LA SOUVERAINETÉ NATIONALE ET LE GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF

C'est sous la forme du gouvernement représentatif, par l'élection des députés formant une Chambre délibérante et législative, que s'est attestée et exercée la souveraineté nationale dans les temps modernes. Devant celte donnée fournie par l'histoire, il semble qu'on ne puisse mettre en question la compatibilité et l'harmonie possibles entre le gouvernement représentatif et la souveraineté nationale. C'est pourtant une question ouverte, et qui mérite un examen attentif.

Pour la bien comprendre, il faut rappeler tout d'abord ce qu'on entend par la représentation dans le gouvernement représentatif, Ce qui caractérise les représentants du peuple souverain, c'est que dans la limite des attributions qui leur sont conférées, ils sont appelés à décider librement, arbitrairement, au nom du peuple, qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche. Le délégué du souverain qui n'aurait en aucun cas un pouvoir de décision propre, dont tous les actes seraient déterminés d'avance par des règles légales ou par des instructions obligatoires, ou qui ne pourrait rien décider sans la ratification du souverain, celui-là ne serait pas un vrai représentant. « Dans l'ordre et les limites des fonctions constitutionnelles, ce qui distingue, disait Barnave, le représentant de celui qui n'est que simple fonctionnaire public, c'est qu'il est chargé dans certains cas de vouloir pour la nation, tandis que le simple fonctionnaire public n'est jamais chargé que d'agir pour elle. » (354). Et dans le même débat, Rœderer, après avoir affirmé que « l'essen'ce de la représentation est que chaque individu représenté vive, délibère dans son représentant, qu'il ait confondu, par une confiance libre, sa volonté individuelle dans la volonté de celui-ci », distinguait soigneusement les pouvoirs représentatifs et les pouvoirs commis (355).

Cette qualité de représentant, ainsi entendue, apparaît déjà chez les magistrats qui ont l'exercice du pouvoir judiciaire, bien qu'ils ne soient chargés, en principe, que d'appliquer la loi. Non seulement, en effet, c'est par un acte libre de leur intelligence, uniquement déterminé par les règles scientifiques de l'interprétation juridique, qu'ils appliquent les textes généraux aux espè'ces particu-

(354) Assemblée constHuante, séance du 10 août 1791.

(355) « Les députés au Corps législatif sont non seulement représentants du peuple, mais encore représentants du peuple pour exercer un pouvoir représentatif, par conséquent égal à celui du peuple, indépendant comme le sien, landis que les administrateurs ne sont représentants du peuple que pour exercer un pouroir commis, un pouvoir subdélégué et subordonné. »

lières, mais aussi et surtout là où règne le système des preuves morales et non légales, ils décident des points de fait d'après leur conscience et leur clairvoyance personnelles. Ce caractère représentatif est plus nettement marqué, plus largement ouvert, chez le titulaire du pouvoir exécutif, partout où la Constitution admet un pouvoir exécutif plus ou moins indépendant (356). A côté des cas où il intervient simplement comme administrateur et pour faire exécuter la loi, il est des actes de gouvernement, nombreux et importants, qu'il détermine librement dans la mesure de son indépendance constitutionnelle. Enfin, la plénitude de son caractère représentatif apparaît dans les assemblées législatives : leur rôle est uniquement de vouloir et de décider arbitrairement, sauf sur les points que la Constitution leur interdit. .C'est principalement, presque uniquement, en ce qui concerne le pouvoir législatif, que la question a été posée, soit en théorie, soit en pratique, de savoir si le système représentatif est com.patible avec le principe de la souveraineté nationale.

Jean-Jacques Rousseau l'a nié très nettement dan» un passage célèbre du Contrat social. Ce n'est pas que lui ni aucun autre auteur moderne ait proposé, dans les grands Etats, la suppression des assemblées délibérantes. Elles sont nécessaires pour proposer et discuter la loi, pour en arrêter la rédaction et l'expression: seule, la démocratie suisse arrive parfois à se passer de leur concours dans les formes les plus directes de l'initiative populaire. Mais, dans la théorie de Rousseau et de ses modernes disciples, l'œuvre des assemblées n'est jamais définitive par elle-même; ce n'est qu'un projet qui ne peut devenir loi que par la ratification directe du peuple souverain. Voici comment s'est exprimé le maître: « La souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point : elle est la même ou elle est autre, il n'y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent être ses représentants; ils ne sont que ses commissaires; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est

(3r«6) La Conslitulion de 1793 refusait neltement le caractère représentatif au Conseil exécutif qu'elle instituait et faisait élire par le Corps législatif; Rapport sur la Constitution du peuple français, fait par Hérault-Séchelles à la Convention, dans la séance du 10 juin 1793 {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 618). « On ne représente point le peuple dans l'exécution do sa volonté. Le Conseil (exécutif) ne porte donc aucun caractère de représentation ; s'il était élu par la volonté générale, son autorité deviendrait dangereuse, pouvant être érigée en représentation par une de ces méprises si faciles en politiaue. »

nulle : ce n'est point une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort; il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement: sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu'il la perde. — L'idée des représentants est moderne: elle nous vient du gouvernement féodal, de cet inique et absurde gouvernement, dans lequel l'espèce humaine est dégradée et où le nom d'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n'eut de représentants; on ne connaissait pas ce mot-là » (357). Dans un chapitre antérieur, il avait développé plus au long l'idée maîtresse sur laquelle repose sa thèse: « Je dis donc que la souveraineté, n'étant que l'exercice de la volonté générale, ne peut jamais s'aliéner, et que le souverain, qui n'est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même: le pouvoir peut bien se transmettre, mais non pas la volonté. En effet, s'il n'est pas impossible qu'une volonté particulière s'accorde sur quelque point avec la volonté générale, il est impossible au moins que cet accord soit durable et constant; car la volonté particulière tend, par sa nature, aux préférences, et la volonté générale à l'égalité. Il est plus impossible encore qu'on ait un garant de cet accord, quand même il devrait toujours exister; ce ne seroit par un effet de l'art, mais du hasard. Le souverain peut bien dire : « Je veux actuellement ce que veut tel homme ou, du moins, ce qu'il dit vouloir »; mais il ne peut pas dire : « Ce que cet homme voudra demain, je le voudrai encore », puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l'avenir. » (358)

Dans ces réflexions de Rousseau, il y a une constatation exacte; l'antiquité n'a jamais connu que le gouvernement direct en matière législative. C'est un fait dont l'influence a été très a:rande sur son esprit et sur celui de tous ceux qui, comme lui et avant lui, avaient emprunté toute leur science politique aux Grecs et aux Romains.

(357) Contrat social, liv. III, ch. xv, p. 237.

(358) Contrat social, liv. II, ch. i, p. 137. Le raisonnement de Rousseau paraît reprendre faveur de nos jours. M. Duguit l'a fait sien (L'Etat, II, p. 169), et en Angleterre les conservateurs s'en servent actuellement (ci-dessus, p 207). M. Sidney Low le reproduit également, op. cit., p. 111 : « Il suit également qu'à aucun moment donné, si ce nest pendant les quelques mois qui suivent immédiatement une élection générale, on ne peut dire que la Chambre des Communes représente l'opinion même de la majorité du Corps électoral. Elle' peut l'avoir représentée en gros, lorsqu'elle a été élue; mais elle peut avoir perdu ce caractère bien avant qu'il ait paru bon au premier ministre de recommander une dissolution. La balance des partis dans les circonscriptions électorales peut avoir changé; mais la balance des partis dans la Chambre reste la même sauf dans la mesure où elle a pu être modifiée par des élections partielles. Le premier ministre peut continuer à gouverner pendant une période qui peut durer des années, défiant l'opinion publique, qui a seulement les moyens indirects pour faire sentir son Tsfuence, jusqu'à ce que le cabinet consente à faire élire un nouveau Parlement. »

Ils en avaient conclu (car sur ce point, comme sur tant d'autres, Rousseau n'est pas un inventeur, mais un fidèle disciple reproduisant des doctrines reçues) que le pouvoir législatif, même quant à son exercice, était incommunicable de la part du souverain, qui devait toujours se réserver au moins le droit de ratification. C'est ce qu'enseignait particulièrement Bodin (359). Mais de ce que l'antiquité n'avait pas connu le gouvernement représentatif, était-ce une raison suffisante de le condamner, s'il est démontré qu'il présente sur le gouvernement direct des avantages certains? Or, cette démonstration fut faite pleinement au xviii^ siècle déjà, avant Rousseau et après lui; elle fut dès lors définitive, car, sur ce point encore comme sur bien d'autres, on n'a guère fait que répéter depuis les mêmes arguments.

Celui qui la présenta d'abord fut Montesquieu. Il était pourtant favorable, sur certains points, à l'intervention directe du peuple souverain, mais il lui refusait toute compétence, soit pour diriger lui-même le pouvoir exécutif, soit pour légiférer directement.. « Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. Il n'a qu'à se déterminer pour des choses qu'il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous les sens Il sait très bien qu'un homme a été souvent à la guerre, qu'il y a eu tels et tels succès: il est donc capable d'élire un général. Il sait qu'un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu'on ne l'a pas convaincu de corruption; en voilà assez pour qu'il élise un préteur. Il a été frappé de la magnificence, des ri'chesses d'un citoyen; cela suffît pour qu'il puisse choisir un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s'instruit mieux dans la place publique qu'un monarque dans son palais. Mais saura-t-il conduire une affaire, connoître les lieux, les occasions, les moments, en profiter ? Non, il ne le saura pas. î) (360^) Voilà le pouvoir exécutif; voici maintenant pour le

(359) Les six livres de la République, liv. I, ch. x, p. 220-222 : « Les empereurs disoienl sancimus, qui estoil le mot propre à la majesté, comme disoit le consul Posthumus en la harangue qu'il fit au peuple : Nego injussu populi quidquam sanciri passe qvod populum leneat... Voilà donc quant à la première marque de souveraineté, qui est le pouvoir de donner loy ou commander à tous en général et à chacun en particulier, qui est incommunicabls aux subjects, car combien que le prince souverain donne puissance à quelques-uns de faire des lois, pour avoir telle vertu que si luimesme les avoit faictes comme le fit le peuple d'Athènes à Solon, les Lacédémoniens à Lycurgue, loutesfoys les lois n'estoient pas de Solon ni de Lycurgue, qui ne servoient que de commissaires et procureurs; ainsi la loy estoit du peuple athénien et lacédémonien. Mais il advient ordinairement, es républiques aristocratiques et populaires, que la loy porte le nom de celuy qui l'a dressée et minutée, qui n'est rien que simple procureur, et Vémologalion d'icelle est de celui qui a la souveraineté. Aussi voit-on en Tite-Live que tout le peuple fut assemblé pour émologuer les lois rédigées en douze tables par les dix commissaires députés à ceste charge. » Cf. Hancke, Bodin, p. 51, 52.

(360') Esprit des Lois, liv. II, ch. ii. Cf, liv. XI, ch. vi : <c II y avoit un grand vice dans la plupart des anciennes républiques ; c'est que le peuple avait le droit d*y prendre

pouvoir législatif : « Comme un Etat libre, tout homme, qui est censé a\oir une âme libre, doit être gouverné par lui-même, il faudroit que le peuple en corps eût la puissance législative; mais comme cela est impossible dans les grands Etats et est sujet à beaucoup d'inconvénients dans les petits, il faut que le peuple fasse, par ses représentants, tout ce qu'il ne peut faire par lui-même... Le grand avantage des représentants, c'est qu'ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n'y est point du tout propre, ce qui forme un des grands inconvénients de la démocratie. » (360^)

De Lolme, qui écrivait après Rousseau, avait repris avec plus de détails la thèse! de Montesquieu. Il démontrait que le vote direct des lois par le peuple ne donnait, en réalité, à celui-ci aucun pouvoir sérieux et utile; celui-ci avait l'illusion d'une décision propre, qui, en réalité, ne lui appartenait pas. « La plus grande partie de ceux qui composent la multitude, distraits par les besoins plus pressants de la subsistance, n'ont ni le loisir, ni même, par l'imperfection de leur éducation, les connaissances nécessaires à de tels soins. La nature, d'ailleurs avare de ses dons, n'a donné qu'à une petite portion d'hommes une tête capable des calculs compliqués d'une législation; et, comme le malade se confie à un médecin, le plaideur à un avocat, de même le très grand nombre de citoyens doit se confier à ceux qui sont plus habiles qu'eux pour l'exécution des choses, qui en même temps qu'elles les intéressent si essentiellement, requièrent tant de qualités pour les bien faire. » A ces raisons, déjà si fortes, il s'en joint une autre, s'il se peut plus décisive : c'est que « la multitude, par cela même qu'elle est une ' multitude, est incapable d'une résolution réfléchie... Très peu ont réfléchi sur ce qui doit faire l'objet de l'assemblée, très peu y portent d'avis, ou du moins d'avis à eux, auxquels ils tiennent. Comme il faut cependant prendre un parti, la plupart se décident par des raisons dont ils rougiroient de se payer dans des occasions bien moins sérieuses; un spectacle inusité, un changement dans le lieu de l'assemblée, un mouvement, une rumeur sont, dans l'indécision générale, la raison • suffisante de la détermination du grand nombre; et de l'agrégation de volontés, formées sans connaissance de cause, se forme une volonté totale qui est aussi sans réflexion. Si, au milieu de tous ces désavantages, l'assemblée étoit laissée à elle-même et que personne n'eût intérêt de la rejeter

des résolutions actives et qui demandent quelque exécution, chose dont il est entièrement incapable. Il ne doit entrer dans le gouvrnement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée. Car s'il y a peu de gens qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes, chacun est pourtant capabl'e de savoir, en général, si celui qu'il choisit est plus éclairé que la plupart des autres. » (360-) Esprit des Lois, liv. XI, ch. vi.

dans l'erreur, le mal, quoique très considérable, ne seroit cependant pas extrême, parce qu'une telle assemblée n'étant jamais appelée à se décider que sur le oui ou sur le non, c'est-à-dire n'ayant jamais que deux partis à prendre, il y a chance égale pour chacun d'eux, et on pourroit, du moins, espérer que de deux fois l'une elle rencontreroit le bon. Mais la ligne de ceux qui ont part à l'autorité ou à ses avantages ne reste pas ainsi dans l'inaction... Ce sont eux qui convoquent l'assemblée et qui la dissolvent, ce sont eux qui lui proposent...; lui faisant plusieurs propositions à la fois et qu'il faut accepter en bloc, ils cachent ce qui va à leurs vues particulières ou le colorent, en le joignant à des choses qu'ils savent devoir frapper agréablement le grand nombre. » (361).

