livre (178), analysant sommairement la procédure électorale du

canton de Zug, je concluais ainsi : « Il paraît que la démocratie

suisse adopte, sans difficulté, ces procédures tortueuses, gênantes

et artificielles; je doute que la démocratie française puisse s'en

accommoder. » Je ne croyais pas, en écrivant ces lignes, que les

faits me donneraient une si prompte justification. Il est vrai qu'on

cherche à en ^atténuer la portée. « Les résultats des élections du

27 novembre 1898, dit M. Klôti, ont attiré l'attention de la Suisse

tout entière. Comme les erreurs auxquelles elles ont donné lieu

ont été souvent proposées comme un exemple qui doit détourner

de l'adoption de la représentation proportionnelle, il nous sera

permis de nous arrêter un instant sur elles, car elles ne sont pas

véritablement l'effet du nouveau système. » (179). Mais les faits en

eux-mêmes sont indéniables et parlent haut.

La conséquence forcée de tout cela, c'est que l'électeur peu instruit, embarrassé pour traduire son choix vrai dans la forme nouvelle, ne sachant comment se servir de l'outil délicat que Ton met entre ses mains, se contentera de voter purement et simplement pour une liste (180). Par là encore, la représentation proportionnelle par la concurrence des listes, le procédé le plus pratique

(176) Klôli, op. cil., p. 62.

(177) Klôti, op. cit., p. 60 et suiv.

(178) P. 630, 2* édit.

(179) Op. cit., p. 60.

(180) M. Bara ïiu Sénat belge (séance du 15 décembre 1899, Ann. pari, p. 88) : « Je défie bien un électeur, fût-il même d'une intelligence supérieure, d'émettre un autre vole qu'un vote de liste. Quand il sera dan.=î l'isoloir, il sera tellement incertain d'émellre à coup sûr un vole valable, qu'il se dira fatalement : « Je vais voter en tête de la liste du parti auquel j'appartiens ! » Voilà, Messieurs, l'aboutissement de votre système : c'est la carie, le vole forcé. Et ce droit de suffrage, pour la conquête duquel on a dépensé tant d'efforts, il se réduit à rien. Vous dites à l'électeur : « Tu voteras obligatoirement, sinon tu paieras l'amende. Tu voteras comme le voudra ton association, sinon ton vote sera nul ! » Et voilà pourquoi on a fait couler des flols d'encre; voilà pourquoi on a prononcé des discours éloquents; voilà pouquoi on a fait même des émeutes dans la rue. Tous ces efforts n'ont abouti qu'à faire de l'électeur un pantin de son association, dont quelques hommes tiennent les ficelles ! »

de tous, aboutit à la consécration de ce qu'il y a peut-être de plus dangereux dans la démocratie moderne : la toute-puissance et la tyrannie du parti. C'est lui qui est légalement reconnu, érigé en maître, consacré dans ce qu'il a de plus bas, c'est-à-dire dans ses organes inférieurs, les comités électoraux.

Pour terminer ce qui concerne la pro'cédure, disons comment, d'après la loi belge du 30 décembre 1899, les sièges se répartissent entre les partis et comment ils sont attribués aux candidats. Sur le premier point, le système adopté est celui de M. d'Hondt. Voici en quels termes il est formulé : « Le bureau principal divise successivement par 1, 2, 3, 4, 5, etc., le chiffre électoral de chacune des listes (181) et range les quotients dans l'ordre de leur importance jusqu'à concurrence d'un nombre total de quotients égal à celui des membres à élire. Le dernier quotient sert de diviseur électoral. La répartition entre les listes s'opère en attribuant à chacune d'elles autant de sièges que son chiffre électoral comprend de fois ce diviseur, sauf application de l'article 264. » (182).

Pour un profane, ce texte n'est point parfaitement clair et je doute que tout citoyen, en le lisant, entende cette loi. Voici un commentaire qui la fait comprendre : « Supposons une 'circonscription qui élit cinq députés. Les radicaux, les libéraux, et les démocrates-socialistes dressent trois listes, I, II et III, et celles-ci obtiennent le nombre de voix suivant : liste I, 1.500; liste II, 800; liste III, 600 (183). A laquelle allons-nous attribuer le premier siège ? A la liste I; car, évidemment, elle obtient au moins un siège. A qui attribuons-nous maintenant le second siège ? Si nous le donnons à la liste I, cela fait pour elle un représentant par 750 votants (moitié de 1,500). Mais la liste II a obtenu 800 voix; par conséquent, nous lui attribuons le second siège. Nous ne pouvons pas attribuer le troisième siège à la liste III : car cela ferait un représentant pour 600 votants, tandis que la liste I, ave'c deux fois 750 voix, n'a d'abord obtenu qu'un siège dans la répartition. Le

'181) Art. 262 nouveau : « Le total des bulletins valables, favorables à une liste, soit qu'ils contiennent un vote de liste, soit qu'ils contiennent un vote nominatif, constitue le chiffre électoral de la liste. Ce total est déterminé par l'addition des votes de liste et des votes nominatifs obtenus par les candidats titulaires; les candidatures isolées sont considérées comme constituant chacune une liste distincte. »

(182) L'article 263 nouveau continue ainsi : « Si une liste obtient plus de sièges qu'elle ne porte de candidats titulaires et suppléants, les sièges non attribués sont ajoutés à ceux revenant aux autres listes : la répartition entre celles-ci se fait en poursuivant l'opération indiquée au premier alinéa, chaque quotient nouveau déterminant au profit de la liste à laquelle il appartient l'altribulinn d'un siège. » — Art. 264 : « Lorsqu'un siège revient à titre égal à plusieurs listes, il est attribué à celle qui a obtenu le chiffre électoral le plus élevé et, en cas de parité des chiffres électoraux, à la liste où figure le candidat dont l'élection est en cause qui a obtenu le plus de voix, ou subsidiairement qui est le plus âgé. »

(183) Pour comprendre ces termes et ces chiffres yeu élevés, il faut savoir que c'est un Suisse, qui parle.

troisième siège revient donc à la liste I. Si nous donnions le quatrième siège à la liste I, les radicaux auraient un représentant par 500 votants (1.500 = 500x3); si nous l'attribuions à la liste II, celle-ci aurait un mandat par 400 votants (800=400x2). Mais la liste III a recueilli 600 voix et elle n'a encore obtenu aucun représentant; elle obtient donc, enfin, un siège (le quatrième). Je donne le cinquième mandat à la liste I parce que cela ne lui fait qu'un mandat par 500 votants, tandis que si je l'attribuais à la liste II ou III, cela ferait respectivement un mandat pour 400 ou 300 voix. Voilà la répartition opérée. Le résultat final s'établit ainsi : liste I, 1.500 voix et 3 représentants; liste II, 800 voix et 1 représentant; liste III, 600 voix et 1 représentant. La répartition est aussi proportionnelle que le rend possible l'indivisibilité des mandats.... Au point de vue des mathématiques, la méthode d'Hondt est inattaquable. Maintenant, par quelle formule mécanique peut-on exprimer ce mode de répartition ?.... Dans notre exemple, j'écris d'abord pour 'chaque liste le nombre de voix qu'elle a effectivement obtenu. A côté du plus fort de ces nombres j'écris le chiffre 1; puis je divise ce nombre 1,500 par 2, et j'écris à côté du plus grand des trois nombres 750, 800 et 600, le chiffre 2; je divise alors 800 par 2 et je compare les trois nouveaux nombres 750, 400, 600, et j'écris à côté de 750, le chiffre 3. Je divise ensuite 1.500 par 3, et je vois que des nouveaux nombres 500, 400, 600, le dernier est le plus grand, et ainsi de suite jusqu'à ce que j'aie le nombre de sièges voulu. » (184).

Quant au second point indiqué plus haut, à savoir l'attribution des sièges aux candidats, voici 'comment il est réglé par la loi belge : « Lorsque le nombre des candidats titulaires (185) d'une liste est égal à celui des sièges revenant à la liste, ces candidats sont tous élus. Lorsque ce nombre est supérieur, les sièges sont conférés aux candidats titulaires qui ont obtenu, le plus grand nombre de voix. En cas de parité, l'ordre de présentation prévaut. Préalablement à la désignation des élus, le bureau principal procède à l'attribution individuelle aux candidats titulaires des votes de listes favorables à l'ordre de présentation. Cette attribution se fait d'après un mode dévolutif. Les votes de liste sont ajoutés aux suffrages nominatifs obtenus par le premier candidat de la liste jusqu'à concurrence de ce qui est nécessaire pour parfaire le diviseur électoral; l'excédent, s'il y en a, est attribué, dans une mesure semblable, au deuxième candidat; et ainsi de suite, jusqu'à ce que tous les votes de liste aient été attribués. Lorsque le nombre

(184) Klôti, op. cit., p. 379, .382.

(185) L'article 266 répète pour les suppléants ce que le texte cité fart. 265) dit pour les candidats titulaires.

des candidats titulaires d'une liste est inférieur h celui des sièges qui lui reviennent, ces candidats sont élus et les sièges en surplus sont conférés aux candidats suppléants qui arrivent les premiers dans l'ordre indiqué à l'article 266 (186). A défaut de suppléants en nombre suffisant, la répartition de l'excédent est réglée 'conformément à l'article 263. »

Bien que la propagation de la représentation proportionnelle n'ait point jusqu'ici été très large (187), l'idée en fait son chemin en Europe avec une puissance incontestable. Elle a généralement séduit la doctrine, et, par sa simplicité apparente, tend à conquérir les esprits. Des applications d'ailleurs importantes en ont été faites.

En 1900 (ou plutôt le 30 décembre 1899), la Belgique, nous le savons, a adopté le suffrage proportionnel pour les élections politiques, après une discussion longue et approfondie. Il a passé dans la Chambre des représentants à une assez petite majorité et les discours les plus nombreux et les plus remarquables émanaient des opposants. La loi était cependant, en quelque sorte, votée d'avance; car le vote résultait de coalitions préparées. La raison profonde qui l'a fait adopter, c'est que le pays, dans son ensemble, répudiait le régime électoral antérieur. C'était le scrutin de liste, avec le système majoritaire, mais appliqué à des circonscriptions anciennes, qui élisaient un nombre de candidats très variable et disproportionné. Ces inégalités étaient le produit du temps, certaines circonscriptions ayant vu croître énormément leur population et leur représentation augmenter en conséquence. C'est ainsi que la 'circonscription de Bruxelles en était arrivée à élire 18 députés. D'autre part, ni à la Chambre ni au Sénat, n'avaient pu se faire prendre en considération les projets qui introduisaient le scrutin uninominal, comme en France [avant 1919], en Angleterre, en Hollande. C'est le système électoral le pins simple, et celui qui laisse le mieux à l'élection le caractère d'un libre choix fait par l'électeur. Malgré ses défauts signalés plus haut, il paraît avoir pour lui, somme toute, la raison et l'expérience. Mais en Belgique, il présente une difficulté d'application particulière. Il faudrait découper dans le pays, par une opération nécessairement quelque peu arbitraire, les circonscriptions nouvelles destinées à élire chacune un candidat. En France, cette circonscription existe déjà depuis plus d'un siècle, c'est l'arrondissement; et, par cette existence administrative déjà si longue, elle a pris, comme le département, une individualité et une vie propres, qui

(186) Article 265 nouveau.

(187) M. Bethune à la Chambre des représentants, séance du 21 septembre 1899, Ann. pari., p. 2620.

en font une circonscription électorale non artificielle. Quoi qu'il en soit, dans la discussion au Parlement belge, on a reconnu qu'il n'y avait vraiment que deux systèmes entre lesquels on pût hésiter : la représentation proportionnelle et le scrutin uninominal (188).

Les élections politiques belges ont eu lieu d'après la nouvelle loi, pour la première fois le 27 mai 1900, et les résultats n'ont point trompé les prévisions émises par les opposants. Il s'en est dégagé deux faits principaux : 1° la difficulté et la complication du dépouillement ont été extrêmes (189); 2° la majorité dans la Chambre des députés n'a point passé d'un parti à l'autre; mais elle a été considérablement diminuée. Les catholiques, auxquels elle est restée, avaient, avant les élections, une majorité de 72 voix sur 152 sièges; elle est tomKée à 18. .Malgré "cela, une grande partie des journaux belges et même français se sont réjouis de ces résultats, constatant un apaisement produit par l'application de la loi nouvelle. Il est vrai qu'elle a ressuscité, en quelque sorte, le parti libéral belge, en lui donnant presque le même nombre de représentants qu'aux socialistes (31 libéraux, 33 socialistes). Aux élections qui eurent lieu postérieurement la majorité gouvernementale à la Chambre des représentants tomba progressivement jusqu'à douze voix. Aux élections du 24 mai 1908, elle est tombée à huit. [Aux élections de 1910, la majorité se réduit encore à six voix, mais aux élections du 2 juin 1912, elle est remontée brusquement à seize voix.] Dans ces conditions la majorité catholique qui est au pouvoir s'affaiblit graduellement et les libéraux ne peuvent cependant gagner la majorité. Il y a sans doute d'autres causes de 'cet état de choses; mais la représentation proportionnelle est une des principales (190). N'est-ce pas la démonstration des vues développées plus haut ? [Les élections de 1914 ont maintenu la majorité catliolique, en donnant les résultats suivants :

(188) M. de Jaer,' rapporteur à la Chambre des représrnlants, séance du 22 septembre 1899, Ann. pari, p. 2633: — Van den Heuvel, 27 septembre, ibid., p. 207: — de Frooz, sén. 12 décembre , 1899, ibid., p. 39. — Cf. Joseph Barthélémy, p. 512-545.

(189) Lettre de Bruxelles dans- le Temps, 30 mai 1900 : Le travail de recensement des votes, de répartition des voix et de désignation des élus, s'est poursuivi toute la journée d'hier et même bien avant dans la nuit pour les buieaux principaux, dont la besogne est rude en ce premier essai. » (Depuis, ces longueurs ont été considérablement réduites. Elles ne sont pas dues principalement à la représentation proportionnelle, mais aux précautions prises pour la sincérité des opérations électorales, et aussi au scrutin de liste : en 1910, il y avait à Bruxelles 111 candidats pour 21 sièges. Ce qui a pris du temps, c'est la détermination du chiffre électoral de chaque liste, opération fondamentale du scrutin plurinominal, même majorilaire. Une fois ce chiffre connu, la répartition proportionnelle demande quelques minutes dans les circonscriptions ordinaires, un peu moins d'un quart d'heure à Bruxelles. Voyez Joseph Barthélémy, cp. cit., 3* partie, oh. ix, I : « l'expérience a complètement renversé l'objection de complexité », p. 697.)

(190) Le Temps, 21 et 27 mai 1908, 5' édit. de ces Eléments, p. 293.

catholiques, 99; libéraux,, 45; socialistes, 40; divers, 2. Mais celles du 16 novembre 1919 l'ont anéantie et une majorité ne peut plus se constituer que par une coalition : en effet, les catholiques ont obtenu seulement 73 sièges, les libéraux 34 et les socialistes en ont gagné 70; divers, 9. Cependant dans la révision constitutionnelle à laquelle procède en ce moment la Chambre belge (maijuillet 1920), la règle de la représentation proportionnelle est maintenue (191).]

La Suisse est peut-être le pays, où, sous des influences d'ailleurs françaises, le principe de la représentation proportionnelle a fait sa première apparition (192). C'est un de ceux, en tout cas, où il a trouvé le plus de faveur, et l'un des apôtres de ce mouvement, M, Naville, est particulièrement connu et estimé en France. Le mouvement a successivement gagné du terrain dans les cantons et il a reçu des applications plus ou moins étendues dans ceux de Genève, Tessin, Lausanne, Fribourg, Zug, Soleure, Berne (ville) Schwytz, Saint-Gall. Ce n'est pas que ses partisans mêmes n'aient poussé quelquefois le cri d'alarme, devant les dangers qu'il recèle (193).

Mais la consécration suprême du principe (bien que certains de ses défenseurs, comme M. Bertoni, y soient opposés) était de faire admettre la représentation proportionnelle pour l'élection de l'Assemblée fédérale. En 1899, une demande d'initiative populaire était régulièrement formée en ce sens (194). Le 22 septembre 1899, le Conseil fédéral la transmettait avec un rapport à l'Assemblée fédérale et celle-ei, le 21 juin 1900, prenait un arrêté ainsi conçu : « Ne pas adhérer au projet présenté et en recommander le rejet au peuple. » Le dimanche 4 novembre, le projet a été repoussé par 244,666 non contre 169,008 oui et par 11 1/2 Etats contre 10 1/2 (195). Beaucoup avaient espéré un autre résultat (196). Bien

(101) [Le Temps, 3 juillet 1920.]

(192) Claparède, Quorum et Représentation proportionnelle à Genève, 1910. — La représentation proportionnelle dans le Tessin, Ann. Univ., Grenoble 1909; Combothecra, Représentation proportionnelle à Genève, 1909; Morsier, La Représentation proportionnelle en Suisse, Doc. du Progrès, janvier 1910.

C193) Voici ce que M. Brenno Bertoni écrivait en 1889 à M. Defuisseaux : a Ma consultation pourra difficilement servir à votre cause, puisque vous êtes antiproportionnaliste. Néanmoins, je ne trouve pas l'occasion mauvaise pour mettre en garde les amis et les ennemis de la proportionnelle, dans un pa3'S où il s'agit de l'introduire, contre les surprises et les déceptions auxquelles elle peut donner lieu; car, on a beau être proportionnaliste, on ne peut nier que ce mécanisme compliqué et délicat est une arme dangereuse, qui, mal appliquée, pourrait vite amener le désordre et la révolutio» au lieu de l'apaisement espéré. Nous en avons fait l'expérience, et ce jourlà je vous assure que mes amis et moi avons passé un moment terrible. » Ch. des rep. belge, 6 octobre 1899, Ann. pari., p. 2140.

(194) « "^ur l'introduction du système proportionnel dans les élections au Conseil national, revision de l'article 73 de la Constitution fédérale. »

(195) Feuille fédérale suisse du 5 décembre 1900, n° 49. p. 922 et suiv.

(196) V. Lettre de Berne au Temps, 21 juin 1900 : o: Le retentissement des dernières

que j'aie, on le sait, une médiocre confiance dans le référendum, je dois reconnaître que ce jour-là, sur ce point comme sur un autre précédemment indiqué, le suffrage populaire a été clairvoyant et décisif.

[En 1910, la "campagne proportionnaliste pour les élections au Conseil national fut sur le point d'aboutir; elle aurait abouti probablement si une partie des conservateurs ne s'étaient déclarés contre la réforme, notamment ceux du canton de Fribourg, sous l'impulsion dj leur chef, le docteur Python, et ceux du canton du Valais. Les antiproportionnalistes l'emportèrent, le 23 octobre 1910, par 265,000 voix contre 240,000, soit de 25,000 voix environ au lieu de 75,000 en 1900. Il n'y avait donc que 12,500 voix à déplacer sur 505,000 votants.

A cette consultation, tous le? cantons qui avaient 'chez eux la proportionnelle donnèrent au référendum une majorité proportionnaliste. Or, depuis 1910, il s'est produit des faits nouveaux : le canton de Saint-Gall a adopté la représentation proportionnelle pour ses élections cantonales.

Mais la campagne politique fut repris© en 1913. Le vote négatif du Conseil national ne fut plus acquis que par 78 voix contre 71 et 7 abstentions. Arrêté par la guerre mondiale, le mouvement reprit en 1918, et dans le vote populaire du 13 octobre 1918, l'article 73 de la Constitution fédérale était modifié : la représentation proportionnelle l'emportait par 297,149 oui, contre 147,199 non (197); le Conseil national doit désormais être élu d'après le système proportionnaliste.

Après une propagande constante dans la presse, le principe de la représentation proportionnelle s'est introduit encore dans la législation française. Le 17 mars 1902, la Chambre des députés a discuté une proposition de loi déposée par M. Jules Dansette, tendant à l'organiser, avec le scrutin de liste, pour les élections législatives. La Chambre a refusé de passer à la discussion des articles. Mais dans la législature de 1910-1914, de nouvelles et im.portantes propositions ont été faites dans ce sens. Ce mouvement politique un moment arrêté par la guerre 1914-1919 a enfin abouti au vote de la loi du 12 juillet 1919, qui admet le principe

élections vjui se sont effectuées en Belgique, la satisfaction, l'apaisement même qu'on a pu constater parmi les divers partis devant les résultats obtenus, le mouvement SI marque qui se dessine en France en faveur d'un système analogue, donneront à cette décision un intérêt particulier pour tous ceux qui se préoccupent de mettre le fonctionnement des institutions démocratiques en meilleur accord avec les principes dont elles émanent. »

(197) [V. Deslandres : Le triomphe de la représentation proportionnelle en Suisse, Rev. pol. et pari., 10 avril 1919, p. 50. — M. Bise, Chronique consntutionnelle de Suisse, Rev. dr. public, 1019, p. 125, dcDive les chiffres de 299,550 contre 149,035.]

de la proportionnelle pour l'élection de la Chambre des députés; nous en parlerons plus loin (198).

La réforme électorale opérée en Suède par la loi du 14 mai 1907 et de\enue exécutoire seulement en 1909 après avoir été votée de nouveau le 10 février 1909 par le Rigsdag élu en 1908, a introduit un système de représentation proportionnelle assez compliqué, mais inspiré du système d'Hondt (199)],

La loi autrichienne du 26 janvier 1907, en introduisant aussi le suffrage universel, avait établi, mais en Galicie seulement (au profit des Polonais), le vote cumulatif (200).

[La représentation proportionnelle fonctionne en Bulgarie où elle semble devoir produire 'ce résultat de porter atteinte à l'unanimité du parti gouvernemental (201). — Elle est admise, en Wurtemberg, depuis 1906, pour la Diète et la Commune, dans la Haute-Autriche (loi du 29 janvier 1909) pour le Landtag, dans le Vorarlberg (loi du 13 janvier 1909) pour les élections communales des grandes villes. La loi portugaise du 5 avril 1911 fait une place au principe proportionnaliste: il s'applique aux élections législatives dans les seules circonscriptions de Lisbonne et de Porto (202).]

[L'Italie, après la guerre, a suivi le mouvement général et adopté en août 1919 le même principe pour les élections de la Chambre des députés (203).

(198) V. ci-dessous, II' parlie, ch. v. :

(199) Bulletin analytique des principaux documents parlementaires étrangers, 1909, p 321. — Sur les premiers résultats de la réforme, v. Viallate, Vie politique, 5' année, p. 257. Le principe de la représentation proportionnelle est appliqué aux deux Chambres, ibid., 4' année, p. 233.

(200) Henry Nézard, Le suflrage politique en Autriche, p. 41-42.

