island, montrent les deux colonies directement opposées l'une à l'autre en ce point; mais quant aux autres colonies, l'auteur n'est pas aussi sûr de son fait (136).

Dans la suite, le principe de la pluralité l'emporta complètement. Voici ce que dit un auteur américain contemporain : « L'idée originelle pour les élections américaines, c'est que tout candidat doit avoir, pour être élu, une majorité certaine. Aujourd'hui, presque partout aux Etats-Unis, la pluralité suffit pour faire l'élection, et le résultat est que la personne désignée peut n'avoir pour elle pas plus du tiers des ^"otants; on peut très bien concevoir que les amis des deux autres candidats auraient pu s'unir pour battre celui qui l'emporte. Cependant, neuf fois sur dix, celui qui obtient la pluralité aurait eu la majorité s'il y avait eu seulement deux candidats. Le système est instantané et si commode qu'il est appliqué même au groupe d'électeurs présidentiels que doit choisir un Etat particulier. Les seules élections importantes, pour lesquelles la majorité absolue est encore requise, sont les cas où, dans un petit nombre d'Etats, la législature élit le gouverneur, si aucun candidat n'a obtenu la majorité du corps électoral, et pour l'élection des sénateurs des Etats-Unis, laquelle se fait dans une session de la

(136) Bishop, Elections in the american colonies, p. 175 et suiv.

législature où il est aisé de faire une série de tours de scrutin successifs (137). »

Il paraît bien résulter de là que si les Angio-Saxons, Anglais et Américains ont adopté le même système, celui de la majorité relative, c'est simplement à raison de sa commodité pratique et non point par de profondes considérations politiques, comme le veulent quelques-uns. '

Jusqu'au milieu du xix® siècle environ, on ne paraît guère avoir douté que, dans le gouvernement représentatif, la majorité des électeurs eût le droit strict de choisir la représentation nationale dans son entier. Ce n'est point qu'on ignorât ou qu'on méconnût le rôle utile et même indispensable des oppositions dans une assemblée délibérante, mais on s'en rapportait, pour leur donner .dans le Parlement une place assurée, à la variété naturelle des circonscriptions électorales qui fait qu'une minorité, importante dans le pays tout entier, est inévitablement majorité dans un certain nombre de circonscriptions électorales. Le système d'un collège électoral unique, comprenant la nation entière, eût empêché ce résultat de se produire; mais ce système était à juste titre considéré comme une chimère, irréalisable dans tout pays quelque peu étendu.

Mais des conceptions opposées et des prétentions contraires se produisirent entre 1840 et 1850 (138). Elles se présentèrent d'abord sous une forme modeste et transactionnelle, comme visant simplement à la représentation des minorités. N'était-il pas équitable et bon de réserver aux minorités une part fixée d'avance, celle que la majorité, par l'organe de la loi, trouverait bon de leur laisser, un certain nombre de sièges qu'elles pourraient conquérir dans chaque circonscription, à condition d'atteindre un chiffre préfixe et d'être bien disciplinées ? ]\Iais ce fut là seulement un premier pas et l'on arriva bientôt à la théorie de la représentation proportionnelle, c'est-à-dire d'une règle d'après laquelle les sièges multiples attribués à une même circonscription électorale devraient se répartir entre les divers partis ayant pris part à l'élection, proportionnellement au nombre des électeurs qui se sont déclarés pour

(137) Bushnell Hart, Aclual governmenl, p. 77.

(138) M. Klôli, Die Proportionalwahl in der Scweiz, p. 20, attribue à Victor Considérant l'idée première de la représentation proportionnelle. Il vise, outre des articles plus anciens de la Démocratie pacifique et de la Phalange, l'action de Considérant en Suisse, à partir de 1842, et particulièrement son écrit intitulé : De la sincérité du Gouvernement représentatif, ou exposition de l'élection véridique, lettre adressée à MM. les Membres du Grand Conseil Constituant de l'Etal de Genève, 1846 Cet opuscule a été publié à Zurich en 1892.

chacun d'entre eux (139). Cette idée a été habituellement' présentée comme un postulat de la justice et de la raison. On a facilement intéressé les esprits généreux en montrant, dans une circonscription qui élit plusieurs députés au scrutin de liste et à la majorité absolue des voix (d'après le s\stème majoritaire, comme on dit dans un barbarisme courant), un parti emportant tous les sièges, et une minorité qui le balance presque, qui n'est inférieure que de quelques unités, n'en obtenant aucun. On a exhumé une phrase pittoresque de Mirabeau, à laquelle on donne une portée qu'elle n'avait point originairement (140), et l'on en tire cet axiome de science politique, qu'une assemblée représentative, par sa nature mêm.e, doit être un miroir fi'''èle où le corps électoral se reflète exacte:neiit, i.nu pas seiilvment la majorité, mais aussi la minorité, avec les divcv.s éléments qui les composent. Elle doit avoir les mômes éléments que le corps éiccloral, réduits en quantité, mais conservant tous leur importance respective.

Ce soi-disant principe séduisit un certain nombre d'esprits et la propagande commença, active et persistante : pour beaucoup, c'est devenu un dogme politique. Il existe sur la question une littérature abondante et remarquable (141). Dans les principaux pays

(139) Pour fonctionner normalement, le système suppose de grandes circonscriptions électorales nommant chacune un assez grand nombre de députés. L'unité de collège serait ici l'idéal. Un point important et délicat, comme on le verra, est de déterminer le nombre minimum de voix que devra recueillir un parti pour avoir droit à une représentation.

(140) Klôti, op. cit., p. 178, note 1 : « Les assemblées représentatives peuvent être comparées à des cartes géographiques, qui doivent reproduire tous les éléments du pays avec leurs proportions, sans que les éléments les plus considérables fassent disparaître les moindres. » La phrase citée est tort différente dans les Œuvres de Mirabeau, édit. :\Iérilhou, t. I, p. 6. On y lit : L'importance de chaque agrégation est bien plus difficile encore à déterminer pour une nation qui, comme la nôtre, est divisée en trois ordres qui, se réunissant en corps de nation, n'entrent dans le tout qu'avec la mesure relative de leur importance. Les Etals sont pour la nation ce qu'est une carte réduite pour une étendue physique, soit en petit, soit en grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportions que l'original, y) Cette phrase, extraite d'un discours que prononça Mirabeau aux Etats de Provence, le 30 janvier 1789, an moment où l'on se préparait aux élections des Etats généraux, montre clairement le but qu'il visait. Il protestait contre la représentation distincte des trois ordres avec égalité d'influence pour chacun d'eux dans les Etats généraux. Comme il le dit plus loin (p. 8) : « La nation n'y est point (dans les Etats généraux) si les représentants des agrégations égales en importance ne sont pas égaux en nombre. La nation ne peut être liée par un vœu, si les représentants des agrégations égales ne sont pas égaux en suffrages. » Mais Mirabeau est un des hommes qui ont le mieux senti le? droits nécessaires des majorités, et il est singulier de le présenter comme un partisan de la représentation proportionnelle. Voici encore ce qu'il dit dans le même discours, p. 6 : <t Lorsqu'une nation n'a point de représentants, chaque individu donne son vœu par lui-même. Lorsque la nation est trop nombreuse pour être réunie dans une seule assemblée, elle en forme plusieurs et tous les individus de chaque assemblée donnent à un seul le droit de voter pour eux. » C'est là la formule même du scrutin uninominal, la forme antinomique à la représentation proportionnelle.