Enfin Sieyès, pourtant si peu admirateur de la Constitution anglaise, apporta successivement devant l'Assemblée constituante, puis à la Convention en l'an ITI, la même démonstration. C'est lui, plus que tout autre contemporain, qui montra la nécessité du gouvernement représentatif en matière législative, et en exalta le^ avantages par rapport au gouvernement direct ou, comme on disait alors, au gouvernement démocratique. En 1789, il prononçait à l'Assemblée constituante ces paroles, qui contiennent vraiment la prévision d'un avenir qui n'était guère entrevu à cette époque : « Les peuples européens modernes ressemblent bien peu aux peuples anciens. Il ne s'agit parmi nous que de commerce, d'agriculture, de fabriques, etc.; le désir des richesses semble ne faire de tous les Etats de l'Europe que de vastes ateliers; on y son^ic bion plus à la consommation et à la production qu'au bonheur; aussi les systèmes politiques aujourd'hui sont exclusivement fondés sur le traA^ail. Nous sommes donc forcés de ne voir dans la plus grande partie des hommes que des machines de travail. Cependant, vous ne pouvez pas refuser la qualité de citoyen et les droits du civisme à cette multitude sans instruction, qu'un travail forcé absorbe en entier; puisqu'ils doivent obéir à la loi, tout comme vous, ils doivent aussi, tout comme vous, concourir à la faire; ce concours doit être égal, il peut s'exercer de deux manières. Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelques-uns d'entre eux; sans aliéner leurs droits, ils en commettent l'exercice; c'est pour l'utilité commune qu'ils nomment des représentants bien plus capables qu'eux-mêmes de connaître l'intérêt général et d'interpréter à cet égard leur propre volonté. L'autre manière d'exercer son' droit à la formation de la loi est de concourir soi-même immédiatement ^ la faire. Ce concours immédiat est ce qui caractérise la véritable démocratie; le concours médiat désigne le gouvernement représentatif; la différence entre les deux systèmes

(361) Constitution de l'Angleterre, liv. II, ch. v, Genève, 1790, t. I, p. 241 et suiv.

politiques est énorme. Le choix entre ces deux méthodes de faire la loi n'est pas douteux parmi nous. D'abord, la très grande pluralité de nos concitoyens n'a ni assez d'in^ruction ni assez de loisirs pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France; leur avis est donc de nommer des représentants; et, puisque c'est l'avis du grand nombre, les hommes éclairés doivent s'y soumettre comme les autres; quand une société est formée, on sait que l'avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour les plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s'agit ici des lois qui doivent gouverner vingt-six millions d'hommes. » (362). Devant la Convention, dans la discussion de la Constitution de l'an III, son langage n'était pas moins caractéristique : « Tout est représentation dans l'ordre social. Elle se trouve partout, dans l'ordre privé comme dans l'ordre public; elle est la mère de l'industrie productive et commerciale, comme des progrès libéraux et politiques. Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J'avais entrepris, il y a plus de deux ans, de démontrer que c'est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de liberté et de prospérité dont ilsoit possible de jouir. Les amis du peuple de ce temps-là firent arrêter mon travail à l'inipression après la première feuille. Dans leur ignorance crasse, ils croyaient le système représentatif incompatible avec la démocratie, comme S! un édifice était incompatible avec sa base naturelle; ou bien ils voulaient s'en tenir à sa base, imaginant sans do.ute que l'état social doit condamner les hommes à bivouaquer toute leur vie. Je voulais prouver qu'il y a tout à gagner pour le peuple à mettre en représentation toutes les natures de pouvoir dont se compose l'établissement public, en se réservant le seul pouvoir de commettre tous les ans des hommes sensés et immédiatement connus do lui pour renouveler la portion sortante de ses représentants pétitionnaires. Mais alors, comme à présent encore, il régnait une erreur grandement préjudiciable : c'est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu'il ne peut exercer lui-même (363). On attache à ce prétendu principe la sauvegarde de la liberté :

(362) Archives parlementaires, Ire série, t. VIII, p. 592.

(363) Il est à remarquer que c'est Montesquieu qui avait le premier, je le crois, énoncé cette formule, Esprit des I^ois, liv. II ch. u : « Le peuple qui a la souveraine puissance doit faire par lui-même tout ce qu'il peut bien faire, et ce qu'il ne peut pas bien faire, il faut qu'il le fasse par ses ministres. » Mais il n'entendait point exprimer là une vérité absolue et condamner le gouvernement représentatif là où règne la souveraineté lationale. Dans ce chapitre intitulé Du gouvernement républicain et des lois relatives à la démocratie, il voulait simplement exposer le système des démocraties antiques qui ne connaissaient point le gouvernement représentatif en matière législative : c'est en ec sens qu'il disait plus loin : « C'est encore une loi fondamentale de la démocratie que le peuple seul fasse les lois. »

c'est comme si l'on voulait prouver aux citoyens qui ont besoin d'écrire à Bordeaux, par exemple, qu'ils conserveront bien mieux toute leur liberté, s'ils veulent se réserver le droit de porter leurs lettres eux-mêmes, car ils le peuvent, au lieu d'en confier le soin à cette partie de l'établissement public qui en est chargée. Peut-on voir dans un si mauvais calcul les véritables principes ? » (364).

Pour résumer en quelques mots ces arguments, rationnellement décisifs, contre le gouvernement direct du peuple dans l'œuvre si délicate et si importante de la législation, je dirai que ce système présente à la fois les inconvénients les plus graves et dans le fond et dans la forme. Il est vicieux dans le fond, en ce que la très grande majorité des citoyens, très capable de choisir des représentants d'après leurs opinions connues et d'orienter ainsi la législation et le gouvernement, est incapable d'apprécier les lois ou projets de lois qui lui seraient soumis. Il lui manque pour cela, comme le disait Sieyès, deux choses nécessaires : l'instruction pour comprendre ces projets et le loisir pour les étudier. Qu'on suppose un code de commerce ou une loi sur la marine soumis au vote des paysans et des montagnards. Il arrivera fatalement de deux choses l'une : ou la majorité votera, les yeux fermés, un projet qu'elle ne comprend pas; ou ce projet, peut-être excellent en lui-même, sera repoussé à raison de quelque disposition, peutêtre secondaire, contre laquelle se sera formé un de ces préjugés populaires, si prompts à naître et si difîciles à détruire.

Le système est non moins vicieux dans la forme. Il écarte d'abord toute discussion sérieuse devant le Corps qui doit donner à la loi sa sanction définitive. Cette discussion était possible encore dans les petites républiques antiques, lorsque l'assemblée du peuple entier pouvait se presser sur une même place publique autour de la tribune aux harangues, où montaient, tour à tour, les plus illustres citoyens et les premiers orateurs de la nation. Elle est impossible dans les milliers d'assemblées primaires, entre lesquelles se répartirait nécessairement une grande nation, pour procéder à un vote populaire. Qu'on ne dise pas que les sociétés modernes possèdent, dans la presse quotidienne, un moyen d'information et un instrument de discussion plus puissant mille fois que les harangues des orateurs antiques. La voix de la presse est radicalement insuffisante pour instruire le peuple sur les lois en discussion. Elle n'établit pas, en fait, une discussion contradictoire; car, si chaque homme du peuple lit aujourd'hui un journal, au moins de temps à autre, d'ordinaire il n'en lit qu'un seul. D'autre part, l'expérience montre malheureusement combien sont, non seulement passionnés, mais surtout superficiels, les débats qui se poursuivent

(364) Séance du 2 thermidor an III (Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XXV, p. 292).

dans les journaux spécialement destinés aux classes populaires. Ce n'est pas tout : le système est plus défectueux encore par un autre côté. Ce qu'on soumet aux votes du peuple, c'est une loi tout entière, un bloc indivisible : car, pratiquement, on tomberait dans des complications inextricables, si l'on voulait faire voter séparément sur chacun des articles. Le vote, dans ces conditions, n'est plus libre, le votant étant souvent pris dans cette alternative : ou repousser une loi qu'il croit bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il juge inadmissible; ou admettre cependant cette disposition pour ne pas repousser la loi tout entière.

Reste pourtant l'argument de droit, l'argument capital de Rousseau. La loi, avec la souveraineté nationale, c'est l'expi-ession de la volonté générale et, de sa nature, la volonté ne se délègue pas. Mais la définition de Rouseau n'est pas rigoureusement exacte, elle contient un abus de langage. La loi doit nécessairement procéder de la nation, en ce sens que la nation souveraine peut seule faire les lois ou conférer le pouvoir de les^ faire; mais il n'est pas vrai que la loi soit nécessairement et simplement l'expression directe et immédiate de la volonté générale, formulée d'une façon précise par la majorité des citoyens. Elle est, avant tout, une règle de justice et d'intérêt public. Si elle a nécessairement à sa base l'autorité du souverain, personne n'oserait dire que le souverain pourrait, de parti pris, édicter des lois injustes ou nuisibles; et le système du gouvernement qui, tout en faisant de la nation la source constante de toute autorité, pourra le mieux assurer que de semblables lois ne seront pas votées de bonne foi. mais par erreur, ce système sera le meilleur et le plus légitime. Le gouvernement représentatif fournit-il plus de chances que le gouvernement direct pour obtenir une législation juste, utile, rationnelle ? Là est toute la question (365), et cette question ne saurait être douteuse.

On pourrait objecter cependant que le gouvernement direct, tel qu'il se présente dans les temps modernes, paraît joindre à ses avantages propres les garanties du gouvernement représentatif. En effet (sauf ce qui sera dit plus loin de l'initiative populaire) le peuple ne vote directement que sur des lois d'atiord discutées et délibérées dans les assemblées représentatives : la sanction

(365) -D'après Aristote, la loi souveraine tire sa force véritable de ce qu'elle est l'intelligence humaine dégagée des passions : Politique, L. III ch. xi, n. 3 et 4 : -^ y^xo Tccçtç vopioç... av£u opilzMç voïï; ô vo'.uoç lari. De nos jours, certains publicistes expriment des idées semblables ; Burgess, Political science, t. II, p. 115 : a Voici comment nous considérons la province de la législation : c'est l'interprétation de la raison de l'Etat plutôt que l'enregistrement de la volonté populaire. » Il y a là une exagération : dès qu'une règle générale et abstraite est posée, édictée par le souverain, il y a une loi obligatoire; mais la loi ne répondrait pas à sa destination sociale si elle ne satisfaisait aux conditions de justice et d'utilité .

populaire n'est-elle pas alors simplement une contre-épreuve, une dernière précaution ? Mais qu'on ne s'y trompe pas : sous cette apparence débonnaire, le gou\ernement direct présente des dangers très réels. >^

En premier lieu, il peut avoir pour résultat, bien plus que l'institution des. deux Chambres, l'obstruction contre les réformes rationnelles et la stagnation législative. De très bonnes lois ont échoué en Suisse devant le référendum, et c'est une éventualité que prévoyaient très bien, sans d'ailleurs s'en alarmer, les auteurs de notre Constitution de 1793 (366). Mais ce qui est plus grave encore, c'est que ce système a pour effet de diminuer fatalement la valeur et l'activité utile, le pouvoir éclairant des assemblées représentatives. N'étant point sûres de ne pas voir le résutat de leurs travaux, la ^oi qu'elles auront élaborée après de longs débats, échouer devant un préjugé populaire, elles tendront forcément à raccourcir les débats législatifs et à restreindre les travaux préparatoires. Il y a déjà des constatations dans ce sens, faites là ou fonctionne cette forme de gouvernement, et cette tendance ne pourra que s'accentuer dans la suite. On peut craindre aussi que, recherchant la popularité", la majorité d'une assemblée n'adopte quelque mesure, qu'elle sent dangereuse pour l'avenir, mais qui jouit momentanément de la faveur populaire : elle sentira sa responsabilité dégagée par le vote du peuple qui couvrira tout. Le système du référendum combine deux principes opposés, cs^ntradictoires; le plus fort doit prendre le dessus.

Il est vrai que l'intervention directe du peuple dans la législation se conçoit aussi sous une autre forme qu'on appelle parfois le référendum consultatif ou de consultation. Le législateur, perplexe sur une réforme très discutée, soutenue et combattue par des partis divers, en soumet directement le principe au vote populaire dans une forme claire et simple, quoique forcément générale et 'compréhensive. Mais quel avantage sérieux peut-on avoir dans une telle pratique, si ce n'est de décharger la majorité des assemblées d'une responsabilité morale qu'elle doit nécessairement assumer dans le gouvernement représentatif ? Une fois la réponse donnée par le suffrage national, si le principe est adopté, il faudra le mettre en œuvre, le transformer en loi; et comment être sûr que la forme et l'application que lui donnera le législateur correspon-

(366) Rapport de Hérault-Séchelles {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XXI, p. 617): « On nous dira peut-être: Pourquoi consulter le peuple sur toutes les lois ?.... Nous répondrions : avec les formes et les conditions dont ce qui s'appelle proprement Loi sera entouré, ne croyez pas que les mandataires fassent un si grand nombre de lois dans une année. On se guérira peu à peu de cette manie de législation, qui écrase la législation au lieu de la relever ; et dans tous les cas il vaut mieux attendre et se passer même d'une bonne loi que de se voir exposé à la multiplicité des mauvaises. »

dent exactement aux désirs, peut-être au fond assez divergents, de la majorité qui a voté le principe ? Cette sorte d'abdication des assemblées législatives, sous prétexte de faire la lumière et de trancher les querelles des partis, n'èst-elle pas la source de complications nouvelles et de nouvelles disputes ?

Pour une classe particulière de lois, pour les lois constitutionnelles, le vote direct par le peuple a été réclamé pour des raisons qui leur seraient spéciales; alors même que le gouvernement représentatif serait admissible pour les lois ordinaires, on prétend qu'ici il ne pourrait pas s'appliquer. La raison donnée (en dehors des considérations purement politiques), c'est que la Constitution est le fondement même de toutes les autres lois; c'est par elle que le peuple adopte le gouvernement représentatif au lieu du gouvernement direct; c'est par elle qu'il consent la délégation même du pouvoir législatif : il doit donc la consentir lui-même. Mais ce raisonnement qui paraît si serré, et dont l'influence a été très grande, comme on le verra un peu plus loin, vient en réalité d'une illusion des publicistes du xv!!!** siècle. Alors qu'ils admettaient le gouvernement représentatif pour les lois ordinaires, beaucoup l'ont écarté par rapport aux Constitutions, uniquement parce qu'ils regardaient celles-ci comme un véritable contrat social, comme l'acte 'constitutif de l'Etat lui-même (367). Mais, nous le savons, c'est là une conception erronée. La Constitution n'a pas pour but de créer l'Etat, qui lui est préexistant et qui résulte du fait naturel de la formation nationale; elle a pour objet de déterminer simplement la forme de l'Etat et du gouvernement. C'est une loi qui, au fond, est de la même nature que les autres; c'est artificiellement, quoique par une combinaison très sage, qu'on a donné aux lois constitutionnelles une stabilité et une force particulières en les soustrayant au pouvoir du législateur ordinaire. Elles sont simplement plus

(367) Séance de la Convention du 21 septembre 1792, Couthon {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XIV, p. 6) : « Nous sommes appelés de toutes les parties de l'empire pour rédiger un projet de contrat social ; je dis projet, car je pense bien qu'il n'y aura qu'un vœu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la Constitution. » — Isnard, à la Convention, séance du 11 mai 1793 {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XIV, p. 378) : « Nous clierchous à former une réassociation qui n'est que désirée. Ce que nous ferons n'aura force et valeur qu'après ratification. Chacun de nous a le droit de stipuler, avant tout, les conditions auxquelles il veut s'associer ; car tout homme a certainement le droit de ne s'engager que comme il lui plaît. Il faut, pour suivre l'ordre naturel de l'organisation sociale, procéder, antérieurement à toute loi constitutionnelle, à la rédaction d'un pacte social. Cet acte doit être intermédiaire entre la Déclaration des droits, qui lui sert de base, et la Constitution à laquelle il sert de barrière et de régulateur. » — Rapport de Boissy d'Anglas sur le projet de Constitution de l'an III : « La garantie que la société demande, lorsqu'elle va déléguer un de ses pouvoirs, est un résultat de ce droit collectif de sa volonté générale ; c'est après s'être organisée qu'elle détermine les conditions qu'elle exigera de ses magistrats. Mais lorsqu'elle se rassemble pour exercer cette première fonction, elle est composée de membres égaux. »

importantes et plus difficiles à établir et à rédiger que les autres lois. Si donc le gouvernement représentatif est un meilleur instrument de législation que le gouvernement direct, il faut l'appliquer a plus forte raison pour la législation constitutionnelle (368). Il est vrai qu'une erreur dans la loi constitutionnelle est plus grave que dans une loi ordinaire, surtout en ce qu'elle est plus difficilement réparable, là où la Constitution est placée hors des atteintes du législateur ordinaire. Mais les conditions particulières dans lesquelles, en dehors des périodes révolutionnaires, s'élabore cette législation spéciale, offrent, d'ordinaire, une garantie suffisante.