(201) [Jusqu'ici, de l'avis de tous, le corps électoral bulgare, encore primitif, ne s'élevait pas au-dessus de la conception de la candidature off.cielle : les candidats du gouvernement dûment appuyés passaient partout à l'unanimité. Aujourd'hui, grâce à la proportionnelle, une forte minorité sera représentée au Sobranié. » Correspondance du Temps du 9 décembre 1913. — En fait, les partis gouvernementaux ont réuni 95 sièges, les différents groupes de l'opposition en ont compté 109. Mais il ne faut pas oublier que cette consultation était dominée par la question des responsabilités de la guerre désastreuse contre la Serbie et la Grèce {Temps, 13 sept. 1913). « Aucune majorité n'ayant pu se former, le Sobrianié a été dissous. » {Temps, 17 janv. 1914.)]

(202) Art. 91 : « Nos circulos de tisboa e Porta, para a determinaçào dos candidatos a, considerar electas, seguir-se-ha o processo proporcionalista de Hondt. » Lei elettoral dn Republica Porlnguesa, librairie Amado, Coïmbre, 1911.)

(203) [Voici un résumé de la loi de réformé électorale : Chaque collège électoral est constitué par une province ou plusieurs provinces contiguës, de manière à élire au moins dix députés. Toutefois, pour les premières élections générales, qui ont eu lieu après l'entrée en vigueur de la réforme, les provinces ayant au moins cinq députés peuvent être constituées en collèges électoraux. La liste des collèges et des chefslieux est fixée par décret royal, sur proposition du ministre de l'intérieur et sur avis d'une commission composée de quatorze députés élus par la Chambre. Les listes des candidats pour chaque collège doivent être présentées par au moins 300 électeurs, mais pas plus de 500. Chaque liste doit comprendre un nombre de candidats non supérieur an nombre de députés à élire et chaque candidat ne peut être inscrit sur plus d'une liste et dans plus de deux collèges. Le bulletin de vote est présenté sous enveloppe

La République allemande, en quête des systèmes les plus modernes de représentation populaire, non seulement a adopté la représentation proportionnelle dans la Constitution du 11 août 1919 (art. 22) pour les élections du Reichstag de l'Empire, mais encore elle a imposé la même' règle à chacun des pays d'Empire pour le recrutement de sa Diète (art. 17). L'application en a été organisée par la loi du 30 novembre 1918, et perfectionnée par la loi électorale du 23 avril 1920, votée en vue des élections -du 6 juin suivant (204).]

En Angleterre (205), le principe de la représentation proportionnelle gagne en faveur dans la doctrine, bien que le génie pratique

et l'électeur a la faculté, sous certaines conditions bien déterminées, d'ajouter des noms à la liste par lui choisie ou d'exprimer ses préférences pour tel ou tel candidat; mais ces deux droits, droit de préférence et droit d'adjonction, ne peuvent être exercés simultanément. Les préférences et les adjonctions s'expriment en écrivant à l'encre sur le bulletin de vote les noms des candidats. Le nombre des préférences et des adjonctions ne peut pas être supérieur à un s'il y a cinq députés à élire, à deux s'il y a de six à dix députés à élire, à trois s'il y a de onze à quinze députés à élire, à quatre s'il j a plus de quinze députés à élire.

Pour le dépouillement du scrutin, on doit tenir compte de deux chiffres : 1° le chiffre électoral de chaque liste; 2° le chiffre individuel de chaque candidat. Le chiffre électoral est obtenu en additionnant les votes de la liste avec les vDtes d'adjonction, la somme obtenue étant divisée par le nombre de députés à élire. Le chifire individuel est obtenu en faisant la somme des votes de liste et des votes de préférence, augmentée des votes d'adjonction obtenus par le candidat sur d'autres listes que la sienne. Le chiffre électoral sert de base pour déterminer le nombre de députés qui revient à chaque liste; le chiffre individuel sert à déterminer le rang des candidats sur leur propre liste. Pour l'attribution des sièges, chaque chiffre électoral est successivement divisé par les chiffres 1, 2, 3, etc., jusqu'à concurrence du rombre de députés à élire, et les quotients ainsi obtenus servent à attribuer à chaque liste le nombre de sièges auxquels elle a droit.

La nouvelle loi électorale a été mise en vigueur pour les élections de novembre 1919; elle n'a rien changé aux mœurs et aux -pratiques électorales antérieures {Revue politique et parlementaire, 10 déc- 3919, p. 379 et 430); elle n'a fait qu'aggraver le désordre : la nouvelle Chambre est composée de 155 socialistes et 102 catholiques, contre 251 membres des partis de gouvernement. Le ministère Nitli, même remanié, n'a pu trouver dans cette Chambre une majorité stable et a dû céder la place, en juin 1920, à un Ministère Giolitti.]

(204) [D'après la loi du 30 novembre 1918, chaque parti pouvait perdre dans chaque circonscription des voix qui n'étaient pas assez nombreuses pour donner droit à un siège. Cette loi décide de compter les voix de telle façon que si la liste d'un parti dans une circonscription électorale réunit 00,000 voix, elle reçoit un siège: elle en reçoit trois si elle réunit 120,000 voix; au-dessus de ce chiffre, elle reçoit autant de sièges qu'elle réunit de fois 60,000 voix. Mais les chiffres de 60,000, 120,000, 180,000, etc., sont ou dépassés, ou non atteints. Alors les listes d'un même parti, en vertu de la loi de 1920, ont le droit de reporter les -voix qui dépassent un multiple de 60,000 sans atteindre le multiple supérieur, sur l'ensemble des circonscriptions. Pour C0,00u voix non utilisées et ainsi réunies, le parti aura un élu. Le surplus des voix non utilisées dans l'ensemble des circonscriptions sera réuni encore une fois pour être attribué à une liste d'Empire.]

(20.5) [Humphreys (J.-B..), Proportionnai représentation, Londres, 1911. Pieporfs from H. M. représentatives in foreign countries and is British colonies, respecting to the applications of the principle of proporlional représentation to pul lie élections. Londres, 1907; Reports of the Royal Commission appointed to inquire into électoral systera with appendices, Londres, 1910; Hugh Cecil : Proporlional représentation, Contempoiary, Review, déc. 1919.)]

et politique des Anglo-Saxons sente . nettement les difficultés presque insurmontables qu'en présenterait l'application. M. Courtney voudrait que, par une méthode expérimentale, en réunissant un certain nombre des circonscriptions actuelles (celles des grandes villes, par exemple) en un seul 'collège qui élirait un assez grand nombre de députés, on y fît les élections d'après le système de Hare, le plus connu en Angleterre. Il vante le succès que, par cette méthode, la représentation proportionnelle a obtenu dans une colonie australienne, la Tasmanie (206). M. Sidney Low, tout en louant le principe, en écarte l'application (207).

[Le Parlement anglais vient de rejeter la représentation proportionnelle. Ce fait est d'autant plus significatif que ce sont deux anglais : Stuart Mill et Hare, qui en ont été les premiers théoriciens, et que l'Angleterre a, comme nous l'avons dit, fait l'expérience du vote limité de 1867 à 1885, et l'expérience du vote cumulatif dans les school boards de 1870 à 1902. La question a été posée au cours de l'élaboration du Représentation of the People Act de 1918 (208). La Conférence du speaker avait admis la représentation proportionnelle pour les élections à la Chambre des Communes, sous la pression des lords membres de la Commission. Cependant, après un vote de rejet douteux du 12 juin 1917, la Chambre, le 4 juillet, sur un amendement, se prononçait très nettement contre le système proportionnaliste ; dans ce vote des membres des divers partis avaient confondu leurs voix (209). La Chambre des Lords menaça, le 17 juillet, de rejeter toute la réforme si la représentation proportionnelle n'y était pas incluse. Mais, le 22 novembre, les Communes confirmaient leur vote précédent. Rétablie le

(206) The working Constitution oi England, ch. xxi, p. 1738.

(207) La plupart des systèmes de représentation proportionnelle, dit-il, ont pour objet de corriger les raideurs du hasard et les inégalités possibles, qui sont ou peuvent être le résultat du système actuel. Quelques-uns de ces projets sont très ingénieux, comme le plan suggéré par M. Hare, qui a conquis l'approbation de M. Mill, ou comme celui auquel M. Courtney a donné son appui. Le point faible de ces projets, c'est leur complexité; à moins d'être maniés avec beaucoup de précaution, ils produiraient beaucoup d'injustice et auraient presque à coup sûr pour résultat de donner la conduite des élections au manipulateur professionnel. Même la tentative pour assurer une sorte de représentation de la minorité par les threo.-cornered ccnstituencies n'a pas bien marché et a dû être abandonnée. La difficulté pratique de faire représenter soit les minorilés, soit les « états » à la Chambre des Communes, ira en augmentant plutôf qu'en diminuant (p. 243).

(20S) y. ci-dessus, p. 98, et ci-dessous, p. 398.

(209) [Ci le résultat du vote : Pour Contre

Unionistes 43 137

Libéraux 88 60

Labour Party 13 6

Nationalistes 27 »

Total : 171 203]

22 janvier 1918 par la Chambre des Lords dans le projet de loi, la représentation proportionnelle était à nouveau écartée par la Chambre populaire le r" février par 223 voix contre 113 (210). Une transaction intervint, proposée par le Gouxernement et adoptée par les deux Assemblées, aux termes de laquelle serait instituée une Commission qui présenterait un plan de représentation proportionnelle pour un certain nombre de circonscriptions électorales élisant trois membres ou plus, de manière que cent membres de la Chambre devaient être élus d'après ce principe. Le plan de la Commission (211) fut rejeté par la Chambre populaire, par 166 voix contre 110, le 13 mai 1918 (212).]

Aux Etats-Unis, il ne paraît pas que, pour les élections politiques, la représentation proportionnelle ait trouvé beaucoup de faveur. Et pourtant, dit M. Bushnell Hart, « dans les Etats où un parti a la prédominance dans toutes les sections, une minorité qui compte des milliers d'électeurs a peu ou point de membres dans la législature. Ainsi, dans le Vermont, où les démocrates forment à peu près le cinquième des électeurs, parfois ils n'ont pas un seul représentant dans la législature » (213). Cependant, il y a "certains Etats, rillinois, par exemple, où fonctionne le vote cumulatif dans des circonscriptions élisant chacune trois députés. « Mais, dit l'auteur, cette méthode a l'inconvénient sensible que, si la majorité porte seulement deux candidats et la minorité un, ils sont presque sûrs d'être élus, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de mettre en avant des candidats de valeur. » Il n'est pas plus favorable à la représentation proportionnelle : « La représentation proportionnelle, sous ses formes multiples, tend à tenir compte des choix de seconde ligne, en enlevant au candidat qui a obtenu le chiffre de voix le plus élevé toutes celles qui dépassent la majorité nécessaire et en les attribuant à une autre personne qui sera désignée par l'électeur. Naturellement, tant que tous les bulletins n'ont pas été réunis, examinés et comptés, on ne sait pas qui est élu. En Suisse, sous ce régime, on a trouvé qu'au moyen d'une judicieuse présentation de candidatures, toutes les élections, à l'exception de quelques candidats, sont assurées d'avance. Derrière toutes ces combinaisons, on trouve cette idée qu'un citoyen n'est pas représenté dans la législature, s'il n'a pas voté pour l'un des membres qui y

(210) [Sur ces incidents, V. le 1 imes du 12 janvier, du 24 janvier et du 7 février 1918.]

(211) [Ce plan, établi le 2 mai 1918 par la Commission, organisait la représentation proportionnelle dans 11 comtés pour 34 sièges, et dans 15 bourgs pour 65 sièges. V. Bévue du droit public, 1918, p. 290.]

(212) [Cependant le Représentation people act du 6 février 1918 admet la représentation proportionnelle dans la désignation des députés des Universités qui élisent deux représentants ou davantage; celte disposition n'intéresse que 11 sièges sur 15.]

(213) Aclual g<^^ernmenl, p. 76.

siègent; en pratique, habituellement, les députés consultent aussi les électeurs de la minorité et l'un des principaux éléments de force chez un homme public, c'est qu'il ait des amis en dehors de son propre parti. Actuellement, ni la représentation des minorités, ni la représentation proportionnelle ne paraissent susciter un mouvement aux Etats-Unis. » (214).

Ces réflexions me paraissent empreintes d'un véritable bon sens politique. Mais, si je repousse et combats la représentation proportionnelle dans les élections politiques, c'est parce que j'y vois un germe de divisions de plus en plus multiples et de faiblesse croissante dans les assemblées législatives et représentatives; je n'y verrais point les mêmes inconvénients pour les élections aux assemblées locales et administratives. Là, en effet, il n'y a point de législation à élaborer ni de direction gouvernementale à donner. La représentation proportionnelle enlèverait en partie à l'a'ction de ces assemblées la tendance politique qu'elle affecte dans les pays libres et faciliterait la représentation des divers intérêts, ici tout à fait légitime.

Etant donné le principe de la souveraineté nationale, à quelles personnes doit être reconnu le droit de suffrage politique ? Deux conceptions à cet égard sont en présence et se partagent les esprits depuis le xviii® siècle.

A. D'après l'une, le droit de suffrage politique appartient nécessairement à chaque citoyen : il est attaché à la qualité de membre de la société, à la qualité même d'être humain (215). C'est, par conséquent, un droit individuel et propre à celui qui l'exerce.

C'est l'idée que Rousseau a exprimée très nettement, sans d'ailleurs la justifier : « J'aurais, dit-il, bien des réflexions à faire sur le simple droit de voter dans tout acte de souveraineté, droit que rien ne peut ôter aux citoyens; mais cette importante matière demanderait un traité à part et je ne puis tout dire dans celui-ci. » (216).

(214) Il faut dire toutefois qu'une très large place a été faite à la représentation proportionnelle dans le régime électoral de la République de Cuba (art. 192 et 193). [E.-E. Cartaya, El regimen électoral de la Republica de Cuba, La Havane, 1910.]

(215) En Angleterre, cette théorie est appelée the manhood sulfrage. V. le discours de M. Cliamberlain à la Chambre des Communes, le 5 mai 1893. The parlamentary debates, ith séries, vol. XXIV, p. 391, 392, 5' édit. de ces Eléments, p. 297.

(216) Contrat xocial, liv. IV, ch. i, p. 250. Il faut bien remarquer d'ailleurs que, dans ce passage, Rousseau ne parle que des actes de souveraineté, c'est-à-dire du vote des lois, qui, pour lui, ne peut se faire que directement par le peuple, et toutes les Toix étant comptées. C'est ce qu'il explique encore ailleurs (Contrat social, liv. II, ch. n, en note). « Pour qu'une volonté soit générîda, il n'est pas nécessaire qu'elle soit unanime, mais il est nécessaire que toutes les voix soient comptées: toute exclusion formelle rompt la généralité » Mais pour Rousseau l'élection des chefs (et il en dirait

Mais ses disciples ont présenté la démonstralion. Ce serait la conséquence nécessaire du principe de la souveraineté nationale, surtout quand on le rattache au contrat so'cial. En effet, dit-on, la nation souveraine n'est pas autre chose que la réunion et le total de tous les individus qui la composent; pour avoir l'expression de la souveraineté nationale, il faut donc consulter tous les membres de la nation; si l'on en exclut quelques-uns, l'opération devient fausse. On dit encore : la loi, selon la définition de Rousseau, n'est pas autre chose que l'expression de la volonté générale; mais cela suppose que tous, sans exception, seront comptés dans l'acte qui la dégage. Ce sont les idées que Robespierre exposait avec une grande clarté à l'Assemblée constituante, le 22 octobre 1789 : « Tous les 'citoyens, quels qu'ils soient, ont le droit de prétendre à tous les degrés de représentation. Rien n'est plus conforme à votre Déclaration des droits, devant laquelle tout privilège, toute distinction, toute exception doivent disparaître. La Constitution établit que la souveraineté réside dans le peuple, dans tous les individus du peuple. Chaque individu a donc le droit de concourir à la loi par laquelle il est obligé, et à l'administration de la chose pul^lique qui est la sienne. Sinon il n'est pas vrai que tous les hommes sont égaux en droits, que tout homme est citoyen. » (217). — « Tous les individus qui composent l'association, disait aussi Pétion, ont le droit inaliénable et sacré de concourir à la formation de la loi, et, si chacun pouvait faire entendre sa volonté particulière, la réunion de toutes les volontés formerait véritablement la volonté générale... Nul ne doit être privé de ce droit sous aucun prétexte et dans aucun gouvernement. » (218). Condorcet exprimait les mêmes idées, le 23 février 1793, en présentant à la Convention le premier projet de Constitution qui lui fut soumis (219). C'est

autant des députés s'il les admettait) n'est pas un acte de souveraineté, mais une fonclion du gouvernement (voir Contrat social, liv. IV, ch. m, De* élections). Or, il admet parfaitement que, même en démocratie, le nombre des citoyens qui participent au gouvernement peut être restreint (liv. III, ch'. m) : « Le souverain peut commettre le dépôt du gouvernement â tout le pe'iple ou à la plus grande partie du peuple... On donne à cette forme de gouvernement le nom de démocratie. » Les disciples de Rousseau, confondant ces distinctions, ont étendu aux élections ce qu'il disait du vole des lois. Montesquieu qui, lui, parle bien des élections, exprime la conception même qu'appliquèrent les lois de la Révolulion {Esprit des lois, liv. XI, ch. vi ): « Tous les citoyens dans les divers districts doivent avoir le droit de donner leur voix pour le Représentant, excepté ceuT qui sont dan<i un tel état de bassesse qu'ils sont réputés n'avoir point de volonté propre. »

(217) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. II, p. 91. Dans le même sens et dans la même séance, Duport : « Il faut savoir à qui vous accorderez, à qui vous refuserez la qualité de citoyen. Cet article compte pour quelque chose la fortune qui n'est rien dans l'ordre de la nature. Il est contraire à la Déclaration des droits. »

(218) Séance du 4 septembre 1789.

(219) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XV, p. 4C>Q, 467 : « Les uns ont regardé .l'exercice des droits poliliques comme une sorte de fonction publique... d'autres ont

pensé, au contraire, que les droits politiques devraient appartenir à tous les individus

356 LA LIBERTÉ AiODERXE

aussi le point de vue auquel se plaçait Boissy d'Aiiglas dans son rapport sur le projet de Constitution, présenté à la Convention le 5 messidor an III : « Xous n'avons pas cru qu'il fût possible de restreindre le droit de citoyen, de proposer à la majorité des Français, ou même à une proportion quelconque d'entre eux d'abdiquer ce caractère auguste. La garantie que la société demande lorsqu'elle va déléguer un de ses 'pouvoirs est un résultat de ce droit collectif, de sa volonté générale. C'est après s'être organisée qu'elle délibère sur les conditions qu'elle exigera de ses magistrats; son intérêt est son principe, et i} ne peut y en avoir d'autres; mais lorsqu'elle se rassemble pour exercer cette première .fonction, elle est composée de membres tous égaux; elle ne peut en expulser aucun de son sein. » (220).

Pas plus que. le suffrage restreint, soumis à de certaines conditions, cette théorie ne comporte, en bonne logique, le suffrage universel mais indirect, à deux ou plusieurs degrés. Chacun peut toujours prétendre à exercer en personne un droit qui lui est personnel, lorsqu'aucune impossibilité matérielle ne s'y oppose; et le suffrage indirect rompt l'égalité entre les électeurs en donnant une valeur multiple aux électeurs du second degré.

Mais cette 'conception du droit de suffrage politique me paraît fausse dans son principe et condamnée, d'autre part, par les conséquences logiques qu'elle entraîne. Elle part de cette affirmation que la souveraineté nationale est fractionnée entre tous les membres de la société, de telle sorte qu'une même fraction en appartiendrait en propre à chacun d'eux. Dans une nation de trente millions d'habitants, par exemple, chaque habitant posséderait en propre un liente millionième de la sou\ erainelé. Mais cela est faux. Non seulement cela rendrait difficile à expliquer la soumission politique et nécessaire de la minorité à la majorité, mais surtout

avec une entière égalité... Presque tous les peuples libres ont suivi la première opinion; la Constitution de 1791 s'y était aussi conformée, mais la seconde nous a paru plus conforme à la raison, à la justice... D'autres considérations nous ont déterminés : telle est la difficulté de Oxer les limites, dans la chaîne des dépendances qu'entraîne l'ordre social, où commence celle qui rend un individu de l'espèce humaine incapable d'exercer ses droits. »

(220) Cependant la Constitution de l'an III n'admettait pas, comme on le verra, le suffrage universel. Le rapporteur se tirait de cette contradiction par un procédé qui rappelle la formule de Montesquieu, citée plus haut 'p. 297, note 2) : « Nous avons toutefois examiné, disait-il, s'il n'était pas quelques exceptions indispensablement nécessaires et rigoureusement justes à l'exercice des droits politiques. Nous avons cru que tout citoyen devait, pour les exercer, être libre et indépendant. » Après avoir exclu de ce chef les domestiques, ceux qui à l'avenir ne sauraient pas lire et écrire et n'auraient pas appris un art mécanique, les mendiants et les vagabonds, il terminait par cette clause finale : « Ordonner que nul citoyen ne pourra exercer les droits s'il n'est inscrit au rôle des contributions publiques, ce n'est pas non plus en gêner l'exercice, c'est consacrer le principe que tout membre de la société doit contribuer à ses dépenses, quelque faible que soit sa fortune. »

cela rendrait possible, légitime en droit, laliénation de la souveraineté nationale, si tous les membres de la société étaient unanimes à la consentir. Or, nous l'avons vu, cette aliénation est impossible en droit, alors même que cette unanimité pourrait s'établir en fait, et cela parce que la souveraineté appartient en réalité à la nation elle-même, distincte des individus, comprenant le développement des générations successives. Les citoyens actuellement existants ont nécessairement l'exercice de la souveraineté, mais ils n'en ont que l'exerci'ce : ils sont en quelque sorte les premiers et nécessaires représentants de la souveraineté nationale.

Les conséquences logiques de la conception que j'ai exposée ne sont pas moins inacceptables que son principe. Voici, en effet, les principales :

1° Le suffrage des femmes. Tout membre adulte de la société doit, sans distin'ction de sexe, être admis au vote politique. C'est ce que proclament en particulier les écoles socialistes (221). Mais elles sont loin d'être les seules à le proclamer; c'est au contraire une idée qui se répand de proche en proche dans le monde moderne.