(141) Je citerai particulièrement : La représentation proportionnelle, études de législation et de statistique comparées, publiées sous les auspices df la Soc él'j i our

libres, des associations se sont formées pour faire triompher l'idée; et en effet elle semble gagner de proche en proche, par un progrès véritable, disent les uns, par une contagion malsaine, selon les autres. Des hommes ingénieux se sont mis à l'ouvrage pour lui donner une formule exacte et pratique. Ce n'étaient point toujours des juristes ou des philosophes politiques; le plus souvent même c'étaient des mathématiciens, car il s'agissait avant tout de résoudre un problème de mathématiques. Ce fait, je l'avoue, suffirait à me mettre en défiance contre le système, car je crois que l'esprit juridique est totalement différent de l'esprit mathématique, et je me rappelle les calculs et les subtilités que les mathématiciens accumulaient jadis pour l'interprétation de l'article 757 du Code civil, lorsque plusieurs enfants naturels se trouvaient en concours avec leurs frères ou autres parents légitimes. Mais, comme on va le voir, j'ai à faire valoir contre la représentation proportionnelle des raisons plus sérieuses.

Le principe même de la représentation proportionnelle me paraît être une illusion et un faux principe. Le gouvernement représentatif, en effet, est nécessairement le gouvernement de la majorité. Tl repose essentiellement sur cette idée que le gouvernement du pays va appartenir pour un temps déterminé (pour la durée de la législature) aux représentants que choisit dans ce but la majorité des électeurs. Si le pays tout entier constituait un seul collège électoral, la majorité aurait le droit strict de nommer tous les députés, comme elle nomme le titulaire ou les titulaires du pouA'oir exécutif, là où celui-ci est désigné par le suffrage populaire. En le faisant, elle ne demanderait qu'à gouverner par ses réprésentants dans la partie la plus importante du gouvernement, c'est-à-dire dans le pouvoir législatif, comme elle gouverne^ dans le pouvoir exécutif, par le Président ou les directeurs qu'elle a élus. Elle légiférerait seule par le mode représentatif, comme elle seule légiférerait si le pouvoir législatif était directement exercé par le peuple. Il n'y a dans ce système, même poussé à

l'étude de la représentation proportionnelle, Paris, 1889; les travaux di.- M. E. NaviJle, et spécialement : La question électorale en Europe et tn Am^r'qnp, 2' édi'., Genc-vc, 1871; La démocratie représentative, Paris, iSSl; — N. Saripo.'is, J a (Kn^o-ralie et l'élection proportionnelle, 2 vol., Paris, 1899; — D' Klôti, Die Proportionalwahl in der Scweiz, Geschichte, Darstellung und Kritih, Berne, 1901. On trouvera d'ailleurs, dans ce dernier ouvrage, dont je me suis beaucoup servi, une bibliographie abondante, p 472 et suiv. Il faut y joindre les travaux préparatoires de la loi belge du 30 décembre 1899, dont la discussion a duré à la Chambre des représentants du 12 septembre au 24 novembre 1899, et au Sénat du 12 au 22 décembre 1899; — Robin, Les applications récentes de la R. P., 1911 (thèse); — Gino Bandini, La riforma elettorale con la rappresentanza proporzionale nelle elezwni politiche, Roma, 1910: — Joseph Barthélémy, L'organisation du sucrage et l'expérience belge, 1912; — [Hugh Cecil : Proportional Représentation, Contemporary Review, déc. 1919, p. 609.]

l'extrême, aucune injustice envers la minorité, puisque la majorité n'obtient que son droit ferme et rien de plus. 11 ne faut donc point insister sur cette prétendue injustice et les partisans de la représentation proportionnelle eux-mêmes abandonnent presque ce grief. Voici comment il a été présenté au Parlement belge par l'orateur qui a peut-être le mieux défendu 1© projet de loi, M. Van den Heuvel, ministre de la Justice : « Le gouvernement a présenté la représentation pi-oportionnelle comme une oeuvre de justice. A-t-il entendu parler de la justice absolue, philosophique, morale ou théologique ? Mais le prétendre serait lui prêter une opinion insoutenable. Il n'est pas question dans 'ce débat de cette justice absolue, dont les préceptes doivent régner immuables et immanents dans tous les pays et à travers toutes les époques. Le régime parlementaire lui-même n'a qu'une valeur contingente et relative; il est parfait pour telle nation, il peut ne rien valoir pour d'autres. Comment aurait-on, dès lors, eu la pensée de dire qu'un mode de désignation des membres du Parlement relèverait de règles absolues et invariables ? Mais, ce qui est vrai, c'est que la représentation proportionnelle apparaît, à l'heure présente, comme le système qui répond le mieux dans notre pays aux exigences du gouvernement parlementaire. Il est la justice politique (142). » Est-ce à dire qu'une assemblée représentative, qui ne comprendrait que des représentants de la majorité, serait bien composée 'i' Elle le serait au plus mal. Car le régime représentatif est essentiellement un régime de débat et de libre discussion, et l'on ne discute pas utilement, on résout souvent imprudemment, si l'on n'a pas devant soi des contradicteurs 3t des adversaires. Une majorité, sans minorité-opposante, peut être le plus dangereux de tous les modes de gouvernement. Il est utile, nécessaire même, que chaque parti sérieux et honnête puisse faire entendre sa voix et proposer sa doctrine au Parlement. Mais pour cela, peu importe le nombre de ses représentants. Et, je l'ai dit, il n'est pas une minorité de quelque importance qui ne devienne majorité dans quelques circonscriptions, surtout avec le scrutin uninominal. Là elle pourra faire passer les candidats de son choix; c'est à elle de choisir ses chefs et ses représentants les plus utiles pour les porter dans les collèges dont elle dispose. Même dans la première période du Second Empire, cinq républicains, les Cinq, avaient pu entrer ainsi au Corps législatif, et leur talent et leur courage, leur voix infatigable, suffisaient pour maintenir hauts et clairs les reproches et les revendications du parti républicain. Tant qu'une minorité

(142) Chambre des représentants, séance du 27 septembre 1889, Annales parlementaires belges, p. 2666. ,

reste telle dans le pays, son rôle légitime ne consiste point à réclamer une part dans le gouvernement, mais à s'efforcer de gagner des adhérents pour devenir la majorité (143). L'histoire même de la représentation prbpontionnelle montre que cefte conquête n'a rien d'impossible; dans les pays où elle s'est fait admettre, c'est une minorité active et hardie qui a fini par la faire adopter au moyen de représentants élus selon le système majoritaire.