Voilà comment la question se présente au point de vue des principes abstraits; mais, ici encore, il faut consulter l'histoire. Trois sé''ies principales d'essais ou d'applications du gouvernement direct, tel qu'il a été défini ci-dessus [et en dehors de certaines constitutions européennes de 1910 et 1920], se sont produites dans les temps modernes : en France, en Amérique et en Suisse; il est utile de les étudier rapidement.

On trouve, en France, toute une série d'applications du vote populaiie aux lois constitutionnelles, et une seule tentative pour l'appliquer aux lois ordinaires. C'est d'un même centre, d'ailleurs, que partent l'un et l'autre mouvement : de la Convention nationale, dans la première phase de son gouvernement. A l'Assemblée Constituante, le système représentatif avait pour lui l'immense majorité des membres. Ce n'est pas que le principe contraire ne fût déjà affirmé. Pétion, en particulier, proposait de' soumettre au peuple, non pas toutes les lois, mais celles auxquelles le roi aurait opposé son veto (369). Mais ce projet n'avait aucunç chance de succès, et l'Assemblée ne songea pas non plus à soumettre au peuple la Constitution de 1791.

Mais dès sa première séance, le 21 septembre 1792, la Conven-

(368) Aussi en Suisse, où la ratification des Constitutions par le vote populaire s'était introduite dès la fin du siècle dernier, on en a tiré argument pour établir dans les divers cantons le relerendum quant ai^x lois ordinaires : a Pourquoi, disait-on, reconnait-on au peuple la capacité nécessaire pour sanctionner la Constitution, et ne la lui reconnaît-on pas pour les lois moins difficiles qui doivent en découler ? » Curti, Geschichte der schweizerischen Volksgeselzgebung, p. 136, 143, 147. — Cf. rapport cité d'Hérault-Séchelles (loc. cit., p C17) : « Ne suffit-il pas de lui déférer (au peuple) les lois constitutionnelles et d'attendre ses réclamalions sur les autres ? Nous répondrions : c'est une offense au peuple que de détailler les divers actes de sa souveraineté. »

(369) Archives parlementaims, Ira série, t. VIII, p. 582. Il propose, « lorsque le veto du roi sera opposé, que la loi elle-même soit soumise aux assemblées primaires, qui répondront, par oui ou par non, qu'on compte même les suffrages individuellement. » Dans le même sens, Rabaud-Saint-Etienne (4 septembre 1789), Ibid., p. 571; et Dupon> de Nemours (5 septembre 1789), Ibid., p. 573.

tion affirma le principe, que ses orateurs rattachaient, comme je l'ai dit plus haut, à l'idée que la Constitution était le contrat social (370). A l'unanimité elle vota la résolution suivante : « La Convention nationale déclare qu'il ne peut y avoir de Constitution que lorsqu'elle est acceptée par le peuple. » (371). C'était un principe qui devait exercer longtemps son influence. Il fut appliqué aux deux Constitutions que vota sucessivement la Convention, à celle du 24 juin 1793 (372) et à celle du 5 fructidor an III (373), que la majorité des assemblées primaires ratifia successivement. La Constiution du 22 frimaire an VIII, rédigée après le Coup d'Etat du . Ib brumaire par une commission prise dans les deux Conseils des Cinq-Cents et des Anciens (374), fut également soumise au vote du peuple et approuvée par lui (375).

La tradition, ainsi établie, se conserva pour l'établissement du Consulat à vie et pour celui de l'Empire; mais elle prit une direction nouvelle. Ce que l'arrêté des Consuls du 20 floréal an X soumit au suffrage populaire, ce ne fut point une Constitution en forme, mais une seule question (art. l^^) : « Napoléon sera-t-il consul à vie ? » Sur la réponse affirmative donnée par 3,568,885 suffarges, le Sénat proclama Napoléon consul à vie (14 thermidor an X) et rédigea le Sénatus-consulte organique de la Constitution du 16 thermidor an X, qui apportait des modifications très profondes à la constitution de l'an VIII. En l'an XII, le Sénatusconsulte organique du 28 floréal, établissant l'Empire, introduisit en 141 articles de nouvelles dispositions constitutionnelles et, dans sa dernière disposition, il portait que le peuple serait consulté. Cette fois encore cependant, ce ne fut point cette Constitution tout entière qui lui fut soumise, mais un seul point, le plus important et le plus saisissable : « Le peuple veut-il l'hérédité de la dignité impériale dans la descendance directe, naturelle, légitime et adoptive de Napoléon Bonaparte, et dans la descendance directe, natu-

(370) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XIV, p. 7, Danton : « Il ne peut exister de constitution que celle qui feera textuellement, nominativement, acceptée par la majorité des assemblées primaires... » Cambon rend « hommage au grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du peuple français n'ont d'autre pouvoir que de faire un projet de constitution ».

(371) Ibidem, p .7.

i372) Rapport de la Commission chargée de recueillir et réunir les procès-verbaux d'acceptation de la Constitution et décret qui en ordonne l'impression et la distribution du 9 août 1793.

^373) Loi portant proclamation de l'acceptation par le peuple français de la Constitution qui lui a été présentée par la Convention nationale du 1er vendémiaire an IV ; loi du même jour concernant l'acceptation par le peuple français des décrets des 5 et 13 fructidor sur la réélection des deux tiers de la Convention nationale.

(374) Loi du 19 brumaire an VIII, art. 8, 11, 12.

(375) Loi du 23 frimaire an VIII, qui règle la manière dont la Constitution sera présentée au peuple français.— Rapport présenté aux consuls par le ministre de l'Intérieur sur l'acceptation de la Constitution du 18 pluviôse an VIII.

LA SOUVERAINETÉ NATIONALE ilô

relie et légitime de Joseph Bonaparte et de Louis Bonaparte, ainsi qu'il est réglé par le Sénatus-consulte organique de ce jour ? »

La Charte de 1814 procédait d'une tout autre conception. Quoique dressée par une Commission choisie en grande partie parmi les membres du Sénat et du Corps législatif, qui avaient survécu à l'Empire (376), elle se présentait comme une pure "concession de l'autorité royale. Cependant le pli pris depuis 1793 en fait de législation constitutionnelle était si profondément marqué que, lors de la promulgation solennelle de la Charte faite par le roi le 4 juin 1814, « on allait jusqu'à craindre que, après la séance royale, quelques voix ne s'élevassent (dans le Corps législatif) pour demander le renvoi de la Charte nouvelle à l'acceptation des assemblées primaires » (377). Aussi lorsque, pendant les Cent jours, l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire eut été rédigé, on rentra dans cette voie, et un décret des 22-25 avril 1815 en ordonna la présentation à l'acceptation du peuple français. Le recensement total des suffrages devait se faire au Champ de Mai, convoqué pour le 26 mai suivant.

Lorsque, après la Révolution de juillet 1830, la Charte de 1814 fut revisée, cela se fit par un simple procédé du gouvernement représentatif. Cette revision fut même opérée immédiatement par la Chambre des députés précédemment élue et par la Chambre des pairs. Personne alors ne réclama : seuls quelques fidèles de la dynastie déchue invoquèrent un peu plus tard, comme Chateaubriand en 1831, la tradition de l'époque révolutionnaire et impériale, contestant les actes du 7 août 1830, parce qu'ils n'avaient pas été ratifiés par le peuple. Lorsque, en 1848, l'Assemblée Constituante, spécialement élue pour élever une nouvelle Constitution, eut terminé son remarquable ouvrage, elle ne songea aucunement à le soumettre à la ratification du peuple. La demande en fut pourtant présentée par deux fois; d'abord sur l'article 8 du préambule, et elle fut alors écartée par la question préalable; puis, après le vote de tous les articles, par M. de Puységur, et elle fut repousée par 733 voix contre 42 (378).

Après le coup d'Etat du 2 décembre 1851, le gouvernement direct, en matière constitutionnelle, fit sa réapparition sous une forme nouvelle et avec un nouveau nom, celui de plébiscite. C'était, plus précis, le procédé inauguré par Bonaparte en l'an X : Louis- Napoléon, président de la Répubhque, demandait au peuple de maintenir l'autorité en sa personne, et de lui déléguer les pouvoirs nécessaires pour faire une Constitution sur les bases contenues

(376) Duver^ier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire, I. II, p. 152.

(377) Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire, t. II, p. 179. (378; Moniteur du 25 octobre 1848, p. 2956.

dans sa proclamation (379). La réponse ayant été affînnative à une immense majorité (7,500,000 suffrages), Napoléon promulgua la Constitution du 14 janvier 1852, sans la soumettre à la ratification populaire. Cette Constitution portait d'ailleurs (art. 31), que le Sénat pouvait à l'avenir y proposer des modifications, et que, si hi pouvoir exécutif adhérait à cette proposition, il était alors statué par des sénatus-consultes. Mais devait être soumise au suffrage universel (ar. 32) « toute modification aux bases fondamentales de lu Constitution, telles qu'elles' ont été posées dans la proclamation du 2 décembre et adoptées par le peuple français ». Conformément à ces dispositions, lorsque le Sénatus-consulte du 7 novembre 1852 rétablit la dignité impériale, il proposa un projet de plébiscite, qui fut voté les 21 et 22 novembre et qui rappelait exactement les précédents de l'an XII (380). En même temps, un Sénatus-consulte du 14 janvier 1852 portait interprétation et modification de la Constitution du 14 janvier 1852. Les modifications ultérieures et très profondes, qui furent apportées à cette Constitution jusqu'en 1879, furent réalisées, comme on l'a vu plus haut, simplement par voie de sénatus-consultes, ou même de décrets, sans que le peuple fût directement consulté. Mais la Constitution finale du second Empire, contenue dans le Sénatus-consulte du 20 avril 1870, fut intégralement soumise au peuple, auquel le projet de plébiscite demandait aussi d'approuver « les réformes libérales opérées dans la Constitution depuis 1860, avec le concours des grands Corps de l'Etat » : elle devint la Constitution du 21 mai 1870.

L'Assemblée nationale, lorsqu'elle vota en 1875, nos lois constitutionnelles, le fit en vertu de la souveraineté qu'elle se reconnaissait, et ne songea pas un instant à les soumettre à la ratification du suffrage universel. La proposition en fut faite cependant, spécialement par M. Naquet, qui reprit la tradition et rappela les précédents de l'époque révolutionnaire (381).

(379) Décret du 2 décembre 1851 : k Art. 1er. Le peuple français est solennellement convoqué dans ses comices, le 14 du présent mois, pour accepter ou rejeter le plcbiscile suivant : Le peuple français veut le maintien de l'autorité de Louis-Napoléon Bonaparte et lui délègue les pouvoirs nécessaires pour faire une Constitution sur les bases proposées dans sa proclamation du 2 décembre. »

(380) « Le peuple français veut le rétablissement de la dignité impériale dans la personne de Louis-Napoléon Bonaparte, avec hérédité dans sa descendance directe, (égitime ou adoplive, et lui donne le droit de régler l'ordre de succession au trône dans la famille Bonaparte, ainsi qu'il est dit dans le Sénatus-consulte du 9 novembre 1852. »

(381) Séance du 28 janvier 1875 (Archives de l'Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 338) : a Je crois qu'une constitution doit être soumise à la ratification directe du suffrage uni verset. En affirmant cela, je ne fais que rentrer dans la tradition de nos grandes assemblées, car la Constitution de 1793 et la Constitution de l'an III ont été soumises â la ratification, directe de la nation... Ce n'est pas une raison parce que l'Empire a abusé du plébiscite, du droit tiré de l'appel au peuple, pour que nous cessions d'user de ce droit... D'ailleurs, entre les plébiscites impériaux qui posaient la question a priori, entre une solution quelconque ou le néant, et l'appel au peuple destiné à ratifier la loi votée

Si l'on cherche maintenant à apprécier, d'après les faits et en ce qui concerne notre pays, ce mode de législation constitutionnelle, on voit qu'il n'a pas eu, par lui-même, l'efficacité nécessaire pour donner aux Constitutions la force et la durée : en effet, parmi les Constitutions auxquelles il a été appliqué, il en est une (celle de 1793) qui n'a jamais été mise en vigueur; une autre (l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire) subit un sort presque semblable; une troisième enfin, celle de 1870, n'a guère vécu que trois mois. '

y Trouvons-nous en France des applications du gouvernement direct au vote des lois ordinaires ? Non, mais une tentative des plus curieuses, La Convention nationale, composée en grande majorité d'hommes dont l'esprit était profondément imbu des doctrines de Rousseau, était acquise d'avan(5e à l'exercice le plus direct possible de la souveraineté nationale. Cependant, son premier Comité de constitution reconnut l'impossibilité du gouvernement direct en matière législative. C'est ce que déclarait explicitement le remarquable rapport présenté par Condorcet. Il excluait tout aussi bien la sanction des lois par le peuple que les mandats impératifs, liant les membres de l'Assemblée législative : « L'étendue de la République ne permet de proposer qu'une constitution représentative, car celle où des délégués formeraient un vœu général, d'après les vœux particuliers exprimés dans les mandats, serait plus impraticable encore que celle où les députés, réduits aux simples fonctions de rédacteurs et n'obtenant pas même une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les lois à l'acceptation immédiate des citoyens. » (382). Mais en même temps, pour faire prévaloir en définitive la volonté réelle de la nation, il proposait un mécanisme ingénieux, quoique manifestement trop compliqué, qui contient par avance deux institutions démocratiques introduites de nos jours dans les cantons suisses : le veto et l'initiative populaire. Pour faire comprendre ce système, on ne saurait mieux faire quq de reproduire les paroles mêmes du rapporteur :

« Un seul citoyen peut proposer à son assemblée primaire de demander qu'une loi quelconque soit soumise à un nouvel examen, d'exprimer le désir qu'il soit pourvu par une loi nouvelle à un désordre dont il est frappé. On exige seulement que cinquante autres citoyens signent avec lui, non que la proposition est juste, mais qu'elle mérite d'être soumise à une assemblée primaire. L'assemblée primaire a le droit de convoquer, pour examiner la

par une assemblée nationale après de longues et sérieuses déîi.iérations, la différence est immense. »

(382) Séance du 23 février 1793 {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XV, p. 457).

proposition qu'elle a elle-même admise, toutes les assemblées d'une des divisions du territoire. Si le vœu de la majorité, dans celles-ci, s'unit au sien, alors toutes celles d'une division plus étendue seront convoquées; et n le vœu de la majorité y est encore conforme, l'assemblée des représentants du peuple est obligée d'examiner, non la proposition elle-même, mais seulement si elle croit devoir s'en occuper. Si elle refuse, l'universalité des assemblées primaires est convoquée sur la même question, toujours celle de savoir si un tel objet doit être pris en considération : et alors, ou le vœu de la majorité, dans les assemblées primaires, se déclare en faveur de l'opinion des représentants, et la proposition est rejetée; ou cette majorité exprime un vœu contraire, et l'assemblée, qui paraît dès lors avoir perdu la confiance nationale, doit être renouvelée. La nouvelle loi, qui est le fruit de la demande faite par les assemblées primaires, est sujette à la même déclaration, soumise à la même censure; de manière que jamais ni la volonté des représentants du peuple, ni celle des citoyens ne peut se soustraire à l'empire de la volonté générale (383).