C'est surtout chez les Anglo-Saxons qu'elle a trouvé faveur, car là la femme a toujours été particulièrement honorée, libre et influente (222) : « Une première revendication, écrivait M. Courtney il y a quelques années, tendant à donner le droit de vote aux femmes qui justifieraient des méfies qualifications que les hommes a été produite cji 1867. Mais depuis lors, elle n'a été adoptée par aucun ministère. Les gouvernements successifs l'ont pourtant traitée comme une question ouverte lorsqu'elle n'était pas introduite comme une addition embarrae-sante à leurs propres projets législatifs; et toutes les fois que, depuis les élections générales de 1880, elle a été soumise à la Chambre des Communes, comme une question devant être résolue en dehors de l'influence ministérielle, elle a obtenu l'approbation de la majorité des votants. Il est évident que lorsque viendra le moment de discuter sérieusement les conditions de l'électoral, la solution de cette question s'imposera.

(221) L'un des points qui ont été affirmés par le Congrès socialiste d'Erfurlh, en octobre 1891, est « le suffrage universel sans distinction de sexe ». On peut remarquer cependant qu'une proposition de loi, « tendant à assurer l'universalité du suffrage dit universel », déposée à la Chambre des députés, le 30 janvier 1894, par M. Jules, Guesde et plusieurs de ses collègues (•/. o//., 1894, Chambre des députés, annexe 337), ne contient pas le suffrage féminin; l'exposé des motifs débute seulement en ces termes : « Le suffrage universel — même limité à la partie masculine de la nation — n'est que nominativement universel. »

(222) Pour l'Angleterre, depuis fort longtemps la questi'^n a été agitée à la Chambre des Communes : De Franqueville, Les droits politiques des femmes en Angleterre, dans les Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, 1890, t. XXXIII, p 115 et suiv.

bien qu'il soit téméraire de hasarder une opinion précise quant au résultat. » (223).

[Depuis 1886, il y avait à la Chambre des Communes une majorité favorable au principe du vote des femmes; les bills leur accordaient l'électorat soit à des conditions particulières, soit aux mêmes conditions qu'aux hommes, soit enfin en en faisant une clause de l'universalisation du suffrage. Le problème constituait une « question libre », c'est-à-dire que les partis étaient libres de se diviser sur elle, et l'on voyait à chaque vote les membres du Cabinet, malgré la fameuse homogénéité ministérielle, voter dans des sens opposés. Les bills féministes n'avaient jamais parcouru à la Chambre des Communes tous les stades de la procédure parlementaire (224). Pour la première fois en 1912, et sans que des élections fussent venues 'changer le personnel parlementaire, une proposition d'ailleurs presque identique à celle de 1911 était formellement repoussée par 222 voix contre 208. Au cours de ce débat, on put voir encore ce spectacle, surprenant pour ceux qui sont habitués à la conception française de la solidarité ministérielle : le ministre des Affaires étrangères rétorquant les arguments du premier ministre, chacun parlant en qualité de simple député. Dans la minorité féministe se trouvaient plusieurs ministres qui votèrent contre leur chef : MM. Lloyd George, Auguste Birrel, Edward Grey, John Burns, Runciman. Parmi les causes nombreuses de ce recul de la cause suffragiste, il faut mettre au premier rang « l'éruption de violences et de désordres » organisée par les suffragettes.

(223) Courtnej', The working constilulion, p. 18. Cf. Alfred R. Wallace, Personal .lullrage, dans Fortnightly Reoiew, janvier 1907, p. 4 : « On ne peut guère douter que la prochaine grande réforme électorale mettra les hommes et les femmes sur un pied d'égalité à cet égard. »

(224) [Le 9 mars 1907, vote favorable de la Chambre des Communes; le premier ministre, M. Campbell Bannerman, se déclare, comme « single member », partisan du vote des femmes; au mois de février 1908, la Chambre vote par 273 voix contre 94 le passage à la seconde lecture d'une proposition de M. Stanger; jNL Asquith, premier ministre, est antisuffragiste, mais les deux tiers des membres de son cabinet, Sir E. Grey, M. Winston Churchill, M. Lloyd George, etc., et la majorité de son parti, sont favorables au suffrage des femmes; en 1909, une proposition Howard en faveur du sucrage universel des adultes, sans distinction de sexe, est adoptée par 159 voix contre 124; les 11 et 12 juillet 1910, se déroula devant la Chambre des Communes le plus large débat qui ait eu lieu en Angleterre sur le sujet <Hansard'&, Parliamentary Debales, House o[ Comm., V., 19, n° 73, p. 243). Au « Front Bench », le chancelier Lloyd George, le secrétaire d'Etat à la Guerre, M. Haldane, le président (avec titre de ministre)' du hoard of Education, M. Runciman, se prononcent pour le principe de l'électoral féminin qui est combattu par le chef du Cabinet, M. Asquith; le bill Shackleton est adopté à la majorité de 110 voix (299 contre 189). Le 5 mai 1911, le Conciliation bill est volé par une majorité de 167 voix (255 contre 88). C'était la septième fois depuis 1870 que la Chambre des Communes émettait un vote de principe favorable au vote des femmes : il faut dire que c'étaient là principalement des votes platoniques, puisqu'on décidait seulement que l'on passerait à la seconde lecture, et qu'on savait qu'avant la clôture de la session, qui annule tous les travaux en cours, on n'aurait pas le temps do faire parcourir au bill toutes les étapes de la procédure parlementaire.]

Il faut ajouter cependant que, dans l'ensemble des îles britanniques, les femmes votent à toutes les élections autres quelles parlementaires; elles ont l'éligibilité locale en Angleterre, Galles et Ecosse depuis 1907, en Irlande depuis 1911.

La guerre de 1914-1919 devait opérer une transformation profonde dans les sentiments du pays et dans celui des hommes politiques. Dans l'élaboration de la réforme électorale de 1918, malgré la campagne menée dans le pays (225), la Conférence du speaker n'a'ccorda qu'une attention modérée au vote féminin ; celui-ci avait cause gagnée (226). Des chefs de parti, tels M. Asquith, jusqu'alors adversaires du suffrage des femmes, s'en firent les défenseurs devant le Parlement ; la Chambre des Communes l'adopta à une énorme majorité le 28 mars 1917 (227) et la Chambre des Lords elle-même, le 10 janvier 1918 (228), jusqu'alors hostile, et malgré les véhéments discours de lord Curzon et de lord Finlay contre la réforme, vota l'admission des femmes dans le corps électoral. Le Représentation of the people act du 6 février 1918 décide donc qu'est électeur toute femme, sujet britannique, ayant 30 ans d'âge et .possédant soit la capacité d'électeur pour les administrations locales, soit la qualité de femme d'un éle'cteur pour les administrations locales. Or, pour l'électorat local, il suffit d'être depuis six mois propriétaire ou locataire d'une terre ou d'un local quelconque. De ce fait, six millions de femmes sont venues grossir le corps électoral dans les élections politiques.

Du jour où l'électorat politique était conféré aux femmes, il n'y avait plus de raison pour leur refuser l'éligibilité à la Chambre des Communes. Une motion en ce sens, présentée le 23 octobre 1918 par M. Herbert Samuel, fut votée par la Chambre par 274 voix contre 25 (229). Après son adoption en troisième lecture, le 6 novembre, elle fut sanctionnée par la Chambre des Lords le 13 novembre, sans scrutin. C'est ainsi que la Chambre des Communes actuelle compte dans son sein lady Astor.

Mais les féministes ne s'arrêtent pas à mi-chemin ; la nouvelle Chambre a été saisie d'une proposition de M. Grunfy, tendant à assurer une égalité absolue des sexes devant l'électorat politique et, par suite, à abaisser la limite d'âge pour l'inscription des femmes sur les listes électorales de 30 à 21 ans ; dès lors, les femmes

(225) [Le Times du 23 juin 1917.]

(226) [V. le texte des recommandations proposées par la Conférence du speaker dans le Times du 31 janvier 1917.]

(227) [Le Times des 29 et 30 mars 1917.]

(228) [La motion de Lord Loreburn tendant à rejeter les articles sur le suffrage des femmes fut repoussée par 134. voix contrî 71.]

(229) [V. les discours de Herbert Samuel et R. Cecil, favorables à la cause des femmes, et ceux de Sir Bambury, M Peto, hostiles, dans Revue du droit public, 1919, p. 529 et suiv., cf, le Times, 19 octobre 1918.]

étant plus nombreuses que les hommes, le chiffre des électeurs féminins dépasserait de près de cinq cent mille celui des électeurs mas'culins. La proposition a cependant été votée en seconde lecture par la Chambre le 27 février 1920 (230).]

Aux Etats-Unis, le suffrage des femmes s'est fait recevoir dans quelques Etats particuliers : « L'exclusion des femmes du droit de voter, dit M. Bushnell Hart, était la pratique uniforme de tout pays possédant le gouvernement représentatif, lorsqu'il y a trente ans environ, quelques-uns des territoires américains inaugurèrent un nouveau système. Il y a maintenant quatre Etats, Colorado, Wyoming, Idaho et Utah, dans lesquels les femmes ont le droit de vote; et un, Washington, dans lequel elles l'ont eu, mais l'ont perdu depuis. Dans plusieurs Etats, des amendements tendant à introduire le suffrage des femmes ont été soumis au peuple, mais n'ont pas obtenu son approbation; d'autres, parmi lesquels -Kansas, leur donnent le droit de suffrage municipal; lowa et Montana leur accordent le droit de voter sur l'émission des obligation (bonds) et autres questions financières; beaucoup d'autres le leur donnent pour l'élection des fonctionnaires scolaires. Environ vingt-cinq Etats sur quarante-cinq reconnaissent aux femmes un certain droit de participer aux choix des fonctionnaires publics et à la décision des affaires publiques. Le droit de vote implique ordinairement l'éligibilité. Par suite, dans les Etats qui admettent pleinement le suffrage des femmes, les femmes siègent souvent devant le jury; là où les femmes ont le suffrage scolaire, elles peuvent être et sont parfois élues surintendantes locales ou d'Etat; là où elles ont le suffrage municipal, comme au Kansas, les femmes, sont parfois élues maires, et dans tous les Etais, les feimnes, à l'occasion, sont nommées membres des' bureaux administratifs (boards), surtout quand il s'agit de charité ou de correction. » (231).

[Depuis que M. Bushnell Hart écrivait ces lignes, le suffrage féminin à, tous les degrés s'est fait adrpettre dans l'Etat de Washington (1910), de Californie (1911), qui a doublé d'un coup l'armée des femmes électrices en lui apportant un appoint de 670,987 unités; dans les Etats d'Orégon, Arizona, Kansas, Michigan (1912) (232); iXevada (1013); New-York (1913) (233^) et Massachusetts (1914). Enfin à la date du 26 août 1920 est promulgué un amendement à la Constitution fédérale, qui confère aux femmes le droit de vote (233-).]

(230) [Le Temps, 29 février 1920.]

(231) Actual government, p. 70.

(232) [Le Temps, 3 février 1913. La plupart de ces Etats admettent également l'éligibilité des femmes dans les Assemblées législatives {ibid.).]

(233') [Voir Joseph Barthélémy, Le vote des femmes, 1920.] (233=) [Le Temps, 28 août 1920.1

L'Australie, le pays des expériences aventureuses, a également admis, dans la plupart de ses colonies, le suffrage des femmes. Voici quel était en 1902, après l'adoption de la Constitution fédérale, l'état de la législation à cet égard : « Deux Etats, l'Australie du Sud et l'Australie Occidentale, ont adopté le suffrage des adultes (les femmes comprises), suivant en cela l'exemple de la Nouvelle-Zélande, qui pourra aussi devenir un Etat de la Commonweallh. Les législatures de la Nouvelle-Galles du Sud et de Victoria étaient aussi vivement sollicitées d'accorder le suffrage des femmes. Par suite, on fît aux Etats une concession qui, dans ses effets politiques, devait faciliter l'adoption de la Constitution fédérale par chaque Etat, eu égard a sa propre législation. » (234). La Constitution fédérale, tout en permettant au Parlement de la Commonwealth de faire des lois sur les élections fédérales, maintint le droit de suffrage à tout adulte l'ayant acquis par les lois d'un Etat particulier. Depuis lors le vote des femmes a été admis par la Nouvelle-Galles du Sud en 1902, par la Tasmanie en 1903 et par le Queensland eu 1905. La colonie de Victoria seule, parmi celles qui constituent la Commenwealth, n'a pas adopté le suffrage féminin : la Chambre haute y a toujours repoussé les bills nombreux présentés pour l'nitroduire, et votés par la Chambre basse.

Le suffrage politique a été accordé aux femmes en Norvège par la loi du 14 juin 1907; mais elle ne les a point mises sur un pied d'égalité avec les hommes, qui eux, jouissent du suffrage universel. Toute citoyenne norvégiç'nne âgée de 25 ans accomplis a droit de voter « à condition qu'elle ait payé l'impôt à l'Etat ou à la commune à raison d'un revenu annuel d'au moins 400 couronnes pour les villes et 300 dans les circonscriptions rurales. Si la femme est mariée et vit en communauté de biens avec son mari, il suffît que celui-ci ait payé cet impôt. » On estime qu'en fait la très grande majorité des femmes mariées pourra voter dorénavant, et que 300,000 femmes deviendront électeurs (235^).

[La Constitution danoise du 4 juin 1915 a'ccorde l'électorat et l'éligibilité à tout homme et à toute femme âgés de 25 ans, et la réforme constitutionnelle suédoise de 1919 a donné accès dans le corps électoral aux femmes de 23 ans.

La Constitution allemande du 11 août 1919 affirme l'égalité politique des hommes et des femmes (art. 109, al. 2), et non seulement donne aux femmes l'électorat politique dans les élections

(231) Harisson Moore, The constitution o( the Commonicealth of Australia, London, 1902, p. 108.

(235') Viallate, La vie politique dans les deux mondes, p. 2501. — (En 1910, le suffrage universel a été étendu aux femmes pour les élections communales; c'est une étape vers l'universalisation du suffrage législatif Depuis la loi du 21 juillet 1906, plus de 700,000 femmes ont en Finlande l'électorat et l'éligil^ililé à tous les degrés.}

au Reichstag d'Empire (art. 22), mais encore impose la même règle à tous les pays d'Empire pour leurs Landtag (art. 17).

Au total, dans le Congrès de l'Alliance internationale pour le suffrage des femmes, réuni à Genève en juin 1920, sur vingt-huit nations représentées, quinze en tout ou partie, avaient reconnu aux femmes l'électoral politique : Afrique du Sud, Australie, Autriche, Allemagne, Danemark, Etats-Unis, Finlande, Grande-Bretagne, Hollande (1917), Islande, Italie (1919), Norvège, Suède, T héco-Slovachie (235^), Ukraine.

Il ne semble pas que le mouvement féministe doive s'arrêter. Plus près de nous, la Belgique, 'ce laboratoire politique de l'Europe, après avoir cette année même accordé aux femmes le droit de suffrage dans les élections municipales (236^), s'apprête, au cours de la révision constitutionnelle, à le leur conférer dans les élections politiques (237). Le projet, défendu par la droite catholique (238), qui y trouve un intérêt politique, est combattu par les libéraux et les socialistes (239), qui. redoutent l'influence du clergé dans les élections et la ruine de l'enseignement officiel (240). La Belgique sera le premier pays de culture latine qui tentera une telle expérience; celle-ci sera d'autant plus intéressante que la mentalité sociale des femmes dans les pays latins est essentiellement difféi'ente de celle qu'elles réxèlent dans les pays anglosaxons.

(235=) Constitution du 29 février 1920, art. 9.

(236) [Le Temps, 5 mars 1920 et 17 avril 1920.]

(237) [Déjà en 1893, lors de la revision de la Constitution, M. Féron, un des chefs du parti progressiste, proposa que le droit de vote de la femme mariée fût exercé par le mari. De cette idée est sorti l'octroi d'une voix supplémentaire aux pères de famille. L'électoral féminin fut à nouveau proposé en 1895, dans la discussion de la loi d'organisation com nunale, par les deux leaders socialistes Vandervelde et Hector Denis. Après un nouvel échec en 1902, les partis avaient supprimé cette question de leur programme. Mais la loi électorale d'avril 1919 a admis, pour les élections à la Constituante, le vote des veuves ou à défaut des mères veuves de belges civils ou militaires tués à l'ennemi et le vote des femmes emprisonnées pendant la guerre par les Allemands pour cause patriotique (V. Revue pol. et par!., 10 sept. 1919, p. 276.]

(238) [V. les interventions de MM. Woeste et Carton de Wiart, le Temps, 19 juin 1920.]

(239) [Ibid.]

(240) [Cependant, après avoir admis l'éligibilité des femmes, la Chambre a été, le 1" juillet, le théâtre d'assez violents incidents, lorsqu'elle a été appelée à statuer sur l'électorat. La proposition de la droite tendant à riccorder le droit de vote immédiat aux femmes a été rejetée par 89 voix contre 74; et comme U était impossible de réunir au vote la majorité nécessaire pour une revision constitutionnelle, c'est-à-dire les deux tiers des voix, la droite a demandé le renvoi du vote à quinzaine. Les socialistes et les libéraux étaient opposés à un noi'\tau retard apporté à la revision de la Constitution, car ils y voyaient une manœuvre de marchandage entre les groupes politiques. Et pour éviter une crise ministérielle qui aurait pu en ce moment avoir de fâcheuses répercussions, le renvoi du vote sur l'ensemble de l'article a été finalement décidé. Il est probable qu'une solution transactionnelle 'nterviendra : le principe du suffrage des femmes serait alors inscrit dans la Constitution, mais l'application de ce principe serait provisoirement réservée. (Le Temps, 3 juillet 1920.)

La législation française, qui confère aux femmes certains droits civiques, comme celui d'être témoins dans les actes notariés et les actes de l'état civil (loi 7 dé'c. 1897), comme l'électorat dans !eâ élections des Tribunaux et les Chambres de commerce (loi 23 janvier 1898 et loi 9 février 1908), l'électorat et l'éligibilité aux Conseils consultatifs du travail (loi 17 juillet 1908) et aux Conseils de prud'hommes (loi 27 mars 1907 et 15 novembre 1908), ne leur a pas accordé l'électorat dans les élections aux Conseil administratifs ou aux assemblées politiques.

Une proposition du 10 juillet 1906 à la Chambre des députés tendait à leur conférer l'électorat administratif; la Commission du suffrage universel a adopté la proposition en y ajoutant l'éligibilité (241). Le mouvement en faveur de l'électorat politique des femmes ne paraît pas avoir en France des sources bien profondes]

Je crois cependant que le suffrage politique des femmes n'est ni conforme aux principes, ni utile à la société. Sans doute, il n'existe en elles aucune infériorité originelle, aucune incapacité naturelle qui doive leur faire refuser le droit de suffrage. Leur intelligence est égale à celle de l'homme, souvent même plus développée dans les classes ouvrières. Mais il y a d'autres motifs : c'est là une innovation à laquelle est hostile le sentiment commun et instinctif du .monde civilisé; et la raison me paraît parler dans le même sens. Depuis les origines m^mes des sociétés, une- division naturelle du travail et des fonctions s'est établie, perpétuée et constamment accentuée entre les deux sexes. A l'homme sont é'chues la vie publique et les fonctions qui s'y rapportent; à la femme appartient la garde et le soin du foyer domestique, et la tâche capitale de la première éducation des enfants. L'éducation différente pour les deux sexes, les influences héréditaires, ont, par suite, développé et fixé chez l'homme et chez la femme des aptitudes correspondantes à leur destination sociale ainsi différenciée. Faire entrer les femmes aujourd'hui dans la vie publique, sans tenir compte de cette bifurcation tant de fois séculaire, ce serait introduire, sans aucune utilité, des éléments de trouble dans l'organisation politique des so'ciétés modernes, déjà compliquée par bien d'autres problèmes. Le progrès' véritable consisterait, non pas à attirer les femmes vers la vie politique ou vers les professions jusqu'ici réservées aux hommes, mais à leur rendre le mariage plus facile et plus sûr, à les délivrer de la servitude du travail manuel en dehors du ménage. Leur lot alors ne serait point le pire.

(241) [Rapparl Buisson du 10 juillet 1909. J. o//., Ch., Dec. pari., sess. ord. 1909, p. 2-195, et rapport complémentaire l'J. o//. Ch., Doc. pari., sess. ord. 1913, p. 1389 et li2S). Voir également le rapport P.-E. Flandin, Ch. dép., Doc. pari., 1919, feuille 18-1, p. 2930.]

Ainsi, l'exclusion des femmes n'est point arbitraire. Elle dérive d'une loi naturelle, de la fondamentale division du travail entre les deux sexes, qui est aussi ancienne, sinon que l'humanité, au moins que la civilisation. Il est aussi peu raisonnable de réclamer pour elles le suffrage politique, qu'il le» serait de vouloir les assujettir au service militaire.

Voici, pour finir, quels ont été aux Etats-Unis les effets produits par le suffrage féminin : « Dans les Etats qui admettent le suffrage des femmes, bien que leur présence aux bureaux de vote tende à en écarter la rudesse et la violence, l'expérience montre que les femmes s'intéressent aux élections moins que les hommes, et, au bout de quelques années, il n'y a plus qu'une faible proport'on d'entre elles qui vote. C'est particulièrement le cas pour les élections scolaires dans les Etats où elles ont le suffrage scolaire, quoique à Boston et à Cambridge lé vote des femmes tienne la balance du pouvoir dans les élections aux comités scolaires... Bien que le plein suffrage des femmes fasse maintenant son chemin dans les communautés du Nord-Ouest, dont beaucoup comprennent peu de femmes en proportion des hommes, depuis bien des années, il n'a fait aucun progrès dans les Etats plus anciens. D'autre part, le suffrage scolaire, municipal et fîs'cal, n'a pas eu pour les femmes autant d'intérêt qu'on aurait^ pu s'y attendre. » (242). En Australie et en Nouvelle-Zélande, les femmes se sont montrées en général exactes à remplir leurs devoirs électoraux. Elles se sont, semble-t-il divisées entre les divers partis, à peu près dans la même proportion que les hommes. Elles ont surtout donné leur appui aux mesures tendant à prohiber ou à restreindre le débit des boissons spiritueuses et à combattre l'alcoolisme (243).

[En général cependant, à peu près dans tous les pays qui ont admis l'électoral féminin, le vote des femmes s'est manifesté dans le sens d'une politique conservatrice; ce fait vient encore d'être confirmé dans les élections allemandes de juin 1920 (244).]

2° Pas plus que le sexe, l'âge ne peut être, dans ce système, une 'condition de l'électoral politique, si ce n'est celui au-dessous duquel le discernement n'existe pas encore. Cela conduirait à ouvrir le droit de vote dès l'âge adulte, comme les monarques carolingiens exigeaient le serment de fidélité de leurs sujets depuis l'âge de douze ans.

(242) Bushnell Hart, op. cit., p. 71. — La question du suffrage des femmes a donné lieu à une littérature extrêmement abondante. V. \Voman''s suffraQe at Work ir Amerika, deux articles en sens opposés dans Nineleenth century and aller, février 19n.