La thèse de la représentation proportionnelle considérée comme un droit ne pourrait être fondée que si le droit de représentation étaii personnel aux individus : alors, sans descendre cependant jusqu'aux infiniment petits par nécessité pratique, la représentation des minorités s'imposerait. Mais nous avons repoussé cette conception et montré que le droit de désigner les représentants du peuple appartenait au corps électoral pris dans son ensemble; que la décomposition de ce corps en collèges électoraux particuliers résultait simplement d'une nécessité pratique et qu'elle ne conférait aucun droit propre à ceux-ci qui statuent toujours au nom du corps tout entier.

Reste la seconde idée sur laquelle insistent les proportionnalistes : une assemblée représentative doit être, en plus petit, l'image exacte du corps électoral qu'elle représente. Cela paraît, en quelque sorte, évident, et cependant il y a là une confusion. L'axiome serait exact si la fonction d'une assemblée législative était simplement d'être représentative. Il devrait incontestablement en être ainsi d'une assemblée élective, mais simplement consultative. Une pareille formation n'aurait, en effet, qu'un but : faire entrer dans l'assemblée et, par suite, introduire dans les débats, les représentants de tous les intérêts distincts et toutes les opinions sérieuses qui existent dans le corps électoral que l'on consulte. On veut que l'autorité supérieure qui décidera, ayant entendu tous les avis, puisse statuer en pleine connaissance de cause. Mais nos assemblées représentatives-législatives n'existent pas seulement pour la discussion; elles ne débattent pas seulement, elles statuent et exercent par là un attribut de la souveraineté. C'est là leur fonction essentielle, et les proportionnalistes eux-mêmes reconnaissent que c'est à la majorité qu'il appartient de décider et de statuer (144). Les assemblées législatives doivent donc, par cela

(143) On trouve. dans l'ouvrage souvent cité de M. Sidney Low une excellente définition de l'esprit majoritaire, combiné avec l'esprit de parti, bien que l'auteur ait quelque faiblesse pour la représentation proportionnelle, p. 114 T « En vérité, comme le disait Cobden, la minorité n'a qu'un droit, celui de faire tous ses efforts pour devenir la majorité à son tour, et jusqu'à ce qu'elle réussisse dans cette entreprise, elle doit accepter l'impuissance et l'exclusion. »

(144) Klbli, op. cit., p. 21, d'après Considérant : « Considérant critique vivement

même, être construites et composées d'après le principe maioritaire pour assurer le droit de décision qui appartient à la majorité et non d'après le génie propre aux assemblées purement consultatives (145). Nous verrons dans un instant comment on a cherché à réfuter cet argument; mais, en vérité, il paraît décisif. Dans les pays où fonctionne le relerendum législatif, la représentation proportionnelle se comprend encore moins (146), car la majorité des électeurs saura bien repousser les lois qui ne répondraient point à sa volonté : mais là elle peut encore empêcher d'aboutir les lois désirées par la majorité, en dehors, du moins, de l'initiative populaire.

Il me semble que c'est dans un tout autre ordre d'idées qu'on doit chercher le ressort caché qui a fait surgir et grandir la représentation proportionnelle; il me paraît se trouver dans des sentiments beaucoup moins élevés que ceux que proclament ses partisans. Il me paraît résider dans une conception d'après laquelle les sièges des membres du Parlement (et probablement aussi les autres fonctions publiques), considérés comme une somme totale de places honorifiques, influentes et rémunérées, doivent, au nom de l'équité et de l'égalité, se répartir entre tous les divers partis proportionnellement à leur importance. C'est comme une rectification équitable de la maxime américaine : les dépouilles au vainqueur ! C'est un produit de cet esprit de compromission et de tolérance politiques, si différent des fortes convictions d'autrefois, qui distingue à certains égards le parlementarisme moderne. Cette conception se révèle par la formule même dont on se sert volontiers pour critiquer et condamner le système dit majoritaire : on dit

l'es vices du système élecloral « barbarf; » en vigueur jusqu'ici, il en explique l'existence par ce fait qu'on ne s'est pas clairement rendu compte de la différence qui existe entre la volalion (vote délibératif décisif et Vêlection (vote représentatif). Lorsque, dans une assemblée, on discute des mesures et qu'en définitive on vote sur elles> alors naturellement la minorité doit se soumettre à la majorité {vole délibérati{, décisif). Dans le vote représentatif, au contraire, il ne" s'agit pas de résoudre une question .par votation, mais de déléguer le droit, de décision qui, en principe, appartient à fous les citoyens, à un plus petit nombre de citoyens dignes et capaMes. » Qui ne voit que le vote représentatif est simplement le moyen pour arriver au vote décisif et, par suite, pour que la majorité domine dans ce dernier, il faut qu'eile domine aussi dans le premier. Cf. M. de Hellepulte à la Chambre des représentants belge (séance du 15 septembre 1899, Ann. pari., p. 2547) : « La fameuse maxime des proportionnalistes, dont on nous a tant ressassé les oreilles : la délibération à tous, la décision à la maiorité. »

(145) C est ainsi que, selon nous, la représentation distincte des intérêts est dans le génie des assemblées consultatives, non dans celui des assemblées législatives; ci-dessus, p. 259.

(146) Ea prenant les choses à un tout autre point de vue, le professeur suisse Hilty soutient que la représentation proportionnelle est inutile et même déplacée en Suisse par suite de l'introduction du référendum, législatif, garantie suffisante contre les assemblées élues au système majoritaire, Kloti, op. cit., p. 185.

qu'avec lui « la majorité a tout et la minorité rien » (147). Dans les discussions de la loi belge, Tidée a été émise dans toute sa brutalité par M. Woeste : « Si vous considérez la Chambre comme étant, comment dirai-je?... une espèce de pomme que les coparticipants doivent se partager suivant leur appétit, il est évident que la représentation proportionnelle a pour elle la justice absolue. C'est l'apparence ! Mais s'il faut considérer le Parlement comme étant destiné, d'une part, à servir de contrôle au gouvernement, et, d'autre part, à lui fournir une base assez solide pour sauvegarder les intérêts sociaux, pour préserver les intérêts de l'ordre public et de la justice, alors la représentation proportionnelle est une iniquité suprême, parce que, par suite des groupements et des émiettements qu'elle produit, elle enlève précisément à cet instrument qu'on appelle les Chambres, la vertu qu'il doit avoir, c'est-àdire celle d'aider le Gouvernement et de le mettre à même de remplir sa mission. » (148).