En matière de lois constitutionnelles, qui devaient toujours être soumises à la ratification du peuple, c'était seulement l'initiative populaire qu'organisait le projet : « Les mêmes règles s'observent s'il s'agit de décider qu'il convient de convoquer une convention chargée de présenter au peuple une constitution nouvelle qui ne peut être que l'ancienne corrigée; mais il faut que la convention, qui sera nécessairement dirigée par l'esprit national, ait, dans ce cas, le pouvoir de donner même un plan, nouveau. Il serait absurde qu'elle ne pût réformer ou corriger un certain nombre d'articles, car la manière de les changer peut entraîner des changements dans un grand nombre d'autres; et dans un ouvrage qui doit offrir un ensemble systématique, tout changement doit entraîner un examen général, afin de raccorder toutes les parties avec le nouvel élément introduit dans le système. » (384).

C'étaient là des procédés incontestablement peu pratiques, résultat de la pure spéculation abstraite; cette sorte de mobilisation successive et quasi automatique des groupes d'assemblées primai-

(383) Séance du 23 février 1793. {Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XV, p. 460,. Voyez dans le projet de Constitution girondine les articles qui organisent ce système, titre VIIl, De la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale et du droit de pétition, dans Duguit et Monnier, Les Constitutions de la France, 2' édit., p. 54.

(384) Séance du 23 février 1793 (Réimpression .de l'ancien Moniteur, t. XV, p. 460). — Ce droit d'initiative populaire avait passé, quant à la revision constitutionnelle, dans la Constitution de 1793, article 115 : « Si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, demande la révision de la Constitution ou le changement de quelques-uns de ses articles, le Corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires de la République, pour savoir s'il y a lieu à une Convention nationale. »

res, le conflit aigu qui en serait résulté et aurait pu se prolonger entre l'Assemblée législative et les assemblées primaires, ne pouvaient être que des éléments de trouble et de confusion. Nous verrons plus loin par quels moyens plus simplifiés la démocratie suisse a réalisé les mêmes idées. A la Convention, le plan de Condorcet ne fut pas sérieusement mis en discussion : le projet de constitution qu'il avait rapporté tomba avec les Girondins. Cependant, il passa en grande partie dans la Constitution de 1793. Celle-ci pourtant paraissait avoir adopté un tout autre prin'cipe : celui de la législation directe par le peuple que Condorcet avait repoussé. Elle proclame le principe que toutes les lois votées, par le Corps législatif doivent être soumises au peuple. Mais, en réalité, elle le tourne ou le limite par deux combinaisons, qui sont l'une et l'autre inspirées par le projet de Condorcet.

1° Toutes les lois sont bien virtuellement soumises à la ratification populaire, mais, en réalité, les assemblées primaires ne sont appelées à voter sur elles que lorsqu'il s'est produit une réclamation, analogue à celle décrite plus haut. A cet effet, le projet de loi voté par le Corps législatif (art. 58) « est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre : loi proposée. — Art. 59. Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement convoquées, n'a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi (385). — Art. 60. S'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires ».

2° Ce ne sont point tous les actes du Corps législatif, toutes les décisions prises par lui, qui sont ainsi soumis à la ratification expresse ou tacite des assemblées primaires. Ce sont seulement les lois proprement dites, distinctes des décrets, pour lesquels le Corps législatif conserve une autorité entière et le caractère véritablement représentatif (3SG). Cette distinction se trouve déjà dans le rapport

(385) Ou peut voir dans cette ralificalion tacite du peuple l'application d'une des idées de Rousseau, Contrat social, liv. II, cli. i, in {ine : « Ce n'est point à dire que les ordres des ciiefs ne puisse passer pour des volontés générales tant que la souveraineté, libre de s'y opposer, ne le fait pas. En pareil cas, du silence universel, on doit présumer le tonsentement du peuple. »

(386) Art. 53 : « Le Corps législatif propose des lois, et rend des décrets » — Rapport d'Hérault-Séclielles (Eéimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. C17) : « Nous pensons avoir établi sur la représentation nationale une grande vérité connue sans doute, mais qui désormais ne restera plus probablement sans effet : c'est que là Constitution française nfe peut pas être exclusivement appelée représentalioe, parce qu'elle n'est pas moins démocratique que représentative. En effet, la loi n'est point le décret, comme il est facile de le démontrer : dès lors le député sera revêtu d'un double caractère. Mandataire dans les lois qu'il devra proposer à la sanction du peuple, il ne sera représentant que dans les, décrets: d'où il suifque le gouvernement français n'est représentatif que dans toutes les choses que le peuple peut ne pas faire lui-même. )j

de Condorcet, qui l'appliquait à son système de réclamation ou veto populaire et qui proposait pour la déterminer un critérium rationnel (387). Elle était faite par voie d'énumération dans les articles 54 el 55 de la Constitution de 1793, mais d'une façon plus arbitraire : on avait pris en considération, pour les ranger dans l'une ou l'autre catégorie, plutôt la plus ou moins grande gravité des actes que leur nature propre et intrinsèque (388). Elle était faite également d'une façon assez arbitraire dans la législation suisse contemporaine (389).

La Constitution de 1793 n'ayant jamais été mise en vigueur, l'essai de la législation populaire, qu'elle avait organisée, n'a jamais été fait. J'ai cru cependant devoir insister quelque peu sur ce point, non seulement parce que c'est là une des aspirations, l'un des rêves de la démocratie contemporaine, mais aussi parce que les institutions similaires de la Suisse procèdent de ces mêmes idées, comme on le verra un peu plus loin.

Un autre système de consultation directe du suffrage universel a été également inscrit dans deux de nos Constitutions, sans qu'il en ait été fait usage. La Constitution de 1852 et celle de 1870, proclamant dans deux dispositions identiques la responsabilité du Président de la République, puis de l'Empereur, devant le peuple français, en tiraient comme conséquence le droit pour lui de faire appel au peuple, quand bon lui semblerait (390). Aucune limitation n'était apportée à ce droit, dont les formes n'étaient pas déterminées pas plus que les effets. Napoléon, à propos d'une mesure

(387) Rcimpression de l'ancien Moinleur, l XV, p. 461 : « L'emploi de ce dernier moyen (le vélo) oblige à distinguer les actes du Corps législatif, qui sont véritablement des lois, de ceux qui ne peuvent être regardés que comme des actes d'administration générale. Les lois sont susceptibles d'une obéissance provisoire, comme elles le sont d'être abrogées. Il est de leur nature de durer jusqu'à ce qu'elles aient été révoquées par une autorité légitime, et elles n'ont pas besoin d'être renouvelées à des époques déterminées. Les actes d'administration, au contrat) e, n'ont qu'une exécution momentanée ou une durée déterminée. Fixer la nature de l'impôt, établir sur quelles bases il sera réparti ou tarifé, déterminer le mode de le percevoir, sont de véritables lois ; mais déclarer quel sera le montant de cet impôt, appliquer les principes du tarif de ■nauière à former un tel produit, sont des actes d'administration générale Pour les actes de cette nature, une réclamation serait inutile parce qu'elle serait tardive, ou dangereuse (.arce qu'elle en suspendrait l'exécution nécessaire. »

(388) Ainsi, parmi les actes qui sont des lois, l'article 54 place « l'administration sénéraie des revenus el dépenses ordinaires d^ la République : la nature, le montant el la perception des contributions ; la déclaration de guerre ».

(389) Voyez, pour la législation fédérale suisse, la loi du 17 juin 1874 (Annuaire de léaislafion étrangère de 1875, p. 478 et suiv.) : « Art 1". Les lois fédérales sont soumises à l'adoption du peuple, si la demande en est faite par 30,000 citoyens ou 8 cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui ont une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence (art. 89 de la Constitution) — Art. 2. La décision, constatant qu'un arête fédéral n'a pas de portée générale ou revêt un caractère d'urgence, est du ressort de l'Assemblée fédérale, et elle doit être chaque fois formellement annexée à l'arrêté lui-même. »

(390) Constitution de 1852, art. 6 ; Constitution de 1870, art. 13.

quelconque, à propos d'un conflit quel qu'il fût avec les assemblées représentatives, aurait pu s'adresser à la nation par un référendum consultatif (391).

C'est aux Etats-Unis d'Amérique que nous trouvons la seconde série d'applications du suffrage populaire au vote des lois constitutionnelles ou ordinaires (392) On peut, tout d'abord, en relever quelques-unes dans les colonies anglaises de l'Amérique du Nord avant la déclaration d'indépendance. En effet, les colonies fondées par les Puritains et composant la Nouvelle-Angleterre avaient pu, grâce à leurs chartes libérales, se constituer en véritables démocraties. Là, tous les citoyens, admis en qualité de colons libres {frcemen), avaient le droit de suffrage politique : et non seulement ils élisaient les magistrats, mais aussi faisaient directement les lois dans une assemblée générale. Mais ce premier état de droit ne dura pas, et bientôt les citoyens élurent des députés investis du pouvoir de légiférer à leur place. La principale cause du changement fut, sans aucun doute, lorsque le nombre des freemen se fut accru, la difficulté plus grande de les réunir tous dans une seule assemblée; mais une autre influence, la valeur propre du gouvernement représentatif, agit aussi dans le même sens. En effet, alors qu'ils instituèrent ce gouvernement pour le vote des lois, les colons continuèrent à élire directement les magistrats supérieurs, en permettant, il est vrai, aux électeurs, d'envoyer leur vote par écrit à l'assemblée générale. Dans certaines colonies. l'Assemblée des députés n'eut pas d'abord le droit de faire par elle-même des lois obligatoires, celles qu'elle votait devaient être soumises aux électeurs dans un certain délai, ou tout au moins le vote populaire devait inten^enir s'il était réclamé dans des conditions déterminées (393). Mais même cette restriction disparut, et le gouvernement représentatif régnait seul dans les colonies américaines lorsque l'indépendance fut proclamée : si bien que, sur les treize Etats qui composèrent originairement l'Union, deux seulement soumirent leurs premières constitutions au vote populaire, le Massachusetts

(391) D'autres plébiscites ont été ouverts sous le second Empire, mais répondant à une idée différente. Il s'agit des votations populaires qui ont eu lieu lors des annexions do la Savoie et des Alpes-Maritimes à la France, et lors de la cession de la Vénétie à l'Italie. Il en sera dit un mot dans la suite à propos de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1S75.

'392) [Certains auteurs américains expliquent le développement de la législation directe aux Étals-Unis par ce fait que le peuple, ijrivé de la protection du veto royal, a senti le besoin de chercher dans le Référendum une protection contre les abus possibles des assemblées élues. S. R. Honey, Bc[crendum among the English, p. 4.]

(393) Cortland F. Bishop, Hislory ol élection in American Colonies, 1893, p. 5, 10 et suiv.

(1778-1780) et le Nevv-Hampshire (1779-1784) (394). Cet exemple ne fut point alors suivi : cependant le Mississipi et le Missouri, lorsqu'ils furent reçus dans l'Union, avaient des constitutions sanctionnées par le vote "populaire direct (1817-1820). En 1821, l'Etat de New-York, voulant reviser sa constitution, entra dans la même voie et donna l'impulsion à un mouvement qui se répandit de proche en proche. Ce devint un principe reconnu que le peuple avait directement voix au chapitre, quand il s'agissait de déterminer le gouvernement sous lequel il devait vivre; les nouveaux Etats s'y conformèrent en entrant dans l'Union et les anciens Etats en réformant leurs constitutions antérieures; à peine peut-on citer quelque Etat, comme le Delaware, où il ne s'applique pas pour les amendements à la constitution. Il y a là un mouvement d'autant plus curieux qu'il ne semble pas avoir été soulevé par quelque grande campagne politique, mais s'être propagé naturellement et pacifiquement sur un terrain bien préparé d'avance.

Aujourd'hui, dans les divers Etats de l'Union Américaine, le suffrage populaire intervient même de trois façons distinctes :

1° Lorsqu'il s'agit d'une revision totale de la Constitution, qui est alors opérée, préparée, par une Assemblée Constituante ou Convention. C'est à la législature de l'Etat qu'est laissée l'initiative d'une semblable revision, le droit de déclarer quand il y a lieu d'y procéder. Mais elle n'a point un pouvoir définitif de décision à cet égard : sa décision est, au contraire, soumise au suffrage direct des citoyens qui votent Convention ou no Convention.

2° Lorsque la Convention a été admise par le peuplé et qu'elle a procédé à la revision, la nouvelle constitution qu'elle a élaborée doit également être soumise aux suffrages des citoyens qui votent : for the Constitution, ou against the Constitution.

(394) Sur ce point et sur ce qui suit, voyez : Ellis P. Ol^erholtzcr, Law making by popular vote or the American Relerendum {Publications o[ ihe American Academy of political and social science), n° 40, le nouvel ouvrage du même auteur, The relerendum in America, 2* édit., New-Yorlc, 1900 [et les quatre ctiapitres en xn-533 pages que le même auteur a ajoutés à cet ouvrage, sou« ce titre : Tke référendum, initiative and Hecall in America, New-York, 1909.] Bushnell Hart. Actual government, p. 78-81; [C.-S. Lobingier, Peoples Law, 1909; Samuel Robertson Honey, The référendum among the English, a manual of ce Submissions to the People » in the Americ'an States, 1912. Ce livre contient une bibliographie et une statistique très intéressantes : il montre qu'il ne se passe pas d'année, sans que sur un point ou l'autre de la Confédération le peuple soit appelé à statuer : il mentionne depuis 130 ans, pour l'ensemble des 38 Etats, 852 « submissions fo the people ». V. encore Georges Kennan, The direct rule of the people, dansNorth American Beview, août 1913. Le volume XLIII, septembre 1912, des Annals of the American Academy of political and social science, est entièrement consacré à une série d'études sur le référendum dans les Etats ; Boyle, The initiative and référendum, ils folly, fallacies and failures, Columbus, Ohio, 1912 ; The initiative, Référendum and Recall (séries d'articles), New-York, Appleton, 1912 ; Select List of Référence on the Initiative, Référendum and Recall, Washington, ^-overnment printing office, 1912 ; Butler, Why should we change our form of government, Xew-York, 1912, etc.]

LA SOlJVERAINETÉ NATIONALE 423

3° Enfin, lorsqu'il s'agit d'une revision simplement partielle, portant sur tel ou tel article de la Constitution, ce que les Américains appellent un amendement, voici comment les choses se passent. Le droit, non seulement de proposer, mais encore de rédiger ces amendements, appartient aux législatures elles-mêmes : c'est un procédé plus simple et plus pratique que la réunion d'une Convention, qui fut d'abord introduit au Connecticut en 1818 et qui a passé peu à peu dans les diverses Constitutions. Celles-ci, d'ailleurs, ont pris des précautions contre les abus de ce pouvoir. Elles exigent généralement, pour que l'amendement passe dans la législature, une majorité plus forte que la simple majorité absolue; elles exigeaient aussi tout d'abord qu'il ait été adopté par deux législatures successives; dans les Constitutions plus nouvelles, le vote d'une seule législature suffit d'ordinaire. Mais toujours (sauf dans l'Etat de Delaware) l'amendement doit être ratifié par le peuple directement consulté.

Ce référendum constitutionnel a, dans les Etats de l'Union, une immense importante. En effet, leurs Constitutions ont une consistance toute particulière. Elles ne compriment pas seulement les règles qui, naturellement, composent le droit constitutionnel, mais aussi beaucoup d'autres, qui ne lui appartiennent pas et qui rentrent dans le droit privé, pénal ou administratif (395). Elles restreignent étroitement ainsi le champ dans lequel peut se mouvoir le législateur ordinaire, et forment de véritables codes contenant les principes essentiels de la législation tout entière, et auxquels il ne peut être touché que de la manière indiquée plus haut. Cette tendance à faire passer dans la loi constitutionnelle ce qui est naturellement du domaine de la loi ordmaire, nous aurons l'occasion de la constater plus d'une fois dans des milieux divers et sous l'empire de causes différentes : la cause ici, c'est la méfiance envers le législateur et le désir de soumettre un plus grand nombre d'objets au vote populaire (396). Celui-ci, cependant, tend à se faire place, même dans les lois ordinaires, d'une façon directe, et à côté du référendum constitutionnel nous trouvons le référendum législatif.