(243) [V. J. Barthélémy, Le vote des iemmes, 1920. Cf. Goltra, How Women vole, Political Science quarterly, 1919, p. 413.]

(244) [Dans deux villes, à Cologne et à Hanovre, le vote des hommes et celui des

Hommes

Femmes

3° Tous les systèmes électoraux des temps modernes, même les plus élargis, s'accordent à exiger de l'électeur la justification d'un domicile fixe et légal ou d'une certaine résidence, dont la durée a été abaissée à six mois par notre législation actuelle. C'est un minimum de garanties que prend la société; elle veut être sûre que 'celui à qui elle reconnaît le droit électoral lui appartient véritablement et fait partie de ses cadres réguliers; elle n'exclut par là que les vagabonds et les nomades (245). Mais cela est incompatible avec la théorie qui rattache nécessairement le droit de vote politique à la qualité d'être humain et en fait, sans autre condition, un droit personnel de chaque membre de la nation. Aussi l'ééole socialiste demande-t-elle la suppression de cette exigen'ce (246^).

femmes ont eu lieu sépai'ément. A Cologne (dans 264 sections de %ote sur 290), ont voté 119,263 hommes et 110,364 femmes. La répartition des voi.x a été la suivante :

Centre

Socialistes majoritaires

Parti populaire allemand

Indépendants

Démocrates

Nationaux allemands i.-

Dans di.x sections de vote de Hanovre ont voté 18,241 hominrs et 19,846 femmes. Le résultat a été celui-ci :

Hommes Femmes

Socialistes majoritaires

Guelfes

Centre

Démocrates

Parti populaire allemand

Nationaux allemands

Indépendants

Le vote des femmes semble donc avoir favorisé les partis de droite et surtout le centre. La Freiheit, journal des socialistes indépendants, fait suivre cette constatation du mélancolique commentaire suivant : « C'est une curieuse ironie de l'histoire que les partis qui comliattirent toujours le vote des femme? et l'égalilé de droits pour les femmes soient précisément ceux qui en bénéficient. Preuve de l'insuffisance de l'éducation politique de la grande majorité des femmes et du travail qu'il reste a faire pour les éclairer sur leurs véritables intérêts. »]

(245) Discours de M. Chamberlain à là Chambre des Communes, le 4 mai !894, The parliamentary debales, Alh séries, vol. XXIV, p. 392, et 5' édit. de ces ElémeUs, p. 305, n° 1.

(246') Voyez la proposition de loi plus haut citée (p. 357, note 221). présentée à la Cham bre des députés par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues. Exposé des motifs : « S'il a été possible, sans une trop grande entorse au bon sens, de conditionner Télectorat communal, de réclamer des électeurs municipaux un certain stage domiciliai, il n'en est pas de même, tout le monde le comprend, de l'electorat politique... Aussi soumettons-nous avec confiance à la Chambre la proposition de loi suivante qui supprime, en matière d'élections législatives, toute condition de résidence et réunit ce qui n'aurait jamais dû être séparé : la jouissance et l'exercice du droit électoral. » Celte proposition de loi, cependant, n'invoque pas en première ligne le principe

4° Tous les systèmes électoraux, même les plus élargis, admettent que les citoyens, qui remplissent d'ailleurs toutes les autres conditions pour être électeurs, peuvent perdre à temps ou à toujours la jouissance de leur droit électoral pour cause d'indignité : c'est, en particulier, la conséquence de certaines condamnations pénales. Il est bien diffî'cile de repousser cette idée. Personne sûrement ne songerait à recueillir des votes dans les bagnes ou dans les prisons; et même après la peine subie, la conscience publique refusera toujours le droit de suffrage politique à certains condamnés (246^). Mais cela se concilie difficilement avec le principe que j'étudie : la qualité d'être humain est ineffaçable; si le droit de vote y est attaché, il doit être lui-même indélébile. Rousseau ne disait-il pas que « rien ne peut ôter aux citoyens le droit de voter dans tous les actes de la souveraineté ? » (246^).

5° A plus forte raison, ne peut-on pas admettre que l'exercice du droit électoral soit momentanément suspendu pour des raisons tenant seulement au bon ordre et à l'utilité générale. Telle est cependant la disposition très sage de notre loi du 30 novembre 1875, article 2, d'apfès laquelle « les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes, des armées de terre et de mer, ne prennent part à aucun vote quand ils seront présents à leurs corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions ». C'est encore une règle dont la suppression est demandée par le parti socialiste (247).

6° Une idée tend, de divers côtés, à pénétrer aujourd'hui dans le droit électoral. C'est celle de rendre le vote obligatoire pour

auquel elle se rattache directement. Ses auteurs ont voulu surtout la légitimer par des considérations pratiques et favorables. Ils se fondent sur ce que, les charges du Français restant partout les mêmes en quelque partie du territoire qu'il se transporte, ses droits doivent aussi rester partout les mêmes; ils font en plus ressortir ce fait que les déplacements des ouvriers sont « déterminés, nécessités par les transformations et migrations de la plus mouvante des industries ». Mais l'idée fondamentale reparaît cependant : « On accepte que cette qualité de François se perde, en France même, dans le passage d'un département à un autre département, d'une commune à une autre commune, et ce sans compensation d'aucune sorte. »

(246=) La proposition de loi présentée par M. Jules Guesde et plusieurs de ses collègues maintient le cas d'indignité ou d'incapacité électorale : œ Art. 1". A chaque citoyen a}'ant accompli sa vingt et unième année et ne se trouvant dans aucun des cas d'incapacité prévus par la loi, il est délivré un carnet civique. — Art. 3. Il sera retiré à titre définitif ou provisoire, à la suite de condamnations entraînant soit la perte, soit la suspension des droits civils et politiques. »

(246=) Ci-dessus, p. 354 et note 216.

(247) Proposition de loi déposée à la Chambre des députés, le 8 mars 1894, par "m. Guesde et plusieurs de ses collègues [Journ. o//,, 1894, Chambre, annexe 475). [Au Congrès socialiste de Copenhague, le 1" septembre 1910, a été repoussée une proposition tendant à reconnaître le droit de vote aux militaires. Les délégués français ont voté pour la proi osition.] La règle de la loi française sur ce point a été également admise par la loi autrichienne de 1907. [Elle avait été rejetée de la loi électorale allemande du 30 novembre 1919; mais elle a été reprise dans celle du 23 avril 1920.]

l'électeur. Elle a inspiré, en France, un certain nombre de propositions de loi, dont aucune n'a abouti jusqu'ici. Elle a passé dans diverses lois étrangères et, en particulier, dans la Constitution belge, telle qu'elle est sortie de la revision de 1893 (248). On peut douter très sérieusement de l'utilité et de l'effet pratique d'une semblable règle (249), mais, en tout cas, elle est inconciliable avec le principe dont je poursuis les conséquences. Si le droit de suffrage est un droit individuel, inhérent à la personne, chaque individu doit pouvoir en user à son gré comme tout autre droit qui lui est propre.

B. La seconde conception voit dans le suffrage politique, non pas un droit individuel et absolu, attaché à la qualité même d'être humain et appartenant nécessairement à tout membre de la nation, — mais une fonction so'ciale. Elle dérive naturellement de l'idée plus haut émise, d'après laquelle la souveraineté nationale ne se fractionne point entre les membres de la nation, mais reste l'attribut indivisible et inaliénable de la nation elle-même dans le développement continu des générations successives. Les hommes qui, aux divers moments de cette évolution, exercent le droit de suffrage politique, agissent donc en réalité, non en leur propre nom, mais au nom de la nation dont ils sont les représentants. Par là même, ils remplissent une fonction. Sans doute, il résulte du principe même de la souveraienté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale; car en restreindre l'exerci'ce de parti pris, au profit d'une classe particulière de citoyens, équivaudrait, en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante, car sans cela il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterm.iner les conditions. Elle peut très légitimement interdire aux femmes cette fonction, pour laquelle le développement historique de l'humanité a rendu fort douteuse leur capacité politique, en les faisant, au contraire, éminemment propres aux fonctions familiales; elle peut en subordonner l'exercice chez les hommes à la justification d'un âge suffisamment mûr, d'un domicile fixe ou d'une certaine résidence; elle peut en déclarer incapables ou déchus les indignes et les condamnés; elle peut en suspendre

(248) Art. 86, 2' alinéa : « Le vote est obligatoire » [Art. 223 du Code électoral. Sur l'excellence des résultats de l'obligation dur vote en Belgique, voyez J. Barthélémy, L'organisation du suffrage, p. 475 ) •

(219) [La loi argentine du 7 avril 1912 a introduit le vote obligatoire et, dans son message d'ouverture au Congrès, le président Saenz Peûa constatait les excellents résultats de cette mesure, qui a donné 70 pour 100 de votants. Temps, 8 mai 1913. L'obligation est sanctionnée par une amende; les vieillards au-dessus de soixante-dix ans en sont dispensés.]

l'exercice chez les militaires en service au nom et dans l'intérêt même de la patrie; elle peut enfin, si cela paraît vraiment utile et opportun, rendre le vote obligatoire. Tout cela est alors parfaitement logique et ce sont les conséquences justement 'contraires à celles que nous avons tirées du principe opposé. Il faut ajouter que la loi peut aussi substituer le suffrage indirect au suffrage direct, s'il était démontré que par ce moyen la fonction électorale sera mieux et plus intelligemment remplie (250).

Cette seconde conception a eu des partisans dès notre première Assemblée Constituante, et voici, en particulier, 'comment l'un d'eux l'exprimait en termes d'une netteté absolue : « La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt... Là où le gouvernement est représentatif, et là surtout où il existe un degré intermédiaire d'électeurs, comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société, au nom et en faA eur de qui on élit, a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesquelles elle veut que soient fondés les choix que les individus font pour elle... La fonction d'électeur n'est pas un droit; c'est, encore une fois', pour tous que chacun l'exerce; c'est pour tous que les citoyeas actifs nomment les électeurs. » (25P). C'est une conception, nous allons le voir, qui domine dans les Constitutions de la Révolution, sauf dans celle de 1793. L'on peut ajouter que le Gouvernement provisoire et la Constitution de 1848 ne l'ont pas abandonnée en proclamant et organisant le suffrage universel. Le décret du 5 mars 1848, après avoir décidé dans son arti'cle 5 : « Le suffrage sera universel et direct », ajoutait, en effet, art." 7 : « Sont électeurs tous les Français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois et non judiciairement privés ou suspendus de Vexercice des droits civiques. » La Constitution de 1848 décida également, art. 25 : « Sont électeurs, sans condition de cens, tous les Français âgés de vingt et un ans et jouissant de leurs droits civils et politiques »; — art. 27 : « La loi électorale déterminera les causes qui peuvent priver un Français du droit

(250) Si l'on traduit en langage contemporain les Miritables idées de Rousseau sur celte matière (ci-dessus, p. 354, note 216), on doit dire que, quand il s'agit du vote des lois par le peuple, du référendum, il considère le droit de vote comme un droit de l'individu; lorsqu'il s'agit, au contraire, des élections, il le considère certainement comme une fonction sociale.

(25P) Barnave, séance du 11 août 1791; Thouret, dans la même séance, parlant au nom des Comités de constitution et de révision : « Il y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple wî se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière; par conséquent, la nation a intérêt et droit de s'assurer contre les méprises, les erreurs qui peuvent être commises par le résultat des élections partielles... Alors la qualité d'électeur est fondée sur une commission publique, dont la puissance publique du pays a le droit de régler la délégation. »

d'élire et d'être élu. » Et 'cette loi (du 15 mars 1849) non seulement édictait (art. 3) un assez grand nombre d'incapacités, mais encore exigeait une habitation de six mois dans une commune (art. 2, n° 1). C'est également le principe qui a passé dans les lois postérieures et qu'ont recueilli nos lois constitutionnelles de 1875. C'est enfin en le prenant pour guide et pour régulateur que s'est accomplie, en 1893, la revision de la Constitution belge; à chaque page, dans les travaux préparatoires, on trouve cette affirmation que le suffrage politique est une fonction sociale.

[C'est par application de ce principe en vertu duquel une fonction ne peut être accordée qu'aux individus auxquels la loi l'a expressément conférée, que les tribunaux français refusent aux femmes le droit de vote ; 1^ Cour de cassation, confirmant ses arrêts de 1885 et de 1893, déclare dans un arrêt d'avril 1914 que : « Si les femmes jouissent des droits civils dans la mesure déterminée par la loi, aucune disposition constitutionnelle ou légale ne leur a conféré la jouissance et, par suite, l'exercice des droits politiques; la jouissan'ce de ces derniers droits est une condition essentielle de l'inscription sur les listes électorales. La Constitution de 1848, en substituant le régime du suffrage universel au régime du suffrage censitaire ou restreint, dont les femmes étaient exclues, n'a point étendu à d'autres qu'aux citoyens du sexe masculin, qui jusqu'alors en étaient seuls investis^ le droit d'élire les représentants du pays aux diverses fonctions électives établies par h s Constitutions ou les lois. » (251-).]

Souvent aussi on a invoqué ce principe pour justifier le cens électoral, la possession d'une certaine propriété ou le paiement de certains impôts exigés de l'électeur. C'est même un raisonnement qu'ont produit plus d'une fois les orateurs de la Révolution : « Les citoyens qui, obligés immédiatement et sans 'cesse, par la nullité absolue de leur fortune, de travailler pour leurs besoins, ne peuvent acquérir aucune des lumières nécessaires pour faire les choix, n'ont pas un intérêt assez puissant à la conservation de l'ordre social existant. » (252). — L'homme sans propriété a besoin d'un effort constant de vertu pour s'intéresser à l'ordre qui ne lui conserve rien, et pour s'opposer aux mouvements qui lui donnent quelques espérances; il lui faut supposer des convictions bien fixes et bien profondes pour qu'il préfère le bien réel au bien apparent, l'intérêt de l'avenir à celui du jour. Si vous donnez à des hommes sans propriété les droits politiques sans réserve, et s'ils se trouvent jamais sur les bancs des législateurs, ils exciteront ou laisseront exciter des agitations sans en 'craindre l'effet, ils établiront ou laisseront établir des taxes funestes au commerce et à l'agricul-

(251=) [Le Temps, 8 avril 1914.]

(252) Barnave, à l'Assemblée Constituante, séance du 11 août 1791.

ture.... Un pays gouverné par les propriétaires dans l'ordre social, celui où les non-propriétaires gouvernent est dans l'état de nature.. » (253). Mais il me semble que là il y a erreur et que le régime censitaire est logiquement incompatible avec le principe de la souveraineté nationale. En effet, si le suffrage politique est une fonction, tous les membres de la nation sont naturellement, virtuellement, appelés à l'exercer, comme je l'ai dit plus haut; aucun ne doit' être exclu de parti pris. Il faut don'c que les conditions de capacité que la loi exige de l'électeur soient sûrement et facilement accessibles à tous. Il en est ainsi pour les conditions d'âge, de domicile ou de résidence, d'instruction élémentaire; mais il n'en est point ainsi de la ^condition de fortune et de cens. Il est vrai qu'on pourrait combattre par le même raisonnement l'exclusion des femmes, en 'ce qui concerne le droit de suffrage politique. Mais s'il y a là un parti pris qui écarte résolument toute une moitié de l'espèce humaine, il repose au moins sur un fait naturel; la détermination des exclus et des admis ne comporte ici, le point de départ une fois accepté, aucun arbitraire.

Le vote plural, qui attribue à certains électeurs plusieurs suffrages, tandis que d'autres n'en ont qu'un, ne me paraît pas incompatible logiquement avec cette conception du suffrage politique; mais à une condition, 'c'est que la pluralité de voix ne repose pas sur le cens, sur la fortune, mais seulement sur des qualités que tout citoyen puisse sûrement acquérir. Bien qu'un semblable système présente de nombreux inconvénients, il n'est pas inconciliable avec le principe : on peut soutenir que celui-là, qui est le plus apte à remplir une fonction, d'ailleurs ouverte à tous, peut en recevoir l'exercice dans une plus large mesure.

Voilà ce que fournissent les principes abstraits sur 'cette question capitale de l'étendue du droit de suffrage politique. Il faut voir maintenant quels sont sur le même point les enseignements de l'histoire moderne, que je consulte seule : les démocraties antiques appartiennent à un monde différent.

Lorsque se constituèrent les premières assemblées représentatives et électives dans les temps modernes, c'est le suffrage universel qui fut d'abord appliqué, naturellement et comme par instinct. C'est du moins ce qu'on peut constater pour nos anciens

(253) Rapport de Boissy d'Anglas sur le projei de constitution lu à la Convention le 5 messidor an IIL II est vrai qu3 Boissy d'Anglas n'appliquait directement ces idées qu'aux conditions d'éligibilité, soit aux Conseils législatifs, soit aux fonctions d'électeur du second degré. /

Etats généraux et pour le Parlement d'Angleterre. Lorsque la représentation aux Etals généraux devint totalement élective dans le cours du xv^ siècle, le procédé qui paraît avoir été d'abord employé fut des plus simples: tous les habitants du bailliage étaient convoqués au chef-lieu pour procéder à l'élection des députés; y venait qui voulait, sans aucune distinction, et tous les assistants pouvaient participer à l'élection (254). Il est vrai que ce système ne dura pas longtemps: ce suffrage universel et direct se changea pour les élections du Tiers Etat, en un suffrage indirect, dans lequel les électeurs du second degré étaient nommés, d'un côté, par les villes et, d'autre part, par les communautés d'habitants des campagnes. Mais même alors, si dans les villes les électeurs primaires furent généralement réduits à un groupe de notables, le suffrage universel ou quasi universel persista dans les campagnes, tous les habitants taillables prenant part au premier degré d'élection. Pour les élections au Parlement anglais, en ce qui concerne les comtés, c'est aussi l'opinion aujourd'hui dominante parmi les érudits que, tout d'abord et dans les temps anciens, tous les habitants du comté sans distinction étaient admis à l'assemblée dans laquelle les quatre chevaliers étaient élus (255). Mais, d'autre part, ces élections étaient informes: elles se faisaient par acclamation ou par tacite acceptation. Des personnages influents proposaient les candidats, et ceux-ci étaient considérés comme élus s'il ne s'élevait pas dans l'assemblée de protestation proprement dite (256). I)e cette manière l'élu paraissait avoir réuni l'unanimité des suffrages (257), alors qu'en réalité il ne devait y avoir le plus souvent qu'un simulacre d'élection; si bien que les lois du xv^ siècle, qui restreignirent le droit de suffrage dans les comtés, apparurent en même temps comme des mesures tendant à consolider la liberté

(254) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 8* édit., p. 49L

(255) Stubbs, Consîitutional hislory, t. II, p. 225 et suiv., t. TII, p. 400 et suiv.; Cox, Ancient parliamentary élections, p. 80 et suiv., Riess, Geschichte des Wahlrechts zum Englischen Parliament, p. 48 et suiv.; Cortiand Bishop, History of élections in the American colonies, Columbia Collège, 1893, p. 17.

(256) Riess, op. cit., p". 50. Quant aux élections dans les bourgs et cités, le shériff avait de larges pouvoirs pour composer et déterminer le collège électoral, ibid., p. 39 et suiv.

(257) Celte vieille et première forme d'élection se retrouve encore dans le droit anglais contemporain. L'élection commence nécessairement par la présentation (nomination) des candidats. Chaque candidat doit être présenté dans les formes voulues par deux électeurs dont l'un produit la candidature, tandis C[ue l'autre l'appuie (proposed and seconded). Si, au jour et à l'heure fixés pour l'élection, il n'y a pas un plus grand nombre de députés présentés qu'il y a de députés à élire, tous sont immédiatement et de plein droit considérés comme élus. Anson, Law and custom of the constitution, t. P, p. 133. C'est toujours, quoique bien transformée, la vieille élection par acceptation tacite présumée unanime. Le principe de l'élection unanime régna aussi dans le vieux droit canonique: voyez mon étude sur L'unanimité et la maforité dans les élections canoniques, dans les Mélanges Fitting, t. I, 1908.

politique, à rendre plus efficace le droit électoral. Tous n'étaient plus appelés à élire, mais ceux qui conservaient ce droit avaient dorénavant un vote sérieux* et effectif; on pouvait toujours demander que les voix fussent comptées, et c'était la majorité qui décidait (258). C'est en 1430 et 1432 que des statuts du règne d'Henri VI (8 Hen, VI, c. 7; 10 Hen. VI, c. 2) décidèrent que, pour avoir le droit de voter dans les comtés aux élections du Parlement, il faudrait posséder un franc tènement donnant annuellement un revenu net de quarante shellings. Cette « franchise des quarante shellings » s'implanta dans les institutions et dans les idées anglaises; elle apparaissait comme la condition naturelle pour l'exercice de droits politiques, tous les citoyens qui ne possédaient pas un pareil avoir étant considérés comme n'ayant pas un intérêt suffisant à la chose publique pour faire de bons choix. C'était devenu en quelque sorte un axiome de la science politique; cela se fit bien voir dans les colonies anglaises de l'Amérique du Nord. Dans la Virginie et dans les colonies de la Nouvelle-Angleterre, le Massachusetts, le Rhode-Island et le Conneticut, le suffrage politique était d'abord universel, aucune justification de propriété n'était exigée de l'électeur. Mais la « franchise de quarante shellings » s'y introduisit, sous l'influence et peut-être même sur l'ordre de la mère patrie (259). Dans les colonies pflus méridionales. l'East .Jersey, la Pensylvanie, le Delaware, le Maryland, la Caroline du Nord et la Géorgie, le droit électoral était bien attaché à la possession de certaines terres, mais suivant un système particulier (260). D'ailleurs, en imitant la métropole et en restreignant ainsi le droit de suffrage (ce qui était devenu chez elles un trait générât au xviii' siècle), les colonies anglaises s'étaient cependant montrées plus libérales que celle-ci: d'ordinaire, la possession de propriétés foncières déterminées n'était pas absolument exigée; celle de valeurs mobilières, ou plutôt d'une personal property, pouvait équivaloir, ou même le paiement de certains impôts (261).

Il résulte de ces constatations qu'au xviii® siècle, d'après les précédents anglais et américains,, le régime censitaire apparaissait comme la forme naturelle de l'électorat politique (262). Le suffrage

(258) Riess, Geschuhfe des Wahlrechls. p. 88 et suiv.

^259) Corlland Bishop, History of élections in American colonies, p. 69 et suiv.

(260) Cortland Bishop, op. cit., p. 76.

(261) Corlland Bishop, History of élections in American colonies, p. 79.