Mais sortons de la région des principes et recherchons quels peuvent être les résultats politir[ues et pratiques de la représentation proportionnelle, quelles tendances elle recèle pour ra\enir. Deux considérations me frappent surtout.

Augmentant la force de la minorité par rapport à la majorié et, en même temps, accentuant la diversité des opinions dans la Chambre, elle rendra certainement la formation des lois plus pénible. Les projets de lois pourront plus difficilement se faire adopter, et, pour passer, ils devront subir des modifications, dont chacune sera une concession faite à l'une quelconque des fractions de la minorité et qui seront en même temps autant de déviations (parfois dans les sens les plus divers) des principes adoptés par l'auteur du projet, s'écartant des dispositions harmoniques combinées par lui. Il est vrai qu'on a présenté ce résultat inévitable comme un des principaux avantages de la représentation proportionnelle : « La tâche de la représentation nationale est de concilier dans un seul texte de loi toutes les variantes de la législation dési-

(147) Voyez, par exemple, ces paroles de M. Berlrand à la Chambre des représentants belge, le 15 septembre 1889, Ann. pari, p. 2596 : Si M. de Helleputte avait raison, la minorité n'a pas de droits; il faudrait être logique et faire de tout le pays un seul collège électoral. De cette [açon, le parti le plus lort aurait les 152 sièges et la minorité rien, d

(148) Séance du 22 septembre 1899, Ann. pari., p. 2643. Dans les formules mêmes des proportionnalistes, cette idée de partis revient constamment. M. dqr Trooz, ministre de l'Intérieur, au Sénat belge, séance du 12 décembre (Ann. pari., p. 39) : « La représentation proportionnelle est intégralement appliquée par le projet de loi. Dans chaque arrondissement électoral, soit pour la Chambre, soit pour le Sénat, les partis pourront obtenir une part de représentation correspondante à leur force... Tous les partis sont placés sur un pied d'égalité. Chacun reçoit exactement la part de représentation à laquelle ses forces morales lui donnent droit, aucun avantage n'est accordé au parti le plus fort. »

rable qui existent dans toutes les têtes des citoyens, de manière à les satisfaire tous, s'il est possible, ou tout au moins la moitié plus un. Toute loi doit être ainsi un acte de transaction, cela résulte de la force des choses. Dans les démocraties, en particulier, la législation par voie de compromis est la seule voie droite, et la voie la plus sûre pour conduire à une civilisation qui progresse lentement mais constamment-, de la façon qui est encore la plus rapide. Ce fait incontestable a été signalé récemment dans les Etats américains comme appelant l'introduction de la représentation proportionnelle. » (149).

Bien que nous soyons là loin de cette noble conception, d'après laquelle la loi n'est pas seulement un acte de souveraineté, mais doit être aussi une règle de justice (150), il y a dans ces paroles un élément de vérité, que l'on exagère d'ailleurs amplement. Il est vrai que toute réforme doit être suffisamment mûrie pour s'accomplir utilement et que, d'autre part, le principe qui lui sert de base doit subir des restrictions et des limitations pour se faire accepter par la moyenne des esprits. Mais est-ce à dire que, de parti pris, il faille organiser le pouvoir législatif de manière à rendre ces déviations plus nombreuses et plus divergentes, de manière à rendre plus incohérente la formation des lois, déjà si- pénible? Pour empêcher les réformes prématurées, les votes d'entraînement, les résolutions extrêmes qui dépassent le tempérament national, le gouvernement représentatif de droit commun a établi, comme précaution sage et suffisante, l'institution des deux Chambres. Vouloir la doubler, à ce point de vue de la représentation proportionnelle, c'est faire d'un remède un véritable poison; c'est organiser le désordre et émasculer le pouvoir législatif (151). Dès 1895, je signalais cette incompatibilité naturelle entre le système des deux Chambres et la représentation proportionnelle ((152) qu'on

(149) Klôli, op. cit., p. 190. L'auteur cite, en effet, dans ce sens, un passage de la Proportional Représentation Review de Chicago.

(150) Cf. Saripolos. t. I, p. 136; Joseph Barthélémy, L'organisation du sul[raqc, p. 641.

(151) C'est d'ailleurs ce que reconnaît un partisan convaincu de la représentation proportionnelle, un magistrat suisse, M. Brenno Bertoni, vice-président du Tribunal d'appel de Lugano, dont M. Defuisseaux a lu au Parlement belge une lettre des plus intéressantes : « Mon honorable correspondant, a dit M. Defuisseaux, examine la question de savoir si la représentation proportionnelle est compatible avec l'institution des deux Chambres, et il n'hésite pas à déclarer que la représentation proportionnelle ne peut pas être appliquée là où il y a deux Chambres. Il dit que la seconde Chambre est généralement, dans tous les pays, un élément de conservation, qu'il ne faut pas établir un second élément conservateur parmi les électeurs; or. la représentation proportionnelle est l'élément conservateur par excellence. — Pour ma part (c'est un passage de la lettre de M. Bertoni), je nie très catégoriquement que la Suisse, ayant dans son organisme fédéral le système des deux Chambres, puisse l'appliquer à une seule. » Chambre des Représentants, séance du 6 octobre 1899, Ann. pari., p. 2741.

(152) Voyez mon article intitulé : Deux (ormes de gouvernement dans la Bévue du droit public et de la science politique, 1895.

peut songer à employer, au contraire, pour affaiblir le tempérament dune Chambre unique, le remède d'ailleurs étant peut-être pire que le mal.

Mais les assemblées représentatives n'ont pas pour unique fonction de légiférer. Dans les pays de gouvernement parlementaire, elles ont aussi (du moins la Chambre des députés) la mission de fournir, de soutenir et de renverser le Cabinet. On sait au milieu de quelles difficultés, dans beaucoup de pays, fonctionne cette forme supérieure du gouvernement représentatif, à raison de l'organisation imparfaite des partis politiques et de leur multiplicité. La majorité stable et le Cabinet homogène, qui en sont les conditions normales, se font de plus en plus rares (153). Dans un pareil milieu, vouloir faire élire la Chambre des députés sur le principe de la représentation proportionnelle, n'est-ce pas ruiner de parti pris le système lui-même ? N'est-ce pas aux éléments de trouble, que fournissent l'histoire et le caractère national et que l'on ne peut éviter, ajouter d'autres éléments de trouble, artificiels et voulus? Dans la longue et remarquable discussion qui s'est poursuivie devant le Parlement belge, bien des fois ces vérités ont été énoncées. On peut s'étonner du calme avec lequel les parlementaires proportionnalistes ont envisagé ces conséquences possibles. Ils n'ont guère répondu qu'une chose, c'est que, s'il existe dans le pays une majorité réelle, le système proportionnel ne l'empêchera point de se dégager, et que, si elle n'existe pas, la faute n'en est point à ce système : comme si son pouvoir dispersant était niable et comme s'il ne portait pas en lui-même et par son génie propre une tendance aux sécessions temporaires, au sein du Parlement ! On a plus d'une fois, dans ces débats, envisagé, comme un résultat durable et normal, le règne des cabinets d'affaires, c'est-à-dire la s^gnation du gouvernement parlementaire (154).