Il s'est introduit, dans certains Etats, comme une exception et pour certaines lois spéciales, par un mouvement d'idées qui paraît

(395) Voyez la Constitution de l'Etat de Californie, choisie comme exemple dans Bryce, American Commonweallh, t. I, p. 708, traduct. française, t. II, p. 352. Cf. E. Moffet, The relerendum in Cali{ornia, dan.s Polilical science quarterly, 1898, p. 1 et siiiv.

(396) Dans l'article cité ci-dessus, M. Moffet constatait que, dans une session de la législature californienne, quatre-vingt-dix-neuf amende;nents constitutionnels avaient été proposés. Appréciant le système qui résulte de ces pratiques, il s'exprime ainsi (p. 1) : « Au fond cela revient à ne plus avoir de Constitution, dans le sens ancien du mot, et à y substituer deux catégories de lois; les unes, dont l'importance et l'autorité sont les plus grandes, adoptées par le peuple; les autres, moins importantes, votés et édictées par la législature. »

avoir été spontané et propre aux Américains (397); depuis quelques années, on peut constater aussi, semble-t-il, l'influence des institutions suisses dont il sera parlé un peu plus loin.

Pour certaines décisions législatives importantes et simples, telles que le choix de la ville qui sera la capitale de l'Etat, ou qui sera le siège d'une Université publique ou de quelque autre établissement public important, on trouve d'abord de nombreuses applications du référendum populaire (398).

En dehors de ces hypothèses, nous trouvons un certain nombre de constitutions qui soumettent obligatoirement au référendum certaines catégories de lois. Une clause qui apparaît pour la première fois dans la Constitution de Rhode-Island en 1842, et qui s'est largement propagée, décide que toute loi autorisant un emprunt qui dépasse un chiffre déterminé devra être ratifiée par le peuple; souvent, pour savoir si le chiffre est atteint, on additionne les emprunts précédemment émis. Sont également soumises au vote populaire par certaines constitutions, les lois qui prêtent le crédit de l'Etat à des compagnies ou sociétés et les crédits votés pour l'édification d'établissements publics (399). Un certain nombre d'Etats nouveaux (Colorado (400), Montana, Idaho, Utah) ont une clause constitutionnelle qui fixe le tant pour cent par dollar de propriété que peut imposer la législature : toute loi d'impôt dépassant ce taux doit être soumise ou au suffrage du peuple entier ou, ailleurs, au vote des contribuables (ratepayers) (401). Certaines constitutions soumettent également au référendum les lois qui autorisent les banques d'émission. Dans quelques Etats, les lois qui élargissent le droit de suffrage (quand cela ne se fait pas par une revision de la^Constitution) sont soumises au vote populaire ou à celui des électeurs qui ont déjà la franchise (402). La Constitution du South Dakota de 1898 a introduit le droit d'initiative populaire, dont il sera bientôt parlé, et, pour les propositions ainsi introduites et soumises au référendum populaire, le veto du gouverneur est alors écarté. Elle admet aussi pour toutes les autres lois le référendum facultatif. Alors le veto du gouverneur est d'abord possible; mais s'il n'a pas été opposé, le référendum peut être demandé; la demande doit être signée par cinq pour cent des électeurs (403). [La Constitution de l'Oklahoma (votée en convention le 10 juil-

(397) [« Le livre de M. Honej- nous montre que la pairie (the home) du relerendum n'est pas la Suisse, mais la Nouvelle-Angleterre. » Strachej', Introduction au livre de M. Honey, p. xxi].

(398) Oberhollzer, The relerendum, p. 176.

(399) Ibidem, p. 182-189.

(400) Cette disposition a été ensuite abrogée dans la Constitution du Colorado. (401 Obertioltzer, The relerendum, p. 187, 190.

(402) Ibidem, p. 193.

(403) Ibidem, p. 174 et s.

let 1907, approuvée par le peuple le 17 septembre) permet enfin, dans les termes les plus larges, non seulement le référendum, mais encore l'initiative populaire (404.]

En dehors dee cas où la Constitution l'ordonne ou le permet, les législatures des Etats ont souvent d'elles-mêmes cherché à introduire le référendum, quand il s'agissait de lois dont le principe était fort discuté, soutenu et combattu par des opinions presque égales. Cela est-il constitutionnel ? On doit en douter en vertu d'un principe certain, et particulièrement reconnu aux Etats-Unis, d'après lequel aucun des pouvoirs constitués ne peut déléguer à son tour l'exercice des pouvoirs qu'il tient de la Constitution (405). Mais cela s'est fait sous deux formes distinctes qu'ont appréciées différemment les tribunaux des Etat-Unis.

Cela s'est fait d'abord par un référendum proprement dit ou référendum de ratification; c'est-à-dire que la législature soumettait au suffrage populaire la loi qu'elle avait votée. Cela a commencé en 1851 par la loi du Maine (Maine's law) défendant le libre commerce des boissons spiritueuses, et, surtout en cette matière, cet exemple a été imité par bien d'autres législatures. Il faut noter aussi que le plus souvent ce n'était pas franchement d'une rati location ou d'une annulation de la loi qu'il s'agissait; d'ordinaire l'appel au peuple, s'il était défavorable à la loi, devait seulement en retarder l'exécution ou en provoquer l'abrogation (406).

La jurisprudence, ayant pour organes les cours suprêmes des divers Etats, s'est nettement prononcée, par une très grande majorité d'arrêts, contre la validité d'un pareil référendum. Elle a déclafé inconstitutionnelle (407) la délégation qu'il suppose. « Cette cour-ci dit dans un jugement la Cour suprême d'Iowa, pourrait tout aussi, bien soumettre la décision des procès à un vote du peuple ou d'un district judiciaire; le gouverneur pourrait tout aussi bien leur soumettre l'exercice de son droit de grâce. » (408). Cela aurait pu faire cependant difficulté; car la jurisprudence des cours des Etats- Unis admet, au contraire, la validité d'un autre référendum éga-

(404) [Art. 51 : « L'autorité législative de l'Etat résidera dans une législature composée d'un Sénat et d'une Ctiambre des représentants, mais le peuple se réserve le pouvoir de proposer des lois et des amendements à la Constitution, ainsi que celui d'approuver ou de rejeter lesdits amendements dans les scrutins indépendamment de la législature. Il se réserve aussi le pouvoir d'approuver ou de rejeter à son choix, au scrutin, tout Act de la législature. » Bryce, 2* édit. française, t. II, p. 401. Voyez éga- Icmrnt pour le Massachusetts : Haynes, How Massachusetts adopted the initiatii:e and 'efcrendum, Political science quarterly, 1919, p. 454.'^

. (405) Voyez Esmein : La délégation du pouvoir législali( dans la Revue politiaue et parlementaire, août 1894, p. 209 et suiv., 224.

(406) Oberhollzer, The référendum, p. 201.

(407) Ibidem, p. 208 et suiv.

(408) Ibidem, p. 212.

lement introduit par les législatures, le référendum local (409). Il s'agit alors de lois et règlements qu'elles font en vue de l'administration municipale et qui n'entrent en vigueur dans une municipalité qu'autant qu'ils sont adoptés par le suffrage des •citoyens qui la composent (local option). La jurisprudence admet qu'il peut y avoir des lois conditionnelles, des lois dont le législateur lui-même peut soumettre l'entrée en vigueur à une condition qu'il indique, et cela me paraît exact en effet. Or, dit-on, la condition ici, c'est l'acceptation par les citoyens de chaque municipalité; il en résultera en définitive que la loi sera toujours conforme au vote réel des citoyens (410). Mais s'il en est ainsi, pourquoi la ratification par le peuple entier d'un Etat pour les lois ordinaires ne seraitelle pas une condition également admissible ? On répond, il est vrai : « La volonté du législateur n'est pas un événement futur et incertain (contingency) par rapport à lui-même.... Après qu'un bill a passé par les deux chambres, a reçu l'approbation du gouverneur et est devenu ainsi une loi d'après la Constitution, comment le vote du peuple pourrait-il l'affecter?» (411). Mais ne peut-on pas dire la même chose de la loi soumise à l'option locale ? M. Oberholtzer explique mieux cette différence dans la jurisprudence par des considérations propres au régime municipal. Ce sont les législatures qui déterminent celui-ci, mais elles ne le déterminent pas d'une façon uniforme pour toutes les villes. La diversité vient de deux causes. Les lois réglementaires divisent les villes et lieux en catégories, ayant chacune un régime spécial. D'autre part, chaque ville ou totcnshlp reçoit individuellement sa charte municipale {chart) de la législature. Il est désirable que dans cette œuvre délicate celle-ci soit aidée par les populations elles-mêmes. Il se produit d'ailleurs un mouvement notable d'opinion pour le « home rule », tendant à ce que les villes les plus importantes soient affranchies de cette tutelle des Etats (412). Les constitutions de quatre Etats (Missouri, Californie, Washington et Minnesota) ont déjà accordé aux villes de 100,000 âmes le droit de faire elles-mêmes leur charte ijiunicipale, en la soumettant au référendum populaire (413).

Les législatures des Etats de l'Union pratiquent le référendum sous une autre forme. Il s'agit du référendum dit de consultation par lequel, avant de légiférer, la législature soumet au suffrage populaire le principe d'une loi qu'elle a en vue. Celui-ci a été

(409) Oberholtzer, The référendum, rh. ix-xv.

(410) Sur cete question de validité du relerendum local, voyez tout le chapitre xvi d'OberholIzer.

(411) Jugement précité de la Cour suprême d'Iowa, Oberholtzer, p. 212.

(412) Oberholtzer, p. 357-361.

(413) Ibidem, p. 222.

admis sans difficulté; car on n'y a point vju une délégation d'un pouvoir constitué. Voici ce que disaient en 1894 les juges de la Cour suprême de Massachusetts, consultés par la législature sur le point de savoir si celle-ci pouvait édicter un référendum de ratification : « Ils détournaient la législature de passer un act conditionnel sur cet objet, l'engageant plutôt à prendre l'avis du peuple sur une proposition qui ne se rattacherait à aucune loi concrète. Rien, semble-t-il, ne pouvait empêcher la législature de prendre la résolution de demander au peuple son avis. Il est peut-être pour elle aussi constitutionnel de faire cela que de demander à la Cour suprême ou à un fonctionaire du pouvoir exécutif, ou à tout autre département, cour ou corps, son opinion sur un objet au sujet duquel elle penserait qu'ils peuvent donner d'utiles informations. » (414). La jurisprudence est fixée dans ce sens.

Malgré ces imposantes autorités, je tendrais à considérer le référendum de consultation comme inconstitutionnel sous le régime américain, comme sous le régime français. Les juges du Massachusetts rapprochent et assimilent deux choses fort différentes. Il ne me paraît point incorrect que les Chambres législatives, ou l'une d'elles, consultent, avant de voter un projet de loi, des corps ou fonctionnaires supposés particulièrement compétents, des sociétés ou associations reconnues, ou même des corps administratifs, comme nos conseils généraux, pour avoir d'eux des renseignements pratiques et précis. C'est ce qu'a fait au mois de juillet 1901 la Chambre des députés française à propos du projet de loi sur les retraites ouvrières. Elle a décidé de consulter un grand nombre de corps et spécialement les syndicats professionnels et les chambres de commerce. C'est ainsi qu'en 1893 et 1899 le gouvernement avait demandé aux Conseil généraux leur avis quant à l'impôt sur le revenu. Mais tout autre est l'acte par lequel le pouvoir législatif soumettrait le principe ou les détails d'une loi projetée au corps électoral lui-même, au suffrage universel. Bien que déguisé sous la forme d'une simple consultation, le verdict du peuple s'imposerait aux assemblées législatives. Comment oseraient-elles contredire la volonté précise du corps même dont elles émanent? Un semblable référendum , de consultation ne se distinguerait du référendum de ratification qu'en ce qu'il serait préventif au lieu d'être répressif : mais l'autorité directe, que la législature donnerait au peuple sur elle-même, serait aussi énergique, aussi efficace dans les deux cas. On ne peut enlever ainsi aux électeurs, à volonté, leur qualité politique et les transformer en simples donneurs de conseils : leurs conseils seront des ordres. On conçoit pourtant un moyen par lequel, même avec le suffrage universel, on pourrait

(414) Oberhoitzer, p. 208.

différencier du corps électoral proprement dit la masse populaire à qui serait adressé le référendum de consultation. Ce serait d'y comprendre les femmes et les hommes de 16 à 21 ans. Mais le vote d'une pareille masse serait encore plus décisif, si les votants étaient en très grand nombre. Qu'on songe enfin, pour cette forme de référendum, aux embarras .qui en naîtraient, si les abstentions étaient nombreuses,' et dépassaient même le nombre des votes : comment pourrait-on les interpréter ?

Il faTit faire remarquer en terminant que ce mouvement vers la législation populaire directe est resté confiné aux Etats particuliers de l'Union. Il n'a pas touché le gouvernement fédéral (415). Non seulement les lois votées par le Congrès des Etats-Unis ne sont jamais soumises à la ratification du peuple, mais celui-ci n'a point part, sous cette forme, aux revisions de la Constitution. Aux termes de celle-ci (art. 5) : « Le Congrès, lorsque les deux tiers des deux Chambres le jugeront nécessaire, -proposera des amendements à la présente Constitution, ou, sur la demande des deux tiers des législatures des Etats particuliers, il convoquera une Convention pour proposer des amendements, lesquels, dans l'un et l'autre cas, entreront en vigueur, à tous égards et à toutes fins, comme partie de la présente Constitution, lorsqu'ils auront été ratifiés par les législatures des trois quarts des Etats particuliers, ou par les Conventions réunies dans les trois quarts de ces Etats, selon que l'un ou l'autre mode de ratification aura été proposé par le Congrès. » Tous les amendements, adoptés depuis lors, ont été votés par le Congrès et ratifiés par les législatures des Etats, sans qu'ils aient jamais été soumis au vote populaire. La Constitution ellemême des Etats-Unis, conformément à son article 7, avait été simplement ratifiée par les Conventions particulières des Etats. Les meilleurs historiens tiennent que, si elle eût été directement soumise au vote populaire, elle eût été repoussée par lui (416); et pourtant elle a assuré aux Etats-Unis déjà plus d'un siècle de puissance, de progrès et de prospérité (417).

(415) [Honey, Relerendum among the English, p. 10.]

(416) Bryce, American Commonwealth, t. II, p. 23, trad. française, t. I, p. 48, 49. « Si la décision avait été laissée à ce qu'on appelle maintenant la voix du peuple, la voix du peuple se serait probablement prononcée contre la Constitution. »

(417) Cependant le relerendum paraît gagner du terrain aux États-Unis. M. Bushnell Hart (op. cit., p. 81), après avoir indiqué les inconvénients de ce système, termine ainsi : a Néanmoins reste ce fait qu'une législature, où inopinément se développe la corruption ou qui est assujettie à des chefs irresponsables, peut être rappelée à l'ordre par un vote populaire et qu'un pareil système décharge les bons citoyens du lourd fardeau de surveiller la marche de la législation, pour l'arrêter à temps avant qu'elle ait passé dans la législature. » [Et voici ce que constate M. S.-R. Honey : « Aujourd'hui, dans l'ensemble des trente-huit Etats de la Confédération, après une épreuve du principe qui s'est étendue sur plus de 130 années, ce principe est profondément enraciné dans les constitutions écrites de la plupart de ces Etats et il esl admis sous une lorme ou sous

La vraie patrie de la législation populaire et directe, "c'est de nos jours la Suisse (418). Là, elle est devenue une institution générale et de droit commun, soit dans le gouvernement des Cantons, soit dans le gouvernement fédéral; là, elle a produit ses conséquences le plus nettes et les plus extrêmes (419). Là, elle trouvait, d'ailleurs, un terrain tout préparé; elle'y avait par avance un certain nombre d'applications, d'origine ancienne, quoique fort différentes de celles qu'elle devait recevoir de nos jours et reposant sur d'autres principes.