(262) [Le suffrage censitaire est encore usité dans les pays neufs, comme le Japon : la réforme électorale de 1919, entrée en vigueur pour les élections législatives d'avril 1920, n'a^ fait qu'abaisser le cens électoral de 10 yen à 3 yen; l'abaissement du cens a augmenté le nombre des électeurs dans la population agricole, dans laquelle se recrute le parti gouvernemental (parti seiyukaï); mais le corps électoral rural, jaloux de

universel se présentait comme une organisation rudimentaire repoussée par une civilisation plus avancée. Il recelait pourtant en lui une force indéfinie, reposant sur une idée simple, égalitaire, d'apparence équitable ; il allait bientôt commencer cette conquête pacifique du monde occidental, qui s'est en grande partie accomplie sous nos yeux et qui progresse tous les jours. C'est par le suffrage universel, ou quasi universel, que le principe démocratique pénètre successivement dans les Etats de formes les plus diverses. Pour étudier ce développement nouveau, je me propose d'abord de suivre l'histoire du droit de suffrage politique en France depuis la Ré\-olution; je dirai ensuite ce qu'il est devenu aux Etats-Unis d'Amérique; je montrerai enfin quelle place le suffrage universel s'est déjà faite ou tend à se faire en Europe.

L'Assemblée Constituante détermina le droit de suffrage politique en se référant aux principes abstraits et généraux. Cependant, sans s'en rendre peut-être un compte exact, elle paraît avoir été grandement influencée par les précédents que fournissait en cette matière notre ancien droit public. Le système qu'elle adopta sous une terminologie nouvelle, en l'adaptant aux nouvelles institutions, se rapprochait beaucoup de celui qui était suivi depuis le xvi' siècle pour l'élection des députés du Tiers Etats aux Etats généraux, spécialement de celui qui avait été inséré dans le règlement du 24 janvier 1789, article 25 ('263).

L'Assemblée, considérant en grande majorité le droit de suffrage comme une fonction politique, n'admit ni le suffrage universel, ni le suffrage direct. Elle divisa les citoyens français en deux classes. Les uns, dits citoyens actifs, avaient seuls l'exercice des droits politiques (264); les autres, ou citoyens passifs (265), avaient seulement la jouissance des droits civils, c'est-à-dire du droit privé et des droits publics ou droits individuels. Pour être citoyen actif, c'est-à-dire exercer le droit de suffrage politique, il fallait réunir les conditions suivantes (266): 1° être né ou devenu Fran-

conserver "ses privilèges, s'oppose maintenant au mouvement en faveur du suffrage universel qui est la principale plate-forme de l'opposition (parti Kenseikaï).J

C263) Isamberf, Anciennes Lois, t. XXVIII, p. 641.

(f264) Constitution de 1791, tit. III, ch. i, sect. 2, art. 1 et 2.

(265) Cette terminologie fut d'ailleurs critiquée, séance du 20 octobre 1789 (Héimpression de l'ancien Moniteur, t. II, p. 72) : a M. de Montlosier, en examinant le projet du Comité, attaque l'expression de citoyens actifs et passifs. Tout citoyen est actif dans l'Etat, quand il s'agit de s'occuper des droits de tous les citoyens. »

(266) Constitution de 1791, loc. cit., art. 2.

çais; 2° être âgé de vingt-cinq ans accomplis (267^); 3° être domicilié dans la ville ou dans le canton depuis le temps déterminé. par la loi; 4° n'être pas dans un état de domesticité, c'est-à-dire de serviteur à gages (267^); 5° payer dans un lieu quelconque du royaume une imposition directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail, et en représenter la quittance; 6° être inscrit, dans la municipalité de son domicile, au rôle des gardes nationales; 7° avoir prêté le serment civique. Etaient exclus de l'exercice des droits de citoyen actif ceux qui étaient en état d'accusation, ceux qui, après avoir été constitués en état de faillite ou d'insolvabilité prouvé par pièces authentiques, ne rapportaient pas un acquit général de leurs créanciers.

Cela se rapprocherait beaucoup, comme je le disais plus haut, du droit électoral qui avait fonctionné pour l'élection des Ëtats généraux. Avaient, en effet, été admis en 1789 à l'assemblée électorale du Tiers dans les paroisses, communautés, bourgs et petites villes, « tous les habitants composant le Tiers Ëtat, nés Français ou naturalisés, âgés de vingt - cinq ans, domiciliés et compris au rôle des impositions » (268). Même l'exclusion des . doïnestiques était implicitement comprise dans ce système antérieur; car pour avoir entrée dans l'assemblée électoiale, il fallait être inscrit au rôle des taillables, et les. domestiques ne payaient point la taille personnelle (269).

Des diverses conditions établies par l'Assemblée constituante, une seule doit nous arrêter un instant : c'est celle qui introduisait, très mitigé, le régime censitaire, exigeant de l'électeur le paiement d'un certain impôt direct. Elle fut présentée sous divers jours dans la discussion. D'un côté, il fut dit : « Le paiement d'une imposition

(267') L'âge de vingt-cinq ans fut choisi, non pour assurer chez le citoyen actif une maturité d'esprit plus complète, mais parce que c'était l'âge de la pleine majorité dans le droit commun de l'ancienne France; séance du 20 octobre 1789, loc. cit., p. 72. iM. Legrand : « L'âge de vingt-cinq ans, auquel la majorité fst fixée par nos usages, est trop éloigné pour qu'un citoyen exerce ses propres droits; il ne l'est pas assez pour exercer ceux des autres. »

(267=) L'idée que la qualité de domestique ravalait le citoyen et lui enlevait toute indépendance était courante parmi les hommes de la Révolution. Siéyès, Qu'est-ce que ' le Tiers Etat, p. 37-38 : « Un domestique, et tout ce qui est dans la dépendance d'un maître, un étranger non naturalisé, seraient-ils admis à figurer parmi les représentants de la nation ? » Dans le premier projet, cette condition était ainsi exprimée ; n'être pas de condition servile. On proposa ensuite de dire : n'être pas dans un état de domesticité. Mais Piéton fit cette observation (séance dû 27 octobre 1789, loc. cit., p. 94) : (c Par domestiques on entend les commensaux, tels que les instituteurs, secrétaires, bibliothécaires, et par serviteur celui qui vaque à des œuvres serviles. Celui-ci ne peut pas 4tre <Jlu, mais cette exclusion ne doit pas s'étendre aux commensaux » On rédigea alors l'article de manière qu il ne pût s'entendre que. du serviteur à gages. Il y a là de curieux traits de mœurs.

(268) Règlement du 24 janvier 1789, art. 25.

(269) D'Arbois de Jubainville, L'administration des intendants d'après les archives de l'Aube, p. 37.

ne doit être exigé dans les assemblées primaires que comme preuve de cité; la pauvreté est un titre, et quelle que soit l'imposition, elle doit être suffisante pour exercer les droits du citoyen » (270). On ajoutait que la disposition proposée avait pour seul bal d'exclure les mendiants (271). Mais, d'autre part, certains soutenaient qu'elle était destinée à mettre les droits politiques aux mains des seuls propriétaires (272). En réalité, elle dérivait naturellement des précédents que j'ai signalés. Ce qui le montre bien, c'est le calcul en valeur de journées de travail de l'imposition exigée; c'était de celte manière qu'était calculée la taille d'ind^ustrie et la capitation des artisans dans l'ancien régime (273); et il n'y avait point de taillable qui ne payât une cote supérieure à la valeur de trois journées de travail : la Constitution de 1791 prenait, "d'ailleurs, des précautions pour que cette évaluation ne fût point trop arbitraire ni trop variable ouivant les lieux (274).

Les citoyens actifs n'étaient que des électeurs du premier degré. Ils se réunissaient en assemblées primaires au chef-lieu du canton, pour nommer un tant pour cent d'électeurs du second degré. En cela encore, l'Assemblée constituante restait encore fidèle aux piécédents. Depuis le xvi* siècle, toujours les élections des députés du Tiers Ëtat aux États généraux s'étaient faites au scrutin indirect. Seulement elle avait simplifié le système, car jadis le suffrage était souvent à trois degrés (275). D'ailleurs, en principe, l'élection à deux degrés était une précaution essentielle, aux yeux de l'Assemblée, pour l'exercice des droits politiques. Elle avait voulu, de

(270) \I. Legrand, séance du 20 octobre 1789, Réimpression de l'ancien Moniteur, t. II, p. 72.

(271^) M. Desmeuniers (séance du 22 octobre 1789, loc. cit., p. 92) : « En n'exigeant aucune contribution, on admettrait les mendiants aux assemblées primaires, car ils ne paient pas de tribut à l'Etat. Pourrait-on d'ailleurs penser qu'ils, fussent à l'abri de la corruption ? L'e.Kclusion des pauvres dont on a tant parlé n'est qu'accidentelle; elle de-viendra un objet d'émulation pour les artisans. »

(272 Ibidem, M. Dupont : « Pour -être électeur il faut avoir une propriété, il faut avoir un manoir. Les affaires d'administration concernent les propriétés, les secours dus aux pauvres, etc., nul n'y a intérêt que celui qui est propriétaire... les propriétaires seuls peuvent être électeurs. Ceux qui n'ont pas de propriété ne sont pas encore de la société, mais la société est à eux. » Il est vrai que c'étaient là les idées propres des physiocrates.

(273) D'Arbois de Jubainville, L'administration des intendants, p. 31-47.

(274) Tit. III, ch. i, sect. 2, art. 3 : « Tons les six ans le Corps législatif fixera le minimum et le maximum de la valeur de la journée de travail, et les administrateurs des départements en feront la déterraination locale pour chaque district. » — Voici comment Chapelier appréciait et évaluait cette imposition dans son rapport sur le droit de pétition (séance du 9 mai 1791) : « Les impôts étant presque lous directs, et l'imposition équivalente à trois journées de travail étant si faible que dans les lieux les plus opulents elle s'élève à trois livres et qu'elle est de trente sols dans les deux tiers de la France, il n'y a plus d'homme digne du nom de citoyen, il n'y a plus d'ouvrier sans talent, sans industrie sans autre moyen que se.i lira-.; qui ne puisse supporter cette taxe commune et qui ne soit glorieux de la payer. »

(27.5) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit (rançais, 8' édit., p. 495.

parti pris, concentrer les fonctions d'électeur du second degré entre les mains de la classe moyenne et aisée (276). Pour être éligible comme électeur du second degré il fallait être propriétaire, usufruitier, locataire ou métayer d'un bien dont le revenu, évalué sur les rôles de contribution, devait atteindre suivant les cas la valeur de cent, cent cinquante, deux cents ou quatre cents journées de travail (277). Mais, au contraire, pour être éligible au Corps législatif comme représentant du peuple, il suffisait d'avoir la qualité de citoyen actif (278).

C'est à peu près dans ces conditions que fut élue l'Assemblée législative (279). Mais, lorsqu'après le 10 août elle-même convoqua la Convention nationale, elle n'hésita pas à les modifier en vue des élections nouvelles : la Constitution de 1791 était considérée comme caduque dans son entier, par suite de la révolution nouvelle qui venait de s'accomplir. L'Assemblée législative, par le décret des 11-12 août 1792, maintint bien le suffrage indirect, à deux degrés, faisant, comme par le passé, nommer les électeurs par les Assemblées primaires (art. 1). Mais elle supprimait le suffrage restreint

(276) Barnave, séance du 11 août 1791 : « C'est dans la classe moyenne iju'il faut chercher des électeurs, et je demande à tous ceux qui m'entendent si c'est une contribution de dix journées de travail qui constitue cette classe moyenne, et qui peut assurer à la société un degré certain de sécurité. Messieurs, vous avez établi, du moins par l'usage, que les électeurs ne seraient pas payés... Or, je dis que du moment que l'électeur ri'a pas la somme de propriété suffisante pour se pas.çer de travail pendant un certain temps et pour faire les frais de transport dans le lieu de l'élection, il faut qu'il arrive de ces trois choses l'une : ou qu'il s'abstienne de l'élection, ou qu'il soit payé par l'Etat, ou bien enfin qu'il soit payé par celui qui veut être élu. «

(277) Constitution de 1791, tit. III, ch. I, sect. 2, art. 7. Cet article fut voté au mois d'août 1791, lors de la revision des divers décrets constitutionnels précédemment arrêtés. Dans la loi du 22 décembre 1789 (sect. 1, art. 19), r-A.ssemblée avait d'abord exigé, pour être éligible dans les assemblées primaires, simplement une contribution égale au moins à la valeur locale de dix journées de travail.

(278) Constitution de 1791, lit. III, ch. i, sei-.fion 3, art. 3: ce Tous les citoyens actifs, quel que soit leur état, profession ou contribution, pourront être élus représentants de la nation. » Mais c'est encore là une retouche apportée, dans la revision de 1791, au système d'abord adopté par l'Assemblée. Celle-ci (séance du 29 octobre 1789) avait d'abordi exigé, pour ^l'éligibilité au Corps légi.slatif, une contribution d'un marc d'argent. Mais cette condition avait soulevé de vives protestations dans l'opinion publique. Elle fut supprimée au mois d'août 1791, après une discussion animée et brillante. Il y eut comme une compensation entre cette décision et celle qui rendait plus difficile l'éligibilité comme électeur du second degré.

(279) L'Assemblée législative fut, en réalite, élue d'après le décret du 22 décembre 1789, car, lorsque l'Assemblée constituante décréta la convocation des assemblées primaires et des électeurs pour la nomination de la future législature (séance des 27 et 28 mai 1791, Réimpression de l'ancien Moniteur, t. VIII, p. 517 et suiv.), la Constitution n'était pas encore finie et définitivement votée. L'Assemblée constituante se référa simplement au décret du 22 décembre 1789, qu'elle modifia seulement quant à quelques dispositions secondaires. Le décret différait surtout en deux points de la Constitution de 1791. Il rendait éligible comme électeur du second degré tout citoyen qui payait une contribution directe de la valeur de dix journées de travail (art. 19); d'autre part, il ne rendait éligible à l'Assemblée nationale que celui qui payait une contribution directe équivalente à un marc d'argent et qui, de plus, possédait une. propriété foncière quelconque (art. 32).

ei le transformait en suffrage quasi universel (art. 2). La distinction des Français en citoyens actifs et non actifs était supprimée; et pour être admis dans les Assemblées primaires, il suffisait d'être Français, âgé de vingt et un ans, domicilié depuis un an, vivant de son revenu ou du produit de son travail, et n'être pas en état de domesticité. Pour être éligible comme député ou électeur, il suffisait (art. 3) de remplir les mêmes conditions et d'avoir en plus vingt-cinq ans, « les conditions d'éligibilité exigées pour les électeurs ou pour les représentants n'étant point applicables à une Convention nationale ».

La Con\'ention, dans sa première période d'élaboration constitutionnelle, celle qui aboutit à la Constitution du 24 juin 1793, se montra ardemment partisane du suffrage universel et direct en matière politique. Condorcet, dans le remarquable discours qu'il prononça le 23 février 1793, en présentant le premier projet de Constitution, s'efforça de justifier rationnellement ce système. Dans les discussions, très décousues, qui suivirent, on en proclamait le principe comme un axiome évident. Il fut donc inscrit dans la Constitution de 1793 (280). Elle accordait le droit de suffrage à tout Français âgé de vingt et un ans, et même, à de certaines conditions, aux étrangers du même âge résidant en France (art. 4). Mais, pour avoir entrée dans les assemblées primaires, il fallait avoir six mois de domicile "dans le canton (art. 11). Chaque réunion d'assemblées primaires, résultant d'une population de trente-neuf à quarante mille âmes, nommait immédiatement un député (art. 23) (281). Mais la- Constitution du 24 juin 1793 ne fut jamais appliquée. Elle fut suspendue par les décrets des 19 ven-

(280) (Rapport sur la Constitution du peuple français par Hérault-Séchelles dans la séance du 30 juin 1793 {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 617) : « Nous aVons fait d'abord l'attention la plus sérieuse au principe de la représentation. On sait qu'elle ne peut être fondée que sur la population, surtout dans une république aussi peuplée que la nôtre. Cette question ne saurait être douteuse aujourd'hui que dans l'esprit des rtiches, accoutumés à se calculer autrement que les autres hommes. Il s'ensuit que la représentation doit être prise immédiatement dans le peuple, autrement on ne le représente pas. »

(281) Chose notable, la Constitution de 1793 maintenait le suffrage indirect à deux degrés pour l'élection des fonctionnaires administratifs et judiciaires (art. 37). Voici comment le rapport d'Hérault-Séchelles justifiait cette disposition {loc. cit., p. 617) : ;r Qu'on ne nous reproche pas, d'un autre côté, d'avoir conservé des assemblées électO' raies, après avoir rendu hommage si entier à la souveraineté du peuple et à son droit d'élection. Nous avons cru essentiel d'établir une forte différence entre la représentation d'où dépendent les lois et les décrets, en un mot, la destinée de la République, et la nomination de ce grand nombre de fonctionnaires publics à qui, d'une part, il est indispensable de faire sentir leur dépendance dans leur origine et dans leurs fondions, tand's que de l'autre, le peuple lui-même doit reconnaître que, la plupart du temps, il n'est pas en état de les choisir, soit parce que, dans les cantons, on ne connaît pas un assez grand nombre d'individus capables, soit parce que leurs fonctions ne sont pas d'un genre simple et unique, soit enfin parce que le recensement de leurs scrutins consumerait trop de peines et de détails. »

démiaire et 14 frimaire an II, qui établissaient le gouvernement révolutionnaire jusqu'à la paix. Lorsqu'après Tiiermidor la Convention reprit, en l'an III, la question constitutionnelle, après d'assez longs tâtonnements pour compléter ou perfectionner la Constitution de 1793, elle se décida enfin à l'abandonner, pour en voter une enlièremenl nouvelle, qui fut celle du 5 fructidor an III.

Sur la question du dioil de suffrage, comme sur bien d'autres. Ih Constitution de l'an III revenait en arrière et reprenait les principes adoptés en 1791. Pour l'élection des deux assemblées qu'elle instituait, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, elle établissait le suffrage restreint et indirect : seulement, on l'élargissait, on le rapprochait de très près du suffrage universel. Etait, en effet, déclaré citoyen français, c'est-à-dire citoyen actif (art. 8), (( tout homme ]ié et résidant en France qui, âgé de vingt et un ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre civique de son canton, qui avait demeuré depuis, pendant une année, sur le territoire de la République et qui payait une contribution directe, loncière ou personnelle ». Le cens était ainsi réduit au minimum, puisque le taux n'en était pas fixé : il suffisait de payer une contribution directe quelconque. La Constitution donnait même à tout Français le moyen de remplir cette condition à coup sûr et par un acte de sa seule volonté. D'après l'article 304, tout individu qui n'avait pas été compris au rôle des contributions directes avait « le droit de se présenter à l'administration municipale de sa commune, et de s'y inscrire pour une contribution personnelle égale à la valeur locole de trois journées de travail agricole ». La Constitution de l'an III exigeait, d'ailleurs, pour ouvrir le droit électoral dans l'avenir, sinon dans le présent, d'autres conditions rentrant dans un ordre d'idées tout nouveau, mais parfaitement rationnel. Il y était dit (art. 16) : « Les jeunes gens ne peuvent être inscrits sur le registre civique (et cette inscription était indispensable pour exercer les droits politiques) s'ils ne prouvent qu'ils savent lire et écrire et exercer une profe6sion mécanique. Les opérations manuelles de l'agriculture appartiennent aux professions mécani(|ues. Cet article n'aura d'exécution qu'à partir de l'an XII de la Uépnblicfue ». Sauf en ce qui concerne l'exigence de la profession mécanique, où l'on retrouvait l'influence directe des idées développées par Rousseau dans V Emile, celte disposition ouvrait, presque un siècle d'avance, une voie dans laquelle sont entrées de nos jours plusieurs nations occidentales. La Constitution de l'an III adm.ettait aussi un certain nombre de causes- qui faisaient perdre la jouissance ou l'exercice des droits politiques (art. 12, 13). Parmi ces dernières figurait « l'état de domestique à

gages, attaché à la personne ou au ménage », idée toujours persistante depuis le début de la Révolution.

Les citoyens actifs composaient les assemblées primaires formées par canton (tit. 111), où le droit de voter appartenait à tous ceux qui avaient acquis domicile dans le canton par une résidence d'une année et ne l'avaient pas perdu par un an d'absence (art. 17). Elles élisaient des électeurs du, second degré, composant les assemblées éleclorales (lit. IIJ) qui nommaient les membres des deux Conseils. Pour être électeur du second degré, il fallait, comme en 1791, avoir vingt-cinq ans et justifier d'une certaine propriété, usufruit, fermage ou loyer , (art. 35). Somme toute, c'était le système électoral de l'Assemblée constituante qui, avec quelques retouches plus apparentes que réelles, avait été repris par la Constitution de l'an 111, et, sauf l'interruption produite en 1793, le droit électoral de la Révolution présentait jusque-là une même suite d'idées.

Avec le 18 Brumaire et le Consulat il allait prendre une direction nouvelle. Elle lui fut donnée, on le sait, par deux hommes : Sieyès, pour la théorie, et Napoléon, pour la pratique. Cette phase, d'ailleurs, comme toujours en histoire, se relie étroitement à la précédente et s'explique par elle. Depuis 1789, le grand ressort politique avait été le principe électif; on l'avait introduit partout, non seulement dans le gouvernement, mais aussi dans l'administration, dans l'organisation judiciaire, et momentanément même dans l'armée. Dans la lutte ardente des partis, il avait été bientôt faussé et énervé, et, par une réaction presque fatale, il allait maintenant faire place à l'action d'un pouvoir exécutif indépendant et très fort, nommé d'aboid à long terme, puis à titre héréditaire. Cependant, et cela en vertu même des lois de l'évolution, le principe électif subsistait en apparence, recouvrant, comme une simple étiquette, les formes du gouvernement, de même que le pouvoir exécutif paraissait tirer de lui son origine.

C'était le suffrage universel qui, cette fois, était établi à la base. Etait, en effet, citoyen français, citoyen actif, d'après la Constitution du 22 frimaire an VIII (art. 2), tout homme né et résidant en France; qui, âgé de ^ingt et un ans accomplis, s'était fait inscrire sur le registre de son arrondissement communal et qui avait demeuré depuis un an sur le territoire de la République. Toute condition de cens ou de capacité était supprimée, et quant aux cas d'incapacité ou d'indignité qui faisaient perdre le droit électoral ou en suspendaient l'exercice (art. 4, 5), ils étaient reproduits de la Constitution de l'an III; « l'état de domestique à gages, attaché au service de la personne ou du ménage », figurait toujours sur la liste.