Ce n'est pas tout. La représentation proportionnelle n'est guère demandée aujourd'hui que pour l'élection des assemblées législatives. Mais il est dans la logique de son principe (le partage des places) qu'on en A'ienne à l'appliquer aussi à l'élection du pouvoir exécutif, là où celui-ci est à la fois électif et collectif. Les écrivains proportionnalistes répudient d'ordinaire cette conséquence et trouvent de bonnes raisons pour cela. On remet en honneur cette maxime, qui servait de base à nos lois de l'an VIII et que répétait si souvent notre regretté maître, M. Yuatrin : « Agir est le fait d'un

(153^ Dans le Sobranié bulgare issu des premières élections proporlionnalisles, aucun parti n'avait, à lui seul, la majorité. Temps du 14 janvier 1914.

(154) rcf. Jo.=eph Barthélémy, L'organisnfion du -suffrage. 3' partie, chap. vu, t. II, l-a Tîeprésenlation proportionnelle et le régime parlementaire, p. 667.]

seul, délibérer est le fait de plusieurs »; lunité d'origine et de vues, à défaut de l'unité de personnes, est naturelle au pouvoir exécutif (155). Certains accusent même de vouloir discréditer 'e système ceux qui proposent d'étendre la représentation proportionnelle à l'élection du pouvoir exécutif (156). Même en Suisse, où les cantons ont tous un gouvernement collectif, on tient, en général, pour ces idées. Mais la logique est puissante. Le système convient au fond aussi bien (ou aussi mal) à l'exécutif qu'au législatif; les Suisses eux-mêmes le reconnaissent parfois (157) et dans certains cantons, notamment ceux de Zug et du Tessin, il a été introduit pour l'élection du pouvoir exécutif en produisant d'ailleurs des résultats assez peu satisfaisants (158). On ne peut guère concevoir raisonnablement un pareil régime qu'après des guerres civiles, lorsque les partis combattants de lassitude posent les armes et concluent une paix momentanée.

Là où les juges sont électifs, pourquoi ne pas appliquer à leur élection la représentation proportionnelle, ou tout au moins celle des minorités ? (159) C'est ce qui a été fait dans certains Etats de l'Union américaine (160) et dans les cantons suisses de Zug et du Tessin (161). Mais qui ne voit encore que c'est faire perdre à la justice le caractère autoritaire et impartial qui lui est essentiel, pour revenir, retomber en quelque s,orle, aux tribunaux d'arbitres des temps, primitifs ? Cela rappelle, en pleine paix, les Chambres mi-partie composées de catholiques et de protestants, qu'établissait l'Edit de Nantes pour juger en dernier ressort les procès où figuraient les protestants. Cela sent la guerre civile à peine finie ou menaçante; ce n'est pas l'équilibre de la paix et de l'égalité.

(155) Klôti, op. cit., p. 217.

(1561 Saripolos, op. cit., t. II, p. 223.

(1.57) Klôfi, op. cit., p. 219 : « On peut même aujourd'hui rejeter comme idéal la soi-disani homogénéité du gouvernement collectif. Le véritable idéal ici, c'est de le composer des meOleurs et des plus vertueux, et une présomption en ce sens est le . moins acceptable, lorsqu'il ne comprend que des hommes de même parti. L'opinion souvent combattue, d'après laquelle un gouvernement non liomogène ne peut convenablement remplir sa mission, parce que les membres appartenant à la minorité empêchent par une opposition constante l'unité et l'esprit de suite dans l'administration, a été déjà démentie par la pratique. Presque tous le? gouvernements collectifs de nos cantons et de la Confédération sont ce qu'on appelle des gouvernements mixtes {gemischte Regicrungen) et ils fonctionnent plutôt mieux que les homogènes Même dans les pays parlementaires, nous vo3'ons constamment que les Ministères d'affaires produisent plus que les ministères de combat. »

(158) [La représentation proportionnelle dans, les élections au Grand Conseil a fonctionné dans le Tessin de 1893 à 1905. Le Gouverni-ment radical et le parti socialiste qui l'avaient fait, disparaître en 1905, en proposent aujourd'hui la réintroduction dans le projet de réforme constitutionnelle élaboré en juin 1920. {Journal de Genève du 10 juin 1920.)]

(159) Klôti, op. cit., p. 222.

(160) Ibidem, p. 231.

(161) Ibidem, p. 236.

Je ne voudrais rien exagérer ni noircir le tableau : mais il me paraît que logiquement la représentation proportionnelle menace le principe même d'autorité, de souveraineté politique. En l'introduisant dans la démocratie, là où règne le gouvernement de la nation par elle-même au moyen des assemblées élues, il semble qu'on veuille qu'aucun organe de la nation, par l'action d'une majorité certaine, ne puisse invoquer sa volonté légale, et que la législation et le gouvernement soient seulement possibles avec l'acceptation de tous les partis. Ce n'est point qu'on ait foi dans la puissance de la vérité et qu'on espère réunir toutes les adhésions par la force de la raison. Tout, au contraire, comme l'a dit M. de Hellepute au Parlement belge, la représentation proportionnelle procède d'un scepticisme profond, aux yeux duquel toutes les opinions sont égales. C'est par lassitude ou indifférence que l'on finira par tomber quelquefois d'accord. Logiquement, la représentation proportionnelle est à l'entrée d'une voie au bout de laquelle se trouve l'anarchie (162).