De toute antiquité, dans un certain nombre de petits cantons ou Etats libres, Uri, Sch\\"ytz, Obwalden, Nidwalden, Gersau, Zug, Claris et Appenzel-Rhodes-extéiieures, la souveraineté avait pour organe l'assemblée générale des citoyens adultes ou Landsgemeinde (420). Cette Assemblée, qui se tenait en plein air à des époques déterminées, exerçait le gouvernement direct dans toute sa réalité, votant les lois, statuant sur tous les objets d'intérêt général, élisant les quelques magistrats que 'comportait ce système primitif et démocratique. Longtemps méprisés par les cantons plus importants et plus civilisés, les Cantons à Landsgemeinde ont été, de nos jours, étudiés avec amour et glorifiés, non seulement par les Suisses, qui voient volontiers en eux les précurseurs de leur démocratie contemporaine, le feu sacré soigneusement conservé pendant des siècles avant qu'il pût rayonner de tout son éclat, — mais aussi par les Anglo-Saxons qui y voient le premier et lointain principe de la liberté germanique, dont ils se disent les con-

Vaulre dans tous ces Etafs, sans qu'une voix s'élève pour en critiquer l'application, mais au contraire avec un sentiment croissant en faveur de son extension », p. 7. On trouvera dans le tome LXIII des Annals o[ the American Academy. p. 84, un tableau chronologique des divers éléments relatifs à l'adoption du référendum ; on y verra aussi que cette institution quoique encore très vivement discutée a recruté des adhérents importants tels que W.-J. Bryan, Woodrow Wilson, Théodore Roosevelt.]

(418) [Cf. ce que dit M. Strachey dans sa préface au livre de Honey, 1912 : « The home of the référendum is not Switzerland but New England », p. xxi.]

(419) Cela est si vrai que les Suisses de langue allemande font de la démocratie avec le référendum un type particulier de démocratie, die Relerendumdemokratie; voyez Klôti, Die Proportionalœahl in der Schweiz, Berne, 1901, p. 185.

(420) Curti, Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung, 2* édit., 1885, p. 3 et suiv.; traduit en français sous le titre : Le référendum, histoire de la législation populaire en Suisse, par Jules Ronjat, Paris, 1905 ; — J. Signorel, Etude de législation comparée sur le référendum législatif et les autres formes de participation directe des citoyens à l'exercice du pouvoir législatif, Paris, 1896. — Cf. une excellente étude de notre regretté collègue, M. Brissaud, Le référendum en Suisse, dans la Revue générale dn droit, de la législation et de la /urisprudence, septembre-octobre 1888, p. 402 et suiv. ''Hercod, Le droit d'initiative et de référendum en Suisse, Documents du Progrès, mai 1910, p. 420 ; W.-E. Rappard, The initiative, référendum and recall in Switzerland dans Annals of the American Academy, t. XLIII, sept. 1912, p. 128.]

tinuateurs et les vrais représentants (421). Il est parfaitement certain, en tout 'cas, que ces Landsgemeinde reproduisent simplement, par une tradition ininterrompue, la constitution des vieilles ciiùates germaniques, telles que les décrit tacite (422), C'est une forme primitive, qui s'est là maintenue d'âge en âge, par un phénomène particulier de conservation qu'explique le milieu oîi il s'est produit.

D'autre part, d'autres Cantons plus importants présentaient des applications différentes et moins extrêmes du gouvernement direct. Aux x^'® et xvi^ siècles, dans des circonstances difficiles, l'Etat de Berne consultait directement les habitants des diverses communes rurales qui étaient dans sa sujétion (423); au xvi'' siècle, Zurich pratiquait un mode semblable de consultation à l'égard des corps de métiers et des communes rurales (424). Ailleurs, la nécessité permanente de la consultation résultait de ce que le Canton n'était lui-même qu'une petite confédération de localités indépendantes. Dans le Valais, composé de douze Dizaines (Zehnten) en réalité souveraines, l'assemblée générale du Canton ne pouvait légiférer par elle-même. Les représentants (Boten) des diverses Dizaines rapportaient à celles-ci ad référendum les décisions provisoirement arrêtées : les Dizaines votaient sur leur acceptation ou leur rejet, ayant chacune une voix (425), La pratique et le nom du référendum étaient empruntés à la diplomatie et au droit international. Dans les Ligues des Grisons, les lois, votées par l'assemblée générale, étaient également soumises à ratification, mais non pas à celle de la population totale consultée en cette qualité; on votait par commune, et chaque commune avaiit un nombre de voix variable d'après la somme d'impôts fonciers qu'elle payait (426).

Enfin, dans l'ancienne Ligue générale des Cantons suisses, la Diète qui les représentait avait aussi un 'certain pouvoir de décision et de législation, mais d'une nature très particulière. Chacun des Cantons y envoyait deux délégués. Mais ceux-ci n'étaient aucunement des représentants; ils avaient reçu de leur Canton des instructions obligatoires qui les liaient, et ils ne pouvaient s'en écarter sur aucun point sans en référer d'abord à leurs commettants. L'autorité, qui statuait ainsi dans chaque Canton, pouvait, d'ailleurs, être très diverse : là une Landsgemeinde, ici un corps de magistrats, ailleurs une assemblée représentative, selon les

(421) Freeman, The growth o[ the english Constitution, ch. i, édit. Tauchnitz, p. 17 et suiv.

(422) Vo.vez mon Cours élémentaire d'histoire du droit [rançais, 8' édit., p. 3S.

(423) Curti, Ceschichte der Schweizerischen, Volksgeselzgebung, 2' édit., 1885, p. 8, 9.

(424) Ibidem, p. 12.

(425) Curti, op. cit., p. 10.

(426) Ibidem, p. 11.

LA SOLVERAINETÉ NATIONALE 431

diverses Constitutions cantonales. Dans les délibérations de la Diète, la loi de la majorité ne put pas non plus s'imposer d'une manière effi'cace : l'accord unanime des Cantons était nécessaire pour faire une loi générale (427). C'était encore là le référendum diplomatique.

Certains de ces précédents (les Landsgemeinde)- auraient pu accoutumer le peuple suisse à l'idée du gouvernement direct; mais ils étaient plutôt un objet de mépris et les Cantons où ils existaient, loin de servir d'exemple aux autres se transformèrenl d'abord plus ou moins complètement sur le modèle de ces derniers (428); ce n'est que par une action réflexe qu'ils ont été remis en quelque sorte au premier plan de la démocratie. Les autres précédents (le référendum ancien) reposaient, il est vrai, sur un principe différent, mais ils habituaient la nation à voir dans les décisions des assemblées délibérantes des actes non définitifs par eux-mêmes et suivis, au 'contraire, d'une ratification. Ils préparaient donc, dans une certaine mesure, les procédés de législation populaire qui se développèrent au cours de xix° siècle et qu'il me reste à étudier. Mais, en réalité, ceux-ci ont une autre origine; ils ont pour source première le mouvement d'idées qu'avait produit la Révolution française,- et dont j'ai montré plus haut les premières manifestations.

Le point de départ fut la Constitution suisse du 20 mai 1802. « C'est la première sur laquelle ait voté le peuple suisse : avec elle s'introduisit en Suisse le référendum constitutionnel, comme il s'était introduit en France dix ans plus tôt, et il prit place dans le domaine des institutions politiques. Proposée par une Asseml^U-e de notables, la Constitution fut soumise au vote de tous les citoyens suisses au-dessus de vingt ans. Le vote eut lieu dans les communes et les votants purent s'inscrire pendant quatre jours pour l'a'cceptation ou le rejet sur le registre des communes. » (429). C'est manifestement l'influence française qui dicta cette procédure; les formes mêmes sont celles qui furent suivies chez nous dans les plébiscites de 1802 et de 1804. La pratique ainsi introduite devait s'implanter et fructifier : dans la Suisse contemporaine, comme dans les Etats de l'Union Américaine, c'est un principe universellement admis que toute Constitution doit être ratifiée par le peuple.

(427) Ibidem, p. 19 et suiv.

(428) En 1848, Zug et Schwytz écartèrent la Landsgemeinde, pour adopter un S3'stème représentatif, il est vrai, avec le référendum (Zug avait renoncé déjà à la Landsgemeinde en 1814). Le Valais renonça au référendum en 1848, pour le reprendre, il est vrai, en 1852. En 1867, Obwald combina le régime représentatif avec la Landsgemeinde. — Curfi, op. cit., p. 207 et suiv. *

(429) Curti, op. cit., p. 109. Ce qu'il y eut do particulier, c'est qu'il fut décidé que les électeurs qui s'abstiendraient de voter seraient comptés comme acceptants ; c'est grâce seulement à celte règle que la Constitution put passer.

La législation populaire, appliquée aux lois ordinaires, fit plus tard son apparition. C'est en 1830-1831, après notre Révolution de Juillet, que le principe en fut affirmé pour la première fois dans le canton de Saint-Gall et dans l'Assemblée 'chargée de reviser sa Constitution cantonale. La lutte fut vive entre les partisans du pur système représentatif et les démocrates, qui prétendaient soumettre toutes les lois à la sanction du peuple (430). Elle aboutit à une transaction, toute au profit de ces derniers. On admit une forme intermédiaire, qui reçut là sa première application et son nom, mais qui était destinée à se répandre largement : le veto populaire. « Le peuple, était-il dit dans la nouvelle Constitution, exerce son droit d'approbation en ce que, après le vote d'une loi dans un délai raisonnable à déterminer, il peut, à la majorité, en vertu de son pouvoir souverain, refuser à une loi la reconnaissance et la force exécutoire. » C'était là une nouveauté. Mais, pour en trouver l'origine, il ne faut point se tourner vers les vieilles institutions démocratiques de la Suisse. Le parti opposant à Saint-Gall ne s'y trompa point, et déclarait l'institution nouvelle pire que le système de la Landsgemeinde (431). Il ne fallait pas non plus 'chercher du côté de l'antiquité et des tribuns de la plèbe romaine. Ce veto procédait du courant d'idées qui s'était produit dans la Révolution française; il rappelait le droit de réclamation et de censure qu'avait jadis proposé Condorcet.

La nouvelle institution, dûment réglementée, ne tarda pas à se propager. Le veto populaire fut admis en 1832 par Bâle-ville, en 1839 par le Valais (qui le substituait à son ancien référendum), en 1841 par le canton de Lucerne (432). Mais en 1842 il subit un échec, et par là même un temps d'arrêt: il fut repoussé, après d'ardents débats, dans l'important canton de Zurich. Le mouvement ne tarda pas à reprendre cependant, avec une force et sous une formes nouvelles. En 1845, le canton de Vaud admit, non le veto, mais le référendum populaire, facultatif, il est vrai, de la part du grand Conseil ou Assemblée législative; on voyait aussi timidement se dessiner l'initiative populaire (433). Quelle était l'influence qui, cette fois encore, avait agi ? L'influence de la Révolution française, au récit de témoins oculaires (434).

(430) Curti, op. cit., p. 128 et suiv.

(431) Curti, op. cit., p. 141.

(432) Ibidem, p. 126.

(433) Ibidem, v- 157.

(434) Voici ce que rapporte Vuillemin, dans un écrit publié à Lausanne en 1845 et intitulé : Le 14 (évrier ou simple récit de la Révolution du canton de Vaud en 1845; jj cite le passage d'après Curti, op. cit., p. l'ôO : .c Les radicaux et communistes (auxquels l'auteur attribue la Révolution) avaient dans nos principales villes leurs bibliothèques publiques, lours journaux et leurs chefs. On trouvait dans ces bibliothèques les mémoires de Robespierre, de Saint-Just, de Marat On trouvait là ce que les

Tous les éléments principaux du système étaient dès lors dégagés; ils allaient successivement pénétrer, sous des combinaisons diverses, de canton en canton, agissant de pro'che en proche, à la façon des forces naturelles. L'année 1848 apporta pourtant une diversion assez puissante. La Confédération suisse, tout en gardant son nom, se changeait en un véritable Etat fédératif, et pour la législation fédérable, la Constitution de 1848 établissait le pur système représentatif. Cependant la propagation de la législation direcle par le peuple fut simplement ralentie dans les cantons. Plus hésitante dans la période de 1848 à 1860, elle s'accéléra, devint triom.phante dans la période de 1860 à 1870 : l'année 1869

— la grande année de la législation populaire, comme dit M. Curti

— marqua le point culminant; elle vit la revision dans ce sens des Constitutions de Zurich, de Berne et de Lucerne (435). Aujourd'hui, la victoire est complète : partout le pur régime représentatif a disparu (436), sauf dans le canton de Fribourg. [Encore l'initiative et le référendum populaire paraissent sur le point d'être introduits dans le canton de Fribourg, qui avait jusqu'ici conservé un gouvernement assez aristocratique (437).] L'intervention du peuple se produit, d'ailleurs, sous des formes et par des moyens divers :

1° Le veto populaire, la première forine que nous avons vue faire son apparition dalis le canton de Saint-Gall. Lorsque, dans un délai déterminé par la Constitution, un certain nombre de citoyens, également déterminé, déclarent s'opposer à une loi adoptée par l'Assemblée législative, cette loi est soumise au vote populaire qui va la rejeter ou l'approuver. Le veto a été généralement pratiqué en ce sens que, pour le rejet de la loi, le vote négatif de la majorité des électeurs inscrits a été exigé, les abstentions étant ainsi implicitement considérées "comme des acceptations. Le veto peut d'ailleurs être considéré comme une forme transitoire, déjà presque partout remplacée par le référendum.

2° Le référendum, là où il s'applique, n'est pas, comme le veto,

communistes les plus marquants ont écrit, depuis Babœuf jusqu'à Cabet et à Proudhon. et beaucoup vivent parmi nous qui ne possèdent d'autre instruction que celle oi'ils ont puisée dans ces livres. » ,

(435) Curti, op. cit., liv.- II, ch. viii, p. 207 et suiv.

(436) Albert Keller, Das Volksinitialio nach den Schiveizerischen Kantonsverlassun gen, Zurich, 1889 (thèse pour le doctorat), p. 2 : « Le pouvoir législatif direct du peuple est en vigueur aujourd'hui dans tous les cantons suisses, à l'exception de Fribourg, sous la forme du référendum obligatoire ou facultatif. » L'ouvrage de M. Keller donne le relevé complet en 1889 des dispositions des diverses Constitutions cantonales, sur la législation directe dans les Landsgemeinde, sur le référendum et le droit d'initiative populaire. Pour les modifications qui se sont produites depuis cette époque, quelquesunes très importantes, consulter la suite des Annuaires de la législation étrangère depuis celui de 1890.