Mais ce large droit de suffrage à la base avait peu d'importance; il n'était que d'unç apparence; car ces électeurs ne faisaient plus des élus, des députés. Ils ne nommaient même plus des électeurs du second degré; ils présentaient seulement des listes de candidats sur lesquels le Sénat ou le premier Consul faisait les choix véritables et définitifs (282). Ces présentations elles-mêmes étaient indirectes à plusieurs degrés (283), ou plutôt résultaient d'une série de sélections graduées qu'opéraient successivement parmi leurs membres les diverses assemblées dites électorale^. La Constitution décidait, en effet, articles 18 et suivants: « Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent par leurs suffrages ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer leurs affaires publiques. Il en résulte une liste de confiance, contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des citoyens ayant droit d'y coopérer. C'est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionnaires publics de l'arrondissement. — Les citoyens compris dans les listes communales d'un département désignent également un dixième d'entre eux. II en résulte une seconde liste, dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département. — Les citoyens portés dans la liste départementale désignent pareillement un dixième d'entre eux; il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce département éligibles aux fonctions publiques nationales. » Toutes les listes, ainsi faites dans les départements, étaient adressées au Sénat, et réunies, formaient la liste nationale (art. 19). Le Sénat élisait sur cette liste (art. 20) les législateurs (membres du Corps législatif), les tribuns (membres du Tribunat), les consuls, les juges de cassation et les commissaires de la comptabilité (284). Tous les trois ans les listes étaient revisées par ceux qui avaient droit de coopérer à leur formation (art. 10 et suiv.); et ceux-ci non seulement comblaient alors les vides qui s'étaient produits, mais encore pouvaient rayer, à la majorité absolue, de la liste d'éligibles, ceux qui y étaient précédemment portés. Dans cette combinaison harmoniquement construite, dans ces rouages si

(282) Mémoires du chancelier Pasquier, t. I, p. 145 • « On fut également d'accord pour restreindre les élections populaires; on ne pouvait rien imaginer de mieux pour atteindre ce but que les assemblées primaires, les assemblées du canton, les collèges de département et d'arrondissement qui n'avaient d'autre pouvoir que de .désigner des candidats entre lesquels choisissait le Sénat conservateur. »

(283) Sauf pour les candidats aux fonctions publiques de l'arrondissement lui-même.

(284) Pour le Sénat, la majorité en avait été nommée d'abord (art. 24) par Sieyès et Roger Ducos, ses premiers membres désignés par la Constitution elle-même et réunis aux trois Consuls. Il s'était ensuite complété par cooptation. A l'avenir, il devait nommer ses membres sur une liste de trois noms présentés, l'un par le Corps législatif, l'autre par le Tribunat, le troisième par le premier Consul (art. 16); si le même candidat était présenté à la fois par ces trois autorités, le Sénat était tenu de l'admettre.

bien eng-renés les uns aux autres, on reconnaît la main habile de Sieyès; on retrouve aussi ses conceptions si dénuées de sens pratique, dès qu'il s'agissait non de juger les hommes, mais de réglementer les institutions. En même temps on avait louché à l'extrême décadence du principe électif, au point le plus bas qu'il devait atteindre depuis 1789 jusqu'à nos. jours (285). Avec le Consulat à vie, il eut plutôt un léger relèvement. Dans le Sénatus-consulte du 10 thermidor an X, Napoléon se garda bien de renoncer à ce qui faisait la force pratique du système, c'est-à-dire à la nomination par le Sénat des membres du tribunat et du Corps législatif; mais il rejeta le procédé compliqué et presque puéril des listes de confiance et d'éligibilité superposées. Il ne rendit point l'élection aux citoyens actifs, mais il leur donna, avec mille précautions, un véritable droit de présentation.

Le Sénatus-consulte du 16 thermidor an X organisait trois sortes d'assemblées électorales. Les unes, assemblées primaires de canton, comprenaient sans condition de cens tous les Français domiciliés dans le canton et qui y jouissaient des droits de citoyens : ces assemblées cantonales élisaient des collèges d'arrondissement et de département qui jirésentaient les candidats entie lesquels ie Sénat devait choisir les membres des assemblées représentatives. En apparence, c'était le suffrage à deux degrés réduit au droit de présentation; en réalité, c'était un système différent, plus complexe et moins libéral encore.

En premier lieu, en effet, les membres élus par les assemblées cantonales pour composer les collèges électoraux d'arrondissement et de département étaient à vie (art. 20). Ils ne pouvaient être révoqués que dans des cas très rares, et aux trois quarts des voix (art. 21), par le collège cantonal dont ils faisaient partie. Le premier Consul pouvait leur adjoindre, suivant les cas, dix ou vingt membres (art. 27), pris par lui dans certaines catégories de citoyens. Enfin, les assemblées cantonales ne pouvaient choisir ceux qu'elles élisaient au collège électoral de département que parmi (art. 25) « les six cents citoyens plus imposés du départe-

/'285) Le système électoral établi par la Constitution de l'an VIII fonctionna à peine ii'ne fois. En effet', avant qu'aucuie des listes de confiance ne fût dressée, dès les premiers jours de nivôse an VIII, le Sénat, formé le premier, nomma directement les membres du Tribunat et ceux du Corps législatif. Mais la Constitution décidait que le premier renouvelle'nent du Tribunat et du Corps législatif (qui se renouvelaient l'un et 'l'autre par cinquième"!, aurait lieu en l'an X (art. 38); elle avait prescrit, d'autre part (art. 14), que les premières listes de confiance seraient formées au cours de l'an X. Il en résulta qu'en ventôse an X, le Sénat, procédant par voie d'élection, choisit les quatre cinquièmes des membres du Tribunat et du Corps législatif, les autorisant à continuer leurs fonctions; il élimina ainsi tous les autres et choisit sur la liste nationale ceux qui devaient les remplacer. — Voyez Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Eévolution française, t. XXVIII, p. 308, 397 et suiv.

ment aux rôles des contributions foncières, mobilières et somptuaires, et aux rôles des patentes ».

Les collèges électoraux d'arrondissement et de département avaient des fonctions distinctes et des fonctions communes. Chaque collège d'arrondissement (art. 29) présentait à chaque réunion . « deux citoyens pour faire partie de la liste sur laquelle devaient être pris les membres du Tribunat ». Chaque collège de département présentait, à chaque réunion (art. 31), « deux citoyens pour former la liste sur laquelle devaient être pris les membres du Sénat ». Enfin les collèges d'arrondissement et de département p] éseïitaient chacun (art. 32) « deux citoyens, domiciliés dans le département, pour former la liste sur laquelle devaient être nommés les membres de la députation au Corps législatif »; et des précautions étaient prises pour empêcher qu'en s'entendant sur les mêmes candidats les divers collèges du département ne dictassent, presque à coup sûr, le choix du Sénat (286).

Le premier Empire conserva ce système avec de .très légères additions : la plus importante consista en ce que les membres de la Légion d'honneur furent membres de droit, selon leur grade, des collèges électoraux d'arrondissement ou de département (287).' Le Sénat, qui continuait à élire les membres du Corps législatif et ceux du Tribunat (tant que le Tribunat subsista), était lui-même recruté d'une manière nouvelle. Outre les princes français et les grands dignitaiies de l'Empire, il comprenait quatre-vingts membres représentant l'ancien fonds, nommés par le Sénat lui-même « sur la présentation de candidats choisis par l'Empereur sur les listes formées par les collèges électoraux du département », et tous « les citoyens que l'Empereur jugeait convenable d'élever à la dignité de sénateur ». (288).

(286) Entre le système électoral de l'an VIII et celui de l'an X il y avait, sur un peint, une différencei assez profonde quant à la composition du Corps législatif. Etant donnée la base de la liste nationale, dans laquelle venaient se confondre les notables de tous les départements et sur laquelle le Sénat choisissait en principe librement, il n'y avait plus en réalité de représenlailon distincte des divers départements. Cela était absolument vrai pour le Tribunat; quant au corps législatif, l'article 31 delà Constitution de l'an VIII portait qu'il devait « toujours s'y trouver un citoyen au moins de chaque département de la République ». Dans le système de l'an X, au contraire, les membres du Corps législatif sont répartis entre les départements à raison de leur importance, et c'est seulement pour la nomination des députés du département que les collèges d'arrondissement et de département font des présentations. Dès lors, le Corps législatif put prendre le nom qu'on lui donna dans la suite : Chambre des députés des départements. Voici d'ailleurs comment le définissait un article officiel, célèbre en son temps, inséré au Moniteur du 15 décembre 1808 : « Le Corps législatif, improprement appelé de ce nom, devrait être appelé Conseil législatif, puisqu'il n'a pas la faculté de faire des lois, n'en ayant pas la proposition. Le Conseil législatif est donc la réunion des mandataires des collèges électoraux. On les appelle députés des départements parce qu'ils sont nommés par les départements. »,

(287) Sénatus-consulte du 28 floréal an XII, art. 99.

(288) Ibidem, art. 57.

Tel fut le système électoral du Consulat et du premier Empire. Ce sont les circonstances historiques, les désillusions et l'indifférence quant à la liberté politique qui lui ont permis de naître et de végéter; mais une autre cause, une cause première, contribua peut-être à ce résultat, à savoir le système de suffrage à deux degrés qu'avait établi l'Assemblée constituante et que la Convention avait repris en l'an III. Les électeurs du second degré form.aient dans chaque déparlement un véritable corps politique, et l'on s'habituait ainsi' par avance à voir les représentants choisis par un autre corps que le corps électoral.

Avec la Restauration et par la Charte de 1814, une double transformation s'accomplit. D'un côté, le droit de suffrage politique fut restreint étroitement; d'autre part, il redevint effectif pour l'élection de la Chambre des députés. La comédi'e électorale, qui se jouait depuis Fan VIII, cessa : les électeurs élurent directement les députés. Cela n'était cependant point formellement dit dans la Charte (289). Mais cela fut décidé par la loi du 5 février 1817 (290). Pour être électeur, il fallait, d'après la Charte (art. 40), payer un .cens très élevé, une conlribution directe de trois cents francs et avoir trente ans d'âge. Le cens d'éligibilité était porté à mille francs de contribution directe (art. 39), et il fallait avoir quarante ans pour être élu député. Cependant, si dans un département il y avait moins de cinquante personnes de quarante ans payant cette contribution, les plus imposés après elles étaient ajoutés à la liste jusqu'au chiffre de cinquante (art, 40), et ils devenaient alors éligibles. C'était une nouvelle orientation du suffrage politique : on voulait le mettre exclusivement entro les mains des classes riches et spécialement des grands propriétaires fonciers. La première pensée des rédacteurs de la Charte avait même été de ne compter pour le cens électoral que la contribution foncière, et c'est par voie de concession qu'on y comprit aussi les autres contributions directes (29P). Aussi une retouche dans ce sens ne tarda pas à être

(289) L'article 35 disait simplement : « La Chambre des députés sera composée des députés élus par des collèges électoraux dont l'organisation sera déterminée par des lois. » L'article 40 déterminait les électeurs censitaires « qui concourent à la nomination des députés ». Aussi la Restauration conserva-t-elle d'abord les collèges électoraux de l'Empire, en augmentant leurs pouvoirs ■ les collèges d'arrondissement présentaient des candidats, parmi lesquels les collèges de département élisaient les députés.

(290) Art. 7 : « Il n'y a dans chaque département qu'un seul collège électoral, il est composé de tous les électeurs du département dont il nomme directement les députés à la Chambre. »

(291') Duvergier d'^ Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France. t. II, p. 171 : « MM. Chabaud-Latour, Garnier, Duhamel, eurent beaucoup de peine à obtenir que la contribution foncière ne profitât pas seule au cens électoral et que les contributions personnelle et mobilière eussent le même avantage. On fit pourtant droit à leur demandé en substituant les mots contribution directe aux mots contribution

apportée par la loi du 29 juin 1820, dite du double vote. Elle créait, pour l'élection des députés, deux sortes de collèges électoraux : 1° des collèges d'arrondissement, qui comprenaient tous les électeurs censitaires admis par la Charte, ayant là leur domicile politique, et qui nommaient chacun un député (art. 1 et 2); 2° des collèges de département, « composés des électeurs les plus imposés en nombre égal au quart de la totalité des électeurs du département, entre lesquels étaient répartis 172 nouveaux députés à élire. Certains départements seuls, les plus petits, conservaient 1© système antérieur, tous les électeurs se réunissant en un seul collège départemental. Par cette combinaison, les électeurs les plus imposés de chaque département, jusqu'à concurrence du quart, votaient deux fois : d'abord dans le collège d'arrondissement, puis dans celui du département; et dans ce dernier collège leur voix prenait une importance toute particulière, puisqu'elle n'était pas contre-balancée par la voix des censitaires moins imposés. C'est, d'ailleurs, la seule application qui ail été faite, en France, du système du vote plui^al que nous retrouverons un peu plus loin dans certaines législations étrangères ^9P).

La' Révolution de 1830 maintint le régime censitaire, mais en l'atténuant, en lui donnant par là même un caractère nouveau. C'était dorénavant, non plus aux grands propriétaires fonciers, mais à la classe moyenne, à la bourgeoisie enrichie, que la Constitution voulait réserver l'exercice des droits politiques. La Charte revisée de 1830 ne fixait pas elle-même le cens électoral ni le cens d'éligibilité. Elle décidait seulement qu'il fallait avoir vingt-cinq ans pour être électeur (art. 34) et trente ans pour être élu député (art. 32). Elle laissait le surplus au domaine de la loi, et elle annonçait, à brève échéance (art. 69, § 9), une loi électorale portant « l'abolition du double vote et la fixation des conditions électorales et d'éligibilité ». Cette loi fut celle du 19 avril 1831, qui donna lieu à de vifs débats dans la presse et dans les Chambres. Elle abaissait le cens électoral à deux cents francs de contributions directes (art. 1), et même, pour certaines catégories de personnes, à cent francs, à raison de leurs titres particuliers (292). Le cens

(oncière, mais personne ne songea aux patentes : k Si on y eût songé, dit M. Beugnot, jamais l'amendement n'eût été adopté. » ^

(29P) [Une proposition de loi à la Chambre des députés (1920, n° 252), signée de 200 députés, tend à organiser une nouvelle forme de vote plural, le vote {amilial, par lequel le père de «famille exerce le droit d3 suffrage pour lui-même et tous ses enfants mineurs des deux sexes (Voir Le Parlement et l'Opinion, 15 mai 1920, p. 96S).]

(292) Art. 3 : « Sont, en outre, électeurs en payant cent francs de contributions directes : 1° les membres et correspondants de l'Institut; 2° les officiers des armées de terre et de mer jouissant d'une pension de retraite de 1,200 francs au moins, et justifiant d'un domicile réel de trois ans dons l'arrondissement communal. Les officiers

d'éligibilité était abaissé à cinq cents francs de contributions directes (art. 59), Tout double vote était supprimé (art. 12) et les élections des députés se faisaient par arrondissement, chaque arrondissement élisant un député.

Cette loi devait rester le dernier mot de la Monarchie de Juillet en cette matière; mais elle devait être pour elle comme un mal chronique, et contribua puissamment à amener la crise définitive qui entraîna sa chute. La Révolution do 1830, en effet, représentait, pour une bonne part, un renouveau de l'esprit qui avait inspiré la première Révolution et le premier Empire, et cet esprit était pris d'égalité plus encore que de liberté politique. La question de la réforme électorale, dans le sens d'un élargissement du droit de suffrage, fut bientôt à l'ordre du jour, périodiquement introduite par le parti démocratique, sous forme de pétitions adressées aux Chambres ou de projets de loi déposés devant elles et dus à l'initiative parlementaire. Sous cette forme, les projets de rélorme électorale prenaient, d'ordinaire, un caractère modéré. Ce qui était le plus souvent proposé, c'était ce qu'on appelait alors Vadlonclion des capacilés aux électeurs censitaires : on désignait par là des personnes inscrites à raison de leur profession sur la seconde partie de la liste du jury criminel, telle qu'elle était alors dressée. Souvent l'opposition dynastique libérale adhérait à de semblables demandes ou même les présentait pour son propre compte. Mais le gouvernement opposa toujours une résistance obstinée et un refus absolu. Au mois de mai 1840, M. Thiers, alors président du Conseil, repoussait toute réforme électorale (293) et une campagne de banquets était vainement conduite en faveur de cette réforme (294). En février 1842, c'était M. Guizot qui la combattait, répondant aux discours de Lamartine et de Dufaure (295). C'était lui encore qui, inébranlable dans la résistance, repoussait, le 26 mars 1847 devant la Chambre des députés, une proposition très modérée de M,- Duvergier de Hauranne et émettait cette prédiction, que les faits devaient démentir à si brève échéance : « Il n'y a pas de jour pour le suffrage universel. Il n'y a pas de jour où toutes les créatures humaines, quelles qu'elles soient, pourront être appelées à exercer les droits politiques, » (296), C'est enfin en

on retraite pourront compter, pour compléter les 1,200 francs ci-dessus, le traitement qu'ils toucheraient comme membres de la Légion d'honneur. »

(293) Dans la séance du 16 mars, il proclamait la soaveraineté, non pas de la nation, mais du roi et des Chambres, selon la pure doctrine anglaise :,« En langage constitutionnel, quand vous dites souveraineté nationale, vous dites la souveraineté du roi, les deux Chambres exprimant la souveraineté de la nation par des votes réguliers. De souveraineté nationale, je n'en connais pas d'autres. »

^204) Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juillet, t: IV, p. 81 et suiv.

(205) Ibidem, t. V, p. 54 et suiv.

(296) Histoire de mon temps, t. V., p. 383.

vue de la réfoime éleclorale que s'organisa celte nouvelle campagne des banquets de 1S47 et de février 1848, qui devait amener, comme dernier incident, la Révolution de février (297).

Proclamé par le Gouvernement provisoire pour les élections a l'Assemblé© constituante (298), inscrit dans la Constitution de 1848 et organisé par la loi électorale du 15 mars 1849, le suffrage universel entrait désormais à litre définitif dans' nos institutions. Une tentative fut faite cependant pour le restreindre par l'Assemblée législative dans la loi du 31 mai 1850. Le législateur ne pouvait pas alors ralteindre directement, car il était garanti par une disposition constitutionnelle; mais un détour fut employé d'une grande subtilité juridique. La Constitution ne déterminait pas les conditions de domicile nécessaires pour exercer le droit électoral : elle les avait implicitement laissées à la détermination de la loi, et la loi du 15 mars 1849 les avait fixées à six mois de résidence dans le canton (299). Le gouvernement, répondant aux désirs de la majorité de l'Assemblée (300) proposa d'exiger un domicile de trois années dans la même commune ou dans le même canton (art. 1), et ce domicile électoral devait être constaté en principe, sauf dans quelques cas exceptionnels, par l'inscription de l'électeur au rôle de la taxe personnelle ou au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux (301). L'exposé des motifs exprimait, d'ailleurs, le plus grand respect pour la Constitution (302). Ce projet donna lieu aux plus ardents débats : attaqué comme inconstitutionnel autant que dangereux, il fut volé néanmoins, et cette loi fut une mesure des plus impopulaires et des plus imprudentes. Elle manquait de franchise et paraissait dirigée exclusivement contre les électeurs ouvriers des villes. Louis-N'apoléon, qui l'avait cependant fait présenter par son ministère, l'abrogea par un des décrets qui

(297) Thureau-Dangin, op. cil., t: VII, p. 78 et suiv., 394 et suiv. ^

(298) Décret du 5 mars 1848.

(299) Ci-dessus, p. 367.

(300) Spuller, Histoire parlementaire de la seconde République, p. 287 et suiv.

(301) Art. 3 : >« Le domicile électoral sera constaté : 1° par l'inscription au rôle de la taxe personnelle ou par l'inscription personnelle au rôle de la prestation en nature pour les chemins vicinaux; 2° par la déclaration des pères ou mères, beaux-pères ou belles-mères ou autres ascendants domiciliés depuis trois ans, en ce qui concerne les fils, gendres, petits-fils et autres descendants majeurs vivant dans la maison paternelle et qui, par application de l'article 12 de la loi du 24 avril 1S32, n'ont pas été portés au rôle de la contribution personnelle; 3° par la déclaration des maîtres et patrons, en ce qui concerne les majeurs qui servent ou travaillent habituellement chez eux, lorsque ceux-ci demeurent dans la même maison que leurs maîtres ou patrons ou dans les bâtiments d'exploitation. »

(302) a On doit respecter la Constitution dans sa lettre et dans son esprit; il n'est permis ni de l'enfreindre, ni de l'éluder : mais le législateur peut et doit user loyalement et avec courage des droits que lui donne cette Constitution pour défendre la société menacée. » V. Laferrière, La loi du 31 mai 1850, 1908.

furent l'expression du Coup d'Etat du 2 décembre 1851 (303), et le suffrage universel . ainsi rétabli n'a reçu aucune atteinte de la législation postérieure.

Après avoir suivi l'histoire du droit de suffrage politique en France, relevons les principales indications que fournissent les législations étrangères (304).

Nous avons \u dans notre pays la législation, depuis 17S0, osciller autour du suffrage universel, tantôt s'en rapprochant, tantôt s'en éloignant, pour s'y fixer enfin dans une position inébranlable. Dans la grande démocratie de l'Amérique du Nord, la même évolution s'est produite conduisant au même résultat, mais d'une façon rectiligne, sans retour en arrière et par un progrès continu. Lorsque se fonda la République des Etats-Unis, les Constitutions particulières des divers Etats, qui déterminent en môme temps la capacité électorale et pour les votations dans l'Etat et pour l'élection de la Chambre des représentants fédérale, contenaient en général le système censitaire (305). Elles exigeaient chez l'électeur soit une propriété déterminée, souvent une propriété foncière, soit le paiement de certains impôts. Mais peu à peu ces restrictions ont été supprimées, et il n'en reste plus aujourd'hui que quelques traces. Voici ce qu'a constaté M. Bryce :

« Le suffrage universel pour tout homme majeur a été établi dans presque tous les Etats. Ne sont frappés d'incapacité que les hommes condamnés pour un crime (y compris la corruption et la polygamie) et ceux qui reçoivent les secours accordés par la loi des pauvres. Ces exceptions existent dans presque tous les Etats et dans huit aucun indigent n'a aucun droit de voter... Il fallait autrefois dans beaucoup d'Etats un certain cens électoral et il a été exigé jusqu'en 1888 dans Rhode-Island, où tou's les citoyens qui n'étaient pas originaires des Etats-Unis n'étaient électeurs que s'ils possédaient des biens immeubles de la valeur de 134 dollars, ou s'il payaient un impôt d'un dollar. Cinq autres Etats (Delawarc,

(303) Le Président de la République décrète : « Art 1". L'Assemblée nationale est dissoute. — Art". 2. Le suffrage universel est rétabli. La loi du 31 mai est abrogée. »

(304) Voyez : Edmond Villey, Législation électorale comparée des principaux pays d'Europe, Paris, 1900.