Mais sans aller jusqu'au dernier terme de la logique des institutions, sans invoquer des conséquences qui, heureusement, sont lointaines, le simple bon sens devrait suffire à faire condamner ce système. Evidemment ceux qui le préconisent espèrent, par son application, enlever un certain nombre de sièges à la majorité qui peut entrer aujourd'hui dans l'assemblée par l'élection: sans cela la réforme n'aurait pas de sens. Or le moment où l'on propose ce changement est celui où de tous les côtés, dans les pays les plus divers, les majorités se désagrègent, ou se cherchent en vain. Si la législation devait intervenir aujourd'hui en cette matière, la science politique conseillerait de l'employer à renforcer, s'il était possible, la majorité élue et non les minorités, en faveur desquelles conspirent toutes les forces du monde moderne. C'est, d'un côté, l'indépendance de la pensée, qu'ont créée les xviii^ et xix^ siècles et qui, comme le faisait remarquer Bossuet pour expliquer la multiplicité des sectes protestantes, tend inévitablement à la multiplication des opinions et des credo particuliers. C'est l'amour du nouveau, si puissant sur nos contemporains et surtout sur les Français. C'est l'audace dans la calomnie et le goût du scandale, dont profitent surtout les minorités tumultueuses et sans responsabilité. C'est enfin la plus formidable puissance de ce temps, îa presse quotidienne et à bon marché, qui multiplie l'action de toutes ces forces, principalement au profit des partis extrêmes, c'est-à-

(162) Chambre des Représentants belge, séance du 22 septembre 1890, Ann. pari., p. 2643; — ^r. de jHelleputte, 15 septembre 1899, ibid., p. 2587. — V. 5" édit. de ces Eléments, p. 281, note.

dire des minorités. Rien n'est moins paradoxal; c'est aujourd'hui l\ majorité qui a besoin de protection.

Si l'on passe au mécanisme de la représentation proportionnelle, les difficultés augmentent et les objections se multiplient. C'est en eliet, de l'aveu même de ses partisans, le point faible du système. Je n'entrerai point (bien s'en faut) dans l'étude de tous les procédés qui ont été imaginés pour atteindre le but visé. Au Parlement belge, M. Defuisseaux en a donné (encore pas au complet) la liste interminable, avec un résumé des principaux (163), et l'on ne lira pas sans étonnement le catalogue de cette prodigieuse fécondité. D'autre part, pour expliquer et faire comprendre un certain nombre de ces systèmes, les auteurs renvoient de préférence aux traités de mathématiques (164), et, sur ce point, j'avoue mon incompétence. Je n'indiquerai donc que quelques-unes de ces combinaisons, les principales, celles qui ont été effectivement appliquées. ^

Les plus simples ont apparu les premières, et correspondent à la simple représentation des minorités. C'est d'abord le vote imparlait ou limité. Il consiste, dans une circonscription qui doit élire des députés multiples, à faire d'avance sa part possible à la minorité, en limitant le nombre des candidats pour lesquels chaque électeur pourra voter (ce sont, bien entendu, en réalité, les électeurs composant la majorité que vise cette limitation). Si, par exemple, une circonscription a trois candidats à élire, il est établi que chaque électeur ne pourra voter que pour deux. De la sorte, la minorité a, non pas la certitude, mais de grandes chances d'obtenir le troisième siège, si elle forme le tiers du corps électoral, car les élections se font dans ce système à la majorité relative. A partir de 1861, ce mode d'élection a reçu des applications en Espagne, au Portugal, dans l'ile de Malte et dans certains Etats de l'Union Américaine (là pour l'élection des juges). L'Angleterre, fait plus notable, en fit l'expérience de 1867 à 1884 dans les treize circonscriptions électorales qui élisaient trois députés à la Chambre des Communes (les autres en élisant deux au plus), celles que l'on appelait les three cornered constituencies. Mais le système a été complètement supprimé par le Représentation o| the people Act de 1884, et il y a là une forte présomption contre la valeur de ce mode. Il a été assez souvent parlé de cette expérience au Parlement belge et. pour en atténuer la portée, on a rappelé que néanmoins en 1884, certains hommes politiques anglais, notamment

(163) Chambre des Représenlanls, «;éance du 4 octobre 1899, Ann. pari, p. 2736. Voyez le remarquable rapport présenté par M. Charles Benoist à la Chambre des députés. Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 1&06. ClCiV Kloli, op. cit., p. 277.

M. Balfour, s'étaient montrés partisans du vote imparfait. Mais on a constaté, en sens contraire, qu'en 1884 le Gouvernement et l'opposition étaient, en somme, d'accord pour sa suppression, et que lorsqu'il est devenu le leader de la Chambre des Communes, M. Balfour n'a point songé à en proposer le rétablissement. D'ailleurs une expérience du même genre, conduisant à un pareil abandon, a été faite en Italie de 1882 à 1891 et au Brésil de 1875 à 1881. - [Le vote limité fonctionne dans la République Argentine en application de la loi du 7 avril 1912. Chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de candidats égal aux deux tiers des sièges à pourvoir. Le résultat, à Buénos-Ayres, fut le suivant : cinq partis et divers candidats isolés se présentèrent Le parti radical eut ses huit candidats élus, le parti socialiste deux, l'Union civique un, l'Union nationale un. Le cinquième parti et les candidats isolés restaient sur le carreau. Dans son message à l'ouverture du Congrès, le président se félicite des résultats excellents de ce système (165).]

Le vote cumulatil présente la même simplicité que le vote imparlait, mais il n'y a rien d'arbitraire et l'on peut même soutenir qu'il repose sur un principe autre que le seul droit des minorités. Il suppose le scrutin de liste et, donnant à chaque électeur autant de suffrages qu'il y a de candidats à élire, il lui permet d'en disposer à son gré, soit en votant pour plusieurs candidats, soit en attribuant à un seul tous les suffrages dont il dispose. Il peut, à plus forte raison, distribuer ses suffrages entre un nombre de candidats moindre que celui que le collège doit élire. J'ai dit plus haut que le scrutin de liste, comparé au scrutin uninominal, exalte le droit de l'électeur; le vote cumulatif l'exalte encore davantage en lui donnant, non seulement plusieurs suffrages, mais la libre disposition de ses suffrages. Il a enfin cet avantage, qu'il peut fonctionner même avec le principe de la majorité absolue: si la majorité est bien disciplinée, il faudra même que le candidat de la minorité, pour être élu, obtienne un nombre de suffrages supérieur à la moitié plus un. De tous les systèmes de représentation proportionnelle, le vote cumulatif est le plus simple et le meilleur.

Il a été introduit dans la colonie anglaise du Cap en 1853. Depuis 1879, il est employé en Angleterre pour les élections des Schoolhoards et, pour certaines élections locales, dans divers Etats de l'Union Américaine.