437) [Bise, Chronique constitutionnelle de Suisse, dans Revue du droit public, 1919, p. 127.]

un moyen de casser une loi; il est nécessaire pour lui donner la perfection. Tant que le référendum peut ou doit intervenir, la loi votée par une Assemblée législative n'est encore qu'un projet. Le référendum est généralement pratiqué en ce sens -que l'on compte simplement les voix pour ou contre et que leur écart détermine la majorité, les abstentions n'entrant pas en ligne de compte. Il se présente, d'ailleurs, sous deux formes bien dislincles :

à) Le référendum obligatoire, qui est une 'conséquence logique des deux principes. Pour tous les actes qui y sont soumis (lois ou arrêtés), il doit nécessairement intervenir, ces actes n'acquérant jamais force définitive que par la ratification 'du peuple. Dans les cantons où il existe, les citoyens se réunissent une ou deux fois par an pour voter sur toutes les lois qui ont été élaborées dans l'intervalle par l'Assemblée législative.

b) Le référendum facultatif, qui se rapproche beaucoup du système contenu dans notre Constitution de 1793. Lorsque la loi ou l'acte soumis au référendum ont été rendus, ils sont publiés. Si, dans un délai déterminé, un certain nombre de milliers de citoyens (nombre fixé par la Constitution) demande le référendum dans un acte dûment revêtu de leurs signatures, la loi est soumise au vote populaire :^ si, au contraire, le délai s'écoule sans réclamation de cette nature, elle devient définitive de plein droit.

3° L'initiative populaire (438), qui est apparue la dernière, mais qui gagne rapidement du terrain. C'est le droit pour les citoyens, quand ils se réunissent en nombre fixé par la Constitution, d'exiger que le peuple soit consulté sur telle ou telle réforme législative qu'ils proposent. L'initiative revêt plusieurs formes. Souvent (et 'c'est ainsi qu'elle a été d'abord conçue), les citoyens qui l'exercent et qui s'adressent à l'Assemblée législative peuvent seulement obliger celle-ci soit à rédiger une loi sur la matière proposée, soit, si elle refuse, à poser au peuple la question de savoir s'il doit être légiféré dans ce sens. Dans ce sytème, c'est toujours à l'Assemblée législative que revient la rédaction de la loi. Mais on est allé plus loin, et d'autres constitutions permettent aux citoyens (pourvu qu'ils réunissent les milliers de signatures exigées) de rédiger un projet de loi complet et en forme et de l'adresser à l'Assemblée législative, qui est alors obligée de le soumettre au vote populaire : elle peut seulement présenter un contre^projet. ou adresser au peuple une. proclamation dans laquelle elle fait connaître les motifs de son opposition.

Ces transformations profondes, opérées dans les Constitutions cantonales, devaient avoir fatalement leur répercussion sur la

(438) Voir l'ouvrage plus haut cité de M. Keller.

Constitution fédérale. Celle-'ei, la Constitution de 1848, n'admettait l'intervention directe du peuple qu'en matière constitutionnelle. Alais là elle l'admettait sous deux formes. D'un côté, selon le principe dès lors universellement reçu en Suisse, toute Constitution nouvelle, toute modification à la Constitution, devait être ratifiée par le peuple. D'autre part, celui-ci acquérait un certain droit d'initiative. Non seulement il servait d'arbitre lorsqu'il y avait divergence entre les deux Chambres de l'Assemblée fédérale sur la revision, l'une la voulant, l'autre ne la voulant pas, mais, en plus, 50,000 citoyens pouvaient exiger une votation populaire sur le point de savoir si la Constitution devait être revisée. Dans tous les cas, 'c'étaient les Chambres qui rédigeaient les nouveaux textes (art. 120).

En 1872, une revision de la Constitution fut entreprise et un effort énergique fut fait pour introduire dans la législation fédérale les innovations qui avaient pénétré dans les divers cantons, effort qui rencontra, d'ailleurs, une résistance non moins obstinée. En définitive, le projet adopté par les deux Conseils contenait deux de ces innovations : 1° le référendum pour les lois fédérales, lorsqu'il serait demandé par 50,000 citoyens ou par cinq cantons; 2° un certain droit d'initiative populaire (art. 89) (439). Mais la Constitution re\isée fut repoussée par le suffrage populaire. Les Conseils se remirent au travail et préparèrent un nouveau projet qui, adopté par le peuple, est devenu la Constitution du 29 mai 1874. Elle contient, pour les lois fédérales, le référendum facultatif, ouvert plus largement que dans le projet de 1872 (440); mais l'article sur l'initiative populaire avait disparu. Celle-ci s'est pourtant depuis lors fait une place importante, mais seulement en matière 'ConstitutiomieL'e.

Nous avons vu plus haut que, d'après la Constitution de 1848 (non modifiée sur ce point en 1874), 50,000 citoyens suisses pouvaient toujours poser la question de revision constitutionnelle et forcer l'Assemblée fédérale de la soumettre au vote populaire. Mais ce texte donnait lieu à des difficultés d'interprétation : on se demandait, en particulier, s'il permettait sous cette forme une proposition de revision simplement partielle. Cela a fourni le pré texte pour introduire le droit d'initiative populaire, qui par-iîty d'ailleurs, avoir été admis par suite d'une coalition de divers par-

(439) Curti, op. cil, P- 287 et suiv.

(440) Art. 89 : « Les lois fédérales, les décrets et les arrêtés fédéraux ne peuvent être rendus qu'avec l'accord des deux Chambres. Les lois fédérales sont soumises à l'adoption et au rejet du peuple, si la demande en est faite par 50,000 citoyens actifs ou par liuit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui ont une portée' générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence. »

tis (441). Les deux Chambres ont voté, en 1891, une proposition de revision des articles 118, 119 et 121 de la Constitution, et le nouvel article 121 admet pleinement pour la revision partielle l'initiative populaire, qui peut même s'exercer sous la forme d'un projet arrêté par les articles (442) : les textes ainsi modifiés furent ratifiés par le peuple le 5 juillet 1891 (443). C'est là une réforme considérable, et qui pourra donner à la Constitution suisse une physionomie nouvelle et très particulière. Le phénomène, que j'ai signalé dans les Etats de l'Union Américaine, n'a pas tardé à se reproduire en Suisse pour une autre 'cause : le droit d'initiative ainsi ouvert a été bientôt utilisé pour proposer des mesures qui n'ont rien de constitutionnel et qui parfois touchent aux intérêts les moins essentiels ou aux passions les plus mesquines. Ainsi, le 20 août 1893, le peuple suisse a dû Aoter sur un nouvel article 25 bis de la Constitution, proposé par 55,000 citoyens, dirigé contre les boucheries juives et défendant l'abatage du bétail sans qu'il ait été préalablement étourdi : l'article a été adopté. Depuis, des objets plus sérieux ont été proposés par le même moyen et le plus souvent repoussés (444). En 1906, les cantons de Zurich et de Soleure ont proposé une modification à la Constitution fédérale tendant à y introduire, à côté de l'initiative en matière constitutionnelle, cette même initiative en matière simplement législative : 50,000 citoyens pourraient ainsi présenter un projet qui devrait être soumis au peuple et qui aurait pour objet d'édi'cter une nouvelle loi fédérale, ou d'en modifier ou abroger une ancienne. Le Conseil national (2 décembre 1906) a renvoyé au Conseil fédéral le projet

(441) E.-X. Droz, dans la Revue politique et parlementaire, juillet 1894, p. 113.

(442) a La revison partielle peut avoir lieu soit par la voie de l'initiative populaire, soit dans les formes statuées par la législation fédérale. — L'initiative populaire consiste en une demande présentée par 50,000 citoyens suisses aj'ant droit de vote et réclamant l'adoption d'un nouvel article constitutionnel, l'abrogation ou la modification d'articles déterminés de la Constitution en vigueur. — Si, par la voie de l'initiative populaire, plusieurs dispositions différenles sont présentées pour être revisées, ou pour être introduites dans la Constitution fédérale, chacune d'elles doit former l'objet d'une demande distincte.

» La demande d'initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Dans le cas où 50,000 électeurs suisses formulent une telle demande d'initiative et où les Chambres sont d'accord avec eux sur son contenu, elles procèdent à la revision partielle dans le sens indiqué et doivent ensuite en soumettre le projet à l'adoption ou au rejet du peuple et des cantons.

» Si, au contraire, elles ne l'approuvent pas, la question de la revision partielle sera soumise à la votalion du peuple, et si la majorité des cito)'ens suisses prenant part à la votation se prononce pour l'affirmative, l'Assemblée fédérale procédera à la revision en se conformant à la décision populaire. »

(443) Annuaire de législation étrangère de 1892 p. 657.

(444) X. Droz, dans la Revue politique et parlementaire, juillet 1894, p. 114 et suiv. ; Fritz Fleiner, Fortbildung der Schweizerischen Benderverfassung seit dem lahre 1874, dans Jahrbuch des ôffentlichen Rechts, 1907, t. I, p. 392 et suiv.

LA SOUVERMNETÉ NATIONALE 437

que celui-ci avait présenté dans ce sens (445). Mais la logique des institutions semble assurer un succès final à la proposition.

Le référendum populaire, sinon l'initiative populaire, paraît gagner encore d'autres démocraties, celles-là de race anglaise. Je veux parler des colonies australiennes. En 1896, dans la Nouvelle- Galles du Sud et dans l'Australie du Sud, des projets de lois établissant le référendum furent proposés par le gouvernement, votés par la Chambre basse, mais repoussés par la Chambre haute; en 1897, la même chose a eu lieu dans le Victoria et la Nouvelle- Galles du Sud (446). Plus récemment (août 1898), le gouvernement de la Nouvelle-Galles du Sud, suggérant des amendements au bill avorté de fédération, proposait de terminer par un référendum les conflits qui pourraient s'élever entre les deux Chambres fédérales (447). [Le référendum a été introduit dans le Commonwealth australien par la Constitution de 1902. Dans certains cas, il a montré plus de modération et de bons sens que les Assemblées élues : c'est ainsi qu'en 1911 il a rejeté deux lois, inspirées par le parti travailliste et qui portaient atteinte à la liberté patronale : l'une permettait de retirer le bénéfice des tarifs protecteurs aux patrons qui ne paieraient pas de salaires suffisants; l'autre permettait au gouvernement fédéral de nationaliser telle industrie à laquelle il jugerait bon d'appliquer cette mesure (448^).]

Le référendum législatif se présente donc de nos jours comme l'un des objectifs vers lesquels tend naturellement la démocratie moderne, et, chose notable, il semble séduire également l'esprit conservateur. Dans le projet de revision constitutionnelle, présenté en Belgique, au nom de la Couronne, par le ministère, le P"" février 1892, figurait au profit du roi un droit de référendum assez parti- 'culier, et par lequel il aurait pu consulter le peuple avant de refuser sa sanction à une loi votée par les Chambres. Cette prérogative eût été, d'ailleurs, d'un fonctionnement singulièrement difficile, car elle devait être exercée avec le contreseing ministériel dans un pays qui vit sous un gouvernement parlementaire (448^). Ce droit souleva de nombreuses objections, et la proposition, modifiée d'abord (449), fut abandonnée en définitive.

Il y a quelques années, en Angleterre, dans la patrie même du gouvernement représentatif, la voix d'un illustre parlementaire

(445) Viallate, La vie politique dans les Deux-Mondes, p. 202.

(446) Political Science Quarlerly, 1898, p. 780; 1896, p. 371.

(447) Standard du 21 août 1898. — Cf. ci-dessus, p. 136, note 103. (448') [Economiste [rançais, 6 mai 1911.]

(448^) [Elle a cependant été admise par la Constitution allemande de 1919 au profil du Président d'Empire, sous un régime parlementaire.]

(449)Annuoi>e de législation étrangère de 1893, p. 471. Cf. Signorel, op. cit., p. 212 et suiv.; Joseph Bartliélemy, L'Organisation du sutlrage, p. 274, note i.

tory reconnaissait en théorie la valeur du référendum (450); mais lord Salisbury rappelait en même temps la forme de consultation nationale, plus souple et probablement plus utile, qui correspond naturellement au gouvernement parlementaire, qui en est inséparable. Elle consiste en ce que, lors du renouvellement intégral de la Chambre des députés, les élections se font nécessairement sur les principaux problèmes pendants de la législation, qui sont ainsi soumis au paj's. Il est vrai que. celte procédure n'a pas, dans la forme, la même rigueur, la même précision apparente, que le référendum : elle ne peut même pas les avoir, comme le démontrait l'orateur anglais. La majorité, dans le choix des députés, se laisse entraîner par telle ou telle de leurs opinions connues. C'est elle qui fait le choix des questions qu'elle résout ainsi implicitement; mais si cette liberté des électeurs peut rendre quelquefois le résultat total un peu trouble, elle leur permet, sur les points qu'ils ont choisis comme les plus importants, de donner une réponse qui est bien conforme à leur volonté vraie, en envoyant au Parlement les hommes qui partagent leurs idées et qui les appliqueront dans un certains sens, au lieu qu'avec le référendum les électeurs sont a'cculés au rejet ou à l'acceptation totale d'un projet qu'ils ne peuvent modifier et que, souvent, ils ne peuvent même pas comprendre. Cependant dans -la discussion, en 1911, sur les pouvoirs de la Chambre des Lords, rapportée ci-dessus (451), l'introduction du référendum législatif en Angleterre a été plus d'une fois envisagée; à la Chambre des Communes d'assez nombreux orateurs en ont parlé avec une certaine faveur.

[Dans l'examen des différents projets tendant à assurer la solution des conflits entre la Chambre des Lords et la Chambre des Communes, le Comité de « reconstruction » de la Chambre des Lords, dont nous avons parlé plus haut (452), a été à nouveau, en 1917, amené à examiner la solution par la voie du référendum populaire. Mais, déclare lord Bryce dans le rapport précité du 14 avril 1918, « la majorité de la Conférence s'y est montrée hostile, pour ce motif, entre autres, que l'usage du référendum une

(450) Discours de Lord Salisbury à Edimbourg {Standard du 31 octobre 1894, p. 3) : « Le référendum, la présentation au peuple d'une mesure en détail pour qu'il vote sur elle, — qu'on l'approuve ou non, — est, en tout cas, une procédure honnête. Il a bien repondu à l'attente, je le crois, en Suisse, sous une forme très exiensive et, aux Etats- Unis, sous une forme très limitée. Je ne suis en aucune façon disposé à dire un mot contre lui. Je pense que, dans la forme sous laquelle il existe aux États-Unis, il est décidément avantageux pour le bon gouverneraent et pour la stabilité du pays. »

(4511 r\^. également la discussion à la Chambre des Lords du « Référence to the People » bill, le 2 mars 1911. Le 21 mars 1910, la Chambre des Communes a ordonné une enquête sur le relerendum; dans cette enquête figure un rapport de M. Bryce, alors ambassadeur d'Angleterre aux États-Unis. Le livre de M. Honey a été composé à cette occasion.]

(452) Ci-dessus p. 216.

fois introduit, ne pourrait plus être réservé au cas pour lequel il était proposé, et que 'cela pourrait tendre à diminuer l'autorité et la dignité du Parlement, enfin qu'il ne s'adaptait pas à la situation d'un grand pays ».

Enfin, le référendum facultatif et l'initiative populaire ont été introduits dans la Constitution allemande de 1919 (art. 73).

Le référendum peut être mis en œuvre par le Président d'Empire ou réclamé par les électeurs. Le Président d'Empire peut, dans le délai d'un mois après le vote d'une loi par le Reichstag, décider que cette loi sera déférée au vote populaire. De même, lorsqu'un tiers des membres du Reichstag demande l'ajournement de la publication d'une loi, si le vingtième des électeurs réclame le référendum, la loi doit être soumise au vote du peuple.

D'autre part, le dixième des électeurs peut exiger le dépôt d'un projet de loi par le Gouvernement devant l'Assemblée d'Empire. Si celle-ci vote le projet sans modification, il n'y a pas lieu à consultation populaire. Mais si elle le modifie ou le rejette, le projet de loi doit être porté devant le suffrage populaire.