(305) [J.-L. Waren Woodrille, Suffrage limitations in Louisiana, dans Political science quarterly, juin 1906, p. 177; Georges H. Haynes, Heprésenlaticn in State Législatures dans Annals of Ihe American Academtj, 1900, t. XV et XVI; Woodruff, Election methods in Philadelfhia, The hist, o[ Minnesota primary élection System, dans Annals ol the American Academy, novembre 1902, p. 142 et suiv.; Foster, Commenlaries, I, 319 et suiv. : Kirk II. Porter, The history of suffrage in the United States, Chicago, 1918.]

Pensylvanie, Massachusetts, Tennessee et Mississipi) exigent que l'électeur paie un impôt dans l'Etat ou dans le comté (le Massachusetts et le Tennessee l'appellent capitation); mais s'il ne le paie pas, son parti le paie d'ordinaire peur lui, de sorte que cette restriction n'a aucune importance. Le Massachusetts exige que l'électeur sache lire la Constitution en anglais et écrire son nom (amendement de 1857); le Connecticut, qu'il sache lire n'importe quelle partie de la Constitution et des lois et qu'il soit de bonnes vie et mœurs (306) (amendements de 1855 et 1845). Cette épreuve montrant que. l'on est instruit n'a pas une grande importance, d'abord parce que les illettrés sont peu nombreux dans ces deux Etats, et avec les nouvelles lois sur le scrutin elle sera à peu près L^utile... Le Mississipi ordonne que toute personne qui voudra se faire inscrire sur les registres « sache lire un© partie de la Constitution et la comprenne quand on la lit devant elle et puisse l'interpréter convenablement » (Const. de 1890) (307); on exige aussi que l'électeur ait résidé pendant un certain temps dans l'Etat ou dans le district où il demande à voter; la durée de ce séjour, très variable d'un Etat à l'autre, est généralement très courte. »

Depuis lors, le tableau n'a pas sensiblement changé; le triomphe du suffrage universel n'a fait que s'affirmer davantage. Cependant, il y a une tendance manifeste à refuser le droit électoral à ceux qui ne savent pas lire et écrire (308). Cette intelligence qualification, comme on dit là-bas, a été introduite ou proposée dans. la

;306) Le texte anglais de Bryce porte to sustain a gond moral character, ce que M. Lestang /t. II, p. 100) traduit par « qu'il soit honorable »; cela n'est point assez p5-écis.

(307) Bryce, 2" édit. franc., 1912, t. II, p. 110. Sur les derniers mots, M. Bryce ajoute en note : « L'interprétation de cette remarquable clause semble être celle-ci : elle serait faite pmir trouver un moyen pacifique d écarter les nègres illettrés et d'accepter les blancs illettrés. Ce résultat a été atteint en fait et quoiqu'il soit contraire à l'esprit du quinzième amendement de la Constitution fédérale (qui défend aux Etats de refuser le droit de suffrage à raison de la race, de la couleur ou d'un état antérieur de servitude), c'est peut-être pour le Mississipi la meilleure solution d'un problème difficile. » Le mouvement signalé par M. Bryce et qui consiste à exclure les nègres du droit de suffrage, en subordonnant celui-ci à des conditions qui ne leur sont point spéciales, mais qui en fait les visent surtout, paraît s'étendre dans les Etats du Sud. Voyez Political science quarterly, 1899, p. 369 [et surtout Bryce, 2' édit. franc., 1913, t. IV, p. 237 et suiv. Les exigences d'instruction, de propriété ou de cens dirigées contre les nègres risquaient d'atteindre quelques blancs; on les a préservés par la « clause du Grand-Père ». Sont dispensés de ces exigences ceux qui éiiient él'-etenrs au 1" janvier 1867 (avant l'affranchissement des nègres), ainsi que leurs descendants. La (c clause du Grand-Père » existe dans la Caroline du Nord, la Louisiane, l'Oklahoma (depuis 1910)). En 1910, la législature de Maryland a adopté une disposition refusant .directement Ite vote aux nègres, mais cette disposition a é!é arnMee par le veto du gouverneur. Viallate, Vie politique, 4' année, p. 473; John Mabry Mafhews, Législative and [udicial history o( ihe {ifteenth amendment, 1909, John Hopkins Press.]

(308) Il est vrai que la clause paraît souvent être dirigée contre les étrangers naturalisés ou contre les nègres, comme on vient de le voir à la note prêredenle. EU? exige d'ordinaire que l'électeur puisse lire la constitution en anglais et signer son nom.

Californie, le Wyoming et la Louisiane (309). II ne faut pas oublier que, dans presque tous les Etats, ces amendements constitutionnels sont soumis au vote du corps électoral qui se restreint ainsi lui-même.

Si nous tournons maintenant nos regards vers le continent européen, en dehors de France, nous saisissons immédiatement deux (aits très nets et très importants.

En premier lieu, le suffrage universel s'est déjà fait une très Uirge place. II est en pleine vigueur dans la Confédération suisse, soit pour les votations cantonales, soit pour les votations fédérales. Il a été établi en Grèce par la Constitution de 1864 (310). Introduit une première fois en Espagne par la Constitution éphémère de •1869, il fut supprimé en 1877; mais il a été rétabli par la loi du 2o juin 1800 (311). C'est le suffrage universel, ou à peu près, qu'a admis la Constitution danoise pour les élections au Folketing (ou Chambre basse), avec une réglementation qui rappelle, par certains traits, nos Constitutions de la Révolution, par certains autres, quelques dispositions des constitutions américaines (312). Chose remarquable, c'est le suffrage universel et direct qu'a aussi adopté la Constitution de l'Empire d'Allemagne du 16 avril 1871 pour les élections au Reichstag (313). Elle s'est montrée en cela plus hardie et plus libérale que les constitutions particulières de la plupart des Etats qui composaient l'Empire (314). Si celles-ci, en effet, faisaient souvent une place au suffrage universel, c'était seulement sous le mode du suffrage indirect ou en le tempérant par une prépondérance accordée dans le choix des députés aux propriétaires fonciers ou aux plus haut imposés qui formaient des collèges spéciaux. La cause de cette liardiesse est d'ailleurs facile à trouver. Le suffrage universel est la plus grande force politique des temps modernes, et les créateurs de l'Empire allemand y avaient fait

(309) Political science quarlerhj, 1898, p. 17; et le Record o( Political events, passim (et John Mabry Mafhews, History o[ the [ilteath amendmenl, 1909).

(310) Art. 66 : Darcsle, Les Constitutions modernes, t. IP, p. 289, loi du 5(17) décembre 1877, at. 4; — Annuaire de législation étrangère de 1878, p. 707.

(311) Annuaire de législation étrangère de 1891, p. 418; Périsse, les élections législatives en Espagne, thèse, 1909.

C312) [La Constitution revisée du 4 juin 191.5 étend encore le suffrage à tout homme ou femme de vingt-cinq ons.]

(313) Art. 20 — Dareste, Les Constitutions modernes, t. I-, p. 160 : « Le Reichstag est nommé au suffrage universel et direct, au scrutin secret, y

(314) Voyez en particulier les Constitutions de Prusse, de Bade, de Saxe-Weimar, de Wurtemberg, de Bavière et de Saxe. [Nouvelle constitution électorale du Landtag saxon. Bévue générale d'administration, 1909, p. 348; Combes de Lestrade, Elargissement du suffrage en Allemagne, dans Compte rendu de l'Académie des sciences morales et politiques, 1906, p. 736; Henry Nézard, Le suffrage universel en Prusse, dans Bévue politique et parlementaire, juin 1908; Maysset, L'esprit public en Allemagne, dans Correspondant, 27 août 1909; Brocard, La réforme électorale en Prusse et les partis, dans Bévue politique et parlementaire, février 1912, p. 287 ]

appel pour contre-balancer et dompter au besoin une autre force, dont ils redoutaient les effets pour la durée de leur œuvre: l'esprit de particularisme qui aurait pu dissocier les divers Etats réunis dans la nouvelle fédération (315). Le suffrage universel donnant une commune vie politique à tous les citoyens de l'Empire a seul paru capable de maintenir l'unité créée.

[Après la révolution populaire de 1918, issue de la défaite allemande, la Constitution du 11 août 1919 devait donner à l'Empire un régime électoral des plus démocratiques: d'une part les membres du Reichstag sont élus au suffrage universel égal, direct et secret, par les hommes (316) et les femmes âgés de plus de vingt ans (art. 22); df autre part la Constitution impose aux Pays d'Empire le même mode de représentation populaire (art. 17).]

Enfin la Belgique, opérant une revision constitutionnelle qui n'a pas demandé moins de onze mois, a adopté, le 25 septembre 1893, 1© suffrage universel (317), mais en le tempérant par deux procédés. D'un côté, elle n'ouvre l'électorat, comme la Constitution française de 1791, qu'à l'âge de vingt-cinq ans. D'autre part, elle a introduit le vote plural. Si chaque citoyen âgé de vingt-cinq ans a une voix, beaucoup de citoyens peuvent en avoir plus d'une. Le nouvel article 47 de la Constitution belge, après avoir attribué un vote à tous les citoyens âgés de vingt-cinq ans accomplis, domiciliés depuis un an au moins dans la même commune, accorde un vote supplémentaire à raison de l'âge (35 ans) et de l'impôt payé joints à la qualité de chef de famille (marié ou veuf ayant enfants) ou à raison de la propriété de certains biens; il accorde deux votes supplémentaires à raison de la capacité intellectuelle attestée par des justifications qui se rapportent à l'enseignement supérieur ou à l'enseignement moyen du degré supérieur. Nul cependant ne peut cumuler plus de trois votes. Ce système très complexe repose sur une idée qui a des partisans très convaincus (318).

(315) Albert Sorel, La vieille Allemagne et le nouvel Empire (le Temps du 20 avril 1890) : K II n'y a pas beaucoup de moyens de créer une force nationale supérieure et extérieure aux dynasties et aux Etats. L'organisateur de l'Empire n'a pas eu le choix. Bon gré mal gré, il a été droit au fond "1 il a donné à l'Allemagne d'un seul coup le suffrage universel et un Parlement ». Voir Henry Nézard, L'évolution du suffrage universel en Prusse et dans l'Empire allemand, 1905.

(316) L'exercice du droit de vote a été provisoirement suspendu pour les soldats de la Reichswher, à la suite de la teniative du coup d'Etat militaire de Kapp (mai 1920).

(317) L'article 47 de la Constitution de 1831 ne donnait le droit de suffrage politique qu'aux citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel, était-il dit, « ne peut excéder 103 florins d'impôts directs ni être au-dessous de 20 florins ». [Joseph Barlliélemy, L'organisation du svffrage et l'expérience belge, p. 376.]

(318) Voyez plus loin, p. 392 et suiv. et Cf Arthur Desjardins, La liberté politique dans l'Etat moderne, p. 239 et suiv. On lit dans la Correspondance de Flaubert, l\' série, Paris, 1893, p. 82, ce curieux passage d'uni lettre adressée par lui à George Sand' en 1879 : « Tout homme (selon moi), si infime qu'il soit, a droit à une voix,

[Le suffrage universel pur et simple réclamé en Belgique par le parti socialiste a été rejeté le 6 février 1913 par la Chambre des représentants. Mais peu après une commission extraparlementaire dite la Commission des xxxi était chargée de préparer une refonte de la loi électorale : elle se borna à opérer un travail d'unification que vint interrompre la Guerre (319^). Celle-ci, en Belgique comme ailleurs, a fait évoluer les idées sur l'élection. La loi électorale de 1919, pour les élections à la Constituante, a déjà supprimé le vote plural (319^). Dans la revision de la Constitution actuellement en cours (mai-juillet 1920), le Parlement paraît devoir voter le suffrage universel pur et simple en ramenant l'âge électoral à 21 ans et la durée de résidence à six mois, règle qui a déjà été admise en mars 1920 dans la loi électorale communale (319^).]

En tant qu'il ne rattache pas à l'impôt ou à la propriété, mais seulement à l'instruction, les votes additionnels, il peut paraître l'exacte application du principe sur lequel nous avons fait reposer le droit électoral lui-même. N'a-t-il pas alors pour but de mesurer à la capacité la fonction électorale ? Cependant il "contient sûrement une contradiction logique. Si l'on augmente le droit, le pouvoir électoral, des citoyens les plus capables, c'est en réalité pour corriger l'incapacité des autres : mais s'il en est ainsi, on aurait dû logiquement refuser tout droit électoral à ces derniers. ]En les admettant au suffrage, la loi reconnaît en eux une capacité suffisante : pourquoi alors donner à d'autres, dans l'exercice de la même fonction, une autorité supérieure? On. retombe forcément dans la représentation des intérêts (320).

la -sienna, mais n'est pas l'égal de son voisin, lequel peut le valoir cent fois. Dans une entreprise industrielle (Société anonyme), chaque actionnaire vaut à raison de son apport. Il en dc^rait être de même dans le gouvernement d'une nation. Je vaux bien vingt électeurs de Croisset. L'argent, l'esprit et la race même doivent être comptés, bref, toutes les forces. Or, jusqu'à présent, je n'en vois qu'une, le nombre. »

(319') [Orban, La législation des élections communales en Belgique, Revue du droit public, 19U, p. 681.]

(319=) [Revue pol. et pari., 10 septembre 1919, p. 276.] *■

(319') [Le Temps, 5 mars 1920.]

(320) Cela est presque toujours évident lorsqu'un ou- plusieurs des votes supplémentaires sont attachés à une condition de propriété ou de cens. C'est ce qui s'est fait jour rapidement en Belgique et la revision de 1893 n'a point arrêté le mouvement d'opinion qui réclatne le suffrage universel pur et simple. Lors de la présentation et de la discussion de la loi du 30 décembre 1899, appliquant aux élections du Parlement belge le système de la représentation proportionnelle, une fraction importante du parti socialiste refusa de s'associer à cette réforme, dont celui-ci était pourtant partisan, tant que le suffrage universel pur et simple ne serait pas adopté. La loi du 30 décembre 1899, résultat d'une transaction, n'a rien terminé. On peut même dire que le suffrage universel a été doublement faussé par ces deux mesures qui s'aggravent l'une 1 autre : le vote plural et la représentation proportionnelle. Quoi qu'il en soit, une agitation en faveur du suffrage universel pur et simple à laquelle coopèrent des représentants de divers partis, a repris depuis lors. Il a été déposé à la Chambre des représentants une motion

La Suède est venue au suffrage universel en 1907. D'après la loi du 14 mai 1907 (321), remaniée par la réforme de 1918-1919 (322), est électeur tout citoyen qui a atteint l'âge de vingt-trois ans, n'a pas de casier judiciaire, a régulièrement acquitté ses impôts, rempli ses devoirs militaires et ne figure pas parmi les assistés. Dans un pays voisin, la Norvège, où existait déjà le suffrage universel, il est devenu direct au lieu d'être à plusieurs degrés (323).

[Jusqu'en 1912, l'Italie était soumise à un régime électoral à principe capacitaire qui excluait les illettrés et réduisait à tiois millions (3,319,207) le nombre des éle'cteurs. La loi du 30 juin 1912 appelle les « analfabeti » à la vie politique, pourvu qu'ils aient atteint l'âge de trente ans : cette réforme a créé subitement cinq millions de nouveaux électeurs (324).]

Il y a quelques années, le suffrage universel avait pénétré, quoique d'abord par une porte étroite, dans la législation d'un grand pays, l'Empire d'Autriche, pour l'élection de la Chambre des députés. Celle-ci avait été composée, par les lois des 2 avril 1873 et 4 octobre 1882, de 353 députés, répartis entre quatre séries de collèges distincts ou Curies, comme on dit en Autriche : 85 étaient élus par les grands propriétaires fonciers; 21 par les Chambres de commerce et d'industrie; 118 par les villes, marchés et lieux indus-

tendant à ce que le peuple belge 1c«t entier, votant par têtes, fût consulté par voie' de re(erendum sur le point de savoir s'il veut le suffrage universel et en même temps une organisation sincère de la représentation proportionnelle. Cette motion a été discutée à partir du 21 juin 1901 pendant plusieurs séances. La prise en considération a été repoussée par 85 voix contre 50 et 2 abstentions. [La « dépluralisation » du suffrage universel, l'adoption du « pur et simple » est une des questions toujours à l'ordre du jour en Belgique : elle va être régulièrement résolue par la Constituante actuellement en session (mai 1920). Cf. Janson, Ch. rep., 1er déc. 1910, Ann. pail., 191Û-1911, p. 170; J. Barthélémy, op. cit., p. 433: L'avenir du vote plural. Le vote plural existait, avant 1919, en Saxe où certains électeurs pouvaient cumuler jusqu'à quatre voix. Revue générale d'administration, 1909, p. 348. J. Barthélémy, loc. cit., p. 401; Otto Mayer, Das Staatsrechi des Kdnirj, Sachsen, Tubingen, 1909. Alioz, Das Pluralstimmrecht, Archiv des Of(. Rechts, t. XXIX, p. 458.]

(321) Ci-dessus, p. 350.

(322) [Voir : La rëlorme constitutionnelle en Suède, dans Revue des Sciences polili qu.es, septembre 1919, p. 286.]

(323) Viallate, La vue politique dans les Deux Mondes, p. 243 et 249, et la 5' édit. de ces Eléments, p. 339.

(324) [Il y a désormais 8,672,249 électeurs. Bertolini, La nuova legge elettorale poUlica nelle sua pratica applicazione, Bergame, 1912. — Sur les résultats de cette reforme, (Le Temps, 2 oct., 8 nov. et 5 déc. 1913), comme en Belgique l'élargissement du suffrage paraît avoir profité aux extrêmes de droite et de gauche, sans toutefois ébranler la majorité gouvernementale (Le Temps, 29 oct. 1913). La loi a pris des précautions pour permettre le vote de§^ illettrés : le suffrage est donné sous enveloppe ^V. infra, secret du vote) au moyen d'un bulletin portant imprimé le nom du candidat préféré ainsi qu'un contresigne, pouvant être le portrait du candidat afin que les illettrés puissent le reconnaître. Tambaro, La ré{orme électorale en Italie, dans Revue du droit public, I9I2, p. 775 : Lémonon, Les élections italiennes, dans Revue politique et parlementaire, 10 déc. 1913, p. 465, et Thaon di Revel, Chronique, ibid., 10 janvier 1914, p. 188. — Sur la loi italii-nne de 1919, voir ci-dessus, p. 350 et note 203.]

triels, et 129 par les communes rurales. C'est, on le voit, le système de la représentation des intérêts. Mais les lois de l'Empire ne déterminaient pas directement ceux qui étaient appelés à voter dans chacune de ces curies; elles se référaient en principe aux lois particulières qui, dans chaque pays de l'Empire (Land), accordaient le droit électoral pour l'élection de l'assemblée particulière du pays (Landlag) et elles donnaient à 'ceux-là le même droit de vote pour l'élection de la Chambre des députés au Reichsrath autrichien. De plus, la loi de chaque pays qui était prise en considération, c'était celle qui était en vigueur le 2 avril 1873, quand même elle aurait été modifiée depuis lors. Cela dit, voici, en quelques mots, comment étaient composées les quatre curies.

Ce qui donnait le droit de vote dans la classe des grands propriétaires fonciers, ce n'était pas par elle-même l'étendue de la propriété immobilière ou le chiffre de l'impôt foncier. Le droit de vote était ici attaché à certaines terres nobles ou ecclésiastiques. C'étaient des propriétés qui avaient, dans une certaine mesure, un caractère historique, et qui étaient inscrites sur des registres, ou tables, particuliers (Land und Lehentafel); le propriétaire, quel qu'il fût, avait, en cette qualité, le droit de voter dans la première curie; c'est la propriété féodale et noble qui y était représentée. Sans doute les lois des divers pays exigeaient aussi que la propriété, pour donner droit au vote, payât un certain chiffre d'impôt foncier, mais sauf en^ Dalmatie, où il y avait vraiment une curie des plus haut imposés, ce n'était là qu'une condition secondaire; les terres roturières, quelle que fût leur importance (Rusticalboden baûerlicher Grand), ne pouvaient y donner accès. Très logiquement, les femmes propriétaires d'un de ces biens privilégiés, si elles jouissaient de leurs droits d'une façon indépendante, et qu'elles eussent l'âge électoral (24 ans), figuraient parmi les électeurs à condition de voter par procureur. Les propriétaires fonciers d'ailleurs pouvaient toujours exercer le droit de vote par procuration (325).

Mais l'Autriche était, elle aussi, en mal de suffrage universel. De's projets, élargissant le droit de vote, furent successivement préparés par divers cabinets; l'un d'eux enfin aboutit à la loi du 14 juin 1896 (326), Cette loi laissa inta'ct le système ci-dessus exposé; elle maintint telles quelles les quatre curies déjà décrites; mais elle en créa une cinquième qui nommait 72 députés (ajoutés aux 353 existants) et celle-là c'était la curie du suffrage universel.

^325) Loi du 2 avril 1873, art. 9 et 12, Annuaire de législation comparée, 1874, p. 198 et suiv.

(326) Sur cette élaboration et sur les circonstances qui ont amené le vote de la loi de 1896, voyez Seignobos, Histoire politique de l'Europe contemporaine, 2" édit., p. 522 et suiv. — Cf. la première édition de ces Eléments, p. 225.

Avait le droit d'y voter tout citoyen ayant atteint sa vingt-quatrième année; étaient exclus cependant les indigents assistés sur les fonds de l'Etat ou des communes ou qui vivaient de la charité publique. Les électeurs qui appartenaient aux quatre premières curies votaient aussi dans la curie du suffrage universel, ce qui 'constituait un système de doublé vote. Le suffrage y était indirect, à deux degrés, sauf certaines exceptions.

, C'était là un système peu harmonique et peu rationnel, dans lequel les débris du passé (même féodal) se mariaient à la grande force démocratique des temps modernes, le suffrage universel. Une fois de plus a opéré cette loi naturelle d'après laquelle, lorsque plusieurs principes sont déposés dans une loi, c'est le plus fort qui l'emporte. Après des luttes politiqyies, ardentes et longues, a été votée et promulguée la loi électorale du 6 janvier 1907, qui établit le suffrage universel en Autriche. Elle accorde le droit de vote « à tout citoyen âgé de 24 ans accomplis (c'est la majorité civile en Autri'che), ayant la nationalité autrichienne (Staatsburgerschaft) sans condition de durée et résidant depuis un an dans la commune au moment de la convocation électorale. L'éligibilité est ouverte à tout électeur de trente ans ayant l'indigénat depuis trois ans » (327), Les incapacités particulières procèdent des mêmes principes que dans les autres pays de suffrage universel. Le scrutin est direct et secret; aucun vote plural n'a été admis. La nouvelle loi électorale autrichienne a d'ailleurs conservé en partie un procédé cher à la législation antérieure, le renvoi à la législation qui régit les diètes provinciales dans les différents pays de l'Empire (Lander) : ses dispositions quant aux incapacités électorales sont complétées, par celles que ces lois ou règlements contiennent sur le même sujet et, si 'ces textes établissent le vote obligatoire pour les élections à la Diète, il l'est également pour les élections au Reichstag.