Mais les procédés les plus en faveur tendent à une représentation proprement proportionnelle. Les plus goûtés (les seuls dont

(165) {Temps;, 8 mai 1913. — Cf. Dobranicki, Eine Analyse des sog. « limîUerlen Volums y>, dans Archiv [ûr ô[{enlliches Becht, \. XXVII.)

je parlerai) sont fondés sur cette double idée que les élections doivent se faire au scrutin de liste et^à la simple majorité relative, même à une majorité légalement limitée, et que, pour fixer cette majorité, il faut diviser le nombre des votants par le nombre des députés à élire dans la circonscription. Dès qu'un candidat a obtenu ce quotient électoral, il doit être proclamé élu. D'ailleurs, pour faire la division qui dégage ce quotient, il y a des systèmes divers et la méthode qui paraît jouir de la plus grande faveur. celle qui donne ce que M. Klôti appelle le quotient rectifié {Ver fahren mit echten Quotienten), consiste à diviser le nombre des votants, non par le nombre des sièges à pourvoir, mais par ce nombre plus un. Cela semble d'abord bizarre, mais la raison est qu'en prenant le diviseur réel (nombre de sièges), lequel fouriiit le quotient simple, peu de candidats ou de listes obtiennent intégralement et exactement ce quotient ou l'un de ses multiples; de sorte que la question se pose alors de savoir à quels restes et suivant quelles règles il faut attribuer les sièges non directement gagnés. En diminuant le quotient par addition d'une unité au diviseur, l'opération devient plus facile. Enfin, souvent, pour empêcher qu'on obtienne un siège avec un reste trop petit, on fixe un quorum qui devra être atteint pour que l'élection sdit acquise.

A un autre point de vue, il faut signaler deux types distincts de scrutin proportionnel. Le premier (système Hare) (166) donne à l'électeur les mêmes droits, la même faculté de choix que lui assurent les systèmes dits majoritaires. Pour cela, dans la combinaison la plus simple et la plus claire, on donne à l'électeur le droit de porter sur sa liste autant de candidats que la circons'cription doit en élire, mais cependant son vote ne pourra valoir que pour un seul d'entre eux. Aussi, doit-il les inscrire dans l'ordre de ses préférences, car il ne sait pas d'avance au profit duquel son vote sera compté; cela est subordonné à des conditions fournies en partie par le hasard; comme on l'a dit, son vote est éventuel. Cela étant, voici comment les choses se passent. Supposons un collège qui doit élire 'cinq candidats et 50,000 votants. Le quotient électoral simple, le nombre de voix suffisant pour être élu, est de 10,000. Tous les bulletins de vote sont recueillis et réunis pour être soumis à un dépouillement non fractionné. On appelle et l'on enregistre seulement, pour commencer, le nom qui est porté en tête de chaque bulletin. Dès qu'un candidat a été ainsi pointé 10,000 fois, il est élu et, dorénavant, s'il se présente encore d'autres bulletins portant son nom en première ligne, on ne tient plus compte de ce nom; le vote profite au candidat que l'électeur

(166) Hare, The élection o{ représentatives parliamentary cind municipal 4" édit London, 1873. ' ''

a porté en seconde ligne sur le bulletin, et ainsi de suite. Cela paraît ingénieux et facilement compréhensible; mais, — outre la question des restes qui n'atteignent pas le quotient, lorsque 'celui-ci n'est pas obtenu par un nombre de candidats égal à celui des sièges à pourvoir, — deux faits rendent le système presque impraticable.

En premier lieu, le résultat, pour tel ou tel candidat porté, par exemple, en seconde ligne, peut être tout autre suivant que le dépouillement commence et se continue par tels bulletins ou par tels autres. Supposons, en effet, 20,000 bulletins portant en première ligne A, mais dont une moitié porte en seconde ligne B et l'autre moitié en seconde ligne C. Suivant que l'on dépouille d'abord les premiers ou les seconds, c'est B ou C qui sortira (167). D'autre part, et surtout, le travail du dépouillement, nécessairement centralisé à un seul bureau, devient interminable lorsque, dans une circonscription étendue, il y a un grand nombre de candidats. Cependant ce système a été adopté au Danemark, en 1855, pour l'élection des 52 membres du Landsthing. Ceux-ci, il est vrai, sont élus par des électeurs du second degré élus eux-mêmes selon le système majoritaire. Il a été adopté aussi, en 1894, par la République de Costa-Rica pour le choix des députés (168).

Le système qui paraît prévaloir est celui de la concurrence des listes; on pourrait dire plus exactement celui de la concurrence des partis; car c'est le parti qui figure au premier plan, le candidat et l'électeur devenant, en quelque sorte, des personnages secondaires. C'est celui qui s'est assez largement propagé en Suisse de canton en canton; c'est également celui qui a été introduit en Belgique; et c'est là que je vais l'étudier principalement.

Il s'agit avant tout de savoir comment les sièges seront répartis entre les divers partis selon le nombre de voix que 'chacun d'eux peut revendiquer. Du libre choix de l'électeur, de rapports personnels s'établissant entre lui et l'élu, il n'est plus question". Cependant, comme l'élection se traduit encore par des noms portés sur les bulletins déposés dans les urnes, il faut bien faire voter l'électeur sur des noms et ne point se contenter de lui demander à quel

(167) Klôli, op. cit., p. 16 : « On a aussi invoqué conîre le syslènie de Hare, ce fait que l'ordre dans lequel les bulletins sont retirés de Turne et, par suite, le hasard jouent ici un grand rôle. Lorsque, par exemple, le quotient étant de 6,000 sur 10,000 bulletins, X est inscrit comme premier candidat et que, sur 5,000 de' ces bulletins A figure en seconde ligne et B sur les 5,000 autres, 4,000 voix doivent être retranchées des 10.000 que X a obtenues et attribuées à A et B. Suivant que 10.000 bulletins avec A ou B en seconde ligne sont dépouiJtés les premiers et ooirptés au profit de ce candidat éventuel, c'est A ou B qui est élu. Lorsqu'on mêle tous les bulletins avant de les dépouiller, Tinnuence du hasard est très faible, comme on peut le démontrer par le calcul des probabilités. »

(168) Klôfi, op. cil., p. 14 et 17.

LA. SOLVERAINETÉ NATIONALE ' 341

parti il appartient. De là une procédure compliquée, une discipline sévère imposée par la loi. Cela fait songer à cette loi qu'on attribue à Solon et d'après laquelle tout citoyen d'Athènes était obligé de prendre parti dans les discordes civiles et de se ranger d'un côté ou d'un autre. Le système de la concurrence des listes appelle, en effet^ logiquement avec lui le vote obligatoire (il existe déjà en Belgique et souvent en Suisse); il comporte aussi naturellement le mandat impératif, car, comme l'éle'cteur et plus encore que celuici, l'élu est lié au parti avec lequel il se confond.