Seuls, le budget, les lois d'impôts et les lois sur les traitements publics ne peuvent être soumis au référendum populaire que par le Président d'Empire (453).]

Cette faveur dont jouit le référendum, non seulement parmi les démocrates, mais aussi parmi leurs' adversaires, comment peutelle s'expliquer ? Elle paraît provenir chez ces derniers de ce fait que le peuple, dans les pays où il a reçu cette participation directe à la législation, en a généralement usé dans un esprit de conservation. C'est ce que l'on constate en Amérique (454); c'est "ce que l'on constate aussi en Suisse (455). Mais il y a là, croyons-nous, une vue quelque peu superficielle. Si nous prenons en effet la législation fédérale suisse depuis qu'elle est complètement démocratisée, il nous paraît assez clair que, si le référendum (joint à l'initiative populaire) n'a fait en somme qu'assez peu de mal, il a empêché de faire beaucoup de bien, et que, d'après les aveux mêmes de ses partisans, il présente nettement les défauts que

(453) [Le Président trouve dans le référendum un moj'en de vaincre la résistance du Conseil d'Empire qui opposerait son veto à une loi votée par l'Assemblée d'Empire. En effet, si celle-ci vote une seconde fois la loi à laquelle le Conseil d'Empire a opposé son veto, le Président peut, dans les trois mois, soumettre l'objet du conflit au référendum populaire. Sans ce vote, la loi ne devient obligatoire que si elle a été volée par les deux tiers de l'Assemblée (Constit. 1919, art. 74).]

(454) Moffet, lac. cit., p. 15 : a Le conservatisme qui est la carMciérislique de la législation par le peuple, lorsqu'elle est intelligemment appliquée, est un trait marqué du développement constitutionnel en Californie. »

(455) Deploige, Le référendum en Suisse, 1892; de Laveleye, Le gouvernement dans la démocratie, t. II p. 158 ; Arthur Desjardins, La liberté politique dans l'Etat moderne, p. 259 et suiv.; Signorel, op. cit , passim; [Honey, op. cit., p. 58].

440 LA LIBERTÉ MODEREE

relèvent dans le gouvernement direct les défenseurs du gouvernement représentatif.

Sans doute, le peuple s'est montré généralement conservateur, protecteur de l'indépendance des cantons, économe des deniers publics. C'est ainsi que dans ces dernières années il a repoussé, le 25 octobre 1903, une proposition due à l'initiative parlementaire et tendant à ne pas faire entrer en compte les habitants étrangers pour déterminer, d'après la population, le nombre des membres du Conseil fédéral. Il a su également approuver des projets qui introduisaient pour la population des charges nouvelles ou un régime rigoureux, mais qui étaient commandés par un grand intérêt national. C'est ainsi que la loi du 12 avril 1907 sur le service militaire, qui rendait plus lourd le service imposé au citoyen suisse, a été votée par le peuple à une immense majorité (456^) (3 nov. 1907). Le 5 juillet 1908, par 235,232 voix contre 135,702, il a adopté les dispositions qui prohibent à l'avenir, en Suisse, la fabrication, l'importation et la vente de l'absinthe. [Le référendum du 16 mai 1920 a voté l'accession de la Suisse à la Ligue des xXations par 415.000 oui et onze cantons et demi -contre 323.000 non et dix cantons et demi (456-).] Cependant, parfois, comme par un saut de côté brusque et imprévu, il s'est prononcé dans un sens différent. C'est ainsi qu'au mois de février 1898, il a voté, à une majorité sans précédent, le rachat par l'Etat des chemins de fer suisses^ dans leur entier. D'autre part, les méfaits de la législation populaire ne se bornent pas à cet, article constitutionnel, prohibant la boucherie juive, par laquelle a débuté l'initiative populaire. Pour ne prendre que les faits les plus saillants, le peuple a repoussé la loi fédérale du 26 septembre 1890, qui permettait de mettre à la retraite, avec une pension, les fonctionnaires et employés fédéraux vieillis et incapables de remplir leu'rs fonctions. « Jamais, lit-on dans une revue suisse, la Suisse n'avait été témoin d'une aussi extraordinaire votation. 'La loi repoussée avait en effet été votée à l'unanimité par les deux Chambres; tous les organes influents de la presse l'avaient recommandée comme une œuvre de justice et de saine économie. » (457). Le 3 février 1895, le peuple a également repoussé une loi qui permettait au Conseil fédéral, sous le contrôle des Chambres, avec exclusion du référendum, de créer de nouveaux postes diplomatiques et de supprimer ceux qui paraîtraient inutiles; le peuple n'a pas voulu faire cette concession. « Etant donnée l'impopularité des diplomates, le résultat était prévu. Ainsi les citoyens continueront

(456») Viallate, op. cit., p. 203-4.

(456=) [Tribune de Genève du 18 mai 1920.]

(457) La Bibliothèque universelle et Revue suisse, citée par M. SignorcI, p. 386.

à juger, chose véritablement absurde, de l'importance d'un poste diplomatique et des questions les plus délicates de la politique extérieure. » (458). De même, le 3 novembre 1902, il a sanctionné un nou\eau tarif douanier portant des droits protectionnistes ou compensateurs. Le 3 novembre 1895, il a repoussé un projet d'organisation militaire qui pouvait donner à la Suisse ime bonne armée; mais l'indépendance cantonale y était en jeu (459). Le 25 octobre 1903, il a refusé d'accepter une loi pénale, dirigée contre les abus de la presse et tendant à réprimer « l'incitation des hom- » mes astreints au service militaire à des manquements de ser- A'ice. » (460). On constate, d'autre part, que le peuple accepte parfois des règles qu'il n'approuve pas, parce qu'elles sont mêlées, dans la même loi, à des dispositions qu'il désire (461); que, sur certaines questions, les citoyens votent 'complètement à l'aveuglette (462); que, parfois, l'impopularité d'une loi entraîne en même temps le rejet d'une autre loi, toute différente, mais soumise en même temps au référendum (463); que les citoyens se laissent facilement déterminer à repousser une loi par quelque détail secondaire, qui prend à leurs yeux une importance exagérée (464). Enfin, on a pu constater que, très souvent, le nombre des abstentions était considérable, plus élevé que lorsque les électeurs sont appelés à choisir des députés (465).

(458) Signorel, loc. cit., p. 3SS.

^459) Ibid., p. 74.

(460) Pour les cas où le référendum a fonctionné en 1902 et 1903 voyez Curti, op. cit., tracluct. française, p. 349 et suiv.

(461) M.- Naville, cité par Signorel, p. 375 (il s'agit de la loi du 24 décembre 1874 sur l'état civil et le mariage) : « Les dispositions relalives au mariage et au divorce ont été réunies à d'autres dispositions relatives à l'état civil dont la nécessité était manifeste. Il a fallu adopter ou rejeter le tout ensemble ; je suis convaincu qu'un grand nombre de citoyens ont volé oui pour le bloc, non sans regret, tandis qu'ils auraient voté non sur la question du mariage, si elle avait été isolée. »

(462) M. Deploige, cité par Signorel, p. 276 (il s'agit de la loi votée par l'assemblée en 1875 sur l'émission et le remboursement des billets de banque) : « Les gens compétents étaient en désaccord; quant à la masse des électeurs, elle n'entendait rien à la question. »

(463) Signorel, loc. cit., p. 379 : « M. Deploige pense que le mouvement d'opposition auqtîel avait donné naissance la loi sur les épidémies fut tellement irrésistible qu'il emporta avec lui, dans sa chute, l'arrêté sur les brevets d'invention. »

(464) M. Droz, cité par Signorel, p. 381 : « Si développée que soit l'éducation politique de notre peuple, elle n'est pas encore perfectionnée au point qu'il ne se trompe jamais sur la valeur relative des choses soumises à son appréciation. Il oublie ou méconnaît souvent les lois de la perspective et donne une importance capitale à des détails insignifiants. »

(465) V. Le Temps, 5 août 1893 : « L'extension des droits du peuple oblige les électeurs à voter fréquemment ; dès lors, on a pu constater la réduction continue du nombre des votants. Autrefois, on comptait approximativement un demi-million de participants ; aujourd'hui, ce n'est plus qu'un peu plus de la moitié de ce chiffre. » On a remarqué, il est vrai, pour le relerendum cantonal (canton de Zurich, Signorel, loc. cit., p. 358), que a lorsqu'il y a le même jour un référendum et une élection, la moyenne des votants passe de 74 à 79 "/„ ». [Il semble qu'aucune loi ne pouvait plus

Le référendum a encore un autre inconvénient incontestable et capital. C'est qu'il déconsidère le gouvernement représentatif sans le supprimer. Quelle autorité peuvent avoir les assemblées, lorsque les lois discutées et votées par elles peuvent, à chaque instant, être repoussées, par caprice ou ignorance, par la majorité même qui a élu leurs membres sur un programme déterminé ? Quels sont les hommes qui voudront, dans un pareil milieu, briguer le mandat de député ? Il faut reconnaître pourtant que l'idée du référendum gagne du terrain dans les pays libres. Les lois réclamées par le parti socialiste, dont les prétentions envahissantes croissent d'année en année, pourront hâter l'introduction de cette institution dans plus d'un pays. La volonté certaine, indiscutable du peuple, tnanifestée par le suffrage populaire, peut être considérée par beaucoup de citoyens comme' la seule digue capable d'arrêter le flot montant (46G).

Quant à l'initiative populaire, c'est incontestablement un élément de trouble : alors que l'œuvre législative est déjà di|fîcile à conduire utilement et dans un sens harmonique avec l'initiative parlementaire, comment pourr-a-t-elle résister à l'initiative du peuple ? Les citoyens ont un moyen, admis dans tous les pays libres et bien suffisant pour saisir le législateur de leurs légitimes vœux de réforme. C'est le droit de pétition aux Chambres. Une pétition, demandant le vote d'une loi nouvelle et revêtue d'un nombre immense de signatures, s'imposerait aux Assemblées législatives, par la seule force de la raison, à moins qu'elle ne fût inspirée par un préjugé populaire, nécessairement passager, et alors ne serait-ce pas iput profit si, en la faisant attendre, on donnait à la nation le temps de la réflexion ?

Le référendum a naturellement ses ' partisans en France, mais

Ti^emenl intéresser le peuple ((ue cette loi d'assurance-vieillesse étudiée pendant trois années par le Grand Conseil de Genève, votée dans ce Conseil, à la majorité écrasante de 65 voix contre 11, et assurant une pension de 300 francs à toute personne âgée de soixante-cinq ans ne possédant pas un revenu net de ce chiffre. Et cependant moins de la moitié des électeurs inscrits participent à la votalion du 7 août 1910 : sur plus de 22,000 inscrits, la loi est repoussée par 9,276 contre 2,458. Le Temps du 10 août 1910; Indépendance belge, 15 août.]

(466) [Le peuple australien a rejeté, le 26 avril 1911, deux lois excessives dues à la majorité. travailliste. Journal des Débats, 7 mai 1911 ; — Économiste français, 6 mai. — Le référendum suisse ne s'est pas davantage montré aveuglément favorable au « tout à l'Etat ». Le 20 jun 1900, il a bruyamment enterré une loi d'assurance fédérale, qui avait absorbé une infinité de séances du Parlement et qui avait été votée par lui à l'unanimité moins une voix : cependant, elle ne trouve de majorité que dans un seul canton, celui de Claris, alors éprouvé par l'industre du textile. — En 1909, le peuple d4 Zurich rejette par 10,000 voix de majorité une loi sur la protection des demoiselles de magasin (loi des sièges) ; en 1910, le peuple de Genève rejette par 9.276 voix contre 2,548 une loi sur les pensions de vieillesse ; en 1911 le peuple de Saint-Gall rejette par 28,000 voLx contre 16,000 une loi sur l'apprentissage. — V. encore : Votation sur les forces hydrauliques du 25 octobre 1908 Annuaire de législation étrangère, p. 452.]

aujourd'hui assez peu nombreux (4G7) : on peut dire qu'il a été discrédité par les plébiscites impériaux. Cependant, il a cherché à se glisser plus d'une fois, de nos jours, dans des propositions présentées aux Chambres par l'initiative parlementaire, et tendant à soumettre telle ou telle mesure législative au vote populaire. Ces propositions ont toujours été repoussées par la question préalable à la Chambre des députés, où elles se sont produites en mai 1881, le 10 décembre 1890, le 26 juillet 1894, le 26 novembre 1894 et le 29 mars 1901. Elles ont été renouvelées sans plus de succès en 1904 et 1905 à propos du budget des cultes et de la séparation des Eglises et de l'Etat. Le 5 décembre 1908, une proposition de loi a été présentée à la Chambre des députés, tendant à ce que « la question de l'indemnité des députés soit soumise à un référendum » (468). [Le 12 décembre 1910, M. Pugliesi Conti a déposé une proposition de loi tendant à ordonner une consultation des électeurs au sujet de l'adoption du principe propbrtionnaliste (469). Plus récemment, le même député a renouvelé sans plus de succès la même tentative. «Le gouvernement, disait l'artrcle 3 de sa dernière proposition, transmettra aux deux Chambres le résultat de ce vote qui aura la valeur d'une enquête ordonnée par le pouvoir législatif. » Dans la séance du 30 janvier 1914, cette proposition, appuyée par le parti socialiste, a été combattue, comme inconstitutionnelle, par le président du Conseil et par M. Briand, comme inutile, inopportune et tendant à rejeter sur le peuple des responsabilités que le Parlement a le devoir d'assumer. Le 23 mars 19J0, la proposition de M. Poitou-Duplessis, faite à la Chambre des députés, de soumettre la proposition d'augmentation de l'indemnilé parlementaire au relerendum a été écartée par la Président de la Chambre comme inconstitutionnelle.] La Chambre n'a janiais admis même le référendum de consultation, quoiqu'on en ait soutenu devant elle le principe, par les mêmes arguments qui l'ont fait triompher aux Etats-Unis (470). Elle a estimé que la Constitution,

(467^ Projet de résolution E. A^ aillant pour établir l'initiative et le relerendum obligatoire, Cliambre, 26 mai 1903, J. o//., Doc. s. o. 1903, p. 501. Rapport 'lias, ibid., 1029.

(468) J. off. du 6, p. 2894. C'était là une protestation contre l'élévation de l'indemnité parlementaire dont il sera parlé plus loin, et ce qui était proposé était bien un référendum de consultation, car il s'agissait d'abroger par une loi nouvelle celle qui avait édicté celte élévation. Voici comment M. le président Brisson a motivé la question préalable, p. 2-î94, 2896 : « Conformément à tous les précédents, il a le devoir de déclarer que cette proposition est directement contraire aux lois constitutionnelles qui déclarent que le pouvoir législatif s'exerce par les deux Chambres. Je pose d'autant plus la question préalable que dans son exposé des motifs, notre collègue, M. Archambault, dit que les lois ne sont valables que quand elles ont été ratifiées par le peuple. Une pareille théorie frapperait de caducité toutes les lois votées par les Chambres : elle serait vraiment la négation de notre constitution. »

(469) Sess. extr. de 1910. Ch., ann. no 570.

(470) Dans la discussion du 5 décembre 1908, voici ce qu'a dit M. Elissagaray

ayant organisé le pouvoir législatif sous la forme du gouvernemeilt représentatif, ne pouvait admettre en même temps une consultation directe et préalable du peuple qui, sans lier en droit le législateur, lui di'cterait en fait sa décision. C'est aussi ce qu'a décidé, pour les mêmes raisons, la Chambre des représentants de Belgique (471). Cela est parfaitement conforme aux principes; le pouvoir législatif est attribué aux deux Chambres par la Constitution et le pouvoir législatif, ainsi attribué, est en principe indélégable.(472).