Mais un autre élément fourni par la constitution ethnique de l'Empire d'Autriche, inspiré par les luttes qui se perpétuent entre les différentes races qui le composent, apparaît, dans la loi nouvelle, et trouble, pour l'ensemble de la nation, l'action naturelle du suffrage universel. Les 516 députés à élire sont attribués aux différentes provinces (Lander), non point d'après la proportion exacte de leur population respective, mais d'après un partage qui a été le résuUat de compétitions ardentes et de transactions (328).

('327) Henry Nézard, Le suffrage politique en Autriche, p. 39; [Zoveig, La réforme électorale en Autriche, Revue du droit public, 1P07, p. 321 et 511; Lair, Le suffrage universel en Autriche, Revue bleue, l" juillet 1907: Beaumont id., Annales des sciences politiques, 15 sept. 1907.]

(328) Henry Xézard, op. cit., p. 41 et suiv.

Ici encore on a parlé de la représentation des intérêts, mais dans un tout autre sens que par le passé, du temps des curies. Les intérêts dont il s'agit maintenant 'ce sont ceux des différentes races et leur importance à la fois historique et actuelle, dans cet empire où sont fondues, ou plutôt juxtaposées, tant d'anciennes nationalités. Dans chaque pays principal, ou province, comprenant lui-même plusieurs races distinctes d'habitants, les circonscriptions électo raies ont été également organisées en vue de permettre à chaque race d'avoir ses représentants propres; mais la représentation des minorités, on l'a vu, n'a été établie que dans une mesure restreinte, en Moravie seulement (329).

[La Révolution de 1918, à l'issue de la guerre européenne, a pro'clamé le suffrage universel pur et simple dans la nouvelle République autrichienne.]

La Hongrie n'avait guère pris part à ce mouvement. Elle avait sa loi électorale particulière, édictée en 1848 et revisée en 1874. Cette loi organise un droit de vote, fondé, dans un système compliqué, sur un cens d'ailleurs assez limité, avec une large adjonction des capacités. La détermination des circonscriptions électorales est confiée aux Comitats (330). [Cependant, le 31 décembre 1912, M. de Lukacs, président du Conseil, avait déposé à la Chambre des députés un projet de loi dont l'effet devait être d'élever le nombre des électeurs de 1,100,000 à 1,900,000, soit de 75 "/o- Ce projet concernait les notions de capacité et de cens : les citoyens étaient répartis en quatre classes suivant leur degré d'instruction; et on exigeait de chacun d'eux un cens d'autant plus élevé que son degré d'instruction est plus bas (331).

La Révolution hongroise, consécutive à la défaite, devait produire les mêmes effets qu'en Autriche.

La Bosnie-Herzégovine a une constitution particulière en date du 17 février 1910 : les électeurs sont distribués en diverses curies dont la dernière est celle du suffrage universel (332).

[Mais la Yougo-Slavie s'apprête à unifier le régime électoral du nouveau royaume.

En l'absence d'un Parlement ajourné et à la réunion duquel s'opposent les démocrates, le Gouvernement serbo-croale-slovène a constitué une Commission de Constitution en janvier 1920, chargée de préparer notamment la loi électorale. La Commission a pris pour base de son travail la loi en vigueur pour l'élection de la

(329) ibid.

(330) Voyez les détails de ce système censitaire dans A. de Bertha, La Con.ititution hongroise, p. 106 et suiv.

(331) Le temps, 2-3 janvier 1913 ; Viallate, La vie politique, 6* année, p. 164 ; G.L. Jaray, Le S. U. en Hongrie, Questions diplomatiques, 1909, p. 227.

(332) Viallate, ibid., 4' année, p. 177.

Skoup'ehtina serbe ; son projet rejette le système censitaire et le vote plural, ainsi que la distinction entre les villes et les campagnes ; le suffrage sera. universel et le vote uniqup et secret (333).]

Le second fait qui se dégage de la législation électorale, c'est que, là où le suffrage est encore restreint, il tend progressivement à s'élargir, à répudier le régime censitaire et à se rapprocher du suffrage universel (334), si bien que la différence pratique entre ces suffrages élargis el le suffrage universel, soumis à la condition d'une certain domicile, devient presque insignifiante. Les voies, conduisant toutes en ce même sens, dans lesquelles se sont engagées les législations de divers pays, sont fort variées : mais elles ra3'onnent, pour la plupart, autour de deux systèmes principaux.

L'un trouve son expression très nette dans la législation anglaise [antérieure à 1918]; on l'appelle souvent le système de V occupation. Introduit en 1867, en ce qui concerne l'électorat dans les bourgs (boroughs), il a été étendu aux comtés par VAct pour la représentation du peuple de 1884 (335). .11 conférait le droit de suffrage politique à toute personne qui occupe, à un titre quelconque, une maison entière ou une partie de maison formant une habitation complètement séparée, et même à tous ceux qui occupent, en qualité de lo'cataires (lodgers), un appartement qui, non meublé, se louerait 10 livres (250 fr.) par an. Le système paraît donc extensif et libéral, et, à raison du chiffre peu élevé du loyer exigé, il ne semble exclure que les véritables nomades. Mais dans l'application, il est bien loin d'en être ainsi. Un grand nombre de ceux qui, théoriquement, avaient le droit de voter ne pouvaient pas en profiter en pratique. Cela provenait de la procédure difficile et compliquée, qui conduit à l'inscription sur les listes électorales (336), en particulier des justifications quant au paiement des

(333) Bulletin périodique de la presse yougoslave, n° 9, février 1920.

(334) [Nous avons vu que le Japon avait, en 1919, nbaissé le cens électoral de 10 yen à 3 yen, abaissement dont ont profité à peu près exclusivement les électeurs ruraux qui font la force du parti gouvernemental. Le 14 février 1920 les trois partis d'opposition déposaient chacun séparément devant la Chambre une proposition adoptant le suffrage universel ; le gouvernement les combattit ; des manifestations tumultueuses se produisirent dans la Chambre et à l'extérieur, le gouvernement n'ayant pas la majorité absolue pour obtenir le rejet, craignit une coalition et prononça la dissolution de la Chambre le 26 février 1920. Des élections législatives du 10 mai 1920, le parti gouverne mental Seiyukaï, opposé au suffrage universel, est revenu avec une majorité de 269 sièges contre 109 au parti Kenseikaï, 29 au parti Kokuminlo, 47 indépendants et 10 indéterminés; le suffrage uni\ersel ne pourrait obtenir à la Chambre que 195 voix sur 464.]

(335) Annuaire de législation étrangère de ^885, p. 60.

(336) Voyez les intéressants débats, qui ont eu lieu à la Chambre des Communes aux mois d'avril et de mai 1894, sur le projet de loi présenté par le gouvernement, en vue de corriger cette procédure (Period o/ qualification and élections bill) ; en particulier ce passage du rapport d'un comité d'enquête de 1868 cité par M. Clarke {The parliam.

LA SOUVERAINETÉ XATIONALE ' 397

impôts, qui étaient exigées pour obtenir cette inscription (337). D'autre part, tout en étendant la franchise électorale dans les limites plus haut indiquées, la loi anglaise maintenait les principes antérieurs qui l'accordaient à raison de la propriété foncière ou des droits assimilés (Jreehold). Il en résulte qu'une même personne, à raison de ses propriétés foncières par exemple, situées dans différents comtés, peut avoir le droit de vote dans plusieurs circonscriptions électorales; et comme, alors, traditionnellement, les élections se faisaient à des jours différents dans les diverses circonscriptions, elle pouvait voter successivement dans toutes celles où elle possédait la franchise. On arrivait ainsi à un système de vote plural, mais tout particulier, uniquement fondé sur le hasard, résultant plutôt de l'imperfection de la réglementation d'ensemble que d'un plan préconçu (338). Il avait pourtant encore ses défenseurs, et en 1894, la justification en était présentée à la Chambre des Communes par M. Clarke, qui invoquait aussi la -grande autorité d© Stuart Mill (339). Mais un mouvement considérable d'opinion s'est formé en Angleterre pour la suppression de

debates, ith séries, vol. XXIV, p. 59) : « Ce système pèse surtout lourdement sur les électeurs salariés à la semaine, à qui la légslation récente a eu pour objet de conférer la franchise. Pour l'artisan ou travailleur, le trouble ou la perte de temps qu'il doit subir pour faire valoir ses droits est comme une lourde peine pécuniaire : il doit perdre le salaire de plusieurs jours et risquer de perdre un emploi permanent ; et, après tout, il peut être repoussé par des objections techniques ou par des bévues accidentelles dont il n'est pas responsable, et qui peuvent résulter de la négligence ou de l'inexpérience des personnes qui dressent la liste. Cet état de choses donne un résultat critiquable en principe et préjudiciable en pratique. Comme il est établi que les ouvriers ne peuvent pas supporter la charge de faire valoir Jaurs propres droits, les partis politiques ont formé des associations pour faire le service qui, d'après la loi, doit être fait par l'autorité publique. Le redressement des erreurs sur les listes électorales est entrepris par les Registration associations rivales. » En introduisant le projet de réforme M. Morley disait {ibid., t. XXIII, p. 370) : a Nous commençons par faire une réalité de ce qui avait été l'intention du Parlement, à savoir que tout habitant (householder) dans les villes et dans les campagnes ait son vote. » M. Chamberlain déclarait de son côté (ibid., t. XXIV, p. 379) : « J'ai toujours admis que l'état de notre loi sur les listes électorales était un scandale et un abus. »

(337) Le principe suivi, fertile en distinctions et complications, est que l'électeur imposé qui ne paie pas ses impôts ne doit pas être admis au vote. M. Chamberlain rappelait sur ce point de curieuses traditions [ibid., t. XXIV, p. 392-3) : « It is a very curious fact that the maintenance of the ratepaying condition was a libéral principle and actually, when a conservative government proposed to abolish it... at that time the majority of the freeholders were libérais. Lord John Russel opposed the reform and declared that it was contrary to the libéral principe that taxation and représentation should not go togelher. » Ce qui fait surtout la difficulté, c'est que, tantôt l'impôt direct est payé par les électeurs eux-mêmes, tantôt il est payé, avancé par le propriétaire. — M. Balfour, ibid,. t. XXIII, p. 381.

(338) Notre loi de 1817 avait pris expressément des précautions pour qu'un pareil résultat ne se produisit pas sous le régime censitaire. Elle décidait (art. 4) que l'électeur, quel que fût son cens et de quelque manière qu'il fût localement distribué, ne pouvait exercer son droit électoral que dans un seul collège. Lorsque la loi de 1820 introduisit le double vote, elle l'organisa de parti pris et limitativement.

(339) The parliam. debates, t. XXIV, p. 66 et suiv., séance du 1er niai 1894.

celte anomalie; il a trouvé une de ces formules brèves et pittoresques qui font sou\"ent le succès des campagnes politiques : « One man one vote »; ce qui est en même temps la formule du suffrage universel : « A chaque homme une voix, et une seule. » (340). Il est difficile de ne pas critiquer les électeurs ambulants qui vont voter ainsi de comté en comté. Le gouvernement proposa dans le hill de 1894 et a proposé de nouveau en 1895 un moyen bien simple d'empêcher ce résultat, au moins quand il s'agit d'élections générales : c'était de faire toutes ces élections le même jour. Mais cette pratique si commode, qui s'est si naturellement introduite et acclimatée chez nous, répugnait aux habitudes anglaises. Un hill pour abolir le vote plural et voté par la Chambre des Communes en 1906 fut rejeté par la Chambre des Lords. [Le 17 juin 1911, la Chambre des Communes vota en première lecture un bill proposé par le gouvernement de M. Asquith : il supprimait le vote plural (vote dans plusieurs circonscriptions) et accordait la franchise électorale à tout sujet anglais après six mois de résidence (341). Le 12 juillet 1912, a eu lieu à la Chambre des Communes une discussion très importante au sujet d'un nou^•eau Franchise Bill (342).

[La réforme devait être réalisée par le Représentation of the peuple act du 6 février 1918, dont nous avons vu précédemment la genèse (p. 98) et qui supprime les anciennes franchises. La nouvelle loi électorale accorde le droit de suffrage à quatre catégories d'électeurs soumis à la seule condition commune d'être sujets britanniques : 1° les hommes âgés de 21 ans et ayant six mois de résidence ou d'occupation de locaux commerciaux; c'est là tout ce qui demeure, à titre d'ailleurs subsidiaire, de l'ancien système de l'occupation; 2° les femmes ayant 30 ans d'âge et possédant la qualité d'électeur dans les élections' locales (nous avons vu précédemment les conditions de cette qualité), ou la qualité de femme d'un électeur pour les administrations locales; 3° les électeurs d'Université, dont nous parlerons tout à l'heure; 4° les électeurs soldats ou marins, qui sont inscrits dans les circonscriptions pour lesquelles ils auraient été qualifiés s'ils n'étaient pas

(340) Le Commonweallh Act australien exclut constitutionnellement et absolument le vole plural. Il dit expressément et pour les élections du Sénat et pour celles de la Chambre des représentants (sect. 8 et 30) : « Mais chaque électeur ne pourra voter qu'une seule fois. »

(341) rViallate et Claudel, La vie politique, 6 année,, p. 89.]

("342) [Ce projet était introduit non en vertu de principes abstraits, mais dans un but pratique : éviter le plural voting et les difficultés de registralion. M. Asquith fît la déclaration explicite qu'on ne doit pas chercher à faire de la représentation un microcosme de la nation, mais qu'on doit seulement chercher une approximation. M. Balfour alla même jusqu'à dire qu'il faut se contenter d'un government by consent et que l'élu doit être supérieur aux électeurs. Tout en reconnaissant que cette supériorité est désirable, ]M. Asquith ajouta que l'élu ne doit pas se croire sans devoirs quant aux vœux

au service (343); pour reconnaître les services de guerre, ceux qui ont servi dans la guerre de 1914-1919 ont été élecleurs à partir de l'âge do 19 ans (|344). Sans doute le vote multiple demeure possible puisqu'un même individu peut être résidant dans un bourg et locataire dans un autre, être électeur ordinaire et électeur d'Université; mais son exeîrcice devient plus difficile puisque désormais les élections générales ont lieu un seul et même jour sur tout le territoire. Mais cette faculté a encore été limitée par une disposition qui décide que nul ne peut voter à une élection générale dans plus de deux circonscriptions. La loi répudie le régime censitaire au point d'admettre à l'électorat même les assistés. La réforme a ainsi doublé le corps électoral; la loi de 1832 avait porté le chiffre des électeurs de 500,000 à 1 million; celle de 1867, en tenant compte de l'augmentation de la population, à 2,500,000; celle de 1884, à 5 millions; celle de 1918 apporte 8 millions d'électeurs nouveaux, dont 2 millions du sexe masculin et 6 millions du sexe féminin, ce qui donne un total de 16 millions d'électeurs, ou 1 électeur pour 3 habitants (345).]

L'autre système est celui de la capacité et de l'instruction élémentaires. On peut en trouver le type dans l'ancienne législation italienne aujourd'hui abrogé© par la loi du 30 juin 1912. Après avoir abaissé le cens électoral et admis, en 1860, l'adjonction des capacités (346), l'Italie était allée beaucoup plus loin par la loi du 22 janvier 1882 (347). Celle-ci présentait une certaine ressemblance avec VAct anglais de 1884, en ce qu'elle conservait les anciennes catégories d'électeurs censitaires tout en admettant, à côté d'elles, d'autres électeurs dispensés du cens. D'un côté, étaient électeurs sans condition de cens : 1° tous ceux qui justifiaient d'avoir satisfait à l'examen prescrit par la loi et par les règlements sur les matières comprises dans le cours élémentaire obligatoire; 2° de nombreuses catégories de personnes pour lesquelles leurs titres

et opinions des électeurs. M. Asquith, pour absoudre le Franchise bill du reproche d'aller contre la formation progressive et coutumière du droit anglais, affirme que le régime électoral est un Statute System, créé en 1822, modifié en 1867 et 1884. V. Timts, 13 iuillet 1912, p. 8.]

(343) [Celte disposition s'applique non seulement aux marins des bâtiments de l'Etat et aux soldats des formations résfulières, mais encore aux marins du commerce, pilotes, pêcheurs, personnes engagées dans les œu-vres de la Croix-Rouge ou autres œuvres de guerre à l'étranger ou sur mer.]

(344) [Par contre ceux qui se sont soustraits au service militaire, par objection de conscience (conscieniious nbjectors) ont été exclus de l'électorat pendant la guerre et pendant une période de cinq années après la guerre, à moins qu'un Tribunal central déclare qu'ils ont mérité le droit de vote par une œuvre d'intérêt national.]

(345) [La loi de 1918 organise, en outre, le vota des électeurs absents et le vote par procuration des électeurs militaires ou marins.]

(346) Annuaire de législation étrangère de 1883, p. 501.

(347) Annuaire de législation étrangère de 1883, p. 506.

scolaires supérieurs ou la profession qu'elles exerçaient tenaient lieu de cette justification. D'autre part, étaient aussi électeurs, à condition de prou\er seulement qu'ils savaient lire et écrire, toute une série d'individus, qui pouvaient établir à leur profit l'existence d'une certaine fortune, soit par le paiement d'une somme d'impôts royaux ou provinciaux égale à 19 1. 80, soit par la justification d'un loyer annuel variant entre 400 et 150 L, selon l'importance de la commune.

[En Angleterre, la représentation propre des Universités à la Chambre des Communes opère en réalité une adjonction des capacités, mais tout à fait supérieures (348). Est électeur d'Université, d'après la loi électorale de 1918, tout homme ou toute femme ayant l'âge requis pour l'électorat général qui a atteint un certain niveau d'études par la prise d'un degree. Dans les Universités qui n'admettent pas les femmes à prendre des degrees, il suffit que cellesci remplissent les conditions requises des hommes pour leur admission à un degree.]

L'ancienne législation portugaise réunissait les deux systèmes, celui de Voccupation et celui de la capacité, en les réduisant, souune forme simple et pratique, à leur minimum. Par la loi du 8 mai 1S78 (349), elle accordait le droit de suffrage à tout citoyen sachant lire et écrire, ou qui est chef de famille. [Cette solution a été conservée par la loi électorale de la République, en date du 5 avril 1911, article 5 (350)].

La Hollande, après avoir conservé jusqu'en 1887 un cens électoral assez élevé, a modifié à cette époque l'article 7 de sa Constitution et. par la loi du 5 novembre 1887, élargi le suffrage et admis un système qui se rapproche beaucoup de celui adopté en Angleterre. Elle ne s'en est pas tenue là et une nouvelle loi est intervenue, celle du 7 septembre 1896, qui règle l'élection des membres de la -première et de la seconde Chambre des Etats généraux (351). Pour l'élection de la Chambre des députés, le régime qu'elle organise est compliqué et composite. Est, en premier lieu, électeur, à l'âge de vingt-cinq ans, tout citoyen qui paie 10 florins d'impôt foncier, ou qui est imposé à l'impôt sur les facultés ou l'impôt sur le revenu professionnel et les autres revenus, ou qui est inscrit dans l'une des cinq premières classes

(348) [Le nombre total des électeurs universitaires en 1904 était pour l'Angleterre de 18,234, pour l'Ecosse de 20,823, pour l'Irlande de 4,703.]

(349) Annuaire de législation étrangère de 1879, p. 389.

(350) [V. le texte publié par la librairie Amado, Cnïmbre, 1911. Cette loi a déçu l'attente des partisans du suffrage universel pur et simple, car la moitié des Portugais est encore illettrée.]

(3-51) Voyez le texte et un commentaire dans J. de Voogt, De uitvoering der kieswet, Rotterdam, 1898.

à l'impôt personnel, tel qu"il est organisé par la loi du 20 avril 1896. A défaut du cens ainsi fixé, on est électeur à l'une des conditions suivantes : 1° avoir occupé au 31 janvier, depuis le 1®"" août de l'année précédente, comme chef de famille ou célibataire, en vertu d'une location et sans interruption dans la même commune, au plus deux maisons ou parties de maisons pour chacune desquelles on a payé un I03 er réel calculé par semaine, et qui varie, suivant l'importance de la commune, entre 2 florins et 0 fl. 8U. Est équivalent le fait d'occuper comme propriétaire, usufruitier ou locataire, un bâtiment indépendant d'au' moins 24 mètres cubes; 2° avoir, au 31 janvier et depuis le P' janvier de l'année précédente, chez la même personne ou dans la même entreprise publique ou privée, été occupé comme employé, ou commo enfant habitant avec son père et coopérant à la profession ou emploi de celui-ci et avoir joui pendant cette année d'un revenu qui varie, suivant l'importance de la commune, entre 550 et 275 florins. Le logement et l'entretien gratuits, l'entretien des petits enfants sont comptés dans ce revenu, s'il y a lieu, La jouissance d'une pension de même valeur servie par un établissement public est considérée comm.e équivalente; 3° être propriétaire depuis plus d'un an, avec le droit d'en disposer librement, d'une inscription d'au moins 100 florins (nominaux) sur le Grand-Livre de la dette nationale, ou d'au moins 50 florins à la caisse d'épargne postale du royaume; 4° avoir satisfait aux conditions de capacité, qui sont exigées par la loi ou en vertu de la loi pour être nommé à certains emplois, pour exercer certaines professions ou métiers (352). J'ai résumé ce système, dans ses traits principaux, parce qu'il marque l'effort considérable (et probablement vain) que fait la législation de certains pays pour se rapprocher le plus possible du suffrage universel sans y tomber tout à fait. Il n'est guère d'ouvrier sérieux et régulier à qui la loi hollandaise n'ouvre le droit de suffrage; elle veut seulement écarter les nomades, les désœuvrés, les déclassés. Mais au prix de quelles complications elle est arrivée à ce résultat ? [Une révision de la constitution comprenant l'établissement du suffrage universel est en ce moment à l'élude (353).]

On le voit, le suffrage universel, idée simple, traduction d'un sentiment de justice instinctive, agit presque de nos jours avec l'universalité et la fatalité des forces naturelles. Ses progrès sont la marche même de la démocratie moderne.

(352) Cela comprend toutes les fonctions, emplois, professions ou métiers, pour l'obtention ou l'exercice desquels la loi exige une preuve de capacité ou un examen quelconques. L'ensemble des dispositions résumées ci-dessus forme les articles 1, 5 et 7 de la loi.

(353) [Viaîlate, Vie polilique, 5' année, p. 233: 6" année, p. 231.]