L'affaire capitale est ici la confection des listes officielles de candidats. En fait, et nécessairement, elles sont dressées par les chefs du parti ou par les comités électoraux. En droit, elles sont présentées par un nombre minimum d'électeurs déterminé par la loi (169). Tout groupe d'électeurs atteignant ce chiffre peut faire une liste particulière et, du moins en Belgique, ils peuvent porter sur leur liste un nombre de candidats inférieur à celui des sièges à pourvoir. C'est cette désignation du candidat par la liste de présentation qui est au fond l'élément générateur de l'élection. Aussi la loi belge, transposant une règle du droit anglais, admet que, si le nombre des candidats présentés ne dépasse pas celui des sièges, tous sont élus sans scrutin (170).

Les listes ayant été, dans les formes voulues, produites et enregistrées, l'électeur est-il libre de choisir entre tous les candidats dont elles contiennent les noms ? En aucune façon; des règles étroites l'enserrent de tous côtés.

1° Aucun candidat ne peut être porté sur plus d'une liste (171), car on ne peut appartenir à deux partis, pas plus qu'en droit romain on ne pouvait appartenir à deux familles.

2° L'électeur ne peut pas non plus se composer une liste, qui lui soit propre, en choisissant à son gré les candidats qu'il pré-

(169) En Belgique, ce chiffre est de 100 électeurs, quelquefois 50 pour le Sénat, art. 164 (modifié) du Code électoral. Mais d'après l'article 254 nouveau, « un électeur ne peut signer plus d'un acte de présentation de candidats ». [Joseph Barthélémy, L'organisation du sucrage, p. 488 et 577.1

(170) Code électoral, art, 257 nouveau : « Lorsqu'il n'est présenté qu'une seule liste, si le nombre des candidats titulaires correspond au nombre des mandats effectifs, ces candidats sont proclamés élus par le bureau principal sans autre formalité... Lorsque plusieurs listes sont régulièren'ent présentées, si le nombre des candidats effectifs et suppléants ne dépasse pas celui des mandats effectifs à conférer, ces candidats sont proclamés élus titulaires par le bureau principal sans autre formalité. Si le nombre des candidats effectifs et suppléants est supérieur à celui des mandats effectifs à conférer, il y a lieu aux opérations électorales. » La loi belge, comme on le voit, connaît des candidats titulaires et des candidats suppléants, ces derniers, dans certains' cas (art. 165) pouvant être proclamés élus. Sur les suppléants, V. Joseph Barthélémy, op. cit., p. 705.

(171) Loi belge, art. 256 : « Un candidat ne peut figurer sur plus d'une liste dans la même élection, mais il peut être porté à la fois comme titulaire et suppléant sur la môme liste. »

fère parmi ceux qui sont inscrits sur les diverses listes régulièrement présentées. C'est là ce que les Belges appellent le « panachage » (172), et il est défendu par la nouvelle loi (173). Il était admis, au contraire, dans le système de représentation propor-. tionnelle déjà reçu en Belgique pour les élections provinciales et communales; mais alors le vote donné au candidat hétérogène ne valait pour celui-ci que comme suffrage purement personnel et non comme vote de liste. Or comme chaque candidat pour être élu devait réunir un nombre de votes de liste, il arrivait qu'un candidat, choisi pour panacher, pouvait, sans être élu, avoir obtenu un nombre de voix supérieur à ceux dont l'élection était acquise. C'était là une autre beauté du système.

3° En votant pour un candidat d'une liste, l'électeur ne peut pas faire que son vote ne vaille pour la liste elle-même; il ne peut adopter un candidat de la liste sans adopter la liste ellemême (174).

4° D'après la même logique, l'électeur ne devrait point pouvoir changer l'ordre de préférence entre les candidats, tel que l'ont établi ceux qui ont présenté la liste, pas plus qu'il ne peut rayer un ou plusieurs candidats. La loi belge a pourtant adopté une autre règle. Elle lui permet de voter nommément pour un candidat (un seul) parmi ceux portés sur 4a liste, — ce qui entraîne d'ailleurs le vote en faveur du parti, — et il est tenu compte de cette préférence, comme on va le voir (175).

Mais, en dehors de toutes ces gênes, que de complications pour

(172) M. Woesle, cilanl M. Bernaerl (Chambre des Représentants, 14 septembre 1899, Ann. pari., p. 2584) : '< L'électeur ne pourrait pins voter que pour les candidats d'une même liste. Ce que nous appelons en français un peu belge le « panachage » serait interdit. A mon avis, ce serait là une atteinte inadmissilrle à la liberté des électeurs. » Cf. M. Defuisseaux, ibid., p. 2742.

(173) M. de Trooz présentait l'inlerdiclion du panachage comme une condition de la loyauté du scrutin, puisqu'elle devait avoir pour effet d'empêcher, « après avoir voté pour le parti auquel on appartient, d'exercer une influence sur le choix que font les autres électeurs, chacun dans leur parti » Sénat belge, 12 décembre 1899, Ann. pari. p. 39. Aujourd'hui, il y a presque unanimité en Belgique contre le panachage. Joseph Barthélémy, Organisation du suffrage, p. 719.

(174) M. Bara au Sénat belge (séance du 25 janvier 1899, Ann. pari., p. 88) : « Ainsi, j'.apprends qu'un des candidats de mon parti est un fripon; j'en ai la preuve et je ne veux pas voter pour lui. Or, si je fais quelque chose pour l'éliminer, mon bulletin est nul. De sorte qu'il faut que je vote pour ce fripon. Voilà la morale de votre projet. » Dans certains systèmes, comme celui adopté par le canton de Zug, l'électeur en votant pour un candidat adopte bien la liste en principe; mais on lui permet cependant le rote cumulatif en faveur d'un candidat de cette liste;: voyez Annuaire de la Société de législation comparée publié en 1895, p. 695.

(175) En Belgique, cependant, par suite du vote plural, l'électeur qui jouit de ce privilège jouit aussi d'une certaine liberté, ptu compatible d'ailleurs avec le système lui-nième. Il dispose comme il l'entend de chacun de ses votes. Lorsqu'il en a trois, par exemple, il est considéré comme se décomposant en trois électeurs distincts, et ii peut voler successivement pour trois listes différentes.

que l'électeur, s'il veut user du peu de liberté de choix qu'on lui

laisse encore, apporte dans l'urne un bulletin régulier et valable !

Dans le canton de Zug, une expérience, il y a dix ans, a montré

à quels résultats le système peut conduire. Il est vrai qu'on nous dit

qu'il «est difficile de rien imaginer de plus compliqué que le bulletin

de vote de Zug » (176); mais la plupart des combinaisons admises ou

préposées méritent ce reproche. Quoi qu'il en soit, au mois de

novembre 1898, les électeurs de ce canton se sont complètement

trompés dans l'usage qu'ils faisaient du système, et la violation a

abouti aux résultats les plus inattendus, les moins voulus et les

plus déraisonnables (177). Dans une précédente édition de ce